Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE QUILMES Rector Daniel Gomez

Vicerrector Jorge Flores

Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile (1990-2005) Daniel Cravacuore Ricardo Israel (coordinadores) Luciano Fouillioux Fernández Ricardo Gandolfo Juan Ibacache Ricardo Israel Ricardo Tichauer Mario Rosales Mónica Iturburu Marcelo Sain

Manuel Acevedo Aguilera Álvaro Arriagada Norambuena Mariana Caminotti Andrés Chacón Romero Adriana Clemente Daniel Cravacuore Germán Dabat Martha Díaz de Landa

DU

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UA UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE CHILE

Procesos políticos comparados en los municipios de Argentina y Chile : 1990-2005 / coordinado por Daniel Cravacuore y Ricardo Israel - 1a ed. - Bernal : Univ. Nacional de Quilmes: Universidad Autónoma de Chile, 2007. 416 p. ; 21x15 cm. ISBN 978-987-558-119-7 1. Gobiernos Locales. 2. Procesos Políticos . I. Cravacuore, Daniel, coord. II. Israel, Ricardo, coord. CDD 324

Diseño de portada: Hernán Morfese © Daniel Cravacuore y Ricardo Israel, 2007 © Universidad Nacional de Quilmes, 2007 Roque Sáenz Peña 352, Bernal (B1876BXD) Buenos Aires ISBN: 978-987-558-119-7 Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723 Esta edición de 500 ejemplares se terminó de imprimir en julio de 2007 en Altuna Impresores S.R.L., Doblas 1968, Buenos Aires, Argentina.

Índice

Prólogo, por Hartwig Meyer-Norbisrath . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Presentación, por Daniel Cravacuore y Ricardo Israel. . . . . . . . . . . . . . . . 11

In memoriam . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Introducción. Municipios argentinos y chilenos, por Daniel Cravacuore y Ricardo Israel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Primera sección: la reconfiguración de la agenda local Los municipios argentinos (1990-2005), por Daniel Cravacuore . . . . . . . 25 Reforma municipal y calidad de la democracia, por Ricardo Israel . . . . . . 51 Segunda sección: las políticas locales de desarrollo económico Los procesos de promoción del desarrollo económico local en Argentina (1990-2005), por Alejandro Villar . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Desarrollo económico local: qué y para qué, por Juan Ibacache y Ricardo Tichauer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 Tercera sección: las políticas locales orientadas a la cuestión social Pobreza y desigualdad en la sociedad argentina de cara al bicentenario, por Adriana Clemente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local, por Mario Rosales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 Cuarta sección: modernización administrativa de los gobiernos locales Modernización en los municipios argentinos, por Mónica Iturburu . . . . 167 Antecedentes de la gestión municipal: las principales reformas de descentralización del régimen militar, por Andrés Chacón Romero . . . . 211 Quinta sección: las relaciones intergubernamentales entre los municipios, los gobiernos subnacionales y la nación Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales, por Martha Díaz de Landa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229 Análisis jurídico y reformas legales en Chile (1990-2005), por Marcelo Villagrán Abarzúa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271 Sexta sección: la seguridad pública local Los gobiernos municipales argentinos ante la seguridad pública (1990-2005), por Marcelo Sain . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293 Seguridad ciudadana en democracia, por Luciano Fouillioux Fernández . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 Séptima sección: las políticas locales Tendencias generales de las políticas municipales de comercio exterior en Argentina y especificidades de seis casos en la provincia de Buenos Aires, por Germán Dabat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 La educación en Chile, por Álvaro Arriagada Norambuena . . . . . . . . . . 351 Octava sección: la gobernabilidad local Cuestión local y gobernabilidad municipal en Argentina. Revisión de algunos términos del debate, por Mariana Caminotti. . . . . . . . . . 377 Relación con la comunidad, la gobernabilidad democrática local, la relación entre el gobierno local y la sociedad civil y la participación ciudadana, por Manuel Acevedo Aguilera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401

PRÓLOGO

Para la Fundación Hanns Seidel es un honor apoyar esta obra. En primer término, porque fomentó la articulación entre los prestigiosos centros académicos independientes que lo llevaron adelante: la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes, en la República Argentina, y el Instituto Chileno de Estudios Municipales, de la Universidad Autónoma de Chile. Fue en junio de 2005 que el rector de la universidad chilena visitó la sede de la casa de estudios trasandina; y en octubre de ese mismo año cuando el director del centro académico argentino viajó a Santiago para establecer los vínculos específicos sobre el tema municipal. En estos encuentros maduró la idea de este libro. En segundo lugar, porque esta obra nace con el espíritu de contribuir a la formación de jóvenes, estudiantes, académicos y políticos de ambos países. Ambas casas de estudios apuestan, en el futuro, a formar conjuntamente especialistas en la cuestión municipal, dotados de los valores del ordenamiento de la comunidad sobre la base de la justicia y la libertad que sustenta la Fundación. Promovemos distintas iniciativas en esa dirección, dado que apostamos a la emergencia de nuevos liderazgos sociales y políticos que fortalezcan la democracia en América Latina, y este libro seguramente contribuirá a ello. En tercer lugar, porque los autores de este libro son destacadísimos académicos. Los coordinadores de este libro son dos reconocidos profesionales en sus países: Ricardo Israel es un politólogo chileno de prestigio internacional que dirige el Instituto Chileno de Estudios Municipales con el fin de ponerlo a la vanguardia de los estudios muni9

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cipalistas en su país; y Daniel Cravacuore es un prometedor investigador argentino, experto en la temática municipal, que ha llevado, bajo su dirección, a la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes a ser un centro de referencia en la temática local no solo en su país sino en toda América Latina. Los otros autores gozan del reconocimiento de sus pares universitarios y además, en los casos en que han desempeñado funciones estatales, de la consideración pública. La Fundación Hanns Seidel ha financiado, en ambos países, en su finalidad de formación política, programas de capacitación, presencial y virtual, para funcionarios públicos; ha fomentado reuniones de intercambio de experiencias positivas de gestión local; ha promovido estudios e investigaciones; ha sostenido programas de difusión de información y, en este caso, fomentado la edición de este libro. Con ello la Fundación Hanns Seidel ratifica su compromiso en Argentina y Chile con los valores que la sustentan: la democracia, la paz y el desarrollo. Marzo de 2007 Hartwig Meyer-Norbisrath Representante en el Mercosur Hanns Seidel Stiftung e.V.

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PRESENTACIÓN

Este libro es el primer producto de la acción conjunta de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes de la República Argentina y el Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. Su principal objetivo es contribuir a la formación de estudiantes y a la tarea de académicos y políticos de ambos países en el mutuo conocimiento de la realidad local. Para ello, hemos convocado a reconocidos especialistas nacionales en la temática municipal, provenientes de distintas universidades, para solicitarles, en virtud de su experiencia profesional, una breve reflexión sobre las transformaciones que sufrieron los gobiernos locales de Argentina y Chile desde 1990 a 2005. La elección del período analizado no resulta arbitraria. En el caso chileno, coincide con el período democrático, en el que se produjeron fuertes transformaciones del régimen municipal, como la elección de los alcaldes y concejales –completándose desde entonces cuatro elecciones–, el incremento de fondos para el desarrollo municipal, el fortalecimiento del ejercicio del poder de la policía, la modificación de las normas relativas al servicio civil o la reforma de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. En Argentina, los cambios operados no fueron menores: si bien las reformas institucionales no fueron significativas, el proceso de Reforma del Estado iniciado en 1989 significó un cambio importante sobre la agenda local con el desarrollo de nuevas funciones municipales, cuyo cum11

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plimiento sería de vital importancia cuando el país entrara en una aguda crisis de gobernabilidad en 2001. Pero otros procesos simultáneos, como el incremento de la importancia política de los intendentes1 –especialmente los de municipios de mayor población–, la creciente importancia de la articulación Estado local/sociedad civil, y el incremento de la proporción de recursos públicos gastados por los gobiernos locales –aunque sobre el final del período operaría una disminución–, resultan también apropiados para entender el porqué de la elección de este período. Este libro está organizado en un capítulo introductorio y ocho secciones. La primera sección está dedicada a la reconfiguración de la agenda local en el período considerado. Daniel Cravacuore analiza los principales cambios operados en el sistema de gobiernos locales argentinos a partir de tres ejes: el nuevo papel del municipio a partir del proceso de Reforma del Estado, los problemas de gestión y políticos que caracterizan actualmente a los municipios argentinos y una breve referencia a la construcción del campo disciplinar de los estudios sobre el gobierno local en Argentina. Para el caso chileno, Ricardo Israel plantea la necesidad de una Reforma Municipal en Chile no solo democratizadora sino modernizadora. Para ello, propone repensar el concepto del Estado unitario, revisar el resultado de los procesos de municipalización y regionalización anteriores, revisar el número de municipalidades, modernizar ampliamente la gestión, revisar el financiamiento municipal y, por último, repensar el tema de los recursos humanos y las plantas funcionarias. La segunda sección atiende la incorporación en la agenda municipal de las políticas locales de promoción del desarrollo económico. Alejandro Villar plantea su evolución en Argentina, mostrando dos claros momentos: el primero, hasta la crisis de 2001, cuando los municipios comenzaron a desarrollar instrumentos como la planificación estratégica, las agencias de desarrollo y los entes de cooperación intermunicipal, entre otros; el segundo, cuando el Estado

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Esta es la denominación de los alcaldes en Argentina.

Presentación

nacional incluyó la temática en su propia agenda, y las políticas comenzaron a tener un mayor énfasis en la economía social. Para el caso chileno, Juan Ibacache y Ricardo Tichauer, luego de justificar el papel que los municipios deberían tener en el incentivo de los procesos de desarrollo económico local, plantean el diseño de estrategias, en especial de los programas de dinamización empresarial. Este capítulo finaliza con un ejemplo de cooperación internacional que ha promovido la alianza de los sectores público y privado en las ciudades de Viña del Mar y Valparaíso, con el apoyo del gobierno de Canadá. La tercera sección está dedicada a las políticas locales orientadas a la cuestión social. La investigadora argentina Adriana Clemente indaga sobre el fenómeno de la pobreza y la evolución de las políticas de integración social en Argentina, con énfasis en el papel que han tenido los gobiernos locales, para finalizar con algunas recomendaciones que podrían formar parte de la agenda social en el futuro inmediato. Mientras que el experto Mario Rosales plantea el carácter social del municipio chileno aunque presenta sus limitaciones para impulsar el desarrollo local, utilizando para ello una decena de ejes analíticos. Una cuarta sección incluye la modernización administrativa de los gobiernos locales. Mónica Iturburu analiza, a partir de las dificultades planteadas para una generalización, dada la heterogeneidad de los gobiernos locales argentinos, la aplicación de herramientas modernizadoras, como la adopción de la gestión por resultados, de los parámetros de mejoramiento de la calidad de los servicios, de la orientación al ciudadano, una nueva gestión del capital humano, el mejoramiento de los sistemas de administración financiera, el incremento de la eficiencia de los sistemas de compras y contrataciones y la promoción del gobierno electrónico. El investigador chileno Andrés Chacón plantea las transformaciones institucionales que tuvieron lugar desde el fin del gobierno militar, como la descentralización educativa y sanitaria, así como las reformas iniciadas en el período democrático por el gobierno de la Concertación, para finalizar su estudio con un análisis de la perspectiva crítica de los think-tank de la opositora Alianza por Chile sobre esas reformas. 13

Daniel Cravacuore / Ricardo Israel

La quinta sección incluye el estudio de las relaciones intergubernamentales entre los municipios, los gobiernos subnacionales y la nación. La investigadora argentina Martha Díaz de Landa pone énfasis en distintos ejes: la dependencia y el desequilibrio fiscal de los niveles subnacionales, la alta concentración de recursos en los niveles centrales en detrimento de los locales y la baja participación del gasto municipal en el gasto público total. La última parte de su análisis avanza en la prospección de nuevas relaciones intergubernamentales emergentes en su país, como el asociativismo municipal y la regionalización intraprovincial. Para el caso chileno, Marcelo Villagrán Abarzúa plantea un análisis histórico de la descentralización, con énfasis en las transformaciones más recientes. La seguridad pública local es el tema de la sexta sección de este libro. Marcelo Saín revisa el papel de los gobiernos locales argentinos ante la emergencia de esta temática, que se constituyó en una de las principales demandas de la sociedad argentina en el período analizado. Este investigador plantea la inadecuación de la institucionalidad municipal para atender la seguridad pública, para luego hacer énfasis en las políticas locales, la valoración de la comunidad y presentar los que son, a su entender, los principales desafíos a futuro. Complementariamente, el investigador chileno Luciano Fouillioux Fernández presenta la cuestión en el marco de la transición democrática chilena, destacándose la aparición de acciones realizadas por los gobiernos locales con el fin de cooperar con las instituciones de seguridad pública nacionales. La séptima sección está dedicada al desarrollo de políticas innovadoras de gestión local que posean una importancia diferencial en ambos países. Para el caso argentino, Germán Dabat presenta un estudio sobre las políticas locales de comercio exterior, que representan una de las principales acciones de desarrollo económico local implementadas por los municipios ante cierta indolencia de otros niveles de gobierno. Para el caso chileno, se ha elegido un estudio sobre la educación, competencia descentralizada a favor de los municipios chilenos desde el fin del gobierno militar: Álvaro Arriagada Norambuena analiza, con una perspectiva histórica, el papel de los municipios en la educación chile14

Presentación

na, planteando sobre el final del artículo los principales desafíos pendientes. Por último, como parte de la octava sección, se incluyen dos estudios dedicados a valorar la gobernabilidad local en ambos países. Para el caso argentino, Mariana Caminotti presenta una reflexión sobre las condiciones de posibilidad de las políticas locales para luego realizar un análisis de las condiciones de gobernabilidad local en el país utilizando para ello un marco teórico elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo; el trabajo finaliza con un análisis de caso, el del municipio de Malargüe (provincia de Mendoza), reconocido por el desarrollo de la gobernabilidad local. Para el caso chileno, el investigador Manuel Acevedo Aguilera presenta la temática de la participación y la gobernabilidad local en la década de 1990, rescatando el caso de la municipalidad de Santiago y su Ordenanza de Participación Ciudadana, también reconocido por su interés. Este libro se nutre del esfuerzo compartido de quienes nos acompañaron a lo largo de las distintas etapas de su elaboración. En primer término, los distinguidos colegas que dan vida a este libro: cada uno de ellos son reconocidos expertos en el campo disciplinar y referentes temáticos y, gentilmente, aceptaron nuestra invitación para participar de este proyecto. En segundo lugar, el reconocimiento al equipo que nos apoyó en la compilación editorial, especialmente Andrea Gatti, Juana Yasnikowski y Mariano Pauluk, de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes, y Marcelo Villagrán Abarzúa por el Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. En tercer lugar, a los responsables máximos de las universidades, Dr. Teodoro Ribera Naumann, rector de la Universidad Autónoma de Chile, y Dr. Daniel Eduardo Gomez, rector de la Universidad Nacional de Quilmes, por el apoyo para la articulación emprendida por los dos centros académicos. Queremos dejar para último término a las autoridades de la Hanns Seidel Stiftung e.V. en Santiago: a Jorge Sandrock y, especialmente, al representante en el Mercosur, Hartwig Meyer-Norbisrath, quien pro15

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puso la articulación entre ambas universidades, fomentó la vinculación entre ambas áreas de estudios municipales y apoyó, desde la misma presentación de la idea, la elaboración de este libro que, deseamos, sirva a estudiantes, docentes e investigadores de ambos lados de la Cordillera de los Andes.

