Pobreza, inequidad y política pública en Colombia Diagnóstico y propuestas alternativas

Por: Luis Jorge Garay S.1 Carlos Emilio Betancourt G. Adriana Rodríguez C.

Introducción Los principales objetivos del presente documento son: enmarcar el papel del Estado en la protección y seguridad social de grupos desfavorecidos en países en desarrollo en medio de la globalización, describir las diversas concepciones teóricas y empíricas sobre pobreza, analizar las bases conceptuales y empíricas de diversas medidas cuantitativas sobre la pobreza y la pobreza extrema en Colombia y su evolución en los últimos años, sintetizar las características básicas de un sistema integral y comprensivo de protección y seguridad social viable fiscal e institucionalmente para Colombia con miras a la erradicación de la pobreza y el avance hacia la inclusión social y comentar críticamente las políticas propuestas por la Misión para la Erradicación de la Pobreza en Colombia.

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Los autores son responsables de las opiniones contenidas en este documento sin que comprometan de manera alguna la posición oficial de las entidades que han impulsado y financiado el proyecto de investigación. Así mismo, agradecen la labor de asistente de investigación a Ana Carolina Ramírez.

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El papel del Estado y la protección social en países en desarrollo bajo la globalización2 Rasgos de la precariedad e inseguridad social en América Latina en las últimas décadas La caída de ingreso real en países como los latinoamericanos con la crisis del endeudamiento en 1982-1984 no llegó a ser subsanada sino después de 13 años –incluso algunos no lo habían logrado después de 17 años–, con el agravante de que si bien las tasas de crecimiento se incrementaron en los noventa no alcanzaron los ritmos observados en las décadas del sesenta y setenta, resultando insuficientes tanto para absorber la creciente población económicamente activa como para evitar el agravamiento del desempleo y la informalidad laboral en la región. En efecto, aunque entre 1990 y 1997 se redujo la pobreza en la región a niveles cercanos a los experimentados a comienzos de los ochenta (36%), el número de pobres aumentó sin que se observara un mejoramiento apreciable en su ingreso ni se hubieran ido corrigiendo algunos de sus factores determinantes –como educación y empleo, por ejemplo–, por lo que continuó reproduciéndose la dinámica intergeneracional de la pobreza. Además, sobresale la fragilidad de los logros en el sentido de que con la crisis de 1997-1998 se revirtió en buena medida el proceso con el drástico incremento del número de pobres en una cifra cercana a los 20 millones. En estas circunstancias no debería extrañar la reproducción de un ambiente de inseguridad económica en la población latinoamericana. De acuerdo con 2

encuestas

La presente sección y la sección 3 se basan en: Garay, Luis Jorge (1999), Construcción de una nueva sociedad, Cambio y Tercer Mundo Editores, Bogotá; Garay, Luis Jorge et al. (2002), Repensando a Colombia. Hacia un nuevo contrato social, PNUD-ACCI, Bogotá; Garay, Luis Jorge (2002a), “Estrategias, dilemas y desafíos en la transición al Estado Social de Derecho”, en: Colombia: Entre la exclusión y el desarrollo. Propuestas para la transición al Estado Social de Derecho, Contraloría General de la República, Bogotá, agosto; Garay. Luis Jorge (2002b), “En torno a la economía política de la exclusión social en Colombia”, Bogotá, octubre; Garay, Luis Jorge (2002c), “Inclusión social y construcción del Estado Social de Derecho”, ensayo presentado en el seminario Inclusión social y nuevas ciudadanías: condiciones para la convivencia y seguridad democráticas, convocado por la Alcaldía Mayor de Bogotá y la Pontificia Universidad Javeriana, Bogotá, noviembre; Garay, Luis Jorge (2003), “Crisis, exclusión social y democratización en Colombia”; Garay, Luis Jorge y Adriana Rodríguez (2005), Colombia: Diálogo pendiente. A propósito del Estado Social de Derecho, Planeta Paz, Bogotá, y Garay, Luis Jorge (2006), “En torno a un sistema de protección y seguridad social para la inclusión: a propósito del caso de Bogotá”, Foro sobre el Informe de Desarrollo Humano para Bogotá del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD, Bogotá.

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realizadas a comienzos de esta década, se observaba que cerca de dos de cada tres personas pensaban que sus padres tuvieron una mejor calidad de vida y apenas la mitad consideraba que sus hijos podrían alcanzar un estándar de vida más alto. El sentido de inseguridad es tal que al menos tres de cada cuatro encuestados reclamaba diferentes tipos de seguro social como, por ejemplo, seguro de desempleo y mayor gasto público en pensiones, casi con relativa independencia del estrato social al que pertenecen. Diversos analistas de corrientes alternativas del pensamiento han llegado al convencimiento que América Latina requiere especialmente una visión alternativa sobre cómo asegurar la inclusión social de frente a profundas desigualdades y a ingresos altamente volátiles, que han sido agravadas por una creciente intervención de las fuerzas del mercado bajo ordenamientos sociales y políticos seriamente disfuncionales para la competitividad sistémica y en entornos regulativos con graves “fallas” para promover la eficiencia y competencia de proveedores de servicios públicos. Ahí reside el reto y responsabilidad de múltiples actores sociales en países como los latinoamericanos. Pertinencia de los sistemas de protección social A diferencia de la experiencia de los Estados Unidos ante la Gran Depresión3 cuando se introdujeron importantes innovaciones institucionales que expandieron ampliamente el papel del Estado y brindaron especial atención a las políticas públicas para la seguridad social en campos en los que se percibían falencias en el funcionamiento del mercado, como, por ejemplo, compensación para el desempleo, obras públicas, seguros de depósitos, medidas a favor de la sindicalización, desde finales de los ochenta los países latinoamericanos se vieron abocados a un drástico cambio de modelo de desarrollo económico y social ante la crisis de la deuda externa, girando de un modelo “estadocéntrico” sustentado en una estrategia de sustitución de importaciones y con políticas de prestación y protección social centralizadas, de corte “cuasi-universalista” y administradas y gestionadas por el propio Estado, hacia un modelo “mercadocéntrico” abierto a la competencia externa en medio de la globalización y con una descentralización, focalización y “mercantilización” –delegación y participación privada en la financiación y administración– de políticas sociales bajo estrictas restricciones 3

Rodrik, Danik (1999), “Why is there much economic insecurity in Latin America?”, J. F. Kennedy School of Government, october.

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fiscales en el marco del ajuste y reforma estructural –en el marco del denominado Consenso de Washington–. El giro hacia un modelo mercadocéntrico de prestación social tuvo que ver, al menos parcialmente, con el hecho de que los sistemas de prestación social en países como los de América Latina han adolecido tradicionalmente de graves problemas en términos de altos grados de ineficiencia y elevados costos de servicios públicos, insuficientes niveles de cobertura, calidad y pertinencia y serias inequidades en su provisión, agravados ante la presencia de prácticas de corrupción y desviación de recursos públicos, indebida supervisión y evaluación de los programas con una marcada ausencia de participación ciudadana y precariedad financiera que impide asegurar su viabilidad y sostenibilidad (Garay 2002a). Ante estas circunstancias, bajo el nuevo modelo de desarrollo en la década del noventa se observó un proceso de reforma de las políticas sociales como las de salud, pensiones, educación y vivienda, en términos de la focalización, descentralización, regulación y supervisión, “mercantilización” y privatización en la prestación de ciertos servicios. Ahora bien, a pesar de algunos avances, en algunos casos importantes, la profundidad de la problemática social y la fragilidad institucional, operacional y financiera de los sistemas de prestación social en la región, exigen la instauración de un régimen integral de protección y seguridad social como sistema de inclusión social en una perspectiva de mediano y largo plazo. Ante la situación social, la profundidad la crisis del empleo y los riesgos de inseguridad económica en países como los de América Latina, al Estado le compete implantar políticas para enfrentar el empobrecimiento y la inequidad, reducir la volatilidad y aumentar el autoseguro de la economía y mejorar la distribución de riesgos entre grupos de la población, aparte de las responsabilidades para velar por la provisión social de bienes y servicios con carácter público que le corresponde por naturaleza a un Estado moderno. En este sentido, como lo señala Garay (2002a), “se requiere construir una institucionalidad

adecuada

de

normas,

reglas

de

juego,

compromisos

y

responsabilidades entre los sectores público y privado, para el suministro y provisión de 4

servicios públicos en ámbitos como educación, salud, seguridad social, pensiones, etc., debidamente regulados, evaluados y supervisados por autoridades competentes y con la participación ciudadana bajo principios rectores como eficiencia, cobertura, calidad y pertinencia, integralidad de los programas sociales. Al Estado le compete irrenunciablemente buscar garantizar la atención de aquellos sectores excluidos que no puedan tener acceso a los servicios prestados a través de mecanismos de mercado”. Ello impone la construcción colectiva de un verdadero contrato social sobre la estrategia de desarrollo social en la que la agenda de protección social (con el propósito de avanzar efectivamente en el desmonte de la exclusión social) y el pacto fiscal (con la definición colectiva de hasta dónde se ha de intervenir en la asignación vigente de bienes y activos mediante su apropiación pública) han de ser dos de sus elementos centrales. En este punto conviene recordar la necesidad inaplazable de avanzar en el aumento del esfuerzo tributario efectivo promedio de la población colombiana (dado que todavía es inferior al de países como Chile) con una racionalización de la estructura tributaria y el desmonte de tratamientos tributarios preferenciales no justificados socialmente por su modesta retribución social (al crecimiento económico, a la fiscalidad y redistribución del ingreso, por ejemplo), a favor de ciertos grupos privilegiados; mejorar la normatividad en términos de transparencia y simplificación, y adquirir el compromiso, no solo por parte del Estado sino también de la sociedad en su conjunto, para combatir decididamente en contra de la evasión y elusión tributarias en detrimento de las finanzas públicas. Todo ello con miras a aportar con ingentes recursos (hoy día no aprovechados por la fiscalidad pública) para la financiación de las políticas públicas prioritarias en el país. La necesidad de un contrato social de esta naturaleza se hace imperativo en el caso de Colombia por ser quizás el tercer país con mayor inequidad en el Continente Americano, que es de por sí el de mayor desigualdad en el mundo, y por constituir una sociedad permeada por un profundo proceso de exclusión social. Naturaleza sistémica de la pobreza en una sociedad excluyente La pobreza y la desigualdad constituyen por naturaleza un proceso social de carácter estructural en una sociedad atravesada por la exclusión. No se tratan de una mera anomalía temporal, resultado de desajustes/desequilibrios en diversos mercados como el 5

laboral, subsanables con la profundización de la competencia y sin la necesidad de superar las inequidades estructurales en términos no solamente de ingresos y activos, sino también de oportunidades para el desarrollo y realización de capacidades entre diversos grupos de la sociedad. Solo al aprehenderse la pobreza como proceso social se podrá acertar en estrategias para avanzar hacia el desmonte de sus factores determinantes. Para ello se ha de partir del hecho que en una sociedad como la colombiana la exclusión social atraviesa a la misma concepción, instrumentación y aplicación de políticas públicas sociales. Es así como diferentes estudios han mostrado que, en contraposición a lo requerido, más de la mitad de los subsidios otorgados a través de políticas públicas han beneficiado en último término a los estratos de ingresos más altos de la sociedad. En este sentido se ha de optar por tres principios rectores establecidos en la misma Carta Constitucional de 1991 para desmontar el sesgo pro-exclusión de políticas sociales, a saber: equidad, progresividad y solidaridad social. En este contexto, la lucha contra los factores determinantes de la pobreza y la inequidad en Colombia debe estar enmarcada en un Estado Social de Derecho. Dado que el objetivo de la universalización y gratuidad no es alcanzable en un futuro previsible, los recursos disponibles deben ser orientados preferencial y prioritariamente a los grupos más desfavorecidos de la estructura social. Para ello se ha de implantar una economía política incluyente socialmente con base en un contrato colectivo para privilegiar el uso de recursos de la manera más eficaz para el desmonte de las bases de la pobreza y la pobreza extrema. Es así como Garay (2002b) muestra que una comparación entre la demanda de recursos públicos para la instauración de un sistema integral de protección social y la realización del ajuste fiscal, por un lado, y la liberación de recursos a favor del erario público por el desmonte de privilegios y la modificación de parámetros en los sistemas tributarios, pensional y de salud, de la lucha contra la corrupción y las fallas administrativas del Estado, por otro lado, muestra que sería posible conciliar un avance hacia la inclusión social con el ajuste fiscal y el crecimiento económico. Un requisito indispensable para ello es la configuración y consolidación de una “economía política del poder favorable a la transformación social” hacia una democracia incluyente y moderna en el marco de un Estado Social de Derecho. 6

Si bien entre 1999 y 2004 el gasto público social en Colombia aumentó en 7,62 veces en valor real y 2,5 veces una vez descontados el crecimiento de la población y del PIB, ello no se vio reflejado en incrementos correlativos en la cobertura, calidad y pertinencia de los servicios sociales ni en reducciones significativas en los niveles de exclusión social en el país. Existe una multiplicidad de razones que van desde ineficiencias, desviaciones y pérdidas en la utilización de recursos públicos orientados a sectores sociales en medio del proceso de descentralización político-administrativa, fallas en el sistema de regulación, control y fiscalización del gasto público social y de la aplicación focalizada de subsidios para las poblaciones objetivo, y hasta el malgasto y la corrupción abierta en el gasto social con la denominada “captura del Estado” a cargo de ciertos grupos poderosos (Garay y Rodríguez 2005). Para corregir estas ineficiencias y distorsiones habrán de introducirse reformas en las políticas públicas sociales en la prestación de servicios e instaurar un sistema integral de protección y seguridad social, entre otras acciones prioritarias.

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La pobreza: mediciones, evolución y presentación del debate sobre los resultados oficiales recientes Algunas definiciones básicas de pobreza La pobreza se define como privación de los medios monetarios, materiales o de “capacidades” para vivir según un estándar social económica y culturalmente determinado. Ahora bien, cuando las personas no cuentan con ingresos suficientes para costear los alimentos básicos para sobrevivir (cuyas cantidades necesarias se determinan con base en una canasta normativa nutricional y calórica), se clasifican como personas en pobreza extrema, pobreza absoluta o indigencia. Dado que la definición de pobreza está relativizada por el ambiente social y cultural, es claro que además de la pobreza absoluta, se puede definir y medir la pobreza relativa. Esto es lo usual en los países desarrollados donde la pobreza extrema es inexistente o tiene muy baja incidencia. En esos países se consideran como pobres relativos a aquellas personas con ingresos inferiores a la mitad de la mediana del ingreso per cápita. También puede considerarse otro tipo de pobreza: pobreza subjetiva. Al fin y al cabo cada quien puede considerarse pobre en comparación con otros independientemente de sus condiciones objetivas de vida y de ingresos. Ahora bien, los “sentimientos de privación” no son totalmente caprichosos, pues reflejan elementos sociológicos como el “estilo de vida” en cada sociedad. De manera que esos sentimientos tienen un papel implícito en el ámbito de la determinación de las condiciones objetivas que delimitan la pobreza, así como en la definición de los grupos poblacionales de referencia que usan los estadísticos para identificar y contar a los pobres. De hecho, para citar el caso colombiano, se pueden notar las mismas tendencias en las respuestas a las preguntas de percepción de pobreza de la Encuesta de Calidad de Vida 2003 (ECV 2003)4 y en los resultados de las mediciones objetivas.

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Esas preguntas son: ¿usted se considera pobre?, ¿cómo son las condiciones de vida en su hogar?, y otras cuatro que indagan por la suficiencia de ingresos y el ingreso mínimo necesario para satisfacer adecuadamente las necesidades del hogar.

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En cualquier caso, como señala Sen (1992), cada medida de pobreza conlleva un concepto analítico que debe hacerse explícito y definirse en su contexto social. Sen, al tiempo que rechaza el enfoque de la pobreza como juicio de valor en el sentido de reconocer que en algunas sociedades hay valores morales o religiosos altamente tolerantes del pobreza -desconociéndose así la inaceptabilidad moral del padecimiento del hambre o de condiciones de insalubridad básicas5-, explica otros enfoques que, por una parte, subyacen en los análisis y la cuantificación de la pobreza, y, por otra, influyen en el planteamiento de la políticas públicas para combatirla. Los principales son el biológico, el de la desigualdad y el de privación relativa. De acuerdo con el primer enfoque, los pobres son aquéllos que no pueden suministrarse los requerimientos para la supervivencia física, ni por tanto la energía necesaria para trabajar. “…el hambre, claramente, es el aspecto más notorio de la pobreza” (Sen 1992: 311). Aunque dicho enfoque ha recibido críticas que resaltan la relatividad cultural de las necesidades nutricionales básicas, sin embargo hoy es aceptado que si bien la pobreza no se asimila al hambre por sí sola, el hambre sí es uno de sus factores primarios. Por ello, los métodos usuales de identificación de los pobres parten de la satisfacción de las necesidades básicas nutricionales, identificando directamente como pobres a las personas que no consumen una canasta básica nutricional o a aquéllas que no alcanzan el ingreso mínimo (línea de indigencia) para sufragarla. El enfoque de desigualdad, por su parte, se basa también en algo obvio: los pobres son diferentes a los no pobres. Sin embargo, por muy estrecha que sea la asociación de la pobreza con la desigualdad, deben definirse y medirse por separado, entre otras cosas, para establecer su relación con precisión analítica y utilidad práctica para el desarrollo de medidas de política pública. “Una transferencia de ingresos de una persona del grupo superior de ingresos a una en el rango medio tiene que reducir la desigualdad, ceteris paribus; pero puede dejar prácticamente intacta la percepción de la pobreza. Asimismo, una disminución generalizada del ingreso que no altere la medida de desigualdad escogida puede llevar a un brusco aumento del hambre, de la desnutrición y del sufrimiento evidente; en este caso resultaría fantástico argüir que la pobreza no ha aumentado” (Sen, 1992: 313). 5

Se puede decir que una posición de ese tipo es inaceptable hoy en día, gracias al planteamiento de los Objetivos del Milenio, cuyo eje es el compromiso de los países por reducir la pobreza extrema y por alcanzar la satisfacción de las necesidades básicas de la población.

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Este asunto es más importante todavía en el ámbito de las mediciones de pobreza por ingresos. Las mismas, como se verá más adelante en el caso colombiano, son muy sensibles al ciclo económico. Durante el auge es posible que muchos pobres con ingresos cercanos a la línea de pobreza la traspasen, sin que por ello los más pobres mejoren su situación, ni que se pueda evitar que los primeros retornen a la pobreza durante una situación de crisis. Y eso, interpretando a Sen, puede suceder aunque la desigualdad haya disminuido como resultado de la realización de transferencias de ingresos de los ricos hacia los de ingreso medio, aunque no de los primeros hacia los más pobres. Entre otras cosas porque durante el auge el impuesto de renta (incluso cuando no es sino débilmente progresivo como en Colombia) puede ser relativamente distributivo para los ingresos medios con respecto a los ingresos altos, pero no para los ingresos muy bajos con respecto al resto de niveles del ingreso, precisamente porque al ser tan bajos cuentan con una muy limitada capacidad de consumo. Así, con una desigualdad dada, puede suceder que durante las épocas de prosperidad económica se exagere la reducción de la pobreza, mientras que durante las recesiones y las crisis no se capte la pobreza en toda su dimensión. Por eso es indispensable medir la extrema pobreza por aparte, buscando captar toda la privación que implican los más bajos ingresos, así como conocer la magnitud de la desigualdad entre los pobres. Finalmente, en el enfoque de privación relativa prima el análisis social de la pobreza incluyendo la percepción subjetiva de la pobreza y los parámetros culturales como complemento de la definición de la pobreza absoluta dada por el hambre y las carencias básicas consideradas irreductibles frente a cualquier comparación social o cultural. Al realzar que cualquier definición y/o medición de pobreza se sustenta en un concepto analítico subyacente, Sen argumenta que cualquier ejercicio de medición de la pobreza debe surtir dos procesos diferenciados y consecutivos: (1) Identificar los pobres. Aquí entran claramente los criterios positivos y normativos para definir las canastas básicas y sus costos. (2) Agregar los pobres de acuerdo con sus características y en comparación con el resto de las personas. Este último proceso es crucial para la elección y desempeño de las medidas de política a adoptar contra la pobreza. De manera que si suman como pobres a todos aquéllos por debajo de la Línea de Pobreza-LP, pero al mismo tiempo no 10

se diferencian los más pobres (cuyos ingresos están muy por debajo de la LP) de los que están muy cerca de la misma, las medidas asistencialistas parecerán muy efectivas porque contribuyen a superar más rápidamente la situación de pobreza en el caso de estos últimos que a los verdaderamente más pobres. Así, “el predominio de una medida de pobreza

como

la

incidencia

puede

sobreponderar

el

potencial

del

canal

directo” (Sarmiento et. al. 2005: 6), entendido éste como oferta pública o subsidios de educación, salud, vivienda, alimentación, en oposición del canal indirecto, consistente en el recurso a programas de crédito, de distribución de activos, de estímulo del empleo y de políticas de comercio exterior (Sarmiento et. al. 2005)6. Así las cosas, la adopción de un determinado método de identificación y de agregación, en particular si se basan en mediciones de ingreso fuertemente ligadas al desempeño de la economía, influyen no solamente en la precisión de las magnitudes sobre el fenómeno de la pobreza sino también en la interpretación de las relaciones entre el crecimiento económico, la distribución del ingreso y la pobreza. La incidencia de la pobreza se puede disminuir gracias al aumento del ingreso medio derivado del crecimiento, sin que ello lleve necesariamente al mejoramiento de los más pobres, al tiempo que puede disminuir la desigualdad media pero no forzosamente la existente entre los pobres, ante lo cual no debe dejarse la tarea de reducir la pobreza sólo al crecimiento económico ni evitar que la vulnerabilidad al ciclo económico, tanto de los más pobres como de los menos pobres, haga pasajeras sus mejoras y más profundas sus repercusiones en situaciones de crisis.

