Política de Competencia, Países en Desarrollo y la OMC∗

Bernard Hoekman World Bank y CEPR y Peter Holmes Universidad de Sussex y College of Europe, Bruges

Política de Competencia, Países en desarrollo y la OMC Bernard Hoekman Banco Mundial y CEPR Peter Holmes Sussex University y College of Europe, Bruges

La legislación sobre competencia (antimonopolio en el lenguaje de los Estados Unidos) está atrayendo de manera creciente la atención de los funcionarios de las políticas comerciales en los países de la OECD, motivados por exportadores nacionales que argumentan que las practicas anticompetitivas restringen su habilidad para vender bienes y servicios en los mercados extranjeros. En 1996 la Organización Mundial del Comercio (OMC) creó un Grupo de Trabajo para que investigara la relación entre el comercio y las políticas de competencia, y las negociaciones sobre este tema deberían ser lanzadas en algún momento. Los puntos de vista sobre si las normas disciplinarias de competencia deben ser incorporadas dentro del sistema de comercio multilateral varían ampliamente en las comunidades políticas y académicas. A pesar

∗

Los puntos de vista aquí expuestos son personales y de ninguna manera deben ser atribuidos al Banco Mundial. Agradecemos a Jim De Melo, Carsten Fink, Peter Lloyd, Petros C. Mavroidis, Patrick Messerlin, Damien Neven, Marcelo Olarreaga, Alasdair Young, a los jueces y participantes del taller sobre Comercio y Competencia en la OMC y más Allá, organizado por la Fundación Eni Enrico Mattei Venecia, Dic. 4-5, 1998 y la Conferencia organizada por la Secretaría de Política Industrial y

1

de contar con una literatura abundante en el tema, el debate aún está enfrascado; no hay un consenso emergente que haga referencia sobre cómo dirigir los temas de competencia en la OMC. Esto se refleja en el primer reporte publicado por el Grupo de Trabajo a finales de 1998, el cual simplemente concluyó que las discusiones en el grupo deberían continuar. (OMC 1998a).

En este documento revisamos el “estado del debate” desde una perspectiva de un país en desarrollo. Comenzamos con las definiciones de algunos términos (sección 1) y una discusión sobre el punto de vista de los principales protagonistas en la OMC: la Unión Europea (UE), los Estados Unidos (EU), Japón y los nuevos países industrializados del Este de Asia (sección 2). Posteriormente consideramos el caso de la legislación sobre competencia nacional en los países en desarrollo (sección 3) y su interés potencial en las disciplinas multilaterales en esta área (sección 4). Las principales opciones que se deben buscar a nivel multilateral se resumen en la sección 5. Finalmente, en la sección 6 se presentan las conclusiones. Los países en desarrollo tienen un gran interés de implantar una política de competencia doméstica activa. De hecho, con el fin de minimizar las potenciales consecuencias negativas de la implantación de algunos acuerdos de la OMC, se debe desarrollar una ley de competencia redactada apropiadamente. Esto se puede y debe hacer independientemente de la OMC – no se necesitan disciplinas internacionales. Sin embargo, hay un numero de razones potenciales para la cooperación internacional en el área de las leyes de competencia, en especial donde las fusiones multi-jurisdiccionales toman lugar y donde los carteles de exportación reductores del bienestar no pueden ser regulados porque la jurisdicción que tiene mayor capacidad para recolectar evidencia no tiene incentivos para hacerlo. Esto no implica que se pueda negociar fácilmente un acuerdo internacional que pueda mejorar el bienestar global. Dadas las bases

Comercio (Trade and Industrial Policy Secretariat) en Johannesburgo en Septiembre de 1998 por sus valiosos comentarios y discusiones.

2

mercantilistas de las negociaciones comerciales multilaterales, la OMC tiene poca probabilidad de ser un instrumento poderoso para promover la adopción de reglas de competencia que aumenten el bienestar, siendo más un foro para la abolición de medidas fronterizas. Concluimos que la prioridad debe ser dada a perseguir el enfoque tradicional de acceso al mercado de la OMC – reducciones posteriores en las barreras directas para el comercio de bienes y servicios. Desde nuestro punto de vista, esto tendría un gran impacto de beneficio inmediato sobre el bienestar global, aunque no estamos argumentando, como algunos lo han hecho, que la liberalización comercial externa es por sí misma suficiente para frenar el comportamiento anticompetitivo transnacional.

1.

Definición de términos

La ley de competencia nacional se define como el conjunto de leyes y disciplinas establecidas por los gobiernos ya sea en relación con los acuerdos entre firmas que restringen la competencia o en relación al abuso de una posición dominante (incluyendo los intentos de crear una posición dominante a través de fusiones). El principal objetivo de la ley de competencia en muchas jurisdicciones, es el logro de una asignación eficiente de los recursos, y por lo tanto, la maximización del bienestar nacional, asegurando que el proceso competitivo no será distorsionado o entorpecido por medio del abuso de una posición dominante (ya sea a través de la prohibición o de la regulación) o los acuerdo para restringir la competencia lo cual va en detrimento del bienestar social. Muchas jurisdicciones reconocen que los acuerdos específicos entre las firmas que pueden reducir la competencia pueden ser promotores de la eficiencia, y por lo tanto permiten la creación de tales acuerdos. Los países difieren en el énfasis puesto sobre la eficiencia muchos de ellos incluyen objetivos sociales y consideraciones de “justicia” en sus legislaciones”.1

1

Ver Richardson (1998) sobre los objetivos de la ley de competencia.

3

La política de competencia tiene un dominio más amplio. Esta comprende el conjunto de medidas e instrumentos utilizados por los gobiernos, que determinan las “condiciones de la competencia” que imperan en sus mercados. Las leyes de competencia o antimonopolio hacen parte de la política de competencia. Otros componentes pueden incluir las acciones para privatizar firmas estatales, la desregulación de actividades, la reducción de subsidios a sectores específicos, y la disminución del alcance de las políticas discriminatorias en contra de los productos o productores extranjeros. A menudo la posición de la política de competencia del gobierno puede estar determinada en parte por los tratados internacionales de los cuales este haga parte, incluyendo e.g., acuerdos de integración regional. Una distinción fundamental entre la ley y la política de competencia es que esta última es pertinente tanto para las aciones públicas como para las privadas, mientras que las reglas antimonopólicas hacen referencia únicamente al comportamiento de las entidades privadas.

Muchas dimensiones de la política de competencia ya hacen parte de la agenda de la OMC, -e.g., la política comercial, los subsidios, la protección a la propiedad intelectual, el acceso al mercado de los servicios. El centro del debate en la OMC es si debiese haber reglas específicas pertinentes a la ley de competencia nacional y su cumplimiento.

2.

Perspectivas de los Países de Ingresos Altos.

