Enero de 2016

Posición

institucional

LOS FONDOS DE PENSIONES NO LE PERTENECEN AL ESTADO, LE PERTENECEN A LOS TRABAJADORES AFILIADOS

En los meses recientes, funcionarios del Órgano Ejecutivo

4. ¿A quién le pertenecen los ahorros para

han manifestado que están trabajando en una reforma

pensiones, a los afiliados o al Gobierno?

de pensiones para transformar el sistema actual en un

Para poder hablar de este tema de forma seria y

sistema mixto, bajo la justificación que el sistema actual es

responsable, es importante que el Gobierno actúe con

insostenible y que esto está causando un grave problema

total transparencia y honestidad sobre las reformas que

a las finanzas del Estado.

está preparando, y no salga con sorpresas que hagan que la propuesta carezca de legitimidad.

Al respecto, es importante que nos detengamos un momento a respondernos algunas preguntas

Los salvadoreños merecemos ser parte de la solución

fundamentales que nos permita entender el contexto

de un problema de esta envergadura, ya que al final, las

y entrar a una discusión seria y responsable, como lo

decisiones que se tomen, afectan íntimamente nuestra

amerita un tema medular para todos los salvadoreños,

calidad de vida.

como son las pensiones. Algunas de las preguntas que

A continuación se presentan aspectos medulares que

debemos reflexionar son:

pueden dar elementos para contestar las preguntas

1. ¿En qué consiste la propuesta? ¿Cuáles son los

anteriormente planteadas.

cambios que se proponen? ¿Es constitucional la

¿Se ha discutido con los actores interesados?

propuesta? ¿Respeta mi derecho constitucional de propiedad sobre mis ahorros, que es un elemento

No, lejos de tener una discusión seria, ha habido poca

fundamental del sistema actual?

transparencia, cambios de fechas y promesas de apertura que no se han cumplido. La población salvadoreña tiene

2. ¿Qué consultas se han hecho con los salvadoreños para ver si la propuesta del Órgano Ejecutivo es

un problema evidente: la falta de conocimiento sobre

realmente la que más nos conviene a todos?

los elementos que conformarán la propuesta de reforma anunciada por el Ejecutivo causa incertidumbre entre

3. ¿Cuáles son los datos que justifican esta

diferentes sectores del país y aumenta la preocupación de

propuesta? ¿Ya son públicos los datos del estudio

los trabajadores sobre su jubilación.

actuarial que una firma mexicana ha llevado a cabo? ¿Son las pensiones la verdadera causa del

Pese a que no se ha discutido con actores sociales, el

deterioro fiscal?

19 de enero del año en curso, el secretario técnico de

1

la Presidencia, indicó que el Ejecutivo trabaja en un

diversas organizaciones sociales –universidades, centros

proyecto de ley para reformar el sistema de pensiones,

de pensamiento, gremiales empresariales, sindicatos, entre otros– han planteado la necesidad de que

Legislativa, sin descartar que pudiese realizarse antes de pensiones, se fundamente en un trabajo serio, un estudio 20 de enero de 2016).

técnicamente sólido, que sea inspirada en la búsqueda del

¿Se conoce la propuesta, cuál es su contenido?

con actores sociales claves.

No se ha compartido ningún borrador de proyecto de Ley.

El sistema de pensiones del país afronta varios desafíos,

Como antecedentes, un equipo técnico realizó un primer

como la baja cobertura, baja rentabilidad del ahorro

diagnóstico sobre el sistema de pensiones, elaborado

previsional que perjudica las pensiones futuras, encontrar

por la Superintendencia del Sistema Financiero, el Banco Central de Reserva, el Ministerio de Hacienda y Secretaría

para el pago de la deuda de las pensiones del Instituto

Técnica, pero se negó a compartirlo públicamente; no fue

Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y del Instituto

hasta que se recurrió a todas las instancias que permite la

Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP),

Ley de Acceso a la Información Pública, que finalmente se

poca cultura previsional, entre otros. Cualquier reforma

dio a conocer el documento de diagnóstico.

que se lleve a cabo deberá orientarse para atender estos

Posteriormente, durante el segundo semestre de 2015, se

señalar que toda propuesta que se plantee debe estar

conocieron algunos lineamientos de una posible reforma

enmarcada en el respeto a la Constitución, y garantizarles

al sistema de pensiones por parte del Gobierno, según los cuales se crearía un sistema mixto1

fundamental a la propiedad de sus ahorros acumulados

introduciría un pilar público de reparto (semejante al que

por más de 15 años en vistas a una jubilación digna. ¿Son las pensiones la verdadera causa del

de Ahorro de Pensiones (SAP) y los ingresantes; habría que ganen hasta dos salarios mínimos, solo cotizarían al de este Gobierno. Las finanzas públicas del país han

pilar de reparto (13% del salario) y al de capitalización aportarían quienes tengan un salario mayor que el

reiteradamente supera a los ingresos, pero en ciertos

indicado; además, este segmento poblacional también

períodos, el deterioro se ha profundizado, como ha

cotizaría obligatoriamente al pilar de reparto, hasta por dos salarios mínimos. De acuerdo con esta propuesta, el Gobierno pretende

