Políticas de Seguridad Ciudadana en América Latina ¿Progreso o Fracaso?

Prof. Hugo Frühling Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile

I.

¿Son insuficientes las políticas sobre seguridad? En que sentido lo son y porqué?

II.

Contexto político y sus efectos sobre el contenido y sustentabilidad de las políticas

III.

Diseño y ejecución de políticas. La mirada de la autoridad política. La visión de los ejecutores

IV.

Casos exitosos. Se puede aprender de ellos? Si es así, qué exactamente?

V.

Un compendio de las razones de las insuficiencias y propuestas

¿Son exitosas la Políticas de Seguridad Pública?

P. En general, ¿puede Ud. decir que vivir en (país) es cada día más seguro, igual de seguro o más inseguro? Diría Ud. que es…...

País Argentina Paraguay Costa rica Chile Panamá Brasil Perú Honduras Ecuador El Salvador Uruguay Prom. Reg. México Guatemala Bolivia Venezuela Colombia Rep. Dominicana Nicaragua

% cada día más seguro 2 4 5 5 6 6 7 7 7 8 9 11,6 10 11 11 15 18 19 21

El CONTEXTO POLITICO :PERCEPCION DE LA POBLACION EN TEMAS DE SEGURIDAD CIUDADANA Argentina 208

Chile 2008

México 2008

Perú 2008

Para capturar un delincuente, autoridades a veces pueden actuar al margen de la ley

37,3

48,6

30,0

43,7

Si es víctima de robo cuanto confiaría en que sistema de justicia castigaría al culpable

31,5

35,4

37,7

28,6

Si es víctima de robo cuanto confiaría en la policía

25,5

47,7

33,1

26,7

% que considera que la policía está involucrada en la delincuencia

60,9

20,9

48,4

51,9

Fuente: The Latin American Public Opinion Project (LAPOP). http://sitemason.vander bilt.edu/lapop/HOME .

CONTEXTO POLITICO DE POLITICAS Los riesgos inherentes a realizar reformas de largo plazo (Mercedes Hinton) llevan a proclamar reformas que no se realizan  Coalición pro-orden público vs. Coalición pro derechos civiles.  Peso público de organizaciones de control  Apoyo a restricciones de derechos en la ciudadanía 



“Decision makers may adopt the rhetoric of reform and make superficial changes, yet without revamping actual practices. Some of these gestures may be subjectively sincere, yet objectively misguided attempts to “keep up with the Jonses”. In this perspective,…policymaking is a performance more than a goal-oriented activity”.

Crime and Incarceration Rates, State and Federal Prisons Crime and incarceration rates, State and Federal prisons, 1960-90 (per 100,000 population)

ALL CRIMES

VIOLENTE CRIMES

INCARCERATION

1960

1,887

161

117

1965

2,449

200

108

%Change 1960 – 65 1970 %Change 1965 – 70 1975 %Change 1970 – 75 1980 %Change 1975 – 80 1985 %Change 1980 -85 1990 %Change 1985 - 90

+30

+24

-8

3,985

364

96

+63

+82

-11

5,282

482

111

+33

+32

+16

5,950

597

138

+13

+24

+24

5,206

556

200

-13

-7

+45

5,820

732

292

+12

+32

+46

Note: From William P. Barr 1992, The Case More Incarceration, Washington, D.C.: U.S. Department of Justice, Office of Policy Development, table 2; U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigation, Uniform Crime Reports, various years; U.S. Department of Justice, Bureau of Justice Statistics, Prisoners in America, various years. Data presented in boldface not provided in 77 Case for More Incarceration. Source Tonry 1995, 23

Las Reformas Policiales en Buenos Aires y Río de Janeiro El intento por reformar a la Policía Federal Argentina  La oposición policial y sus peligros  El cambio frustrado  Razones 

 ¿Prioridad de la economía?  ¿Resistencia policial?  ¿El juego político argentino?