El apoyo a las disciplinas internacionales en el área de la ley de competencia inicialmente fue estimulado por las percepciones de los Estados Unidos de que los carteles internacionales y la ausencia o incumplimiento de la ley de competencia nacional, impedían la habilidad de las firmas norteamericanas para competir en los mercados. Los Estados Unidos han argumentado por muchos años que los grupos corporativos japoneses (Keiretsu) socavan el acceso al mercado de proveedores extranjeros a través de la

4

realización de las principales compras entre ellos mismos y teniendo un encadenamiento vertical cerrado entre los fabricantes, los vendedores mayoristas y los minoristas. En los 1940’s al tiempo que se daban las negociaciones para la creación de la Organización Internacional del Comercio (ITO, International Trade Organisation), Estados Unidos apoyó la inclusión de un capítulo especial que tratara el tema de las practicas restrictivas de negocios, reflejando su oposición en contra de los carteles alemanes y el zaibatsu japonés. Más recientemente la Unión Europea ha ido a la vanguardia, argumentando que todos los miembros de la OMC deben adoptar y hacer cumplir las leyes de competencia. Tal parece que los Estados Unidos preferiría actuar de manera unilateral y/o perseguir la cooperación bilateral (Klein 1998; Janow, 1998). Las autoridades estadounidenses reconocen que existe la necesidad de buscar la cooperación internacional. Por ejemplo, el Fiscal General Asistente Joel Klein ha argumentado que la inhabilidad para compartir información confidencial es un problema: “debemos continuar reforzando las leyes de competencia y los esfuerzos para su cumplimiento en las naciones alrededor del mundo, y facilitar la clase de intercambio de información confidencial que es esencial para coordinar las actividades de cumplimiento” (Klein 1995). Pero los Estados Unidos no están dispuestos a que sus propias reglas estén subordinadas a ningún tipo de régimen internacional. Sus autoridades de competencia no desean cambiar sus leyes de ninguna manera o emprender batallas para el acceso a los mercados, aunque su legislación ha comenzado a hacerlo en algunas circunstancias.2

Los proponentes de las reglas internacionales de competencia en Estados Unidos y la Unión Europea tienen una agenda predominantemente dirigida al “acceso al mercado”. Se argumenta que la no existencia de leyes de competencia o el pobre cumplimiento de las existentes impide el acceso de los exportadores al mercado permitiendo a las firmas domésticas aumentar en gran manera los costos de estrada. Otros países de ingresos altos argumentan que el asunto principal desde la perspectiva de la

2

Ver Fox (1997) y Mavroidis y Neven (1998).

5

OMC sobre el acceso al mercado no es ni la ley ni la política de competencia sino el uso de los instrumentos tradicionales de protección contingente tales como en antidumping, para restringir el acceso a los mercados. Esta es la posición de Japón y de otros países asiáticos miembros de la OMC, principalmente Hong Kong. Los países pequeños, en especial los que están en desarrollo, también han expresado su opinión sobre el posible comportamiento anticompetitivo de las grandes multinacionales. Tanto los Estados Unidos como la Unión Europea son economías grandes, en las cuales sus autoridades de competencia están bien equipadas para regular el comportamiento anticompetitivo que tiene consecuencias negativas par los consumidores localizados en sus jurisdicciones. Los países en desarrollo tienen menor capacidad para controlar el posible abuso anticompetitivo de las firmas multinacionales extranjeras en sus mercados. Quizá el ejemplo más obvio son los carteles de exportaciones diseñados para explotar el potencial de los mercados extranjeros. Estos carteles benefician a los países donde se albergan si cualquier efecto negativo sobre los consumidores es pequeño y más que compensado con las ganancias de los productores provenientes de su habilidad de incrementar los precios en los mercados extranjeros. Esto último irá en contra del bienestar extranjero si los costos de los consumidores sobrepasan el incremento en el excedente de los productores locales. Por lo tanto, los países en desarrollo pueden esperar ganar de un acuerdo internacional que proscriba tales carteles reductores del bienestar,3 que defienda sus intereses cuando se presenten las grandes fusiones y proveer mecanismos para el cumplimiento de las disciplinas multilaterales.

Esta breve introducción ilustra que pueden haber diferencias significativas entre los intereses de los diferentes países de la OECD en lo relacionado con el tipo de disciplinas de competencia que pueden ser consideradas benéficas (o aceptables). El principal objetivo de Estados Unidos y de la Unión Europea es utilizar las disciplinas de la política de competencia como mecanismo para la

3

Por supuesto, algunas naciones pequeñas que son hogar de firmas multinacionales de gran tamaño, se pueden beneficiar de la habilidad de tales firmas para ejercitar el poder del mercado en los mercados extranjeros.

6

promoción de las exportaciones y reducir el alcance de los conflictos que surgen de la aprobación de fusiones entre firmas de gran tamaño; ellos están menos interesados en sujetar el comportamiento de sus firmas en los mercados extranjeros a las disciplinas internacionales que beneficiarán a los consumidores extranjeros. El acceso al mercado es también un tema de interés para los países pequeños, pero estos se deben preocupar así mismo por ser capaces de invocar asistencia para disciplinar el comportamiento anticompetitivo de las firmas ubicadas en las jurisdicciones extranjeras.

Acceso al mercado y restricciones verticales

El tipo de preocupaciones que surgen sobre acceso al mercado fueron recientemente ilulstrados con la disputa entre Kodak y Fuji que fue llevada a la OMC, en forma de reclamaciones de “no violación” bajo el artículo XXIII del GATT. Este permite a los Miembros desafiar medidas gubernamentales que “anulan o perjudican” los compromisos de liberalización comercial, incluso aunque las medidas por si mismas no estén sujetas a las reglas de la OMC (Hoeckman y Mavroidis, 1994). Los Estados Unidos alegaron que la guianza administrativa informal, las herramientas de política industrial aplicadas por las firmas japonesas y los parámetros sobre lo que se constituía en competencia justa e injusta, buscaban privar a Kodak de herramientas de mercadeo que le eran de interés como firma extranjera. De manera más directa en el frente de la competencia, los Estados Unidos reclamaron, que debido a que Fuji controlaba los sistemas de distribución, esto le permitía excluir a Kodak del acceso a las redes de vendedores mayoristas de películas, obligándola a vender directamente a los comerciantes minoristas, el cual es un método de penetración al mercado mucho menos eficiente. El argumento clave de la reclamación era que existía una relación vertical anticompetitiva entre Fuji y sus distribuidores primarios. La respuesta de Japón fue aludir que la relación entre Fuji y las redes de mayoristas era irrelevante debido a que la mayoría de los

7

minoristas que ésta atendía también compraban películas importadas y que el propio sistema de distribución de Kodak era equivalente a la creación de un sistema de mayoristas propio, por lo que la exclusión que hacía Fuji era irrelevante. El panel de disputa de la OMC acordó tratar todas las “medidas” atacadas por los Estados Unidos, incluyendo las decisiones de las Comisión Japonesa de Comercio Justo relacionadas con la ausencia de las prácticas anticompetitivas de Fuji como una posible causa de las reclamaciones por haber afectado el comercio. En la revisión de los hechos, el panel concluyo que no hubo deterioro de los derechos de acceso al mercado de los Estados Unidos. Este investigó las acusaciones sobre restricciones relacionadas con ciertas formas de estrategia de mercadeo que afectaban a los importadores desproporcionadamente y concluyo que estas no lo hacían. No observaron nada en la estructura de distribución en Japón que excluyera a los extranjeros como una política pública resultante, incluso teniendo en cuenta una amplia interpretación de este término. En particular, el panel concluyó que “ la distribución al por mayor de marcas únicas es la estructura común del mercado -de hecho la norma- en los principales mercados nacionales de películas, incluyendo el mercado estadounidense. Mientras que los Estados Unidos respondieron que la estructura de su mercado era el resultado de acciones privadas y no gubernamentales, aún no queda claro por qué las mismas fuerzas económicas que actúan en los Estados Unidos no puedan existir también en Japón.” (OMC, 1998b, p. 421) El caso Kodak-Fuji trajo a colación una de las más sensibles pero también más oscuras áreas de la competencia y la política comercial, los acuerdos “verticales” exclusivos o selectivos entre los extremos de las cadenas de vendedores. Estos son acuerdos donde típicamente un productor otorga los derechos exclusivos de venta de su producto a un comerciante mayorista o minorista en una determinada zona y/o impone la condición que cualquiera que trate con sus productos (o servicios) no debe actuar para otra firma. Aunque los Estados Unidos sistemáticamente acusan a los grupos “Keiretsu” japoneses de utilizar el control del sector mayorista para excluir los bienes extranjeros, aun no hay acuerdo entre los abogados

