Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) El Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM) es una organización liderada por Directores Ejecutivos de las compañías minero-metalúrgicas más importantes del mundo, así como asociaciones regionales, nacionales y de materias primas, todos comprometidos a mejorar su desempeño en lo que al desarrollo sostenible se refiere, y en la producción responsable de los recursos minero-metalúrgicos que la sociedad necesita. La visión del ICMM es una industria minera, de minerales y metales viable y ampliamente reconocida como esencial para la vida moderna y un aporte para el desarrollo sostenible. www.icmm.com Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) La UNCTAD, creada en 1964, promueve el avance de la integración concensuada de los países en desarrollo en la economía mundial. UNCTAD ha evolucionado gradualmente hasta llegar a convertirse en una autoridad basada en el conocimiento, cuya labor tiene por objetivo ayudar a orientar los debates actuales sobre las políticas y la reflexión en materia de desarrollo, velando especialmente por que las políticas nacionales y la acción internacional se complementen mutuamente para lograr el desarrollo sostenible.

Perù Perù Desafío de la riqueza mineral: utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

www.unctad.org El Grupo Banco Mundial El Grupo Banco Mundial es un Organismo Internacional con mas de 180 países miembros agrupado en cinco Instituciones: el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y la Asociación Internacional de Fomento (AIF), juntas conocidas como el Banco Mundial; la Corporación Financiera Internacional (IFC); la Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones (OMGI); y el Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones (CIADI). El Banco Mundial es una fuente vital de asistencia técnica y financiera para los países miembros en desarrollo. El BIRF proporciona prestamos con bajas tasas de interés a países con ingresos medios, y la Asociación Internacional de Fomento (AIF) proporciona créditos sin intereses y otorga donaciones a países de bajos ingresos destinados a la educación, salud, infraestructura y otros propósitos para promover la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible. La IFC promueve la inversión sostenible del sector privado en países en desarrollo, como una manera de reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas. www.worldbank.org

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Desafío de la riqueza mineral: utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible Junio de 2008

Estudio de caso de país

Índice Resumen ejecutivo

3

1 1.1 1.2 1.3

Introducción Objetivos Personas consultadas Esquema del informe

9 10 10 11

2

Antecedentes económicos, sociales y políticos de Perú El pueblo La economía Breve reseña histórica Estructura de gobernabilidad

13 14 14 15 15

2.1 2.2 2.3 2.4 3

3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.4.5 3.4.6 3.4.7 3.5

¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel nacional, regional y local? Introducción Aportes macroeconómicos y sociales a nivel nacional Aportes de la minería al desempeño económico El desempeño social de Perú Aportes de la minería al desempeño económico y social sub-nacional Transferencia intergubernamental directa de los ingresos mineros Minería y reducción de la pobreza a nivel regional Impactos socioeconómicos de la mina antamina La región de Ancash Política de desarrollo sostenible de la empresa Empleo directo e indirecto Adquisiciones Inversión social Contribución a la economía nacional Conclusiones Resumen

¿Cuáles son los vínculos entre las inversiones mineras y el crecimiento económico y la reducción de la pobreza? 4.1 Introducción 4.2 ¿Cómo hubiera sido la economía de Perú sin minería? 4.3 Impacto de las políticas económicas sobre los resultados 4.4 El eslabón perdido: instituciones y estructuras de gobernabilidad 4.4.1 Resumen de los indicadores de gobernabilidad de Perú 4.4.2 Consecuencias para la industria minera 4.5 Resumen

5.1 5.2

¿Cuáles son las razones por detrás de los 'factores de éxito', los desafíos y las limitaciones, a nivel nacional, regional y local? Introducción – lo sucedido hasta el presente Marco legal: legislación minera

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.5 5.6

17 18

46 46 48 49 50 50 50 51 52 54 54 56 57 58 59 63

22

6.4

22

7

Agradecimientos

73

24

8

Bibliografía

75

25 25 26 26 29 29 30 31 31

9

18 18 21

6 6.1

Introducción Cambios legislativos de los últimos años Cambios en la tributación de la minería Consecuencias El sistema político-administrativo Introducción Principales entidades El proceso de descentralización Desafíos y oportunidades Asuntos fiscales a nivel nacional y sub-nacional Manejo global de las finanzas públicas Rendición de cuentas del gasto público Ejecución de los presupuestos a nivel sub-nacional Resumen de los desafíos fiscales Cohesión social: tensiones sociales, prevención y mitigación de conflictos Desarrollo del sector privado y capacidad humana Síntesis del estudio del caso peruano El rol de la minería en la recuperación económica Instituciones y estructuras de gobernabilidad: los eslabones perdidos en los mecanismos de redistribución ¿Ganancias de corto plazo por encima de mejoras de largo plazo? Consecuencias

6.2 6.3

4

5

5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.4

33 34 34 35 39 40 41 42

45 46 46

Anexo 1 - desempeño de Perú según los indicadores de gobernabilidad 9.1 La gobernabilidad en los últimos años 9.1.1 Indicadores de Gobernabilidad del Banco Mundial 9.1.2 Encuesta Mundial de Gobernabilidad de la UNU 9.1.3 Consecuencias 10

Anexo 2 - comentarios del gobierno

67 68 69 70 71

79 80 80 82 86 87

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País

Prefacio

En los últimos cinco años, las dimensiones económicas, sociales y ambientales de la minería y los minerales han sido objeto de consultas de amplio alcance, comentarios críticos, investigaciones y análisis. El Proyecto Minería, Minerales y Desarrollo Sostenible (MMSD, por su sigla en inglés) y la Revisión de las Industrias Extractivas (EIR, por su sigla en inglés) responden a una atención pública sin precedentes sobre los desafíos del desarrollo sostenible para las industrias extractivas en general y la minería en particular. En mayo de 2004, el ICMM1 dio comienzo a la iniciativa2 sobre Dotación de Recursos3 con la finalidad de comprender mejor cómo la minería de gran escala puede contribuir a fortalecer el desarrollo socioeconómico de los países anfitriones de bajos y medianos ingresos. La iniciativa se propone detectar los factores impulsores del desarrollo eficaz en el sector de minería y metales y documentar los marcos de políticas, las prácticas operacionales y los acuerdos de cooperación que producen resultados sostenibles en el terreno. Este proyecto de investigación-acción se está llevando a cabo en conjunto con la UNCTAD y el Grupo del Banco Mundial. El ICMM también consultó a grupos interesados tales como empresas mineras, gobiernos, organismos donantes y organizaciones de trabajadores y no gubernamentales (ONG). Gran parte de la literatura sobre la ‘maldición de los recursos’ se ha centrado más en los problemas que en las soluciones, por lo que no resulta de gran ayuda para diseñar mejores políticas o cubrir vacíos del conocimiento. Por ejemplo, ¿cómo han evitado los países claramente ‘exitosos’ los problemas ahora percibidos con tanta amplitud? ¿Es posible repetir esos resultados en otras economías en desarrollo dotadas de abundantes recursos minerales? ¿Cómo deberían los principales grupos interesados trabajar en conjunto con el fin de perfeccionar los resultados socioeconómicos positivos de las inversiones mineras? Para ayudar a sortear estas brechas, he aquí algunas de las interrogantes específicas que la iniciativa sobre Dotación de Recursos se propone abordar:

●

¿De qué manera el sector minero contribuye al desarrollo nacional en general?

●

¿Qué estrategias han sido eficaces en el manejo de los ingresos generados por los recursos naturales para el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza?

●

¿De qué manera un proyecto individual de minería contribuye al desarrollo a escala nacional, regional y local?

●

¿Cuáles son las consecuencias prácticas y políticas para las empresas mineras, los gobiernos anfitriones, las instituciones de desarrollo y las ONGs?

●

¿Cuáles podrían ser las responsabilidades distintivas de estos socios del desarrollo para apoyar la puesta en práctica de los hallazgos y recomendaciones?

A continuación se reseñan las tres fases de la iniciativa y sus productos relacionados. Fase 1: Marco Analítico y Herramientas La fase inicial del proyecto se concentró en el desarrollo de un Marco Analítico con énfasis en los procesos de gobernabilidad, incluyendo los factores subyacentes y las reglas de juego que intervienen en las interacciones sociales y económicas así como en los resultados. Estos elementos fueron incorporados a las Herramientas para la Dotación de Recursos que permiten evaluar prácticamente los impactos socioeconómicos locales, regionales y nacionales de la minería. Estas Herramientas incluyen el análisis del impacto de las operaciones mineras sobre las estructuras de gobernabilidad, las instituciones y los cambios en las políticas a distintos niveles de gobierno. La Fase 1 incluyó una extensa revisión bibliográfica y un análisis comparativo a grandes rasgos del bienestar social y económico relativo de 33 países con alta dependencia de los minerales. Los hallazgos iniciales fueron analizados críticamente en un taller con la participación de múltiples actores que ayudó a elaborar un nuevo enfoque. Informes publicados de la Fase 1:

1

Consejo Internacional de Minería y Metales, por su sigla en inglés. La iniciativa es administrada por Kathryn McPhail, directora del ICMM. Desafío de la riqueza mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sustentable.

