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CONSEJO DE RECTORES DE UNIVERSIDADES CHILENAS
POSTURA SOBRE PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO ESTUDIANTIL DEL MINEDUC
INFORME COMISIÓN DE FINANCIAMIENTO
Santiago, Concepción, Valparaíso, 23/07/2012
El presente documento contiene un análisis, encargado por el Comité Ejecutivo, de la nueva propuesta sobre Financiamiento Estudiantil generada por el MINEDUC, a través de un proyecto de ley radicado hoy en el Senado de la República, y constituye un insumo que pueda representar la postura del Consejo de Rectores frente al tema.
POSTURA DEL CRUCH SOBRE PROPUESTA DE FINANCIAMIENTO ESTUDIANTIL DEL MINEDUC INFORME COMISIÓN DE FINANCIAMIENTO 23 DE JULIO 2012
Introducción El Comité Ejecutivo del CRUCH decidió en su reciente reunión del lunes 9 de julio, solicitar a un equipo de Vicerrectores Económicos, integrado por don Alberto Larraín de la Universidad de Concepción, don Pedro Vargas de la Universidad de Santiago, don Antonio Peñafiel de la Universidad de Valparaíso y don Luis Améstica de la Universidad del Bío‐Bío; coordinados por el Rector de la Universidad del Bío‐Bío, don Héctor Gaete, quien dirige la Comisión de Financiamiento del CRUCH1, hacerse cargo del análisis de la nueva propuesta sobre Financiamiento Estudiantil generada por el MINEDUC, y construir un documento que pueda representar la postura del Consejo de Rectores frente al tema. Para abordar la tarea indicada el Comité Ejecutivo entregó un documento con los términos de referencia para ordenar y organizar el trabajo, destacando los aspectos más importantes que debieran considerarse como parte del análisis y como contenido del documento final solicitado. Se estableció como plazo para entregar el informe el día lunes 23 de julio 2012. Para el análisis se han tenido a la vista: ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐
Presentación PowerPoint con la propuesta inicial del MINEDUC presentado en sesión CRUCH, UC, Stgo., 26 de abril 2012. Proyecto de Ley sobre la materia presentado al Senado. Mensaje Presidencial 098‐360 del 04 junio 2012. Documento con propuesta de nuevo arancel de referencia, presentado por el Mineduc en sesión CRUCH, U de Los Lagos, Pto. Montt, 31 de mayo 2012. Documento borrador preparado por el CRUCH, del 31 de mayo 2012. Presentación PowerPoint y Minuta expuesta por el Sr. Vicepresidente del CRUCH en Comisión de Educación del Senado el día 18 de julio 2012. Diversos artículos de prensa de rectores CRUCH, relacionados con la materia. Minuta sobre financiamiento estudiantil del 10 julio 2012 elaborada por el CUECH, del cual se obtuvo autorización para su utilización, sin necesidad de citar la fuente por cuanto esa organización lo considera un aporte al trabajo del CRUCH.
El presente informe se ciñe estrictamente a los términos de referencia. La Comisión técnica ha estimado adecuado incorporar un punto 5 con propuestas de indicaciones al proyecto de ley, en el caso que, a pesar de que el mismo claramente no cumple con las expectativas de este Consejo, la posición final del mismo sea aportar al mejoramiento de éste en las instancias legislativas en que actualmente se encuentra.
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Agradecemos los aportes del Dr. en Economía y Gestión don Francisco Gatica Neira, Director de Análisis Institucional de la U. del Bío‐Bío. Página 2 de 16
1.
Referencia al actual sistema:
Actualmente el sistema de ayudas estudiantiles vigentes para la educación superior consta de los siguientes componentes agrupados en Becas y Creditos: Once tipos Becas:
Beca Vocación de Profesor Beca Puntaje PSU Beca Excelencia Académica Beca Bicentenario Beca Nivelación Académica (Propedéutico) Beca para hijos de Profesionales de la Educación Beca Juan Gómez Millas Beca Juan Gómez Millas para Estudiantes Extranjeros Beca Nuevo Milenio Beca Excelencia Técnica Beca Reparación
Dos tipos de Créditos:
Fondo Solidario de Crédito Universitario Crédito con Garantía del Estado (Ley 20.027)
a. Las Ayudas Estudiantiles como mecanismo de financiamiento El sistema de Financiamiento de los estudiantes de Educación Superior Chilena, es uno de los tres componentes que conforman la estructura de financiamiento que el Estado dispone anualmente a través de la Ley de Presupuesto respectiva, siendo estas ayudas estudiantiles complementadas con las agrupaciones de recursos entregados como Aportes Basales para las Instituciones de ES y por Fondos Concursables. Si se considera el período comprendido entre los años 1990 al año 2012, la evolución de la conformación del Presupuesto para ES, en las tres agrupaciones ya señaladas, nos muestra que gradualmente fue cambiando de una constitución donde predominaban los Aportes Basales (significaban un 74% en el año 1990) por sobre los otros componentes, pero a partir del año 2007 se da paso a un prevalencia de financiamiento por la vía de los aportes para Ayudas Estudiantiles, alcanzando en el Presupuesto del año 2012 el 75% de los recursos, mientras los Aportes Basales caen a un 22% y los Fondos Concursables un 3%. (ver Gráfico Nº1). Página 3 de 16
Gráfico Nº1
Composición Porcentual del Presupuesto de la Nación de cada Año para Educación Superior 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Ayudas estudiantiles
Aportes basales
Fondos concursables
Fuente: elaboración propia a partir de ley de Presupuesto de cada año