Diseño y Ejecución de Políticas: el Caso Chileno ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA

   

  

Principios: Integralidad Focalización Coordinación Territorialidad Participación ciudadana Evaluación

METAS ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD PUBLICA NUMERO de METAS

Eje de Acción Institucionalidad

12

12

Información

14

15

Prevención

29

44

Control y sanción

34

31

Rehabilitación

7

14

Asistencia a víctimas

9

10

TOTAL

105

126

Gestión Territorial Estrategia Nacional de Seguridad Pública

La consecución de los objetivos planteados por la Estrategia Nacional de Seguridad Pública en los ámbitos territoriales depende del trabajo integrado y coordinado de los actores comprometidos en las diversas estructuras instaladas. Esto implica, establecer un modelo de gestión territorial que articule los niveles regional, provincial y comunal – niveles que no están en relación de dependencia jerárquica en todos los casos – en un esfuerzo conjunto que no sólo es local, sino también dirigido a la misión país planteada por la Estrategia Nacional.

Gestión Territorial Estrategia Nacional de Seguridad Pública

El año 2006, la Estrategia Nacional de Seguridad Pública proporciona el marco y el mandato para ampliar la gestión territorial al nivel regional. Es así como en las 13 regiones del país, al año 2007, se han instalado las estructuras territoriales (Consejo Regional de Seguridad Ciudadana, Coordinación Regional) y se desarrollan los instrumentos de gestión (Diagnóstico y Plan Regional).

Sistema de Gestión Territorial

Nivel Regional Intendente (a) Regional Coordinador (a) Regional Consejo Regional de Seguridad Pública

Mesa Técnica Prevención

Mesa Técnica Atención Víctimas

Comité Público y Privado de Seguridad

 El Sistema de Gestión Territorial, en la región, posee dos instrumentos principales de gestión: Diagnóstico Regional de Seguridad y Plan Regional de Seguridad Pública. A Nivel Regional se realizará la coordinación general de los Servicios Públicos y Privados comprometidos en las Metas Regionales del Plan.

Sistema de Gestión Territorial

Nivel Provincial Gobernador (a) Provincial Articulación e Integración de los Niveles Regionales y Comunales en materia de Seguridad Pública

Consejo Regional de Seguridad Pública

Consejo Comunal de Seguridad Ciudadana

Definir “inversión provincial para la integración comunal”, fortaleciendo la generación y coordinación de prácticas principalmente preventivas en seguridad, focalizadas en problemáticas comunes a más de un territorio comunal que requieren de un esfuerzo mayor de coordinación y colaboración técnica y política.

CRITICAS Ausencia de metas de impacto  Escasez de evaluaciones, especialmente de impacto. Cuando existen no son publicadas.  Ausencia de apropiación de metas de seguridad pública por parte de instituciones ajenas a la justicia penal  Problemas vinculados a la oferta de programas en cuanto a su cobertura, pertinencia, diseño estandarizado e impacto posible. 

En suma  Profesionalización

creciente pero aún insuficiente del personal del Ministerio del Interior  Carencia de una cultura adecuada de evaluaciones que permea a todo el Estado  Escaso incentivo a la innovación

El Plan Chile Seguro Área

Ámbitos de Acción

Acciones y programas

PREVENIR La prevención social del delito tiene como objetivo:  Reducir laos factores de riesgo que causan comportamiento delictivo  Promover los factores que protegen contra el involucramiento en actividades antisociales o delictivas, antes de que éstas se manifiesten.

La prevención social del delito contempla acciones focalizadas en grupos de personas que son especialmente vulnerables a iniciar una trayectoria de conductas asociadas al delito. Considera programas en el sistema escolar tendientes a abordar en forma integral los problemas de consumo de alcohol y drogas, la violencia en las escuelas y otros factores de riesgo que pueden influir en los estudiantes, al igual que el uso de la plataforma escolar para programas de buen uso del tiempo libre. Además, incorpora la prevención de la violencia intrafamiliar, la focalización de programas en hijos de personas recluidas y la instauración de mecanismos para fomentar nuevos proyectos y evaluar programas en curso para identificar y financiar iniciativas preventivas eficaces.

1.

Programa Vida Sana

2.

Estrategias de prevención de alcohol y drogas.

3.

Programa “Después de Clase” de jornada alterna a la escolar.

