Manual para situaciones de emergencia

6 PLANIFICACIÓN DE LAS OPERACIONES

Indice del Manual

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones

• ÍNDICE

Párrafo

Introducción

1-8

Tareas de la Planificación de Operaciones

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Asignación de las Responsabilidades

10-14

Gráfico de Identificación de Lagunas Funciones y Tareas Cuadros Cuadro 1: Ejemplo de Gráfico de Identificación de Lagunas

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Anexos Anexo 1: Estructura Modelo de un Plan de Operaciones Anexo 2: Gráfico de Identificación de Lagunas (en blanco)

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones

Introducción 1. La respuesta de emergencia debe estar bien planificada. Un aspecto importante de la planificación, sobre todo en una situación de emergencia, es el desarrollo de un plan de operaciones. El “Plan de Operaciones” es un mecanismo esencial de gestión basado en la evaluación de los problemas, necesidades y recursos. En este plan se deberá determinar las prioridades del programa, establecer objetivos y especificar las acciones que deben emprender los agentes responsables de los distintos sectores de una operación. Será preciso identificar claramente las tareas específicas de una emergencia y las partes responsables de la ejecución de dichas tareas, y formular un plan lo más claro y conciso posible. Al principio de una emergencia se tiende a posponer la planificación, bien porque no se dispone de información suficiente o bien porque las necesidades urgentes más obvias pueden ser atendidas sin un sistema fijo, sin seguir un plan. Esta tendencia deberá evitarse. 2. Cuanto más crítica es una situación, más importante es que el director de la operación encuentre tiempo para hacer el inventario, fijar las prioridades y trazar un plan en el que se especifique lo que es preciso hacer, cuándo, por quién y cómo. 3. En el mejor de los casos, el plan de operaciones debe hacer uso del proceso de planificación de contingencia, tener a los socios ya identificados y preparados los recursos, así como el propio plan. Puesto que se aplican los mismos principios de planificación, la estructura del plan de operaciones puede tomar como base el plan de contingencia (también aquí adjunto como Anexo 1). Hay una diversidad de cuestiones adicionales que no se incluyen en el formulario de planificación de contingencia, muchas de las cuales se tratarán a su debido tiempo. No obstante, las principales diferencias entre planificar contingencias y operaciones y las características de un buen plan se discuten en el Capítulo 4 sobre planificación de contingencia. Las tareas y la forma de abordarlo serán distintos, sobre todo debido a las evaluaciones; es decir, cuando se planifica una operación, se sabe cuál es el punto de partida y la evaluación de la situación sustituye a los escenarios del plan de contingencia y a muchas de las suposiciones. 4. Debe tenerse en cuenta la opinión de los refugiados a la hora de trazar el plan de operaciones. Son el recurso individual más importante por lo que se refiere a satisfacer sus propias necesidades y tendrán ideas muy claras sobre cuál es la mejor manera de hacerlo. El plan debe reforzar los recursos propios y la autosuficiencia de los refugiados, evitando crear dependencias. Asimismo, en el plan deberá reflejarse, la finalidad de lograr una solución duradera. 5. El plan de operaciones debe ser muy completo, identificando todos los problemas, necesidades y recursos, tanto si están atendidos por el ACNUR como por otras organizaciones y distintos fondos. El trazado de un plan de operaciones debe ser el resultado de un trabajo en equipo. Las directrices concretas, sin embargo, deben venir dadas por el gobierno y/o el ACNUR.