●

Resumen Ejecutivo del Marco Analítico

●

Herramientas para la Dotación de Recursos

2 3

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

1

2

Recursos en línea adicionales de la Fase 1: ●

Informe principal sobre el Marco Analítico

●

Revisión bibliográfica

●

Actas del taller de noviembre de 2004

de la Fase 2 y, como una consecuencia, realzar la contribución de la minería al desarrollo social y económico. La Fase 3 también se centrará en la divulgación y la ampliación de la cobertura. Para obtener las últimas informaciones de la Fase 3, incluyendo detalles de las actividades piloto y de los socios, visite: www.icmm.com

Fase 2: Pruebas, síntesis y lecciones aprendidas Esta fase consistió en la aplicación de las Herramientas a dos países elegidos como principales y a otros dos países para compararlos con aquellos: Perú es comparado con Chile y Ghana con Tanzania. En estos países, la minería había implementado algunas contribuciones exitosas a mejoras económicas y sociales. El propósito fue poner a prueba las Herramientas, evaluar si podrían ser aplicadas a un conjunto más amplio de países mineros y sugerir mejoras. Los hallazgos fueron revisados por un segundo taller de múltiples actores que hizo valiosos aportes. Informes publicados de la Fase 2: ●

Resúmenes ejecutivos de los cuatro estudios de caso

●

Informe de síntesis de los hallazgos de los cuatro estudios de caso

Recursos en línea adicionales de la Fase 2: ●

Estudios de caso de Ghana, Tanzania, Perú y Chile

●

Actas del taller de octubre de 2005

Asimismo, otras publicaciones resumen el proceso de hallazgos de las Fases 1 y 2 y señalan el enfoque del ICMM para la Fase 3. ●

Una serie de fascículos resume aspectos clave de las Fases 1 y 2 (El premio, El desafío, El camino hacia adelante y Procesos y aportes)

●

Guía para las Fases 1, 2 y 3 del proyecto sobre Dotación de Recursos

Fase 3: Aprendizaje en la acción a través de asociaciones Las actividades de la Fase 3 incluirán una serie de ‘proyectos piloto’ en asociación con terceros para alentar la aplicación de las recomendaciones Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Executive Summary

Perú tiene una larga historia minera. Antes y durante la época colonial la minería del oro y la plata fue una actividad económica particularmente importante. Hoy en día el país continúa siendo uno de los mayores abastecedores mundiales de minerales. Es el segundo proveedor mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el sexto de oro. Una gran cantidad de inversiones se iniciaron a comienzos de los años 90 y hay un número considerable de operaciones en diversas etapas de desarrollo.

población peruana. Se destacan varios problemas institucionales y de gobernabilidad, particularmente en la gestión de las finanzas públicas. Se argumenta que, si estos desafíos pudieran ser superados, podrían brindarse mayores beneficios socioeconómicos, se mitigarían las tensiones sociales y se verían reducidos los riesgos operativos.

En la historia reciente, las políticas económicas que gobernaron al sector atravesaron por tres diferentes períodos. Hasta fines de los años 60, la mayor parte de las minas era de propiedad privada. A partir de 1968, bajo un régimen militar de izquierda, una gran proporción de la actividad del sector minero fue asumida por el Estado. Esta estructura de la propiedad se mantuvo durante los gobiernos democráticos de los años 80. En el inicio de la presidencia de Fujimori, a comienzos de la década de 1990, los fundamentos de la dirección económica sufrieron un giro radical. Se promovió activamente la participación del sector privado, en especial de la inversión extranjera directa, y casi todos los activos mineros del Estado fueron privatizados. Entre 1992 y 2004, las empresas mineras nacionales y extranjeras invirtieron en total unos 9.800 millones de dólares. No faltan oportunidades prometedoras de prospección, de modo que son pocas las posibilidades de que esta reciente expansión minera se vea reducida por una escasa disponibilidad de yacimientos apropiados de minerales. ¿Cómo ha impactado el resurgimiento del sector minero en el desempeño económico del país y en los estándares de vida de sus habitantes? Para dar respuesta a ésta y otras preguntas relacionadas, el estudio de caso examina el desempeño del sector con respecto a la gestión macroeconómica y a los aportes económicos y sociales a nivel nacional, regional y local. A nivel local, el impacto es explorado por medio de un estudio en profundidad de la mayor mina de cobre y zinc en operación en Perú. Es la mina de la Compañía Minera Antamina, en la región andina de Ancash, que inició sus operaciones en noviembre de 2001. La mina es propiedad de un consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge y tiene estimada una vida útil de más de 20 años. El estudio triangula la perspectiva local con los efectos a nivel macroeconómico y nacional para identificar dónde radican los principales desafíos en el objetivo de entregar mayores beneficios a la

Políticas y efectos macroeconómicos El sector minero ha generado grandes cantidades de divisas y atraído significativos montos de inversión extranjera directa desde comienzos de la década de 1990. Sus aportes a la macroeconomía han sido positivos y coincidieron con un período de mayor estabilidad económica. Las políticas económicas liberales han logrado una tasa de cambio relativamente estable, redujeron la inflación y alcanzaron cómodos niveles de reservas oficiales. La alta volatilidad macroeconómica, en particular durante los años 80, y las opciones de política económica inadecuadas de las décadas anteriores estuvieron ligadas a presiones populares producidas por cambios sociopolíticos en la economía de mercado semifeudal que dominó la primera mitad del siglo XX.4

En las exportaciones de mercaderías, el sector de minería y metales ha sido claramente dominante. En 2004, la minería contribuyó en cerca de 6,9% del PBI (en 2003 la cifra fue 6,8%). Si bien el empleo directo e indirecto generado por la minería es escaso en relación a la población económicamente activa (alrededor de 3,5% en total), esto se debe a la naturaleza de capital intensivo de la industria. No obstante, se cree que los efectos indirectos más amplios tienen un gran peso. De los 1.500 millones de dólares de insumos suministrados a la industria, se estima que dos tercios son abastecidos en Perú (incluyendo bienes importados provistos por Estos cambios incluyen una creciente urbanización e inmigración y la concesión de derechos de sufragio y políticos a más amplios segmentos de la población.

4

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País

Resumen Ejecutivo

3

4

abastecedores peruanos). En 2003, los pagos del sector minero llegaron a cerca de 4% del gasto gubernamental real y su contribución a los ingresos impositivos del gobierno fue levemente superior a 5%, convirtiendo al sector en uno de los mayores contribuyentes del país. Sin duda, la minería ha sido uno de los sectores económicos clave que contribuyeron al viraje en el desempeño macroeconómico de Perú. Lamentablemente, este escenario macroeconómico positivo no se ha reflejado en una disminución de los altos niveles de desempleo ni en una reducción de la economía informal. Los niveles de pobreza e inequidad se han mantenido estancados y en general existe poca confianza en las instituciones públicas y los procesos políticos. En este sentido, Perú difiere de otros estudios de caso, como los de Chile y Ghana, en donde pueden demostrarse claros avances o al menos algunas mejoras en las condiciones de vida y el grado de satisfacción económica de la población.5 ¿Qué ha impedido al sector minero realizar mayores contribuciones? La conclusión principal del estudio de caso es que las reformas macroeconómicas y estructurales a nivel nacional no han sido acompañadas por mejorías equivalentes en la capacidad institucional y en los procesos político-administrativos encargados de proporcionar los servicios públicos a nivel regional y local, en donde muchas necesidades sociales continúan desatendidas. Las reformas a nivel nacional no han establecido derechos de propiedad seguros para los pobres de zonas rurales y urbanas ni han provisto leyes electorales que respalden la creación de consenso en torno a las políticas públicas y la construcción de alianzas. Desempeño social y reducción de la pobreza Las estadísticas oficiales revelan que entre los años 1960 y 2002, tres indicadores sociales clave –mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de alfabetización– presentaron una mejora general. Sin embargo, el Informe sobre Desarrollo Humano de 2004 del PNUD reveló que Perú ha sido incapaz de reducir la inequidad social y de acortar las extremas disparidades de ingresos y desarrollo regionales. Más de la mitad de la población peruana continúa viviendo en la pobreza y cerca de un cuarto vive en la pobreza extrema. La pobreza extrema afecta a más de la mitad de la población 5

International Council on Mining and Metals (2006).

rural, mientras en las áreas urbanas afecta a poco menos del 10%.6 En este contexto, las empresas mineras han sido objeto con frecuencia de demandas de comunidades locales para que las provean de bienes y servicios, lo que idealmente debería ser exigido al y provisto por el gobierno. En muchas instancias, las empresas mineras han respondido a estas presiones aportando recursos adicionales. Pero esto no ha reducido las tensiones sociales y los enfrentamientos violentos esporádicos. La ausencia de mejoras reales en la situación social ha impulsado las recientes promesas políticoelectorales en favor de descentralizar y reformar el sistema político, mientras que básicamente se mantiene la política económica de los años 90. El estudio pone en duda si, en su forma actual, estas reformas pueden brindar mejores resultados. Ha sido difícil para el estudio evaluar las contribuciones del sector a la reducción de la pobreza a nivel regional. Los datos disponibles no muestran patrones claros o pruebas de que la minería haya mejorado (o empeorado) las condiciones regionales de vida en relación a los promedios nacionales. Desde 2002, la mitad de los impuestos cobrados a las empresas a través del Canon Minero7 se redistribuye a las regiones, municipios y distritos en donde se sitúan las minas. Este mecanismo permite a estas entidades subnacionales tomar decisiones más independientes sobre los gastos, mientras que otras transferencias intergubernamentales de recursos provenientes de la recaudación impositiva general permanecen afectadas a programas de gastos (pobremente) definidos por el gobierno central. Las transferencias del Canon Minero representaron poco más de 1% del actual gasto gubernamental total, pero los aumentos porcentuales anuales en estas transferencias han sido espectaculares, en particular para algunas entidades subnacionales. Las normas para la redistribución de las transferencias fueron modificadas tres veces en los últimos cuatro años, lo cual refleja la naturaleza altamente polémica de los criterios adoptados. Las empresas mineras pueden haber considerado como un hecho positivo que las comunidades locales reciban más fondos que pueden ser 6 Como consecuencia, la pobreza extrema afecta en forma desproporcionada a la población indígena. 7 Entre 1997 y 2001, el Canon Minero redistribuyó 20% de los ingresos impositivos provenientes de las empresas mineras. El aumento al 50% se produjo en medio del proceso de descentralización iniciado en 2001 en Perú y después del intenso cabildeo sobre miembros del Congreso realizado por las comunidades afectadas por la minería y por empresas mineras.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País