4.

Programa de prevención del a violencia intrafamiliar.

5.

Laboratorio de proyectos de prevención

Continuación… Área

Ámbitos de Acción

Acciones y programas

PROTEGER Los delitos se pueden evitar mediante políticas o acciones de prevención o protección situacional, es:  Interviniendo las características del entorno en que se producen.  Interviniendo en las situaciones o circunstancia que los facilitan.

La prevención o protección situacional se enmarca, por una parte, en hacer más seguros los lugares en que se concentran delitos, a través de un mejor diseño y una mayor vigilancia.

1. Lugares más seguro: a) Prevención del delito mediante el diseño del ambiente físico.  Transferencia de conocimientos a actores claves.  Fomento de estándares de seguridad.  Recuperación de espacios públicos b) Mayor y mejor presencia policial:  Aumento de dotación de Carabineros e Investigaciones.  Ampliar y mejorar el Plan Cuadrante de c) Seguridad Preventiva. 1. Reducir el atractivo de bienes susceptibles de robo 2. Victimas potenciales menos vulnerables a) Registro público de condenados por delitos sexuales. b) Promoción de la seguridad virtual c) Plataforma web en apoyo a víctimas potenciales.

Por otra, se concentra en reducir el atractivo de cometer delitos contra la propiedad, a través de la marcación de bienes y de la intervención de los mercados de reventa de bienes robados. Por último, se preocupa de hacer menos vulnerables a las víctimas potenciales mediante más información para tomar medidas de prevención personal.

Continuación… Área SANCIONAR Esta línea de acción tiene por objetivo mejorar la eficacia del sistema de persecución penal, maximizando su contribución a la reducción de la delincuencia.

Ámbitos de Acción Mediante acciones de control y sanción se busca adoptar una visión estratégica de la persecución penal, centrada en lograr el mayor impacto posible en cada etapa de ese proceso. Considera iniciativas para aumentar la efectividad de las primeras diligencias policiales, específicamente, de los procedimientos y controles preventivos de Carabineros de Chile y de la labor investigativa de la Policía de Investigaciones. Asimismo contempla el diseño de una estrategia de control del tráfico de drogas, que coordine a todas las agencias del Estado vinculadas al control y sanción de este delito, y a la creación de fiscalías especializadas para perseguir delitos de alta complejidad, como son el crimen organizado, el lavado de dinero y la corrupción.. Por último, involucra la generación de mecanismos y políticas públicas que permitan perfeccionar la imposición de medidas y sanciones en libertad.

Acciones y programas 1. Persecución penal estratégica a) Planes regionales de persecución penal estratégica b) Mejorar la información disponible para controles preventivos e investigaciones policiales. c) Reducir archivos provisionales. 2. Estrategia de control de tráfico de drogas: a) Dificultar el ingreso de drogas vía terrestre. b) Desbaratar organizaciones criminales dedicadas a la importación y distribución de droga dentro del país. c) Limpiar barrios tomados por la droga. d) Diseñar estrategias para problemas específicos e) Crear un Centro de Fusión de Información Investigativa Delictual (CEFIID) 3. Creación de Fiscalías Especializadas para Delitos de Alta Complejidad. 4. Control de medidas y sanciones que se cumplen en libertad. a) Modificaciones a la Ley 18216 b) Agencia de control de medidas cautelares. 5. Perfeccionamientos legislativos

Continuación… Área APOYAR Brindar asistencia a las víctimas de delitos especialmente asistencia reparatoria, tiene efecto positivo en:  La superación de las consecuencias de la victimización.  La prevención de la re victimización.  La reducción de la victimización secundaria.

Ámbitos de Acción Poner el acento en el daño que causa la delincuencia significa entregar una atención de calidad a quienes han sido víctimas de delitos violentos. Para ello se trabajará paralelamente en dos ámbitos diferentes. Por un lado se elabora una Política Nacional de Atención a Víctimas, la que permitirá el diseño e implementación de un sistema nacional de atención y por otro se mejorará los estándares y coberturas de las prestaciones que actualmente ofrece el Ministerio del Interior en materia de asistencia a víctima.

