PROCESO DE REFORMA Y MODERNIZACION LABORAL EN LA REPUBLICA DOMINICANA.

Julio Aníbal Suarez.

Hasta el año 1992, si bien existía un Código de Trabajo que regía las relaciones entre trabajadores y empleadores, éste no estaba acompañado de una normativa procesal para el conocimiento de los litigios laborales, pues esa parte no estaba vigente por mandato del propio Código, teniendo que recurrirse a las escasas disposiciones contenidas en los artículos del 47 al 63, bis, de la Ley 637, del año 1944, sobre contratos de trabajo y en mayor medida al Procedimiento Civil, con su carga onerosa y compleja. Consecuentemente, no existía una jurisdicción laboral especializada, a pesar de ser contemplada por el propio Código de Trabajo, correspondiéndoles a los tribunales civiles conocer de esos litigios, salvo en la capital de la República, donde funcionaba el Juzgado de Paz de Trabajo, para conocer los asuntos en primera instancia y la Cámara de Trabajo, que actuaba como tribunal de alzada. En Santiago, la segunda ciudad de importancia del país, existía un Juzgado de Paz de Trabajo, pero los recursos de apelación, se elevaban ante la Cámara Civil de ese Distrito Judicial. En el mes de enero del 1993, por mandato expreso del artículo 737 del vigente Código de Trabajo comenzaron a funcionar los tribunales de trabajo

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que establece dicho Código, con la aplicación de un procedimiento propio de la materia laboral, pero sin participación de jueces especializados. La jurisdicción constituida por jueces especializados en el área, comenzó a funcionar a partir del año 1997, cuando la actual Suprema Corte de Justicia, en la época encargada de designar a todos los funcionarios judiciales, inició el proceso de transformación y reforma de la justicia dominicana. Sin embargo los tribunales de trabajo no funcionan en todo el país, sino en los principales distritos judiciales, estando la administración de la justicia laboral a cargo de jueces civiles, aunque sometidos al cumplimiento del proceso laboral. En la actualidad solo funcionan Juzgados de Trabajo en 14 provincias, de 32 existentes en el país y

Cortes de Trabajo, en 6

Departamentos Judiciales, de 11 que conforman el espectro judicial. Las razones que se arguyen para la no creación de tribunales de trabajo en la mayoría de las regiones del país, son de orden económicas. Se entiende que no constituiría un uso racional de los recursos del Estado, instituir un tribunal especializado en lugares donde por la poca actividad productiva, existen pocas relaciones de trabajo, lo que no es enteramente cierto, porque en algunas de las regiones donde se han constituidos juzgados de trabajo, hay poca actividad comercial e industrial, mientras que en otras donde hay mucha actividad de esa naturaleza, no se han constituidos, lo que evidencia que una de la causa es la actitud displicente de los legisladores que representan a una comunidad determinada. Si bien, la no existencia del tribunal de trabajo no impide la aplicación de la normativa procesal laboral y los jueces tienen que atenerse a las disposiciones del Código de Trabajo en ese sentido, incluso con la

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participación de los vocales sectoriales, la situación es nociva para una correcta y rápida administración de justicia, en vista de la ausencia de un personal especializado que haga una correcta aplicación de la ley, pues se pone la interpretación de la ley laboral a cargo de personas que tienen preparación y mentalidad civilista y que como tal adoptan decisiones propias del comercio de mercancías, al margen de los principios que norman el proceso laboral. También porque al conocer litigios sobre otras materias, tienen una gran carga de trabajo, que retrasa las soluciones de los asuntos con agilidad y prontitud, como es de la naturaleza de los conflictos laborales. Para atenuar la situación, en el orden de la falta de especialización de los administradores de justicia, las personas que ingresan a la Escuela Nacional de la Judicatura con la finalidad de ingresar en la carrera judicial, tienen que cumplir con un pensum donde está incluida la materia laboral, asimismo se imparten, dentro del programa de educación continuada de los magistrados, cursos de capacitación en esta materia. Preciso es señalar, que escapa al control del Poder Judicial, la expansión del área geográfica donde funcionan los tribunales de trabajo, pues por mandato constitucional, es el Congreso Nacional compuesto por senadores y diputados, el que tiene la facultad de disponer la creación de tribunales judiciales, del orden que fuere, aunque se debe admitir que en ocasiones éstos han creados tribunales judiciales, que por razones económicas el Poder Judicial, que para esto si tiene competencia, no lo ha puesto a funcionar, porque los legisladores no han identificado las fuentes que soportaran su instalación, lo que deja implícitamente a cargo del presupuesto del Poder