8

y los economistas para decidir cuándo estos acuerdos “verticales” se convierten en una práctica anticompetitiva. Esta es la pregunta clave, no si las firmas de un país en particular están en descontento con el porcentaje del mercado que ocupan. Desafortunadamente esto es difícil de responder; identificar los intereses de los productores es mucho más fácil. Como resultado, el espacio para los conflictos es significativo, en la medida en que las firmas o los gobiernos ponen cero interés a las dimensiones de bienestar o eficiencia de una situación dada que se presente en un país extranjero. Otro ejemplo que se refiere al tratamiento de las importaciones paralelas, i.e. importación de productos de marca comprados en los mercados donde son más baratos para evitar los altos precios de los canales de mercado oficiales. Estados Unidos ha criticado a Japón por permitir las importaciones paralelas de productos de marca europeos, debilitando el esfuerzo de las costosas redes de distribución que las firmas extranjeras tuvieron que construir. La oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (US Trade Representative) ha protestado contra Nueva Zelanda por los terminos de una ley que se basa en el principio internacional de agotamiento y prohibe las restricciones sobre importaciones paralelas (Financial Times Mayo 26 de 1998). La Unión Europea, así como Estados Unidos, aplica una política de agotamiento “nacional” (regional en su caso) bajo la cual los comerciantes tienen el derecho de desplazar los bienes a través de las fronteras internas. Los acuerdos de distribución tales como las licencias de exclusividad que segmentan el mercado interno no están prohibidos, pero terceras partes tienen el derecho de movilizar los productos a través de las fronteras internas después de que la venta inicial se ha efectuado. Sin embargo, respecto a los terceros mercados, las firmas pueden prevenir las importaciones paralelas o reimportaciones que crucen la frontera externa. El Comisionado Europeo Mario Monti ha anunciado recientemente un replanteamiento de esta política (The Economist, febrero 27, 1999, p. 72). El tratamiento de las importaciones paralelas se puede convertir en un tema central en las futuras discusiones de la OMC sobre leyes de competencia, con países pequeños que tienen interés de adoptar el agotamiento internacional y permitir las importaciones paralelas y los países grandes (más generalmente, aquellos con

9

productores importantes de bienes y servicios de marca) teniendo el interés de que todos los países apliquen el principio de agotamiento nacional (Cottier, 1998). El caso Kodak-Fuji confirmó que las medidas del gobierno, incluyendo las acciones directas e indirectas vinculadas a la política de competencia, que promueven el comportamiento anticompetitivo y excluyen a los rivales pueden ser confrontadas, en principio, en la OMC. Sin embargo, también ilustró que el proceso de “no violación” es un instrumento inherentemente limitado a través del cual se ataca la (no) aplicación de las leyes de competencia internacional. Los paneles de la OMC se encuentran poco equipados para investigar los casos de competencia; están limitados en el ámbito en el que se pueden comprometer en un caso de “descubrimiento”; e incluso si tuvieran la voluntad para actuar de una manera proactiva, no existen remedios efectivos disponibles ( ya que por definición no hay “violación” de las reglas de la OMC). El principal aporte de traer a colación los caso de “no violación” es que esto provee un foro en el cual los hechos sustanciales pueden ser determinados y valorados –este es un valioso mecanismo de transparencia (Hoekman and Mavroidis, 1994). El tiempo dirá si otros países traerán casos similares a la OMC.

Fusiones y Adquisiciones con Difusión Internacional. Otra fuente potencial de conflictos es la relacionada al control de las fusiones. Hay básicamente dos aspectos superpuestos de interés. Las autoridades de competencia desean tener una influencia efectiva sobre las fusiones que puedan generar efectos que traspasen la frontera, mientras que las firmas buscan reducir el número de agencias por las cuales son responsables. En principio las fusiones entre las firmas que tendrán una participación muy combinada en el mercado donde no están domiciliadas pueden ser un asunto serio que le incumba a las autoridades de competencia. Muchas fusiones y alianzas globales han sido aprobadas sin disputas por parte de las jurisdicciones en mayor medida afectadas. Pero en el caso reciente de la Boeing- McDonnell Douglas (MDD) los Estados Unidos y la Unión Europea tomaron

10

puntos de vista diferentes y solo un pequeño compromiso de último minuto evitó la erupción de un conflicto serio. La fusión entre la Boeing y la MDD involucró dos firmas estadounidenses cuyas ventas combinadas en la Unión Europea eran lo suficientemente grandes para dar pie a que la Comisión Europea solicitara un derecho de escrutinio (algo a lo que las autoridades estadounidenses no replicaron). Lo que fue interesante en este caso, es que la Unión Europea era consciente de que algunos de los acuerdos contractuales de suministro exclusivo de largo plazo de la Boeing con algunas aerolíneas tenían el riesgo de excluir de manera permanente a la Airbus si no se confrontaban. Por lo tanto, el tema en cuestión no era que la fusión desembocaría en mayores precios para los compradores de aviones (Mavroidis and Neven, 1998). El asunto era proteger los intereses del único competidor europeo de la Boeing-MDD. La Unión Europea rechazó la aprobación de la fusión a menos que la Boeing acordara no cumplir los contratos de abastecimiento único, lo cual finalmente fue aceptado. Los arreglos en cuestión no se relacionaron con la fusión ya que involucraban a la Boeing y a algunos de sus clientes – si eran perjudiciales para la Unión Europea, lo eran independientemente de la fusión. Esto trae la pregunta de por qué las objeciones no fueron evaluadas inicialmente por la Unión Europea (o por la MDD en el periodo previo a la fusión). Este caso ilustra que los intereses de las diferentes jurisdicciones pueden divergir considerablemente en el caso de las fusiones. También sugiere que sería valioso contar con reglas que promovieran la transparencia, e.g., la armonización de los procedimientos de notificación. Menos claro es cómo abordar el problema de un número de autoridades nacionales que se hacen mutuamente demandas exclusivas sobre las entidades en fusión. Para un acuerdo internacional que prevenga una disputa similar o un eventual resultado negociado, se deben imponer estándares claros para el examen y revisión de las fusiones. Estados Unidos y la Unión Europea actualmente cooperan sobre los asuntos del antimonopolio bajo el auspicio de un acuerdo bilateral que incluye un lenguaje cordial y positivo. Pero esto no fue suficiente para prevenir la disputa. Uno puede cuestionar si las reglas internacionales pueden ser ideadas para que tengan la efectividad de solicitar a cualquier jurisdicción que se retracte.

11

Resumiendo, los esfuerzos para poner los temas relacionados con la competencia en la agenda de la OMC son ampliamente manejados por los intereses de los productores clásicos en los principales países de la OECD, con los gobiernos persiguiendo los objetivos tradicionales de “promoción de las exportaciones”. El primer aspecto no es ni el bienestar ni la eficiencia – el tema principal de muchos regímenes nacionales de antimonopolio. De aquí que exista una tensión básica que lleva a la siguiente pregunta: ¿Cómo puede un acuerdo internacional sobre política de competencia que es ajustado para tratar con las presiones de acceso al mercado y manejado por el deseo de defender los intereses de los productores nacionales ayudar a promover el bienestar? La respuesta para el caso de los instrumentos de política comercial, que son el corazón del GATT, es bien conocida –la búsqueda de objetivos mercantilistas por parte de los negociadores comerciales lleva a un resultado que mejora el bienestar porque ayuda a los gobiernos a superar la oposición de los poderosos grupos políticos de interés que son capaces de bloquear los intentos unilaterales de liberalización. La pregunta clave en el caso de la política de competencia es si una dinámica similar puede ser puesta en marcha. Retornaremos este tema más adelante.