Daniel Cravacuore Director Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales Universidad Nacional de Quilmes

Ricardo Israel Director Instituto Chileno de Estudios Municipales Universidad Autónoma de Chile

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IN MEMORIAM

Ricardo Tichauer fue una de las fuerzas motoras detrás de este libro, no solo como autor y colaborador, sino también como integrante vital de la comunidad de municipalistas chilenos. Su trayectoria fue larga y fructífera: administrador público, licenciado en Ciencias Políticas y Administrativas de la Universidad de Chile, y Master in Arts en Ciencia Política con certificado en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Carolina del Norte. Destacado especialista en cooperación internacional, entre otras funciones fue director de Operaciones de la Estructura Chilena de Gobierno para la Cooperación Internacional, además de representante del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y coordinador residente del Sistema Operacional de Naciones Unidas en varios países –entre ellos, Guatemala, Honduras y Venezuela. Después de una destacada trayectoria internacional regresó a Chile, a su Quinta Región querida, donde colaboró con las relaciones internacionales de la Municipalidad de Viña del Mar y de la Intendencia regional, además de una activa vida universitaria. Su sorpresivo fallecimiento lo sorprendió como profesor de Relaciones Internacionales de la Universidad de Valparaíso, director de un programa regional de capacitación municipal en la región de Valparaíso y uno de los fundadores de la Asociación Nacional de Gestión Municipal (ANAGEM). Más allá de sus méritos profesionales, Ricardo Tichauer fue, por sobre todo, un hombre de gran integridad ética, que repartió sabiduría y bondad en todos los lugares donde se desempeñó.

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INTRODUCCIÓN MUNICIPIOS ARGENTINOS Y CHILENOS DANIEL CRAVACUORE1 RICARDO ISRAEL2

Este libro busca presentar, con una vocación pedagógica, las similitudes y diferencias que encontramos en los procesos políticos que sobrellevaron los gobiernos locales argentinos y chilenos en los últimos tres quinquenios. Solo pretenderemos hacer una presentación de realidades análogas, sin seguir las rigurosas reglas metodológicas del estudio comparado, tan propias del derecho y del estudio de los sistemas y regímenes políticos: dejamos abierta tal tarea al lector. Los municipios argentinos y chilenos comparten un punto de partida en común: la existencia previa de los cabildos como instituciones 1 Director de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes. Asesor del presidente de la Federación Argentina de Municipios. E-mail: . 2 Ricardo Israel es Master y Doctor (Ph.D) en Ciencia Política de la Universidad de Essex (Inglaterra). Abogado de la Universidad de Chile. Licenciado en Derecho de la Universidad de Barcelona (España). Diplomado en Survey Design and Analysis del European Consortium for Political Research. Diplomado en Planificación de las Naciones Unidas (Escuela Central de Planificación y Estadísticas de Varsovia, Polonia). Autor de diversos libros y ensayos, traducidos a varios idiomas. Fue incorporado al Who’s who in the World (9ª ed.) y al History of Political Thought. Recibió el “Centennial Award” de la Arizona State University. Conductor y comentarista de programas políticos e internacionales en radio y televisión. Director Ejecutivo del Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM) y director de la Escuela de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Autónoma de Chile. Director del Internacional Center for the Quality of Democracy. Presidente del Comité de Fuerzas Armadas y Sociedad de la Internacional Political Science Association. E-mail: .

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locales y la descentralización administrativa que originaron las reformas borbónicas de fines del siglo XVIII. Esta similitud se extendería, en la segunda década del siglo XIX, en el inicio de procesos independentistas motorizados por las élites locales que disputaban el poder con una decadente oligarquía colonial, generando una unidad de intereses trasandinos que, lamentablemente, se iría desvaneciendo con posterioridad. En el caso chileno, la imposición de un Estado unitario que garantizaba el orden y la estabilidad se impondría en pocos años bajo la primacía política de la ciudad capital, Santiago. Por el contrario, en Argentina, la disolución del vínculo colonial no abriría un proceso rápido de consolidación del Estado nacional, por efectos de la disputa entre el interior y Buenos Aires respecto del papel que les cabría a las élites provinciales y porteña en la distribución del poder y de los beneficios emergentes del creciente intercambio comercial, que culminaría en la definición de una estructura federal en 1853. Las luchas civiles en Argentina, iniciadas en 1820 y que tendrían su epílogo solo en 1880, más allá de que finalizaran con la primacía de Buenos Aires sobre el interior, consolidarían el papel político de la provincia, preexistente al Estado nacional, con una arquitectura constitucional y política autónoma y bajo cuya autoridad se someterían los municipios. La fortaleza de este nivel intermedio, con su peso institucional e histórico, contrastará con el débil papel de la región chilena, debilidad histórica que sobrevive hasta la actualidad. Federalismo y unitarismo condicionarían las bases del régimen municipal en ambos países: legislación decidida por el gobierno central en el caso chileno; veintitrés constituciones provinciales que definen autónomamente las bases jurídicas para sus gobiernos locales en el caso argentino, a lo que deberíamos agregar que muchas habilitan a los municipios más poblados a sancionar su propia carta orgánica, en la que se enuncia las competencias municipales, se crean y definen las atribuciones de los poderes locales, se reservan las potestades del autocontrol con un tribunal de cuentas propio y se reglamentan las iniciativas de participación popular e, inclusive, el régimen electoral local. Uniformidad normativa para las 345 municipalidades chilenas gestionadas bajo la tutela operativa de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y 20

Municipios argentinos y chilenos

Administrativo (SUBDERE); gran diversidad legal para los 2.252 gobiernos locales argentinos que se encuentran coordinadas parcialmente por las distintas reparticiones de asuntos municipales de cada provincia, con una Secretaría de Asuntos Municipales de la Nación que solo tiene un valor testimonial. En el ejercicio del sufragio existe también una diferencia en la vida municipal del período que cubre este libro. Aunque no existió el voto popular en ninguno de los dos países en el período de gobierno militar previo al retorno a la democracia, en el caso chileno la primera elección democrática de alcaldes y concejales se daría en 1992, con posterioridad al retorno a la democracia. No obstante estos contrastes, en los tiempos recientes, encontraremos una mayor convergencia en los procesos políticos que afectaron a los gobiernos locales. Ambos gobiernos militares de las décadas de 1970 y 1980 apostaron a fortalecer la consolidación de liderazgos locales alternativos y a incrementar la descentralización. Este proceso, más profundo en el caso chileno, se originó en 1981 con la reforma educativa y del sector salud, mientras que, en el caso argentino, se iniciaría con la transferencia de los servicios de escolaridad primaria, de salud y de agua y saneamiento a las provincias. Un proceso más ordenado en Chile, más heterodoxo en Argentina como resultado del incumplimiento competencial de los niveles superiores de gobierno. Sin embargo, la ola descentralizadora se detuvo en ambos países en el comienzo de la presente década, abriendo un interrogante en común sobre el futuro. Respecto del presente, también encontraremos analogías y contrastes: una mayor descentralización del gasto municipal en Chile, aunque si consideráramos el gasto subnacional total arribaríamos a una conclusión inversa; un impacto beneficioso del Fondo Común Municipal (FCM) como mecanismo de redistribución de los ingresos municipales, mientras que en Argentina las leyes de coparticipación municipal no logran el mismo efecto beneficioso; un sistema de auditoría de control centralizado en el nivel nacional en Chile, y uno descentralizado en el caso argentino. Mayor diversidad de los mecanismos de participación y consulta ciudadana en los municipios argentinos, aunque los mismos no siempre se instrumenten suficientemente, mientras que existe una 21

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mayor uniformidad en Chile como producto de una legislación municipal común, con la limitación de un déficit democrático en lo que a participación comunitaria y la utilización de consultas y plebiscitos locales se refiere. Por último, una revalorización política y académica que avanzó a distinto ritmo, así como una diferencia importante en el número de estudios municipales en ambos países. Sin embargo, algo une a los municipios argentinos y chilenos, ya que los problemas contemporáneos son comunes. Mencionamos a continuación algunos de ellos a modo de ejemplo. –La débil autonomía municipal y la excesiva intervención de los niveles superiores de gobierno, que disponen y aplican medidas correctoras sujetas al apoyo financiero. Podría suponerse una mayor protección constitucional en el caso argentino, sin embargo, en ambos países se establecen políticas estandarizadas diseñadas centralmente y que hacen de los municipios meras agencias de ejecución, con limitada flexibilidad para ajustarlas. Este fenómeno se ve agravado por un centralismo político y partidario que, sobre lo local, se termina ejerciendo. –Las reducidas capacidades financieras municipales para cumplir con las competencias y funciones emergentes de la demanda ciudadana. Las tareas resultan cada vez más complejas y onerosas, pese a lo cual los ingresos municipales no muestran señales de incremento. –La desarticulación de las políticas diseñadas en los niveles superiores: cada ministerio establece sus propias políticas y asigna responsabilidades a los municipios sin la suficiente coordinación con otros organismos y sin valorar las limitaciones de personal y recursos ya existentes. Una concepción más integral focalizada en el desarrollo de las comunidades es necesaria en ambos países frente a las políticas elaboradas con criterio jurisdiccional. –La debilidad del asociativismo municipal, quizás más acentuado en el caso chileno, pero que permitiría resolver simultáneamente los problemas de escala originados en el inframunicipalismo dominante en ambos países. En síntesis, nuestros municipios, como podrá advertir el lector en las páginas siguientes, han atravesado procesos similares y tienen problemas en común. Los invitamos a descubrirlos. 22

Primera sección La reconfiguración de la agenda local

LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS (1990-2005) DANIEL CRAVACUORE

En este capítulo analizaremos los principales cambios operados en los gobiernos locales argentinos desde comienzos de la década de 1990. El trabajo se divide en cuatro partes: en la primera realizaremos una caracterización general del sistema municipal argentino; en la segunda, analizaremos el nuevo papel del municipio a partir del proceso de Reforma del Estado; en la tercera, abordaremos los problemas de gestión y políticos que caracterizan a los municipios argentinos; la última parte hace una breve referencia a la construcción del campo disciplinar de los estudios sobre el gobierno local en Argentina.

1. El sistema municipal argentino El marco normativo general de los gobiernos locales argentinos se encuentra en la Constitución Nacional. En ella, dos de sus artículos hacen referencia a los gobiernos locales: el 5º,1 inscripto en el texto ori1 El artículo 5° de la Constitución Nacional de 1853 señala: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones, el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

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ginal, sancionado en 1853, y el 123º,2 incluido en la reforma constitucional de 1994 con el fin de dar término a una polémica jurídica respecto de la autonomía o autarquía municipal.3 La definición del régimen municipal corresponde a cada una de las 23 provincias, que en sus constituciones lo incluyen como un capítulo específico en cada una de ellas. Esta fuente del derecho es completada por la Ley de las Municipalidades, sancionada por cada una de las legislaturas provinciales, que define el diseño institucional y el funcionamiento global de los gobiernos locales en todos sus aspectos, actuando como ley reglamentaria del régimen municipal. Los requisitos para la constitución de nuevos gobiernos locales, potestad del legislador provincial, varían sustancialmente en las distintas provincias, aunque resulta mayoritaria la fijación de mínimos de población.4 Adicionalmente, las provincias definen la categorización de los gobiernos locales, existiendo algunas que otorgan las mismas 2 El artículo 123° de la Constitución Nacional de 1994 indica que: “Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5° asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”. Este artículo incluye implícitamente, de acuerdo con lo expresado por prestigiosos constitucionalistas, el principio de subsidiariedad. 3 En la Argentina existe un largo debate jurídico sobre la autonomía de los gobiernos locales. En 1989 la Corte Suprema de la Nación, en el fallo “Rivademar c/ la Municipalidad de Rosario”, reconoció esa potestad de los municipios, rectificando la doctrina que había sostenido desde el fallo “Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de La Plata” de 1911 respecto de que “las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación”. La autonomía municipal supone la potestad dentro del Estado que gozan los gobiernos locales para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propio, aunque subordinadamente al cumplimiento de las condiciones previstas en el régimen municipal provincial. A la fecha, cinco constituciones provinciales aún no reconocen la autonomía municipal: cuatro por ser anteriores a la modificación de la Constitución Nacional –las de Mendoza (1917), Entre Ríos (1933), Santa Fe (1962) y Tucumán (1990)–, mientras que en el caso de la provincia de Buenos Aires se trata de un hecho político: un acuerdo político entre la primera y tercera minorías en la Convención Constituyente obligó a no modificar más que aspectos muy limitados de la Constitución bonaerense, entre los que no se contaba el régimen municipal. 4 No obstante, algunas provincias incluyen otros requisitos, como un mínimo de electores o cierta densidad poblacional. Otras no fijan ningún requisito, quedando sujeta la creación de gobiernos locales a una ley específica de la Legislatura provincial.

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Los municipios argentinos (1990-2005)

competencias por igual a todos los gobiernos locales,5 mientras que otros definen hasta cinco niveles diferenciales.6 La Argentina tiene, de acuerdo con los últimos datos existentes, un total de 2.252 gobiernos locales, de los cuales 1.151 son municipios y 1.101 son gobiernos locales sin jerarquía municipal. Estos últimos responden a distintas denominaciones: comisiones de fomento, juntas rurales, juntas de gobierno, comisiones municipales, delegaciones de fomento y comunas, que no representan un tipo particular de gobierno local, sino solo denominaciones que asignan las distintas constitucionales provinciales.7 Considerando la caracterización poblacional del sistema municipal, resulta notable su heterogeneidad: dos municipios superan el millón de habitantes8 y concentran el 8% de la población argentina, mientras que existen gobiernos locales con menos de una treintena de habitantes.9 En términos globales, el 80% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 10.000 habitantes, y contienen el 13% de la población total del país; y el 38,3% de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 1.000 habitantes, lo que muestra un fenómeno claro de inframunicipalismo.10 Los 5 En la provincia de Buenos Aires, existen 134 municipios con iguales potestades y competencias, independientemente de su superficie y población. Así incluye al municipio de La Matanza, con 1.256.724 y el de Tordillo, con 1.743 habitantes (datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001). 6 Por ejemplo, en la provincia de Santiago del Estero se reconocen en la Constitución de 2005 cinco niveles de gobiernos locales: municipios de primera categoría (con población mayor de 20.000 habitantes); municipios de segunda (entre 19.999 y 10.000 habitantes); municipios de tercera (entre 9.999 y 2.000 habitantes); comisiones municipales (creadas por ley provincial en poblaciones de menos de 1.999 habitantes), y comisiones rurales de fomento (en aquellas localidades que no existen otras formas de gobierno local). 7 Una comisión municipal de una provincia puede tener atributos institucionales que en otra provincia están reservados a un municipio. 8 La municipalidad de Córdoba (en la provincia homónima) tiene 1.267.521 habitantes y el de La Matanza (en la provincia de Buenos Aires), 1.256.724 (datos del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001). 9 El gobierno local argentino con menor población es el de Colonia Anita, en la provincia de Córdoba, que posee solo 23 habitantes de acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001. 10 El inframunicipalismo es un fenómeno caracterizado por el pequeño número de habitantes de los gobiernos locales, algo que ha sido suficientemente analizado para los casos de España,

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gobiernos locales de más de 250.000 habitantes son solo el 1,2% del total del país, pero concentran el 39% de la población nacional. Su población promedio es de 470.000 habitantes. En síntesis, en términos poblaciones, el sistema municipal argentino tiene un conjunto de grandes ciudades –los municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires,11 las ciudades capitales de las provincias más populosas y unas pocas ciudades del interior de la provincia de Buenos Aires– que concentran la mayor proporción de población del país y un gran número de pequeños gobiernos locales de poca población. Respecto de la jurisdicción territorial, los gobiernos locales argentinos se dividen en dos tipos: los de ejido colindante y los de ejido urbano. Los primeros, suponen que todo el territorio provincial queda comprendido en jurisdicciones con límites en común, así los municipios incluyen áreas urbanas y rurales. En los segundos, los límites municipales coinciden con aquellos de la localidad.12 Considerando el diseño institucional, los municipios argentinos tienen solo dos poderes: un poder ejecutivo local, integrado por un intendente electo13 y un poder deliberativo local, integrado por un número variable de concejales.14 En otro tipo de gobiernos locales no municipales, existen otras formas, como órganos colegiados o comisionados municipales. Francia e Italia. Esto genera un gran número de pequeños gobiernos locales caracterizados por estructuras institucionales inviables que generan una carga indebida para los recursos de la sociedad y que tienen una capacidad limitada para administrar las competencias delegadas y cumplir aún las funciones más básicas para sus ciudadanos. Para una ampliación de este fenómeno en Argentina recomendamos la lectura de Iturburu, M. (2001), “Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino”, en INAP, Cooperación Intermunicipal en Argentina, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires e Instituto Nacional de la Administración Pública, pp. 37-66. 11 Los 25 municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires sumaban, según datos del Censo Nacional de Población y Vivienda de 2001, un total de 8.684.953 habitantes, el 24% del total de la población del país. 12 Respecto de la delimitación de los municipios de ejido urbano, algunas provincias hacen una definición funcional –allí donde llegan los servicios municipales– y otras territorial –estableciéndolos en función de puntos geográficos. 13 Habitualmente por un período de cuatro años, aunque en otros gobiernos locales puede ser de sólo dos años. 14 Esta variabilidad se da habitualmente en función de la población del municipio.