Las mediciones de la pobreza en Colombia Teniendo en cuenta las consideraciones conceptuales presentadas en el anterior acápite con fines didácticos, un esquema útil para la comparación de las medidas de pobreza es el que se presenta en el documento base de esta discusión: Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia (DNP 2006, en adelante MERPD 2006), que se reproduce aquí: 6

Sarmiento et al. (2005) citan la clasificación de Bahgwati (1988) (Poverty and Public Policy, World Development, Vol. 16, no.5, pp. 539-555), de las políticas para erradicar la pobreza como dos canales de intervención: el “directo” y el “indirecto”.

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Gráfico 1. Diversas medidas de pobreza

Medidas de Pobreza

Medidas Subjetivas

Medidas no monetarias

Medidas Objetivas

Medidas monetarias

Fuente: MERPD, 2006

Medidas relativas

Medidas absolutas

Las medidas más relevantes para la presente discusión son las objetivas, tanto monetarias como no monetarias, y dentro de las primeras, tanto las relativas como las absolutas. En este contexto, hay dos formas usuales de medir esa pobreza absoluta. Una cualitativa, que se aplica como el porcentaje de la población que tiene Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Otra por ingresos, que se concreta en la determinación de un porcentaje de la población que está por debajo de la Línea de Pobreza-LP. De acuerdo con el método de las NBI se cataloga como pobre a quien padezca una de las siguientes

cinco

características:

vivienda

inadecuada,

servicios

inadecuados,

hacinamiento crítico, inasistencia escolar, dependencia económica. Quien soporte más de una esas características se le considera en estado de miseria. La otra medición es mediante el método de la LP. Esta Línea no es más que una cantidad de dinero equivalente al ingreso mínimo necesario para que los individuos o los hogares puedan adquirir los bienes para suplir las necesidades básicas. Para la construcción de dicha LP se surten dos pasos: en primer lugar, se determina la Línea de Indigencia-LI, como el valor de una canasta normativa básica de alimentos que representa los requerimientos nutricionales y calóricos7 indispensables para que una persona pueda sobrevivir, de acuerdo con estándares de la FAO y adaptados por el ICBF para el caso de Colombia. Los hogares cuyo ingreso por persona es inferior a esa LI se consideran en condiciones de miseria. En segundo lugar, se multiplica esa LI por el 7

La determinación de las calorías y su valor unitario influye bastante en el valor de la LI. Por ello es que Kakwani (2001) propone unas LI que dan lugar a unas LP diferenciadas por región y por características poblacionales dentro de un país.

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inverso de la ponderación de los alimentos en el consumo de los hogares de bajos ingresos (esa ponderación se denomina coeficiente de Engel8). Los hogares cuyo ingreso por persona sea inferior a esa LP se catalogan como pobres. Entre el método de las NBI y el de la LP hay diferencias fundamentales no solo debido a las diversas visiones de filosofía económica sobre la medida del bienestar, sino también a fallas de información y a dificultades de medición. En el contexto de las NBI se asume que menores necesidades insatisfechas significan, ceteris paribus, mayor nivel de bienestar, independientemente de la capacidad económica de los hogares o de los individuos para acceder a otros bienes y servicios. Así, entonces, la medición de la pobreza según las NBI tiene un alto componente cultural y no separa adecuadamente los efectos de la evolución de las condiciones de vida derivadas “automáticamente” del crecimiento económico (Betancourt 2006). Por una parte, esas “necesidades” pueden ser atendidas mediante diversos “satisfactores” según las costumbres de los pueblos (Max Neef 1981), en la medida en que, por ejemplo, ciertas condiciones de vivienda o de convivencia pueden ser incomparables, y, por tanto, no discriminables para determinar su condición de pobreza o no pobreza entre hogares pertenecientes a culturas distintas. Por otra, existe una limitación de la medición cualitativa de la pobreza con respecto al desarrollo socioeconómico, en particular la urbanización, ya que ésta tiende a homogenizar la estructura y los materiales de las viviendas, así como las características básicas de los servicios públicos, de modo que la discriminación entre hogares se vuelve muy difícil y por lo que las comparaciones urbano-rural se deben tomar con extrema cautela. A diferencia, la medición de la pobreza por el método de la LP parte de un concepto de ingreso mínimo -en el marco de una economía de mercado y teniendo en cuenta el nivel de ingreso medio de la población- por debajo del cual es imposible sobrevivir o vivir aceptablemente, independientemente de las diferencias culturales. Por ello es posible realizar comparaciones internacionales, razón por la cual esta medición es la más usada en los reportes y análisis de los organismos multilaterales, de otros entes especializados y expertos en el tema de la pobreza en el mundo.

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Coeficiente de Engel= Gasto en alimentos/Gasto total.

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Ahora bien, la pobreza medida en términos de ingresos, dentro de los cuales los laborales son casi los únicos en el caso de los pobres, se caracteriza por una elevada sensibilidad respecto al ciclo económico9. Por ello, tanto en la cuantificación de las LI que se construyan en un momento determinado y en la medición del coeficiente Engel que se decida, como en la forma como se decida actualizarlos (por IPC, por ejemplo) y en el conjunto de alimentos escogidos (y sus equivalentes en nutrientes y calorías), pueden surgir diferencias apreciables que influyen en la medida de la pobreza. En Colombia la pobreza es alarmante, tanto desde el punto de vista de la “pobreza absoluta” como desde el punto de vista de la “pobreza relativa”, que cuestiona severamente el alcance real de la democracia en el país. En efecto, aunque en Colombia la pobreza medida por las NBI ha disminuido persistentemente por más de dos décadas, ha aumentado en términos de LP por lo menos en el quinquenio posterior a la recesión de 1998-1999. En efecto, entre 1993 y 2000 el porcentaje de población con NBI disminuyó algo más de 14 puntos porcentuales (de 37,2% a 22,9%), con una destacable evolución positiva en las áreas rurales, debido, entre otros factores, a la expansión de las inversiones en saneamiento básico impulsadas con el avance de la descentralización. Este mismo factor explica la reducción del porcentaje de población en condiciones de miseria (según NBI) que pasó de 14,9% a 6,5% (Cuadro 1).

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Ahora bien, la medida de incidencia de la pobreza no refleja la brecha de ingresos de los pobres con respecto a la línea de pobreza, con lo que una reducción generalizada de los ingresos de los pobres sin afectar los ingresos de los ricos, deja inmodificado el porcentaje de incidencia. Tampoco refleja la desigualdad entre los pobres, de manera que eventuales transferencias de muy pobres a menos pobres no cambian la tasa de incidencia. Así, es una medida insatisfactoria de la intensidad de la pobreza. Por ello, algunos estudios de pobreza se acompañan además de indicadores de “intensidad” (que mide el déficit relativo de ingreso de los pobres con respecto al valor de la línea de pobreza) y de “severidad” de la pobreza, que buscan responder las preguntas qué tan pobres son los pobres y qué tan desigual es la distribución entre ellos.

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Cuadro 1 MERPD* Línea de Indigencia Línea de Pobreza Año

Línea de Indigencia

SISD-DNP** Línea de Pobreza

Medidas de Pobreza por Ingresos y por NBI según fuentes diferentes OCSE-CID-UN*** NBI Línea de Indigencia Línea de Pobreza Línea de Indigencia

Contraloría**** Línea de Pobreza

NBI

Miseria (2 Miseria (2 Miseria (2 Pobreza (1 Pobreza (1 Miseria (2 Pobreza o más o más Pobreza (1 Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural o más NBI) NBI) o más NBI) (1 NBI) NBI) NBI) NBI) Total NBI) Total Urbano Rural Urbano Rural

1991 18,7 13,6 30,0 52,5 46,6 65,8 20,4 53,8 1992 20,9 15,2 33,5 52,9 46,8 66,5 1993 17,7 11,3 31,2 50,0 42,2 66,5 19,4 51,7 1994 17,6 11,7 30,3 49,9 42,6 65,4 21,0 12,7 39,6 56,7 47,8 1995 15,5 10,9 26,6 49,5 43,0 65,1 18,7 9,9 40,3 56,3 48,0 1996 17,2 10,6 33,0 50,9 42,9 70,0 18,7 10,0 40,3 52,8 42,8 1997 18,5 11,2 36,4 52,7 44,2 73,8 18,1 8,3 42,9 50,3 36,1 1998 20,8 13,3 40,1 55,3 47,4 75,4 17,9 10,1 37,5 51,5 41,8 1999 25,4 16,3 48,6 57,5 49,4 78,1 19,7 11,7 40,3 56,3 47,2 2000 19,0 13,5 33,2 55,0 48,2 72,8 23,0 15,8 43,4 59,8 51,0 2001 18,7 13,4 32,6 55,2 49,4 70,5 2002 20,7 15,5 34,9 57,0 50,2 75,1 2003 15,8 12,6 24,8 50,7 46,3 62,9 2004 17,4 13,7 27,6 52,7 47,3 67,5 2005 14,7 10,2 27,5 49,2 42,3 68,2 2006 12,0 8,7 21,5 45,1 39,1 62,1 *Fuente: MERPD (2006) Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia. DNP. **Fuente: BALDIÓN E. y NINA E. (2000). SISD30 Coyuntura económica e indicadores sociales. DNP. *** Fuente:CID-UN (2006), Bien-estar y macroeconomía 2002-2006, ****Fuente: Contraloría General de la República (2004). Evaluación de la política social 2003. Bogotá.

77,8 76,4 77,4 78,9 75,8 79,6 82,6

14,9

37,2

8,9 8,6 8,2 7,3 6,5

26,0 25,9 26,0 24,9 23,0

18,7 20,9 17,7 17,6 15,5 17,2 18,5 20,8 25,4 19,0 29,3 31,5 26,1 27,0

13,6 15,2 11,3 11,7 10,9 10,6 11,2 13,3 16,3 13,5 18,7 25,5 18,4 17,9

15

30,0 33,5 31,2 30,3 26,6 33,0 36,4 40,1 48,6 33,2 57,2 48,3 46,9 52,0

52,5 52,9 50,0 49,9 49,5 50,9 52,7 55,3 57,5 55,0 72,2 69,8 66,8 66,0

46,6 46,8 42,2 42,6 43,0 42,9 44,2 47,4 49,4 48,2 64,5 64,0 58,5 57,1

65,8 66,5 66,5 65,4 65,1 70,0 73,8 75,4 78,1 72,8 92,5 85,3 89,5 90,4

19,4 11,6

37,7 51,7 43,6 70,7

14,9

9

30,3

37,2

26,8

62,5

18,7 10 18,1 8,3 17,9 10,1 19,7 11,7 23 15,8

40,3 42,9 37,5 40,3 43,4

8,9 8,6 8,2 7,3 6,5

4,1 4,5 4,1 3,9 3,5

20,7 19,1 18,6 15,9 14,2

26 25,9 26 24,9 22,9

16,9 17,8 17,4 17,5 16,4

48,6 46,5 47,8 43,7 40

31,1 23,1

53,3 64,3 56,8 85,3

52,8 50,3 51,5 56,3 59,8

42,8 39,1 41,8 47,2 51

77,4 78,9 75,8 79,6 82,6

Una mirada al estado reciente de la pobreza medida por NBI apoya estas deducciones. Desagregando por las necesidades componentes del indicador, la inadecuación de la vivienda y el hacinamiento dan cuenta de la mayor parte del mismo, mientras que es mucho menor la incidencia de la inadecuación de servicios y, en particular, la inasistencia escolar. De un total nacional de 13,3% de hogares bajo pobreza según NBI para 2005, 10,2 puntos porcentuales son explicados por los dos primeros componentes mencionados. La incidencia es más fuerte en la zona rural y en general en los hogares con jefatura masculina, que son la mayoría especialmente allí en el campo. La miseria (tener más de una necesidad básica insatisfecha), por su parte, afecta a 348.000 hogares (el 3% del total) del país, de los cuales 205.000 se ubican en el área rural, de manera que allí la miseria asciende al 7,2% (Cuadro 1A). Cuadro 1A Distribución de hogares por NBI según zona y sexo del jefe en 2005 Zona y Sexo del Jefe Total

Cabecera

Resto

Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer

Total 11,441,037 7,984,794 3,456,243 8,602,588 5,649,906 2,952,681 2,838,449 2,334,887 503,562

NBI Vivienda Total % 589,477 5.2 454,653 5.7 134,824 3.9 243,268 2.8 172,305 3.0 70,963 2.4 346,209 12.2 282,347 12.1 63,861 12.7

NBI Servicios NBI Hacinamiento Total % Total % 198,468 1.7 575,439 5.0 149,542 1.9 451,578 5.7 48,926 1.4 123,861 3.6 106,717 1.2 326,095 3.8 72,628 1.3 239,549 4.2 34,089 1.2 86,547 2.9 91,75 3.2 249,343 8.8 76,914 3.3 212,029 9.1 14,836 2.9 37,314 7.4

NBI Inasistencia Total % 127,222 1.1 100,837 1.3 26,385 0.8 61,15 0.7 39,614 0.7 21,536 0.7 66,073 2.3 61,223 2.6 4,849 1.0

NBI Compuesto Total % 1,525,729 13.3 1,160,726 14.5 365,003 10.6 776,82 9.0 529,614 9.4 247,205 8.4 748,909 26.4 631,112 27.0 117,798 23.4

Miseria Total % 348,124 3.0 280,025 3.5 68,099 2.0 143,305 1.7 102,045 1.8 41,26 1.4 204,819 7.2 177,98 7.6 26,839 5.3

FUENTE: DANE, Encuesta Continua de Hogares (ECH), 3er. trimestre de 2005

Por el contrario, la medición de la pobreza por LP revela que el 60% y el 64% de la población colombiana en 2000 y 2003 era pobre, en comparación con el 52% en 1993, siendo muy acusada la agudización de la problemática a partir de 1999 y hasta 2002 debido a la crisis de la economía. Desde entonces la pobreza nacional ha empezado a ceder llegando al 49,2% en 2005 o al anunciado 45% de 2006 (con datos al segundo trimestre, lo cual los hace no estrictamente comparables con la serie hasta 2005 que recoge datos al tercer trimestre de cada año). 1. Mediciones relativas alternativas Un examen detallado del Cuadro 1 revela las diferencias para el periodo 2001-2004 entre los datos oficiales y los del CID-UN, y para 2003 entre los datos oficiales y los de la Contraloría General de la República-CGR.

16

Las primeras diferencias son, en promedio, de más de diez puntos porcentuales para la LI total y de cerca de 15 puntos porcentuales para la LP total, siendo muy altas en 2001 (10,6 y 17,0, respectivamente), el peor año de crecimiento económico (1,5%) después de la caída de 1999, y en 2003, el primer año de la recuperación (3,9%), así como para el caso de las zonas rurales. En cuanto a las segundas diferencias, para 2003 la LI según la CGR es 15 puntos porcentuales más alta que la de la MERPD y la LP 13,6 puntos porcentuales. La CGR aclaró que sus datos para ese año (LP igual a 63,4%) no eran estrictamente comparables porque al basarse en la Encuesta de Calidad de Vida 2003, incluyen no solamente los ingresos laborales (que son los datos de las Encuestas de Hogares en las cuales se basan las mediciones para los años anteriores) sino además las transferencias, los ingresos de capital y los activos y préstamos. El estudio de la CGR ocasionó una airada reacción del Gobierno Nacional, argumentando un nivel de pobreza del 53% en lugar del 64,3% mencionado. A favor de la CGR, varios especialistas señalaron que era muy difícil probar una reducción de la pobreza de 6 puntos porcentuales en apenas tres años (2000 a 2003) durante una incipiente recuperación de la economía, si se tiene en cuenta que durante el periodo de auge 1991–1996 la pobreza apenas disminuyó en 1 punto porcentual (de 53,8% a 52,8%). Por lo demás, el CID terció en el debate y señaló un LP de 66,8% (CID-U.N. 2004). Finalmente, el director del DANE, a fines de 2003 dio a conocer un estimativo del 60%, al cual no se le dio más publicidad desde entonces. Un aspecto sutil de las diferencias entre las mediciones se puede apreciar en el Cuadro 2, que contiene los datos oficiales de marzo de 2007, así como en los gráficos 2 al 7. Los datos pueden cambiar según el trimestre. A primera vista las mediciones del segundo trimestre son relativamente más estables que las del tercer trimestre. Esto quizá se deba a los efectos diferenciales de las imputaciones y ajustes que se aplican a los ingresos declarados en la ECH. Los datos revelados por el Gobierno Nacional en marzo de 2007 se referían a los del segundo trimestre, mostrando una reducción de la pobreza nacional de 11 puntos porcentuales entre 2002 y 2006 y de la pobreza extrema por 10 puntos porcentuales, siendo notables las reducciones de la pobreza urbana y de la indigencia rural. 17

Cuadro 2 Datos de Pobreza en Colombia 2002-2005 según trimestres 2002 2003 2004 2005 2006 II Trimestre* III trimestre** II Trimestre III trimestre II Trimestre III trimestre II Trimestre III trimestre II Trimestre Pobreza Nacional 55,7 57,0 55,1 Urbana 50,4 50,2 50,6 Rural 70,1 75,1 67,4 Pobreza Extrema Nacional 21,6 20,7 18,8 Urbana 16,7 15,5 15,2 Rural 34,7 34,9 28,5 *Fuente: MERPD-DNP con base en ENH y ECH. II Trimestre. * Fuente: MERPD-DNP con base en ENH y ECH. III Trimestre.

Gráfico 2

50,7 46,3 62,9

53,8 47,9 70,0

52,7 47,3 67,5

50,4 43,5 69,5

49,2 42,3 68,2

45,1 39,1 62,1

15,8 12,6 24,6

19,0 14,5 31,4

17,4 13,7 27,6

15,4 10,6 28,6

14,7 10,2 27,5

12 8,7 21,5

Gráfico 3 Pobreza Urbana 52 51 50 49 48 47 46 45 44 43 42 41

%

%

Pobre za Nacional 58 57 56 55 54 53 52 51 50 49 48

2002

2003

2004

2005

2002

2003

2004

2005

II Trimestre

55,7

55,1

53,8

50,4

II Trimestre

50,4

50,6

47,9

43,5

III trimestre

57,0

50,7

52,7

49,2

III trimestre

50,2

46,3

47,3

42,3

Gráfico 4

Gráfico 5 Pobreza Extrem a Nacional

Pobreza Rural 76

22 21 20 19 18 17 16 15 14 13

74 72

%

%

70 68 66 64 62

2002

2003

2004

2005

II Trimestre

70,1

67,4

70,0

69,5

II Trimestre

III trimestre

75,1

62,9

67,5

68,2

III trimestre

Gráfico 6

2003

2004

2005

21,6

18,8

19,0

15,4

20,7

15,8

17,4

14,7

Gráfico 7 Pobreza Extrem a Rural

17 16 15 14 13 12 11 10 9

%

Pobreza Exterm a Urbana

%

2002

36 35 34 33 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23

2002

2003

2004

2005

2002

2003

2004

2005

II Trimestre

16,7

15,2

14,5

10,6

II Trimestre

34,7

28,5

31,4

28,6

III trimestre

15,5

12,6

13,7

10,2

III trimestre

34,9

24,6

27,6

27,5

Con ello se puede ilustrar cómo las mediciones objetivas de pobreza10 pueden variar significativamente no solo según los datos utilizados para calcular las líneas de 10

Obviamente las medidas subjetivas pueden ser mucho más diversas entre si.