catalogados y rastreados como provenientes de las inversiones mineras. Pero este mecanismo conlleva también riesgos importantes. Uno de ellos es que los grandes incrementos en las transferencias de ingresos para los gobiernos sub-nacionales podrían generar una ‘maldición de los recursos’ a escala local, sobre todo ante la débil capacidad de gestión financiera y la insuficiente definición de responsabilidades administrativas en este nivel. El estudio destaca que no existe una relación automática entre mayores gastos de dinero público a nivel sub-nacional y un aumento de los beneficios para las comunidades o una reducción de las tensiones sociales. Las contribuciones de las empresas mineras El estudio en profundidad de la mina de Antamina claramente revela que la misma contribuye significativamente al PBI regional. A pesar de ser una industria de capital intensivo, hay efectos directos e indirectos sobre la mano de obra. El empleo indirecto es alrededor de 10 veces mayor que el empleo directo y es generado, en su mayor parte, por los principales contratistas. Sólo 16% del personal de la empresa proviene de distritos cercanos a la mina, mientras que el resto pertenece a otras zonas de Perú. En consecuencia, las altas expectativas de la población más cercana con respecto a la creación de puestos de trabajo no han sido totalmente satisfechas. La principal razón es la diferencia entre las habilidades disponibles en los alrededores y las requeridas para el trabajo en la mina. La empresa minera y algunos de sus contratistas tratan de ofrecer iniciativas de capacitación más dirigidas para ayudar a aproximar la base de habilidades locales a las necesidades de la industria. La política corporativa de Antamina incluye una variedad de metas de desarrollo, entre ellas la provisión de 100% de acceso a servicios básicos para las comunidades en el área de impacto, así como el cofinanciamiento y la implementación de proyectos de desarrollo sostenible directamente o en colaboración con otras organizaciones. La mina muestra que las empresas están haciendo esfuerzos considerables para brindar niveles significativos de inversión social e intentando incrementar la satisfacción y el empleo a nivel local. Esto requiere una posición más activa desde el comienzo y la colaboración con las entidades locales. Pero hay límites claros a lo que las empresas mineras pueden alcanzar por sí solas. En aquellos lugares donde las condiciones de

vida son peores, las expectativas son altas y el gobierno usualmente está ausente en el suministro de bienes y servicios públicos básicos. Esto reorienta la presión hacia las empresas mineras para que realicen un gasto social alternativo. Las comunidades locales no perciben las inversiones sociales como suficientes y tienen grandes expectativas de que las empresas sustituyan la ausencia de acciones gubernamentales regionales y locales. Las principales limitaciones de las empresas para realzar más aún su contribución al desarrollo socioeconómico y a mejores condiciones de vida son las insuficiencias de las capacidades de gestión pública administrativa y financiera a nivel regional y local. Estas limitaciones restringen los efectos de redistribución esperados por la creación de actividades productivas relacionadas con la operación principal y generan un vacío en el lugar donde las entidades públicas son contrapartes necesarias. El estudio considera que los acuerdos institucionales y de gobernabilidad que sustentan el desarrollo y la diversificación económica a través de una cadena de abastecimiento local siguen siendo incompletos. Esto también socava la sustentabilidad de las comunidades mineras después del cierre de la mina. El fascículo N°2 El desafío (Resource Endowment Spotlight 02 - The Challenge) señala que ésta es el área en donde las autoridades gubernamentales y las empresas mineras aún tienen mucho que transitar para desarrollar en conjunto una cadena de abastecimiento local. Cambios en las políticas ¿Qué explica el mejor desempeño macroeconómico de Perú desde comienzos de los años 90? Al igual que en los otros tres estudios de caso, la reforma de la legislación de la minería fue una de las condiciones favorables para el resurgimiento de la inversión privada en la industria de minería y metales. La legislación general de 1991 instauró un régimen de estabilidad legal para la inversión extranjera. En 1992 se sancionaron leyes de minería con el fin de establecer términos y normas específicas para el sector. Todas las funciones se centralizaron en un ministerio, se retiraron las obligaciones sociales previas y las ganancias netas se convirtieron en la base del sistema impositivo del gobierno central, con muchos contratos incluyendo cláusulas de estabilidad para períodos de 10 a 15 años. Esta legislación generó un régimen

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

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6

de inversiones muy atractivo para las grandes empresas mineras multinacionales.8 Con respecto a las políticas macroeconómicas, Perú ha hecho progresos formidables. El estudio cotejó los datos macroeconómicos de Perú ante las diversas proposiciones de cuándo y cómo podría haberse dado una manifestación de la ‘maldición de los recursos’ y no encontró conexión alguna a ese nivel. Durante los últimos 15 años, la macroeconomía ha sido comprendida y administrada con competencia. En tal contexto, la minería puede jugar el rol de dar el puntapié inicial para reactivar una economía previamente débil. Por las razones antedichas, los principales riesgos son que los efectos de la ‘maldición de los recursos’ puedan tener lugar a nivel local y que los mecanismos de redistribución no sobrevienen automáticamente. Estos riesgos están vinculados con los acuerdos institucionales y de gobernabilidad de Perú, un área en la que el estudio de caso identifica varios problemas. En los últimos 15 años, las reformas se concentraron en el gobierno central y en la privatización de ciertas funciones gubernamentales relativas al mercado para separarlas del gobierno central. Esto ocurrió a expensas del mejoramiento de las capacidades administrativas y financieras públicas a nivel local y regional, donde una mala provisión de servicios públicos mantiene estancadas las condiciones de vida de la población. Desafíos para mejorar los beneficios económicos y sociales El estudio subraya que las instituciones y estructuras de gobernabilidad son una variable clave para mejorar los aportes socioeconómicos potenciales del sector minero por que determinan el marco y condicionan la forma cómo las entidades del sector público, las y los ciudadanos y las empresas del sector privado se relacionan entre sí. El desempeño de Perú con respecto a los indicadores de gobernabilidad medidos tradicionalmente por el Bando Mundial ha sido pobre. Si bien la transición política de comienzos del siglo XXI ha llevado a una mayor participación y confianza de la sociedad en el proceso político y ha mejorado los derechos políticos, las mejoras reales en los servicios y la administración públicos, 8

De otro lado, dadas las circunstancias en que se introdujo la legislación de minería, el régimen en vigor gobernó con amplios poderes aprobando leyes de urgencia por decreto. Si bien esto facilitó la sanción de las nuevas políticas económicas, puede haber hipotecado la legitimidad de la legislación a nivel nacional.

así como en el sistema legal, siguen estancadas. Los últimos son esenciales para brindar mejores servicios a los habitantes y permitirles aprovechar las oportunidades económicas. Además, aportan el vínculo entre los ingresos de las actividades mineras pagados al gobierno central y los beneficios sociales y económicos que los ciudadanos reciben a cambio. Lo que se necesita son instituciones y estructuras de gobernabilidad en condiciones de dar apoyo a las actividades de empresas privadas de distintos tamaños y, al mismo tiempo, de atender la exclusión económica y social. Desde la década de 1990, las instituciones y estructuras de gobernabilidad en vigor han facilitado las políticas macroeconómicas que lograron resultados globales positivos. Sin embargo, no han logrado producir el tipo de políticas y servicios públicos (y, por tanto, de mecanismos de redistribución) capaces de reducir la pobreza en una medida adecuada. ¿Por qué esto concierne a la industria minera? Si las instituciones y estructuras de gobernabilidad son inapropiadas para ofrecer mayores retornos sociales de los fondos públicos, surgen tensiones y conflictos sociales que presionan a las empresas mineras para incrementar los beneficios sociales. Las empresas mineras se han convertido en blanco de muchas demandas de las comunidades locales para que provean bienes y servicios, muchos de los cuales deberían ser normalmente provistos por el gobierno. Cuando las empresas mineras llenan el vacío de gobernabilidad, es poco probable que los arreglos sean óptimos y no hay garantías de que pagos directos de las empresas satisfagan todas las demandas. Si las políticas públicas no responden a las demandas populares, se considerará que los impuestos y otros ingresos pagos por las empresas mineras a los gobiernos centrales no están beneficiando a las comunidades locales. Pero suponer simplemente que mejores instituciones y acuerdos de gobernabilidad pueden ser injertados de alguna manera en las sociedades es ignorar los complejos procesos que implica llevar esto a la práctica. Por esta razón, el informe del ICMM titulado ‘Síntesis de los estudios de caso de cuatro países’ subraya la necesidad de acciones de colaboración entre gobiernos, empresas, donantes y organizaciones no gubernamentales para poder captar plenamente los beneficios potenciales de la riqueza mineral. El fascículo N°3 ‘El camino hacia adelante’ (Resource Endowment

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País

Spotlight 03 – The Way Forward) resume las recomendaciones prácticas deducidas de los cuatro estudios de caso del proyecto del ICMM. En particular, el estudio del caso peruano pone en evidencia los riesgos y los costos de oportunidad que se derivan de un abordaje insuficiente de los desafíos de la riqueza mineral y la restricción consiguiente en la obtención de sus frutos potenciales.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