Queda claramente demostrada la gran importancia que hoy tienen los Aportes entregados por la vía de ayudas a los estudiantes, por lo mismo, tanto Becas como Créditos destinados a financiar los estudios de jóvenes en la ES se han convertido en la principal herramienta del Estado para allegar recursos a las instituciones de este sector educacional (Aproximadamente MM$676.000.‐ para este año). Constituyéndose de esta forma en un gran motor para el crecimiento de la cobertura de matrícula entre aquellos jóvenes de quintiles más desmejorados, que corresponde justamente a los únicos sectores donde pueden crecer de manera significativa las matrículas de ES. Es por lo mismo, del todo relevante que la formación que se entregue a estos jóvenes constituya una herramienta efectiva para su desarrollo y el de la sociedad, evitando que sus estudios se transformen solo en deudas y beneficios institucionales. Justamente es en esto que el rol del Estado resulta fundamental, ya que a través de mecanismos como la asignación de los beneficios, la selección de las Instituciones destinatarias, el control sobre el uso y pertinencia de los recursos entregados y por el aseguramiento de la calidad de los procesos formativos, debe garantizar el cumplimiento de los objetivos planteados en el sistema de financiamiento estudiantil. Dejar esta que esta labor sea regulada solamente a través de mecanismos derivados del mercado laboral, como resulta ser la propuesta que ha dado a conocer el Sr. Ministro de Educación este año, no sólo es una apuesta arriesgada para miles de jóvenes sino para el sistema de educación superior en donde la estructura financiera de muchas instituciones se verá afectada y con ellas el rico papel que juegan en su vinculación diaria con su entorno: como aporte en las economías locales, en la generación de cultura y arte, en la investigación y la formación integral de ciudadanos. Página 4 de 16
b. Composición del Financiamiento Estudiantil Por otra parte, al descomponer la estructura de las Ayudas Estudiantiles, así como han ido creciendo en montos del Presupuesto en el transcurso de los años, también han ido creciendo en iniciativas que conforman la oferta de financiamiento estudiantil. Esto resulta como consecuencia de una serie de iniciativas que se fueron acumulando, remplazando y mutando durante los distintos periodos presidenciales que desde el año 1990 en adelante han ido tratando de imponer un sello propio por la vía de la creación de nuevas herramientas, generalmente becas. Así, en el año 1990 el único instrumento era el Crédito Fiscal (antecesor del actual Fondo Solidario de Crédito Universitario), al que se sumó al año siguiente la Beca Mineduc (actualmente Beca Bicentenario) y así gradualmente fueron surgiendo y desapareciendo iniciativas hasta llegar al presupuesto 2012 en el que se establecen dos sistemas de crédito y nueve becas. (ver Tabla Nº1) Como cada vez que se creaba algún beneficio este respondía a un interés en particular, no siempre se tenían en cuenta el efecto de este en el sistema ya existente, por lo que cada vez se hacía más complejo y dificultoso para el Mineduc poder dar sentido y articulación al sistema, siempre teniendo como política maximizar los beneficios a los jóvenes que lo requerían y dando cumplimiento al marco normativa que los regía. De esta forma se pueden identificar beneficios estudiantiles del tipo: a. Socioeconómicos que buscaban apoyar a estudiantes carenciados con un mínimo de potencial académico como el FSCU, CAE, Beca Bicentenario, Beca Juan Gómez Millas y Beca Nuevo Milenio. b. otros beneficios tienen por objeto incentivar ciertos sectores menos atractivos de la educación terciaria como es el caso de las Becas de Pedagogía o las Becas de Pasantía para Técnicos. c. Mérito académico, como la Beca de Excelencia Académica cuyo objetivo es favorecer a estudiantes meritorios académicamente (PSU o rendimiento en la Enseñanza Media). d. Becas de Reparación, conocidas también como las Becas Valech las que antes tuvieron sus antecesoras en las Becas Rettig, tienen por objeto favorecer a aquellas personas que sufrieron la violación de sus Derechos Humanos reconocidos en los informes respectivos. e. Sectoriales como la Beca para Hijos de profesionales de la educación, este beneficio de origen gremial es resultado de las peticiones de los docentes de establecimientos medios o básicos subvencionados y municipalizados. Estos beneficios inicialmente estuvieron restringidos a los estudiantes que accedían a universidades del CRUCH, como una forma de canalizar los recursos escasos que aportaba el Presupuesto para estos fines, en aquellos jóvenes que por los procesos de admisión y formación de estas instituciones daban mayores garantías al país de éxito académico y por consecuencia una mayor probabilidad de efectividad en el uso de los recursos públicos. Con la masificación de la matrícula y la multiplicación de la oferta, se ha ido haciendo necesario abrir estos instrumentos de forma de permitir acceso y equidad a jóvenes más allá del sistema del CRUCH, “pero que dada la diversidad de misiones de las instituciones y las condiciones en las que se entrega el servicio de educación superior, aconsejan identificar las circunstancias bajo las