18

indigencia, en cuanto a los requerimientos nutricionales y los alimentos que los aportan (que además pueden variar por región), a la población de referencia y a los precios de la canasta, sino además del valor del coeficiente elegido para captar el peso del gasto en alimentos dentro del gasto total de los hogares o del índice elegido para su actualización. También pueden variar con las imputaciones de ingresos y los ajustes siempre cambiantes de las cuentas nacionales (sus datos provisionales normalmente son diferentes de los preliminares y éstos a su vez diferentes de las cuentas definitivas), que son la base para el cálculo de las proporciones agregadas de los diferentes ingresos que se aplican en dichas imputaciones. Todavía más: fuera de lo anterior, las mediciones pueden variar si se tiene en cuenta economías de escala en el consumo de los hogares y las medidas por “adulto equivalente”, aparte de si se cuentan o no los subsidios (MERPD 2006). De hecho, en las encuestas sociales (en este caso la ECH) suele suceder que no se obtiene respuesta del 100% de los hogares incluidos en la muestra, así como que los datos sobre ingresos estén subvalorados. Es por ello que deben realizarse imputaciones de ingresos a los que no contestaron, adoptando supuestos sobre la generación de ingresos de las personas en función de su edad, su educación, su oficio, etc. También se hacen ajustes de los ingresos a las subvaloraciones, aplicando los porcentajes de la remuneración de cada factor en la formación del ingreso social implícitos en las cuentas nacionales. Por último, se corrigen los ingresos de quienes son propietarios de vivienda, suponiendo que al no pagar arriendo obtienen un ingreso equivalente a un “ahorro” en comparación con quienes sí lo pagan (CID-UN 2004). Vale señalar que estos procedimientos de imputación de ingresos son convencionalmente aplicados por las agencias de estadística y aceptados (y, obviamente, discutidos) por los expertos en la mayoría de los países. Ahora bien, los debates reseñados de los últimos años sobre las mediciones de pobreza han tenido mucho que ver con diferentes valores de las canastas de pobreza calculadas en diferentes momentos por el Dane (1988, 1998 y 2005) y la MERPD (2005). Según se use una u otra, la LP será más o menos alta, con lo que dados unos datos de ingresos calculados a partir de la ECH, se inferirán cuantitativamente más o menos pobres. Para determinar la LI de 1988 el Dane se basó en la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1984/1985, tomó como población de referencia el 25% más pobre en términos del gasto per cápita y construyó canastas normativas de nutrimentos básicos a un 19

costo mínimo. Luego calculó la LP multiplicando esa LI por el inverso del coeficiente de Engel de dicho 25% más pobre que fue la población de referencia. A diferencia, para definir la LI de 1998, que se basó en la información más actualizada de la Encuesta de Ingresos y Gastos de 1994/1995, se tomó como población de referencia el 90% de la población, es decir se excluyó el 10% más rico. Con ello el coeficiente de Engel disminuyó, su inverso aumentó y consecuentemente aumentó la LP. Así, el número de pobres inferido se incrementó. Al gobierno nunca le satisfizo esta medición. Por ello para calcular la LI de 2005, aunque también con base en la información de la Encuesta de Ingresos y Gastos 1994/1995, el Dane retornó a una población de referencia del 25% más pobre, con lo que subió el coeficiente de Engel y descendi su inverso, bajó la LP y en consecuencia se contabilizó un menor número de pobres. Por otra parte, la LI y la LP de la MERPD actuales toman como población de referencia el 25% más pobre de la población, con lo que se conforma una canasta restringida que no revela las tendencias de consumo de la mayor parte de la población y que da lugar a un umbral de pobreza menos exigente, con lo cual se contabiliza sistemáticamente un menor número de pobres (MERPD 2006 y CID-UN 2006). El siguiente cuadro del CID (2006) muestra con claridad las diferencias consecuentes con una subestimación de la pobreza e indigencia en cerca de un 16% si se utiliza al 25% más pobre y no al 90% de la población como población de referencia. Cuadro 3 Valor de las canastas de indigencia y pobreza. Pesos corrientes. Septiembre de 2001 a 2005 LP LI Año Canasta 2005 Canasta 1998 Canasta 2005 Canasta 1998 (pobl ref 25%) (pobl ref 90%) (pobl ref 25%) (pobl ref 90%) 2001 174443 202831 68748 81904 2002 186183 221033 74604 89254 2003 200165 237382 80033 95856 2004 212675 251217 85097 101443 2005 224586 267129 90802 107868 Fuente: CID-UN, Bien-estar y macroeconomía 2002/2006, pág. 48.

Resulta claro, entonces, que el debate sobre las estimaciones de incidencia de la pobreza no sólo revela la disparidad de las mismas sino que también sugiere cierta tendencia a elegir una medida que pueda subestimar la gravedad de la problemática.

20

2. Mediciones absolutas Dados los esfuerzos que demandan los instrumentos de focalización de las políticas públicas de protección y seguridad social y los costos fiscales asociados según la escala de beneficiarios y de subsidios, no es lo mismo calificar el desempeño de tal tipo de políticas en un escenario de un elevado número de personas pobres que en uno de baja población pobre. De ahí la necesidad de tomar en consideración los cambios en pobreza e indigencia en valores absolutos y no meramente en términos relativos. Los gráficos 8 al 12 muestran que si bien entre 2002 y 2006 las disminuciones porcentuales del número de personas en pobreza extrema coinciden aproximadamente con las de la tasa de incidencia de la indigencia para las 13 ciudades principales del país, es notoria la reducción del número de pobres absolutos en cerca de 430.000 personas en Bogotá (casi el 60% de la reducción del número de pobres absolutos para el total de las cuatro principales ciudades del país), así como la baja en 10 puntos porcentuales de la ponderación de pobres extremos en la Capital dentro del total de pobres extremos que habitan en las cuatro principales ciudades. También es importante la disminución del número de personas en pobreza extrema en Medellín (cerca de 173.000 personas) aunque permanezca estable su ponderación dentro del total de las cuatros ciudades (Cuadro 6).

21

Cuadros 4 y 5 Población en Pobreza Extrema en 13 ciudades principales de Colombia 2002-2006 Bogotá

total 4 ciudades Cúcuta

Medellín

Bucaramanga

Manizales

Cartagena

Villavicencio

Pereira

Ibagué

Pasto

Monteria

2002*

6.712.247

2.264.256

1.305.334

1.980.917

12.262.754

682.325

549.263

372.278

952.523

340.295

488.839

435.074

398.333

334.596

6.778.691

2.075.380

1.113.016

2.223.660

12.190.747

585.919

509.918

368.433

895.400

384.131

428.397

495.246

383.846

381.525

2002*** 2006***

9,8% 3,4%

7,7% 6,0%

12,7% 7,1%

15,9% 6,4%

14,1% 7,6%

7,6% 2,2%

13,9% 7,4%

16,0% 5,3%

10,3% 3,5%

7,8% 3,7%

13,4% 8,2%

7,9% 6,0%

15,9% 12,4%

2002

657.800

174.348

165.777

314.966

1.312.891

96.208

41.744

51.747

152.404

35.050

38.129

58.300

31.468

53.201

2006

230.475

124.523

79.024

142.314

576.337

44.530

11.218

27.264

47.456

13.445

15.851

40.610

23.031

47.309

-53,7%

-73,1%

-47,3%

-68,9%

-61,6%

-58,4%

-30,3%

-26,8%

-11,1%

51.678

30.526

24.483

104.947

21.606

22.279

17.690

8.438

5.892

poblacion en pobreza extrema Variación porcentual población en pobreza extrema Ponderación por ciudad

Barranquilla

2006**

poblacion total pobreza extrema

Cali

2006/2002

-65,0%

-28,6%

-52,3%

-54,8%

-56,1%

2002 2006

50,1% 40,0%

13,3% 21,6%

12,6% 13,7%

24,0% 24,7%

100,0% 100,0%

* Tomado de: Proyecciones municipales 1995-2005 DANE

427.325

49.825

86.753

172.652

736.554

58,0%

6,8%

11,8%

23,4%

100,0%

** Población a 2005 según CENSO 2005 DANE

*** Tomado de: MERPD (2007). Estimaciones de pobreza en Colombia 2006. DNP.

Población Pobre en 13 ciudades principales de Colombia 2002-2006 Bogotá

Medellín

total 4 ciudades

Cúcuta

Bucaramanga

Manizales

Cartagena

Villavicencio

Pereira

Ibagué

Pasto

Monteria

6.712.247

2.264.256

1.305.334

1.980.917

12.262.754

682.325

549.263

372.278

952.523

340.295

488.839

435.074

398.333

334.596

2006**

6.778.691

2.075.380

1.113.016

2.223.660

12.190.747

585.919

509.918

368.433

895.400

384.131

428.397

495.246

383.846

381.525

2002*** 2006***

38,3% 23,8%

35,3% 27,4%

50,1% 39,5%

52,0% 39,5%

53,0% 40,6%

40,8% 23,0%

56,6% 46,2%

51,2% 33,1%

42,3% 27,3%

44,7% 30,5%

43,5% 34,2%

43,2% 34,8%

52,4% 46,4%

2002

2.570.791

799.282

653.972

1.030.077

5.054.122

361.632

224.099

210.709

487.692

143.945

218.511

189.257

172.080

175.328

2006

1.613.328

568.654

439.641

878.346

3.499.970

237.883

117.281

170.216

296.377

104.868

130.661

169.374

133.578

177.028

-37,2%

-28,9%

-32,8%

-14,7%

-30,8%

-34,2%

-47,7%

-19,2%

-39,2%

-27,1%

-40,2%

-10,5%

-22,4%

1,0%

50,9% 46,1%

15,8% 16,2%

12,9% 12,6%

20,4% 25,1%

100,0% 100,0%

957.462

230.628

214.331

151.731

1.554.153

123.749

106.818

40.493

191.314

39.077

87.850

19.883

38.501

-1.699

61,6%

14,8%

13,8%

9,8%

100,0%

poblacion pobre Variación porcentual población pobre Ponderación por ciudad

Barranquilla

2002*

poblacion total pobreza

Cali

2006/2002 2002 2006

* Tomado de: Proyecciones municipales 1995-2005 DANE ** Población a 2005 según CENSO 2005 DANE

*** Tomado de: MERPD (2007). Estimaciones de pobreza en Colombia 2006. DNP.

22

Gráfico 8

Gráfico 9 Población Pobre en 13 ciudades principales de Colom bia

Población en Pobreza Extre m a e n 13 ciudades principales de Colom bia 641.000

2.460.000

561.000

2.160.000

967,46 481.000

1.860.000

401.000

1.560.000

321.000

1.260.000 960.000

241.000

106,81

39,07 161.000

660.000 191,31

2002

Var iación Porce ntual Población e n Pobre za Extre m a 2006/2002 e n 13 ciudade s principale s de Colom bia

73

37

34

65

62

58

33 29

27

55

54

52

49

27

47

22 19

30

15

29

27

11

Gráfico 12 Ponderación de la población pobre y en pobreza extrema en las cuatro principales ciudades de Colombia 2002-2006

20,4% 12,9% 15,8%

50,9%

2002

25,1%

24,0%

24,7%

12,6%

12,6%

13,7%

16,2%

13,3%

46,1%

50,1%

21,6%

2006

2002

PONDERACIÓN POR CIUDAD POBLACIÓN POBRE

Bogotá

Cali

40,0%

2006

PONDERACIÓN POR CIUDAD POBLACIÓN EN POBREZA EXTREMA

Barranquilla

Medellín

23

Monteria

Pasto

Cali

Ibagué

Manizales

Promedio

Barranquilla

Cúcuta

Medellín

Pereira

Villavicencio

Bogotá

Cartagena

Monteria

Ibagué

Medellín

Manizales

Pasto

Villavicencio

Promedio

Cali

Barranquilla

Cúcuta

Bogotá

Cartagena

Pereira

Bucaramanga

Bucaramanga

11

-1

Monteria

Pasto

Ibagué

Pereira

Villavicencio

Manizales

Bucaramanga

Cúcuta

Cartagena 2006

Gráfico 11 69

39

Medellín

2002

Variación Porce ntual Población Pobre 2006/2002 en 13 ciudade s principale s de Colom bia 40

Barranquilla

Bogotá

Monteria

Pasto

Ibagué

Pereira

2006

Gráfico 10 48

1.000

Cali

81.000

Villavicencio

Cartagena

Manizales

Bucaramanga

Cúcuta

Medellín

Cali

Bogotá

60.000

Barranquilla

360.000

Cuadro 6 Índice de Pobreza Extrema 13 ciudades principales

60 44

39 24

22

22

Montería

46

Cali

47

Pasto

48

Ibagué

Pereira

Medellín

Bogotá

Villavicencio

53

Barranquilla

65

Cúcuta

66

Manizales

67

Promedio

71

2006 Var % 2,2% -71,1% 5,3% -66,9% 3,5% -66,0% 3,4% -65,3% 6,4% -59,7% 3,7% -52,6% 6,1% 48,2% 7,4% -46,8% 7,6% -46,1% 7,1% -44,1% 8,2% -38,8% 6,0% -24,1% 6,0% -22,1% 12,4% -22,0%

Cartagena

2002 7,6% 16,0% 10,3% 9,8% 15,9% 7,8% 11,8% 13,9% 14,1% 12,7% 13,4% 7,9% 7,7% 15,9%

Bucaramanga

Bucaramanga Cartagena Villavicencio Bogotá Medellín Pereira Promedio Manizales Cúcuta Barranquilla Ibagué Pasto Cali Montería

Variación porcentual 2002-2006 13 ciudades principales Indice de Pobreza Extrema

Fuente: MERPD. Con base en ENH y ECH Segundo Trimestre

Entre tanto, durante el mismo período y para las mismas trece ciudades, las variaciones del número de pobres difieren de las variaciones de la tasa de incidencia de la pobreza, pero Bogotá se destaca otra vez por haber reducido en cerca de 970.000 personas el número de pobres y en cinco puntos porcentuales su participación en la distribución de personas pobres en la cuatro principales ciudades, seguida por Cali con una reducción de más de 230.000 personas en situación de pobreza (Cuadro 7). De esta manera, podría pensarse que los programas sociales de atención directa a poblaciones vulnerables en ciudades como Bogotá y Medellín han rendido frutos, al menos en el corto plazo, más resultados que lo que pareciera aceptar el gobierno nacional.

Cuadro 7

24

Índice de Pobreza 13 ciudades principales Variación porcentual 2002-2006 13 ciudades principales Indice de Pobreza

44 38

35

35

32 26

24

23

22

21

21

19

18

Montería

Manizales

Pasto

Barranquilla

Ibagué

Cali

Cúcuta

Medellín

Promedio

Pereira

Cartagena

Villavicencio

11

Bogotá

2006 Var % 23,0% -43,6% 23,8% -37,9% 27,3% -35,5% 33,1% -35,4% 30,5% -31,8% 34,3% 26,0% 39,5% -24,0% 40,6% -23,4% 27,4% -22,4% 34,2% -21,4% 39,5% -21,2% 34,8% -19,4% 46,2% -18,4% 46,4% -11,5%

Bucaramanga

Bucaramanga Bogotá Villavicencio Cartagena Pereira Promedio Medellín Cúcuta Cali Ibagué Barranquilla Pasto Manizales Montería

2002 40,8% 38,3% 42,3% 51,2% 44,7% 46,4% 52,0% 53,0% 35,3% 43,5% 50,1% 43,2% 56,6% 52,4%

Fuente: MERPD. Con base en ENH y ECH Segundo Trimestre

Los efectos del crecimiento y la distribución sobre los resultados de pobreza En los debates recientes se ha discutido sobre el impacto de las variables macroeconómicas, en particular el crecimiento del PIB, sobre la evolución de la pobreza. Máxime cuando la medida de LP es muy sensible al desempeño económico de corto y largo plazo, además de que los ingresos de los pobres que corresponden casi en su totalidad a ingresos laborales, pueden verse particularmente afectados por la recesión y el desempleo. Sin embargo, los efectos del crecimiento pueden ser modificados por la distribución del ingreso, de manera que una elevada o creciente inequidad puede contrarrestar los beneficios de la expansión económica, o incluso puede darse el resultado curioso de una recesión “distributiva”. Hay una metodología, ideada por Kakawani, Khander y Son (2004), que sirve para descomponer los cambios en pobreza en los efectos del crecimiento y los efectos de la distribución del ingreso. Se trata de medir la “tasa de crecimiento pobrezaequivalente” (Poverty Equivalent Growth Rate-PEGR) para estimar qué tanto se benefician los pobres del crecimiento. La PEGR “es la tasa de crecimiento que arroja la misma reducción de pobreza que la que se daría si el crecimiento observado en un país hubiera sido neutro (cuando todos en la sociedad reciben proporcionalmente las mismas ganancias)” (Nuñez y Espinosa, 2005: 10)11. Si la PEGR es mayor que la tasa de 11

Así, la elasticidad total de la pobreza es la suma de las elasticidades al crecimiento y a la distribución: δ= η+ζ donde: δ= cambio total de la pobreza η= cambio atribuible al crecimiento

25

crecimiento observada, el crecimiento es pro-pobre; si es menor, pero positiva, el crecimiento ayuda a reducir la pobreza pero favorece más a los no pobres que a los pobres; por último, si es menor y negativa, el crecimiento es anti-pobre o sea que favorece a los no pobres y aumenta la pobreza. Según la presentación oficial del pasado mes de marzo, entre los años 2002 y 2006 el crecimiento fue pro-pobre, de manera que la disminución de los 10,6 puntos porcentuales en los índices de pobreza nacional se debió en un 59% al crecimiento económico y en un 41% a una mejora en la distribución del ingreso. Los mismos registros para la pobreza extrema fueron 39% y 61% (Cuadro 8). Cuadro 8

Nacional Cabecera Resto

Descomposición del cambio en Pobreza y Pobreza Extrema entre 2002 y 2006 en Colombia Reducción Efecto crecimiento Efecto distribución Pobreza Pobreza Extrema Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza Pobreza Crecimiento Distribución Crecimiento Distribución Extrema Extrema Extrema Puntos Puntos Puntos Puntos Puntos Puntos (%) (%) (%) (%) 10,6 9,5 6,3 3,8 4,4 5,8 59% 41% 39% 61% 11,3 8,0 6,5 3,9 4,8 4,1 57% 43% 49% 51% 8,0 13,2 5,7 3,4 2,3 9,8 72% 28% 26% 74%

Fuente: MERPD

Una mirada a los resultados de esta metodología con base en los trabajos de Sarmiento et al. (2005) y del propio director de la MERPD (Nuñez y Espinosa 2005) para el período 1997-2004 sugiere otros matices a dicha conclusión y permite formular algunas conjeturas que reafirman el poderoso impacto del ciclo económico sobre la pobreza y la necesidad de políticas distributivas sostenibles y contracíclicas para que el terreno ganado en la lucha contra la pobreza en el actual ciclo de crecimiento no se pierda en una eventual recesión en el futuro. Efectivamente, según Nuñez y Espinosa (2005), para el período 1997-2004, sólo en 2000 y 2003 el crecimiento fue pro-pobre. Durante el resto del periodo fue anti-pobre. Esto se ζ= cambio atribuible a la distribución Mientras que: PEGR= (δ/η)γ donde: γ= tasa de crecimiento observada.

26

debió a que el efecto positivo del crecimiento (reducción de 1% en la pobreza), fue absorbido más que proporcionalmente por el efecto adverso de la desigualdad (aumento entre 0,5% y 3,0% en la pobreza). Si el crecimiento hubiera favorecido a todos proporcionalmente (neutro), entonces, con excepción de 1999, la pobreza hubiera bajado 5 puntos porcentuales, pero como no fue neutral sino anti-pobre, la pobreza aumentó en 2,5 puntos porcentuales. Ahora bien, se destaca que para las zonas urbanas el crecimiento sólo favoreció a los pobres en 2003, mientras que la crisis de 1999 golpeó relativamente menos a los pobres que a los no pobres. En cambio, en el sector rural el crecimiento sólo favoreció a los pobres en 2001 y 2003. Para el resto de los años resultó anti-pobre.

Sarmiento et al. (2005) obtienen unos resultados un poco más críticos sobre el período 1996-2004. Corrigiendo el cálculo de la tasa de crecimiento para captar el efecto sobre el ingreso de los cambios en los precios de la canasta de los pobres 12 y aplicando los resultados no sobre el indicador de incidencia sino sobre el de brecha de pobreza, coinciden en que en 2003 el crecimiento favoreció relativamente los pobres y en que la crisis de 1999 afectó menos a los pobres que a los no pobres. Pero muestran cómo en la recesión de 1998 y en la recuperación de 2001-2002 el crecimiento fue claramente antipobre, mientras que en el otro momento que identifican como de crecimiento pro-pobre (1996-1997) son las mejoras relativas en la distribución las que explican dicho resultado. La desigualdad de ingresos y de riqueza es el factor más crítico de la exclusión social en el país. Quizá más que la pobreza, porque a medida que pasa el tiempo, erosiona la capacidad de los individuos para superar las limitaciones y lograr movilidad social. La situación en Colombia es muy acusada en la mayoría de las expresiones del ingreso y de la riqueza.