7

Introduccion

1

1. Introducción

10

1.1

Objetivos

Este informe fue elaborado por Oxford Policy Management (OPM) y Environmental Resources Management (ERM) por encargo del Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM). Es uno de cuatro informes preparados en el marco de la iniciativa del ICMM denominada Desafío de la riqueza mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible, también conocida como iniciativa sobre Dotación de Recursos. El objetivo de la iniciativa sobre Dotación de Recursos es establecer cómo, y bajo qué condiciones, las actividades mineras contribuyen al desarrollo socioeconómico de las comunidades y los países anfitriones. Para aportar elementos a este debate, se han realizado cuatro estudios de caso en Ghana, Tanzania, Perú y Chile, países que son fuertemente dependientes de la minería y que, a la vez, han tenido un desempeño relativamente bueno en los últimos años. El propósito de este informe es ofrecer una evaluación objetiva de los impactos socioeconómicos positivos y negativos de los proyectos mineros en Perú. La Fase 1 de la iniciativa transcurrió entre julio de 2004 y enero de 2005. Se elaboró un Marco Analítico para este estudio, que fue resumido en las Herramientas para la Dotación de Recursos. Las Herramientas han sido ampliamente revisadas a nivel académico por especialistas en desarrollo social y economistas, por organizaciones no gubernamentales y gobiernos. La Fase 1 se benefició con aportes de una gran variedad de actores en un taller realizado en Londres en noviembre de 2004. Muchos de los actores criticaron aspectos del desempeño de las empresas mineras en el pasado. Sus opiniones fueron tenidas muy en cuenta, para asegurar que la iniciativa sobre Dotación de Recursos responda a las inquietudes de una amplia gama de intereses. La Fase 2 del proyecto puso a prueba y validó el marco analítico elaborado durante la Fase 1. Se coordinaron estudios de caso en cuatro países, uno de los cuales es este informe sobre Perú. Como hemos dicho, los otros tres estudios de caso corresponden a Ghana, Chile y Tanzania. Ghana y Perú fueron elegidos como los estudios de caso principales y para realizarlos dos equipos de consultores organizaron visitas a ambos países. Tanzania y Chile son utilizados con fines de comparación y sus estudios de caso se realizaron mayormente en el escritorio.

El trabajo de campo para el estudio del caso peruano se llevó a cabo desde abril hasta junio de 2005, por lo que los datos presentados en el informe se refieren mayormente a la situación vigente en ese período. La información sobre compras, costos laborales y aportes tributarios corresponde al año calendario 2005. Perú cuenta con una considerable cantidad de minas en distintas etapas de desarrollo: estudios de pre-factibilidad o factibilidad, construcción, operación, cierre o pos-cierre. En los últimos 15 años, se ha producido una gran cantidad de nuevas inversiones. Perú posee también numerosas minas cerradas y legados mineros anteriores al reciente incremento de la inversión minera. Para examinar los impactos a escala local, este estudio de caso se centró en el ejemplo de la mina de cobre y zinc de Antamina. Perteneciente a un consorcio integrado por BHP Billiton, Mitsubishi, Teck Cominco y Falconbridge, Antamina es la mayor mina de cobre en operación en Perú. Fue inaugurada oficialmente en noviembre de 2001, con una vida útil estimada de 22 años. Los estudios de caso de países esperan dar respuesta a las siguientes preguntas: ●

¿Cómo ha contribuido la minería al desarrollo social y económico nacional?

●

¿Cómo contribuye la inversión minera de Antamina al desarrollo a nivel nacional, regional y local?

●

¿Qué estructuras y políticas de gobernabilidad a nivel nacional, regional y local han sido eficaces para explicar los resultados tanto del sector minero en general como de las inversiones de Antamina? ¿Los ingresos generados por los minerales y su extracción mejoraron el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza?

1.2 Personas consultadas Durante la realización del estudio, fue consultado un gran número de grupos de interés, como se muestra en el Recuadro Ð1.1. Debemos resaltar que el hecho de haber accedido a responder esta consulta no debe ser interpretado como una aceptación de los objetivos del estudio o de los resultados de este informe.

The Challenge of Mineral Wealth: using resource endowments to foster sustainable development

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País Recuadro 1.1 Lista de personas consultadas ● ●

● ● ● ● ●

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● ● ●

1.3

Gerencia de Antamina en Lima, Huarmey y en la mina; Gobierno de Perú, incluyendo varios ministerios y organismos semi autónomos; ONGs y grupos de especialistas locales; Universidades y centros de investigación nacionales; Representantes de gobiernos sub-nacionales; Alcaldes y funcionarios de municipalidades; Representantes del país en instituciones financieras internacionales, el PNUD, y ONGs internacionales; Representantes de las comunidades; Representantes de asociaciones de mujeres; Empresas y representantes de asociaciones empresariales tanto nacionales como locales, incluyendo a la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, así como a otras empresas mineras y proveedores de empresas mineras; Proveedores; Representantes de los medios de comunicación; y Personas informadas de los medios político, económico y social.

Esquema del informe

Este informe de estudio de caso se presenta en los cinco capítulos siguientes: ●

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El Capítulo 2 presenta los antecedentes económicos, políticos y sociales de Perú; El Capítulo 3 pregunta cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a escala nacional, regional y local; El Capítulo 4 indaga sobre la vinculación entre inversión minera y crecimiento económico y reducción de la pobreza. Se investigan las explicaciones cercanas sobre el desempeño económico y social descrito en el Capítulo Ð3; El Capítulo 5 explora las razones más profundas subyacentes en los resultados observados a nivel nacional, regional y local, que las influencias cercanas no pueden explicar completamente, poniéndolas a prueba selectivamente dentro de las diversas dimensiones de la taxonomía incluida en las Herramientas para la Dotación de Recursos. El Capítulo 6 sintetiza la experiencia.

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Antecedentes económicos, sociales y políticos de Perú

2

2. Antecedentes económicos, sociales y políticos de Perú

14

2.1

El pueblo

En términos demográficos, Perú es el quinto mayor país de América Latina, después de Brasil, México, Colombia y Argentina, con una población de aproximadamente 27 millones de habitantes. La población es variada y dividida socio económicamente entre descendientes de europeos, usualmente en mejor situación (13%), mestizos (37%) y un gran grupo de indígenas americanos (45%). También hay afro-peruanos y otras minorías. La división socio económica sigue un patrón geográfico, entre las zonas costeras más ricas, mayormente de habla hispana, y las culturas andinas tradicionales de la sierra y la montaña, mayormente de lengua Quechua. Como resultado de una gran migración de origen rural en las últimas décadas, la población urbana ha aumentado desde un 35.4% de la población total en 1940 hasta aproximadamente el 75% en 2004. Figura 2.1 Mapa de Perú

región costera cálida y árida, una región andina árida pero más templada y una región tropical que colinda con Colombia y Brasil. La región andina proporciona abundantes recursos minerales en las zonas montañosas así como oportunidades para la agricultura. La región costera ofrece acceso a áreas de pesca y ha sido adaptada para la agricultura comercial tropical, mientras que la región tropical ubicada más hacia el interior ha permanecido poco explotada por la agricultura comercial. En los últimos años, Perú ha superado el desempeño de los países vecinos de la región en términos de PBI con tasas de crecimiento de 4.9%, 4.0% y 4.8% en 2002, 2003 y 2004, respectivamente. Los elevados niveles de inversión interna en el sector minero y el energético han sustentado este crecimiento. En los años 2002, 2003 y 2004, la minería representó 6.6%, 6.8% y 6.9% del PBI, respectivamente. En el futuro, se esperan fuertes aportes al crecimiento del PBI a partir del proyecto de gas de Camisea y otras expansiones de la minería9. Un fuerte crecimiento se ha registrado también en la agroindustria y en la industria textil. La Figura 2.2 muestra la composición del PBI para el año 2004. El tipo de cambio ha permanecido relativamente estable durante los últimos 15 años, la inflación ha disminuido y las reservas oficiales han alcanzado niveles confortables. Sin embargo, persistentemente altos niveles de desempleo y actividades económicas informales, la pobreza y la inequidad, así como la poca confianza en las instituciones públicas y en los procesos políticos no han sido mejorados por el desempeño macroeconómico relativamente vigoroso10. Figura 2.2

Conformación del PBI, 2004

Fuente: INEI y BCRP, 2006 (actualizado).

2.2

La economía

La economía peruana está parcialmente dictada por su variada geografía, compuesta por una

9 Se tiene previsto que sólo el proyecto Camisea agregará un punto porcentual al crecimiento anual del PBI de Perú, así como aproximadamente US$10.000 millones en recaudación tributaria y regalías durante los próximos 40 años. 10 La situación macroeconómica de Perú fue valorada favorablemente por una reciente misión del FMI (FMI, 2005)..

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Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País

Un elevado nivel de dependencia de las exportaciones de los ingresos por minerales y metales deja a la economía algo susceptible a las fluctuaciones en los precios mundiales de las materias primas. Sin embargo, el riesgo es amortiguado por una gran diversidad de patrones y destinos de exportación.

se preparó para el retorno de un gobierno civil mediante la redacción de una nueva constitución en 1979. Dos presidencias elegidas democráticamente intentaron sin éxito introducir reformas económicas y sociales en los años ochenta. Durante esos años, Perú experimentó un estado permanente de crisis económica, descontento social y agitación política, acentuado por frecuentes actividades terroristas.