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cuales el Estado pueda mejorar la calidad, equidad y eficiencia del sistema a través del financiamiento público.”2 c. Oportunidad del Financiamiento estudiantil La preponderancia en el presupuesto de la Nación de las ayudas estudiantiles y la complejidad del sistema creado para dar cumplimiento a la gran cantidad de variables, requisitos, características y compatibilidades entre cada Beca y Crédito, sumando a la trama administrativa que deben recorrer posteriormente los decretos que confirman las asignaciones de recursos. Hacen que estos últimos años las diferentes Instituciones de ES deban sufrir las consecuencias financieras que significa la escases (para muchas instituciones es la falta y no escases) de largos períodos del año, especialmente el primer semestre, en que el Estado no entrega los recursos provenientes de las ayudas estudiantiles. Esta característica de las Becas y Créditos actuales, que ciertamente son de un ámbito más operativo, tienen importantes secuelas en el funcionamiento adecuado de muchas instituciones, especialmente aquellas cuyo financiamiento radica principalmente en los aranceles de sus estudiantes de pregrado y si estos provienen de los quintiles más desmejorados se hace aún más dramática la dinámica de los meses sin recursos. Tabla Nº1. Aportes Fiscales destinados al Item de Educación Superior según Ley de Presupuesto, en Moneda Nom inal (En miles de pesos de cada año) Item
3. Ayudas Estudiantiles 3.1 Fondo de Crédito
1990
1991
1998
2000
2001
2006
2007
2009
2011
2012
10.368.170
12.032.287
41.112.143
55.714.532
61.867.449
115.413.228
154.486.720
271.733.386
521.563.546
10.368.170
10.310.427
27.624.824
38.497.820
41.460.265
65.896.817
74.700.000
93.271.058
98.306.609
71.214.308
1.249.700
10.957.668
11.467.615
11.467.615
22.579.153
26.474.423
56.626.516
91.531.933
181.449.994
938.863
508.828
521.549
0
0
0
0
0
280.423
309.596
309.531
181.094
4.608.911
7.937.286
10.856.675
11.759.040
3.2 Becas Bicentenario 3.3 Ley de Reprogramación 19.083 3.4 Fondo de Reparación y Otras 3.5 Becas de Pedagogía 3.6 Becas Juan Gómez Millas 3.7 Beca Hijos de Profesionales de la Educación 3.8 Beca Nuevo Milenio
472.160
310.365 1.000.000
568.673
846.789
774.366
2.130.562
13.285.955
3.362.000
4.862.000
7.897.648
8.174.066
3.221.205
2.449.458
23.241.157
1.000.000
1.500.000
2.626.500
2.718.428
3.618.765
5.109.734
6.368.227
899.700
5.157.650
5.634.540
18.100.758
41.718.635
67.856.670
7.687.154
12.100.135
16.197.182
22.748.228
10.300.000
23.532.779
75.767.557
253.262.758
271.071.670
3.9 Beca Excelencia Académica 3.10 Crédito con Garantía del Estado
956.419
1.090.106
670.621.468
3.11 Beca Propedéutico
822.400
3.12. Beca Idioma
803.819
Fuente: elaboración propia con datos Mineduc y Ley N° 20.557 del Presupuesto de la Nación para el año 2012
Como resultado de los movimientos ciudadanos del año pasado, que dejaron al descubierto las serias fallas del sistema de ayudas estudiantiles, el Gobierno ha comunicado su intención de introducirle modificaciones de forma y fondo, en particular y prioritariamente en cuanto a cobertura y tasas, que en el caso del crédito con garantía estatal o CAE genera endeudamientos que hacen muy costoso su pago. Este año 2012 se aumentaron el número y alcance de las Becas de arancel, y para 2013 se pretende modificar el sistema de créditos fusionando el Crédito Solidario y el CAE en uno sólo, con condiciones intermedias. Esta última iniciativa se ha dado a conoce recientemente a través del proyecto de ley que se comenta a continuación.
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A. Muga y otros; “FINANCIAMIENTO A LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR VÍA SUBSIDIOS DE LIBRE DISPONIBILIDAD, COMO A TRAVÉS DE FONDOS COMPETITIVOS CONCURSABLES”; Documento de trabajo CRUCH; 30 sept 2007. Página 6 de 16
2.
El sistema de financiamiento propuesto:
El propósito declarado por el Gobierno, anunciado el lunes 23 de abril 2012, y enviado mediante proyecto de ley al Senado a través del Mensaje Presidencial N°098‐360 fechado el 04 de mayo 2012, es fortalecer la Equidad y Calidad en la educación superior. Se busca un “Sistema más justo, no discriminatorio y más igualitario, que integre becas y créditos para todos los estudiantes de la educación superior. Que evite el sobreendeudamiento de los estudiantes y alivie los gastos de las familias”. La propuesta se centra en cinco pilares fundamentales sobre los cuales se funda el nuevo sistema: a) creación de una Agencia Pública que administra un sistema único de Becas y Créditos; b) el fin de la participación de Bancos en la provisión de financiamiento; c) un Crédito con tasa del 2% anual y contingente al ingreso con cuota máxima de 10%; d) una nueva política de becas para estudiantes del 40% más vulnerable e) una nueva fórmula de cálculo del arancel de referencia, basada en la calidad, pertenencia y efectividad de los programas. f) obligatoriedad a las IES de hacerse cargo de la brecha entre arancel real y arancel de referencia hasta el 100% para los dos primeros quintiles y hasta el 50% para el quintil 3, mediante crédito o becas o una combinación de ambos. La iniciativa plantea eliminar del sistema a la banca privada y colocar al Estado en el centro de la responsabilidad, la gestión y la provisión de fondos. El Consejo pidió ambas cosas en la Comisión de Educación del Senado el 5 de octubre pasado. Por lo mismo, los dos elementos enunciados son valorados positivamente por el pleno del Consejo de Rectores.
