EL PRESUPUESTO II PARCIAL ADMINISTRACIÓN PUBLICA UNIVERSIDAD DE LA SABANA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y ADMINISTRATIVAS ADMINISTRACIÓN DE INSTITUCIONES DE SERVICIO SANTA FE DE BOGOTA D.C. 2000. EL PRESUPUESTO Un presupuesto es, básicamente, un programa y por tanto una herramienta de acción administrativa, la herramienta de acción administrativa, la herramienta que permite poner en practica actividades planeadas. En consecuencia, todo presupuesto obedece a una filosofía política. Si el presupuesto es el acto de la autoridad soberana por el cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos para un periodo determinado. Resulta claro que la decisión de gastar implica el establecimiento de sus prioridades y una elección entre varias alternativas, así como también la determinación de los ingresos, supone escoger la fuente de ellos y decidir que se grava, como se grava y cuanto se grava. Los impuestos pueden ser directos o indirectos. El impuesto directo grava a las personas por ser (propietario o comerciante) o por tener (renta, verbigracia) en cambio el impuesto indirecto la grava por hacer (vender). Los impuestos indirectos aplicados en Colombia son el impuesto al valor agregado I.V.A., que grava los consumos y los servicios de acuerdo con la naturaleza de cada articulo o servicio en el omento de su venta; los impuestos de aduana, que gravan la salida de mercancías nacionales o el ingreso de las mercancías extranjeras, y que en el primer caso pretenden proteger al consumidor nacional evitando o disminuyendo la salida de productos de consumo interno hacia los mercados externos y en el segundo caso, proteger los productos nacionales de la competencia de economías más avanzadas y; los impuestos a las transacciones, tales como los impuestos de timbre como los impuestos de anotación y registro, que grava las transacciones sobre inmuebles. Los impuestos directos son los impuestos sobre la renta y la sobretasa patrimonial que opera como complementaria del impuesto de renta. Los recursos no tributarios provienen, como su nombre lo indica, de fuentes que, si bien, son propuestas del estado por ser exclusivas del derecho publico e inimaginables en el patrimonio de los particulares, son diferentes de las impositivas, pero ordinarias ya de la acción propia como las tasas que son los precios que l estado, o entidades descentralizadas, cobran por la prestación de sus servicios, las multas que son las sanciones pecuniarias establecidas para los infractores de las normas de policía y las rentas contractuales que reconocen al estado los particulares por el uso de sus bienes, a través de concesión o explotación; o por la obtención de privilegios o beneficios, como las regalías, los alquileres, los derechos, los honoracion, etc.

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Las contribuciones para fiscales son aquellos recursos públicos creados por la ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se prestan o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionan. Estas contribuciones se establecen para el cumplimiento de funciones del estado o para desarrollar actividades de interés general y corresponden al principio de la hacienda redistributiva. El manejo y ejecución de estos recursos se hace por organismos del estado o por los particulares, de acuerdo con la ley que crea tales contribuciones. Los diversos recaudos que se hacen en virtud de la parafiscalidad se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye. El tercer gran renglón de las rentas nacionales esta conformado por los llamados recursos de capital los que a su vez pueden clasificarse en recursos del balance y recursos del crédito. Los recursos del balance son recursos contables que provienen del superávit fiscal que puedan obtenerse del año anterior o de la aplicación de reservas no utilizadas o del rendimiento de depósitos o de otros recursos de tesorería o de la cancelación de pasivos contingentes que habían sido estimados en exceso, el diferencial cambiario, las donaciones, las utilidades del banco de la republica, los excedentes financieros de las entidades descentralizadas, etc. Los recursos de crédito son los provenientes de la contratación de empréstitos y pueden ser internos o externos, según los créditos se coloquen en moneda nacional o extranjera. LA LEY DE APROPIACIONES: El gasto publico es el punto de arranque de la actividad económica del estado, ya que gobernar es gastar y gastar es administrar. Esta inversión tipifica la actividad del estado pues es esencial de la actividad del estado gastar. El estado gasta el producto de sus ingresos; por eso se dice que el gasto es la inversión de los ingresos. El presupuesto cumple frente al gasto publico el papel de una ley de autorizaciones, de modo que ningún gasto puede realizarse si la partida correspondiente no se encuentra expresamente autorizada y establecida en el presupuesto. Los gastos públicos pueden clasificarse en gastos de funcionamiento, gastos de inversión, gastos de transferencia y gastos de deuda, Los gastos de funcionamiento son los que se emplean en la adquisición de bienes fungibles y en el pago de servicios, es decir de bienes que se consumen. Los gastos de inversión, o de capital como los denominan algunos, son los empleados en la adquisición o mejora de activos fijos. Los gastos de transferencia que son aquellas sumas de dinero que se trasladan de una entidad a otra para que, la que las recibe, cumpla punciones del estado. Los gastos de deuda son las sumas que se destinan al servicio de la deuda publica, tanto interna como externa, es decir, aquellas con las que se atiende el pago del capital y/o de los intereses de los créditos contraídos por el estado. CUADRO RESUMEN DE LA CONFORMACIÓN