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2. Los gobiernos locales en el marco del proceso de Reforma del Estado Un hecho determinante en la Argentina contemporánea ha sido el proceso de Reforma del Estado iniciado en 1989.15 Si hasta entonces en el país había predominado un modelo estatal fuertemente centralista, a la vez que productor de bienes y servicios públicos, en pocos años se evolucionó hacia uno basado en la prestación de servicios mínimos y en el papel regulador. En términos generales, las características más relevantes de este proceso fueron: la acelerada privatización de empresas públicas;16 la vertiginosa desregulación de la economía;17 la reforma de la administración pública,18 y la descentralización de algunos servicios hacia las provincias. Sobre este último punto, merece señalarse una particularidad: a diferencia de otros países de América Latina, en Argentina la descentralización competencial no se hizo en favor de los municipios, sino de las provincias. Como resultado de esto, en la década de 1990 se originó un nuevo esquema de distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno en la Argentina: a) un conjunto de competencias exclusivas del Estado nacional como la defensa nacional, el manejo de los asuntos exte15 Este proceso se estructuró en dos leyes nacionales: la de Reforma del Estado (N° 23.696) y la de Emergencia Económica (N° 23.697), ambas sancionadas en agosto de 1989. Para ampliar este tema véase, Ghio, J. M. (2002), “Modernización administrativa y de la gestión pública en Argentina”, en Tomassini, L. y M. Armijo (eds.), Reforma y modernización del Estado. Experiencias y desafíos, Santiago, LOM Editores e Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, pp. 231-263. 16 En la Argentina el Estado tenía el monopolio sobre las telecomunicaciones, el correo postal, la provisión de agua y servicios de saneamiento, la producción y distribución de gas, la producción y distribución eléctrica, y el transporte ferroviario y el mantenimiento de las rutas nacionales. Adicionalmente, las empresas públicas tenían una posición dominante sobre la producción siderúrgica y petrolera, y sobre el transporte aéreo y marítimo. Todas estas actividades pasarían a manos privadas en poco menos de una década. 17 Ello implicó la eliminación del régimen de control de precios, la supresión de regulaciones para las inversiones extranjeras, la liberalización del mercado de cambios y de los flujos internacionales de divisas, y la desregulación del mercado petrolero, entre otras medidas. 18 Esto se verificó mediante la eliminación, modificación, fusión o transferencia de organismos, así como el achicamiento del número de funcionarios.

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riores, la regulación de los asuntos interprovinciales y la regulación del transporte aéreo, marítimo, ferroviario y automotor interprovincial, así como del correo postal, de la provisión de gas y de las telecomunicaciones. b) Un conjunto de competencias concurrentes entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, como la educación superior,19 la justicia,20 la seguridad social,21 la seguridad pública,22 y el mantenimiento de las rutas interjurisdiccionales. c) Un conjunto de competencias concurrentes entre el gobierno nacional, los provinciales y los municipales, como la construcción de obras de infraestructura,23 la atención de colectivos sociales débiles,24 la defensa del consumidor, la promoción del desarrollo económico, el fomento del deporte social, la atención de la salud preventiva,25 la reglamentación 19 La regulación de la educación universitaria depende del gobierno nacional y la terciaria no universitaria de las provincias. Igualmente, el artículo 26° de la ley nacional N° 24.521 de Educación Superior autoriza a las provincias a crear universidades provinciales, como lo han hecho las de Buenos Aires, Entre Ríos y San Luis. 20 En la Argentina existe dos sistemas judiciales complementarios: el federal, con competencia en asuntos que involucran al Estado nacional, y el provincial, dependiente de cada provincial, que tiene injerencia en asuntos penales, civiles, administrativos y de familia, entre otros. 21 La seguridad social también fue objeto de reforma en la década de 1990: el sistema se divide en uno de capitalización individual y en otro público de reparto, por el cual los aportes más antiguos pudieron optar. Respecto de los empleados del sector público, mayoritariamente aportan en las mismas condiciones que los del sector privado, aunque en algunas provincias persisten cajas previsionales propias. 22 En el país existe una Policía Federal, que actualmente presta sus funciones en la ciudad de Buenos Aires y que, en el resto del país, actúa como brazo auxiliar de la justicia federal; en cada provincia existe una policía provincial. Adicionalmente, bajo la órbita federal, existen tres fuerzas de seguridad: la Gendarmería Nacional –que realiza el control de las áreas de frontera terrestre–, la Prefectura Naval Argentina –dedicada al control de la seguridad en los ríos– y la Policía de Seguridad Aeroportuaria –destinada al control de la seguridad en los aeropuertos. 23 Los municipios, en principio, podrían destinar una parte de su presupuesto a la realización de pequeñas obras de infraestructura (cordones y cunetas, asfaltado de calles, construcción de refugios), pero solicitan habitualmente financiamiento para obras mayores al Estado nacional –especialmente después de 2003, cuando este recuperó el papel protagónico en la construcción de infraestructura que había abandonado a principios de la década de 1990– y las provincias. Generalmente se establecen acuerdos específicos que evitan superposiciones. 24 Esto incluye a menores, jóvenes, adultos mayores, discapacitados y drogodependientes, entre otros. 25 El sistema de salud se ha basado históricamente en múltiples efectores concurrentes: el Estado nacional, las provincias, los gobiernos locales, las llamadas “obras sociales” de los sindica-

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de terminales de carga y pasajeros, la regulación del transporte automotor,26 la promoción turística y la gestión del patrimonio cultural y natural. d) Un conjunto de competencias exclusivas de las provincias, como el servicio educativo,27 el financiamiento de la vivienda social28 y la regulación de la distribución domiciliaria de la energía eléctrica.29 e) Un conjunto de competencias compartidas entre el gobierno provincial y los municipios, como la provisión de servicios públicos,30 la prestos de trabajadores y, marginalmente, el sector privado. En las provincias, existen situaciones disímiles: mientras que unas han optado por mantener un control exclusivo sobre la totalidad de los efectores, otras han transferido a los gobiernos locales los de menor complejidad (hospitales locales y unidades de atención primaria de la salud) y otras no lo han hecho, pero han delegado en la práctica la provisión de insumos médicos en los gobiernos locales, corriendo solo por cuenta de las provincias el pago de salarios. 26 El gobierno nacional tiene autoridad sobre las líneas interprovinciales; las provincias, sobre las intermunicipales; los gobiernos locales, por las que atraviesan con exclusividad su territorio. 27 Al igual que en el caso de la salud, el Estado nacional transfirió la totalidad de sus efectores a las provincias: a inicios de la década de 1980 lo hizo con las escuelas básicas (hasta entonces, tanto la nación como las provincias poseían establecimientos de este tipo) y en 1992 lo hizo con las escuelas de enseñanza media y terciaria no universitaria. Si bien se han presentado iniciativas descentralizadoras sobre el sistema educativo, ha existido una fuerte oposición social para la municipalización del sistema educativo. 28 La provisión de la vivienda social fue históricamente una competencia concurrente de la nación (a través de un fondo de financiamiento específico, el Fondo Nacional de la Vivienda, o FONAVI) y las provincias. En la década de 1990, la nación descentralizó los fondos del FONAVI, transfiriendo la competencia con exclusividad a las provincias, tomando estas distintas opciones: mientras que algunas decidieron tener una política centralizada, otras optaron por descentralizar los fondos provinciales hacia los municipios. En el caso de políticas centralizadas, los gobiernos locales suelen presentar pedidos por las viviendas sociales requeridas, en virtud de su déficit habitacional. Una opción novedosa es que algunos gobiernos locales han implementado políticas de vivienda de diseño propio, a través de institutos municipales con fondos específicos o a través de mecanismos financieros alternativos como los círculos de ahorro previo. Otros municipios han avanzado en promoción de la autoconstrucción habitacional entre los sectores populares. 29 Con excepción de la distribución en el Área Metropolitana de Buenos Aires y la conurbación de la ciudad de La Plata. Ello es el resultado de un principio jurídico general que delega en los niveles inferiores de gobierno la regulación de los servicios públicos con excepción de aquellos que ya hubieran sido prestados por el Estado nacional. 30 Respecto de las competencias jurisdiccionales sobre los servicios públicos, las constituciones provinciales determinan distintas asignaciones: mientras que algunas aluden a una responsabilidad provincial (Jujuy, Santa Fe y Tierra del Fuego), la mayoría entiende que el reconocimiento o creación de un servicio público es una facultad concurrente del Estado provincial y municipal (Córdoba,

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tación del servicio público de agua y saneamiento,31 la protección contra incendios32 y la atención de la salud.33 f ) Por último, existe un conjunto de competencias exclusivas de los municipios, que analizaremos a continuación. Todas las competencias guardan un sentido histórico, variando de acuerdo con la época. Por ello, no alcanza con el análisis de las fuentes del derecho municipal en Argentina, dado que las competencias municipales no variaron sustancialmente. Sin embargo, si contrastamos con los temas de la agenda local contemporánea, observaremos que los municipios se ocupan de un conjunto competencial sustancialmente más amplio: ello ha llevado a diferenciar aquellas normadas de las realmente ejercidas.34 Formosa, La Pampa, La Rioja, Misiones, Neuquén y Salta) y otras entienden que se trataría de una facultad originariamente municipal (Corrientes, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero y San Juan). 31 La complejidad del sistema de distribución del agua potable y el saneamiento es resultado de una enmarañada historia en torno a la descentralización. Los servicios de potabilización y abastecimiento de agua estuvieron a cargo de una empresa pública nacional, denominada Obras Sanitarias de la Nación; en 1980 los servicios fueron descentralizados en favor de las provincias, que constituyeron empresas públicas provinciales (y en un caso, el de la ciudad de Mar del Plata, una empresa pública municipal). En el Área Metropolitana de Buenos Aires, por dificultades políticas en la constitución de un ente tripartito entre el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires y la municipalidad de la ciudad homónima, la empresa quedó prestando el servicio en los 24 municipios (aunque el Estado nacional solo retuvo su competencia sobre el Área Metropolitana de Buenos Aires). La empresa fue privatizada en 1993 y nuevamente estatizada el 21 de marzo de 2006 por los reiterados incumplimientos contractuales del operador privado; en las provincias, las empresas locales fueron privatizadas a lo largo de la década de 1990 aunque algunas también han sido estatizadas por incumplimientos contractuales o deficiencias en el servicio; en algunas ciudades del interior, lo hace el sector cooperativo local por concesión municipal, y en la mayor parte de los municipios de menor tamaño, se hace bajo la modalidad de gestión directa. 32 El combate a incendios depende de las policías provinciales –y de la Policía Federal Argentina en la ciudad de Buenos Aires. Sin embargo, solo existen cuerpos de bomberos profesionales en las ciudades más populosas; en las localidades más pequeñas, cuerpos de voluntarios que son apoyados financieramente por los gobiernos provincial y local –aunque no de manera regular– y por la propia ciudadanía a través de sociedades cooperadoras. 33 Existen numerosas alternativas al respecto: mientras que en algunas provincias el sistema de salud se encuentra en su totalidad en sus manos, en otras solo tienen a su cargo los efectores de alta complejidad y delegan en los municipios la atención primaria de la salud, en otras el sistema; en otras no existen reglas fijas, por lo que son variables las situaciones de acuerdo a factores aleatorios. 34 Alejandro Villar ha planteado la diferencia entre competencia y función municipal: mientras que la primera se refiere a aquellas tareas que la Constitución provincial, la ley de las munici-

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La agenda local en la Argentina contemporánea Históricamente, las competencias municipales en Argentina se limitaron a tres grandes campos de intervención: la construcción y el mantenimiento de la infraestructura urbana, incluyendo la provisión de alumbrado público, la limpieza y recolección de residuos sólidos urbanos,35 la construcción y reparación de calles y caminos vecinales,36 la conservación de parques y paseos públicos, el cuidado de cementerios y el mantenimiento del equipamiento urbano; la regulación y control de las actividades que se desarrollan en el territorio, incluyendo la regulación sobre el hábitat –como la emisión de permisos de construcción de viviendas–, las actividades económicas –por ejemplo, la habilitación de emprendimientos de actividades económicas– y el tránsito urbano; la asistencia a la población en riesgo, a través de la asistencia social directa, la atención de la salud de baja complejidad y la defensa civil ante desastres naturales. Estos campos de intervención son los consagrados en el régimen municipal, que han cumplido con mayor o menor eficacia todos los gobiernos locales argentinos. Sin embargo, en la década de 1990, una parte de ellos –aquellos dotados de mayores capacidades institucionales, palidades y, eventualmente, la carta orgánica del gobierno local en el caso de municipios autónomos, la función municipal da cuenta de las tareas que en el imaginario colectivo son adjudicadas a los gobiernos locales. Véase Villar, A. (2002), “Funciones, competencias y tecnologías en el gobierno local. Un análisis del Banco de Experiencias Locales”, en Cravacuore, D. (comp.), Innovación en la gestión municipal, Buenos Aires, Federación Argentina de Municipios y Universidad Nacional de Quilmes, pp. 93-113. 35 La recolección y el tratamiento de residuos sólidos urbanos es una competencia propia de los gobiernos locales. La excepción se encuentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires, donde existe una autoridad específica, el CEAMSE, que fue creado en 1978 y su diseño corresponde a esa época: su directorio está integrado por los gobiernos de la nación, de la Ciudad de Buenos Aires y de la provincia de Buenos Aires, actuando esta última como representante del conjunto de municipios involucrados. 36 La construcción y mantenimiento de las arterias urbanas corresponde a la jurisdicción municipal, a excepción que estas coincidieran físicamente con vías provinciales o nacionales. Respecto de la infraestructura vial rural, en los municipios de ejido colindante, los gobiernos locales pueden encargarse del mantenimiento de los caminos rurales, mientras que en otras provincias no, recayendo entonces la responsabilidad en la Dirección de Vialidad de cada provincia.