Siguiendo a Kakawani, Khander y Son (2004), se modifica la variable del ingreso per-cápita dividiéndola por el valor de la línea de pobreza, obteniendo así una nueva variable llamada “bienestar”, con lo que la tasa de crecimiento que se usa para los cálculos no es la observada de la economía sino la del “bienestar”. 12

27

Las medidas usuales de desigualdad son los índices de concentración y las razones de proporción entre grupos de ingresos. Entre los primeros, el índice más popular es el coeficiente de Gini, que mide la desigualdad a lo largo de toda la distribución de los ingresos. Un valor de 0 indica igualdad perfecta, mientras que un valor de 1 indica desigualdad perfecta. Entre las segundas, son muy usadas las razones entre quintiles o deciles de ingreso, que son las particiones de ingresos por grupos poblacionales más utilizadas a partir del procesamiento de encuestas sociales. La evolución de la desigualdad desde principios de los años noventa hasta hoy marca dos etapas: la primera, entre 1991 y 2001, de fuerte aumento con un pico en 1999 (Gini: 0,60 y una relación de 146 veces el ingreso del 10% más rico con respecto al ingreso del 10% más pobre) y la segunda de disminución entre 2001 y el presente (Cuadro 9, Gráfico 13). Así, la gran expansión del consumo privado y público que acompañó las reformas estructurales de la economía tuvo un efecto concentrador del ingreso, al tiempo que en el año más crítico de la crisis aumentó la inequidad, mientras que desde 2003, con excepción de 2004, la recuperación económica ha contribuido a atenuarla, pero sin reducirla por debajo de los niveles de principios de los noventa. Es interesante también observar cómo Bogotá es la ciudad que muestra mayor desigualdad a pesar de ser la sección del país con mayor ingreso per cápita. Cuadro 9 Medidas de desigualdad Año

Coeficiente de Gini ingresos Nacional

1991

0,546

10% más rico/10% más pobre Nacional 44,45

20% más rico/20% más pobre Nacional 19,1

Gini Bogotá

Gini Cali

Gini B/quilla

Gini Medellín

1992 0,555 53,29 21,01 1993 0,553 48,13 21,22 1994 0,559 49,64 21,7 1995 0,56 48,36 20,9 1996 0,567 74,87 25,13 0,536 0,518 0,478 0,58 1997 0,574 83,3 27,43 0,558 0,522 0,5 0,521 1998 0,579 89,38 28,49 0,568 0,553 0,534 0,529 1999 0,6 146,34 42,14 0,6 0,552 0,523 0,548 2000 0,563 68,64 24,89 0,572 0,532 0,525 0,52 2001 0,557 59,75 23,07 0,553 0,504 0,499 0,53 2002 0,575 68,73 25,89 0,575 0,504 0,536 0,52 2003 0,54 49,8 20,11 0,525 0,506 0,527 0,551 2004 0,561 50,99 21,93 0,56 0,488 0,539 0,532 2005 0,553 53,03 21,58 Fuente: MERPD (2006) Metodología de medición y magnitud de la pobreza en Colombia . DNP. Con base en ENH Septiembre y ECH 3er trimestre

La explicación de que el Gini sea tan alto y que haya crecido tanto en los noventa se puede deducir del examen del Cuadro 10 (CID 2006). La desigualdad no puede ser más 28

cruda cuando los tres primeros deciles no alcanzan a participar con el 6% del ingreso o cuando el 70% de la población más pobre absorbe apenas el 27%, mientras que el decil más rico participa con cerca del 47% del ingreso, el cual a su vez triplica el del segundo 10% más rico y cuadruplica el del tercer decil más rico. Es decir, que no sólo son gigantescas las diferencias entre los extremos de la distribución del ingreso, sino muy reducida la participación de los “ingresos medios”. Del Cuadro 10 se puede deducir además cómo durante los noventa los deciles más pobres perdieron participación en el ingreso en comparación con lo sucedido a los deciles ricos (el decil 1 perdió el 35% de su participación en el ingreso y el segundo decil más pobre el 16%, mientras que el decil más rico (decil 10) perdió el 3% y el segundo decil más rico ganó el 14%), con lo que la recuperación distributiva que se observa para 2004 está lejos de revertir la aguda inequidad de ingresos. Este grado de inequidad también la reflejan muy bien las participaciones que por deciles de ingreso se dan en el volumen de ahorro y los pagos con tarjeta de crédito (Cuadro 11). Gráfico 13 Medidas de desigualdad 180

0,61 0,6

150

0,59 0,58

120

0,57 90

0,56 0,55

60

0,54 0,53

30

0,52 0

0,51

10% más rico/10% más pobre

Fuente: Elaboración propia con base en Cuadro 13

29

Gini Ingresos

Cuadro 10 PARTICIPACION DE CADA DECIL EN EL INGRESO Septiembres de 1992 a 2004 (%) Deciles 1992 1996 2000 2004 1 0.92 0.63 0.60 0.91 2 2.09 1.96 1.76 1.96 3 2.94 2.88 2.67 2.75 4 3.84 3.82 3.58 3.60 5 4.81 4.83 4.61 4.60 6 5.98 6.11 5.90 5.86 7 7.54 7.78 7.67 7.63 8 9.86 10.41 10.49 10.35 9 14.08 15.23 16.12 15.89 10 47.93 46.36 46.57 46.45 Fuente: CID (2006) Bien-estar y Macroeconomía 2002-2006 con base en Dane, ENH y ECH septiembre y cálculos DNPCID

Cuadro 11 Participación de cada decil en el volumen de ahorro y el pago de tarjetas de crédito (%) Decil Ahorro Tarj. Crédito 1 0.78 0.15 2 1.51 0.28 3 2.51 0.07 4 3.00 0.46 5 3.91 2.44 6 5.36 1.24 7 6.68 1.72 8 9.14 5.32 9 15.51 16.52 10

51.58

71.80

Total

100.00

100.00

Fuente: CID (2006) Bien-estar y Macroeconomía 2002-2006.

En materia de la distribución de activos la situación es más crítica aún si se considera su función en la estructura social y en la reproducción de la desigualdad de ingresos, puesto que la ausencia de propiedad cierra el círculo vicioso de insuficiencia de ingresoscarencia de ahorro-no acceso al crédito para educación, vivienda y otros activos-no adquisición de activos-endeudamiento informal-pobreza. Pues bien, en Colombia la propiedad de la tierra está fuertemente concentrada. Esto, además de profundizar los problemas de desigualdad económica, es uno de los factores estructurales de la persistencia del conflicto sociopolítico y de la economía ilegal del narcotráfico. Los cuadros 12 y 13 ilustran la desigualdad en la tenencia de activos que

30

representa la concentración de la propiedad territorial. Considerando el nivel agregado nacional (por regiones la cuestión muestra casos más extremos), más de la mitad de los propietarios y de los predios ocupan menos del 2% de las tierras, mientras que menos del 0,5% de los propietarios y de los predios ocupan más del 60% del territorio. Pero además existe una ironía en lo que tiene que ver con el impuesto predial, tributo directo que se usa en todo el mundo con propósitos distributivos de la riqueza y para el fortalecimiento de las finanzas y la democracia en el nivel local. Resulta que el avalúo por hectárea es inconmensurablemente más alto en el predio pequeño que en el grande (última columna del Cuadro 12) con lo que el pago del impuesto predial recae más fuertemente sobre el pequeño propietario. La misma situación se repite en el caso de la propiedad urbana. Menos del 1% de los propietarios con poca área construida (porque incluye lotes de engorde) ocupa el 58% de la superficie total, mientras que cerca del 60% de los propietarios tiene menos del 14% de la tierra urbana con muchas más altas densidades de construcción. Para completar el arreglo, como en el caso rural, los terratenientes urbanos pagan proporcionalmente mucho menos impuesto predial que los propietarios de áreas pequeñas y de propiedad horizontal, como lo ilustra el Cuadro 13. Cuadro 12 Tamaño (Has) Menos de 1 De 1 a 3 De 3 a 5 De 5 a 10 De 10 a 15 De 15 a 20 De 20a 50 50 a 100 100 a 200 200 a 500 500 a 1000

DISTRIBUCION RURAL POR RANGO DE SUPERFICIE Resumen Nacional - 2005 Predios Propietarios Superficie Avalúo (Has) $millones 38.06% 35.81% 0.42% 9.62% 22.03% 22.54% 1.28% 9.10% 9.49% 9.84% 1.20% 6.06% 10.11% 10.57% 2.37% 9.08% 4.73% 4.92% 1.92% 5.69% 2.85% 2.96% 1.64% 4.11% 7.08% 7.23% 7.47% 14.52% 3.09% 3.20% 7.11% 10.80% 1.47% 1.63% 6.69% 9.01% 0.71% 0.21%

0.87% 0.26%

1000-2000 0.10% 0.11% Mas de 2000 0.07% 0.06% Total Nal 2.757.196 3.854.876 Tomado de: CID (2006) Bien-estar y Macroeconomía 2002-2006.

7.06% 5.00%

8.89% 4.09%

$451.370 $293.086

4.33% 53.51% 82.093.637

1.90% 7.13% $29.421.870

$157.074 $47.767 $358.394

Fuente: IGAC, Estadísticas Catastrales Abril 2005. Cálculos OCSE – CID – UN.

31

Avalúo por Ha $8.296.259 $2.556.544 $1.801.773 $1.371.719 $1.062.491 $900.359 $696.957 $544.274 $482.696

Cuadro 13

Tamaño (m2) Hasta 100 100 a 200 200 a 300 300 a 400 400 a 500 500 a 750 750 a 1000 1000 - 2000 2000 - 3000 3000 - 4000 4000 - 5000

DISTRIBUCION URBANA POR RANGO DE SUPERFICIE Resumen Nacional -2005 Propietarios Superficie Área Densidad (Has) construida M2*ha 25.99% 3.18% 16.09% 6.911 23.63% 5.66% 20.83% 5.021 11.01% 4.57% 11.83% 3.536 5.63% 3.30% 6.97% 2.880 3.10% 2.37% 4.12% 2.376 3.57% 3.69% 5.26% 1.943 1.48% 2.18% 2.44% 1.522 1.93% 4.47% 3.60% 1.098 0.64% 2.57% 1.48% 794 0.33% 0.20%

1.86% 1.50%

0.99% 0.70%

5000 - 10000 0.43% 4.96% 1.82% Más de 10000 0.54% 58.22% 5.24% Prop. Horiz 10.45% 0.77% 7.88% Total Nal 6.698.888 301.931 411.996.744 Tomado de: CID (2006) Bien-estar y Macroeconomía 2002-2006. Fuente: IGAC, Estadísticas Catastrales Abril 2005. Cálculos OCSE – CID – UN.

Avalúopor m2 $63.536 $52.379 $42.528 $38.037 $34.309 $31.962 $29.120 $24.863 $20.817

726 636

$20.692 $20.367

500 123 13.915 1.365

$17.733 $7.928 $239.295 $25.750

Otra prueba de la desigualdad es la de la tenencia de activos, como se muestra en el Cuadro 14. Aparte de que al mercado accionario colombiano no tienen acceso más del 90% de los hogares y que sólo están inscritas en él 118 de 14.000 sociedades anónimas (CID 2006), el 0,21% de los accionistas concentra el 80% del capital bursátil con lo que la participación de los llamados “pequeños accionistas” es virtualmente simbólica en lo que tiene que ver con las decisiones empresariales de las grandes compañías. Cuadro 14 CONCENTRACION ACCIONARIA BOLSA DE COLOMBIA Según Bursatilidad -2005 Grado de Número Número Capital 20 mayores Bursatilidad Empresas Accionistas Bursátil accionistas ($billones) (%) Alta 18 723.915 55.3 0.05 Baja 19 173.160 6.8 0.22 Media 15 127.482 12.1 0.24 Mínima 17 60.803 2.8 0.56 Ninguna 49 38.582 10.7 2.54 TOTALES 118 1.123.942 87.8 0.21 Tomado de: CID (2006) Bien-estar y Macroeconomía 2002-2006. Fuente: Bolsa de Colombia, 2005. Cálculos OCSE – CID – UN.

Capital 20 mayores (%) 76.43 73.70 88.91 93.87 88.23 79.94

Así las cosas, la desigualdad económica en el país constituye un serio obstáculo para la acción de las políticas públicas sociales, sobre todo desde el punto de vista de su impacto sobre la estructura social y su sostenibilidad a través del tiempo.

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En suma, el país vio crecer la pobreza y la indigencia después del boom económico de la primera mitad de los años noventa, en un proceso exacerbado coyunturalmente por la crisis de fines de esa década, pero estructuralmente por la persistencia de la inequidad. La reducción de los indicadores de pobreza en los años recientes se debe a la reanimación de la economía13, al impacto no cuantificado aún de la apreciación de la moneda y a los efectos de la inversión social descentralizada, con todo y los desvíos por ineficiencia y corrupción. Pero los cambios distributivos siguen ausentes. Los análisis reseñados acerca del impacto del crecimiento económico sobre la pobreza concluyen que el mismo tiene por sí solo un impacto limitado para reducirla y que por ello los cambios distributivos resultan definitivos. Podría decirse que tales cambios residirían principalmente en aquéllos que mejoren el acceso a activos como tierra, crédito y educación para los pobres, porque permiten aumentar la “densidad” de la equidad y del gasto en términos macreoeconómicos, con lo que mejora la respuesta del crecimiento económico en épocas prósperas y brinda cobertura en las épocas malas.

Todo ello demanda reformas conducentes hacia una desconcentración de la tierra, una expansión de crédito financieramente accesible, una tributación fuertemente progresiva a la renta, una estricta regulación salarial que controle la erosión de los ingresos de los trabajadores y una implantación de fondos anticíclicos de protección social, entre otras políticas de bienestar. Sin esas condiciones los avances logrados en las épocas de auge están condenados a erosionarse en las recesiones subsecuentes, porque la privación se agudiza cuando el ingreso disminuye en una forma proporcionalmente mayor a su atenuación cuando el ingreso aumenta.

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Situación que obedece fundamentalmente a la coyuntura mundial actual caracterizada por favorables condiciones de liquidez, bajas tasas de interés externas y crecimiento del comercio mundial. En efecto, la economía mundial completó en 2006 cuatro años de fuerte expansión económica, a un ritmo superior al promedio histórico de las últimas tres décadas. Este fenómeno consolidó el proceso de recuperación económica de América Latina y de Colombia.

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Bases programáticas de un sistema integral de protección y seguridad social para un país como Colombia Ante la naturaleza multidimensional y estructural de la pobreza y la inequidad resulta necesaria la instauración de un Sistema Integral de Protección y Seguridad Social sustentado en una estricta integración funcional entre los programas públicos de protección para los grupos más desfavorecidos –en educación, salud, capacitación, vivienda, pensiones y desempleo– con los programas de aseguramiento privado mediante mecanismos y modalidades de mercado, con un esquema regulatorio que, a la vez de darle plena vigencia a los principios esenciales de la solidaridad, la progresividad y la eficiencia a través de todo y cada uno de los componentes del sistema, promueva el desarrollo y aplicación de una institucionalidad con normas, reglas y funciones propicias para garantizar la mayor eficacia posible en términos tanto de cobertura, focalización y contribución retributiva como de eficiencia, costos de prestación, rendición pública de cuentas –accountability– y viabilidad financiera del sistema como un todo (Garay et al. 2002). Aparte de la intervención pública en los campos convencionales de la educación, salud, vivienda y prestacional, existen otros complementarios como los programas de obras públicas, los programas de capacitación y adaptación laboral, y los seguros de desempleo diferentes de la modalidad de indemnización por despido. Uno de los rasgos distintivos de un sistema integral de protección y seguridad social reside en la integralidad de las intervenciones públicas en los diferentes campos de política con miras a propender por su mayor efectividad en términos de un reducción cierta de la pobreza y un avance hacia la inclusión social de los hogares: núcleo central de la formación humana, del desarrollo de la ciudadanía y de la reproducción del capital social. En este sentido la unidad básica de acción/ejecución de la política social ha de ser el hogar, a partir del cual se deben desarrollar e implantar las diversas acciones de política pública de manera coordinada e interactiva con miras a tomar provecho de las sinergias mutuas, reducir los costos de intervención y potenciar su efectividad. Dados la constitución de los hogares en el país, especialmente en los estratos más desfavorecidos que son los sujetos prioritarios de las políticas sociales con una elevada 34

proporción de hogares monoparentales en cabeza de la mujer-madre ante el abandono de los padres-esposos (superior a la tercera parte del total de hogares) y el frecuente incumplimiento de los deberes de manutención del hogar por parte de los padres (al punto que la inasistencia alimentaria es una de las conductas con mayores casos puestos a consideración ante el sistema de justicia), conviene centrar el foco de provisión de subsidios monetarios o en especie en la madre-jefe de hogar con miras a lograr una mayor efectividad y una mejor destinación de los subsidios en beneficio del hogar en su conjunto. Ello siempre bajo el principio de propugnar por una adecuada equidad de género entre los miembros del hogar en términos de oportunidad para el desarrollo de capacidades. Salud primaria requisito para garantizar el derecho integral a la salud El Pacto Internacional de las Naciones Unidas sobre los Derechos Económicos, Sociales y Culturales advierte que no puede realizarse el ideal del ser humano libre sin crear condiciones que permitan a cada persona gozar abiertamente del derecho a un nivel de vida adecuado, lo que implica la garantía del derecho humano fundamental a tener una vida sana en el sentido más amplio, al disfrute del más alto nivel posible de salud física, mental y social. Por lo menos cuatro condiciones son necesarias para garantizar el Derecho a la Salud: la disponibilidad, la accesibilidad, la aceptabilidad y la calidad. Cada una de ellas enfrenta importantes problemas y falencias que imposibilitan y limitan la garantía del Derecho a la Salud en Colombia. Avanzar en la garantía del Derecho a la Salud requiere transformar el sistema de salud hacia un sistema que conciba la salud como un bien público esencial, un derecho humano fundamental, una obligación del Estado y una responsabilidad social, que no puede estar sujeto exclusivamente a criterios de rentabilidad económica o de ganancia financiera, bien sea privada o pública. El modelo de salud vigente en el país se basa esencialmente en un modelo de aseguramiento con la creencia que de esa manera se podría garantizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Sin embargo, aunque la tasa de afiliación ha crecido 35

significativamente desde comienzos de los noventa, en la práctica no solo existe una amplia población, básicamente pobre, no afiliada sino que se han reproducido otras profundas inequidades como la menor proporción de la población rural afiliada, con respecto a la población urbana, y, entre otros, la presencia de planes de beneficio diferenciales entre el régimen subsidiado y contributivo. Además, subsisten importantes barreras de acceso al sistema de salud como las relacionadas con la falta de dinero para financiar el transporte para el desplazamiento al centro de salud más próximo al lugar de residencia, dada la ausencia de centros o su insuficiencia en los territorios en los que habitan los estratos más pobres de la población, el costo de medicamentos y otras asociadas con el sistema general de seguridad social en salud como las de tipo administrativo. Las primeras barreras –de tipo económico– constituyen la barrera más determinante al punto en que fue la principal razón aducida por cerca de un 62% de los enfermos para no haber acudido a los servicios de salud, según lo reportado en Encuesta de Calidad de Vida del 2003 (ECV 2003, DANE). No menos importante, también ha permanecido una elevada inequidad en los indicadores del estado de salud entre grupos poblacionales según su condición socioeconómica y entre las zonas rurales y urbanas. Ante la experiencia observada en varios países en el campo de la salud, se han dado avances en la discusión sobre política pública poniendo en serio cuestionamiento la creencia de que el aseguramiento por sí solo garantiza acceso efectivo en sociedad con altas tasas de pobreza y de desigualdad social. Por el contrario, en las poblaciones pobres, en los espacios territoriales pobres e incluso de ingreso medio bajo, el aseguramiento no necesariamente garantiza el acceso efectivo y oportuno a servicios adecuados de salud para una alta proporción de esta población. Ante estas circunstancias en el marco del sistema integral de protección y seguridad social se ha de transitar progresivamente hacia un modelo integral que logre combinar eficientemente un sistema de atención primaria en salud (APS) universal para al menos los grupos más desfavorecidos de la población (por ejemplo, estratos 1 y 2), un régimen de aseguramiento con programas de servicios equitativos (con y sin subsidios parciales) entre grupos sociales afiliados y esquemas individuales de aseguramiento plenamente

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mercantilizados en el caso de grupos pudientes. Este modelo debe ser regido por principios básicos de equidad, progresividad y solidaridad social. La APS comprende un espectro de actividades y servicios enfocados en el fortalecimiento y mejoramiento de las redes de atención, promoción y prevención a partir de programas dirigidos a grupos poblacionales específicos y a la vigilancia y control del mapa epidemiológico. Un elemento central de su gestión es el robustecimiento de los sistemas de información nacional de salud pública, con el fin de establecer los parámetros y las tendencias sanitarias de la población, a partir de un concepto de cuidado poblacional. Una de las características distintivas del sistema APS reside en la espacialidad territorial de los servicios sociales de salud, atendiendo al criterio de cercanía espacial y prestacional del servicio al lugar de residencia de la población objetivo: primordialmente la población pobre en sus primeras etapas de implantación. Además, la unidad básica de atención de este sistema de salud no debe ser el individuo aislado sino, por el contrario, el núcleo familiar ante la aceptación de que la salud trasciende la mera carencia de enfermedad para abarcar la reproducción de condiciones propicias para una buena nutrición, salubridad y un ambiente sano. Por lo tanto, en las categorías: núcleo familiar y espacialidad territorial, residen rasgos distintivos del Sistema en consideración. Adicionalmente, la atención directa y cercana a la familia permite coordinar y mejorar la efectividad de la prestación de otros servicios sociales (complementarios a la salud primaria) mediante diversas acciones como: la constatación de la asistencia escolar de los(as) menores en edad de estudiar o en su defecto la gestión de cupo escolar en una escuela pública próxima, el chequeo del nivel nutricional de menores y su elegibilidad para optar por complementos alimenticios en la escuela pública (Garay 2007). Las bondades de la APS han sido comprobadas en países con diferentes niveles de desarrollo. Los resultados muestran mejoramiento en la calidad de la salud, la cobertura y la eficiencia de la organización de los sistemas de salud, un crecimiento de la participación comunitaria y un mejor entendimiento de las realidades epidemiológicas y demográficas.