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Judicial, el cual no ha sido objeto de ningún incremento en el curso de los últimos cinco años, su soporte económico. En la actualidad se encuentran en esas condiciones 101 tribunales, siendo entre ellos, tres juzgados y una corte de trabajo. La no creación, o falta de funcionamiento de tribunales de alzada, en lugares donde existen tribunales de trabajo de primera instancia, trae como consecuencia, que el conocimiento del recurso de apelación contra una sentencia dictada por una jurisdicción especializada va a ser conocido por un tribunal superior integrado por jueces sin dominio de la materia, lo que contradice la finalidad de ese recurso, el cual es que el asunto vuelva a conocerse por jueces con mayor preparación que el que dictó la sentencia impugnada. Debe consignarse, que los efectos que causan la ausencia de una jurisdicción superior especializada en esta materia, son reducidos, salvo en lo relativo a la mora judicial, por el hecho de que la Suprema Corte de Justicia, como corte de casación, de acuerdo a la ley fija la unidad de la jurisprudencia y a través de jueces especializados anula las decisiones que contengan una incorrecta aplicación de la ley y envía el asunto por ante un tribunal de igual categoría al que dictó la sentencia recurrida en casación, generalmente una corte de trabajo, el cual finalmente tiene que acoger el criterio jurídico del mas alto tribunal de justicia. Con todo y el escollo que significa que solo una parte de los tribunales encargados de dirimir los conflictos laborales esté constituido por jueces especializados, la jurisdicción laboral está en proceso de modernización y de desarrollo, hay una labor permanente en procura de esos fines, lo que se ha

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traducido en la reducción del tiempo que toman los asuntos para ser resueltos definitivamente y en la disminución de la mora judicial. En los últimos años se han logrado avances producto de construcción y modelación de tribunales de trabajo, un mejor equipamiento de éstos, la recurrencia permanente a la tecnología de parte de los magistrados y personal que les asisten, ausente anteriormente en los tribunales del país, capacitación permanente de éstos, constante supervisión y evaluación del desempeño, que han dado como frutos fallos con mayor rapidez y calidad, que en el pasado. El proceso de reforma judicial laboral en la República Dominicana ha tenido como aliados o auspiciadores: a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a través del proyecto fortalecimiento de la Justicia Laboral, mediante el cual se avanzó en: la capacitación de los magistrados y otras personas vinculadas al quehacer laboral, como son dirigentes sindicales y empresariales y funcionarios del Ministerio de Trabajo, sobre las normas internacionales del Trabajo la concientización de la necesidad de la instauración de la oralidad procesal y de la ampliación y fortalecimiento de la asistencia legal gratuita para los empleadores y trabajadores que no posean recursos económicos para sostener un proceso judicial. También la USAID, a través del Programa

Regional para el

Fortalecimiento de la Justicia Laboral para Cafta-Dr. Dentro de ese programa se nos ofertó: a) la mejora del Centro de Documentación Judicial de la Suprema Corte de Justicia;