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con mayor cantidad de recursos humanos y recursos financieros– comenzaron a asumir un conjunto de nuevas responsabilidades, definiendo una nueva agenda que se extendería poco a poco a otros gobiernos locales. Esta agenda incluye los tópicos que enumeramos a continuación. a) La preservación del medio ambiente, incluyendo la recuperación de los recursos naturales explotados excesivamente en el pasado. b) La seguridad ciudadana: si bien esta función no es característica de la mayor parte de los gobiernos locales en Argentina,37 alcanza particular importancia en algunos municipios, que han avanzado desde el apoyo económico a las fuerzas policiales existentes en el territorio hasta la constitución de fuerzas de seguridad propias. Otros han avanzado en una política activa de protección de los derechos humanos, mediante la extensión de la figura del ombusman de seguridad, que busca evitar que los efectivos policiales caigan en conductas impropias. c) La promoción económica: esta es la función en la que más han avanzado los gobiernos locales argentinos. Podemos encontrar un abanico amplio de estrategias para la promoción del empleo y la generación de trabajo, principales temas de la agenda pública desde mediados de la década del 1990. En este período se crearon, en un número importante de municipios, áreas especializadas de Desarrollo Económico. Algunos gobiernos locales han sido bastante activos, no solo aportando capital propio para apoyar financieramente a las empresas micro, pequeñas y medianas, sino además involucrando al sector privado, logrando catalizar acciones con las cámaras empresariales locales para el sostenimiento financiero de emprendimientos. Las estrategias características del desarrollo local en Argentina pueden sintetizarse en: la creación de agencias de desarrollo local;38 la elaboración de planes estraté37 En la provincia de Buenos Aires –la jurisdicción subnacional más importante del país considerando su historia, su gravitación política y la significación de las actividades económicas que se desarrollan en su territorio– en 2003 se inició una descentralización parcial de la policía provincial en los municipios de menos de 70.000 habitantes que adhieran a una ley específica. 38 Un análisis sobre el caso de Rosario puede encontrarse en Durand, L. y M. Scumuck, “Desarrollo local y cuestión metropolitana. La experiencia de la Agencia de Desarrollo Región Rosario”, en Cravacuore, D. (coord.) (2003), Alianzas para el desarrollo local en Argentina. Experiencias, aprendizajes y desafíos, Buenos Aires, Editorial Dunken.

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gicos;39 el desarrollo de programas de promoción del comercio exterior y de la competitividad empresarial;40 la puesta en marcha de programas de formación de recursos humanos;41 el desarrollo de infraestructura de interés empresarial; la formación de consorcios intermunicipales para el desarrollo económico;42 el microfinanciamiento empresarial; la incubación de empresas, y las políticas de promoción del empleo productivo,43 entre otros. La estrategia más reciente dentro de la agenda de promoción económica local es el fomento de la economía social.44 d) La defensa del consumidor: era un tópico habitual sólo en la Ciudad de Buenos Aires45 y en las capitales provinciales46 pero, paulatinamente, comenzó a aparecer en las ciudades de menor cantidad de habitantes. Los departamentos municipales específicos han tenido recientemente un papel activo en la política comercial que lleva adelante el gobierno nacional. 39 Un interesante estudio puede encontrarse en Nardacchione, G. (2002), “Deliberación pública y planificación estratégica: reflexión a partir de un estudio comparado de las experiencias en Rosario, Rafaela y Sunchales”, en Díaz, C., R. Grandinetti, y P. Nari (comps.), Tecnologías y gestión local en Argentina: experiencias y perspectivas, Rosario, Homo Sapiens Ediciones, pp. 97-120. 40 Véase Dabat, G. (coord.) (2002), Desde adentro. Políticas municipales de competitividad y comercio exterior, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes. 41 Un interesante análisis de caso –el Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local de la Municipalidad de Rafaela– puede encontrarse en Cravacuore, D. (2002), “Mejoramiento de la calidad de la gestión pública y privada para el fortalecimiento de la gobernabilidad local”, Proyecto Feria Virtual de Gobernabilidad Local, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires. 42 Un estudio general del proceso puede encontrarse en Cravacuore, D. (2006), “Análisis del asociativismo intermunicipal en Argentina”, en Medio Ambiente y Urbanización, año 22, Nº 64, Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina, pp. 3-16. 43 Un ejemplo paradigmático, el del municipio de Rauch (provincia de Buenos Aires), puede encontrarse ampliamente desarrollado en Espondaburu, P. (2001), Municipio, desarrollo y empleo. Los socios del futuro, Buenos Aires, Editorial Dunken. 44 El Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, ha impulsado el desarrollo local y la economía social, vinculando la política social con el desarrollo productivo. El Plan ha tendido a expandir la agenda del desarrollo local como tema municipal, abriendo la oportunidad para efectivamente desarrollar iniciativas en esta dirección en casi la totalidad de los gobiernos locales argentinos. 45 En esta ciudad funcionaban las defensorías del consumidor de jurisdicción nacional y de jurisdicción local. 46 En estas ciudades suelen funcionar las defensorías provinciales del consumidor.

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e) Un área de creciente inclusión en la agenda local, y vinculada con el anterior, es la cuestión del acceso a la justicia y la resolución de conflictos familiares y vecinales. En estos casos se apela a mecanismos de no judicialización de los conflictos, como la mediación comunitaria. f ) La promoción social: en el nuevo modelo de gestión local,47 existe una demanda por atender a una mayor cantidad de población –por el incremento de los niveles de pobreza–, acompañada por la modalidad de focalizar la atención en determinados colectivos, diseñando políticas para cada uno de ellos. De este modo se implementan políticas para la minoridad, la juventud, la tercera edad,48 la igualdad de género,49 la discapacidad, la prevención de las adicciones, la salud, la promoción de cultura50 y el deporte.51 g) La educación en sus distintos niveles: durante la década de 1990 encontramos gobiernos locales que cubrieron la oferta educativa faltante, mediante el apoyo a centros educativos complementarios,52 el 47 Sobre este concepto, véase el planteo de García Delgado, D. (1997), “Nuevos escenarios locales. El cambio del modelo de gestión”, en García Delgado, D. (comp.), Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina, Buenos Aires, FLACSO, Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires, Universidad Católica de Córdoba, pp. 13-40. 48 La asistencia social a la tercera edad en el país corre principalmente por una institución nacional denominada PAMI, que sirve a más de tres millones de beneficiarios. Aunque tiene una estructura de unidades jurisdiccionales con agencias en las ciudades más populosas, en las localidades más pequeñas es el gobierno local quien actúa como agencia del PAMI. Adicionalmente, los municipios ejecutan los programas nacionales a los ancianos indigentes, recibiendo fondos específicos del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. 49 Al ser un nuevo tema de agenda, tiene competencias concurrentes difusas. La realidad es que no existen políticas públicas relevantes; solo el municipio de Rosario tiene una política al respecto. 50 Si bien existen secretarías nacional y provinciales de Cultura, las pocas acciones ciertamente poco relevantes en la agenda pública corren por cuenta de los municipios. Lo mismo vale en cuestiones como los archivos históricos, los museos, la preservación de monumentos y sitios históricos. Las provincias se limitan generalmente a prestar asistencia técnica de equipos profesionales que poseen, pero el mantenimiento corre por cuenta de los gobiernos locales. 51 Se trata de competencias concurrentes, aunque las políticas nacionales y provinciales suelen apoyarse en la gestión municipal. La mayor parte de las iniciativas recaen en los clubes sociales, que suelen ser apoyados por los gobiernos locales. 52 Estas instancias educativas están a mitad de camino entre la educación y la promoción social: asisten a los alumnos en la realización de tareas extraescolares, a la vez que se realizan actividades recreativas, deportivas y culturales.

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otorgamiento de becas estudiantiles y, por último, aquellos que comenzaron a desarrollar una política educativa propia.53 Difícilmente encontremos gobiernos locales que desplieguen simultáneamente todas estas nuevas funciones. Esto responde a las restricciones y limitantes de los gobiernos locales y, adicionalmente, porque no todas las sociedades reclaman lo mismo y al mismo tiempo: así las demandas ciudadanas tienen un peso relevante en la conformación de las agendas locales. Existe otro grupo de tareas que realizan los gobiernos locales argentinos en la actualidad que resultan emergentes de un proceso reciente de desconcentración formal y de hecho que han realizado las provincias y la nación. Sin representar nuevas competencias en el sentido estricto –básicamente porque el régimen municipal, las constituciones y las leyes de municipalidades no ha sufrido modificaciones sustanciales–, las primeras se encuentran formalizadas en actos resolutivos de nivel nacional o provincial, otorgándoles competencia a los gobiernos locales. Ejemplos de ello son la administración de los programas de empleo transitorio54 y la asistencia a las micro, pequeñas y medianas empresas resultante de que los programas provinciales y nacionales están orientados para que los gobiernos locales sean los ejecutores de estas políticas. Por otra parte, existen competencias que han sido desconcentradas hacia los municipios sin que existan marcos normativos, como el apoyo logístico a las fuerzas policiales, el mantenimiento perentorio de infraestructura escolar o la preservación del patrimonio cultural y natural. Como resumen de lo visto hasta aquí, el municipio argentino ha visto ampliada sustancialmente su agenda por la presión de las crecien53 Resulta común que los municipios de mayor tamaño tengan institutos de enseñanza preescolar para niños de 3 y 4 años, o que financien las llamadas “extensiones universitarias”, por las cuales algunos cursos o carreras se dictan, con el financiamiento de los municipios, en sedes alternativas. 54 Desde mediados de la década del 1990, los gobiernos locales llevan adelante la administración de los subsidios a los trabajadores desocupados, sea estos de origen nacional o provincial. Generalmente los programas de ayuda tienen un esquema de una unidad ejecutora nacional que asigna los subsidios a los beneficiarios, dejando en manos de los gobiernos locales todas las tareas operativas en el territorio (inscripción, tramitación, seguimiento y control). Por ello hemos considerado que, más allá de los marcos normativos que lo sustenten, los municipios tienen por función la gestión de los subsidios.

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tes demandas ciudadanas, por la desconcentración que han hecho las provincias y, en menor medida, la nación, y también por las crecientes demandas internas –de capacitación y de incremento de la legitimidad– de la propia administración local.

Figura 1

MUNICIPIO

Desconcentración

Demandas internas

Nuevas funciones

Viejas funciones

3. Las dificultades habituales en los gobiernos locales argentinos Las dificultades de gestión de los gobiernos locales Enumeraremos algunas de las dificultades de gestión más comunes que afectan, a nuestro entender, a los gobiernos locales argentinos. a) Falta de objetivos claros de los gobiernos locales, inexistencia o deficiencia de planificación y tareas por repetición: generalmente la planificación se asocia al planeamiento urbano o, eventualmente, con aquella de carácter estratégico –la que, lamentablemente, aparece en la mayor parte de los casos separada de la gestión cotidiana. Respecto de las ta38

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reas por repetición en el gobierno local, en muchos departamentos se repite de manera acrítica, sin claridad. b) Respecto del gasto y de los recursos: encontramos una baja participación de los municipios en el gasto público.55 En la Argentina se destina menos del 8% del presupuesto público total a los gobiernos municipales, pese a que en ellos recae buena parte del gasto social.56 De este modo, el gasto municipal en Argentina se encuentra por debajo de la media latinoamericana y muy por debajo de la media del mundo desarrollado. Por otra parte, los gobiernos locales registran bajos niveles de recaudación. La principal fuente de ingresos municipales propios la componen las tasas por la prestación de servicios57 y solo, en algunas provincias, pueden cobrar impuestos.58 La recaudación de los gobiernos locales argentinos solo alcanza a la mitad de lo que deberían recaudar –aunque este es un fenómeno que muestra una gran heterogeneidad entre las distintas situaciones municipales– y en muchos gobiernos locales del país, los ingresos por coparticipación59 resulta la fracción 55 Sobre los aspectos financieros de los gobiernos locales argentinos recomendamos la lectura de: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2002), “Argentina: provisión de servicios municipales. Temas y opciones”, Informe N° 23.685-AR, vol. I, Buenos Aires. 56 La participación del gasto municipal en el gasto público total se duplicó entre 1986 y 1995, alcanzando su nivel máximo en 1997 (11,2%). Desde entonces, no ha dejado de reducirse. 57 Los ingresos tributarios de los gobiernos locales se componen por las tasas por recolección de residuos, alumbrado público y aseo; de ocupación de la vía pública, del subsuelo y del espacio aéreo; de faena de animales; de inspección veterinaria; de inspección, seguridad e higiene; así como derechos de cementerio; de construcción; de espectáculos deportivos; de inspección de medidores y motores; de permiso de venta ambulante; de publicidad y propaganda; de uso de mercado, matadero, y terminales de ómnibus; de uso de servicios atmosféricos y de distribución de agua en camiones. Otros ingresos no tributarios están constituidos por la emisión de licencias de conducción de vehículos y de libretas sanitarias para trabajadores industriales, las habilitaciones bromatológicas, las multas por contravenciones y los recargos de saldos impagos, entre otros. 58 En este caso, se trata del impuesto de patente que se les cobra a los vehículos automotores y el impuesto a la propiedad urbana y rural. 59 Estos fondos se constituyen con la parte de los ingresos provinciales destinados a la distribución entre los gobiernos locales. Se encuentran regulados por una ley específica, que legisla sobre la distribución de fondos, la periodicidad de la transferencia y, eventualmente, la afectación de fondos específicos a algunas tareas (ej.: proporción mínima de los recursos destinados a servicios de salud). Existe una amplia variabilidad en el sistema de coparticipación que usan las provincias, tanto en términos de los montos transferidos o ingresos compartidos con las municipalidades, como en relación con los criterios utilizados para su asignación a las distintas municipalidades y comunas.

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preponderante de sus recursos. Este es un grave problema de los gobiernos locales en Argentina, agravado por la baja cultura ciudadana en el pago de las tasas municipales.60 La dependencia financiera de los niveles superiores de gobierno61 es un fenómeno creciente en Argentina. Con mayor frecuencia, los gobiernos locales son objeto de transferencias discrecionales por parte de las provincias mediante subsidios del Tesoro provincial como también por parte de la nación mediante los Aportes del Tesoro Nacional (ATN).62 A su vez, se han multiplicado las transferencias desde las provincias y el gobierno nacional para la realización de obras públicas. Otro aspecto a considerar es la concentración de las erogaciones en los gastos corrientes, que dificulta la autonomía financiera de los gobiernos locales. Los niveles de inversión de los gobiernos locales en Argentina son muy bajos puesto que una proporción importante del gasto es corriente, destinado al pago de la masa salarial. La ineficiencia e inflexibilidad en el uso de los recursos se vincula con presupuestos rígidos y desarticulados de la gestión cotidiana. El presupuesto por programa en la mayoría de los gobiernos locales argentinos es aún poco usual y el cálculo de ingresos y egresos se repite año tras año sin los adecuados ajustes. Adicionalmente, no existe una cultura del monitoreo y de la evaluación que hacen los gobiernos locales. La mayor parte de los gobiernos locales tienen una fuerte dependencia de los tribunales de cuentas provinciales que no realizan control de gestión sino que se abocan a analizar la correspondencia entre los gastos y la imputación de los mismos sin indagar en qué y cómo se hizo y si los precios pagados fueron los adecuados. Este problema también existe en los gobiernos locales dotados 60 Algunos gobiernos locales han buscado vincular el pago de tasas con algún servicio que pudiera ser pasible de un corte de servicio y, de este modo, poder tener alguna forma de mayor coacción. 61 Los aportes extraordinarios representan una proporción creciente de los recursos, hecho que conspira contra la autonomía municipal, la planificación de las políticas a largo plazo y la ejecución de inversiones de capital. 62 Estos fondos no reintegrables se destinaron originalmente a situaciones de emergencia. Con posterioridad, se transformaron en aportes discrecionales para usos diversos, especialmente para la atención de asuntos sociales.