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones El plan de operaciones más eficaz es el que ha sido elaborado por o con las personas que van a llevarlo a cabo. 6. Aunque el plan ha de ser exhaustivo, esta exigencia deberá sopesarse con la necesidad de elaborarlo rápidamente, a fin de que en las situaciones de emergencia que evolucionan en poco tiempo, el plan no caduque antes de estar terminado. Además, cuanto más extenso es un plan más difícil resulta actualizarlo. Las características de un buen plan se abordan en los párrafos 23 al 25 del Capítulo 4 sobre planificación de contingencia. 7. Merece destacarse que la planificación de operaciones es, al igual que la planificación de contingencia, un proceso. Un plan, como documento que es, no es un fin en sí mismo, sino simplemente una relación del proceso. El plan deberá ser actualizado constantemente a la vista de los acontecimientos; su ejecución deberá ser supervisada y corregida mediante la adopción de las medidas oportunas. Asimismo, el plan deberá ser ajustado y revisado. El plan de operaciones debe ser accesible para todo aquél que lo necesite. 8. Este capítulo se centra en los planes de operaciones elaborados con los colaboradores. Sin embargo, no debe dejarse de lado la planificación dentro de la oficina –también habrá que elaborar planes sencillos de acción para cada ámbito administrativo u oficinas del ACNUR, desde el emplazamiento de la Sede, conectando con el plan general de operaciones y respetando los mismos principios, es decir, clarificando objetivos, asignando responsabilidades, definiendo las actividades para lograr los objetivos y los mecanismos de coordinación, tales como las reuniones de personal (tratado en el Capítulo 20 sobre administración y gestión de personal).

Tareas de la Planificación de Operaciones 9. La planificación de operaciones comprende las tareas que se exponen a continuación: i.

Revisar los planes y la información existentes del plan de contingencia;

ii. Evaluar los problemas, necesidades y recursos; identificar las necesidades básicas no cubiertas Mediante la evaluación de los problemas, necesidades y recursos se establece lo que hay que hacer y dónde están las prioridades. La evaluación de problemas, necesidades y recursos forma parte de la planificación; es preciso actualizar los planes teniendo en cuenta las nuevas evaluaciones y los progresos efectuados durante la ejecución. Se deben identificar las necesidades básicas que aún no han sido atendidas usando los resultados de las evaluaciones y comparándolas con los criterios establecidos. Es de vital importancia que se definan los criterios para el suministro de ayuda. También hay que identificar los recursos disponibles y los que hacen falta. Entre los recursos se incluyen los recursos humanos y el personal, colaboradores en la ejecución, locales e internacionales y organizaciones asociadas operacionales, y recursos materiales.

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones En las primeras etapas de una emergencia de gran magnitud, no es probable que haya suficientes recursos para atender todas las necesidades, por lo que la definición de prioridades es una parte importante de la planificación de operaciones. iii. Establecer las metas globales Se deben esclarecer las metas de la operación global y las estratégicas. Todos los demás objetivos y actividades deberán ser consecuentes con esos objetivos globales. A la hora de formular los objetivos, la pregunta más importante que hay que plantearse es “¿Cuál es el resultado que se pretende?”. Los objetivos deben ser concretos, mensurables, factibles y realistas, y deberá especificarse el tiempo en el que podrán ser logrados. iv. Esclarecer las hipótesis de planificación También será necesario aclarar los principales obstáculos, principios e hipótesis de planificación que se encuentran tras una operación de emergencia. Deberán exponerse explícitamente, incluyendo una explicación de la función, la responsabilidad y la política del gobierno, el ACNUR, demás organizaciones de las Naciones Unidas y colaboradores en la operación. Además, deben exponerse también los procedimientos normalizados o establecidos, tales como mecanismos de supervisión y coordinación, los Memorandos de Entendimiento, etc. De igual modo, habrá que especificar las normas de cada sector y cualquier directriz concreta que resulte necesaria (donde el plan incluye los objetivos, resultados y actividades de cada sector). Aunque estas cuestiones deberían haber formado parte del plan de contingencia, habrá que volver sobre ellas en función de la evaluación de los problemas y necesidades, y reformularlas cuando sea necesario para los nuevos socios, de manera que todos trabajen con las mismas hipótesis y criterios. v. Determinar el curso de acción para alcanzar los objetivos globales (medidas de ejecución) Hay que considerar varias posibilidades para lograr los objetivos, sus ventajas y desventajas; ¿cuáles son flexibles, cuáles son las más eficaces y efectivas? En cuanto a las medidas de ejecución, es importante elegir una opción que se mantenga flexible aún en situaciones que evolucionen rápidamente. En el Capítulo 8 sobre medidas de ejecución se aborda esta cuestión más detalladamente. vi. Fijar los objetivos y el curso de acción para alcanzar los objetivos sectoriales Hay que decidir los objetivos, actividades y resultados de cada sector. Igual que en la planificación de contingencia, ésta es la parte más detallada del plan. La organización que detente la responsabilidad operativa de un sector o emplazamiento concreto debe trazar el plan de acción para ese sector o emplazamiento. vii. Repartir las responsabilidades Es preciso indicar claramente las responsabilidades (tanto del ACNUR como de los distintos participantes en la operación).