3. Elementos que afectarían positiva o negativamente con la implementación del nuevo modelo de financiamiento. Con el ingreso del proyecto de ley que crea un sistema de financiamiento para la educación superior se deja atrás la fase de la política en que se trataba a los dos sistemas por separado, si bien tendiendo a uniformar las condiciones para el deudor, y se propone una reforma mayor, que causa gran perjuicio a las Universidades públicas del CRUCH. 3.1.‐ Ya el titulo de la ley llama a preocupación por cuanto se le denomina de “sistema de financiamiento de educación superior”, en circunstancias que se trata sólo de una parte del financiamiento, el del sistema de créditos. Quizás al título refleja la intención de que el crédito llegue a ser el principal, sino el único sistema de financiamiento de las instituciones de educación superior. Ello no puede aceptarse. Debe existir un sistema de becas, que asegure gratuidad en el acceso y la permanencia a los estudiantes más vulnerables, y debe existir un financiamiento a la oferta de la educación pública, pues son instituciones creadas o reconocidas por la ley expresamente para cumplir ciertas funciones públicas.
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3.2.‐ Este proyecto de ley deroga la ley del CAE (ley 20.027) sacando a la banca del otorgamiento de los créditos y lo reemplaza por un crédito fiscal, similar al existente desde 1981 y que fuera reformado en 1992 (Ley N° 18.591, arts. 70 al 80 bis, y N° 19.287). Pero también suprime los Fondos Solidarios de Créditos Universitario, cuyo patrimonio pertenece a cada una de las universidades del CRUCH, y que se ha formado con aportes fiscales, aportes de las instituciones y con la recuperación de los créditos anteriores Se trata de una medida de carácter expropiatorio, pues no contempla compensación a las universidades. Por el contrario, les impone continuar financiando los créditos de los alumnos ya ingresados al sistema hasta su total egreso, pero al derogar los FSCU no seguirán estas casas de estudio recibiendo aportes fiscales en la ley de presupuestos. Dichos aportes hoy son del orden de M$ 71.214.308 y representan un 7,57% del presupuesto total de Educación Superior (El CAE representa el 28,8% del Presupuesto de ES con M$ 271.071.670). 3.3.‐ Se discrimina arbitrariamente entre la cartera vencida de los bancos del sistema CAE, la que el Estado compra al 100%, aunque su tasa de recuperación es de solo un 40 %, y por otra parte se castiga a las universidades, pues no se les compra o Compensa la cartera vencida de los FSCU. El proyecto no dice que pagará esa cartera vencida, sino que le exige a las universidades que cobre y con la recuperación financie los créditos a los estudiantes ya ingresados a su sistema. Esta es claramente una discriminación arbitraria 3.4.‐ El proyecto de ley señala que el crédito fiscal se otorgará a los alumnos que califiquen según un arancel de referencia de cada universidad y carrera o grupo de carreras. Sin embargo, la fórmula de cálculo de estos aranceles no se conoce (excepto el documento entregado al CRUCH por el Mineduc en sesión Pto. Montt, mayo 2012), y queda entregada a la discrecionalidad de un decreto supremo de Educación), con la firma de Hacienda (Art. 3º de la Ley). Las fórmulas que en privado se han mostrado por el MINEDUC son erróneas, no explicitan los supuestos y no permiten hacer ninguna simulación. Lo único claro y conocido es la filosofía del Ministro, quien ha sostenido que el valor de la carrera será principalmente el valor de la retribución o remuneración del egresado de dicha carrera en el mercado. Esta filosofía se refiera a la “pertinencia” de las carreras otorgándole al mercado del trabajo la definición de su existencia, y no a un plan de desarrollo del país en el largo plazo. Esto se aparta completamente de los criterios hasta ahora vigentes en la fijación de aranceles de referencia, los que contemplan entre otros, la calidad de la universidad, de su decencia de post grado y de su investigación. Es imprescindible despejar las dudas sobre la fórmula para fijar el arancel de referencia, cuyos criterios deben quedar establecidos explícitamente en la ley. Cabe señalar que los aranceles de referencia vigentes hasta ahora, reflejan el costo de las carreras y la propuesta del Ministerio de Educación refleja sólo la retribución de la carrera y la Universidad en el mercado. El Documento Nueva Formula Arancel de Referencia propuesta por el Mineduc en Pto. Montt es preciso indicar que no forma parte del proyecto de Ley. En él se propone un cambio en la lógica de fijación de arancel de referencia. La que pasa de un enfoque centrado en la oferta, que Página 8 de 16