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b) analizar la problemática de la reforma legislativa de carácter procesal en material laboral y cualquiera otra que esta materia requiera;

c) equipamiento con tecnología de punta para el mejoramiento del proceso de oralidad en material laboral;

d) analizar en el área de informática las necesidades y soluciones, en las cuales la Suprema Corte desea la colaboración del programa;

e) desarrollo del modelo de gestión de despacho;

f) introducir las mejoras que se consideren convenientes en la conciliación laboral;

g) en el área de Recursos Humanos perfeccionar el sistema de Control de Jueces y Funcionarios Judiciales, como consecuencia de lo anterior la capacitación necesaria en todos los puntos señalados y en aquellos que la Suprema necesite el auxilio del Programa. A los cuales se agregó un programa de descongestionamiento de la jurisdicción laboral de Santiago, segunda ciudad comercial e industrial del país, del cual hablaremos mas adelante. Capacitación a los jueces: Luego del levantamiento de necesidades a través de un taller realizado con los Presidentes de Corte de Trabajo y de algunos Juzgados de Trabajo del país, se determinó “que era importante trabajar el tema del uso de la

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Constitución en las decisiones de los jueces laborales, así como el apoyo que pudiera seguir dando la Escuela Nacional de la Judicatura en los temas de Derecho Laboral. En ese sentido la Escuela diseñó y ejecutó un curso a distancia, sobre el tema: “Visión Constitucional del Derecho Laboral”, en el que participó un equipo de docentes laboralistas dominicanos y si bien no fue financiado por el proyecto, cayó dentro de los fines del mismo y sirvió para la realización de otro curso sobre Derecho Laboral Internacional, precedido de un taller celebrado en el mes de Noviembre del 2010, donde los docentes de la materia de Derecho Laboral de la Escuela Nacional de la judicatura, compartieron con los expertos internacionales propuestos para llevar a cabo el curso: Angela Cornell y Lance Compa.

Desde principios de este año 2011 se ha estado trabajando en el diseño del curso “Derecho Laboral Internacional” a fin de que sea implementado en el ciclo Abril-Junio 2011. Este curso está siendo implementado actualmente, con la participación de jueces, tanto nacionales como internacionales. El curso tiene como objetivo aprender a utilizar las fuentes internacionales del Derecho Internacional del Trabajo en la práctica judicial nacional. El cuerpo docente está compuesto por 4 jueces dominicanos y 2 expertos internacionales. Para este curso contamos con 50 participantes inscritos, 13 participantes nacionales y 37 internacionales, procedentes de Bolivia, Honduras, Chile, El Salvador, España, México y Costa Rica.

Ha sido preparado un Curso Derecho Procesal Laboral con la

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cooperación del Programa Acceso a la Justicia Laboral (PACT) que consistió en una capacitación dirigida a los abogados del Departamento de asistencia judicial del Ministerio de Trabajo de nuestro país, quienes brindan representación legal a los empleadores y trabajadores que no disponen de recursos económicos para contratar los servicios de un abogado privado que los represente ante los tribunales de trabajo. Dicha capacitación tenía como objetivo fortalecer las aptitudes, habilidades y conocimientos jurídicos necesarios para que estos abogados puedan realizar una defensa digna a favor de los usuarios del departamento judicial.

En ese sentido fue diseñado un curso de 12 semanas bajo la modalidad B-learning, es decir consistente en un proceso docente semipresencial incluyendo tanto encuentros presenciales así como actividades virtuales. Esta capacitación contó

además con una nivelación en cuanto al manejo de

las Tics de manera que los

participantes

manera óptima y adecuada en la

pudieran

desenvolverse

de

plataforma virtual donde iban a estar

tomando su curso.

Otras actividades de la Escuela Nacional de la Judicatura en el orden laboral, han sido: mòdulo sobre Derecho laboral con la participación de 20 aspirantes a Juez de Paz; preparación del material educativo y puesta en circulación del Kit de aplicaciones sobre peores formas de trabajo infantil y explotación sexual comercial. Trabajo conjunto con el Ministerio Público y la OIT-IPEC, así como un taller sobre indexación laboral, impartido a 31 aspirantes a Juez de Paz.