3

Leyes de competencia y Países en Desarrollo.

Los países en desarrollo no han estado en el centro del debate sobre comercio y competencia en la OMC. Muchos de ellos no tienen leyes de competencia; aquellos que las tienen, poseen una habilidad limitada para su implantación. Si la ley de competencia se mueve al interior de la OMC, una pregunta importante que surgirá para los directores de política de los países en desarrollo es cuáles serán las implicaciones que tendrá para su habilidad la adopción de políticas de competencia y antimonopolio que son de interés nacional?. Esto lleva a analizar sobre lo que es y lo que no es deseable. Desde una perspectiva económica, la política debe ser dirigida de modo tal que salvaguarde el proceso competitivo, esto es, que las firmas sean capaces de competir lejos de cualquier exceso de ganancias que pueda existir en cualquier momento del tiempo. Los economistas especializados en el tema

12

del comercio consideran que una posición de política comercial liberal es el instrumento menos costoso y efectivo disponible para los gobiernos. La competencia de las importaciones es una valiosa fuente de disciplina de mercado para las firmas. Este es el caso particular de aquellos países que tienen estructuras industriales altamente concentradas heredadas del pasado, pues las rentas monopólicas resultantes podrían convertirse en un gran lastre para la economía. Como la magnitud de las restricciones comerciales en muchos países en desarrollo excede significativamente a aquellas que son aplicadas por los países de más altos ingresos, los economistas del comercio tienden a argumentar que la prioridad debe seguir siendo la eliminación de las barreras comerciales. Esta percepción se fortalece si se tiene en cuenta que muchos sectores son no transables –de aquí que se deba dar prioridad a la entrada de firmas multinacionales, en la medida en que la inversión extranjera directa (IED) sea una fuente primaria de disciplina para el mercado. Al mismo tiempo, como lo resaltó la UNCTAD (1997), debe señalarse claramente a las firmas que la inversión motivada por la busqueda y el eventual abuso de una posición dominante deben ser tratadas por medio de una ley de competencia. Los países en desarrollo en su mayoría son aceptantes de precios en los mercados mundiales. Excepto en el caso de algunos recursos naturales, sus firmas generalmente no tienen poder de mercado. Incluso si lo tuvieran, es difícil diseñar e implementar políticas que cambien los términos de intercambio a favor de un país.4 La experiencia internacional indica que la reducción en las barreras comerciales reduce los márgenes de diferenciales entre el precio y el costo (mark-ups) especialmente en las firmas de gran tamaño. El tamaño de las plantas tiende a reducirse, pero el efecto sobre la eficiencia de escala es generalmente modesto debido a que muchos de los ajustes en la producción doméstica total provienen de las grandes firmas que ya operan en la parte plana de sus curvas de costo promedio (Roberts y Tybout, 1997). El comercio actúa como un conductor en la transmisión del conocimiento y la protección

4

Ver por ejemplo, el análisis de De Melo, Olarreaga y Takacks (2000) sobre las políticas usadas por Madagascar para explotar su gran participación en el mercado global de vainilla.

13

ahoga un ingrediente necesario. De manera similar, el acceso a intermediarios extranjeros y bienes de capital es importante para los productores de bienes finales. Existe una gran evidencia que exportar a compradores conocedores en los países de altos ingresos, ha ayudado a las firmas de los países en desarrollo a adquirir las mejores prácticas globales: los compradores trasmiten anteproyectos y enseñan controles de calidad; ayudan a organizar la fábrica; trasmiten información de los mejores insumos disponibles en el exterior. La tecnología también se transfiere por medio de los importadores intermediarios, bienes de capital, y la desingenierización de las importaciones. Aunque una postura de libre comercio –definida para incluir la libertad para el establecimiento de las firmas extranjeras ( inversión)- reduce ampliamente el alcance de las prácticas anticompetitivas que son sostenibles, esto no implica que la necesidad de contar con leyes de competencia desaparezca. La competencia puede estar limitada a los mercados locales - e.g., los distribuidores minoristas- y ciertos bienes deben ser producidos por monopolios (naturales), por firmas con poder de mercado global o por firmas donde las barreras naturales o “artificiales” (creadas por el gobierno) restrinjan la competencia. Una investigación reciente ha confirmado un antiguo concepto de que la libre entrada a la industria depende de la no existencia de oportunidades para que una firma dominante existente pueda “castigar” a un recién entrado por medio de la reducción de precios cuando esta es atacada. Esto actúa como una seria fuerza de disuasión para la entrada de nuevas firmas a menos que no hayan barreras a la “salida”. Esto quiere decir, que si una firma nueva que encuentra un mercado no rentable puede abandonarlo sin perder su inversión inicial, entonces el mercado será efectivamente abierto, pero si la nueva entrada tiene el riesgo de quedar atascado en una actividad no rentable temerá entrar al nuevo mercado.5 Los países en desarrollo deben buscar que sus leyes de competencia y regulaciones relacionadas apunten a salvaguardar el proceso de competitividad. Cuando la capacidad institucional de

5

En este punto mucho depende de las especificaciones de las tecnologías y de las estructuras de costos. En la ausencia de costos irrecuperables (sunk costs), puede haber una entrada excesiva. Las barreras a la entrada por lo tanto aumentarán el bienestar.

14

cumplimiento es limitada, es deseable para las estructura políticas hacer todo lo que les sea posible para crear las condiciones más favorables posibles para promover un comportamiento competitivo, lo que incluye mantener el libre comercio y evitar la creación de monopolios por medio de regulaciones perversas o a través de privatizaciones mal concebidas. Esto ha llevado a que muchos especialistas recomienden que los países en desarrollo persigan una política de competencia de base amplia (broad-base) –definida para sincronizar todas las aciones que el gobierno emprenda para promover la competencia, incluyendo la liberalización comercial, medidas para facilitar la entrada a las industrias y servicios domésticos, la desmonopolización de los sectores, y la imposición de fuertes restricciones presupuestales a las entidades públicas. Una privatización bien administrada y un estímulo a la inversión extranjera directa son dimensiones adicionales importantes de la política de competencia. El principio clave que resalta una postura de política de competencia es el de depender de las fuerzas del mercado para la determinación de la asignación de los recursos productivos, sujeto a la restricción de asegurar que los objetivos de equidad social sean alcanzados de la manera más eficiente posible, y para que por medio de los mecanismos existentes se puedan dirigir los intentos de creación de monopolios y la explotación del poder del mercado. La política de competencia, a diferencia de la ley de competencia, debe tener como principal prioridad la creación de condiciones previas que aseguren el funcionamiento de la competencia, en lugar de buscar castigos para la violación de las reglas. Esto ha llevado a algunos escritores a sugerir que las autoridades de competencia juegan un papel de “respaldo” al interior del gobierno, por ejemplo oponiéndose a las medidas comerciales que limiten o distorsionen la competencia, o asumiendo una participación activa en los debates sobre privatizaciones para asegurar que esto no creará condiciones para el abuso monopolístico (Boner, 1991; Boner y Krueger, 1995; Kemani y Dutz, 1995). De particular importancia en esta conexión es asegurar que la legislación y la regulación gubernamental sean consistentes. Esta es una dimensión de la política de competencia que por lo general no se cumple pero puede ser vital para permitir a un país maximizar los beneficios de la liberalización comercial y su

15

pertenencia a la OMC. Un ejemplo frecuentemente mencionado es la protección contingente, en donde la aplicación del criterio de competencia asegurará que la intervención no será demasiado costosa para la economía (Hoekman y Mavroidis, 1996). Otro ejemplo es la posición de política adoptada para el agotamiento de los Derechos de propiedad Intelectual (IPRs, Intelectual Property Rights) mencionada anteriormente, incluyendo el status legal de los acuerdos de distribución geográfica exclusivos y las importaciones paralelas. Por la manera como se ha definido estrictamente el término de ley de competencia, se debe tener en cuenta que la legislación no sea capturada o abusada por parte de los intereses de los productores. Esta es una posibilidad que debe ser tenida muy en cuenta en la etapa de diseño. Tan grande como sea el número de objetivos o restricciones que una autoridad de competencia deba considerar, así misma será la probabilidad de que los esfuerzos para el cumplimiento no se centren prioritariamente en salvaguardar el proceso de competitividad.