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DEL PRESUPUESTO NACIONAL

−IMPUESTO DE −IMPUESTOS DIRECTOS

−RECURSOS

−IMPUESTOS

TRIBUTARIOS INDIRECTOS

RENTA

SOBRETASA PATRIMONI −IVA −ADUANA −TIMBRE

−REGISTRO INGRESOS −TASAS −RECURSOS PRESUPUESTO

CORRIENTES

−MULTAS NO TRIBUTARIOS −RENTAS CONTRACTUALES

CONTRIBUCIONES PRESUPUESTO PARAFISCALES NACIONAL

DE

RECURSOS

DE

RENTAS

CAPITAL

−CREDITO INTERNO CON VENCIMIENTO MAYOR DE UN AÑO −CREDITO EXTERNO CON VENCIMIENTO MAYOR DE UN AÑO −RECURSOS DEL BALANCE

−GASTOS DE LEY DE FUNCIONAMIENTO APROPIACIONES −GASTOS DE O INVERSIÓN PRESUPUESTO

−TRANFERENCIAS

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DE GASTOS

−GASTOS DE LA DEUDA PUBLICA.

De modo que la elaboración del presupuesto es básicamente un acto político, que estará determinado en primer lugar por la concepción misma que se tenga del estado, y luego por los propósitos que persiga una administración determinada. En el presupuesto, se concentran los planes y programas de desarrollo económico y social ya que el no es, sino el resumen anual de esos planes y programas. Pero además, a través de él el imperium estatal cumple determinadas funciones sobre la economía. Por medio del presupuesto pueden modificarse y aun invertirse los ciclos económicos, pueden nivelarse el conjunto de la economía, puede fomentarse una determinada política de empleo, puede orientarse, dirigirse o estimularse la inversión privada en determinado sentido, se puede incentivar el ahorro o se puede obligar a gastar a los ciudadanos, etc. El contenido del presupuesto nacional: Siendo el presupuesto el calculo de los ingresos de un periodo determinado y la autorización para que la administración los gaste, resulta obvio que esta integrado por dos partes esenciales: el presupuesto de rentas y el presupuesto de gastos o ley de aprobaciones. El presupuesto de rentas: Ente contiene el calculo de los ingresos corrientes del estado, la determinación de las rentas para fiscales y la estimación de los recursos de capital, así como los ingresos de los establecimientos públicos, cuyo presupuesto, como vimos, se aprueba como anexo del presupuesto de la nación. Los recursos corrientes pueden ser recursos tributarios o pueden ser recursos no tributarios. Los recursos tributarios, en lo que a la nación hace referencia, provienen de impuestos directos y de impuestos indirectos. Los impuestos se caracterizan por ser obligatorios y por ser generales y por no recibir el ciudadano una contraprestación especifica por su pago, ya que su producido se diluye en la acción general del estado. Ellos son, el tributo obligatorio exigido por el estado a los individuos para satisfacer las necesidades del servicio sin tener en cuenta compensaciones o beneficios especiales. Estas características distinguen los impuestos de los demás ingresos del estado, de las tasas, de los honorarios y de los derechos, porque en tales casos existe una contraprestación inmediata y concreta en servicios por pago y los distinguen también de las llamadas contribuciones, las cuales tiene destinación especial. La expedición del presupuesto: Las legislaciones suelen reservar a los órganos de representación popular la expedición del presupuesto anual de rentas y gastos y considerar que la ley del presupuesto es la manifestación más evidente de la soberanía popular, la más tangible justificación del sistema representado y democrático y por consiguiente, que una medida tan trascendental requiere también un sistema muy especial de elaboración y procesamiento. Nuestra legislación no constituye una excepción a este postulado y, por eso, encomienda al congreso expedir el presupuesto y al gobierno formularlo. Así dice el Art. 346 de la constitución que el gobierno formulara anualmente el presupuesto de rentas y ley de apropiaciones que deberá corresponder al plan nacional de desarrollo y lo presentara al congreso dentro de los primeros diez días de cada legislatura, el cual durante los tres primero meses de ella lo discutirá y expedirá. Los cómputos de rentas, de los recursos del crédito y los provenientes del balance, presentados por el gobierno, no podrán aumentarse por el congreso sino con el concepto escrito, previo y favorable del ministro del ramo, tampoco podrá el congreso aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir nuevas, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. Pero podrá eliminar o reducir partidas de gastos de las propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda publica y las demás obligaciones contractuales del estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autoridades en el plan nacional de desarrollo. 4