Los modelos de APS exitosos tienen cuatro características comunes: 37

sirven como primer contacto de los ciudadanos con el sistema de salud (promoción de salud y prevención de enfermedades); son integrales, ya que en dicho nivel de atención se puedan resolver una gran diversidad de enfermedades; son longitudinales, al prestarse atención al paciente durante toda la vida (Garay y Rodríguez 2005). Los organismos internacionales de salud han emitido recomendaciones sobre el contenido estructural de los modelos de APS. Según la OMS-OPS el foco de atención de los modelos de salud deben ser las necesidades sanitarias de los habitantes, no los aspectos administrativos y financieros de las entidades prestadoras de salud. Esto no implica que garantizar la sostenibilidad financiera de los modelos de salud sea una preocupación secundaria. Por el contrario, los problemas financieros deben quedar resueltos desde el momento en que se hace una elección sobre el sistema nacional de salud. De acuerdo con una estimación del costo per capita de un sistema integral de prevención y atención de salud bajo un modelo de APS, realizada por la Secretaría de salud del Distrito Capital, si los recursos públicos que el país ha dispuesto para el financiamiento del sistema de salud en los últimos años –por ejemplo, equivalentes a un 5,6% del PIB en 2003– los destinara a un sistema como el propuesto, ceteris paribus, se lograría alcanzar una cobertura en salud primaria a más de un 80% de la población colombiana en el mediano plazo. En palabras de Garay y Rodríguez (2005): “Esto muestra contundentemente no solo el nivel de ineficiencia y de pérdidas de diversa índole que se presentan en el sistema de salud, sino especialmente las amplias posibilidades de lograr mejoras sustanciales en la salud de la población colombiana con los recursos dedicados hoy, si se aplican reformas sustanciales en la concepción, regulación y fiscalización de la prestación del servicio”. Educación como derecho exigible De acuerdo con el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Derecho a la Educación se asume como el derecho de cada persona a capacitarse para participar efectivamente en una sociedad libre, definiendo plenamente su personalidad y orientándose al desarrollo del sentido de la dignidad humana. Como derecho fundamental, la educación posee un núcleo esencial cuyo contenido es necesario, 38

irreductible y no negociable, compuesto por cuatro rasgos distintivos: la disponibilidad, el acceso, la permanencia y la calidad. En el ámbito nacional, el bloque de constitucionalidad y las reglas jurisprudenciales legitiman y delimitan el contenido de la Educación y proclaman su doble carácter como derecho fundamental y como servicio público con una función social. En este contexto la política pública de educación no debe centrarse básicamente en la ampliación de la cobertura, como ha ocurrido tradicionalmente en Colombia y muchos otros países en desarrollo, sino que ha de abarcar otros elementos constitutivos para poder alcanzar el carácter de una verdadera política integral. Una política integral ha de tomar en cuenta no solo los aspectos de calidad, equidad y pertinencia de la educación, sino también la instauración de condiciones propicias para asegurar el acceso y permanencia escolar en el caso de los menores de los estratos desfavorecidos de la población. Infortunadamente en Colombia como en la mayoría de los países latinoamericanos se han presentado avances importantes en la expansión del acceso a la educación con la ampliación de los cupos escolares, pero no se han logrado progresos suficientes en la eficiencia del sector, en términos de promoción, repitencia y deserción escolar, especialmente en secundaria y en el sector rural, ni tampoco se ha reducido el nivel de inequidad en el acceso y la calidad de educación en detrimento de los grupos pobres. Las razones de la inasistencia se relacionan básicamente con motivos de orden económico –específicamente falta de recursos para financiar los costos directos e indirectos como el costo de oportunidad del abandono de labores que realiza el menor para contribuir al mantenimiento del hogar en los estratos socioeconómicos pobres– (en un 45% de los casos según ECV de 2003) y en el desconocimiento de la importancia de la educación (25%). La repitencia y la deserción no solamente son elevadas sino que tiende a duplicarse o incluso a triplicarse en los colegios del sector oficial con respecto a los privados, debido especialmente al contexto socioeconómico de los hogares de los estudiantes (Garay y Rodríguez 2005).

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Adicionalmente, la calidad de la educación muestra serias deficiencias tanto para la educación pública como privada, con excepción quizás de algunos colegios privados especialmente de los estratos ricos y en menor medida de estratos medios y ciertos oficiales de los estratos medio y pobre. La inequidad, ineficiencia, escasa calidad y falta de homogeneización de la educación entre poblaciones –rural vs. urbana, entre estratos pobres y ricos– impide una observancia plena del derecho a la educación en el país, por lo que la política pública en educación debe avanzar hacia una política más comprensiva que vaya más allá del acceso a cupo escolar, privilegiando la calidad, pertinencia y contenido de la educación y que atienda debidamente los requerimientos de los hogares para promover la asistencia, permanencia y logros de los menores en el colegio. En este último tema es de mencionar la existencia de experiencias en países como Chile, Costa Rica, Brasil, que muestran cómo el acceso, a la manera como ocurre con el caso de la salud y la protección social en general, no es un proceso de carácter estrictamente individual, sino que está determinado en buena medida por las características socioeconómicas, culturales y espaciales que afectan directamente al hogar como unidad nuclear para el desarrollo de la personalidad y la construcción de la ciudadanía. Por ello las políticas de educación han de tener como unidad central de análisis y de acción al hogar como núcleo básico del desarrollo del menor a quien compete el derecho exigible de acceder a una educación adecuada, pertinente y de calidad. En consecuencia, la alta deserción está asociada fundamentalmente a falta de ingresos de la familia y al costo de oportunidad para el hogar que implica mantener al menor en la escuela, sacrificando una fuente de recursos, así sean precarios, a través del trabajo infantil, que aunque éticamente rechazable, en las circunstancias vigentes resulta infortunadamente necesario para la población desprotegida. A su vez, la inasistencia y falta de atención también tiene que ver con un factor de entorno determinante como es la desnutrición del estudiante por la precariedad de las condiciones de vida de su hogar (Garay 2007a).

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En este contexto, el pleno ejercicio del Derecho a la Educación en el país se encuentra ligado a la capacidad del sistema educativo de absorber al total de la población entre los 5 y 17 años y, del mismo modo, otorgarles una educación de calidad suficiente para ejercer su ciudadanía y favorecer la movilidad social. Para tal fin se requiere avanzar hacia la universalidad en el acceso a la educación básica de la población con edad entre los 5 y 17 años, ingresando a los niños inasistentes al sistema educativo y conseguir su permanencia escolar mediante la implementación de estrategias que promuevan y motiven la inserción e integración como el otorgamiento de subsidios o transferencias monetarias y subsidios en especie para atenuar el costo de oportunidad en el que los hogares de los niños incurren al insertarse al sistema educativo e incentivar la obtención de altos niveles de desempeño académico. Complementaria y simultáneamente, progresar hacia la homogeneización de la calidad para garantizar equidad a través de la formación y mejoramiento de incentivos para los docentes, el apoyo a la gestión de los planteles oficiales y el establecimiento y homologación de estándares mínimos para lograr un ambiente propicio para aprender. El costo total adicional al monto de recursos públicos hoy destinado al sector de la educación que implicaría la implantación de los programas de cobertura y calidad en el primer quinquenio de aplicación, oscilaría alrededor de un 1% del PIB al año (Garay y Rodríguez 2005). Ello exigiría la concreción de un compromiso social por orientar recursos públicos en esa dirección acudiendo a medidas diversas que irían desde una recomposición del gasto público, una reducción en la ineficiencia y el malgasto en la administración pública, un recorte drástico de los subsidios de políticas públicas a favor de los estratos favorecidos para concentrarlos hacia los grupos más desfavorecidos de la población, una reducción de los favorecimientos, la evasión y la elusión fiscales y una mayor racionalización y eficiencia de la estructura tributaria en el país.

Seguridad alimentaria más allá que el derecho contra el hambre El reconocimiento internacional del Derecho a no padecer Hambre constituye la base para formular el concepto de seguridad alimentaria. La seguridad alimentaria comprende la 41

disponibilidad permanente de alimentos inocuos, nutritivos y acordes con las preferencias de la población y el acceso de alimentos. La seguridad nutricional, componente esencial del Derecho a la alimentación y de la seguridad alimentaria, presenta un panorama desalentador para el país, dado que los indicadores de subnutrición, suministro de energía alimentaria y estado nutricional de los niños son de los más desfavorables de la región. Una de las prioridades sociales de una sociedad moderna es el compromiso con el aprovechamiento social y la reproducibilidad-sostenibilidad de un recurso con estricto carácter público como es la naturaleza y el ambiente, la optimización económica del uso de la tierra –de acuerdo con la aptitud y escasez de los suelos–, el desarrollo rural y la seguridad alimentaria bajo propósitos prioritarios como el mejoramiento de la calidad de vida y la inclusión social de amplias capas de la población hoy en condiciones de extrema precariedad y pauperización. Una propuesta de política pública para garantizar el Derecho a la Alimentación y avanzar en la seguridad alimentaria consta de tres componentes básicos. Un Sistema Nacional de Abastecimiento Alimentario con el objetivo de reproducir beneficios sociales como los de reducción en los precios de los alimentos, aumento en el ingreso de los productores rurales y crecimiento en el empleo urbano y rural. Un subsidio monetario que garantice la supervivencia de la población indigente y cuya financiación se sustente en la redestinación de recursos presupuestales del nivel central y de la cooperación internacional, sin la necesidad de incurrir en un costo fiscal adicional. Y una política estratégica para la producción de bienes alimenticios y apoyo directo a productores perdedores que así lo ameriten en el contexto de un Tratado de libre comercio con Estados Unidos (Garay y Rodríguez 2005). -El Sistema Nacional de Abastecimiento Alimentario (SNAA) se sustenta en el reconocimiento de las limitaciones, ineficiencias, inequidades y sobrecostos del actual proceso de abastecimiento y pretende fundamentalmente la racionalización, organización e integración de los procesos de almacenamiento, distribución, comercialización y transporte de los alimentos. Los beneficios del SNAA sobre los ingresos de los productores rurales y el precio de los alimentos se derivarían de la reducción de los 42

niveles de intermediación y de costos de transporte. La transferencia de estos beneficios al conjunto de la sociedad dependerá en buena medida de la aplicación de una estricta regulación a cargo del Estado. Los criterios orientadores del SNAA son: concentración de la acción estatal hacia la consecución de los fines esenciales del Estado Social de Derecho y el ejercicio efectivo de los derechos sociales, económicos y culturales de la población, en particular el derecho a la alimentación y la seguridad alimentaria; énfasis en la población más vulnerable; elección de las alternativas con el menor costo posible, con la sanidad, calidad y oportunidad adecuadas; democratización y distribución equitativa de los beneficios del Sistema; apoyo y promoción de la participación democrática y activa de los diferentes actores en el sistema alimentario; impulso, apoyo y promoción a la asociatividad y organización de los operadores del Sistema, tanto en el nivel rural como en el urbano. -La atención de las carencias alimentarias a través de un subsidio alimentario como política asistencial de emergencia que busca garantizar la supervivencia de las personas indigentes. Se trata de un subsidio monetario que complementa los ingresos de las personas por debajo de la línea de indigencia. El costo del subsidio, suponiendo los eventuales efectos positivos de un SNAA (en cuanto a reducción gradual de la indigencia como consecuencia de la disminución en los precios de los alimentos con un mejor abastecimiento, distribución y comercialización) oscilaría entre 1,6% del PIB en el primer año de implantación y 0,02% del PIB en el sexto año. Sin los beneficios de un SNAA, el costo oscilaría entre 1,7% del PIB y 0,5% del PIB, respectivamente (Garay y Rodríguez 2005). -El sistema de apoyos directos debe beneficiar exclusivamente a los productos perdedores del TLC que tengan oportunidades reales de poder competir libremente en el escenario internacional una vez transcurra un periodo de tiempo prudencial. En términos de la eficiencia en la asignación de recursos no sería conveniente establecer subsidios para productos que carezcan de posibilidades de competir en el escenario internacional. En el caso de que no existan posibilidades de reconversión para estos cultivos, habrían de otorgarse particularmente a los pequeños agricultores (por ejemplo, campesinos) ayudas directas dentro del marco de una política general de asistencia social y de erradicación de la pobreza e indigencia, con carácter más estructural que meramente coyuntural como 43

ocurriría en el contexto de la política agropecuaria (Garay, Barberi y Cardona 2006)14. Se trataría no solamente de velar por unas mejores condiciones de vida sino además por su capacitación para insertarse laboralmente en otras actividades agropecuarias con perspectivas en el nuevo escenario competitivo internacional o para su eventual migración e integración al entorno urbano. Garantía del derecho al trabajo en condiciones justas y equitativas Las condiciones de los trabajadores en Colombia son precarias, así lo refleja la baja observancia de las condiciones mínimas en cuanto al salario legal, jornada laboral y afiliación al Sistema de Seguridad Social. En el grupo de los asalariados, que representan el 46,9%15 de los ocupados, solo el 23,0% recibe un salario superior al mínimo legal, está afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud en calidad de cotizante, afiliado al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, afiliado al Sistema General de Riesgos Profesionales y trabaja normalmente un número de horas que no excede el límite máximo fijado por la ley: de 48 horas a la semana. El 15,3% no cumple ninguna de las cinco condiciones mencionadas (gana menos del mínimo, excede la jornada laboral legal y no se en encuentra afiliado al Sistema de Seguridad Social en su condición de trabajador). La precariedad es mayor entre los trabajadores rurales, donde uno de cada cuatro (25,2%) se encuentra en dicha situación, frente al 13% de los trabajadores de las cabeceras. La situación no es mejor para los trabajadores independientes, que representan el 46,1% de los ocupados del país, dado que sólo el 3,6% se encuentra afiliado a los sistemas de salud y pensiones como cotizante y percibe un ingreso (o ganancia) por hora igual o superior al salario mínimo. En las cabeceras el porcentaje es de 4,9%, mientras que en el área rural no alcanza el 1%. El restante 6,9% de los trabajadores colombianos corresponde a trabajadores sin remuneración, esto es personas que desarrollan labores en un negocio o actividad económica perteneciente a un familiar que reside en el mismo hogar sin recibir salario en dinero ni especie, y por tanto en condiciones deficientes de trabajo.

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Garay, Luis Jorge, Barberi, Fernando e Iván cardona (2006), La negociación agropecuaria en el TLC: alcances y consecuencias, Planeta Paz y Oxfam, Bogotá. 15 Dato para 2003. Fuente: Dane - Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2003.

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Las políticas para avanzar en la garantía del derecho al trabajo en condiciones dignas de los asalariados incluyen, entre otras, la eliminación gradual de la contratación verbal, la modificación del sistema de salario mínimo, la implantación de políticas de desarrollo productivo para empresas y sectores que generan empleo de baja calidad y el fortalecimiento de mecanismos para hacer exigible el derecho. -El tránsito hacia la obligatoriedad de la contratación laboral escrita obedece a que la contratación verbal está asociada a condiciones precarias como la no afiliación a la seguridad social, la negociación de salarios inferiores al mínimo, jornadas de trabajo excesivas, etc. La contratación escrita facilita a los trabajadores la exigibilidad de sus derechos y provee herramientas para ejercer la regulación de manera oportuna y ágil. -El establecimiento de salarios mínimos diferenciales: Las bondades, en términos de protección a los trabajadores, que derivan de la fijación de salarios mínimos se extinguen cuando su aplicación es escasa, como en el caso de nuestro país. Dos tipos de acciones deberían emprenderse: el fortalecimiento de la regulación y la revisión del sistema mismo de salario mínimo. En este último aspecto debe examinarse la conveniencia del actual sistema basado en un salario mínimo de aplicación general frente a un sistema de salarios mínimos que diferencia entre regiones, áreas, ocupaciones y/o sectores o que establece salarios mínimos para ciertos grupos de la fuerza de trabajo, situación que obedecería a la heterogeneidad de la fuerza de trabajo, de la demanda laboral, del costo de vida por áreas y regiones, de los riesgos a los que están expuestos los trabajadores en ciertas ocupaciones o sectores, así como a la desventaja de ciertos grupos de la fuerza de trabajo. En suma, se reconoce la complejidad del mercado laboral y las particularidades de la fuerza de trabajo, que exigen que no deba ser tratada como cualquier otro tipo de mercancía. Este sistema de salarios mínimos diferenciales podría mejorar el papel del instrumento como protector de la fuerza de trabajo y regulador del mercado laboral, aparte de generar incentivos para ampliar su aplicación, porque aumentaría la probabilidad de que los agentes que intervienen en la negociación contractual lo acepten como revelador del costo de vida de la región o área en particular, de los riesgos implícitos en la ocupación o sector, etc. También podría favorecer la vinculación de grupos en desventaja como los discapacitados o los profesionales recién egresados. 45

La periodicidad para la cual se fija el salario mínimo también debe ser objeto de análisis. En Colombia solo se fija salario mensual lo que contrasta con la expansión de modalidades de contratación por horas y días, especialmente en ocupaciones que desempeñan los menos educados y más vulnerables en el mercado de trabajo. Por ello resulta razonable la fijación de salarios por hora y por día que protejan a este segmento de asalariados, caracterizado por una escasa capacidad de negociación producto de la carencia de información y de la necesidad imperiosa de obtener ingresos. En este sentido, además de los criterios que se consultan para la fijación del mínimo mensual, la fijación de salarios por hora o por día debería incorporar un factor de compensación debido a la inestabilidad que reporta este tipo de vinculaciones para el trabajador. Las principales críticas que enfrentan propuestas de regulación sobre el mercado de trabajo como éstas, se relacionan con su supuesto impacto negativo en el nivel de empleo. Pero no existen evidencias al respecto. Así lo reconoce el Banco Interamericano de Desarrollo, BID (1998): “En los países industrializados hay mucha literatura sobre el impacto de la regulación del empleo asalariado sobre el empleo y el desempleo, con resultados ambiguos. Mientras algunos estudios encuentran que las normas de protección más severas están asociadas a una mayor tasa de desempleo o una menor tasa de empleo, otros no encuentran que haya una relación significativa entre protección y desempeño en el mercado de trabajo. En relación a los países en desarrollo, los pocos datos existentes no permiten todavía hacer inferencias muy precisas en este ámbito”16. Aún más, el organismo reconoce sus bondades en términos de distribución del ingreso y, por ende, en los niveles de pobreza y desigualdad: “La evidencia para América Latina sugiere que los cambios del salario mínimo tienen un efecto discernible sobre la distribución del ingreso, pero de una magnitud muy modesta” (BID, 1998), y agrega “En general, las evidencias indican cierta disminución de la desigualdad, aunque pequeña, y un efecto positivo algo mayor sobre la pobreza”. Estas bondades trascienden los períodos de recuperación y crecimiento económico y el ámbito del sector formal. En un estudio para Colombia citado por el BID (Bell 1997) se 16

BID (1998), América Latina frente a la desigualdad. Progreso económico y Social en América Latina. Informe 1998-1999. Washington DC.