Importaciones paralelas y agotamiento de los derechos de propiedad intelectual Antes de la Ronda Uruguay, Estados Unidos periódicamente amenazaba a algunos países con penalizaciones comerciales bajo la Sección 301 de su legislación comercial si no cumplían las reglas de patentes y derechos de autor, incluso aunque los países en cuestión no tuvieran la obligación de hacerlo, por no haber firmado las convenciones de París y Berna al respecto. El Acuerdo sobre los Derechos de Propiedad Intelectual (TRIPs) de la Ronda Uruguay obligó a todos los miembros de la OMC a cumplir los derechos de propiedad, aunque con periodos de transición para los países en desarrollo. Si los países en desarrollo van a ganar algo con el fortalecimiento de la protección a los IPRs es un tema que se está debatiendo. Aquellos que están a favor argumentan que los beneficios dinámicos resultantes de mayores incentivos para la innovación, tanto a nivel nacional como en el extranjero, los beneficios de los propietarios del conocimiento por las licencias de las tecnologías, superarán cualquier pérdida estática. En conclusión, el impacto de corto plazo del régimen de TRIPs, puede causar una transferencia de riqueza de

16

los países pobres a los más ricos, con un impacto marginal sobre la eficiencia económica en el mejor de los casos. (Primo Braga, 1996). El tamaño de la transferencia depende significativamente de las estructuras del mercado asumidas para la existencia de los productos patentables y la cercanía de substitutos disponibles. El acuerdo de TRIPs explícitamente autorizó el uso de medidas de política de competencia en contra del abuso de IPRs. Como los poseedores de las licencias de IPRs las utilizan para segmentar los mercados, los países en desarrollo tendrán un enorme interés de aplicar una regla internacional de agotamiento similar a la aplicada al interior de la Unión Europea por las políticas de competencia de la Comunidad Europea. Esto implicaría que los compradores domésticos pueden comprar productos patentados y de marca en el lugar que les ofrezca los precios más favorables. Esto es completamente compatible con el acuerdo de TRIPs: el Artículo 40 permite la aplicación de medidas para el control del abuso de los IPRs a través de la aplicación de la ley de competencia (Cottier y Meitinger, 1998). Por lo tanto, aunque tanto Estados Unidos como la Unión Europea son proponentes activos de un enfoque nacional y regional en esta área respectivamente, no se presume que los otros países deban también seguir este mismo camino. Las implicaciones económicas de este asunto son complejas. Muchos expertos argumentan que en la medida en que los productores enfrentan competencia de otras marcas los acuerdos de exclusividad no importan. Pero en muchos países en desarrollo las principales marcas están en manos de una única entidad o de un cartel de facto. En ausencia del cumplimiento de la ley de competencia, el agotamiento nacional y los acuerdos de distribución exclusiva legalmente exigibles pueden tener un mayor impacto negativo sobre el bienestar.6 Incluso si hay una competencia vigorosa entre las marcas, el adoptar un

6

Una anécdota ilustra bien este tema. El Líbano tiene una ley de distribución exclusiva que le da el derecho a los agentes de solicitar a la aduana el bloqueo de la entrada de bienes “no autorizados”. En un viaje a Alemania un hombre de negocios compró un lote de sillas de dentistería de segunda mano elaborado por Siemens a una universidad, la cual los había usado para propósitos de entrenamiento. En el momento de ser importadas al Líbano, el embarque fue bloqueado debido a que el agente de Siemens no lo había aprobado. Al final el hombre

17

recurso de agotamiento internacional debe ser un asunto que las autoridades nacionales deben decidir de manera independiente. La aplicación del acuerdo de TRIPs da la oportunidad de considerar los vínculos íntimos que existen entre la protección de la propiedad intelectual, la liberalización comercial, y la política de competencia (Maskus 1998). La reciente experiencia de Hong Kong es ilustrativa. El cumplimiento de los tipos de protección de TRIPs de los IPRs llevó a la exclusión del mercado de importaciones paralelas y a la reclamación de un abuso de la posición dominante, lo que generalmente al gobierno de Hong Kong no le había importado dada su posición a favor del libre comercio. El Director General del Departamento responsable del cumplimiento de las leyes de propiedad intelectual reconoció que la ausencia de una ley de competencia crea problemas potenciales, pero resaltó que su trabajo era el de proteger los intereses de los propietarios de los derechos; “alguien más debe proteger a los demás” (Financial Times, enero 8, 1999). Para recapitular, los países en desarrollo tiene interés en adoptar fuertes políticas de competencia, lo que debería ser el pilar principal de una posición de política en favor del libre comercio y la inversión extranjera directa. La ley de competencia es requerida para asegurar la competencia en los mercados, especialmente en los sectores de no transables. También tiene que jugar un papel en el control de las prácticas anticompetitivas. Como ya lo había señalado Adam Smith hace más de dos siglos, los hombres de negocios siempre tendrán un incentivo que perseguir. La legislación antimonopolio también se requiere para maximizar los beneficios (o minimizar los costos) de algunos de los acuerdos de la OMC, siendo el acuerdo de TRIPs un ejemplo y el de antidumping el otro (ver más adelante). La ley de competencia no es una panacea. Su cumplimiento tampoco es fácil y sin costo, y puede imponer una gran incertidumbre a las firmas si este no está claramente definido ni cabalmente cumplido. Esta es una razón importante del por qué las políticas del libre comercio y de IED (establecimiento) deben ser los pilares fundamentales de la posición de la política de competencia del gobierno.

de negocios fue obligado a pagar al agente una cantidad considerable de dinero por sus derechos y también a pagar los aranceles a la aduana calculados sobre el valor de las sillas nuevas, liquidando sus ganancias anticipadas.

18

3.

El Acuerdo Internacional: Los Intereses de los Países en Desarrollo. Mientras que una vigorosa política de competencia puede ser benéfica para los países en

desarrollo, esta se puede implantar unilateralmente. ¿Cuál es la racionalidad que hay detrás de un acuerdo multilateral? Para que un acuerdo multilateral sea beneficioso, debe, bien sea, sopesar las externalidades impuestas por las políticas de otros países o ayudar al gobierno a superar las restricciones de economía política que impiden la adopción de cambios en las políticas que vayan en favor del bienestar. Los temas de acceso al mercado y control de fusiones que dominan la agenda de los principales países de la OECD son irrelevantes para los países en desarrollo. En cuanto que existen impedimentos para el acceso al mercado resultantes del comportamiento anticompetitivo de las firmas relacionadas, esto puede y debe ser tratado por las autoridades de competencia locales. Por supuesto, en muchos países la debilidad institucional lo impide, pero este es un asunto de asistencia técnica y financiera que no será resuelto con la adopción de disciplinas internacionales. El tema de las fusiones claramente es de interés para aquellos países en desarrollo que sufren por el incremento del poder en el mercado y la reducción de la competencia resultantes de la fusión de dos o más firmas “globales”. Ellos se beneficiarían de reglas que requieran que las autoridades de competencia de los países locales tengan el interés como tercera parte afectada. Esto también aplica al problema más general de los países en desarrollo de ser confrontados con los carteles de las exportaciones y acuerdos análogos que reducen el bienestar nacional (la suma de los excedentes del consumidor y del productor). Esta puede ser la principal externalidad relacionada con la racionalidad existente para un acuerdo internacional de ley de competencia. Un acuerdo que hiciera ilegales a los carteles de exportaciones sería probablemente beneficioso para las naciones en desarrollo, pero también sería difícil de alcanzar. Una condición previa consistiría en definir y estar de acuerdo con lo que es y lo que no es aceptable. Incluso para el caso de los países importadores no es necesariamente cierto que las prácticas restrictivas vayan en