Acciones y programas 1. Política Nacional de Atención a Víctimas de Delito. 2.

Nuevos Estándares de atención.

a)

Ampliación del Servicio de Orientación e Información. Creación de un modelo de atención especial para casos de conmoción pública. Rediseño del actual call center.

b)

c)

Continuación… Área

Ámbitos de Acción

REHABILITAR Determinados tipos de programas, bien ejecutados, disminuyen la probabilidad de que las personas que han cometido un delito vuelvan a hacerlo.

Una intervención penitenciaria adecuada 1. Programa Vida Nueva. realizada, así como un efectivo apoyo al proceso de reinserción social, contribuye a disminuir el 2. Fortalecimiento del Programa Integral de riesgo de reincidencia. Seguridad 24 HORAS. En materia de rehabilitación se contemplan cinco ámbitos de acción: la detección temprana y derivación especializada de menores que han ingresado a las comisarias del país por comisión de delitos; el perfeccionamiento del sistema judicial para menores y adolescentes ; la ampliación del tratamiento de consumo de drogas en el proceso penal; el mejoramiento de la calidad y cobertura de los programas de reinserción social para adultos; y la construcción de infraestructura penitenciaria

Acciones y programas

3. Perfeccionamiento al sistema de justicia para menores y adolescentes infractores de ley. 4. Ampliación de los Tribunales Tratamiento de Drogas.

de

5. Mejorar la calidad de programas de reinserción social y laboral. a) Creación de un índice de reincidencia b) Incorporación de variables de riesgo y necesidad en sistemas de clasificación de reclusos. c) Fortalecimiento de los programas de reinserción social intra y post penitenciaria. d) Mecanismos para facilitar el trabajo de personas encarceladas. 6. Construcción penitenciaria.

de

Infraestructura

Continuación… Área

Ámbitos de Acción

Acciones y programas

EJES TRANSVERSALES Los ejes transversales del Plan Chile Seguro responden a dos de los principales problemas asociados con el combate a la delincuencia en Chile:  La falta de información evidencia relevante en el momento adecuado, para la toma de decisiones y el diseño de políticas.  El fracaso de las iniciativas debido a falencias en la fase de implementación y ejecución territorial.

El primer eje transversal se relaciona con la gestión eficiente de la información que alimenta la ejecución del Plan, permitiendo medir en profundidad el fenómeno delictivo y desarrollando el conocimiento necesario para evaluar programas, coordinar acciones de control y prevención, generar innovaciones tecnológicas o de procesos y anticipar tendencias. El segundo eje es imprescindible para la correcta ejecución de los programas a nivel local, materializando la visión del Plan en la que barrio, con todas sus particularidades y complejidades, e la unidad básica de intervención. Además del Programa Barrio en Paz, este eje considera también el financiamiento de programas de reducción del delito ejecutados por entidades no gubernamentales y la formación de profesionales dedicados a la reducción del delito.

1. Centro Estratégico de Análisis del Delito (CEAD) a) Banco Unificado de datos criminales. b) Observatorio Nacional de Seguridad Pública. 2. Programa Barrio en Paz a) Intervención en barrios residenciales b) Intervención en barrios comerciales 3. Fondo Nacional de Seguridad Pública. 4. Formación Profesional a) Módulos de seguridad pública. b) Desarrollo de una diplomado en seguridad ciudadana.

¿Coordinación? El Sistema Nacional de Seguridad Pública

Reunión del Consejo Nacional de Seguridad Pública, Noviembre de 2008, en donde fue firmado el Acuerdo Nacional para la Seguridad, justicia y la legalidad.