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de autonomía porque, en general, tampoco cuentan con organismos de control que realicen una verdadera evaluación de la gestión. c) Circuitos administrativos informales: no existen sistemas administrativos y de información que coordinen adecuadamente la labor de los distintos departamentos. Como hemos visto, el gobierno local ha aumentado sus competencias y funciones y el sistema de mesa de entradas muchas veces resulta insuficiente, siendo muy útil en gobiernos de pocas decenas de empleados pero deficiente en municipios de algunos millares de empleados. d) Problemas en la dotación de recursos humanos: los gobiernos locales presentan tanto un exceso como falta de personal, muchas veces de manera simultánea. Cuentan con plantas importantes respecto de la población total pero carecen de funcionarios para el desarrollo de las nuevas funciones. Estos no se definen solamente por su calificación educativa, sino por las competencias adecuadas para desenvolverse en el Estado, requiriéndose conocer las leyes de procedimiento administrativo y las específicas para las gobiernos locales. Los bajos niveles de capacitación y la falta de personal especializado. La depresión económica de fines de la década de 1990 fomentó que muchos profesionales, a falta de oportunidades mejor remuneradas, encontrasen un lugar en la administración pública local, redundado en un incremento de la profesionalización de la gestión pública aunque, en el interior del país, encontramos gobiernos locales donde solo una proporción reducida tienen estudios superiores a los básicos: claramente son necesarios mayores esfuerzos para incrementar el nivel educativo de los empleados municipales. Además existen bajos niveles de capacitación. La mayoría de los gobiernos locales no tienen políticas específicas y el entrenamiento profesional es dependiente de las voluntades de los funcionarios que quieren formarse. Este es un verdadero problema de los municipios porque cada vez más los instrumentos de gestión requieren una mayor formación profesional, dada la creciente complejidad de las tecnologías de gestión. El ingreso en la administración basado en la amistad, la familiaridad o el clientelismo denota un sistema en el que no existen los concursos de ingresos ni de ascenso de base meritocrática: la carrera administrativa 41

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suele estar regida por mecanismos discrecionales. Por ejemplo, en los gobiernos locales que tienen un escalafón lineal y por antigüedad, la mayoría de los empleados están concentrados en los escalafones intermedios como mecanismo de premiación o porque el ascenso de categoría resulta una forma de aumento salarial individual, para evitar incrementar masivamente la masa total. Esto produce distorsiones muy severas, los gobiernos locales se quedan sin personal en los niveles operativos y un número poco adecuado de mandos medios: aparecen casos de municipios donde el 40% de los empleados municipales son jefes de departamento mientras que los cuatro escalafones más bajos los integran solo el 4% de los trabajadores de la planta. e) La tensión entre los funcionarios políticos, los técnicos y los empleados de planta. Respecto de la relación entre políticos y técnicos, existe un conflicto originado en que los segundos creer tener el monopolio del saber técnico universal y los primeros suelen creer más en las oportunidades apropiadas aunque la racionalidad técnica no sea aplicada en su totalidad. El conflicto entre los empleados de planta y los técnicos se origina en que estos últimos buscan introducir cambios sin el poder suficiente, por lo que los primeros los resisten. Respecto del personal de planta se observa una falta de compromiso con los resultados de gestión: los estatutos no cuentan con mecanismos de incentivos y de vinculación con los resultados de gestión. Más difícil es la existencia de una rivalidad entre los empleados de planta y los políticos porque los primeros comprenden que, de existir alguna simpatía, pueden tener beneficios adicionales. f ) La elaboración y aprobación del presupuesto. En general, los presupuestos no son claros, al no estar elaborados conforme a una planificación que permita conocer la asignación final de cada partida. El Concejo Deliberante aprueba el presupuesto antes de comenzar el ejercicio en curso como también debe aprobar la ejecución presupuestaria y realiza la aprobación del ejercicio a mediados del año siguiente pero sin el adecuado control de gastos. Esto demuestra ausencia de cultura de la eficiencia entre los gobiernos locales argentinos. g) En los gobiernos locales no hay sistemas de información adecuados. Existe una gran disparidad de leyes y ordenamientos jurídicos, general42

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mente antiguos: la ley de municipalidades de la provincia de Buenos Aires data de 1957 y la de Tierra del Fuego, de 1972, cuando esta última aún era un territorio nacional, por citar sólo dos ejemplos. La información económica y social para la toma de decisiones solo se refiere a grandes conglomerados urbanos y no a la dimensión local, y la censal, que recién en los últimos años se ha procesado al nivel local, solo se actualiza cada una década. Creemos que son suficientes ejemplos respecto de la pobreza de datos para tomar decisiones en el territorio. h) Las dificultades en la administración de la información generada en el municipio: los gobiernos locales carecen de elementos para tomar decisiones también por sus propios errores. Como no planifican adecuadamente, no producen información y los procesos de toma de decisiones responden a la voluntad de los funcionarios. Los registros que tienen los sistemas de información geográfica muchas veces son muy interesantes pero no guardan correlación con la gestión y son pocos los gobiernos locales que utilizan tablero de comando. Encontramos en este aspecto un panorama verdaderamente desolador.

Las dificultades políticas de la gestión municipal Así como un conjunto de dificultades de gestión afecta a los gobiernos locales argentinos, encontramos otro de contrariedades políticas. a) Una fuerte tradición centralista en niveles superiores de gobierno. El poder se ha concentrado históricamente en el nivel nacional y provincial, y los gobiernos locales fueron tributarios del mismo. La dinámica política reproduce este modelo, sobre todo porque los gobiernos locales dependen de las transferencias discrecionales. De este modo, se reduce la capacidad política de los intendentes, los cuales que pasan a ser una suerte de gestores que solicitan beneficios a las distintas autoridades provinciales y, eventualmente, nacionales. Así la autonomía se ve limitada por los hechos, más allá de que el artículo 123 de la Constitución Nacional la haya consagrado en 1994. b) La limitada relevancia política de los intendentes. Esto está cambiando acelerada y positivamente: hasta hace dos décadas no se pensaba que el gobierno local pudiera ser un lugar de construcción política 43

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y la intendencia era solo un medio para iniciar la carrera que continuaba siendo electo diputado o senador provincial. Sin embargo, existen casos de políticos que primero fueron legisladores nacionales y luego se presentaron como candidatos a intendentes. Actualmente, muchos intendentes logran el acceso directo a cargos de notoria importancia institucional. c) La tensión entre el departamento ejecutivo y el legislativo. Este conflicto, característico de la política local, muestra tensiones entre el intendente y los concejales, aun los del oficialismo. Esto resulta paradójico, dado que muchas veces los jefes comunales han compartido la boleta electoral y, dada la cultura política personalista, muchas veces electo a quienes lo acompañaron en la misma. d) El caudillismo, el clientelismo y el centralismo partidario. Indiscutiblemente, el caudillismo atraviesa la política local, con el predominio de intendentes que se reeligen sucesivamente por varios mandatos –aunque en algunas provincias la reelección por más de dos períodos está prohibida por la ley. Este caudillismo se combina con un clientelismo clásico caracterizado por el reparto de bienes y favores. También predomina la idea del centralismo partidario, que implica el monopolio de los cargos públicos para el partido triunfador, más allá que haya triunfado por porcentajes exiguos respecto de otras fuerzas políticas: de este modo se excluye a la oposición de la gestión cotidiana y se imposibilita la construcción de coaliciones de gobierno local. e) La lógica de petición de los actores no estatales. Esta es la forma de articulación clásica entre los actores no estatales y el Estado, basada en la lógica de reproducción de los mismos, dado que necesitan de los recursos del Estado para su propia supervivencia. f ) La desconfianza respecto del uso apropiado de los recursos, fenómeno originado en la percepción ciudadana de la limitada eficiencia de los gobiernos locales, más allá de la existencia de casos puntuales de corrupción. g) La ausencia de cooperación intermunicipal para tareas obvias. Pese a que, en los últimos años, se han multiplicado, bajo distintas denominaciones –asociaciones de municipios, entes o consorcios intermunici44

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pales, corredores, microrregiones– las iniciativas en esta dirección,63 aún existen bajos niveles de asociativismo intermunicipal. La generalización de este arreglo institucional permitiría solucionar algunas de las principales dificultades que caracterizan a los gobiernos locales en Argentina, como las limitadas capacidades institucionales para dar respuesta a las nuevas demandas ciudadanas, la acotada renovación de sus administraciones y los problemas emergentes del inframunicipalismo. El asociativismo intermunicipal también resultaría apropiado para avanzar, en los gobiernos locales, en el desarrollo de tareas de gestión de complejidad superior, dado que permite asimilar mejor los aprendizajes, tanto si la articulación se da entre gobiernos locales de igual como de distinto nivel de desarrollo institucional.

4. Los estudios sobre la gestión municipal en Argentina Considerando la generación de conocimientos, en Argentina, en los últimos tres quinquenios se ha producido la construcción de un campo de estudios específico en torno a la gestión municipal con una perspectiva multidisciplinar: profesionales provenientes de distintas formaciones académicas convergieron hacia él. Pueden encontrarse ya tres generaciones contemporáneas de investigadores: una primera integrada por aquellos que promovieron la constitución del campo disciplinar, proviniendo básicamente del derecho municipal64 como de los estudios urbanos65 y políticos;66 una segunda integrada por profesionales que, desde el primer quinquenio de la década de 1990, convergieron desde sus experiencias profesionales previas 63 Para ampliar este tema véase Cravacuore, D., “Análisis del asociativismo intermunicipal en Argentina”, en Medio Ambiente y Urbanización, año 22, Nº 64, Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina, pp. 3-16. 64 Juristas como Antonio María Hernández, Ricardo Zuccherino y Jorge Vanossi renovaron el estudio de la autonomía municipal y de los institutos locales de participación ciudadana como fuente para la reconstrucción democrática. 65 Debemos celebrar la labor de Jorge Hardoy, Hilda Herzer, Pedro Pírez, Nora Clichevsky y José Luis Coraggio, entre ellos. 66 Como Daniel García Delgado o Eduardo Passalacqua.

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hacia el nuevo campo en formación; y una última que completa su formación de grado y posgrado dentro del campo disciplinar.67 Respecto de las temáticas centrales de estudio en estos tres quinquenios, podemos reconocer: 1) la gobernabilidad democrática local; 2) las nuevas tecnologías de gestión local y los procesos innovativos; 3) el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local mediante la optimización de la institucionalidad y la gestión. Mientras que los primeros trabajos sobre gobiernos locales68 se orientaron, durante la etapa de la transición democrática, a problemas políticos como la democratización, la descentralización y la participación, en la primera parte de la década de 1990 la preocupación fue reemplazada por el gerenciamiento de las políticas municipales: en esta línea encontramos los debates sobre la existencia de un nuevo modelo de gestión municipal y sobre el impacto de las nuevas tecnologías en la gestión. Contemporáneamente existe una nueva producción de estudios que vuelven a focalizarse en la cuestión de la gobernabilidad, aunque ya no sólo asociada a las cuestiones de la participación ciudadana, sino a una perspectiva más general del desarrollo local: aparecen estudios sobre articulación interjurisdiccional e interinstitucional, sobre la valorización de los sistemas productivos locales mediante distintos instrumentos –como las políticas de competitividad local, las iniciativas de promoción, los estímulos al empleo y las prácticas de la economía social, entre otras– y de impacto territorial de la crisis económica y política de 2001-2002. Esta evolución de la preocupación de la comunidad científica puede verse reflejada en los seminarios de la REDMUNI,69 67 Mientras que las primeras dos generaciones están integradas por profesionales de las más variadas disciplinas (en especial en la segunda generación), en la última toman mayor preponderancia los cientistas políticos. 68 Por razones de extensión nos vemos obligados a suprimir las citas bibliográficas. En el caso de tener interés por ellas, invitamos al lector a solicitárnoslas por correo a la dirección electrónica que aparece en la nota 1 de la Introducción. 69 Creada en 1998, la Red Nacional de Centros Académicos dedicados al Estudio de la Gestión en Gobiernos Locales está integrada por el Instituto Nacional de Administración Pública y un total de 52 centros académicos universitarios que se han adherido. Posee un Comité de Coordinación integrado por seis representantes universitarios electos anualmente y presidido por el Director de Investigaciones del INAP. Su principal objetivo es la organización de un seminario

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que dan cuenta de la trayectoria de la comunidad científica en el campo disciplinar. Paralelamente a la producción de conocimientos específicos, las universidades argentinas se han involucrado fuertemente en la formación de recursos humanos: han proliferado los programas de enseñanza bajo el formato de tecnicaturas en gestión municipal,70 licenciaturas afines,71 cursos de posgrado,72 diplomados73 y maestrías.74 También resulta abundante la oferta regular de capacitación para funcionarios municipales presencial, bajo la modalidad presencial75 como virtual.76 El resultado es la construcción de saberes específicos en todos los órdenes de la vida municipal, como lo demostrarán los capítulos que, sobre la Argentina, se encontrarán en este libro. anual en la que se presentan los principales resultados de investigación que desarrollan los académicos argentinos sobre la cuestión municipal. En cada una de sus ediciones se han considerado prioritariamente distintas temáticas de agenda: la cooperación intermunicipal (2000), las nuevas tecnologías de gestión local (2001), la articulación interinstitucional (2002), la reforma del gobierno local (2003), la teoría y práctica del desarrollo local (2004), la problemática metropolitana (2005) y gobierno local y ciudadanía (2006). 70 Desarrolladas por las universidades nacionales de Luján y Lomas de Zamora y la Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense. Actualmente se encuentran en proceso de revisión crítica dado que muchas surgieron como demandas de municipios puntuales, que asumían su financiamiento, y han demostrado cierta invalidez en el mejoramiento de la calidad de gestión. 71 Hacemos referencia a la Licenciatura en Administración Pública con orientación en Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de General Sarmiento y la Licenciatura en Desarrollo Local y Regional de la Universidad Nacional de Villa María. 72 La oferta más consolidada es la de FLACSO Argentina, en sus cursos de Desarrollo Local y Economía Social y de Control y Gestión de Políticas Públicas. También otras universidades han desarrollado cursos de posgrado, como las nacionales de Quilmes y Cuyo, y la Católica de Córdoba, por citar solo algunas. 73 En la provincia de Córdoba, el Diplomado en Gestión Pública de la Universidad Católica de Córdoba tiene un amplio desarrollo, especialmente. 74 Sobresalen las maestrías en Desarrollo Local que han originados las universidades nacionales de San Martín, del Nordeste, Río Cuarto y, conjuntamente, las de Córdoba y Villa María. 75 Sobresalen las acciones de las universidades Nacional de La Plata, Católica de Córdoba y Austral. 76 Sobresale el Programa de Actualización en Gestión Local, desarrollado conjuntamente por la Universidad Nacional de Quilmes y la Federación Argentina de Municipios, que utilizando un campus virtual específico, ha formado a la fecha más de 1.500 funcionarios de gobiernos locales en el país. Merece destacarse que ofrece un total de 19 cursos cuyos docentes son investigadores de distintos centros académicos integrantes de la REDMUNI.