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concluye que los aumentos de los salarios mínimos estuvieron acompañados de una disminución de la desigualdad, incluso en el período de recesión. Y en el mismo año, Lustig y McLeod concluyen, a partir de un estudio con una muestra de 30 países en desarrollo, que un aumento del salario mínimo estatutario está asociado a una reducción en el nivel de pobreza, no solo por el efecto directo sobre el ingreso de los trabajadores formales, sino por los efectos indirectos que se derivan de éste. Describen, por ejemplo, cómo el aumento en los salarios del sector formal podría aumentar la demanda de los productos del sector informal, lo que conduciría a un incremento en la demanda y los salarios de dicho sector. -La creación y fortalecimiento de mecanismos para facilitar la exigibilidad del derecho: incluye la creación de un sistema de información que permita hacer seguimiento y supervisión del derecho; eliminar las barreras de acceso en términos de infraestructura para la instauración de quejas que enfrenta gran parte de los ocupados, lo que introduce inequidad e inaccesibilidad en la exigibilidad del derecho; fortalecer canales de comunicación y campañas de educación sobre los derechos y los mecanismos para hacerlos exigibles; restaurar el papel central del trabajo en el marco institucional mediante el restablecimiento del Ministerio del Trabajo, cuya fusión con el de Salud debilitó las capacidad, oportunidad y margen de acción que el Estado debe jugar en los dos ámbitos. -Implantación de una política salarial equitativa: Se trata de instituir una política salarial que garantice compartir los frutos del crecimiento y el goce de remuneraciones dignas para los trabajadores. Siguiendo las recomendaciones de la OIT, el ajuste del salario mínimo debería corresponder a la inflación esperada y un aumento adicional que oscilará entre la tasa de incremento de la productividad media de la economía (como mínimo) y la tasa de crecimiento del PIB (como máximo). -Incorporación de políticas para el desarrollo productivo y formalización de sectores generadores de empleos de baja calidad: la economía informal y la pequeña empresa. La generación de empleo de baja calidad en la pequeña empresa y las unidades económicas informales17 está relacionada con sus bajos niveles de productividad. De hecho, a pesar de La pequeña empresa agrupa las unidades productivas que ocupan menos de 10 trabajadores y los trabajadores por cuenta propia. Este parámetro es similar al utilizado para la definición del sector informal en el país, por tanto aquí se utilizan indistintamente las denominaciones informalidad y pequeña empresa. 17

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que concentran el 65,3% de los ocupados, sólo generan el 37,5% de valor agregado18. Las intervenciones para cerrar la brecha entre la pequeña y gran empresa debe partir de prestar atención a la superación de los problemas que enfrentan las primeras: alto rezago tecnológico19, dificultades para acceder a capital20, dificultades en la comercialización y mercadeo21, escaso acceso a capacitación y asesoría22 y escasa interrelación con el sector formal y moderno de la economía23, acompañado de una política de formalización y adecuación con énfasis en la dotación de derechos, la adaptación de la reglamentación existente a las necesidades de la pequeña empresa informal y la gradualidad. En particular, se podrían establecer condiciones favorables para ampliar la protección social de los trabajadores, fijando tasas de cotización inferiores que crecerían gradualmente en un período de cinco años hasta alcanzar los niveles del sistema general. Se deberían emprender acciones para facilitar la inscripción en el registro mercantil24 y en los sistemas de información que habilitan el acceso a las políticas públicas de subsidio al empleo, microcrédito, modernización tecnológica e innovación. En este contexto se deberían simplificar los trámites; promover campañas de divulgación sobre las ventajas que reporta la formalización como el acceso al sistema crediticio, a programas de asistencia y capacitación; crear regímenes especiales para las pequeñas unidades económicas que incluyen la reducción o eliminación de costos, y relajar o adaptar las

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Datos de 2003 para Bogotá. Así lo evidencian sus coeficientes técnicos (peso del consumo intermedio en la producción bruta). En 2001, el consumo intermedio representaba el 72% de la producción en el sector informal frente a 42% del sector formal, lo que refleja que las primeras “son mas intensivas en el consumo de materiales y materias primas y tienen baja capacidad de ahorro debido al uso de tecnologías mucho menos avanzadas” (Dane, 2004). 20 El problema más frecuente que reportan las pequeñas unidades es de orden financiero como falta de capital, de crédito y/o altas tasas de interés. El 44% de las pequeñas unidades a pesar de que necesita capital adicional no lo solicita pues encuentra barreras para radicar una solicitud como altas tasas de interés (37%), trámites engorrosos (34%), necesidad de amistades, intermediarios o recomendaciones (14%) y el desconocimiento de los mecanismos o medios para solicitar un crédito (12%). Y de los que lo solicitan, al 14% les es negado, 37% lo obtiene de particulares y sólo el 49% de una entidad financiera. La alta participación de los préstamos de particulares, caracterizada por abusos en términos de tasa de interés y plazos y por tanto altos costos para acceder a capital, puede tener efectos perversos en su sostenibilidad y sobreviviencia. 21 El 31% de las pequeñas unidades económicas reporta dificultades de comercialización y mercadeo. 22 Solo el 9% de las pequeñas unidades económicas recibió capacitación y/o asesoría en los últimos 12 meses a pesar de que el 58% considera que la requiere. 23 Solo el 9% tiene entre sus clientes a entidades del gobierno y el 18% a empresas fábricas o cadenas de almacenes. 24 El 52% de las pequeñas unidades económicas no tiene registro mercantil. Las razones son de desconocimiento (el 56% de los no registrados afirma que no está obligado a hacerlo y el 19% desconoce si debe registrarse) y costos en tiempo o dinero (12% afirma que es demasiado costoso, 9% que implica la realización de trámites complicados y 4% que le quitaría demasiado tiempo). 19

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exigencias que derivan de tener registro mercantil (como llevar libros de contabilidad). Tal relajamiento puede ser temporal, mientras se les brinda asesoría. Las políticas para avanzar en el mejoramiento de las condiciones laborales de los independientes son más complejas de formular e implementar porque la unidad de intervención y regulación es menos tangible que en el caso de los asalariados y porque en su gran mayoría las actividades son informales. Las propuestas de política para este segmento incluyen la flexibilización de requisitos para insertarse y mantenerse en el sistema de seguridad social 25; la reglamentación de relaciones contractuales irregulares26; la implantación de políticas para favorecer el desarrollo productivo de actividades que pueden ser exitosas y la erradicación de actividades que ponen en riesgo la vida de los trabajadores y que no tienen la posibilidad de transformarse en una alternativa laboral digna. Ahora bien, sin detrimento de lo anterior es de mencionar que en términos de pertinencia y efectividad de política pública para el caso de la informalidad de subsistencia (pequeños negocios con baja productividad y condiciones sociales y laborales precarias, para la que no le resultaría económicamente rentable su formalización dado que su subsistencia depende fundamentalmente de su propia condición de informalidad), convendría implantarse prioritariamente un sistema integral de protección y seguridad social bajo la estrategia pública de reducción de la pobreza y avance hacia la construcción de ciudadanía y la inclusión social de la población vulnerable (Garay 2007)27. Derecho al usufructo de una vivienda digna

25

La tasa de cotización y el ingreso base mínimo de liquidación constituyen importantes barreras de acceso para la afiliación de los trabajadores independientes a la seguridad social, debido a la precariedad de sus ingresos laborales. En el caso de salud, por ejemplo, se podrían establecer aportes sobre un salario mínimo y equivalentes al porcentaje que aportan los trabajadores asalariados (4%). En pensiones se pueden implementar subsidios parciales. 26 Se trata de reglamentar y regular las relaciones contractuales como las órdenes de prestación de servicios OPS y los contratos asociativos de las cooperativas de trabajo asociado con el fin de evitar que sigan siendo utilizados para desfigurar la relación salarial y reducir los costos laborales menoscabando la estabilidad y protección de los trabajadores. 27 Garay, Luis Jorge (2007), Una aproximación analítica a la economía informal en la globalización. Evidencia empírica a propósito del caso de Bogotá D. C. y Colombia, Bogotá (próximo a publicar)

49

En 2003, 6 millones de hogares colombianos (53,6% de los hogares del país) no gozaban de las mínimas condiciones del derecho a la vivienda: 3,2 millones compartían vivienda con otros hogares, habitaban viviendas con materiales muy deficientes o estaban ubicados en zonas de riesgo de inundaciones, avalanchas, derrumbes,

deslizamientos,

desbordamientos, hundimiento o falla geológica; 2,5 millones habitaban viviendas con precariedad de materiales o sin servicios públicos básicos y 280 mil vivían en hacinamiento crítico. El Plan de Desarrollo 2006-2010 se compromete al otorgamiento de 725 mil subsidios para VIS y 103 mil créditos para VIS. Las metas son insuficientes en comparación con las necesidades. La heterogeneidad y la magnitud de las necesidades habitacionales exigen intervenciones de política pública para garantizar la oferta de viviendas dignas, por una parte, y la existencia de condiciones para que los hogares puedan acceder a éstas, por otra. Garantizar la oferta de vivienda digna tiene como prerrequisito el replanteamiento de las características mínimas de las Viviendas de Interés Social actuales en términos del área (35 metros cuadrados) y requiere acciones en tres frentes: la construcción de vivienda nueva; el mejoramiento de otras y la ampliación de otras, empleando mecanismos para favorecer la asociatividad para la autoconstrucción. Dentro de las políticas para garantizar el acceso de los hogares a viviendas dignas se cuentan el arrendamiento subsidiado y con opción de compra, la ampliación de la oferta de subsidios y la flexibilización de requisitos para las personas vinculadas al sector informal de la economía, mecanismos para favorecer el acceso al crédito, políticas de subvención de crédito, entre otras. Derecho a la protección frente al desempleo La creación del Sistema de Protección frente al Desempleo en 2002 (Ley 789 de 2002) introdujo reglas de redistribución para cubrir el riesgo del desempleo cuya gestión hasta entonces era asumida por el individuo y su familia. El sistema tiene tres componentes: subsidio para desempleados, capacitación para la reinserción laboral y ampliación de 50

servicios de las Cajas de Compensación Familiar -CCF- en los períodos de cesantía. Y cuenta para su financiamiento con el Fondo para el Fomento del Empleo y la Protección del Desempleo28, Fonede, administrado por las CCF; el Fondo de Subsidio al Empleo y al Desempleo29, administrado por el Ministerio de Protección Social, y con recursos del Sena. A pesar del avance que representa la creación del sistema, su efectividad expresada en la forma y la medida en que el riesgo del desempleo se comparte colectivamente, es minúscula. El sistema es excesivamente focalizado, de baja cobertura y modesto en lo que se refiere al monto de los subsidios. Por una parte, el acceso se restringe a los estratos menos vulnerables de la clase trabajadora (los desempleados provenientes del sector formal de la economía o quienes en algún momento cotizaron al SGSSS o estuvieron afiliados a una CCF), mientras que los más débiles (aquellos provenientes del sector informal) son excluidos. Por otra, se observa una clara asimetría entre las necesidades y los recursos disponibles y asignados. Tomando como referencia la operación del sistema en 2004 se tiene una cobertura de subsidio de 1,4% de los desempleados30 y 0,9% en capacitación31. Tal desbalance entre necesidades y recursos es contradictorio con el bajo nivel de ejecución de los recursos de Fonede32 y con lo sancionado en la Ley 920 de 2004 según la cual los recursos del Fonede que no se hayan ejecutado durante la respectiva vigencia fiscal se trasladan al Fondo Obligatorio para el subsidio familiar de Vivienda de Interés Social de las cajas, FOVIS. Para resolver la baja ejecución y el represamiento de recursos de los dos primeros años de implementación del SPD, se pudo optar por el relajamiento de una(s) de las condiciones o requisitos para calificar como beneficiario, ajustar el monto o duración del subsidio y flexibilizar la distribución de recursos del Fonede. 28

El fondo se abastece con recursos de las CCF que fueron redestinados por la Ley, tales como: una proporción de recursos del subsidio familiar (que fueron liberados al eximir de este beneficio a los hijos entre 18 y 25 años); el valor correspondiente al porcentaje no ejecutado para el sostenimiento de la Superintendencia del Subsidio Familiar durante el año anterior; el valor correspondiente a la reducción de los recursos que se destinaban a administración; una proporción de los recursos que se destinaban a subsidios de Vivienda de Interés Social y los rendimientos financieros del Fondo. 29 Cuenta especial adscrita al Ministerio de la Protección Social. 30 De las 4,5 millones de personas que estuvieron desempleadas en algún momento durante 2004, sólo 65.452 fueron beneficiadas con subsidio al desempleo. 31 Se trata de 40.508 desempleados capacitados por las Cajas con los recursos del Fonede. 32 En 2004 se dejaron de ejecutar $69 mil millones correspondientes a los programas de microcrédito y capacitación, recursos que hubieran podido utilizarse en la asignación de 90 mil subsidios al desempleo adicionales a los 65 mil entregados durante ese año. En 2005, la baja ejecución se repite, al punto en que se dejaron de ejecutar $23 mil millones de los recursos para subsidios y microcréditos.

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Con el fin de avanzar en el derecho a la protección frente al desempleo se requiere reformular y ampliar el sistema. La reformulación debe encaminarse a la incorporación de los principios de solidaridad y progresividad. A su vez, la ampliación debe orientarse a incrementar gradualmente la cobertura -con la universalidad como meta- y el monto de la prestación de forma que se garantice efectivamente la supervivencia de los individuos y sus hogares en los episodios de desempleo. Para tal fin se propone un Sistema Mixto de Protección frente al Desempleo, compuesto por un seguro para los desempleados del sector formal y un subsidio para los excluidos del seguro, entre los que se aplicaría un fuerte componente de solidaridad. Ambos planes se compondrían de tres beneficios: prestación económica, recapacitación e inscripción en el sistema de información. El sistema podría seguir funcionando bajo la actual estructura en cuanto a la existencia de dos regímenes, pero en ambos se ampliaría la cobertura y el monto de la prestación, ampliando las fuentes de financiación con cualquiera de las siguientes opciones: a) destinando el 50% del aporte actual a las Cajas de Compensación; b) adicionando al anterior un aporte del 25% de las cesantías; o c) complementando el primero con un aporte de los trabajadores del 0,5% del salario mensual y un aporte del Estado equivalente a ¼ del aporte de los trabajadores. En cuanto a la magnitud de los beneficios del seguro se podría optar por una prestación de 3 meses y monto equivalente al 50% del salario devengado antes de quedar desempleado o por una prestación de 6 meses y monto diferencial (para los primeros tres meses de 50% del salario devengado y para los tres finales 25% del salario devengado). Los tres escenarios de financiamiento y los dos de beneficios del seguro arrojarían un excedente que oscilaría entre 0,05 billones y 1,45 billones de pesos (de 2003) en 2006, recursos con los que se financiaría el subsidio. En el período 2006-2010 (para cualquiera de los escenarios) los excedentes del seguro crecerían, lo que garantizaría un aumento gradual de cobertura para el subsidio de desempleo en la que se priorizaría a los grupos más vulnerables como los desempleados en condición de indigencia y pobreza, y los jefes de hogar.

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Comentarios sobre las propuestas de la Misión de Pobreza

Con el fin de responder a la emergencia social ocasionada por la crisis económica de finales de los noventa y el recrudecimiento del conflicto armado, que significó un retroceso de una década en materia de pobreza, el gobierno colombiano creó en 2004 la Misión para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. Gran parte de la labor de la Misión se ha centrado en la medición, cuantificación y evolución de los indicadores de pobreza, en tanto que en términos de política su principal aporte ha sido la formulación de una Red de Protección contra la Pobreza Extrema. ¿Qué es la Red de Protección contra la Pobreza Extrema? La Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema es planteada ante la urgencia de encontrar una respuesta articulada por parte de la política social a la multidimensionalidad de la pobreza. Esta Red integra un sistema de protección social basado en un modelo de gestión que permita el acceso preferente de los beneficiarios a la oferta de servicios del Estado. La unidad de intervención es la familia y la población objetivo es aquella que se encuentra por debajo de la línea de pobreza. El eje de articulación y atención de estas familias es el programa Familias en Acción (subsidios monetarios condicionados a asistencia escolar y nutrición), de manera que la población atendida por la Red es no solo la misma atendida hasta el momento por dicho programa, sino además las nuevas familias que sean incorporadas a éste. La Red se estructura alrededor de nueve dimensiones asociadas con la pobreza extrema: identificación, ingresos y trabajo, educación, salud, habitabilidad, nutrición, dinámica familiar, aseguramiento y bancarización, y apoyo legal33.

Los avances Son destacables por lo menos dos grandes avances en los planteamientos de la Red. Primero, se avanza hacia una concepción integral de la pobreza acorde con la multidimensional del fenómeno y la ineficacia e ineficiencia características de intervenciones parciales y segmentadas que atienden necesidades específicas. Segundo, la 33

Consejo Nacional de Política Económica y Social (2006). Red de protección social contra la extrema pobreza. Documento Conpes Social 102. Departamento Nacional de Planeación. República de Colombia.

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concepción de la familia como núcleo de la política social implica abandonar intervenciones basadas en personas aisladas (jóvenes, mujeres, menores, ancianos, desempleados, etc.). En efecto, el hecho de ser la familia la unidad donde se toman las decisiones de quién y cómo trabaja, quién estudia, cómo y qué alimentos se compran, etc., la erige como el sujeto adecuado de la aplicación de políticas públicas de erradicación de la pobreza y la miseria. Los retos, interrogantes y debilidades de la política La estrategia propuesta por la Misión adolece de ciertas debilidades que pueden derivar en la no consecución de los objetivos planteados, pues como se verá más adelante, algunos de los componentes e instrumentos claves no son idóneos para un asegurar cubrimiento eficaz de la población más vulnerable y otros ya han sido implementados con resultados poco exitosos. a. Necesidad de mayor transparencia en términos de recursos: Si bien el gobierno ha avanzado en transparencia mediante la implementación del SIGOB que permite el seguimiento de las políticas públicas y del cumplimiento de los compromisos plasmados en el plan de desarrollo en el caso de la Red, con el fin de continuar avanzando en la cultura de la evaluación, la transparencia y la promoción del control social, resulta importante que el gobierno nacional establezca con claridad cuál es el origen de los recursos de la Red y cuáles son las variaciones (incrementos) en el monto destinado con relación con lo que se venía invirtiendo en los diferentes programas sociales. Es previsible que una proporción de los recursos corresponda a presupuestos históricos de las entidades o de los sistemas (por ejemplo, Sena, ICBF, Régimen Subsidiado, etc.) y otro porcentaje corresponda a otras fuentes de financiamiento (por ejemplo, deuda, redestinación de otros rubros del gasto público). Es importante discriminar, entonces, qué proporción de los recursos es de recursos son frescos que representan un esfuerzo adicional al que se venía asignando a la política social

y qué tanto se trata de una nueva modalidad de gestionar y asignar recursos

previamente estipulados.

b. Conveniencia de políticas públicas más efectivas, integrales y comprensivas: En tres de las nueve dimensiones de la Red: salud, educación y vivienda, se insiste en las políticas

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actuales, que adolecen de serias deficiencias como lo han mostrado diversos sectores de la opinión y analistas. A diferencia de lo propuesto por la Misión, en el campo de la educación debe abordarse el tema de la calidad y pertinencia que constituye un obstáculo para garantizar que la educación se convierta en un factor decisivo de movilidad social en el país. Las intervenciones para avanzar en la calidad de la educación deberían basarse en el fortalecimiento de la formación del magisterio y la implantación de nuevos incentivos para el rendimiento académico y el logro educativo de los docentes; el apoyo a la gestión de los planteles oficiales y el establecimiento y homologación de estándares mínimos que garanticen un ambiente propicio para aprender.

En el campo de la salud debe valorarse debidamente que la afiliación al sistema vigente de aseguramiento no garantiza per se el derecho a la salud debido tanto a las barreras de acceso como a serias deficiencias en la calidad y oportunidad de los servicios, por lo que es inevitable adoptar un sistema alternativo diferente al del aseguramiento para al menos el caso de la población más vulnerable y desfavorecida como es el de atención primaria en salud (APS).

Y, en el de vivienda debe replantearse la política basada en la asignación de subsidios sólo a los hogares que cuenten con ahorros ya que ello excluye per se a los hogares en pobreza extrema. Se pueden resaltar políticas alternativas como las adoptadas en Estados Unidos, Francia, España y México en cuanto a arriendo subsidiado, que garantiza a los más pobres el acceso a una vivienda digna. Esta política puede ser temporal mientras los hogares tienen las condiciones para acceder a subsidios preferenciales adecuados o a programas de asociatividad que promueven la autoconstrucción de vivienda digna, que de ninguna manera se puede tratar de viviendas asimilables a las de los programas VIS de 35 metros cuadrados.