2.3 Breve reseña histórica Cuando los primeros españoles arribaron en el año 1531, Perú era la zona central de la civilización Inca, extendiéndose desde el actual Ecuador hasta el centro de Chile. El Imperio Incaico antecedió a la conquista española en por lo menos 300 años. Fundada en 1535, Lima fue capital del Virreinato de Perú y el centro de la expansión española y de su dominación sobre la parte occidental de América del Sur y el Caribe. Desde mediados del siglo XVIII, el alcance y el poder de la administración colonial en Lima comenzó a declinar. En 1821, Perú declaró su independencia, que fue seguida por un largo período de inestabilidad bajo una sucesión de generales. Perú libró varias guerras en el sur con el vecino Chile por territorios ricos en recursos naturales. A fines del siglo XIX se construyó una línea férrea conectando a los centros mineros de la sierra con la costa. Esto atrajo grandes inversiones de capital extranjero y produjo un amplio desarrollo. A principios del siglo XX, el desarrollo económico, la inmigración y la creciente urbanización generaron una lucha por el poder político entre la elite conservadora y elementos más liberales que presionaban por cambios en la estructura social y económica del país. Algunas reformas introducidas en la primera mitad de la década de los 60 mejoraron las condiciones económicas de los campesinos y trabajadores y con ello la posición política de una población cada vez más emancipada. Esto trajo consigo cambios iniciales en la economía de mercado liberal, pero semifeudal, que prevaleció hasta fines de los años sesenta. En 1968 un régimen militar tomó el poder, cambió fundamentalmente las estructuras políticas y económicas de Perú, eliminando a la vieja oligarquía y consolidando al ejército. El régimen militar también desarrolló un sistema administrativo, con el cual pudo ejercer influencia sobre la economía y la sociedad. El régimen militar

En los años 90 la presidencia de Fujimori lanzó un programa de ajuste estructural, reorientando la estructura económica de Perú hacia una economía de mercado liberal aplicando el programa de reformas convencionales de ese entonces. El cambio en las políticas económicas generó un notable cúmulo de logros macroeconómicos y fiscales y un gran aumento en la inversión extranjera directa. Sin embargo, el descontento político y social creció al no visualizarse una mejora real en el desempeño social, especialmente luego de revelarse los abusos de poder y la corrupción del ejecutivo. En el año 2001, un gobierno de transición basado en el consenso preparó el camino para las elecciones que llevaron a Toledo a la presidencia. Su gobierno mantuvo los logros económicos de los años 90. También emprendió la aplicación de las promesas electorales de descentralizar y reformar el sistema político. Este informe sostiene que aún persisten muchos desafíos políticos y sociales que han influenciado el entorno social dentro del cual operan las grandes empresas mineras y los beneficios que las grandes inversiones mineras pueden generar. Al momento de terminar este informe, Perú se preparaba para las elecciones presidenciales de 2006, a realizarse el 9 de abril, cuyo resultado era incierto. Sin embargo, los problemas de exclusión social y los beneficios públicos derivados de la explotación de los recursos minerales han sido protagonistas centrales de la campaña electoral. 2.4

Estructura de gobernabilidad

Perú se encuentra actualmente gobernado por una democracia presidencial con una sola cámara legislativa: el Congreso de la República. Los elementos centrales de las instituciones políticas y las reglas de gobernabilidad de Perú se remontan a la Constitución de 1979, diseñada para la transición del gobierno militar a uno civil. Actualmente se basan en la Constitución de 1993, elaborada bajo la

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presidencia de Fujimori luego de la suspensión del Congreso en 1992. El pasado político de Perú ha incluido muchos periodos de inestabilidad y crisis políticas. Desde su independencia, el país ha tenido 13 constituciones, como mínimo 26 golpes de estado exitosos y 108 distintos gobiernos. Menos del 10% de estos gobiernos llegaron a cumplir su mandato11. Durante las últimas décadas, el sistema de gobierno del país ha sido descrito en general como un sólido poder ejecutivo con fuertes poderes de decisión. Así, las ambiciones personales de los presidentes han dominado la definición de políticas. El Congreso y otras ramas y escalones del gobierno han jugado un papel muy limitado en representar al electorado, influenciar la agenda política nacional y garantizar la prestación de servicios por el sector público. Esto ha repercutido sobre la legitimidad de y la confianza en las instituciones políticas, afectando la capacidad del gobierno de mediar con eficacia entre grupos de intereses sociales y económicos diferentes. Los últimos años han sido testigos de una serie de reformas, incluyendo el proceso de descentralización iniciado en 2001. Los resultados de estas reformas, en cuanto a mejoras a largo plazo de la capacidad institucional, de los procesos políticos y administrativos y de la prestación de servicios públicos, están por verse.

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Moron y Sanborn, 2005, página 3.

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¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel nacional, regional y local?

3

3. ¿Cuáles son los aportes cuantitativos de la minería al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel nacional, regional y local? 18

3.1 Introducción El presente capítulo está centrado en las etapas #3 y #5 de las Herramientas desarrolladas en la Fase 1 del proyecto sobre Dotación de Recursos. El capítulo empieza por explorar las contribuciones macroeconómicas y sociales del sector minero a nivel nacional, luego analiza los aportes del sector al desarrollo sub-nacional y también evalúa los distintos aportes de la mina de Antamina. 3.2 Aportes macroeconómicos y sociales a nivel nacional

La minería peruana desempeña un papel muy importante en el suministro global de minerales. Actualmente, Perú es el segundo mayor proveedor mundial de plata, el tercero de zinc, el quinto de cobre y el sexto de oro. En potencial mineral, ocupa el tercer lugar junto con Brasil, después de Chile y Canadá15. En la Figura 3.1 se muestran las principales zonas mineras que representan ese potencial. Figura 3.1

La minería en Perú

3.2.1 Aportes de la minería al desempeño económico Antes y durante la época colonial, la minería fue una importante actividad económica en Perú, sobre todo la minería de oro y plata. A principios de la década de 1980, las empresas estatales habían llegado a dominar el sector, centrándose en la exportación de hierro, cobre y plata. Privatizado nuevamente a principios de los 90, el sector tuvo entre 1992 y 2004 una inversión de capital privado de US$ 9.800 millones, tanto por parte de empresas nacionales como internacionales12. La industria minera peruana comprende operaciones extractivas grandes, medianas y pequeñas/artesanales13. Las empresas mineras extranjeras multinacionales dominan la explotación de los grandes yacimientos minerales. En Perú, la actividad minera, incluyendo a la minería en pequeña escala y la artesanal, posee especial importancia por su potencial en términos de empleo y su influencia sobre los procesos políticos internos del país. Se calculan en cerca de 50.000 los mineros informales pequeños y artesanales que extraen cerca del 10% de la producción aurífera total de Perú14. Lamentablemente, por sus prácticas extractivas inadecuadas, muchos mineros informales se exponen a grandes riesgos de salud, de seguridad y ambientales.

12 La privatización ha conducido a la una mayor competitividad en el sector y a una mayor inversión en exploración y producción. Durante los años 2001-2003, el sector atrajo inversiones extranjeras directas por un monto de $2.200 millones, un 37% de las inversiones totales del país en ese período (Banco Mundial, 2005). 13 Una descripción detallada y completa del sector minero en Perú puede encontrarse en el Banco Mundial (2005) 14 Banco Mundial (2005).

Leyenda: amarillo = oro, azul = otros metales

La Figura 3.2 muestra que la minería ha dominado las exportaciones peruanas en los últimos años. En 2004, sólo representaba cerca de 7% del PBI, pero su participación aumentó desde un 4,2% a lo largo de los últimos diez años. Formalmente, la minería emplea en forma directa a más de 70.000 trabajadores e indirectamente a 350.000(16). Esto representa alrededor de 0,6% y 2,9%, respectivamente, de la población económicamente 15 16

CAD (2005). Banco Mundial, 2005.

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activa. Se considera que los efectos indirectos son amplios. De los $1.500 millones de insumos mineros, se ha calculado que dos terceras partes son suministradas desde el interior del país17. Esta estimación incluye los bienes importados por proveedores peruanos de dichos insumos. Figura 3.2 Exportaciones de metales y minerales, porcentaje de las exportaciones de mercaderías, 1960-2002

Fuentes: ‘Banco Mundial’ se refiere a los Indicadores de Desarrollo del Banco Mundial; la información del Ministerio de Economía y Finanzas fue proporcionada en una comunicación privada.