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Bibliografía (Dada la amplitud de la bibliografía sobre la temática municipal en Argentina, solo presentamos aquellos libros prioritarios consagrados en su totalidad al tema. Para una revisión más profunda, sugerimos la consulta en la sección Biblioteca Digital Municipal en ). Amaral, S. y S. Stokes, (2005), Democracia Local. Clientelismo, capital social e innovación política en la Argentina, Buenos Aires, Universidad Nacional de Tres de Febrero. Arroyo, D. et al. (2005), Políticas socioproductivas para el desarrollo local, Buenos Aires, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, IIED-AL. Clemente, A. y M. Girolami (eds.) (2006), Territorio, emergencia e intervención social. Un modelo para desarmar, Buenos Aires, Espacio Editorial. Coraggio, J. L. (1997), Descentralización. El día después, Buenos Aires, Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires. Cravacuore, D. (comp.) (2002), Innovación en la gestión municipal, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes y Federación Argentina de Municipios. —— (coord.) (2003), Alianzas para el desarrollo local en Argentina. Experiencias, aprendizajes y desafíos, Buenos Aires, Editorial Dunken. —— y G. Badía (comps.) (2000), Experiencias positivas en gestión local, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, Universidad Nacional de General Sarmiento e Instituto de Documentación e Información. ——, S. Ilari y A. Villar (2004), La articulación en la gestión municipal. Actores y políticas, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes. Chiara, M. y M. di Virgilio (2005), Política social y municipios. De los escritorios del Banco Mundial a las calles del Gran Buenos Aires, 48

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Buenos Aires, Universidad Nacional de General Sarmiento y Editorial Prometeo. Del Brutto, B. (1986), Política municipal y participación, Buenos Aires, Centro Editor de América Latina. Díaz de Landa, M. et al. (1996), En lo pequeño y pobre... ¿Qué pasa con la salud? Un estudio sobre la descentralización en salud en Comunas de la Provincia de Córdoba, Córdoba, Editorial Alveroni. Díaz, C., R. Grandinetti y P. Nari (comps.) (2002), Tecnologías y gestión local en Argentina: experiencias y perspectivas, Rosario, Homo Sapiens Ediciones. García Delgado, D. (comp.) (1997), Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina, Buenos Aires, FLACSO, Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires y Universidad Católica de Córdoba. Herzer, H. y P. Pírez (1988), Gobierno de la Ciudad y crisis en la Argentina, Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina, Grupo Editor Latinoamericano. INAP (2000), Cooperación Intermunicipal en Argentina, Buenos Aires, Editorial Universitaria de Buenos Aires e Instituto Nacional de la Administración Pública. Iturburu, M. (2001), Municipios argentinos. Potestades y restricciones constitucionales para un nuevo modelo de gestión local, Buenos Aires, Dirección Nacional de Estudios e Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración. Marchiaro, E. (2000), Derecho municipal. Nuevas relaciones intermunicipales. Poder de política, microrregión y sistémica jurídica, Buenos Aires, EDIAR. —— (2005), El derecho municipal como derecho posmoderno. Casos, método y principios jurídicos, Buenos Aires, EDIAR. Pírez, P. (1991), Municipio, necesidades sociales y política local, Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente y DesarrolloAmérica Latina. Rofman, A. y A. Villar (comps.) (2006), Desarrollo local. Una revisión crítica del debate, Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes, Universidad Nacional de General Sarmiento y Espacio Editorial. 49

REFORMA MUNICIPAL Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA RICARDO ISRAEL

Introducción Chile es un país unitario que cuenta con 345 municipios. Se rigen por las mismas normas que en lo esencial los consideran como “administraciones municipales”. El carácter unitario del Estado es una característica distintiva y ha estado presente a través de toda la historia, en la que la descentralización es una excepción. Ensayos “federalistas” no tuvieron mayor acogida ni éxito como tampoco el poder local. De hecho, hasta la década de 1980, las municipalidades eran vistas principalmente como instituciones encargadas del aseo y del ornato. Su protagonismo se inicia en esa década, cuando el régimen militar que gobernaba al país toma la decisión de traspasar a los entes locales la gestión de salud primaria, la educación básica y media y los subsidios contra la pobreza. Desde entonces se mantiene un problema que continúa hasta el día de hoy: el traspaso de responsabilidades sin que se acompañen los recursos financieros correspondientes. En otras palabras, aunque bien orientada la decisión, el sistema nació con el pecado capital de su desfinanciamiento. Entonces, al igual que en el resto de las instituciones políticas del país, las municipalidades carecían de autonomía ya que los alcaldes eran designados por el gobierno central. Al retornar la democracia, a partir de 1990 se impulsan medidas para conferirles autonomía política, y así, a partir de 1992, alcaldes y concejales son electos por el voto popular, aunque en lo fundamental no se 51

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modifican ni las atribuciones ni los medios de financiamiento. Las reformas que se han hecho han sido más bien mejoramientos y agregados a los cambios que se hicieron en la década de 1980. Lo anterior a pesar de que en el año 2004 su manejo financiero era el equivalente al 13% del gasto gubernamental total y empleaban al 54% del personal público.1 En otras palabras, siguen siendo concebidos como entes asistenciales más que como instrumentos fundamentales del desarrollo local. No obstante, sin duda alguna son las instituciones públicas más cercanas a las necesidades y demandas de la gente, con una potencialidad todavía no satisfecha para convertirse en una base del funcionamiento democrático del Estado. En la década de 1990 hay un cierto intento para que adquieran un mayor protagonismo y para que la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM) tenga una presencia significativa. Sin embargo, el proceso pierde impulso y hasta retrocede como agente de importancia. Es paradójico pero real, ya que a medida que se reconoce una mayor importancia de los municipios, el protagonismo de su entidad representativa pierde relevancia, y es así como en forma creciente, tanto el ejecutivo como el legislativo toman decisiones que afectan a los municipios sin consulta a los afectados. Donde es más notorio lo anterior, es en la aprobación de leyes, tales como las de presupuesto que traen consigo responsabilidades financieras sin que se consideren los recursos para ello, tal como ocurre por ejemplo, con los aumentos de sueldos y salarios. ¿Cuál es el contenido del presente artículo? Uno solo: el tema para Chile hoy es la necesidad de una reforma municipal.

1. La reforma municipal Considerando lo que ha tenido lugar en el país en el periodo que cubre este libro, es indudable que se necesita una profunda reforma que trans1 Asociación Chilena de Municipalidades (2006), “Bases técnicas y políticas de la Propuesta de Reforma Municipal de la Asociación Chilena de Municipalidades”, Santiago, documento no oficial de información de la Dirección de Estudios de la Asociación Chilena de Municipalidades, p. 1.

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forme a los municipios en gobiernos locales, que aumente sus recursos financieros, que mejore una gestión que en general no es buena, que les permita transformarse en agentes de desarrollo económico y social, y que posibilite mejorar la capacitación de sus recursos humanos. En otras palabras, una reforma que permita una modernización profunda, ya que en relación al progreso general del país, los entes municipales se han ido quedando rezagados, lo que indudablemente crea un problema considerando su importancia creciente para la vida cotidiana de las personas. Una “administración” local requiere tan solo de funcionamiento y entrega de servicios. Sin embargo, una reforma municipal debe tender a transformar a los municipios en lo que no son, es decir, en “gobiernos” locales, capaces no solo de administrar, sino también de planificar territorialmente y prestar servicios lo suficientemente buenos para que superen el nivel asistencial, ingresando así en el desarrollo económico, en el fomento del empleo y en la difusión de nuevas tecnologías. La reforma municipal debe ser también cualitativamente distinta para que no se centre todo el problema en gestión y cantidad de recursos, sino que también la autonomía municipal sea una realidad que permita fortalecer la participación ciudadana, de manera que las organizaciones sociales y los actores locales pasen a ser protagonistas, y no se limiten solo a elegir alcaldes poderosos en relación a concejales secundarios cada cierto número de años.

2. ¿Qué tipo de reforma? Chile se acerca a su bicentenario –en Chile se cuenta a partir de 1810, no desde su declaración de independencia, sino desde su primera junta de gobierno. Es decir, al igual que en otras partes de la América española, la invasión napoleónica de la madre patria contribuyó a la gestación del gobierno autónomo, proceso que desembocó finalmente en nuevos países. Esta fecha simbólica es lo suficientemente importante para que pueda servir como marco para una reforma municipal profunda. Coincide además con un cambio de gobierno, y en Chile la tradición es 53

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que tan importante como la persona del nuevo presidente o presidenta es el debate que gira en torno al proceso electoral, ya que en general las elecciones no solo se ganan con votos sino también con argumentos, en el sentido que los temas que predominan en el proceso electoral son también aquellos que marcan el debate público y legislativo en los años siguientes. Hacer la reforma municipal no va a ser fácil. Como ejemplo de reforma profunda se usa el del sistema procesal penal de la justicia. Sin embargo, aunque hay similitudes tales como la necesidad y el hecho que el país cuente hoy con los recursos gracias a la holgura fiscal del precio del cobre, también existen importantes diferencias. En primer lugar, el cambio del sistema de justicia contaba con una especie de unanimidad en la opinión pública, y sobre todo, en segundo lugar, existiendo el acuerdo político en el Congreso solo se necesitaba un interlocutor: la Corte Suprema, dado el carácter jerarquizado del sistema. En cambio, en la reforma municipal no existe esta unanimidad y fundamentalmente, hay múltiples actores con una gran diversidad de intereses, por lo que toda reforma va a ser un proceso más que un solo acto dramático, aunque al igual que en la reforma judicial en vez de hacerlo en todo el país de una sola vez, seguramente se necesitaría empezar en una región para ir avanzando en etapas, para culminar en la Región Metropolitana y en Santiago, la capital. Por lo demás, la existencia de recursos, el acuerdo nacional sobre su urgencia y la voluntad política no son muchas veces suficientes, como lo demuestran los reiterados fracasos de Chile en generar una reforma educacional lo suficientemente buena, ya que en este sector se han multiplicado los fracasos y los éxitos han sido escasos en el período que cubre este libro. Mi visión de una reforma municipal está centrada tanto en los derechos ciudadanos como en la modernización del Estado. La pregunta es una sola y grande: ¿cómo transformar a las administraciones municipales en gobiernos locales? La respuesta está relacionada con la necesidad de Chile de avanzar hacia reformas políticas que yo llamaría de “segunda generación”. Así, junto con el retorno a la democracia, la primera generación de reformas 54

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buscaba consolidar la democratización. Sin embargo, la segunda debe proponerse promover la sociedad civil. La primera tenía como objetivo la estabilidad del país, la segunda debe buscar el poder de los ciudadanos. La primera buscaba el respeto a la voluntad popular, la segunda que exista igualdad de oportunidades. La primera pretendía terminar con el autoritarismo, la segunda debe proponerse transparencia, frenos y contrapesos institucionales, la rendición de cuentas de los electos y combatir la corrupción.

3. Calidad de la democracia Cuando se habla de transición a la democracia, la ciencia política distingue al menos entre tres tipos: la rupturista, la negociada y la institucionalizada. Ejemplos de rupturistas son la nicaragüense posterior a la derrota del gobierno de Somoza o la griega posterior a la caída de los coroneles. Ejemplo de negociada es la española de los Pactos de la Moncloa, después de la muerte del Generalísimo Franco, o la uruguaya. Ejemplos de institucionalizada son la brasileña y la chilena, en esta si el general Pinochet perdía el plebiscito debía llamar a elecciones presidenciales, pero también podía permanecer otros ocho años como Comandante en Jefe del Ejército, como en definitiva ocurrió en ambas situaciones. Sin embargo, Chile ya completó su transición a la democracia, la que se encuentra totalmente consolidada. El desafío de hoy es la calidad de esta. La diferencia es importante cuando uno lo mira desde el punto de vista de la reforma municipal, ya que en una transición basta con que las instituciones funcionen, mientras que en una democracia de calidad, además deben funcionar bien y la ciudadanía debe sentirse orgullosa e interpretada. En forma cada vez más creciente, las encuestas muestran un alejamiento de la gente y una actitud cada vez más crítica de instituciones democráticas claves como el Congreso y los partidos políticos, y de instituciones básicas para un sistema de libertades, tales como la administración de justicia. 55

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De ahí la importancia de una reforma municipal, ya que para reencantar a la gente con la actividad pública necesitamos reformas de segunda generación, no solo democratizadoras, sino también modernizadoras. Al respecto, no hay mejor lugar para empezar que el municipio, ya que en ninguna otra parte la relación del ciudadano es más cercana con el poder. De ahí la importancia del “contrato ciudadano” como una verdadera necesidad de la democracia. El punto de partida de toda reforma es que el sistema municipal no admite más parches, sino que necesita una reforma de gran profundidad. Las reformas constitucionales que ha hecho Chile a partir de la Constitución que dejó el general Pinochet no son suficientes, desde el momento que no dan cuenta de los cambios que ha sufrido tanto el país como las expectativas de los chilenos. En otras palabras, lo que alguna vez fue un logro, hoy es tan solo el mínimo de los mínimos. Si Chile se da por satisfecho con las reformas ya hechas cometería un gran error como país: mirar hacia el pasado y no hacia el futuro, desde el momento que a pesar de sus numerosas modificaciones, tanto la Constitución como el sistema político siguen siendo respuestas a la crisis que vivió el país en 1973.

4. El marco de la reforma municipal Cuando este autor propone una reforma municipal, piensa en lo siguiente: primero que todo, se argumenta la necesidad de reformar la legislación que regula a la política, diseñada en la década de 1980 y pensada para un contexto de democracia limitada, y que esencialmente sigue presente, sobre todo en lo que tiene relación con el ejecutivo y las atribuciones de la Presidencia de la República, con exceso de poder, ya que fueron pensadas para un mandatario autoritario más que para uno electo o electa. Parte de este esquema son las insuficientes atribuciones de los parlamentarios y las limitaciones de los municipios. Segundo, Chile debe enfrentar el tema del prestigio de la política y el desinterés en los temas públicos partidarios. 56

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Tercero, que se permita la iniciativa popular en materias de ley, y que aumenten los plebiscitos, no solo al nivel nacional, sino sobre todo, al nivel local. Cuarto, para oxigenar la representación popular a) se deben limitar las reelecciones; b) posibilitar el “recall” o revocación de la elección de quienes no han cumplido con sus promesas electorales, permitiendo que sean desafiados electoralmente a la mitad de su mandato al reunirse un número significativo de firmas, y c) para darle algún tipo de representación a los concejales municipales, se debiera concederles una representación territorial, quizás dividiendo el territorio municipal en tantos distritos como concejales haya, para evitar la absoluta falta de protagonismo que hoy tienen. En resumen, las reformas de segunda generación en el ámbito de la política se preocupan sobre todo de los derechos del ciudadano y de la modernización y prestigio del Estado, empezando por el nivel municipal. Este es el argumento central, ya que como se señaló, el bicentenario está mucho más próximo que el quiebre de nuestra democracia de hace una generación atrás. Incluso si se cuenta el bicentenario de la independencia formal sería el 2018 y si se sigue la línea convencional de la Primera Junta de Gobierno sería el 2010; sin embargo, nuestras instituciones siguen siendo una respuesta a la crisis del setenta y tres más que una mirada al futuro. Por ello se necesita un Estado lo suficientemente moderno como para conceder poder a sus ciudadanos y no solo verlos como entes pasivos que cada cierto número de años se limitan a sufragar. Y el lugar de donde ello puede y debe partir es la reforma municipal. ¿Qué quiere decir lo anterior? Que las reformas de segunda generación orientadas a la calidad de la democracia, en lo municipal deben hacerse preguntas tales como las siguientes: ¿qué es un Estado eficiente? ¿Cómo funciona un municipio eficiente? y ¿cómo transformar a instituciones pensadas para simples administraciones municipales en verdaderos gobiernos locales? Sin hacernos estas preguntas, y sin buscar las respuestas es muy difícil que se dé la igualdad de oportunidades en temas tales como la educación, la salud y la seguridad ciudadana. Es decir, en el ámbito muni57

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cipal las reformas de segunda generación necesitan el concurso de ciertos principios aplicados a lo público tales como eficiencia, equidad y calidad de los servicios que se entregan a la población, la que debe ser vista como ciudadanos, voten o no, es decir, como sujetos de derechos. En esa línea de pensamiento, las reformas de segunda generación y una democracia de calidad, necesitan de servidores públicos capacitados, bien remunerados y con altos niveles de moralidad, condiciones que hoy no abundan ni en muchos municipios como tampoco en la administración nacional. Además, tengan o no recursos, en general, las municipalidades tienen serios problemas de gestión. Se necesita, eso sí, una contrapartida: para vigilar que se sirva a la comunidad y no se sirva de ella, la ciudadanía debe estar no solo consciente de sus derechos, sino también de sus deberes, lo que tampoco existe en el día de hoy, y que es parte del componente ético de toda reforma.