De otra parte, conviene hacer algunas observaciones sobre las otras dimensiones, a saber: -En cuanto a la política de bancarización que se busca concretizar con la Banca de las Oportunidades, resulta inadmisible que el costo del crédito para la población en pobreza extrema sea del 33% (22% interés +7,5% contribución al Sena + 2,65% comisión FNG

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+0,8645 seguro de vida). Dicho costo supera en casi 11 puntos la tasa de usura. Esta política debe reorientarse bajo los principios de progresividad y equidad, transitándose hacia el subsidio de una porción considerable de la tasa de interés con la reducción o asunción de algunos de los costos mencionados.

-Con relación al financiamiento de la Red es necesario abrir un debate sobre los mecanismos de financiamiento de la política social, y en particular lo relacionado con redes de emergencia como ésta y con programas activos de empleo, tomando provecho de dos enseñanzas recientes: una, el derrumbe social del país causado por la pasada recesión 1998-1999 y otra, las experiencias exitosas de países como Argentina con la aplicación de mecanismos contracíclicos34, que se fondean cuando la economía crece con parte del aumento en los recaudos tributarios que este crecimiento ocasiona y que se activan en los períodos de crisis.

-Respecto a la exclusión de los beneficios del Sistema de Protección frente al desempleo en los programas de la Red, ésta no resulta coherente con el carácter integral que se pretende. Mecanismos como la priorización de la población en pobreza extrema para la asignación de los subsidios que no requieren vinculación previa a las Cajas de Compensación, serían viables financieramente y tendrían efectos positivos en términos de reducción de la pobreza. Tampoco resulta comprensible el carácter voluntario de la participación de los entes territoriales en la Red. La política de erradicación de la pobreza debe ser una política 34

Se trata de la creación de un fondo de estabilización de los ingresos públicos para el financiamiento de redes de protección social en los períodos de recesión, crisis y recuperación. El fondo se financiaría con una proporción del aumento en el recaudo tributario tanto del nivel nacional, departamental y municipal que se da durante los períodos de expansión (crecimiento económico real superior al 3%, por ejemplo) y se activaría cuando se registre un trimestre de crecimiento negativo del PIB (o cuando la demanda laboral medida como el número de ocupados de las estadísticas laborales decrezca). Este tipo de instrumentos ya ha sido discutido en el país. En particular el Conpes 3144 de 2001 plantea la creación de un Fondo de Equilibrio y Protección Social y la Ley 788 de 2002 (artículo 85 de la reforma tributaria) lo crea, aunque en 2003 el artículo fue declarado inexequible por la Corte Constitucional porque su inclusión en la reforma tributaria contravenía el precepto de unidad de materia. La regla de ahorro para el fondeo consistía en que al finalizar cada año de crecimiento superior a un porcentaje estipulado (4% en el Conpes, 5% en la ley), el Fondo recibía un monto igual al 50% de la diferencia entre los ingresos efectivamente recaudados y los ingresos hipotéticos para ese año suponiendo un crecimiento del 4% (o 5%), es decir de los ingresos fiscales derivados del elevado crecimiento económico. La regla para la activación de los programas era la presencia de recesión, entendida como dos trimestres continuos de crecimiento negativo del PIB. La regla de desactivación era cuatro trimestres consecutivos con índice del PIB per cápita, en términos reales, igual o superior al del trimestre previo al inicio de la recesión. Además, el Conpes estipuló que durante cada año no podrían ser desembolsados recursos que sumaran más del 0,3% del PIB,

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nacional y no estar sujeta a voluntades políticas que representen intereses individuales o regionales al margen de prioridades de carácter nacional. Por ello la Red debe ser vinculante para todos los entes territoriales. Las condiciones que se exigen a los municipios para participar en la Red se constituyen en barreras de entrada para los municipios. Las condiciones (ocho en total) para que los municipios puedan participar en la Red, como es previsible, representan mayor exigencia y esfuerzo para los municipios más pobres, con menor capacidad institucional, más pequeños, etc. Esto constituye una discriminación en contra de estos últimos. Aunque todas las condiciones de entrada son razonables, se deberían prever mecanismos que garanticen su inclusión en el corto plazo para aquellos municipios que en un inicio no las puedan cumplir. De persistir la orientación propuesta por la Misión, un efecto secundario de la Red será estimular y profundizar las brechas municipales y departamentales ya existentes en el país. -Finalmente, los efectos del programa sobre la desigualdad serían mínimos, por lo que se requiere avanzar en otras políticas ya que sigue siendo inmenso el reto para este gobierno en términos de desigualdad y concentración de ingresos. c. El programa Familias en Acción: Familias en Acción es un programa de la Presidencia de la República dirigido a familias de nivel 1 del SISBEN, con hijos menores de 18 años, ubicadas en municipios menores de 100.000 habitantes que cuenten con entidad bancaria. El programa consiste en proporcionar un apoyo monetario directo, en forma de subsidio de nutrición y subsidio escolar, a cambio del cumplimiento de compromisos sobre asistencia escolar y niveles de peso y talla de los menores, respectivamente. Es evidente la expansión del programa en los últimos años ya que a diciembre de 2002, el total de familias beneficiarias era de 365.307 y operaba en 622 municipios del país, en tanto que a diciembre de 2005 ya cubría hasta 412.364 familias, llegaba a 702 municipios y alcanzaba a atender a 650.602 niños y niñas con subsidios en educación. (438.362 menores para primaria y 293.986 en secundaria)35. Los pagos se realizan por ciclos: cada ciclo es de dos (2) meses, de manera que en un año se efectúan 6 pagos. Se entrega el valor del subsidio a la madre titular, de acuerdo a una verificación del cumplimiento de los compromisos por parte de la familia y a la liquidación 35

Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (2006). Informe a la banca multilateral relativo a la ejecución del programa.

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que emite el sistema de información del programa. El pago de los subsidios se lleva a cabo de manera simultánea en todos los municipios participantes; a partir de un formulario, se expide un extracto de pago familiar en el que se proporciona a la madre titular el valor exacto del dinero a cobrar en el banco. El proceso para el pago de estos subsidios es el siguiente: el dinero para los pagos proviene de la Dirección del Tesoro Nacional, de allí pasa a la cuenta bancaria del Fondo de Inversión para la Paz -FIP- y de allí a los bancos pagadores a nivel nacional, quienes lo distribuyen a las sucursales de los municipios, donde finalmente el dinero es cobrado por las madres titulares36. El dinero no cobrado regresa por el mismo camino, de este modo ni autoridades municipales ni departamentales intervienen en los pagos, ni pueden disponer del dinero de los subsidios37. A diciembre de 2002 el valor acumulado pagado era de $97.138,8 millones y en 2005 se pagó $203.921,6 millones a las familias beneficiarias.

36

Presidencia de la República (2004). El ABC de Familias en Acción. Cartilla 4. Biblioteca de la Madre Líder. Presidencia de la República – Fondo de Inversión para la Paz – Programa Familias en Acción. 37 Para mayor información sobre el procedimiento de los pagos de los subsidios remitirse a: Presidencia de la República. Guía de pagos y verificación de cumplimiento de compromisos. Presidencia de la República – Fondo de Inversión para la Paz – Red de Apoyo Social RAS - Programa Familias en Acción.

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Las condiciones fiscales y la inclusión social

Situación fiscal y perspectivas

Las reformas en las políticas públicas sociales en la perspectiva de la superación de la pobreza, la disminución de la desigualdad y la inclusión social planteadas en este documento, demandan la combinación de los programas públicos de protección con los aseguramientos privados en un amplio espectro de ámbitos de acción social. Desde el punto de vista de los recursos públicos conviene examinar brevemente la situación fiscal del país para plantear alternativas de financiamiento de la política pública social.

A pesar de la relativa recuperación de los dos últimos años debida a la reanimación económica, la fiscalidad colombiana aún se encuentra constreñida por un déficit estructural del gobierno central y un endeudamiento gravoso, a pesar del incremento continuo de la presión tributaria, el sacrificio de la inversión pública y la relativa austeridad en los gastos generales y en la nómina.

La interpretación más conocida es que el problema estaría básicamente por el lado de los gastos, por lo cual se debería rehacer el “contrato social” para redefinir un nivel de gasto socialmente necesario que sea financieramente viable en una perspectiva duradera. A ello han apuntado las reformas de la seguridad social, la descentralización y la administración del Estado casi desde el mismo momento que se adoptó la Constitución de 1991 con resultados por lo menos insuficientes si no cuestionables en la mayoría de los casos (Betancourt 2005). En cuanto a los ingresos, la estructura impositiva nacional se caracteriza por el énfasis en la tributación indirecta, una progresividad débil38 del impuesto la renta y una tímida imposición a la riqueza. Tampoco aprovecha la progresividad que entraña un impuesto al patrimonio (ahora renovado hasta 2010) para financiar esquemas anticíclicos de 38

La progresividad es débil cuando la tarifa impositiva crece en una proporción menor que los ingresos y fuerte cuando la tarifa crece proporcionalmente más que el ingreso.

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protección social, sino que su recaudo se destina a financiar el sector de defensa y seguridad. Además, se caracteriza por una amplia variedad de exenciones y una elevada complejidad en términos normativos que tienden a erosionar las bases gravables y a estancar la efectividad recaudatoria. Por otra parte, está sujeta a permanentes cambios y reformas, lo que lleva a unas reglas del juego nocivamente inestables. En efecto, entre 1990 y 2006 se aprobaron nueve reformas tributarias (contando la creación del impuesto de seguridad democrática en 2002) que apenas rindieron algo más de 7 puntos porcentuales del PIB y no corrigieron las inequidades ni la falta de transparencia patente en los elevados niveles de evasión y elusión tributarias (24% en IVA y 34% en renta, para 200039). La reciente reforma tributaria no modifica estas características. Al igual que las reformas adoptadas durante los últimos quince años, no representa ningún avance en términos distributivos. Al contrario, con respecto al IVA, traslada al régimen de tarifa general a algunos bienes significativamente sensibles tanto al gasto como al ingreso de los hogares; mientras que con respecto al impuesto de renta hace aún más débil su progresividad, puesto que baja la tarifa marginal aplicable a las rentas más altas, con lo que el aporte de los más ricos será proporcionalmente menor. Por ello, aparte del costo fiscal que va a representar la reducción de la tarifa (no señalado por el gobierno, pero que puede resultar no inferior a $1,5 billones al año), esta reforma significa un paso atrás en la equidad. Una alternativa tributaria distributiva debería introducir nuevas y más altas tarifas a medida que crece el ingreso independientemente de su nivel absoluto y no sólo hasta el límite de los $82.000.000 como lo vigente actualmente, y en contravía con la eliminación de la sobretasa, la baja en la tarifa de las sociedades y las personas naturales y la reducción de la tarifa del impuesto por renta presuntiva del 6% al 3% (Betancourt 2007). Además el Estatuto Tributario todavía redunda en exenciones introducidas por los lobbystas gremiales, siendo la más onerosa el incremento de la “deducción por inversión en activos fijos” del 30% al 40%. Según datos oficiales esta exención tiene un alto costo fiscal ($1,1 billones en 2005) que además puede constituirse en un desperdicio en la 39

DIAN (2003), Anexo Estadístico Reforma Tributaria Ley 788 de 2002, Cuadernos de Trabajo 02-068, OEE, Bogotá.

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medida en que las decisiones empresariales de producción y empleo responden muy débilmente a los incentivos tributarios para invertir y a los subsidios al empleo. Esas decisiones dependen básicamente de la demanda agregada y de la recomposición de los patrimonios de los hogares. En realidad, el panorama fiscal no ha cambiado mucho desde hace más de diez años. El frente fiscal sigue reflejando los efectos de la transición de la dinámica económica y de la apertura, así como el contrato social de la Constitución de 1991. Ello se ve reflejado en una gravosa situación fiscal del gobierno central, en un mayor énfasis a la tributación indirecta, en un reemplazo de la tributación a la actividad externa por la interna y en una fuerte presión de los gastos de seguridad social y de las transferencias territoriales (por la profundización de la descentralización). En estas circunstancias, ante una presión tributaria relativamente constante a nivel del conjunto de la economía y en ausencia de crédito directo hacia el gobierno por parte del Banco Central, se ha generado una tendencia hacia el aumento de la deuda interna, el aprovechamiento de los excedentes del resto del sector público y al uso de recursos transitorios como los derivados de las privatizaciones (Betancourt 2005b). Los Cuadros 15 a 18 ilustran parte de estas afirmaciones. Mientras el balance del Gobierno Nacional Central (GNC) ha sido deficitario, el del sector descentralizado ha logrado mantenerse superavitario. En efecto, el deterioro fiscal del GNC persiste: ha mantenido un déficit promedio del 6% del PIB en el periodo 1999-2006. Esto a pesar del ajuste de su gasto propio (neto de transferencias) y la consecuente mejora relativa de su balance primario (ingresos totales menos gastos totales netos del pago de intereses) que viene desde 1997, así como de la reducción del déficit en el último año debido a la reanimación económica. Entre tanto, por una parte, los aportes de la Seguridad Social, nutrida por la recuperación económica, de Ecopetrol, dada la coyuntura expansionista de los precios internacionales del crudo, y de los resultados cuasifiscales del Banco de la República y de Fogafin, han sido definitivos para la compensación del déficit del GNC. Por otra parte, el ajuste fiscal de las entidades territoriales ha resultado clave para contribuir al relativo balance fiscal consolidado del sector público no financiero. Este balance consolidado ha arrojado un superávit promedio del 0,7% del PIB desde 2002, cuando entró en vigencia la Ley 715 de 62

2001. Este punto es crucial en el debate fiscal y en el análisis de alternativas fiscales viables para asegurar el financiamiento de la estrategia integral de protección y seguridad social. Cuadro 15 Sector Público Consolidado 1999-2006 $ Miles de Millones 1999 2000 2001 2002 -9.435 -5.807 -7.063 -7.741 -11.512 -9.283 -10.850 -12.434 2.076 3.475 3.787 4.693 608 877 1.393 1.635 610 273 339 601 -10 -666 -1.268 -1.181 0 -258 -377 -424 -10 -250 -179 -187 0 -158 -712 -570 -43 -458 503 -685 -8.271 -5.782 -6.097 -7.371

Sector Público No Financiero Gobierno Nacional Central Sector Descentralizado Balance cuasifiscal del Banrep. Balance de Fogafín Costo de la Restructuración Financiera Ley de Vivienda Liquidación Caja Agraria Capitalización Banca Pública Discrepancia Estadistica SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO

2003 -5.750 -11.528 5.778 1.437 582 -941 -400 -121 -421 -1.573 -6.246

2004 -3.586 -13.983 10.396 1.225 720 -920 -376 -97 -447 -886 -3.447

Fuente: CONFIS

2005 -988 -13.730 12.742 669 610 -1.233 -700 -222 -311 919 -24 0

2006 -3.154 -13.027 9.873 1.440 773 -1.113 -687 -203 -223 -654 -2.708

0,2

0

0,4

Cuadro 16

0,2

0,6

Sector Público Consolidado 1999-2006 Como % del PIB 1999 2000 2001 2002 -6 -3 -4 -4 -8 -5 -6 -6 1 2 2 2 0 1 1 1 0 0 0 0 0 0 -1 -1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 -5 -3 -3 -4

Sector Público No Financiero Gobierno Nacional Central Sector Descentralizado Balance cuasifiscal del Banrep. Balance de Fogafín Costo de la Restructuración Financiera Ley de Vivienda Liquidación Caja Agraria Capitalización Banca Pública Discrepancia Estadistica SECTOR PUBLICO CONSOLIDADO

0,4

2003 -2 -5 3 1 0 0 0 0 0 -1 -3

2004 -1 -5 4 0 0 0 0 0 0 0 -1

0,8

2005 0 -5 4 0 0#¡REF! 0 0 0 0#¡REF! 0 0

0,6

1

0,8

1,2

0

1

1,2

0

2006 -1 -4 3 0 0 #¡REF! 0 0 0 0 #¡REF! 0 -1

Fuente: CONFIS

Cuadro 17

SECTORES Ecopetrol FAEP Seguridad Social Eléctrico EPM Emcali Telecom Fondo Nacional del Café Carbocol Regional y Local Resto Entidades Sector Descentralizado Gobierno Nacional Central TOTAL

EVOLUCION DEL BALANCE FISCAL DEL SPNF $ Miles de Millones 1999 2000 2001 2002 933 533 1.263 -327 -140 28 -234 -43 266 -527 324 2.076 -11.512 -9.435

-26 1.622 1.793 310

779 451 1.098 255 293 141 528 -77 0 15 306

7 -19 118 -275 20 -220 144 3.475 -9.283 -5.807

3.787 -10.850 -7.063

Fuente: CONFIS

63

408 -390 2.363 192 270 108 388 -168 0 867 654 4.693 -12.434 -7.741

2003

2004

2005

1.247 -139 1.703 755 -11 379 -127 311 0 773 888

296 167 4.009 499 502 271 257 37 0 2.832 1.527

1.134 637 5.844 359 193 161 17 124 0 2.153 2.120

5.778 -11.528 -5.750

10.396 -13.983 -3.586

12.742 -13.730 -988

#¡REF!

#

#¡REF!

#

Cuadro 18

SECTORES Ecopetrol FAEP Seguridad Social Eléctrico EPM Emcali Telecom Fondo Nacional del Café Carbocol Regional y Local Resto Entidades Sector Descentralizado Gobierno Nacional Central TOTAL

EVOLUCION DEL BALANCE FISCAL DEL SPNF Como % del PIB 1999 2000 2001 2002 0,6 0,0 0,4 0,2 0,4 0,9 0,2 -0,2 0,8 1,0 0,6 1,2 -0,2 0,2 0,1 0,1 -0,1 0,0 0,2 0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 -0,2 0,1 0,3 0,2 0,0 -0,2 0,0 -0,1 0,2 0,0 0,0 0,0 -0,3 -0,1 0,0 0,4 0,2 0,1 0,2 0,3 1,4 2,0 2,0 2,3 -7,6 -5,3 -5,8 -6,1 -6,2 -3,3 -3,7 -3,8

2003 0,5 -0,1 0,7 0,3 0,0 0,2 -0,1 0,1 0,0 0,3 0,4 2,5 -5,0 -2,5

2004 0,1 0,1 1,6 0,2 0,2 0,1 0,1 0,0 0,0 1,1 0,6 4,1 -5,5 -1,4

2005 0,4 0,2 2,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,8 0,7 4,5 -4,8 -0,3

Fuente: CONFIS

La historia de las transferencias territoriales cambió con el Acto Legislativo 01 de 2001 y la Ley 715 de 2001, que dieron vida al Sistema General de Participaciones (SGP). Con esta medida se adoptó la inflación como indicador de referencia para la evolución de las transferencias del GNC a los territorios, reconociendo un crecimiento real durante un tiempo de transición, tras el cual se volvería a una relación menos inflexible con los ingresos corrientes de la Nación-ICN. Las transferencias territoriales habían pasado del 2,4% del PIB en 1990 al 5,5% del PIB en 2000 (Gráfico 14) y contribuyeron en un 27,5% al crecimiento de los pagos totales del gobierno central en 1991, 40% en 1992 y 48% en 2001. A partir de entonces, como efecto de la reforma, empezaron no solo a contribuir menos, llegando a apenas un 21,7% en 2004, sino además a disminuir su peso como proporción de los impuestos nacionales (Gráfico 15).

64

Gráfico 14 Transferencias territoriales (% del PIB) 6,50 6,00 5,50

%

5,00 4,50 4,00 3,50 3,00

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1991

1990

2,00

1992

2,50

Fuente: Betancourt, Carlos (2005). “Economía, fiscalidad y necesidad de una tributación redistributiva”. En: Garay y Rodríguez (2005).

Gráfico 15 Transferencias territoriales/Ingresos tributarios de la Nación 50

Porcentaje

45

40

35

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

25

1990

30

Fuente: Betancourt, Carlos (2005). “Economía, fiscalidad y necesidad de una tributación redistributiva”. En: Garay y Rodríguez (2005).

Así, la descentralización ha resultado eficaz para el ajuste fiscal, mientras el GNC continúa endeudándose. La reforma de 2001 al régimen de transferencias territoriales rindió al Gobierno Nacional un ahorro de $4,2 billones (pesos de 2007) entre 2002 y 2006. En 2007 y 2008 el ahorro será de $3,2 billones y $3,5 billones, respectivamente, para un total de $10,9 billones (pesos de 2007) ahorrados en el período de transición 2002-2008 (Betancourt y Castro 2007). Pero para el Gobierno Nacional el esfuerzo de las entidades territoriales todavía no es suficiente. Por eso, busca ahora ampliar el período de transición y eliminar definitivamente la posibilidad de que el monto de las transferencias territoriales regrese al nivel que, como proporción de los ICN, se había dispuesto en la Constitución.