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Evaluación del desempeño:

Por igual se sigue un sistema de evaluación del desempeño a los jueces que conforman el Poder Judicial de la República Dominicana conforme a la Ley 327-98 de la Carrera Judicial en sus artículos 26, 27 y 28 y al Reglamento de la Ley, Sección sexta, artículo 95 y siguientes. Con la aplicación del sistema de evaluación se persigue: proveer una herramienta que permita al Poder Judicial tener elementos de juicio para tomar decisiones con relación a los jueces miembros del sistema de Carrera Judicial; que la evaluación sirva de base para la comprobación del mérito y la eficiencia de los jueces; contar con un instrumento

para la determinación de las

necesidades de capacitación de los jueces; y por último, ofrecer una retroalimentación adecuada, que permita que a través del plan de capacitación desarrollado, se pueda superar cualquier deficiencia existente y reforzar el desempeño correcto del juez.

Los aspectos que se miden en la evaluación del desempeño son: • Las sentencias pronunciadas al fondo y la cantidad de incidentes fallados por los Jueces. • El número de audiencias celebradas en cada mes del año. • El número de autos dictados y el despacho de los asuntos administrativos. • El conocimiento de los casos de referimiento y la solución de los mismos.

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• Las medidas de coerción dadas y su revisión.

También se evalúa la estructura de la sentencia, procedimiento que se realiza por medio de la verificación de cinco sentencias de fondo del juez evaluado, con la finalidad de verificar, si el mismo cumple con los aspectos de forma de las sentencias dadas. Además de los elementos anteriores se toma en cuenta para la evaluación de los Jueces el Sistema de Integridad Institucional, evaluándose 17 principios definidos en el Código de Comportamiento Ético de la Institución, los cuales son:

Conciencia funcional e Institucional.

Credibilidad

Decoro

Disciplina

Diligencia

Eficacia

Honestidad

Integridad

Transparencia

Responsabilidad

Rendición de cuentas

Secreto Profesional

Vocación de servicio

Uso efectivo de los recursos

Políticas del Procedimiento

Cortesía.

Humildad

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El procedimiento diseñado cuenta con políticas establecidas con la finalidad de que se garantice la objetividad y el buen desarrollo del mismo. Dentro de esas políticas podemos mencionar las siguientes: • Antes de iniciar cada proceso de evaluación, los jueces evaluados deben estar informados sobre el mismo, con la finalidad de garantizar su objetividad e imparcialidad. • Los datos estadísticos remitidos por el juez a ser evaluado podrán ser objeto de certificación y validación por parte de la de la Dirección para Asuntos de la Carrera Judicial (DACJ), cuando se considere pertinente. • El juez inconforme con los resultados de su evaluación podrá solicitar la revisión de la misma. • El sistema de evaluación del desempeño será revisado periódicamente, con la finalidad de mejorarlo y adecuarlo a nuevas consideraciones que puedan surgir sobre el tema.

Experiencia de Procesos realizados El Poder Judicial, bajo la Dirección General de Administración y Carrera Judicial, ha realizado

9 procesos de evaluación del

desempeño de los jueces miembros del sistema de carrera, y cada año este procedimiento es objeto de modificaciones que lo enriquecen, con la finalidad de hacerlo más objetivo.

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Principales Retos

En nuestra experiencia en el proceso de la evaluación del desempeño a los jueces, uno de los mayores retos que hemos enfrentado ha sido la resistencia natural a un nuevo procedimiento y al cambio que este supone. Esta resistencia al cambio se ha podido disminuir a través de los años, con una constante orientación y comunicación a los jueces sobre el procedimiento. Otro reto que se enfrenta en el proceso, es que se reconozca que la evaluación del desempeño es utilizada únicamente con el propósito de lograr la mejora institucional y que este procedimiento sirve para detectar las necesidades de capacitación y la comprobación del mérito de los jueces.