En 2003, los pagos del sector minero representaron alrededor del 4% de los gastos reales del gobierno y poco más del 5% del total de la recaudación impositiva. Un informe del Banco Mundial sobre la minería en Perú publicado en 2005 sugiere que el sector minero es el cuarto mayor contribuyente en el país, después de la manufactura, los servicios y el comercio. Situadas entre las principales contribuyentes del impuesto a la renta, las empresas mineras aportaron alrededor de un cuarto de la recaudación del gobierno central por ese concepto en 200418. Las proyecciones de la industria indican que esta proporción puede aumentar en el futuro. Las inversiones realizadas en años anteriores son ahora operativas y están mejorando la producción, al mismo tiempo que se desarrollan nuevas posibilidades y exploraciones. Se prevé que el sector crecerá a un promedio de 6,6% entre 2005 y 2007. El sistema tributario peruano es considerado globalmente competitivo para la minería. La mayoría de los impuestos son recogidos por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), organismo semiautónomo 17

SNMPE, 2005. Existe cierto desacuerdo sobre esta cifra. Según la SUNAT, la cifra es 23%, pero para las empresas (Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía) la cifra es 29%. 18

establecido por el gobierno de Fujimori a principios de los 90 como parte de una reforma tributaria más amplia19. En la última década, los ingresos recaudados por el gobierno peruano han fluctuado entre 14 y 15% del PBI. La SUNAT ha iniciado recientemente la publicación de información sobre los ingresos recaudados por actividad económica. La información correspondiente al año 2005 se muestra en la Figura 3.3. Además del impuesto a la renta corporativo, la industria minera paga otros impuestos tales como el impuesto al valor agregado sobre las ventas de servicios, equipos y minerales, el impuesto sobre la nómina de sueldos y el impuesto indirecto sobre los combustibles20. La industria también paga un derecho de vigencia de US$ 3 por hectárea, que es retenido por los gobiernos sub-nacionales21. Recientemente, como parte de la descentralización del sistema fiscal, se introdujo una regalía minera. Al entrar en vigencia, la regalía minera será recaudada y retenida por los gobiernos regionales. La Tabla 3.1 muestra la recaudación de tributos internos por actividad económica desde 1998 hasta 2005. La Tabla 3.2 relaciona los ingresos aportados por la minería con el presupuesto ejecutado en 2003. Figura 3.3 Recaudación de tributos internos por actividad económica en 2005 (real)

Fuente: SUNAT, 2006 (actualizada)

19 Las cuatro categorías más importantes de impuestos son el impuesto a la renta (personas naturales y jurídicas), el impuesto general a las ventas (impuesto al valor agregado), el impuesto selectivo al consumo (un impuesto indirecto) y los aranceles sobre las mercaderías importadas. 20 El informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002, describe en detalle el sistema fiscal minero de Perú. 21 Para obtener detalles sobre esto ver Vigila Perú, 2005, páginas 19-20.

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Tabla 3.1 Recaudación de tributos internos por actividad económica (en millones de Nuevos Soles)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Total Impuestos 17,093 16,203 16,867 18,062 18,734 21,376 24,054 28,041 Internos Impuesto a la renta corporativo 2,913 2,255 2,461 2,939 3,164 4,752 5,386 7,223 del mismo Agricultura y 147 138 149 191 217 276 296 305 Ganadería Pesca 66 50 86 77 115 139 202 250 Minería e Hidrocarburos De éstos la Minería Minería como % del total de tributos internos Impuesto a la Renta Corporativo de las Mineras Canon Minero Manufactura Otros Servicios Construcción Comercio

2,139

2,053

2,305

1,195

1,010

1,747

2,737

4,507

641

503

699

613

689

1,092

1,742

3,126

3.8%

3.1%

4,1%

3.4%

3.7%

5.1%

7.2% 11.1%

246

138

246

182

300

589

169 4,884 6,810 785 2,262

87 4,679 6,469 702 2,111

55 4,755 6,756 693 2,122

81 6,040 7,905 586 2,066

137 6,887 7,671 544 2,290

286 7,174 8,689 754 2,597

989

2,168

451 888 7,281 7,713 9,808 10,806 666 851 3,065 3,609

Fuente: SUNAT, 2006, (actualizado) Tipo de cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol

Tabla 3.2 Aporte de la minería al presupuesto, 2003 (en millones de Nuevos Soles Prespuesto Ejecutado 2003

26,614

Recaudación Tributaria Interna 2003

21,376

Ingresos Mineros como % de Tributos Internos

5.2%

Ingresos Mineros como % de Presupuesto 2003

4.1%

IR Corporativo como % del Presupuesto

2.2%

Canon Minero como % del Presupuesto 2003

1.1%

Fuentes: MEF, Banco Mundial 2005, Vigila Perú 2005 Tipo de Cambio: 1 US$ - 3.35 Nuevo Sol

En los últimos años, crecientes montos de los ingresos han sido devueltos a las regiones, municipalidades y distritos en donde están ubicadas las minas. Las razones de esto y sus consecuencias son tratadas en la siguiente sub-sección. La historia reciente ha sido testigo de tres períodos distintos de políticas económicas para el sector minero. El primer período incluye a los años 50 y 60 cuando las minas eran mayormente de propiedad privada. El segundo período se inició con el régimen militar izquierdista del presidente Velasco establecido en 1968. Claramente hostil a la inversión del sector privado en la economía, el régimen de Velasco cambió de manera fundamental la política económica y el Estado asumió el control de gran parte de las actividades mineras. Esta

situación se mantuvo en rasgos generales durante los gobiernos democráticos de la década de 1980, hasta el comienzo de la presidencia de Fujimori a principio de los años 90. En las décadas de 1970 y 1980, sólo hubo una inversión limitada en la minería. En los años 70 la producción minera continuó creciendo, especialmente en el cobre, pero en los años 80 se estancó y el sector fue obligado a mantenerse de las inversiones del primer período de los 50 y 60. Por ejemplo, en 1988 el valor agregado del sector minero estuvo 14% por debajo de la cifra registrada en 198022. A partir de 1990, la filosofía por la cual se regía la economía sufrió un giro completo y se buscó fomentar la participación del sector privado en la economía en general y de la inversión extranjera directa en particular. Este proceso incluyó un cambio radical en la legislación del sector minero. A principios de los años 90, un 90% de los activos mineros del gobierno fueron privatizados y las empresas mineras privadas retomaron sus actividades en gran escala. Por ejemplo, la inversión extranjera directa en la minería entre 1993 y 2003 fue de 6.700 millones de dólares, mientras entre 1992 y 2004 las inversiones nacionales y extranjeras totalizaron 9.800 millones23. Con respecto a los aportes del sector minero a escala nacional, se pueden extraer las siguientes conclusiones: ●

A partir de 1990, el aporte del sector minero a la macroeconomía ha sido positivo, obteniendo montos considerables de divisas y captando montos importantes de inversión extranjera directa. Este período también coincide con una fase de mayor estabilidad económica.

●

El desempeño extremadamente pobre durante los años 70 y 80 puede explicarse mayormente por las deficientes políticas macro económicas impulsadas básicamente por presión sociopolítica y factores ideológicos.

●

Es improbable que el auge minero se vea limitado por la no disponibilidad de yacimientos minerales adecuados. Actualmente no hay escasez de oportunidades de prospección prometedoras. La

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Federal Research Division, 2003. Economist, 2005, y Banco Mundial, 2005

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superficie ocupada por la minería se multiplicó por cinco en los años 90. Actualmente, más de la mitad de todas las comunidades agrícolas con títulos de tierras están en zonas de influencia de la minería24. Es probable que la exploración revele oportunidades significativas adicionales para el desarrollo minero. El Banco Mundial (2005) proyecta un incremento de la producción minera de 6,6% anual para el período 2005-2007.

3.2.2 El desempeño social de Perú Durante el período 1960-2002, las estadísticas oficiales muestran una mejora constante en los tres indicadores sociales claves: mortalidad infantil, expectativa de vida y tasas de analfabetismo. Lamentablemente, el Informe sobre Desarrollo Humano de 2004 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) evalúa estos resultados, enfatizando que la desigualdad y la pobreza continúan siendo los mayores retos de Perú. El informe muestra que más de la mitad de la población continúa viviendo en la pobreza. Casi una cuarta parte de todos los peruanos vive en condiciones de extrema pobreza, incluyendo la privación de una nutrición adecuada25. La pobreza tiene además una especial dimensión rural y, por lo tanto, indígena. La pobreza extrema afecta a más de la mitad de la población rural en comparación con poco menos del 10% de los residentes urbanos. Asimismo, la exclusión y la marginación social afectan en mayor proporción a las personas con menor educación y a las mujeres. A pesar del notable giro que dio Perú a principios de los 90, e independientemente de los regimenes políticos que han pretendido provocar una transformación social, esta situación no ha cambiado sustancialmente en muchas décadas. Los observadores internacionales concluyen que hasta la fecha el país no ha sido capaz de reducir las desigualdades sociales, las elevadas tasas de pobreza y las disparidades del ingreso y el desarrollo regionales. El sistema actual de previsión social no es apropiado para atender esta situación26. En resumen, Perú mantiene uno de los patrones más desiguales de distribución de ingresos en América Latina y la exclusión social está profundamente arraigada. 24

Echave y Torres, 2005. UNDP, 2004. 26 El sistema actual de previsión social está limitado a ciertos sectores y alcanza sólo a una parte de la población. Los programas sociales están mal orientados y son poco eficientes (World Bank, 2002, Cap. 3 y 4). Los elevados niveles de empleo informal también han erosionado al sistema de previsión social (Bertelsmann Transformation Index, 2003). 25

El Recuadro 3.1 ilustra la compleja historia y naturaleza del pobre desempeño social de Perú. Recuadro 3.1 Historia y naturaleza de los problemas sociales de Perú Algunos remontan las raíces históricas de la severa desigualdad en Perú a la conquista española del bastante avanzado Imperio Incaico, que dejó como herencia una división jerárquica entre una pequeña elite europea que gobernaba y la población indígena. El trabajo de aquellos que se encontraban en el nivel inferior del espectro social generaba la riqueza que mantenía a los que estaban en el nivel superior. Otros van más atrás, arguyendo que la sociedad jerárquica data de antes del arribo de los españoles y que el terreno y la diversidad geográficas también sirvieron de sustento para la fragmentación. Las olas sucesivas de inmigración, sea voluntaria o involuntaria, de África, China, Japón y Europa tuvieron como resultado un variada mezcla étnica y social y, con la emigración en gran escala de las zonas rurales a las urbanas durante la mitad del siglo XX, aumentaron la presión social sobre el status quo que condujo al gobierno militar a tomar medidas radicales y económicamente perjudiciales en la búsqueda de una integración nacional. Los regímenes políticos posteriores han luchado por lograr un equilibrio entre promover el crecimiento económico y reorientar en lo fundamental las diferencias sociales. Los cambios introducidos con la Constitución de 1979 ampliaron las oportunidades de participación y lucha política, dando mayor poder a grupos de los estratos inferiores de la sociedad al punto que las elites políticas tuvieron que tomar en consideración sus demandas. Sin embargo, los cambios institucionales no han superado con éxito debilidades fundamentales del sistema políticoadministrativo, incluyendo la falta de derechos de propiedad asegurados para los pobres de las zonas rurales y urbanas. La Constitución de 1979 fortaleció a un Poder Ejecutivo central con facultades legislativas y de emergencia en desmedro del Poder Legislativo, de la independencia del Poder Judicial y el desarrollo de capacidad de gobierno a nivel sub-nacional. Esto tuvo profundos efectos en la prestación de cuentas entre el electorado, sus representantes ante el Congreso y el Poder Ejecutivo. Adicionalmente, se dice que Perú sufre de un sistema partidario débil, fragmentario e inestable. Esto ha dificultado la creación de alianzas y consensos y ha provocado tendencias a acentuar la relación democrática directa entre el jefe de estado y sus partidarios. A su vez, esto ha socavado los frenos y contrapesos que el Legislativo debería ejercer en su función de supervisión del Ejecutivo. Fuente: Moron y Sanborn, 2005