19

detrimento del bienestar nacional. El hecho de que fue imposible alcanzar un acuerdo sobre restricciones a los carteles de exportaciones en los países de la OECD es evidencia de que es difícil alcanzar un acuerdo en esta materia (OECD, 1998). Para los países más grandes de la OECD, cualquier acuerdo que implique un compromiso de seguir una regla cordial positiva sobre fusiones (dejando a un lado un acuerdo sobre los estándares de revisión comunes) y que prohiba los carteles de exportaciones ( o incluso acordar el suministro de información) pueden implicar costo en cuanto que las prácticas al respecto no tienen un efecto negativo sobre el bienestar de los países que las practican. Por lo tanto, se puede esperar que ellos demanden un significativo quid pro quo de los países en desarrollo, uno que pueda ir más allá de la voluntad general de adoptar y cumplir la legislación sobre competencia. El argumento de economía política a favor de las disciplinas de competencia internacional es que las normas externas pueden ser útiles para superar la oposición doméstica a la implantación de políticas pro competitivas. Como se destacó anteriormente, los fundamentos del GATT y de la OMC consisten en que mediante el logro de una agenda para el acceso al mercado se promoverá el bienestar nacional. La ley nacional antimonopolio tiene un objetivo muy diferente al de la política comercial nacional dado que el énfasis es (debería ser) sobre el bienestar y el proceso competitivo. Esto implica que los motivos económicos para introducirlo en la agenda de la OMC son mucho más débiles que el de la política comercial – las autoridades nacionales pueden encontrarse ya comprometidas en combatir las practicas anticompetitivas de negocios. La búsqueda de una agenda de acceso al mercado puede desembocar en resultados negativos desde el punto de vista del bienestar (esta última posibilidad es la principal razón para que algunas autoridades de competencia miren de reojo el introducir el antimonopolio dentro de la agenda de la OMC, ver e.g., Marsden (1997)). Para la dinámica de trabajo de la OMC uno debería comenzar por la presunción de que la ley y la política de competencia en los países en desarrollo han sido o serán capturadas por los lobbies de los productores nacionales, y por lo tanto no se centran en la maximización del bienestar. Si esto es así, y de hecho es la realidad en algunos caso, existe un motivo para buscar unas

20

normas disciplinarias internacionales de competencia en la OMC. Sin embargo, el problema que permanece es que los proceso de la OMC son dirigidos por los intereses de las exportaciones (acceso al mercado), y no sobre consideraciones del bienestar nacional, y no hay seguridad de que las normas que se propongan o acuerden serán fortalecedoras del bienestar. Especialmente en contextos donde las firmas buscan efectivamente crear y defender sus rentas. El incremento del acceso al mercado tiene este efecto, pero no hay una presunción de que este siempre sea el resultado. Por lo anterior se pueden expresar ciertas dudas relacionadas con la habilidad de los procesos en el área de la ley de competencia basados en la OMC tengan el mismo papel constructivo que tienen aquellos en el área de política comercial.

5.

Valorando las opciones

Varios criterios pueden ser usados para evaluar la deseo de las opciones alternativas para alcanzar acuerdos en la OMC en el área de ley de competencia. Desde una perspectiva económica, el criterio principal es la probabilidad de impacto sobre el bienestar nacional (eficiencia económica) de los miembros de la OMC. Un intento para identificar las principales opciones se presenta en la Tabla 1, con + se indica un impacto positivo sobre el bienestar, un signo – implica un impacto negativo, y un 0 indica que no hay impacto. Sin sorpresa, en la mayoría de los casos se puede lograr un rango de resultados. Las restricciones espaciales prohiben una discusión más extensa sobre varias de las opciones ver e.g., Estados Unidos (1995, 1996) Scherer (1994), Hoekman y Mavroidis (1995), Hindley (1996), Graham y Richardson (1997), Hoekman (1997), OMC (1997), Lloyd (1998), y Richardson (1998).

Tabla 1: Valorando las Opciones Opción 1. Estándares substantivos mínimos de la ley antimonopolio 2. Extender el alcance para realizar reclamaciones de no violación.

21

Bienestar Nacional +/— +/—

3. Introducir los criterios de antimonopolio en el antidumping

+

4. Dar un mayor papel de transparencia y “descubrimiento” a la OMC

+

5. Prohibir los “carteles” de las exportaciones

+/—

6. Adoptar normas de procedimiento y debido proceso

+/0

Nota: + indica un impacto positivo, — un impacto negativo, y 0 sin impacto. Más de un signo indica que es posible hallar un rango de resultados.

La armonización de leyes substantivas no es deseable desde nuestro punto de vista, y no es sujeta de ser cumplida en ningún evento sin un organismo supranacional. Muchos de los conflictos entre países de la OECD se relacionan con restricciones verticales, y no hay un acuerdo para definir los casos en que van o no en detrimento del bienestar. La escuela de economía de Chicago mantiene el argumento de que las restricciones verticales casi nunca pueden ser perjudiciales. Otros argumentan que las restricciones verticales exacerban otras imperfecciones del mercado especialmente aquellas de información asimétrica. Por lo anterior, las cortes de los Estados Unidos usan un enfoque de regla de razón, en la medida en que los costos y los beneficios deban ser valorados individualmente caso por caso. Dada la ausencia de un consenso, dudamos acerca de cualquier régimen substantivo internacional que fuerce la aceptación de un conjunto de reglas en lugar de otro. Y como ha sido señalado por muchos académicos, incluso si un mismo lenguaje fuera adoptado en diferentes jurisdicciones, las interpretaciones y las decisiones fácilmente diferirán dependiendo de la ponderación dada por la autoridad nacional a los diferentes factores (Fox, 1998). El uso de resolución de disputas no violatorias podría ser facilitado mediante la busqueda de un acuerdo en torno a que la no aplicación de la ley antimonopolio nacional es una “medida” gubernamental, y debilitando el requirimiento de que la medida no fuera “razonablemente” previsible al momento en que las concesiones fueron negociadas (Hindley, 1996). Mientras que esto extiende el deseo de invocar este procedimiento, el problema que subsiste es que los remedios sugeridos por el panel de la OMC no pueden afectar la aplicación nacional de la ley