3.8% del PIB 2010-2014–, falta de liquidez y alto endeudamiento –alcanzó 59.6% del PIB a diciembre 2014–. El Estado es responsable del pago de las pensiones

borraría una parte de la abultada deuda). Sin embargo,

del ISSS e INPEP desde que se agotaron las reservas

1 Presentación “Propuesta Sistema Previsional Mixto”. GOES. 21 de septiembre de 2015.

de ambos institutos (costo de transición al sistema de

2

ahorro individual administrado por las Administradoras de

es de advertir una posible violación a la Constitución por

Fondos de Pensiones, AFP, creado en 1998), la atención de

vulnerar el derecho de propiedad privada en función de

esta obligación implicó un gasto promedio equivalente a

una pensión por jubilación digna, lo cual está garantizado

1.7% del PIB en 2007-2014.

por los arts. 50 y 103 de la Constitución. Preocupa porque pasa de un sistema del que uno es propietario de su ahorro

Debido a esta obligación, en algunos ámbitos se

y tiene garantizada su pensión con base en sus ahorros, a uno en el cual ya no sería dueño de sus cotizaciones, las cuales serían parte de un fondo común, a cambio de la

país es mucho más compleja, el desequilibrio no se puede

promesa de una pensión vitalicia que es incierta. Es una

atribuir a un solo rubro, ya que la tendencia del gasto muestra que son varios los renglones que han aumentado en los últimos años. Por ejemplo, en 2007-2014, como

ofrece más que una promesa, lo cual podría atentar contra

porcentaje del PIB, los gastos que más crecieron fueron:

derechos constitucionales como la propiedad privada y el

remuneraciones, transferencias corrientes, bienes y

derecho a la seguridad social.

servicios, y en cuarto lugar, pensiones (1.97%, 0.74%,

Aunque no se conoce cuál es la propuesta concreta del país se relacionan con varios aspectos, como la

del Ejecutivo, según los lineamientos conocidos el año anterior, implicaría despojar a los trabajadores de su

el proceso presupuestario, entre otros, por lo que no es

cuenta individual de ahorro para pensiones, que es

posible resolverlo mediante una reforma de pensiones.

dinero de su propiedad, con lo que estaría vulnerando el derecho constitucional de propiedad privada regulado en

El pago de las pensiones del ISSS e INPEP es una

el art. 103 de la Constitución ¿cómo se garantizaría que el

obligación ineludible y no puede concluirse que es la

¿Por qué se realizó la reforma de 1996? pensiones parcial y sin fundamento técnico sólido. Porque el antiguo sistema público de reparto –fondo

Las cuentas individuales de ahorro para pensiones

común y las pensiones se pagan con la cotización de la

constituyen un ahorro sagrado, este patrimonio alcanzó

población activa– que era administrado por el ISSS y el

US$8,606.5 millones a noviembre de 2015, es el fruto de

INPEP fracasó, ya que acumuló obligaciones de pago

SAP realizando cotizaciones, por lo que cualquier decisión que afecte estos ahorros debe analizarse cuidadosamente

eran desproporcionados respecto a las cotizaciones

y debe discutirse ampliamente con los actores sociales.

realizadas; también hubo un manejo inadecuado de los recursos y poca transparencia, estaba próximo a enfrentar

¿Será constitucional la propuesta? ¿Respeta el derecho fundamental de todo salvadoreño a la propiedad privada?

continuar pagando pensiones por falta de recursos

No, porque estaría violando el derecho constitucional a la previsionales se valuaron en US$7,745 millones (Melinsky

propiedad. Si la propuesta se consolida en estos términos,

3

Pellegrinelli) y las reservas técnicas del sistema de reparto

con estos recursos se pagan las pensiones públicas –en

ascendían a US$338.7 millones.

2014, el gasto público en pensiones alcanzó US$467 millones–. Pero, este mecanismo perjudica la rentabilidad de los fondos de pensiones, ya que los CIP devengan una

reparto, en 1996, la Asamblea Legislativa, por medio del

tasa de interés inferior a la que corresponde a otros títulos

Decreto 927 “Ley del Sistema de Ahorro para Pensiones” creó un nuevo sistema, fundamentado en las cuentas

Este es un tema pendiente de resolver por la Asamblea

individuales de ahorro para pensiones (CIAP) que

Legislativa, ya que debe legislar cuál será la tasa de interés de los CIP, tras la declaratoria de inconstitucionalidad

ya que la pensión se paga con el ahorro que los afiliados

dictada por la Sala de lo Constitucional de la Corte

acumulan durante su vida laboral; el aporte del Estado es

Suprema de Justicia, en diciembre de 2014.