En resumidas cuentas, a pesar de los logros macroeconómicos y fiscales acumulados desde principios de los años 90, la exclusión económica y muchas necesidades sociales continúan sin ser atendidas. Lamentablemente, esto ha llevado a que las empresas mineras se conviertan en el blanco de muchas demandas de las comunidades locales, reclamando bienes y servicios que idealmente deberían ser exigidos al, y ser provistos por, el gobierno. Las empresas mineras han enfrentado asimismo tensiones sociales y, en ocasiones, confrontaciones violentas con las comunidades

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locales. En muchos casos, en respuesta a estas presiones, las empresas mineras han aceptado suministrar recursos adicionales a nivel local. Sin embargo, es difícil llegar a una conclusión clara y unidimensional acerca de cómo el sector minero ha contribuido a reducir la pobreza en el conjunto del país. 3.3 Aportes de la minería al desempeño económico y social sub-nacional Esta sub-sección explora las contribuciones del sector minero peruano al crecimiento económico y la reducción de la pobreza a nivel sub-nacional. Es necesario explicar primero cuáles son los niveles sub-nacionales del sistema políticoadministrativo. Hasta hace poco tiempo, Perú era un país de gobierno muy centralizado. Aunque las principales características de un sistema políticoadministrativo descentralizado se establecieron en 1977, las entidades de gobierno sub-nacional sólo han adquirido una importancia real a partir de la transición política del año 2001. Actualmente, Perú está subdividido en 25 regiones, 194 provincias y 1826 distritos. A los dos últimos se les denomina municipalidades. Las regiones han sido reconocidas como entidades políticas independientes recién desde el año 2002. Con anterioridad, a las regiones se las denominaba departamentos y representaban las direcciones administrativas sub-nacionales de los ministerios del gobierno central. Aún no ha sido establecida la estructura de las nuevas regiones y existe un proceso en curso para racionalizar su cantidad. Se espera que el gobierno tome una decisión sobre las propuestas de reorganización nacional para octubre de 200527. Dado que las estructuras político-administrativas sub-nacionales de Perú estaban cambiando constantemente, fue difícil acceder a informaciones que nos hubiesen permitido distinguir los aportes económicos y sociales realizados por el sector minero a través del tiempo. Por esta razón en el resto de esta sub-sección examinaremos la transferencia intergubernamental de los ingresos mineros y la posibilidad de establecer vínculos entre la minería y el alivio de la pobreza regional.

27 El número de provincias en una región y el número de distritos en una provincia varían considerablemente así como el número de pobladores y la extensión del área geográfica cubierta por cada entidad.

3.3.1 Transferencia intergubernamental directa de los ingresos mineros En los últimos años, montos cada vez mayores de ingresos provenientes de la minería han sido transferidos a las regiones, municipalidades y distritos en donde las minas operan. Esto ha sido consecuencia del establecimiento del Canon Minero. El Canon Minero es un mecanismo de distribución directa hacia los gobiernos sub-nacionales de los ingresos mineros recaudados por el gobierno central. No es un impuesto especial o un fondo especial, sino simplemente la afectación del 50% del impuesto a la renta corporativo pagado por las empresas mineras. Si bien era una disposición anterior a la transición política de 2002, distintas fuentes en Lima indican que desde 1977 hasta 2001 sólo fue afectado un 20% de los pagos del impuesto a la renta corporativo efectuados por las empresas mineras28. El proceso de descentralización alteró la redistribución de los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales a los gobiernos sub-nacionales. El aumento del Canon Minero de 20% a 50% fue el resultado de una presión intensiva sobre los miembros del Congreso por parte de las comunidades afectadas y las empresas mineras. De esta manera, estos cambios están estrechamente vinculados al proceso de cambios políticos iniciado en el año 2001, combinados con crecientes expectativas de beneficios por parte de las comunidades mineras afectadas. Estos cambios tienen un fundamento político: los dineros transferidos a través del Canon Minero permiten a los gobiernos sub-nacionales tomar decisiones de gastos más independientes, mientras que otras transferencias intergubernamentales de fondos de la recaudación tributaria general, inclusive provenientes de las empresas mineras, están reservadas para programas de gastos específicos determinados por el gobierno central. Existen algunas limitaciones sobre los gastos permitidos con el Canon Minero, cuyas consecuencias serán analizadas en el Capítulo 5. 28 Las cifras que se muestran en la Tabla 3.1 anteriores al año 2000 sugerirían lo contrario. No está claro el porqué. Nótese asimismo que existen recaudaciones directas de los gobiernos sub-nacionales, entre las cuales está el derecho de vigencia y la recientemente introducida regalía minera. En las Tabla 3.1 y 3.2, la última debería ser incluida en los ingresos totales percibidos de la minería.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País

Debido al impacto redistributivo del Canon Minero a nivel sub-nacional, las reglas de distribución del mismo han cambiado tres veces en los últimos cuatro años y seguirán probablemente siendo materia de negociaciones adicionales entre los miembros del Congreso y el gobierno. Esto refleja el carácter altamente controvertido de los criterios de distribución. La discusión probablemente se intensificará con el gran aumento de los ingresos provenientes del sector minero esperado en los años futuros. Aunque las transferencias del Canon Minero en 2003 constituyeron ligeramente más de 1% del gasto real total del gobierno, el incremento en los montos transferidos ha sido espectacular, particularmente para algunas regiones, provincias y distritos (Figura 3.4). Los factores que han impulsado estos incrementos son los elevados niveles de precios actuales de los productos básicos y aumentos significativos en el volumen de metales y minerales explotados como resultado de las inversiones realizadas desde principios de los años 90. Figura 3.4 Transferencias del Canon Minero 2001-2006 (millones de Nuevos Soles)

Fuente: Ciudadanos-al-Día, 2006 (actualizado)

La Figura 3.5 muestra cómo se ha incrementado la importancia del Canon Minero con relación a otros cánones en los últimos 6 años.

Figura 3.5 Importancia relativa del Canon Minero versus otros cánones, 2001 y 2006

Fuente: Ciudadanos-al-Día, 2006 (actualizado)

Aunque las empresas mineras podrían considerar como una evolución positiva que las comunidades locales reciban más recursos que pueden ser identificados y rastreados claramente como provenientes de sus inversiones, existen dos importantes motivos de preocupación: ●

El sistema fiscal de transferencias intergubernamentales directas de los ingresos provenientes de la minería sigue siendo revisado y está sujeto a negociaciones políticas entre el gobierno central, el Congreso y las entidades gubernamentales sub-nacionales. Por detrás del proceso de descentralización que lo impulsa, existe una dinámica de cambios sociopolíticos cuyo resultado es aún incierto y que puede tener implicaciones positivas o negativas para la estabilidad política.

●

El incremento sustancial en las trasferencias de ingresos a los gobiernos sub-nacionales podría generar una ‘maldición de los recursos’ a escala local. Este es el caso particularmente cuando la capacidad de gestión local de los fondos públicos es débil y la delimitación de responsabilidades administrativas y las revisiones estratégicas de las políticas sectoriales en un sistema de gobierno descentralizado no son claras. No existen garantías de que un mayor monto de dinero público traerá automáticamente mejoras sostenibles en las condiciones de vida de las comunidades locales.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

23

24

Ambos aspectos serán analizados con mayor detalle en el Capítulo 5.

3.3.2 Minería y reducción de la pobreza a nivel regional Los aportes para aliviar la pobreza a nivel regional son inciertos. Los ingresos pagados al gobierno central y luego redistribuidos a las regiones, ya sea a través del Canon Minero u otras transferencias, deberían contribuir a aliviar la pobreza ayudando a financiar la prestación de servicios públicos y planes de inversión más amplios. Sin embargo, la relación entre las mayores transferencias y los mejores resultados a nivel sub-nacional no es de ninguna manera automática. Los efectos positivos potenciales pueden diluirse si el gobierno no gasta el dinero en forma eficiente y eficaz, ya sea por políticas mal orientadas o simplemente por la ausencia de capacidades de gestión y administración del gasto público29. Las sub-secciones anteriores de este informe han ilustrado que, en comparación con el gasto total del gobierno, la importancia de los ingresos mineros es moderada. No obstante, la importancia relativa de los ingresos retenidos a nivel sub-nacional y de las transferencias no afectadas a través del Canon Minero puede ser alta. Debe tenerse en cuenta además que la eficiencia del gasto puede diferir entre los ingresos percibidos a través del Canon Minero y aquellos percibidos a través de otras transferencias intergubernamentales.

el IDH entre 1991 y 2003 para cada región. Por ejemplo, en Ancash y Cajamarca, dos regiones con incrementos importantes en la producción minera durante el período, la mejora en el IDH siguió el promedio de todas las regiones. El mayor aumento del IDH se dio en Huancavelica, en donde la contribución de la minería a la producción cayó en más de 20 puntos. Figura 3.6

Minería e Índice de Desarrollo Humano

Fuente: COOPERACCIÓN (2005) y PNUD (2005).