5. Estado y municipio: el dominio público En el contexto de la reforma municipal, ¿cuál es el rol que debiera tener el gobierno central? Fundamentalmente el de un Estado regulador, el que como definición conceptual representaría una cuarta etapa histórica, que sigue al del Estado constructor de la nación del siglo XIX, al del Estado productor del siglo XX, y al Estado liberal de hoy. Aplicado a lo municipal, un Estado regulador significa un servidor de la comunidad y de la gente que no tiene poder, y no un canal para la promoción de intereses particulares, como ocurre hoy. Por sobre todo, la segunda generación de reformas debe proponerse recuperar el ámbito de lo público y el sentido de comunidad, como también destacar el valor social de la confianza en una sociedad marcada por la desconfianza, toda vez que los estudios e investigaciones sociales muestran que una cantidad apreciable de chilenos confía en la familia y amigos cercanos, pero siente poco aprecio por las instituciones de poder. Para una reforma municipal hay que postular la existencia de un dominio público localizado entre el Estado y el mercado. Por lo tanto, tiene que ver con la sociedad civil. 58

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Así como en la transición y en la consolidación se buscaba asegurar tanto a la competencia electoral como al mercado, en las reformas de segunda generación que buscan la calidad de la democracia se necesita promover a la sociedad civil, y el argumento de fondo es que en ninguna parte ello se puede hacer mejor que a nivel municipal. Es aquí que aparece el concepto que propongo como base de la reforma municipal, el de dominio público, como un marco conceptual nuevo que posibilite superar viejas conceptualizaciones tales como “sector público” o el anticuado debate acerca de si privatizar o no. El dominio público tiene que ver con el bien común, con la ética y con un tejido social más armonioso. Sus componentes son: a) el capital social (redes sociales de confianza y reciprocidad); b) los servicios públicos; c) la cultura pública, y d) el espacio público, entendido como lugar de encuentro, donde la ciudad, sea grande o pequeña, es amigable y no agresiva. Este último componente de espacio público ha sido importante para la democracia desde el “ágora” de los griegos. En otras palabras, estamos hablando de bienes y virtudes públicas que surgen como respuesta a necesidades públicas. Este concepto de dominio público es necesario para proteger e impulsar a la sociedad civil, como contrapeso del siglo XXI al Estado y al mercado. Y por cierto, en ninguna parte esto se puede dar de mejor forma que a nivel municipal. Como construcción histórica, el Estado chileno presenta una particular dificultad para la reforma municipal: su excesiva centralización. Además de su tradición, a pesar de todos los esfuerzos hechos, sigue siendo una maquinaria lenta y pesada, que contribuye a la apatía política y a la baja opinión que existe de quienes ejercen el oficio político. Aunque como en la vida y en los procesos sociales las cosas no son cara y sello, hay que reconocerle su lado positivo, ya que también históricamente ha contribuido a la estabilidad institucional y a la gobernabilidad del país. Sin embargo, como lo que el país necesita hoy es una profunda reforma municipal, sopesando sus virtudes y defectos, la modernización del Estado beneficiaría sobre todo a los chilenos más pobres, ya que los más acomodados pueden comprar casi todos los servicios que necesitan en el mercado privado, incluyendo seguridad. 59

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Ello no ocurre con los más pobres que son quienes más contacto y necesidad tienen del municipio, por lo que su eficiencia o ineficiencia es básica para su calidad de vida. Esta es otra argumentación a favor del cambio de magnitud que se propone: la transformación del municipio desde meras administraciones a lo que no son en Chile: verdaderos gobiernos locales, ya que como meras administraciones, sean las municipalidades ricas o pobres, grandes o pequeñas, rurales o urbanas, existe el denominador común de que en general su gestión es ineficiente.

6. Ética e igualdad de oportunidades La eficaz utilización de los recursos públicos es la condición que permite una mayor igualdad de oportunidades, ya que en el mundo del siglo XXI, el recurso más importante de los países es el recurso humano, y por ello, es un desperdicio que la desigualdad y las brechas educacionales le marquen la vida a un niño a corta edad, ya que dependiendo del colegio donde estudió van a depender sus oportunidades en la vida. En otras palabras, más que su inteligencia o esfuerzo, su lugar en la sociedad va a quedar determinado por algo sobre lo cual no tiene control alguno. Y la experiencia de los últimos años es que en democracia las brechas se han mantenido o aumentado, perjudicando sobre todo a quienes estudian en un colegio administrado por un municipio. Todos entendemos que la igualdad de oportunidades en educación es clave para la superación de la pobreza, ya que la pobreza dura no puede ser solucionada ni por subsidios públicos ni por el mercado, tal como lo demuestra una generación de fracasos en los ghettos urbanos de Estados Unidos, a pesar del dinero gastado o malgastado. La experiencia internacional muestra que el camino pasa por la educación y por el esfuerzo de quien logra cambiar de posición social, y en el camino, logra llevarse a su grupo familiar. En ninguna parte, ese proceso puede darse mejor o peor, perjudicando o beneficiando, que al nivel local, otra razón adicional para una profunda reforma municipal. 60

Reforma municipal y calidad de la democracia

Es indudable que se necesita, tanto un sector público con mayor agilidad para responder a las demandas de la comunidad, como también una ciudadanía más activa y menos pasiva. ¿Cómo se logran ambos cambios? De una sola manera: acercando los municipios a la gente, con instituciones más accesibles que les proporcionen a los vecinos un sentido de orgullo y pertenencia, lo que es básico no solo al nivel local, sino también para echar raíces en un mundo globalizado que tiende a la homogeneización, hasta en comida y vestuario. Chile necesita aquí dar otro paso, más cultural que institucional y político, ya que se necesitaría también la aceptación de la diversidad, no solo de la mera tolerancia, ya que la última es pasiva (“te acepto, es decir, te tolero”), mientras que la diversidad es un concepto activo, desde el momento que presupone que la diferencia, social o étnica, enriquece. Las reformas de segunda generación y una democracia de calidad necesitan como presupuesto a la Ética, así con mayúscula, y en los municipios se puede hacer antes que en el gobierno central, ya que se ve con mayor claridad lo que es correcto de lo que no lo es, aunque se observen signos preocupantes de corruptela. Para que las reformas tengan éxito y el apoyo necesario, se necesita eso sí una definición del poder central, ya que hay que enfrentar como país los temas de la pobreza y de la exclusión, no solo como condicionantes económicas y/o sociales, sino sobre todo como desafíos éticos, a fin de lograr la mínima igualdad de oportunidades que permita que las sociedades sean gobernables y estables. Aquí surge otro supuesto para efectos de la reforma municipal: en el Chile de hoy la estructura política eficiente es aquella que no es vertical, burocrática o jerárquica.

7. Institucionalidad y ciudadanía La institucionalidad de la reforma municipal que se propone debe permitir la identificación del ciudadano con el entorno local del que forma parte. Del mismo modo, la eficiencia de los servicios debe ser vista como un derecho, y uno que es irrenunciable por parte de la gente. 61

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En lo fiscal, hay que hacerse preguntas nuevas: ¿quién recauda los impuestos y quién decide su utilización? Más aún, para aquello que tiene relación con la inversión local, ¿existe alguna especie de derecho natural del Ministro de Hacienda o es más eficiente y apropiado hacerlo desde el municipio? Si la respuesta es lo segundo, aparece otro fundamento para la reforma municipal, ya que implica el salto desde las administraciones municipales que hoy son meramente delegatarias en ese sentido, a los gobiernos locales, los que contarían con mayor grado y niveles de iniciativa y poder de decisión. La verdad es que hoy es imposible pensar que los problemas de una sociedad compleja puedan ser solucionados por un solo actor, sea el Estado o el mercado. De ahí que toda institucionalidad de una reforma municipal que apunte a una democracia de calidad debe considerar a la ciudadanía. En otras palabras, la sociedad civil y la importancia de la descentralización aparecen cuando se reconoce que hay energía social en todas partes, por lo que temas como la drogadicción, la protección de los niños, el cuidado de los ancianos y muchos otros, no pueden solucionarse sino a través de la comunidad, o por lo menos, se resuelven de mejor manera. La razón es la siguiente: en el siglo XXI las personas se enriquecen cuando participan y son escuchadas. También las sociedades, ya que se potencian unas a otras. Sin embargo, se necesitan reformas para conectar de mejor manera al municipio con la sociedad civil. Para ello se requiere una asociación de nuevo tipo que, a través del concepto de dominio público, supere las viejas (y superadas) distinciones entre lo estatal y lo privado. La sociedad civil puede llegar a donde no llega el Estado. Por su parte, una vez reformado, el municipio debiera aportar una disposición a escuchar, por lo tanto de complementariedad y de creación de redes. Por su lado, la sociedad civil debe hacer lo que rara vez ha hecho: perder todo aire de superioridad moral, ya que una relación de nuevo tipo debe aceptar que las organizaciones no gubernamentales de por sí y solas no son solución alguna, ya que en la mayoría de los casos, no saben administrar, priorizar ni fijar objetivos. En la primera generación de reformas, el Estado seguía funcionan62

Reforma municipal y calidad de la democracia

do como pirámide. En la segunda, para tener una democracia de calidad, debe organizarse como una red que se articula con la sociedad. El punto de fondo es que ello puede lograrse mucho antes en los municipios que en el gobierno central. Al respecto, Chile ha ingresado al siglo XXI con libertad política y libertad económica. El bicentenario debe ayudar a superar el tema social pendiente, además de avanzar en los muy insuficientes niveles de participación y confianza, hoy cada vez más decrecientes. Para lograr esos objetivos se debe entender que lo público no es sinónimo de estatal, y que en una democracia de calidad, el rol del Estado no es sustituir, sino impulsar, quitar obstáculos más que ponerlos. Por ello, en temas como la droga o el alcoholismo, se debe aceptar que instituciones religiosas o de beneficencia en alianza con los municipios podrían ser más eficientes, menos burocráticas y más exitosas que el gobierno central en enfrentar y solucionar estos problemas. También se podría aplicar a establecimientos educacionales que funcionan mal bajo los municipios, y que en una nueva etapa podrían ser entregados en comodatos a organizaciones privadas o cooperativas de profesores.

8. El segundo ciclo descentralizador Descentralización y desconcentración son medios y no fines. Por sobre todo, para lograr una verdadera reforma municipal se necesita un cambio de enfoque, el que solo será posible cuando las autoridades locales cuenten con recursos humanos calificados, ya que sin ellos, simplemente no hay soluciones duraderas y efectivas. El segundo ciclo de reformas y una democracia de calidad no se puede lograr sin una profunda reforma municipal, ya que sin ella no se puede enfrentar de forma eficiente los temas sociales y de igualdad de oportunidades. En otras palabras, no se puede lograr de arriba hacia abajo, sino que de abajo hacia arriba. Para este objetivo el Estado tecnocrático no sirve, ya que solo es útil uno participativo, que se abra a recoger, sin arrogancia alguna, los aportes de todos los ciudadanos, que por lo demás, gracias a las nuevas tec63

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nologías cuentan hoy con tanta información y al mismo tiempo que muchos entes gubernamentales. Al respecto, ¿qué pasaría si la Ley de Presupuesto traspasara responsabilidades de gasto social que benefician a los más pobres directamente a instituciones de beneficencia? A mi juicio, el resultado sería seguramente uno mejor, con gasto más focalizado y menos burocrático y con niveles más bajos de corrupción. Esta institucionalidad es la que debe permitir una reforma de segunda generación, es decir, la reforma del Estado mismo y el traspaso de responsabilidades parciales a la gente. El punto de fondo es que nada de lo dicho es posible sin la reforma municipal, ya que es el socio natural de la sociedad civil. Si los incentivos son los correctos y si se incorpora suficiente materia gris y capacitación al sistema, se podrían resguardar mejor los recursos públicos cuando hay tanta preocupación acerca de la corrupción, ya que nadie conoce mejor dónde están los problemas. En otras palabras, la alianza público-privado no solo tiene una dimensión de inversión económica, sino que al nivel social, se manifiesta en una relación entre el municipio y los líderes comunitarios. Por cierto que también existe corrupción en los municipios, pero el sentido común dice que su identificación es más fácil. Las reformas de segunda generación deben partir de la base que son los ciudadanos quienes financian al Estado y por lo tanto, pueden y deben ser lo suficientemente críticos como para pretender que cada peso que el contribuyente entrega en impuestos, sea devuelto valiendo al menos lo mismo en servicios. La reforma debe permitir que en el plano municipal exista una nueva mirada, ya que la medición no debiera hacerse solo en términos de bienes y dineros, sino también y en forma importante, en términos de valor social y comunitario. Por cierto que estas reformas y una democracia de calidad requieren de líderes, a la vez con visión y con una misión. Un buen líder es aquel que es capaz de ver lo que la mayoría no ve. Chile no cuenta hoy con un sistema político con la capacidad de premiar y reconocer a esos líderes. Sin embargo, en los municipios ello se puede conseguir antes que en el Congreso o en el ejecutivo. 64

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Si se pretende un segundo ciclo descentralizador jamás hay que olvidar a los funcionarios, ya que en toda reforma hay ganadores y perdedores. Estos últimos necesitan ser compensados, no solo para efectos de la paz social, sino también para que las reformas no se vean inmovilizadas. El argumento es que toda reforma se hace mejor y más rápida con la participación de los involucrados, los que no deben sentir temor. Para lo anterior, se necesita un Estado no solo más moderno, sino también más humilde, en el que los gobernantes de turno no crean tener todas las respuestas. El mundo ha cambiado. La pregunta es si lo ha hecho el Estado. Que este tenga el derecho a cobrar impuestos no le debiera permitir entregar cualquier servicio, siendo al respecto injusto que se penalice el no pago de impuestos, pero que la legislación no permita rechazar malos servicios públicos. Ello sí que sería un cambio de gran profundidad para una democracia de calidad, que puede partir por los municipios antes que en ningún otro lugar público.

9. Los criterios para la reforma ¿Cuáles serían entonces los criterios para los cambios que permitirían la reforma municipal? En primer lugar, que toda reforma requiere de líderes, los que deben crear una cultura de cambio y de responsabilidad. En segundo lugar, que la reforma necesita de gente prestigiosa, preparada y bien remunerada. En tercer lugar, que cambios anteriores han sido consecuencia de situaciones muy diferentes (crisis económica, autoritarismo, retorno a la democracia). Es obvio que es más difícil hacer cambios cuando no es tan evidente su necesidad. En otras palabras, el Estado debe ser capaz de anticiparse estratégicamente a las crisis, incluyendo la propia. Por lo demás, existiendo holgura y superávit fiscal en el Chile de hoy, la reforma no tiene necesidad de ser sinónimo de ajuste. En cuarto lugar, quienes administran el Estado no deben adueñarse de él, ya que nos pertenece a todos, por lo que el reencantamiento en 65

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los temas públicos solo se va a lograr a través de la reducción de las distancias entre el poder y la sociedad. En quinto lugar, conjuntamente con el bicentenario, Chile necesita un nuevo horizonte, una meta de país y estrategias para ser seguidas en forma constante. Se ha hecho con éxito en lo económico y en relación a la inserción en la globalización. Falta hacerlo en relación a lo social y al poder local. Ese es el instrumento que proporcionan las reformas de segunda generación, las que se inician con una reforma profunda del sistema municipal.