65

Betancourt y Castro (2007) calculan que una medida de esta naturaleza significaría que las regiones dejaran de recibir entre $47 y $54 billones (de 2007) durante el periodo 2008-2017, según se consideren dos escenarios alternativos asociados a la sensibilidad de los ingresos corrientes de la Nación al crecimiento de la economía (Cuadros 19 y 20). Se trata de un ajuste fiscal estratégico para el gobierno, que da pasos atrás en la descentralización fiscal y política, porque la primera es la base material de esta última. No es lo mismo que esté consagrada constitucionalmente la descentralización fiscal y política a que ella sea efectiva en la realidad: los habitantes de las localidades y las regiones entiendan y comprueben que los recursos les pertenecen como un derecho, no como una prestación del gobierno central. El debate actual sobre el ajuste de las transferencias, de hecho, plantea una economía política muy compleja. La descentralización de por si convoca a diferentes actores como gobiernos locales, gobierno central, organizaciones sociales, ciudadanos y políticos tanto honestos como clientelistas, los cuales persiguen sendos objetivos entre los que se destacan la búsqueda de legitimación política, la mejora de la eficiencia del gasto y una favorable redistribución interregional de los recursos fiscales. Por eso, mientras que el Gobierno Nacional considera que, además de la necesidad del ajuste fiscal aludido, hay razones de eficiencia y transparencia en el uso de los recursos, que recomiendan un cierto retroceso de la descentralización (y así financiar con parte de sus recursos la red de protección social) bajo la convicción de que el centro sí cuenta con la capacidad institucional y la autoridad para coordinar y hacer ejecutar la provisión pública de bienes y servicios por parte de las localidades. A su turno, los representantes visibles de las entidades territoriales opinan que ya se ha avanzado mucho en el reconocimiento de las preferencias locales y que las coberturas universales de los servicios sociales básicos constituyen bienes públicos nacionales, por lo que deben proveerse a instancias de la política social sin perjuicio de la descentralización. Ahora bien, dichos representantes regionales no son necesariamente los representantes de la mayoría de la población sino que buen número de ellos pertenecen a los circuitos locales y regionales del clientelismo, cuando no aliados de grupos ilegales armados. La percepción de esa condición hace que en realidad no se haya generado una gran movilización social en contra de la reforma de las transferencias y que algunos sectores de la opinión sentencien el fracaso de la descentralización política. Se olvida así que

66

fenómenos como el clientelismo, la filtración de la ilegalidad en la producción agropecuaria, el comercio y el crédito y la intermediación de la seguridad social por mencionar sólo lo más evidente, así como la entronización regional del paramilitarismo como agente de regulación social y arbitro político, son factores de contexto de la descentralización política, no consecuencia de ella. Factores que la han constreñido más ahora pero dentro de un proceso que no deja de tener raíces históricas. En Colombia ha sido tal el equilibrio de poderes regionales y tan irresoluta la necesaria hegemonía del Estado Nacional que se ha consolidado la acción de “intermediadores” políticos como medio principal para que el bipartidismo controle el régimen político, privilegiándose así a los grupos económico-corporativos tradicionales del usufructo de los beneficios del sistema político. Esto retroalimenta la fragmentación regional y las alternativas políticas transitorias en coaliciones electorales, que ya en el poder quedan cautivos de las prácticas intermediadoras. En esas condiciones, la salida no es la sustitución del clientelismo descentralizado por el clientelismo central sino la reivindicación de las potencialidades de la descentralización política más allá de los instrumentos formales como el voto. Ellas tienen que ver con la participación y el fortalecimiento de organizaciones sociales y políticas alternativas dentro o fuera de los partidos políticos, pero fuertes en procesos locales de elección colectiva como la planeación participativa, el control ciudadano de la gestión pública y los presupuestos participativos (hoy debilitados por falta de recursos), entre otros. Pero para eso es crucial el respaldo fiscal no sólo de las transferencias sino además, para que sea sólido y perdurable, el aumento de la capacidad fiscal territorial con la profundización de la carga tributaria del predial y el recurso a las plusvalías, entre otras alternativas financieras. Sin embargo, mientras eso es posible, un diseño de las transferencias que incentive más la capacidad fiscal y reconozca más precisamente las diferencias económicas y fiscales entre las entidades territoriales, sirve más a la satisfacción de las necesidades y las mejoras de asignación y distribución del gasto descentralizado que la socorrida centralización que defiende el actual gobierno.

67

Cuadro 19

Años

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Total

Transferencias de la Nación a los territorios 1994-2020 (elasticidad unitaria al PIB) Miles de millones de pesos de 2007 Transferencias territoriales Ingresos Según Acto Menor valor Según Ley 60 Propuesta Corrientes Legislativo 01 de transferido con la de 1993 Actual Nación 1/ 2001 SGP propuesta actual 23.979 8.392 8.392 8.392 0 24.756 9.244 9.244 9.244 0 25.481 10.143 10.143 10.143 0 27.880 11.617 11.617 11.617 0 26.516 11.925 11.925 11.925 0 26.340 12.229 12.229 12.229 0 29.670 13.348 13.075 13.075 0 34.478 14.774 14.774 14.774 0 35.062 14.617 15.385 15.385 0 37.955 15.502 15.746 15.746 0 42.082 16.902 16.192 16.192 0 46.199 18.321 16.602 16.602 0 50.883 19.980 17.058 17.058 0 52.910 20.776 17.550 17.550 0 55.027 21.607 18.058 18.482 424 57.228 22.471 22.471 19.291 -3.180 59.517 23.370 23.888 19.948 -3.940 61.897 24.304 24.933 20.530 -4.403 64.373 25.277 25.961 21.128 -4.834 66.948 26.288 27.000 21.743 -5.257 69.626 27.339 28.080 22.376 -5.703 72.411 28.433 29.203 23.028 -6.175 75.308 29.570 30.371 23.699 -6.672 78.320 30.753 31.586 24.416 -7.170 -46.910

Fuente: Betancourt, C. y Castro, J. (2007), “La parábola del ajuste fiscal o el recorte de las transferencias territoriales”, en Actualidad Fiscal de Bogotá No. 1 de 2007, Revista de la Secretaría Distrital de Hacienda, Bogotá

68

Cuadro 20 Transferencias de la Nación a los territorios 1994-2020 (elasticidad 1.13 al PIB) Miles de millones de pesos Transferencias territoriales

Años

Ingresos Corrientes Nación 1/

Según Ley 60 de 1993

Según Acto Legislativo 01 de 2001 SGP

Propuesta Actual

Menor valor transferido con la propuesta actual

1994 23.979 8.392 8.392 8.392 0 1995 24.756 9.244 9.244 9.244 0 1996 25.481 10.143 10.143 10.143 0 1997 27.880 11.617 11.617 11.617 0 1998 26.516 11.925 11.925 11.925 0 1999 26.340 12.229 12.229 12.229 0 2000 29.670 13.348 13.075 13.075 0 2001 34.478 14.774 14.774 14.774 0 2002 35.062 14.617 15.385 15.385 0 2003 37.955 15.502 15.746 15.746 0 2004 42.082 16.902 16.192 16.192 0 2005 46.199 18.321 16.602 16.602 0 2006 50.883 19.980 17.058 17.058 0 2007 52.910 20.776 17.550 17.550 0 2008 55.302 21.715 18.058 18.482 424 2009 57.801 22.696 22.696 19.291 -3.405 2010 60.414 23.722 24.186 19.948 -4.238 2011 63.145 24.794 25.339 20.530 -4.809 2012 65.999 25.915 26.516 21.128 -5.389 2013 68.982 27.086 27.715 21.743 -5.972 2014 72.100 28.310 28.967 22.376 -6.591 2015 75.359 29.590 30.277 23.028 -7.249 2016 78.765 30.928 31.645 23.699 -7.947 2017 82.325 32.326 33.076 24.538 -8.537 Total -53.713 Fuente: Betancourt, C. y Castro, J. (2007), “La parábola del ajuste fiscal o el recorte de las transferencias territoriales”, en Actualidad Fiscal de Bogotá No. 1 de 2007, Revista de la Secretaría Distrital de Hacienda, Bogotá

Elementos de una reforma fiscal Bajo la perspectiva de la defensa de la descentralización fiscal como base financiera de la democracia local, debería evitarse profundizar más en el ajuste fiscal por la vía del recorte de las transferencias territoriales. Además, ante la imperiosa necesidad de implantar políticas para la inclusión social, sin desconocer las necesidades de avanzar decididamente en la racionalización, eficiencia, transparencia y fiscalización del gasto público, se ha de buscar una tributación más equitativa y progresiva como piedra angular de una fiscalidad redistributiva a fin de validar el “contrato social” de la Constitución Política de 1991.

69

En este orden de ideas, contrario a la tendencia de las reformas tributarias de los últimos quince años, cuyas consignas son extender la base gravable del IVA bajo un esquema de tarifa plana y favorecer las rentas de capital con la justificación de estimular la generación de empleo, una propuesta tributaria alternativa debe concentrarse en la imposición a la renta y la riqueza. Esta elección se justifica tanto por los principios generales de solidaridad y redistribución propios de la reivindicación de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Desc), como por los principios particulares de una tributación equitativa (Betancourt 2005 b). Siguiendo los lineamientos de una propuesta como la planteada en Colombia: Diálogo pendiente, se deben destacar algunos cambios en la fiscalidad colombiana como los siguientes: 1. Gravar la riqueza en cabeza de personas naturales representada en propiedades

inmuebles y vehículos: impuestos de esta naturaleza ya son cobrados por las localidades. Así, la propuesta implica una reforma constitucional y legal para que dichas entidades territoriales y la Nación compartan el recaudo por los gravámenes a la riqueza: a. Establecer un impuesto nacional a los inmuebles urbanos con una tarifa del 7 por

mil, o alternativamente considerar una tarifa progresiva creciente con el número de metros cuadrados construidos. Arrancaría en 1‰ y terminaría en 7‰ para los predios con un área promedio de 583.8 M2, mientras que a los condominios y propiedad horizontal se impondría una tarifa equivalente a la promedio aplicable a los 13 estratos considerados por el IGAC. b. Imponer un gravamen a la propiedad rural complementario del vigente según un

esquema análogo al planteado arriba para los predios urbanos. Esto para aprovechar el remanente de tarifa que prevé la ley en comparación con la tarifa efectiva promedio de la actualidad. La primera alternativa sería aplicar la tarifa del 7‰ a todos los predios rurales, sin tener en consideración su tamaño. La segunda alternativa sería que la tarifa aumente progresivamente entre 1 y 7 por mil de acuerdo con el mayor rango del predio. c. En tanto que la propiedad de un vehículo constituye también un patrimonio habría

de considerarse un tributo para la Nación aparte del que hoy comparten los 70

departamentos y los municipios cuyas tarifas fluctúan entre 1,5% y 3,5% sobre el valor comercial del vehículo. La primera alternativa consistiría en aplicar una tarifa del 5 por mil a todos los vehículos (automóviles, buses-busetas, camiones y tractomulas). La segunda alternativa sería aplicar tarifas progresivas entre 2 y 10 por mil sobre el valor comercial de los vehículos. La tasa del 10 por mil recaería sobre los estratos 4, 5 y 6 según el número de automóviles que se espera que cada estrato tenga como propiedad. 2. Gravar los dividendos percibidos por personas naturales: Desde la Ley 75 de 1986

los dividendos y participaciones se consideran ingresos no constitutivos de renta ni ganancia ocasional para evitar doble tributación. Sin embargo, en muchos países de diferentes niveles de ingreso, existe la doble tributación sobre la base de los criterios de globalidad y de equidad horizontal. Se propone aplicar una tarifa del 10% a los dividendos distribuidos a las personas naturales. Es de anotar que la tarifa de 10% es inferior a la tarifa promedio dentro del esquema actual de tarifas marginales que aplican en el impuesto a la renta. 3. Elevar la progresividad del impuesto de renta: Se busca mejorar el perfil de la

estructura de tasas del impuesto de renta agregando una tasa marginal adicional equivalente al 40% para los ingresos más altos. 4. Eliminar la deducción por reinversión de utilidades creada por la Ley 863 de 2003:

Se trata simplemente eliminar esta exención cuyo costo fiscal excede $1 billón al año. Estas modificaciones de la tributación a la renta y a la riqueza podrían rendir un recaudo adicional permanente aproximado de $1 billón al año (sin contar la eliminación de la “deducción de la reinversión de utilidades”). Finalmente, en cuanto al IVA, se propone: 1. Descargar la presión sobre algunos productos de consumo masivo. 2. Elevar las tarifas aplicables a los bienes de lujo. 3. Extender la cobertura del régimen de productos exentos y eliminar el régimen de

excluidos, obviamente en correspondencia con la modernización y formalización de la 71

economía, así como el mejoramiento de los sistemas de información sobre las transacciones intersectoriales. Ello redundaría en la disminución del precio final de algunos bienes importantes en la canasta familiar. El impacto fiscal de esta reforma en la tributación una vez contabilizados los ingresos generados por la eliminación de esta deducción, implicaría recursos fiscales adicionales netos del orden del 1,3% del PIB al año. A todo lo anterior, habría que resaltar la necesidad de desmontar en lo posible las exenciones, deducciones y tratamientos diferenciales inequitativos sin una justificación económica y social comprobadas y con un alto costo para el erario nacional. En efecto, en principio se estima que tales regímenes podrían significar un sacrificio de recursos para el fisco por un monto equivalente a más de un 2% del PIB. Financiación del sistema integral de protección y seguridad social De acuerdo con un cálculo aproximado del costo fiscal que implicaría la implantación de políticas propuestas (en la sección 3) específicamente en los campos de salud y educación, así como de pensiones y seguro del desempleo, se requerirían recursos adicionales a los dedicados actualmente por el Estado en tales sectores del orden de un 1,3% del PIB al año durante el primer quinquenio de implantación gradual y progresiva del sistema integral (Cuadro 21). Vale la pena resaltar que este monto de recursos requeridos equivale a los ingresos fiscales adicionales con la reforma en la tributación planteada en esta sección.

72

Cuadro 21 Costo anual de políticas salud, educación, seguro desempleo y pensiones (%PIB) Año de intervención

Educación

Primero

0,81

Segundo

1,29

Tercero

1,35

Cuarto

1,38

Quinto

1,21

En el caso de la política de nutrición cuyo costo sería del orden del 1,1% del PIB al año durante el primer sexenio de aplicación que podría ser sufragado en buena medida con lo correspondiente al presupuesto en programas de alimentación del ICBF y recursos de cooperación internacional. No ocurre lo mismo con los casos del sistema de abastecimiento y de vivienda que requieren de cuantiosos recursos adicionales, aunque no solo del sector público sino también y de manera crucial del sector privado. Sin embargo, es de reconocer que en la medida en que se avanzara en la eliminación de exenciones y deducciones injustificadas, se redujeran los actuales niveles de evasión y elusión tributarias, se implantara un reordenamiento y racionalización del gasto público a favor de lo social y se contara con el aporte de una porción de las rentas propias de algunas entidades territoriales, entre otros factores, se podría progresar decididamente en la liberación de recursos públicos para el financiamiento de las políticas de abastecimiento y distribución de alimentos y de vivienda con carácter social.

73

ANEXO

MATRIZ RESUMEN “POBREZA Y POLÍTICA PÚBLICA EN COLOMBIA. DIAGNÓSTICO Y PROPUESTAS ALTERNATIVAS”

74

Sector

Salud

Educación

“Pobreza y política pública en Colombia. Diagnóstico y propuestas alternativas” Diagnóstico Política Actual Propuesta Alternativa A 2005 el 31% de la población total no se Con la Ley 1122 de Es necesario implantar un modelo encontraba afiliada a ninguna entidad del 2007 se busca integral que logre combinar Sistema de Seguridad Social en Salud. En el esencialmente eficientemente un sistema de APS sector rural la no afiliación alcanzó el 39,5% y universalizar la universal para al menos los grupos más en las zonas urbanas el 27,9%. El 28% de los cobertura, sin desfavorecidos de la población, un incapacitados permanentes no se encontraban contemplar las barreras régimen de aseguramiento con afiliados al Sistema. para el acceso efectivo a programas de servicios equitativos entre Además, sólo el 9,3% de la población total se servicios de salud ni las grupos sociales afiliados y esquemas encontraba afiliada a una ARP y, de igual deficiencias en su individuales de aseguramiento forma, sólo el 25% de las personas que calidad. plenamente mercantilizados en el caso trabajaban (la semana anterior a ser de grupos pudientes. Como condición encuestadas) se encontraban afiliadas a una esencial, este modelo debe ser regido por ellas40. principios básicos de equidad, progresividad y solidaridad social. Insuficiente cobertura: En 2004 la cobertura La política se centra Ha de apuntar al desmonte de las causas neta para primaria fue 82%, para secundaria básicamente en la de la inasistencia escolar, bajo 57%, para media 29% y para educación ampliación de la desempeño y no permanencia de los 41 superior 25% . cobertura, relegando a alumnos en la escuela, en especial de los Alta inasistencia escolar: en 2004 alcanzó el segundo plano las serias niños y niñas entre los 5 y 17 años. Uno 21%42. deficiencias en calidad y de los mecanismos es la concesión de Elevada deserción: en 2004 fue del 6%. pertinencia, así como la subsidios y transferencias monetarias Alta tasa de repetición: en 2004 llegó al 4,2% problemática de la para compensar el costo de oportunidad 43 para básica y media . retención y permanencia para el hogar por el hecho de incorporar Insuficiente atención a las condiciones vitales de escolar. al niño(a) a la escuela y no realizar

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los escolares (como problemas nutricionales, insuficiente acceso a textos escolares y materiales educativos).

Seguridad Alimentaria

Empleo

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trabajo infantil con una mínima remuneración, y asegurar unas condiciones nutricionales razonables al alumno para poder aprender. Además, se debe avanzar hacia la homogeneización de la calidad a través de la estandarización de contenidos, capacitación de docentes, incorporación de estímulos para la mejora de calidad, cooperación entre escuelas y colegios, entre otros. Se debe establecer un Sistema Nacional de Abastecimiento Alimentario (SNAA) para el mejoramiento de la eficiencia del acopio, suministro y distribución de alimentos, con referencia especial al abastecimiento al por menor y al detal de los sectores más pobres de la población. Además, conceder subsidios monetarios o proveer directamente alimentos a la población indigente dentro del propósito de garantizar que nadie padezca hambre. Se deben implantar medidas con el propósito de avanzar hacia: a. una eliminación gradual de la contratación verbal.

Los indicadores de subnutrición, suministro de energía alimentaria y estado nutricional de los niños en Colombia son de los más desfavorables de la región. Según la CEPAL (2006), entre 2002 y 2004 el 13% de la población se encontraba por debajo del nivel de consumo de energía alimentaria44. Para 2005, los niños menores de 5 años sufrían de malnutrición en las siguientes proporciones: 7% por bajo peso y 14% por baja talla para la edad. Para 2006, un 56,6% de los asalariados ganaba menos del salario mínimo y ( )% excedía la jornada laboral legal45. En 2005, el 29,3% no se encontraba afiliado al

Anuario Estadístico de la CEPAL 2006. Estimaciones calculadas por FAO. DANE – ECH 2006 Primer trimestre.

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Sistema de Seguridad Social en su condición de trabajador46.

Según el Censo 2005, el 10,4% de la población habita en una vivienda inadecuada para el alojamiento humano. Otro 7,4% reside en viviendas con servicios inadecuados, aparte de que el 11% vive en hacinamiento crítico.

Aunque el Plan de Desarrollo se compromete a entregar subsidios y créditos para VIS, las metas son insuficientes en comparación con las necesidades.

Vivienda

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ENDS 2005. Dato correspondiente a las personas que trabajaron en la última semana antes de ser encuestada.

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b. el establecimiento de salarios mínimos diferenciales. c. el desarrollo productivo y la formalización de empresas y sectores que generan empleo de baja calidad d. relaciones salariales equitativas e. el fortalecimiento de mecanismos para hacer exigible el derecho, como sistemas de información y desarrollo institucional. Se ha de complementar la política con la incorporación de nuevas medidas y mecanismos alternativos como: a. replanteamiento de las características mínimas de las Viviendas de Interés Social actuales en términos de área (35 metros cuadrados). b. introducción de modalidad de arrendamiento subsidiado y con opción de compra. c. ampliación de la oferta de subsidios y flexibilización de requisitos para las personas vinculadas al sector informal de la economía. d. implantación de mecanismos para favorecer el acceso al crédito y políticas de subvención de crédito.

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