Los estudios publicados sobre el aporte de la minería al alivio de la pobreza regional y local son heterogéneos. Un estudio preliminar realizado por el Instituto de Estudios Peruanos en base a datos de encuestas de hogares sugiere que los hogares ubicados en los distritos mineros podrían ser menos propensos a la pobreza que los hogares ubicados en regiones no mineras comparables30. La Figura 3.6 muestra los cambios en la clasificación del Índice de Desarrollo Humano (IDH) de las regiones entre 1991 y 2003 con relación a la importancia de la minería. La Tabla 3.3 proporciona la información subyacente. La información muestra el cambio porcentual absoluto en el aporte de la minería a la producción regional entre 1991 y 2001 así como el cambio en 29 Como se mencionó anteriormente, la ineficiencia e ineficacia del gasto social en salud y educación es señalada en el informe Public Expenditure Review del Banco Mundial, 2002. 30 Barrantes, 2005.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País Tabla 3.3 Minería e Índice de Desarrollo Humano (IDH), por región

25

1998 Region

2001

% de la mineria % de la region a la produccion en la producción sub-nacional minera nacional

IDH

% de la mineria % de la region a la produccion en la producción sub-nacional minera nacional

2003 IDH

IDH

Amazonas

0.3

0.0

0.464

0.3

0.0

0.515

0.502

Ancash

2.5

1.4

0.503

24.5

14.2

0.577

0.558

Apurimac

0.9

0.1

0.361

0.6

0.1

0.457

0.488

Arequipa

7.4

6.3

0.615

4.0

3.5

0.635

0.653

Ayacucho

1.1

0.2

0.397

1.8

0.3

0.488

0.510

Cajamarca

6.2

2.0

0.436

27.4

12.6

0.495

0.491

Cusco

7.0

2.8

0.436

8.5

3.8

0.537

0.511

29.4

5.9

0.307

5.1

0.9

0.460

0.464

4.2

0.7

0.451

4.9

1.1

0.494

0.476

Ica

17.0

7.9

0.600

6.6

2.7

0.667

0.662

Junin

15.7

8.9

0.519

12.0

6.9

0.578

0.596

La Libertad

5.3

3.1

0.561

3.9

3.0

0.613

0.585

Lambayeque

1.1

0.5

0.588

0.7

0.4

0.625

0.617

Lima

0.7

4.6

0.736

1.0

8.9

0.744

0.720

Loreto

17.2

5.8

0.512

21.7

9.7

0.563

0.525

Madre de Dios

58.3

4.4

0.573

33.7

2.3

0.621

0.601

Moquequa

17.4

4.6

0.603

25.4

5.5

0.666

0.650

Pasco

74.7

11.6

0.502

54.9

10.7

0.575

0.591

Piura

29.4

22.3

0.504

6.0

4.1

0.551

0.556

Puno

9.9

3.7

0.414

11.6

4.6

0.512

0.550

San Martin

0.0

0.0

0.534

0.0

0.0

0.553

0.525

19.0

3.1

0.665

13.2

3.8

0.681

0.665

Tumbes

0.1

0.0

0.569

0.1

0.0

0.620

0.610

Ucayali

0.1

0.0

0.523

5.5

0.9

0.565

0.563

Huancavelica Huánuco

Tacna

Fuentes: Cooperación, 2005, y PNUD, 2004.

En resumidas cuentas, no existe un patrón de comportamiento claro y existen muchos otros posibles factores que condicionan la pobreza relativa de una región, tales como la ubicación geográfica y la eficacia del gasto público de los programas sociales. No es posible deducir ninguna conclusión contundente acerca de si la minería mejoró o empeoró el IDH regional con respecto a los promedios nacionales. 3.4 Impactos socioeconómicos de la mina Antamina Esta sub-sección del informe se basa en la Etapa #5 de las Herramientas para evaluar el impacto de la mina Antamina, ubicada en la región de Ancash.

3.4.1 La región de Ancash La mina Antamina está ubicada en la región de Ancash, que posee una población de cerca de

1.100.000 habitantes, en torno a 4% de la población total de Perú. La mina y el contratista así como otras instalaciones auxiliares se encuentran ubicados en el distrito de San Marcos, provincia de Huari. La agricultura, la pesca y la minería son las principales actividades productivas de Ancash. El sector agrícola ha estado en declive en los últimos años, aunque cerca de dos tercios de los habitantes de la región se dedican a esta actividad. A lo largo de la costa las principales cosechas comerciales son de caña de azúcar, algodón y maíz, y en las zonas más templadas son de papa, trigo, avena, alfalfa y árboles frutales. La minería contribuye significativamente a la economía de Ancash. El aporte de la minería al PBI de la región fue de 3,1% en 1995 y llegó a 16,8% en 2001. En 2005, la región de Ancash aportó a la producción nacional 9,44% del oro, 14,7% de la plata, 38,02% del cobre, 6,5% del plomo y

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

26

23% del zinc(31). El impresionante aumento de la contribución de la minería a la economía regional se debe principalmente a dos grandes proyectos mineros que entraron en operación, Pierina y Antamina.

educación, electricidad y telecomunicaciones rurales); ●

15 acuerdos de cofinanciamiento o coejecución con otras organizaciones para implementar proyectos de desarrollo sostenible en el área de influencia; y

●

100% de aumento del ingreso per cápita en la zona de impacto.

La mina de Antamina La operación minera de cobre y zinc de Antamina se encuentra en la Cordillera de los Andes, aproximadamente 285 Km al norte de Lima., a una altura de 4.300 metros sobre el nivel del mar. Las obras de construcción se iniciaron en 1998 luego de la culminación de un estudio de factibilidad. Bechtel fue nombrada como el contratista principal de ingeniería del proyecto. La mina fue terminada en 2001 a un costo de US$ 2.300 millones, cuatro meses antes de la fecha prevista en el cronograma., y la producción comercial se inició en octubre del mismo año. Una de las mayores productoras combinadas de cobre y zinc a nivel mundial, la mina procesa un promedio de 350.000 toneladas de mineral por día, produciendo 1.500.000 toneladas de concentrado al año. Antamina tiene una vida estimada de 22 años, cuatro de los cuales ya transcurridos. Antamina posee instalaciones en una serie de lugares de la región de Ancash. Las principales son la operación minera en Huari, el puerto en Huarmey y un complejo de viviendas para los empleados en Huaraz. La oficina principal se encuentra en Lima.

3.4.2 Política de desarrollo sostenible de la empresa La mina es operada por Empresa Minera Antamina S.A. (Antamina) con cuatro accionistas principales: Falconbridge (33,75%), BHP Billiton (33,75%), TeckCominco Ltd. (22,5%), y Mitsubushi Corp. (10%). Antamina definió cinco metas estratégicas para el año 2009 en las áreas de seguridad, excelencia operativa, desarrollo personal, generación de valor y desarrollo sostenible. Existen siete sub-metas de desarrollo sostenible, tres de las cuales se relacionan más estrechamente con los aportes socioeconómicos de la mina. Estas son: ●

31

Se han identificado con claridad objetivos, acciones y responsabilidades para cada una de estas metas estratégicas. El objetivo, los principios y la política de desarrollo sostenible y responsabilidad social fueron formalizados por el presidente y ejecutivo principal en noviembre de 2004 e incluyen las siguientes políticas: ●

integrar las consideraciones y prácticas de desarrollo sostenible dentro del proceso de toma de decisiones de la empresa; y

●

contribuir a la distribución equitativa de los beneficios económicos y al desarrollo social e institucional de las comunidades vecinas.

3.4.3 Empleo directo e indirecto Uno de los impactos económicos más visibles de las operaciones mineras es el empleo generado, directamente a través de los trabajos en la operación de la mina, así como de forma indirecta a través de proveedores y contratistas y de los gastos domésticos de estos empleados. Estos efectos se ilustran en la Figura 3.7. Antamina emplea aproximadamente 1.460 personas (empleo directo) entre la mina, el puerto, la oficina principal en Lima y Huaraz. La Tabla 3.4 proporciona las cifras de empleo directo para 2005 por cada lugar. A fines de 2005, Antamina contaba con 1.463 empleados, 26 de los cuales eran extranjeros.

100% de las comunidades en la zona de impacto con acceso a servicios básicos (agua, salud, MEM, según lo elaborado por la SNMPE, enero 2006.

Desafío de la Riqueza Mineral: Utilizar la dotación de recursos para impulsar el desarrollo sostenible

Perú Estudio Phasede 1 Caso Report Summary de País Figura 3.7 Ilustración del impacto sobre el empleo

27

Mina (Antamina)

387

909

1296

89%

La Tabla 3.5 indica que cerca de 16% de los empleados de Antamina es oriunda de distritos cercanos a la mina y un pequeño número de otros lugares de Ancash (7%), pero la gran mayoría (cerca de 77%) proviene de otras zonas del país, en su mayor parte de Lima.

Puerto (Huarmey)

38

66

104

7%

Tabla 3.5

49

0

49

3%

6 8

0 0

6 8