incluye producción científica, a otra “centrada en el estudiante” incorporando elementos como tasa de empleabilidad, ingresos esperados, fracción de los ingresos que se estima razonable pagar, tasa de deserción, promedio de duración de la carrera y presencia de los tres primeros quintiles. En el fondo se busca regular el arancel real, mediante la fijación de un arancel de referencia de sustentabilidad (ADR*), que sea reflejo de la valoración de un activo, bajo la base que se puede calcular hoy los flujos de utilidad futura para el estudiante. Hay que consignar que la implementación del nuevo modelo seria gradual. Al respecto surgen lo siguientes comentarios: a) La nueva metodología de cálculo asume las disparidades de “inicio”, ajustando sobre aranceles reales y referenciales que ya existen desde el año 2005. Por tanto ya generaron crédito brecha o institucional para los alumnos. La fijación de los ADR* no asegura completamente que alguna casa de estudio no aumente de forma importante el arancel final, endeudando más al estudiante, independiente si estudia con becas. Para este objetivo, resulta más eficiente la fijación de un polinomio sobre arancel final, lo que eliminaría el crédito brecha, evitando la especulación de parte de los actores. b) En este sentido el congelamiento nominal del ARD*, en un contexto de reajuste de remuneraciones, puede generar un problema de equilibrio financiero para las Universidades, lo que en el largo plazo puede afectar la sostenibilidad del sistema de educación superior chileno, generando estrategias centradas en reducción de costo e inversión en lo que dice relación con la producción científica y tecnológica. Institucionalmente la indexación de las remuneraciones a indicadores como tasa de empleabilidad e ingresos esperados, resulta difíciles de asumir porque escapan al control inmediato de las Universidades. c) Resulta importante aclarar la frecuencia de revisión de los ARD*. Lo anterior condicionará los periodos de planificación para el mejoramiento de las carreras (procesos de renovación curricular), lo que tendría hipotéticamente efectos sobre empleabilidad e ingresos. Una alternativa es que la frecuencia de revisión este condicionado al periodo de duración de una carrera o a los años de acreditación de la misma. d) Con esta nueva metodología, con una brecha que debe ser cubierta por las Ues, se va a generar mayores diferencias al interior de la oferta académica, profundizando las diferencias de rentabilidad entre carreras (“las más exitosas, serán más rentables”). Lo anterior genera un incentivo “espureo” a concentrarse en un grupo de carreras rentables en el corto plazo. e) Sin embargo se plantea explícitamente que el Estado no renuncia a apoyar carreras con valoración social superior a la privada. Inclusive plantea el concepto de arancel de referencia “artificial”. Lo anterior resulta clave para que el Estado no pierda la capacidad de dirigir estratégicamente el sistema de formación del capital humano. En todas las regiones hay perfiles productivos, donde potenciar el desarrollo de conglomerados productivos (clusters). Tenemos por ejemplo: i) Industria Minera en el Norte, ii) Plataforma de servicio en la RM, iii) Industria del Vino y Agroindustria en el Centro, iv) Industria Forestal en la VII‐VIII y IX, v) Industria del Salmón Página 9 de 16
X y vi) Industria del Cordero XI‐XII, por mencionar algunas. En todos estos casos la fijación de un ARD*, basado en parámetros históricos, no sirven para proyectar los requerimientos del futuro. f) Es clave incorporar elementos que ajusten o contemplen en el nuevo arancel de referencia las realidades regionales o intra‐nacionales. En principio la formula de ARD* considera una homogeneidad territorial en los niveles de ingresos (Yi) y en las tasas de desocupación (μi). En la primera variable (Yi) los ingresos por hogar de la Región del Maule y del Bío‐Bío son de $220 mil en tanto en la Metropolitana es de $ 400 mil (Fuente INE/Encuesta Suplementaria de Ingresos). Esta diferencia determina a todo el mercado del trabajo, alterando la renta de los titulados, y va a significar una varianza que escapa al manejo de una institución específica, afectando el cálculo el ADR*. Algo similar sucede con las tasas de desocupación (μi).Donde tenemos un promedio nacional de 6.7%, pero la dispersión es elevada. Por ejemplo en la región del Bío‐Bío es de 8.0% y en la Araucanía es de 8.5% (Fuente INE marzo y mayo 2012). Afectando la inserción de los titulados en el mercado laboral. Ambas variables están correlacionadas multiplicando su impacto. En el fondo la formula de cálculo, si no considera los elementos de variedad regional, tiende a perjudicar en términos relativos a las universidades que tienen sus casas centrales en zonas deprimidas. g) Finalmente el precio actúa como un correcto generador de señales en un mercado de competencia perfecta. Sin embargo cuando no se regula la oferta, en especial por el: surgimiento de grupos de universidades (holding), por las asimetrías de fiscalización (Contraloría) y transparencia. La sola regulación del precio puede generar resultados poco convenientes para el desarrollo del País en el largo plazo. 3.5.