¿Afecta a la ejecución de las Políticas la Estructura Administrativa del Estado y la Oposición Burocrática. El Caso de la Política Federal de Seguridad Pública en México? -México es un país federal con una historia larga de policías descentralizadas. -Desde 1917 existe una división entre policías investigadoras y policías preventivas. -Hasta hace pocos años existió una policía judicial federal. -No existió hasta los últimos años una policía federal preventiva. -Tenemos innumerables policías estatales y municipales (al menos en cada entidad, 32 organizaciones estatales, más cerca de 2,300 municipales). -Caso D. F. La policía más grande del país (nómina de c.35mil preventivos, más PBI, más auxiliares= cerca de 70mil)

Qué piensan los ejecutores? “Pensar”  Se

piensa solo desde un área generalmente vinculada con agencias de seguridad o justicia



Se piensa fuera de un sistema integral de políticas sociales



Se piensa que los resultados son solamente a largo plazo

 Al

pensar en intervenciones específicas de prevención del delito no se logra una buena combinación con otras iniciativas relacionadas a generar espacios de inclusión social

“Diseñar”  Hay

pocos diagnósticos científicos sobre el estado de la seguridad urbana tanto cuantitativo como cualitativo

 No

hay procesos de construcción de problema

 No

se escuchan otras voces

 No

se logra un diseño que respete lógicas de gestión local

 Un

problema complejo, una solución simple

 El

monitoreo y evaluación solo se enuncia

“Implementar”  Poca

claridad en decisiones político-técnicas

 Inter

y multiagencialidad

 Cambio

de autoridades

 Discontinuidad

en las políticas

 Recursos

humanos y materiales

 Desgaste

y sobreimplicación de los equipos

¿Como explicar los problemas que tenemos? 

Los problemas provienen del contexto político  Carencias de supervisión vertical y horizontal  Debilidad orgánica de las demandas públicas  Competencia política y uso del tema de la seguridad

Casos Exitosos: Bogotá y Medellín 

Cambio en los factores nacionales y su impacto sobre las tasas de delitos violentos



Nuevas políticas de seguridad integrales a nivel local



Sustentabilidad de las políticas



Uso de información



Focalización de programas

La Perspectiva Nacional: El Argumento La tasa de homicidios en Bogotá se incrementa dramáticamente de 25 x100.000 homicidios (1960-1984) hasta superar 90x 100.000 en 1993. Luego disminuye persistentemente.  La disminución comienza en 1993 antes de que se inicie la nueva política local, y el descenso es nacional.  La disminución de los homicidios, se debió al control creciente del narcotráfico y al proceso de pacificación. 

La Disminución del Crimen en Bogotá y Medellín es el Resultado de Políticas Locales Exitosas: El Argumento 

Políticas sustentables en el tiempo



Participación ciudadana y nueva cultura de la seguridad



Políticas dirigidas hacia el espacio público



Existencia de políticas interinstitucionales que van más allá del control policial.



El fracaso de las reformas se debe a: ◦ Debilidad de los responsabilización

mecanismos

de

◦ El juego político se caracteriza por una competencia destructiva ◦ Las condiciones del contexto dificultan la aparición de liderazgos fuertes en materia de seguridad pública

Razones centradas en la gestión de los programas: Obstáculos a superar similares a los de la gestión pública en general: descentralización a diversos niveles; descoordinación entre agencias; desafío de modernizar la justicia y la policía. b. La gestión de los programas de seguridad es inapropiada: faltan metas apropiadas y medibles, la oferta de programas es a veces impertinente, o carece de foco, o no es demostrable pueda tener efectos, a.

Continuación… 

Las carencias provienen de la inadecuada gestión de los programas ◦ Excesiva politización de los recursos humanos involucrados y carencia de un servicio civil permanente ◦ Falta de especialización técnica y de conocimiento especializado ◦ Instituciones son ajenas a la supervisión pública

Conclusiones Tentativas 

El contexto político constituye un fuerte obstáculo para las políticas de seguridad, pero no parece insuperable



Ciertamente las resistencias burocráticas son especialmente fuertes en esta área



La falta de competencia técnica es un factor debilitante de la gestión de las políticas

Continuación… 

Parece evidente que una estrategia debe seguir pasos focalizados y concentrarse en tres aspectos centrales: ◦ Impulsar un sentido de orden a través del funcionamiento de los organismos de control ◦ Instalar los programas sociales que hoy no existen, pensando en una estrategia de largo plazo ◦ Incentivar el crecimiento de experiencias flexibles con participación de la sociedad civil