bastante inferior respecto al que necesita el sistema de reparto, ya que solo requiere fondos públicos en el caso

¿Son opciones sostenibles los sistemas de reparto

de cumplir la garantía de pensión mínima, para aquéllos

o mixto?

trabajadores que se les haya agotado su CIAP. No solo son insostenibles, son un retroceso respecto a El sistema de ahorro individual sustituiría al que era

los avances que se hicieron en el sistema previsional.

gestionado por el ISSS e INPEP; sin embargo este no podía

Establecer nuevamente un sistema de reparto o uno

cerrarse plenamente, hasta que el Estado cumpliera con

mixto que introduzca un pilar de reparto, no son opciones

todas las obligaciones de pensiones contraídas por ambos

viables para superar los desafíos del sistema de pensiones

institutos hasta el inicio del nuevo, según las disposiciones

salvadoreño. La deuda pública por pensiones aumentaría

legales. El cumplimiento de estas obligaciones es el costo de transición y se estimó que tomaría varias décadas

presente una aparente mejora, solo se orientaría a cubrir

(cerca de 60 años); en tal sentido, en el país funcionan dos en riesgo la sostenibilidad del pago de pensiones para las otro desequilibrado.

futuras generaciones. Tampoco se mejoraría la cobertura,

El Estado empezó a pagar este costo desde 2001, cuando se agotaron las reservas del ISSS e INPEP. Sin embargo, El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte

se comenzó a pagar con deuda soberana, y se revirtieron reformas por medio de los Decretos Legislativos 1217 en 2003 y 100 en 2006, las cuales incrementaron el costo de

estudio para evaluar alternativas de reforma destinadas a

transición, y se contagió el nuevo sistema, obligándolo

lograr una conducción coherente y sostenible, así como un mejor funcionamiento del sistema de pensiones.

de transición a partir de 2006, mediante la creación del

Funcionarios de Gobierno mencionaron que este era un

Fideicomiso de Obligaciones Previsionales (FOP). Los

insumo para poder tomar decisiones y que lo iban a dar a conocer a la sociedad. Ha trascendido que dicho estudio

Inversión Previsional (CIP) que son emitidos por el FOP y

4

en febrero o marzo de 2016. Es un esfuerzo que no debe

que se pretenden impulsar, sus costos y demás

desaprovecharse, sería muy positivo para los espacios

implicaciones. Esto permitiría que los sectores

de diálogo nacional, que se divulguen los resultados

sociales puedan brindar sus aportes en un debate

del estudio y sea un insumo que fortalezca la discusión

ordenado y sistemático; como resultado, se podría

técnica sobre una eventual reforma de pensiones.

arribar a una propuesta de reforma al sistema de

Conclusiones y recomendaciones 1) Dada la trascendencia de una reforma al sistema de pensiones, por sus implicaciones para varias generaciones de salvadoreños, no es aceptable que se someta a consideración de la Asamblea Legislativa, un proyecto de ley elaborado bajo la mesa y sin que previamente se realicen estudios técnicos actuariales robustos, que evalúen las opciones de reforma que se pueden efectuar, sus impactos y consecuencias para los afiliados y que sustenten la propuesta. 2) Es necesario establecer una comisión técnica como instancia de diálogo nacional para el estudio de la reforma de pensiones, en el que participen representantes de los sectores sociales –laboral, empresarial, academia, AFP, Banco

pensiones con amplio reconocimiento, con la cual ganen todos los sectores del país. 3) Reordenar las finanzas públicas para que sean sostenibles, considerando aspectos como la eficacia y eficiencia del gasto público, la gestión financiera del Estado, los ingresos y la sostenibilidad de la deuda; se debe generar espacio fiscal para atender paulatinamente la deuda de pensiones con recursos propios. 4) Cumplir con la sentencia de la Sala de lo Constitucional, en relación con que la Asamblea Legislativa debe establecer una regulación para la tasa de interés que devengan los CIP, la cual debería ser de mercado, congruente con la observada en títulos de similares características. 5) Toda propuesta que se haga de reforma al sistema de

Central, Superintendencia del Sistema Financiero,

pensiones debe estar en total apego a la Constitución

Ministerio de Hacienda, legislativo, entre otros–.

y respetar derechos fundamentales como el derecho

Sería una instancia que genere confianza, donde

de propiedad privada y a una pensión por jubilación,

se compartan los elementos centrales del

de lo contrario estaríamos frente a una propuesta con

diagnóstico del sistema de pensiones, se discutan

cuestionamientos constitucionales.

en forma transparente las iniciativas de reforma

Edificio FUSADES, Bulevar y Urb. Santa Elena, Antiguo Cuscatlán, La Libertad, El Salvador Tel.: (503) 2248-5600, www.fusades.org