‐ La propuesta hace de cargo de cada institución la cobertura de la brecha entre el arancel de referencia y el arancel real de cada carrera. Esta medida que en teoría apunta a regular el precio de los aranceles reales y a evitar el alto costo que tienen en Chile, tiene sin embargo, un efecto diferenciado en cada universidad, dependiendo de la dependencia de cada institución, de los alumnos que pagan efectivamente o de los que son becados y estudian con crédito fiscal. En efecto, para las universidades con alta composición de alumnado vulnerable o para las universidades regionales, el financiamiento de la brecha puede ser de alto costo, que no se compensa con los aranceles directamente recaudados. Esta política tiene efectos insospechados en la segregación de la matricula y en la calidad de las instituciones, sobre todo para las públicas regionales. Se plantea como objetivo de la política que no sea el pregrado el que financie las otras actividades de las universidades complejas o en camino de serlo. Sin embargo, no existen otros instrumentos de financiamiento anunciados para solventar los gastos operacionales que conlleva la investigación y extensión de las universidades complejas. El financiamiento de la demanda y la sola concursabilidad de fondos de investigación no permiten darle un horizonte de sustentabilidad a proyectos académicos serios. Página 10 de 16
3.6.‐ Los alumnos del actual FSCU retroceden en sus beneficios, porque el plazo de 12 años para que se extinga la deuda se extiende a 15 años, se elimina el período de gracia de dos años una vez egresados (o titulados) y se aumenta a 10% de los ingreso el valor de la cuota para el pago futuro de los créditos. 3.7.‐ Es importante dejar establecido que las becas no deban ser modificadas. Este proyecto no innova en materia de becas, aunque no se aclara si la fórmula del arancel de referencia se hará extensiva a las becas bicentenario. Es fundamental para el sistema de educación superior pública mantener el sistema diferenciado de becas, porque éstas son el pilar de la gratuidad que esperamos caracterice al sistema público en el futuro. 3.8.‐ El sistema de cobranza propuesto no necesariamente mejoraría su eficiencia en la recuperación que permita sustentar el sistema en el futuro. Recordemos que éste fue el argumento principal para incorporar a los bancos en el financiamiento del CAE. Sin embargo, la morosidad estimada del FSCU, del 35%, es aún más baja que la que alcanzaría el CAE (50%), según las estimaciones del Banco Mundial. No existe evidencia que la Tesorería General de la República sea más eficiente en la cobranza de estos créditos al no involucrar en este proceso a las instituciones. El FSCU involucra a las instituciones, cumpliendo un rol social y solidario. 3.9.‐ Otro caso de discriminación arbitraria es la exigencia aplicable sólo a las universidades del CRUCH respecto al control de los fondos de crédito por la Superintendencia de Valores y Seguros. Sin embargo, esta exigencia no es extensible a las instituciones privadas que van a recibir recursos públicos por la vía del crédito fiscal para sus alumnos. Estas instituciones privadas debieran estar sometidas a la Contraloría General de la República por su participación en el sistema de financiamiento propuesto en este proyecto de ley.
Cuadro esquemático de diagnóstico y observaciones Tema
Actualidad
Proyecto
Observaciones y propuestas
Clasificación de beneficiarios
Estudiantes clasificados en dos categorías por sistema crediticio
Sistema Único de Financiamiento
No hay claridad que pasa con el sistema de becas como por ejemplo Beca Excelencia Académica
Tasa de Interés
Tasa de Endeudamiento de un Tasa de Interés único de un Subsidio a la banca privada para 2% y 6% FSCU y CAE 2% cubrir diferencia de CAE respectivamente.
Criterios de cobranza
Pago de deuda al egresar en caso de CAE y 2 años FSCU
Al egresar y obtener Suspensión de pago de deuda en primera remuneración, caso de cesantía siendo no mas de un 15%
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de los ingresos.
Alcance institucional del beneficio
FSCU a estudiantes pertenecientes del CRUCH
Demandas Ciudadanas
Las demandas del movimiento 2011 apuntan a cambios de fondo y estructurales de la educación superior chilena.
Abierto a todas las instituciones acreditadas (no existen estudiantes categorizados)
Regulación del lucro, calidad y transparencia a TODAS las instituciones participantes.
Abrir discusión a temas de fondo Solo se pronuncian en (Lucro - Calidad - Financiamiento sistema único de Institucional - Compromiso del financiamiento estudiantil Estado)
El endeudamiento millonario se Solo beneficia a los futuros Ampliar beneficios a estudiantes CAE en forma retroactiva y Focalización del viene arrastrando desde el año estudiantes que serán parte 2006 con la incorporación del del sistema de estudiantes afectados por crédito beneficio CAE a todos los estudiantes financiamiento. CORFO.
Arancel Real Arancel Referencia
La diferencia entre Arancel Real y Referencia para los estudiantes dentro de los III primeros quintiles la cubren las instituciones.
Criterios de Arancel Real por rentabilidad de las carreras, deserción estudiantil y duración.
Afecta principalmente a instituciones comprometidas con movilidad social y que dentro de su matrícula tienen alta tasa de vulnerabilidad.
Los estudiantes más vulnerables Para la obtención del beneficio Se entregarán beneficios a se encuentran dentro de los 450 se requiere 500 puntos en la estudiantes que obtienen puntos de la PSU (excluidos del PSU y avance curricular por 475 puntos PSU. beneficio) año.
Requisitos Académicos
4. Elementos ausentes y/o críticos de la propuesta y que son de significativa importancia como condición de implementación del nuevo modelo.