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones viii. Establecer los mecanismos de coordinación Es necesario establecer mecanismos de coordinación entre los distintos agentes de la operación. También habrá que asegurar la coordinación a distintos niveles geográficos (por ejemplo, en el emplazamiento y en la capital o ciudad regional). En una operación de gran magnitud, puede que sea preciso tener mecanismos de coordinación repartidos por sectores. ix. Establecer los mecanismos de supervisión Desde el comienzo, en la gestión de una situación de emergencia relacionada con refugiados se debe incluir la supervisión continua (que mida los indicadores de funcionamiento), la presentación de informes y la evaluación, a fin de garantizar que los objetivos siguen siendo adecuados a medida que cambian las circunstancias y que las actividades para cumplir con esos objetivos se llevan a cabo de manera efectiva. x. Dejar constancia y difundir el plan, seguir sus progresos, adoptar medidas para corregirlo y ajustar y revisar el plan. En las Directrices de Planificación Eficaz para Equipos del ACNUR (actualizado en enero de 1999) se proporcionan más detalles sobre la gestión del proceso de planificación en todos los ámbitos de una operación, con los métodos más efectivos y eficaces. El énfasis puesto en el proceso de planificación se debe a la suposición de que cuanto mejor es el proceso de planificación, mejor y más rentables serán los resultados conseguidos dentro del plazo previsto. Cuadro 1 – ejemplo de Gráfico de Identificación de Lagunas Gestión global emplazamiento Protección Distribución alimentos Alojamiento Agua Salud Etc.

Emplazamiento 1 del Agencia M

Emplazamiento 2 Agencia M

Emplazamiento 3 Agencia R

ACNUR de Agencia B

ACNUR

ACNUR Agencia K

Agencia B Agencia W

Agencia Y Agencia H

Agencia W Agencia H

Asignación de las Responsabilidades Gráfico de Identificación de Lagunas 10. Una gráfico de identificación de lagunas es un instrumento simple, aunque muy importante y útil, para repartir responsabilidades de manera efectiva e identificar las necesidades básicas de los refugiados que aún no han sido cubiertas, emplazamiento por emplazamiento y sector por sector. Este gráfico refleja quién es responsable de qué en una operación (por emplazamientos y sectores) y señala los ámbitos en el que un sector o emplazamiento necesita atención. Junto a estas líneas se muestra un ejemplo