Beneficios aportados Como beneficios aportados por el Sistema de Evaluación del Desempeño de los Jueces podemos señalar: • Fortalecimiento institucional. • Un mayor compromiso del juez con la labor que realiza. • Capacitación que se diseña de manera particular, para aquellos jueces que han obtenido calificación deficiente en su evaluación del desempeño; lo que ha contribuido a una mejora en la gestión del tribunal y en su desempeño como Juez.

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• La toma de decisiones sobre el escalafón y la escogencia de los jueces para ocupar cargos vacantes.

Es preciso puntualizar que, en virtud de la Ley de Carrera judicial, el juez que no acumulare una puntuación suficiente en su evaluación de desempeño, durante dos años, es pasible de destitución, previo juicio disciplinario.

Modelo de gestión de Despacho laboral. Dentro del acuerdo del Tratado de Libre Comercio Cafta- Dr., se está desarrollando el Modelo de Gestión del Despacho Judicial Laboral, el cual persigue mejores prácticas de trabajo para garantizar la agilización y calidad de los procesos laborales, cuyos objetivos son: a) Hacer la justicia mas eficiente para todos los usuarios con la correcta aplicación de la ley; b) Permitir que los tribunales laborales estén en capacidad de responder a los requerimientos de justicia rápida y expedita; c) armonizar el funcionamiento de los despachos; y d) Capacitar al personal judicial para la mejor aplicación de la legislación laboral; A través de este Despacho, se produce la separación de las funciones jurisdiccionales y administrativas, descargando al juez de ésta última para permitirle mayor consagración a sus labores jurisdiccionales. Ya las preocupaciones por la no asistencia de un empleado, la carencia de materiales, licencia al personal, por ejemplo, serán del Secretario general del Despacho y su personal auxiliar, no del Juez.

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También conllevará mejoras en el proceso de notificación y un mayor flujo de decisiones jurisdiccionales, con el consecuente beneficio para los usuarios. El Despacho de gestión, ya ha tenido éxito en los lugares del país, donde ha sido instalado, en materia penal, pero el que se está instalando en materia laboral tiene la novedad de que transforma el sistema de celebración de audiencias, pues conlleva la instalación de equipos de grabación y filmación en las salas de audiencias a fin de guardar todas las incidencias del proceso directamente en el PC, en formato MP3, lo que favorece la oralidad del proceso y el principio de la concentración, y claro está mayor fidelidad de los insumos que el tribunal tendrá a su disposición para dictar sus fallos. A estos fines el programa ya ha aportado al Poder judicial, 32 PCs, equipo de grabación completo, scanner y fotocopiadoras. El plan piloto se está instalando en Santiago de los Caballeros, pero se pretende llevarlos a los demás departamentos judiciales donde haya concentración de tribunales laborales.

Plan de descongestión de la mora judicial. Dentro del mismo proyecto de Fortalecimiento de la Justicia Laboral DR-Cafta, la Suprema Corte de Justicia, escogió tres jueces de paz, previo adiestramiento, y

los designó jueces encargados de descongestionar los

expedientes pendientes de fallo de las tres salas que integran el Juzgado de trabajo del Distrito Judicial de Santiago, quienes se encontraba en mora debido al gran incremento de los procesos judiciales que origina la conflictividad creciente en las diversas zonas francas instaladas en esa

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provincia. Los expedientes acumulados ascendían a 3,063 y correspondían al período 2006-2009 El plan, que al principio tuvo las dificultades propias de quienes se inician en una nueva actividad, ya marcha en forma apropiada, lo que queda evidenciado con la cantidad de 953 fallos que los jueces han emitidos en el periodo Enero 2011 a Mayo 2011, lo que da como resultado un promedio de 190 sentencias mensuales, y si calculamos 20 días laborables por cada mes, se obtiene una media de 9.5 sentencias diarias, lo que constituye un gran logro. La labor de estos jueces adicionales ha permitido que las salas ordinarias del Juzgado de Trabajo de Santiago se mantengan funcionando sin acumular mora, decidiendo sus asuntos en el tiempo que establece la ley.