La ley de apropiaciones deberá tener un componente denominado gasto publico social, que agrupara las partidas de esta naturaleza, gasto que tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, excepto en caso de guerra exterior o por razones de seguridad nacional. Si el congreso no expide el presupuesto es el termino indicado, regirá el presentado oportunamente por el gobierno. Ahora bien, el presupuesto no hubiese sido presentado en tiempo por el gobierno regirá el del daño anterior. Pero en este caso, el gobierno podrá reducir gastos cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas para el nuevo ejercicio. Este mecanismo mediante el cual el presupuesto presentado por el gobierno adquiere vigencia automática o mediante el cual se repite el presupuesto del año anterior si no se presenta un nuevo proyecto, recibe por los tratadistas de hacienda publica el nombre de dictadura fiscal y, aun cuando evidentemente la figura presenta graves inconvenientes como la desnaturalización del control político sobre el gasto publico, el desbarajuste de las cuentas y la falta de claridad en los resultados, resulta también evidente, que algún mecanismo tiene que adoptarse para evitar la parálisis de la administración publica por falta del instrumento que autoriza el recaudo de los ingresos y la realización de los gastos necesarios para su funcionamiento. El presupuesto tiene consecuencias jurídicas trascendentales ya que no se puede recaudar ninguna contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni se puede hacer ninguna erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Por eso el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva. La ley orgánica del presupuesto: Hemos dicho que el presupuesto anual se expide mediante una ley, pero la preparación del presupuesto por el gobierno, su aprobación por el congreso y su ejecución por la administración están sujetos a la ley orgánica del presupuesto. A este estatuto, cuyas disposiciones tiene una jerarquía superior a la de las leyes ordinarias, deben ceñirse todas las que regulan la materia presupuestal, no solo para su programación, elaboración y expedición sino aun para su ejecución y modificación. De modo que será nulo aquello en lo que el proyecto de presupuesto o la ley que lo expida, o la ejecución del gasto publico o el recaudo de las rentas, viole la ley orgánica. Esta ley, que es la 38 de 1.989 con las modificaciones que le introdujo la ley 179 de 1.994, consagro que el presupuesto debe basarse en los en los principios de la planificación (el presupuesto debe corresponder al plan nacional de desarrollo), la anualidad (el presupuesto se formula anualmente), la universabilidad (todos los ingresos, cualquiera sea su naturaleza, deben incluirse en el presupuesto y la ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el estado pretenda realizar durante su vigencia), la unidad de caja (todos los ingresos del estado deben ir a un fondo común del que saldrán todos los gastos), la especialización (cada gasto, cada apropiación debe ejecutarse para el fin programado, sin que sea posible desviarlo), la programación integral (Los gastos de funcionamiento y de inversión deben planearse simultáneamente), la inembargabilidad (las rentas incorporadas en el presupuesto general de la nación no pueden sen embargadas judicialmente), la coherencia macroeconómica (el presupuesto debe ser compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el gobierno en coordinación con la junta directiva del banco de la republica) y la homeostasis (el crecimiento real del presupuesto, incluidos los créditos adicionales que se le abran, deben guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico). La ejecución del presupuesto supone, según la ley orgánica la elaboración de un programa anual mensualizado de caja (PAC) que debe contener el resumen de todos los ingresos que van a percibirse y de los gastos que serán autorizados para el periodo, de acuerdo con las propuestas que presenten las diferentes unidades ejecutoras del gasto, con lo cual, se pretende regular el flujo de caja durante todo el ejercicio presupuestal.

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El programa de caja sirve además de base al congreso superior de política fiscal para adoptar periódicamente el acuerdo de gastos, de modo que toda apropiación debe acordarse expresa y previamente a su desembolso. La ley orgánica del presupuesto confía al ministro de hacienda a través de sus oficinas en todo el pais, el recaudo de todas las rentas y a la tesorería general de la nacional el pago de todos los gastos, y, en cumplimiento de claros mandatos constitucionales, a la contraloría general de la republica el control fiscal, de unos y otros. La ley orgánica establece la clasificación y ordenamiento de los ingresos de la nación y de los establecimientos públicos, incluyendo los provenientes del crédito interno y externo y los rendimientos por operaciones financieras y clasifica los gastos, definiendo y enumerando las partidas que pueden ser incluidas en la ley de apropiaciones. En ella se indica como debe prepararse el proyecto de presupuesto la manera y oportunidad de presentarlo al congreso, el estudio del proyecto por el congreso, las limitaciones a las iniciativas parlamentarias, la forma de liquidar el presupuesto y las normas sobre su ejecución y los controles político, fiscal y financiero del presupuesto.

ADMINISTRACIÓN PUBLICA EL PRESUPUESTO

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