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones –los espacios en blanco indican “lagunas”, es decir, emplazamientos o sectores en los que nadie tiene la responsabilidad. Esos emplazamiento o sectores son los que deberían recibir una atención prioritaria. En el Anexo 2 se muestra el gráfico en blanco y en el Cuadro 1 se muestra un ejemplo que ha sido completado. Funciones y Tareas 11. Se debe hacer constar claramente las funciones y las tareas de todos los implicados. El retraso en la definición de las responsabilidades suele conducir a que cada parte defina sus metas independientemente y establezca sus propios límites de responsabilidad. Esto a su vez puede dar lugar rápidamente a confusiones, lagunas y duplicidades. Las responsabilidades deberán ser definidas por cada nivel administrativo, organizaciones e individuos. La forma de asignar las responsabilidades a cada persona se aborda en el Capítulo 20 sobre administración, personal y finanzas. 12. En una emergencia con refugiados, la responsabilidad se reparte entre distintas organizaciones, especialmente a través del mandato de las organizaciones, de los instrumentos internacionales y de los Memorandos de Entendimiento ya existentes entre organizaciones. 13. Una vez que se conocen las necesidades concretas de la situación de los refugiados y las capacidades de los distintos agentes humanitarios sobre el terreno, se definen con más detalle las responsabilidades y las funciones. Éstas se incluyen en los acuerdos de ejecución con los colaboradores ejecutores, en los Memorandos de Entendimiento e intercambios de cartas con otras agencias de las Naciones Unidas, así como en los acuerdos con el gobierno. Si aún no se han redactado acuerdos oficiales y la cooperación se sigue llevando a cabo en base a una Declaración de Intenciones, el hecho de definir las responsabilidades del plan de operaciones será más importante que nunca (véase el Anexo 1 del Capítulo 8 sobre medidas de ejecución para un formato de Carta de Intenciones). 14. La responsabilidad de las organizaciones que suministran ayuda sin ser colaboradores en la ejecución del ACNUR también debe quedar definida. Eso puede crear problemas, especialmente cuando una ONG concreta quiere tener responsabilidad sobre un sector determinado. La autoridad final reside en el gobierno, y el representante o el director de operaciones debe consultar constantemente con las autoridades. En la medida de lo posible, sin embargo, cualquier conflicto de intereses debe resolverse en el marco de un mecanismo de coordinación.

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Anexo 1 – Estructura Modelo de un Plan de Operaciones Basado en la evaluación de los problema, las necesidades y los recursos. A continuación se propone una estructura para un plan de operaciones. Esta estructura está diseñada en base a una afluencia de refugiados. Naturalmente, habrá que adaptarla dependiendo de la situación. Capítulo 1: Situación general i. ii. iii. iv. v. vi. vii.

Antecedentes e información del país; Puntos de entrada; Esquemas de planificación acordados; Ritmo de llegadas; Acogida y movimientos internos; Medidas de asentamiento; Perfil demográfico de los refugiados;

Capítulo 2: Política y Objetivos Generales de la Operación i. ii.

Objetivos políticos (estratégicos) generales del programa; Comentarios sobre la política de los distintos participantes;

Capítulo 3: Objetivos y Actividades por Sector i. Gestión y coordinación global; asignación de responsabilidades; ii. Protección, recepción, registro y seguridad; iii. Alimentos; iv. Logística y transporte; v. Infraestructura y planificación del emplazamiento; vi. Alojamiento; vii. Necesidades y ayuda doméstica; viii. Agua; ix. Saneamiento; x. Salud y nutrición; xi. Servicios comunitarios; xii. Educación; xiii. Actividades financieras; xiv. Apoyo operativo, administración, comunicaciones, apoyo y seguridad del personal; En cada sección deberán incluirse los objetivos globales de cada sector, así como los objetivos y resultados, problemas, necesidades, recursos, necesidades financieras, actividades, responsabilidades y plazos previstos de la ejecución. Capítulo 4: Métodos para la actualización del plan de operaciones Es preciso especificar de qué manera se actualizará el plan, quién será el encargado de hacerlo y cómo se difundirá la información.

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Manual para situaciones de Emergencia Gestión de las situaciones de Emergencia: Planificación de las Operaciones Anexos Posibles i. Mapas ii. Formularios de registro iii. Lista de las organizaciones o personas que participan en la operación iv. Perfiles de las Agencias (con información detallada acerca del personal y de los recursos que participan en la operación) v. Gráficos de identificación de lagunas vi. Especificación de los Productos Básicos vii. Presupuestos Anexo 2 – Gráfico de Identificación de Lagunas (en blanco) Emplazamiento 1 Gestión global emplazamiento Protección

Emplazamiento 2

Emplazamiento 3

del

Registro Alojamiento Agua Salud Nutrición Saneamiento Distribución Otros

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