22

antimonopolio – en el mejor de los casos a un país que presenta una reclamación se le debe ofrecer una compensación. Es poco probable que esto satisfaga a la firma que realizó la reclamación y puede hacer difuso el conflicto. La probabilidad de disciplinar el antidumping por medio de la introducción de criterios de ley de competencia –una opción propuesta con frecuencia en (e.g., Hoekman y Mavroidis, 1996)— no es alta, por decir lo menos, a pesar de que tendría impactos positivos sobre el bienestar. Hay lobbies poderosos que apoyan el mantenimiento del antidumping. Más aún, es claro que el antidumping y la politica de competencia no apuntan hacia el mismo lugar: el primero protege las firmas locales (competidores), la segunda protege el proceso competitivo. Los acuerdos de libre comercio recientes prueban la fortaleza de los lobbies de antidumping. Este instrumento se continúa aplicando en el NAFTA. Los Acuerdos de Asociación que involucran a la Unión Europea como socio, revelan que para la aplicación de disciplinas comunes en áreas tales como el antimonopolio, ayudas estatales, y monopolios estatales, y la completa adopción de las reglas internas del mercado de la Unión es necesario un compromiso para inducirla a la abolición de los alcances del antidumping sobre el comercio intraregional. Esto se logró en el caso del Acuerdo del Área Económica Europea, pero aún no ha sido alcanzado en ningún otro. La aplicación de normas disciplinarias al antidumping es un tema para ser tratado con el electorado nacional; un primer paso necesario es reconocer que el antidumping es sencillamente una protección (Finger, 1993). El fortalecimiento del mandato de transparencia de la OMC para incluir información sobre la postura de la política de competencia aplicada por los gobiernos, puede ser benéfico. Datos adicionales sobre los efectos económicos de las políticas gubernamentales podrán ser útiles para los grupos locales afectados; adicionalmente proveería incentivos para el establecimiento de instituciones de la contraparte local. Esto último es particularmente importante para los países en desarrollo. Las “instituciones de transparencia” locales y las agencias de competencia han sido ampliamente promovidas por los analistas de la política comercial y competencia quienes argumentan que la información pública sobre los costos y

23

los beneficios de las políticas del gobierno son necesarias con el objeto de compensar las actividades de búsquedas de rentas (ver e.g., Finger, 1982; Boner y Krueger, 1995). No hay temas triviales que surjan de una perspectiva de vigilancia internacional. El cumplimiento de la competencia es un esfuerzo ex post, y el “estado de la competencia” es inherentemente difícil si no imposible de “cuantificar” – no hay equivalencia en aranceles para que pueda ser calculado. No obstante, datos de corte transversal de un país sobre entrada y salida (reemplazamiento), el número de firmas en el mercado y su distribución por tamaño, la penetración de las importaciones, la participación total de la IED dentro de los activos totales de la industria, etc., pueden ser indicadores útiles para identificar la tendencia del estado de la competencia a través del tiempo, y puede ser útil para identificar los posibles “inversionistas” (Djankov and Hoekman, 1998). Los países en desarrollo se pueden beneficiar de los carteles de exportaciones involucrando sus firmas, y este beneficio puede superar los costos asociados con las importaciones controladas por los carteles extranjeros de exportaciones. El que un país gane o no de las prohibiciones a los carteles de exportaciones depende del balance entre su habilidad para explotar el poder del mercado en los mercados mundiales por medio de la restricción de la oferta y la extensión por la cual es confrontado por tal comportamiento por parte de otros países. Haciendo un balance, se ve más probable que los países en desarrollo enfrentarán la segunda situación con más frecuencia, y puede que no tengan la habilidad para regular tales prácticas a través del cumplimiento de la ley de competencia nacional. Sin embargo está abierto a discusión si se puede alcanzar gran progreso con las prohibiciones a los carteles de exportaciones. Estados Unidos en 1997 propuso un acuerdo voluntario en el contexto de los países de la OECD que comprometería los miembros a procesar a los carteles “más fuertes” (hard-core) que operaban en más de un mercado para aumentar los precios y restringir las ventas. El acuerdo sugerido no hizo más que “recomendar” que los países “deberían” cumplir más sus leyes existentes. Esto toleraría cualquier tipo de arreglo que fuera legal, y por lo tanto no se referiría a los carteles de exportaciones

24

establecidos en un país que venda a otro, o a los carteles de importaciones que mantienen excluidos a los bienes extranjeros. Finalmente, un acuerdo que impusiera normas “procedimentales” para la implantación y fortalecimiento de las leyes de competencia (un acuerdo para adoptar una ley de competencia, notificaciones y provisiones de transparencia, “debido proceso”, asistencia legal y cooperación procedimental; la adopción del principio de cordialidad positiva) también puede ser beneficioso. Aunque muchos países en desarrollo tienen legislación antimonopolio, y muchos más están considerando su introducción, su cumplimiento puede ser incierto o inconsistente. La cooperación procedimental también permitiría a las autoridades en los países en desarrollo responder a la asistencia de las contrapartes en los países de la OECD y considerar sus intereses en la aplicación de la ley de competencia. En caso de llegarse a presentar conflictos, la OMC podría proveer un mecanismo para las consultas y el intercambio de información. 7 Resumiendo, cualquier acuerdo sobre política de competencia internacional que vaya más allá de la cooperación procedimental general y la introducción de mecanismos de transparencia, es probable que tenga que ser plurilateral, al menos inicialmente. La divergencia entre los intereses de los miembros de la OMC es grande, y puede esperarse que los compromisos para emprender cualquier armonización significativa de las normas substantivas (tales como las prohibiciones a los carteles de exportaciones, el tratamiento de las fusiones, políticas dirigidas a las importaciones paralelas etc.) requieran de vínculos substanciales inter-temas. Los términos de cualquier acuerdo factible son imposibles de predecir. Pero cualquier acuerdo que involucre un compromiso para que los países en desarrollo adopten reglas de competencia substantivas tendría que estar acompañado de concesiones significativas por parte de los demandantes que no tengan la intención o la capacidad de ofrecer sobre una base general.

7

Ver Fox (1998), Graham y Richardson (1997) y Richardson (1998) para discusiones sobre las opciones acerca de la cooperación procedimental y la transparencia.

25

6.

Conclusiones

La política de competencia tiene que jugar un papel importante en los países en desarrollo, tanto en la promoción de un ambiente competitivo como en la construcción y sostenimiento del apoyo público de una posición de política pro competitiva por parte del gobierno. El libre comercio y las políticas de inversión son de vital importancia para promover la competencia, y se debe dar una prioridad a la eliminación de barreras al comercio y a la IED. No obstante, en muchos sectores de la economía la amenaza de competencia extranjera permanecerá limitada, y existe la necesidad de aplicar leyes de competencia para asegurar que las firmas no actúen de manera colusiva y que el poder del mercado no sea explotado. La legislación de competencia también se necesita para permitir que los países combatan las posibles implicaciones anticompetitivas de algunos de los acuerdos de la OMC. El TRIPs es un ejemplo, el antidumping es el otro. Mientras que un acuerdo multilateral para aplicar criterios y evaluaciones competitivas en el contexto del antidumping recibirá la oposición de los principales usuarios de esta medida, no existen restricciones para que una nación lo haga de manera unilateral. El deseo de incrementar la cooperación internacional voluntaria en el área de la ley de competencia, la cual puede ser bilateral ( e.g. EU-UE) o plurilateral, se debe diferenciar de los intentos para construir un acuerdo multilateral sobre normas disciplinarias. En principio puede ser beneficioso para los países en desarrollo el logro de un mayor compromiso sobre precisión de políticas de los países industrializados con respecto a sus propios exportadores, o de las alianzas estratégicas globales (e.g. en telecomunicaciones), y el uso de los instrumentos de protección contingente de las industrias competidoras de importaciones. Sin embargo, en el ambiente actual es poco probable que haya beneficios sustanciales para los países en desarrollo de cualquier posible acuerdo multilateral sobre leyes de competencia. El problema es que la agenda probablemente sería dominada por los temas de acceso al mercado más que