4.1.‐ El origen de estos proyectos de ley es solucionar el encarecimiento producido por el CAE y lograr su desbancarización (en respuesta a los miles de endeudados por este sistema). Sin embargo, no resulta comprensible que en este esfuerzo, se eliminen los FSCU, propiedad de las universidades del CRUCH, que sirven a la función pública de estas instituciones de otorgar las mejores condiciones posibles hoy día a sus estudiantes. 4.2.‐ Calidad y regulación del lucro. Este proyecto sólo establece como criterio de aseguramiento de la calidad, que las instituciones alcancen 3 años de acreditación institucional, sin establecer los criterios para el resguardo del buen uso de los recursos públicos. Sin embargo, la experiencia acontecida con la U. del Mar y la inexistencia de una institucionalidad fuerte que garantice un sistema de educación superior privado robusto y confiable, requiere que el proyecto incorpore Página 12 de 16
estándares más exigentes que den cuenta, en alguna medida, de la intención de fortalecer el rol público de este sistema. En materia de lucro y dado que una regulación más exhaustiva debe estar contenida en el proyecto de superintendencia de educación superior, el cual no será de aplicación inmediata, se sugiere incorporar transitoriamente un sistema de certificación de Aptitud para recibir fondos públicos, incluidos el crédito fiscal, el cual estará a cargo del Ministerio de Educación, el que por resolución fundada certificará las instituciones elegibles, en las cuales las practicas respecto del lucro estén erradicadas. 4.3.‐ Este proyecto profundiza el desequilibrio entre sector público y sector privado, ya que fortalece al sector privado al no contemplar financiamiento a la educación pública. La educación superior pública, radicada hoy en el CRUCH, ha perdido cobertura, porque las políticas han fomentado al sector privado. 4.4.‐ Este proyecto no se hace cargo de las demandas sociales por el fortalecimiento de la educación pública, que implica no sólo un financiamiento estudiantil diferenciado, sino que aportes directos para sustentar una oferta de educación superior de calidad, con niveles de complejidad necesarios para el desarrollo de las regiones y el país. Este proyecto nuevamente deja sin resolver el financiamiento a la oferta, que permita al sistema público recuperar cobertura en la matrícula, asegurando gratuidad y calidad. 4.5.‐ Desequilibrio que aumenta la segregación del sistema educativo en Chile. El sistema de financiamiento de la educación por la vía de la demanda, si no va compensado con un fuerte sistema público, aumentará la segregación, puesto que inducirá a las instituciones a especializarse en el desarrollo de un determinado tipo de carreras que tengan aranceles de referencia más rentables de acuerdo al nicho socioeconómico del alumnado que puedan atraer. Asimismo esto promoverá una centralización de la matricula en la macro región central del país. 4.6.‐ La existencia del arancel de referencia por sí solo no implica que los aranceles de carreras no sigan subiendo, por lo tanto, el sistema chileno seguirá siendo uno de los caros del mundo y de cargo de los estudiantes. Las veinticinco universidades del Cruch recaudan unos $60 mil millones al año por este concepto, siendo más de 210 mil los deudores que están devolviendo este crédito, con el fin de compensar a los deudores y aumentar los niveles de recuperabilidad de los créditos , se propone rebaja de impuestos para Deudores de Crédito Universitario, afectando la renta bruta imponible anual de un deudor para impuesto a la renta, reabajando los intereses y si es posible, parte del capital por créditos pagados durante el año (símil a crédito hipotecario, Artículo 55 bis de la Ley de la Renta).
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5. Propuestas específicas de indicaciones al proyecto de ley. (Este es un tópico adicional a los términos de referencia y que sólo se debería incorporar si la decisión final, como se ha dicho, es participar de la discusión legislativa). El Proyecto de Ley tiene características que hacen necesarias algunas modificaciones y complementaciones, en particular a los Artículos 5, 30, 31, 35 y Quinto Transitorio, con el fin de asegurar que el proyecto cumpla los propósitos de facilitar el acceso a la educación superior a los jóvenes con capacidades y falta de recursos económicos, que evite el excesivo y agobiante endeudamiento a que conduce el sistema de créditos con garantía estatal actualmente vigente y que no signifique al mismo tiempo un daño patrimonial para las instituciones que prestan los servicios educacionales que serán cubiertos parcialmente por el nuevo crédito que en este proyecto se crea. Se acota, además, la dictación del reglamento de la ley a un plazo prudente que permita su aplicación oportuna, defecto que por evidencia empírica ha hecho inaplicables leyes anteriores sobre estas materias. En general, a través de los 36 artículos no se menciona en ningún lugar el cómo las IES recibirán el pago de los aranceles de parte del organismo otorgador del crédito ¿Tesorería?. El proyecto de ley se refiere a las condiciones de otorgamiento o elegibilidad, a la estructura del crédito, a la forma de pago del mismo; pero en ninguna parte se dice cómo y cuándo las IES recibirán el pago de los aranceles por los cuales se otorga el crédito.
Propuesta de Modificaciones: Artículo 3, inciso primero: Dice: “Mediante decreto supremo, expedido por el Ministerio de Educación, que deberá ser suscrito por el Ministerio de Hacienda, se establecerá la forma de cálculo del arancel de referencia”. COMPLEMENTACIÓN PROPUESTA: “Mediante decreto supremo, expedido por el Ministerio de Educación, que deberá ser suscrito por el Ministerio de Hacienda, se establecerá la forma de cálculo del arancel de referencia. El arancel de referencia se reajustará anualmente en un porcentaje variable que no podrá ser inferior al reajuste de remuneraciones fijado para al sector público en el año inmediatamente anterior”.