No obstante todos esos mecanismos y el avance que ha

tenido la

jurisdicción laboral en el país, es necesario hacer mas efectiva y oportuna las decisiones que adopten los tribunales de trabajo, se requiere de una justicia pronta y segura, pero eso no sólo depende de jueces laboriosos, capaces y justos, también de las herramientas que se pongan en sus manos para una correcta administración de justicia. Debe tratarse de una justicia rápida, porque como expresa el profesor Hugo Barbagelata: “una justicia de calidad exige en todo caso mínimamente que la justicia que se imparta sea rápida, porque un trabajador que vive de su salario no puede esperar un año a que los tribunales resuelvan una reclamación salarial, o un empresario no puede esperar un año o más para saber si debe o no pagar unas elevadas indemnizaciones” (Evolución del pensamiento jus laboralista, Pág. 452).

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En el país nos encontramos con la problemática de que no existe un Código Procesal del Trabajo, sino que la parte relativa a la aplicación de las leyes laborales, tanto administrativa, como jurisdiccionalmente, se encuentra inserta en el Código de Trabajo. Eso no presentaría ningún inconveniente, porque no importa donde esté colocada las disposiciones procesales, podría ser en una ley general procesal, un código procesal o en simples capítulos del Código de Trabajo y todo dependería de su contenido, no de su ubicación. El problema se presenta en lo referente a la inamovilidad de la norma. El estancamiento de ésta por falta de una acción legislativa. Con un procedimiento laboral integrado al Código de Trabajo, toda tentativa de modificación de ese aspecto, crea el temor entre algunos de los sectores de la producción que la misma arrastre la parte sustantiva, o crea en la otra la perspectiva de aprovechar la coyuntura para hacer variar el contenido de ésta en su provecho. Trabajadores y empleadores desconfían recíprocamente del resultado de una modificación de la legislación del trabajo en dominicana. Motivos suficientes hay para que esto fuere así. Los momentos de crisis económicas conllevan el deseo de disminuir las conquistas laborales, con la clásica disminución de los costos de producción, que arrastra la disminución de los derechos laborales. Por eso se escuchan clamores empresariales de la necesidad de modificación al Código de Trabajo actual, para restar efecto al artículo 539 del Código de Trabajo y eliminar la parte del artículo 86 de dicho Código que establece la obligación del empleador que ha desahuciado a un trabajador,

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pagar un día de salario por cada día de retardo en el pago de las indemnizaciones laborales por omisión. Dadas esas circunstancias, la Suprema Corte de Justicia, tiene en estudio dictar resoluciones y reglamentos, para, sin necesidad de la modificación legislativa, adecuar la ejecución de la ley a los requerimientos de celeridad que demanda la materia, como sería hacer mas efectiva la resolución alternativa de los conflictos laborales, a través de mediadores, que la Suprema Corte de Justicia está en disposición de formar a través de la Escuela Nacional de la Judicatura y que muy buenos resultados han dado en el Centro de Mediación Familiar, que opera para la solución de los conflictos que surjan de una relación de familia. el incremento de la oralidad procesal y la aplicación sin limites del principio de concentración. Estamos confiados, en que el proyecto de la USAID, al que hemos hecho referencia, será un gran instrumento para impulsar la reforma judicial que anhelamos, sin producir choques entre los sectores que inciden en la producción. Muchas Gracias.

Conferencia dictada en primer encuentro de salas laborales de Centroamérica y El Caribe. Los procesos Regionales de Reforma y Modernización Judicial Laboral. Isla Roatan, Honduras. 2 y 3 de junio 2011.