26

por temas del antimonopolio internacional. Esto significa que la disputa típica se dará sobre los intereses de los principales productores en los mercados de exportaciones y no sobre el aseguramiento de la adopción de la ley de competencia que es de interés para toda la economía. Para simplificar, los funcionarios comerciales de los países exportadores desean obligar a los funcionarios de competencia en los países importadores para que apoyen la apertura de los mercados. Desde un punto de vista burocrático, esto puede funcionarios comerciales. Los funcionarios de competencia temen que sus principales objetivos de defender la eficiencia económica puedan ser subordinados por los de los funcionarios comerciales que buscan la promoción de las exportaciones. Decisiones y acciones independientes se requieren por parte de los países en desarrollo para asegurar que las políticas de competencia se implanten para promover un regimen de libre comercio e inversión, y que esta acción pueda ser emprendida bajo los estatutos de la ley de competencia para asegurar que los mercados sean competidos. La vigilancia y el escrutinio multilateral de la política local de competencia pueden ser útiles al respecto, en la medida en que esta apoye actividades domésticas de “transparencia” que centren su atención sobre las condiciones competitivas que prevalecen en la economía. Si hay intentospara negociar la ley de competencia en la OMC, el reto para los países en desarrollo así como para los desarrollados es utilizar la misma estratagema que reposa en el corazón del GATT, a saber, aprovechando los intereses de los productores que compiten para promover la adopción de políticas que vayan en pro del bienestar. Como puede hacerse compatible el deseo de acceso al mercado para las firmas con la necesidad de asegurar que los mercados a los cuales ellas entran se volverán y permanecerán competitivos, sin la imposición de cargas administrativas irracionales? La UE busca obligar a todos los miembros de la OMC a adquirir en alguna forma la ley de competencia. Es inconcebible que puedan haber acuerdos sobre formulaciones precisas: seguramente habría el suficiente interés para aplicación de un veto a un conjunto preciso de reglas verticales, por ejemplo. Los países en desarrollo deberían aprovechar la ocasión de la propuesta de la UE para poner sus

27

intereses sobre la mesa, reconociendo que el quid pro quo que ellos pueden esperar depende de manera importante de lo que la UE está dispuesta a ofrecer. Es claro que hay un espacio para negociar por fuera del área de la ley de competencia. El hecho de que la agenda de la competencia sea manejada por las consideraciones de acceso al mercado, no quiere decir que este sea el único factor que puede entrar a jugar. La presión para las modificaciones en la ley antidumping y para los compromisos de las autoridades de competencia en los países de la OECD para dar asistencia a sus colegas en los países en desarrollo son el tipo de quid pro quo que se puede ver. Sin embargo, la realidad sugiere que la prioridad se debe centrar en el diseño de políticas nacionales apropiadas. Los países en desarrollo deben aprovechar las oportunidades ofrecidas por la OMC para implantar una postura de política de competencia proactiva de base amplia ya que esto es de su interés, mientras buscan toda la influencia posible que puedan para incrementar la competencia en los mercados mundiales.

Referencias Bibliográficas

Boner, Roger. 1995. “Competition Policy and Institutions in Reforming Economies,” in C. Fritschak (ed.) Regulatory Policies and Reform: A Comparative Analysis. Washington D.C.: The World Bank. Boner, Roger and Reinald Krueger. 1991. The Basics of Antitrust Policy: A Review of Ten Nations and the European Communities. Washington D.C.: World Bank Technical Working Paper No. 160. Cottier, Thomas. 1998. “The WTO System and Exhaustion of Rights,” presented at the Committee on International Trade Law conference on Exhaustion of Intellectual Property Rights and Parallel Importation in World Trade, November 6-7, Geneva. Cottier, Thomas and Ingo Meitinger. 1998. “The TRIPs Agreement Without a Competition Agreement?,” presented at the Fondazione Eni Enrico Mattei workshop Trade and Competition in the WTO and Beyond, Venice, Dec. 4-5. De Melo, Jaime, Marcelo Olarreaga and Wendy Takacs. 2000. “Pricing Policy Under

28

Double Market Power: Madagascar and the international vanilla market,” Review of Development Economics 4, 1-21. Djankov, Simeon and Bernard Hoekman. 1998. “Conditions of Competition and Multilateral Surveillance,” The World Economy, 21:1109-28. European Commission. 1995. “Competition policy in the new trade order strengthening international cooperation and rules,” Report of the group of experts, July (“Van Miert Report”). European Commission. 1996. “Towards an International Framework of Competition Rules,” Communication to Council, Com (96) 284, June 18. Finger, J. Michael. 1982. “Incorporating the Gains from Trade into Policy,” World Economy, 5:367-77. Finger, J. Michael (ed.). 1993. Antidumping. Ann Arbor: University of Michigan Press. Fox, Eleanor. 1997. “Toward World Antitrust and Market Access,” American Journal of International Law, 91:1-25. Fox, Eleanor. 1998. “International Antitrust: Against Minimum Rules; For Cosmopolitan Principles,” The Antitrust Bulletin, 43:5-20. Graham, E. and J.D. Richardson, 1997. Global Competition Policies: An Agenda. Washington DC: Institute for International Economics. Hindley, Brian. 1996. “Competition Law and the WTO: Alternative Structures for Agreement,” in Jagdish Bhagwati and Robert Hudec (eds.), Fair Trade and Harmonization. Cambridge: MIT Press. Hoekman, Bernard. 1997. “Competition Policy and the Global Trading System,” The World Economy, 20: 383-406. Hoekman, Bernard and Petros C. Mavroidis. 1994. “Competition, Competition Policy and the GATT,” World Economy, 17:121-150. Hoekman, Bernard and Petros C. Mavroidis. 1996. “Dumping, Antidumping and Antitrust,” Journal of World Trade, 30:27-52. Holmes, Peter. 1996. “Competition Policy and Integration: Leveling or Tilting the Playing Field,” Global Economic Institutions Working Paper Series No. 21. Holmes, P. et al. 1997. “International Competition Policy: the Long March to the WTO,” ESRC, mimeo. Janow, Merit. 1998. “Unilateral and Bilateral Approaches to Competition Policy Drawing on Trade Experience,” in R. Lawrence (ed.), Brookings Trade Forum, 1998. Washington DC: Brookings Institution.

29

Khemani, R. Shyam and Mark Dutz. 1995. "The Instruments of Competition Policy and Their Relevance for Economic Development," in C. Frischtak (ed.) Regulatory Policies and Reform: A Comparative Analysis. Washington D.C.: The World Bank. Klein, Joel. 1995. “International Antitrust: a Justice Department Perspective”, Speech to Fordham Corporate Law Institute, New York City, October 26. Klein, Joel. 1998. “No Monopoly on Antitrust,” Financial Times, February 13, p. 24. Lloyd, Peter. 1998. “Multilateral Rules for International Competition Law?,” The World Economy, 21:1029-49. Marsden P. 1997. “Dealing with International Exclusion : The Right Focus for the WTO Working Group on Trade and Competition Policy,” World Competition. Maskus, Keith. 1998. “The International Regulation of Intellectual Property,” Weltwirtschaftliches Archiv. Mavroidis, Petros C. and Damien Neven. 1998. “Some Reflections on Extraterritoriality in International Economic Law,” mimeo. OECD. 1998. Recommendation of the Council concerning effective action against hard core cartels. Paris: OECD, May. Primo Braga, Carlos. 1996.. Trade Related Intellectual Property Issues: the Uruguay Round and its Economic Implications,” in W. Martin and L.A. Winters (eds.), The Uruguay Round and the Developing Countries Cambridge: Cambridge University Press. Richardson, J. David. 1998. “Multilateralizing Conventions,” in R. Lawrence (ed.), Brookings Trade Forum, 1998. Washington DC: Brookings Institution. Roberts, Mark and James Tybout (eds.). 1997. Industrial Evolution in Developing Countries. Oxford: Oxford University Press. Scherer, F. M. 1994. Competition Policies for an Integrated World Economy. Washington D.C.: Brookings Institution. UNCTAD. 1997. World Investment Report. Geneva: UN. WTO. 1997. Annual Report: Trade and Competition, Geneva: WTO WTO. 1998a. Working Group on the Interaction between Trade and Competition Policy, Report to the General Council, Dec 8. WTO. 1998b. “Japan: Measures Affecting Consumer Photographic Film and Paper,” Panel Report, March.

30