Artículo 5, Inciso final: DICE: “El Reglamento de la presente ley establecerá la forma y procedimientos de acreditación de los requisitos a que se refiere este artículo… sin que constituya deserción académica para los efectos de lo dispuesto en esta ley”. COMPLEMENTACIÓN PROPUESTA: “El Reglamento de la presente ley establecerá la forma y procedimientos de acreditación de los requisitos a que se refiere este artículo… sin que constituya deserción académica para los efectos de lo dispuesto en esta ley. Este Reglamento deberá entrar en vigencia a más tardar 30 días después de la publicación de esta ley en el Diario Oficial”. Página 14 de 16
Artículo 30: DICE: “Las Instituciones de Educación superior cuyos aranceles excedan al arancel de referencia deberán asegurar a sus alumnos beneficiados con financiamiento estatal que no alcance a cubrir el arancel efectivo el financiamiento de la diferencia, lo que dependerá de su nivel socioeconómico. Lo anterior podrán hacerlo a través de becas, créditos propios o una combinación de ambos. Esta obligación será de un 100% de dicha diferencia para los alumnos de los dos primeros quintiles de ingresos y de un 50% para los estudiantes del tercer quintil de ingresos. Las Instituciones de Educación Superior que opten por cumplir la obligación establecida en el inciso primero otorgando créditos propios deberán asegurar, en el instrumento en que conste dicho crédito, que éstos estarán sujetos a la misma tasa de interés que el crédito otorgado por el Estado en virtud de la presente ley y que se pagará de conformidad a lo dispuesto en el artículo siguiente. Las obligaciones establecidas en los incisos anteriores sólo serán exigibles a las Instituciones de Educación Superior que admitan alumnos beneficiarios del crédito o reciban becas estatales.” MODIFICACIÓN PROPUESTA: “Las Instituciones de Educación superior cuyos aranceles excedan al arancel de referencia podrán otorgar a sus alumnos beneficiados con financiamiento estatal que no alcance a cubrir el arancel efectivo, el financiamiento de la diferencia, de acuerdo a las políticas y reglamentos de cada institución y del nivel socioeconómico de éstos. Lo anterior podrán hacerlo a través de becas, créditos propios o una combinación de ambos. Las Instituciones de Educación Superior que opten por otorgar este beneficio establecido en el inciso primero otorgando créditos propios deberán asegurar, en el instrumento en que conste dicho crédito, que éstos estarán sujetos a la misma tasa de interés que el crédito otorgado por el Estado en virtud de la presente ley y que se pagará de conformidad a lo dispuesto en el artículo siguiente. Las condiciones establecidas en los incisos anteriores sólo serán aplicables a las Instituciones de Educación Superior que admitan alumnos beneficiarios del crédito o reciban becas estatales.”
Artículo 31: DICE: “Los créditos otorgados por las instituciones de educación superior en virtud de lo establecido en el artículo anterior estarán subordinados al crédito otorgado por el Estado en virtud de esta ley y regirá respecto de estos lo dispuesto en el artículo 11. En consecuencia, se comenzará a pagar una vez extinguida la deuda con el Fisco, salvo que se hubiese condonado en virtud de lo dispuesto en dicho artículo. Estas condiciones deberán explicitarse en el instrumento en el que conste el crédito respectivo. La cobranza de los créditos otorgados por la Instituciones de Educación Superior podrá ser convenida por éstas con la Tesorería General de la República, la que cobrará una comisión que no excederá del 5% por los créditos recuperados”.
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MODIFICACIÓN PROPUESTA: “Los créditos otorgados por las instituciones de educación superior en virtud de lo establecido en el artículo anterior se comenzarán a pagar en conjunto con la deuda con el Fisco, de manera proporcional a los respectivos montos, no existiendo prelación de pago, salvo que ésta se hubiese condonado en virtud de lo dispuesto en el artículo11. Las condiciones de créditos otorgados por las instituciones de educación superior deberán explicitarse en el instrumento en el que conste el crédito respectivo. La cobranza de los créditos otorgados por la Instituciones de Educación Superior podrá ser convenida por éstas con la Tesorería General de la República, la que cobrará una comisión que no excederá del 5% por los créditos recuperados”.
Artículo 35: DICE: “El monto que cada año destine el Estado para el financiamiento de los créditos a que se refiere esta ley, será el que se establezca en la Ley de Presupuestos respectiva.” MODIFICACIÓN PROPUESTA: “El monto que cada año destine el Estado para el financiamiento de los créditos a que se refiere esta ley, será el que se establezca en la Ley de Presupuestos respectiva. La distribución de los recursos entre las instituciones de educación superior se efectuará por uno o más decretos del Ministerio de Educación, los que deberán ser suscritos, además, por el Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Educación podrá decretar anticipos de estos valores mientras se tramitan los decretos anuales definitivos. El Estado garantizará que las Instituciones de Educación Superior reciban estos fondos de manera oportuna y completa.”
Artículo Quinto Transitorio : DICE: “Mientras proceda la renovación de créditos otorgados bajo la vigencia de las normas que se derogan… deberán destinar los recursos provenientes de los respectivos fondos solidarios a dicho propósito.” COMPLEMENTACIÓN PROPUESTA: “Mientras proceda la renovación de créditos otorgados bajo la vigencia de las normas que se derogan… deberán destinar los recursos provenientes de los respectivos fondos solidarios a dicho propósito. El Estado mantendrá el financiamiento de estos créditos en los montos que se han comprometido con cada estudiante y los montos que cada año destine a este propósito será el que se establezca en la Ley de Presupuestos respectiva. La distribución de los recursos entre las instituciones de educación superior se efectuará por uno o más decretos del Ministerio de Educación, los que deberán ser suscritos, además, por el Ministerio de Hacienda. El Ministerio de Educación podrá decretar anticipos de estos valores mientras se tramitan los decretos anuales definitivos. El Estado garantizará que las Instituciones de Educación Superior reciban estos fondos de manera oportuna y completa.” Santiago, Concepción, Valparaíso, 23 de Julio 2012. Página 16 de 16