Conclusión La reforma municipal implica varias cosas. Primero, repensar el concepto del Estado unitario. Segundo, revisar el resultado de los procesos de municipalización y regionalización anteriores. Tercero, revisar el número de municipalidades, las que pueden disminuir o aumentar, ya que no hay evidencia que el actual sea el número ideal. Cuarto, modernizar ampliamente la gestión, la que no es en general lo suficientemente buena. Quinto, revisar el financiamiento, es decir, la relación entre gastos e ingresos, y en sexto y último lugar, repensar el tema de los recursos humanos y las plantas funcionarias. La reforma municipal no solo pasa por la modernización de la organización municipal, sino también por una mayor equidad territorial y sobre todo, por abordar el tema del poder y la autonomía municipal. Lo anterior es clave para una democracia de calidad, ya que el contacto esporádico de los ciudadanos con la política se genera por intermedio de elecciones periódicas. Sin embargo, el contacto diario y cotidiano es a través de los servicios del Estado: el sector público en general, y sobre todo, el municipal, ya que sobre todo para los más humildes, el adecuado funcionamiento de las municipalidades es clave para su calidad de vida y de sus familias. Chile necesita avanzar mucho en su proceso de modernización local, ya que no hay seguridad acerca del número ideal de regiones y municipios. Así, por ejemplo en el año 2006 el Congreso aprobó la creación 66

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de dos nuevas regiones, más por razones políticas resultado de promesas electorales, que de un estudio serio. ¿Por qué esas dos y no otras? ¿Por qué las regiones pasaron a ser 15 y no menos o más? Decisiones de este tipo tienen que ver con el prestigio de la democracia, ya que una resolución pública sin política es tecnocracia mientras que la política sin debate informado es simple demagogia.

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Segunda sección Las políticas locales de desarrollo económico

LOS PROCESOS DE PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN ARGENTINA (1990-2005) ALEJANDRO VILLAR1

Este trabajo analiza los principales elementos que le han dado forma al desarrollo local en Argentina en los últimos quince años. Para esto, lo hemos dividido en dos partes. En la primera se presenta la concepción de desarrollo local que guiará el análisis. En la segunda se abordan las políticas de promoción económica de los municipios argentinos en el marco de una periodización de su reciente historia.

1. Definiendo el desarrollo local Como marco general, y siguiendo el planteamiento de Antonio Vázquez Barquero (1998), se entiende el desarrollo local como la capacidad de llevar adelante un proyecto local en el que se aprovechen las capacidades territoriales (sociales, naturales, técnicas, económicas, institucionales, culturales, etc.) en pos de un desarrollo sostenible. Ahora bien, así como el desarrollo local es de carácter complejo y sistémico, no se debe olvidar su dimensión política. En este sentido, el desarrollo local es una construcción política en donde el Estado local cumplirá un rol central. Efectivamente, en términos procesuales, se trata de un perma1 Doctor en Ciencias Sociales (FLACSO Argentina). Docente investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. E-mail: .

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nente y masivo proceso de toma de decisiones de los actores locales. Estos procesos requieren de una articulación que les otorgue sentido y dirección. Así, “se trata de coordinar con un sentido estratégico” (Garnier, 1999). Pero en este proceso de toma de decisiones, no se debe olvidar la desigual distribución de poder que tienen los actores intervinientes. Se trata, entonces, de catalizar, coordinar y mediar para resolver las tensiones y conflictos que la interacción público-privada y la dinámica del entramado de las instituciones y los actores locales generan. De esta forma, se deberá gobernar, también, la tensión que la desigual distribución de poder produce en la definición del rumbo y la distribución de cargas y beneficios que genera el desarrollo. Así, en Argentina se plantea el problema de resolver la integración de los sectores más empobrecidos de la sociedad. En este aspecto, se destaca el papel que las políticas sociales desempeñan en el proceso de inclusión e integración social y el de algunas de tipo socioproductivo que alientan una alternativa productiva con la que se puedan enfrentar los problemas de desempleo y exclusión. Ahora bien, es necesario señalar que es sumamente difícil sostener un programa de desarrollo local sin una política nacional y regional que se oriente en ese sentido. En efecto, el desarrollo local solo podrá consolidarse como parte de un proceso mayor que incluya los niveles microrregionales, nacionales y regionales y, por lo tanto, resulta indefectiblemente ligado a su contexto regional y nacional. Este, a su vez, dependerá del modelo macroeconómico escogido y de las políticas de los niveles supralocales que se implementen. En este sentido, resulta poco razonable pretender una distribución del ingreso local sin un marco nacional que posea esa misma orientación. En efecto, así como es necesario señalar que el desafío de una distribución más equitativa de la riqueza no es una tarea exclusiva ni central del nivel local del gobierno, también es necesario plantear que el esfuerzo social que demanda el desarrollo, y en particular el desarrollo local, debe contemplar, desde el comienzo y explícitamente, alternativas para mejorar las condiciones de empleo, alcanzar una equitativa distribución de la riqueza obtenida y, particularmente en los países de América Latina, garantizar la inclusión social de los sectores que se encuentran marginados. 72

Los procesos de promoción del desarrollo económico local en Argentina

Esta concepción del desarrollo local mantiene a la dimensión económica como columna vertebral pero refiere, necesariamente, a otras dimensiones. El desarrollo local no es exclusivamente crecimiento económico o mero incremento de la productividad empresarial. Como proceso económico, social, cultural y político, demanda un esfuerzo de articulación sinérgica pero también que las condiciones sociales y culturales acompañen ese crecimiento y que los beneficios que se generen se distribuyan con equidad. Resumiendo, se trata de un proceso local y centralmente económico, enmarcado por uno nacional y regional que, poseyendo una estrategia consensuada, incorpora las acciones de los tres niveles del Estado y la asociación público-privada.

2. El desarrollo local en Argentina La reciente historia del desarrollo local en Argentina se encuentra enmarcada por los cambios estructurales a los que ha sido sometido el país a partir de la década de 1990 y la consiguiente crisis económica y social que lo sacudió en 2001. De esta forma, es necesario analizar este tema en el marco del proceso nacional que lo generó y de la crisis que lo modificó.

La primera etapa (1995-2001): el eje en el desarrollo económico local El desarrollo local en Argentina se fue incorporando a la agenda municipal desde mediados de la década de 1990, en un contexto dominado por un cambio profundo en el papel del Estado y en las relaciones de este con la sociedad. Estas transformaciones incluyeron la crisis del Estado de bienestar y el surgimiento del Estado postsocial de cuño neoliberal (García Delgado, 1994) y se enmarcaron por la concurrencia de dos fenómenos característicos de la década: la globalización y la reforma del Estado. Pero, un elemento distintivo del caso argentino es que el contexto económico se mostró sumamente desfavorable. En efecto, 73

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estaba dominado por la apertura indiscriminada y una sobrevaluación del peso que atentaba contra la competitividad doméstica e internacional de los productos nacionales. Además, el Estado no solo entregaba al mercado las empresas estatales a través de la privatización, sino que también renunciaba a orientar la economía, reservándose el papel de creador de un ambiente propicio para el desenvolvimiento de las fuerzas del mercado. En este sentido, la reforma del Estado, que tendió a seguir los lineamientos del Consenso de Washington, generó tres grandes fenómenos, dos de ellos estrechamente conectados. Primero, una retirada del Estado de temas que habían integrado la agenda pública y que desaparecían, se desvanecían o eran absorbidos por la actividad privada. Segundo, en estrecha sintonía con el anterior, se llevó a cabo un proceso de descentralización que, en el nivel local, fue un fenómeno más de hecho que de derecho. Ahora bien, así como era un proceso reconocible en todo el mundo, en la década de 1990 se separó de la estrecha relación con la participación y la democratización que la caracterizó en la década anterior y se inscribió en el contexto de la crisis fiscal (García Delgado, 1997 y también Díaz de Landa, 2001). De esta forma, la solución neoliberal transfería parte importante del conflicto social que las transformaciones económicas y de las políticas de ajuste generaban al nivel local (Herzer, 1997). Esta transferencia del conflicto ponía de relieve las limitaciones técnicas y de recurso con las que el municipio debía enfrentarlas. Esta situación generó dos tipos de respuestas de los gobierno locales. Unas, reactivas, buscaron la salida tradicional centrada en la reducción de gastos. Las otras, incorporaron una práctica más gerencial en la implementación de las políticas y actitudes innovadoras para enfrentar la nueva situación. Entre estas últimas se encuentran las políticas de desarrollo económico local que se orientaron, fundamentalmente, a fortalecer la productividad de las empresas locales con el objetivo de mejorar sus ventajas competitivas para enfrentar los retos de la globalización. Esta dirección era impulsada, por un lado, por la mencionada necesidad de brindar respuestas a la nueva situación política y social. Por otro, por el estímulo externo generado por la amplia difusión de la experiencia 74

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europea, particularmente del norte de Italia y de algunas ciudades españolas, y por la incorporación de la cuestión del desarrollo económico en la agenda de los problemas urbanos que planteaban los organismos internacionales de crédito (Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, 1990). Asimismo, era alentado desde el mundo académico por los trabajos de Antonio Vázquez Barquero, Francisco Alburquerque y los del ILPES de la CEPAL que ponían el acento en las capacidades competitivas e innovadoras de los territorios. Finalmente, a nivel nacional, el difundido éxito de la experiencia de Rafaela, en la provincia de Santa Fe, estimulaba la expectativa de su replicabilidad en otras ciudades. En este contexto, los efectos que generó la llamada crisis “del tequi2 la” en la economía Argentina constituyeron el último elemento necesario para que los municipios comenzaran a implementar políticas locales que les permitieran alcanzar una salida productiva a la crisis social que el desbordado desempleo agudizaba. A su vez, esta opción estaba enmarcada en la restricción fiscal que afectaba a los gobiernos locales y les impedía que recurrieran a las típicas políticas de incremento de empleados públicos, y se encontraba alineada con las políticas nacionales que se orientaban a mejorar la competitividad de la economía Argentina trabajando en los pliegues que permitían los rígidos límites de la convertibilidad. En este contexto se comenzaron a implementar las políticas de desarrollo económico local. De esta forma, la reacción municipal significaba una opción dentro del modelo de la convertibilidad, pero era, a su vez, una propuesta que se enfrentaba al discurso desestatizante que alentaban tanto el gobierno nacional como el Consenso de Washington. En efecto, un número cada vez mayor de municipios pusieron en marcha dos tipos de políticas. Unas, orientadas a la constitución de espacios de articulación y asociación público-privada que, por un lado, buscaron mejorar la eficacia de la acción estatal y, al mismo tiempo, 2 Sus efectos en la economía Argentina abrían interrogantes sobre la sustentabilidad del Plan de Convertibilidad. Los costos de salida de este sistema podían ser inmensurables en términos económicos, sociales y, sobre todo, políticos para el gobierno de Menem, que entonces buscaba la reelección. Por lo tanto, la convertibilidad se sostuvo y su sobrevivencia a esta crisis terminó por fortalecer al gobierno, que alcanzó la reelección, y a la propia sustentabilidad del plan.

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obtener mayor legitimidad política y sustentación social. Las otras, consistieron en planes o programas destinados a incrementar la productividad local. Las primeras generaron tres tipos de espacios asociativos: la planificación estratégica, las agencias de desarrollo y los organismos de cooperación intermunicipal.3 La planificación estratégica4 es entendida como la actividad que tiende a darle una orientación definida y explícita al desarrollo socioeconómico de una ciudad o región. Consiste en un proceso participativo y creativo en donde se busca consensuar objetivos, proyectos y acciones destinadas a mejorar las condiciones de vida de los habitantes. En Argentina se extendió como una forma de buscar respuestas sociales, económicas y políticas a la nueva situación en la que se encontraban los municipios. De esta manera, se generó la posibilidad de innovar a partir de un proceso de planificación que ya no sería desde arriba hacia abajo,5 sino que colocaba en el centro de la escena a los actores locales, en el marco de una decisión de política local. Así, la experiencia argentina registra una amplia gama de planes estratégicos locales. Se pueden encontrar en localidades pequeñas (por ejemplo, Camilo Aldao, en la provincia de Córdoba), ciudades intermedias (como Campana en la provincia de Buenos Aires) y ciudades grandes (por ejemplo, la ciudad de Córdoba, en la provincia homónima). También, de tipo metropolitano (en Rosario y su área metropolitana, en la provincia de Santa Fe) y entre varios municipios (como el Plan Estratégico Regional “Tuyú Mar y Campo” que involucra a los municipios bonaerenses de Villa Gesell, Pinamar, La Costa, General Lavalle y General Madariaga). Ahora bien, este rico proceso no se puede asociar directamente con la presencia de una visión sobre el destino de las sociedades locales ni tampoco se puede hallar una relación positiva entre planificación estratégica y políticas municipales de desarrollo económico local. En efecto, 3 A partir del 2002 se constituyeron los consejos consultivos municipales, pero estos respondieron a una política nacional. 4 En este caso nos referimos a la planificación estratégica participativa. 5 Se trata del método de planificación tradicional, predominantemente tecnocrático y centralizado de la década de 1970 que fue objeto de una crítica centrada en su incapacidad para promover los procesos de cambios económicos y sociales que perseguía.

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Los procesos de promoción del desarrollo económico local en Argentina

si bien se pueden encontrar programas de desarrollo económico local que provienen de la planificación estratégica, estos no constituyen la mayoría de las experiencias argentinas. Una evaluación general de la situación actual permite plantear dudas sobre los resultados obtenidos en relación con las expectativas generadas. En efecto, se encuentran problemas de sustentabilidad en el tiempo mientras que los resultados concretos dejan mucho que desear. Los dos principales problemas que conspiraron contra el éxito de la mayoría de las experiencias han sido, primero, que en numerosos casos han quedado solo en la letra y no se han implementado las acciones que los planes demandaban, ya que dependiendo de los objetivos del gobierno que la impulsa puede ser una herramienta de concertación para el desarrollo o una mera iniciativa para obtener legitimación. Las razones que explican esto son de una gran variedad y abarcan cuestiones políticas (ya sea porque al plan lo impulsó la oposición, porque derivó en propuestas que no se encontraban en la agenda gubernamental o chocaban con los interesas del gobierno de turno, o simplemente porque el poder político nunca pensó implementarlo y lo impulsó por necesidad de legitimación política o simple moda), económicas (no se contaba con los recursos necesarios) o de gestión (no se poseía la capacidad para implementar las decisiones tomadas). El segundo problema es que la mayoría de los planes estratégicos municipales se proponen pensar la ciudad con una perspectiva de unos veinte años, pero las propuestas de actividades concretas y perentorias suelen ser generales y difusas. De esta manera se diluyen las soluciones a los problemas más urgentes. Estas dos cuestiones parecen haberse complotado para evitar que la mayoría de los planes estratégicos en Argentina pudieran otorgarle un verdadero sentido al desarrollo local. Las agencias de desarrollo local y los institutos municipales de desarrollo local6 son algunas de las instituciones más importantes que han 6 La incorporación de los institutos municipales de desarrollo local se debía a que, si bien se trata de otro tipo de institución, sus objetivos, funcionalidad y lógica de funcionamiento son sumamente coincidentes, cuando no iguales. Se diferencian, fundamentalmente, por cuestiones vinculadas a la capacidad jurídica de los municipios, que varía según la provincia en la que se encuentran, a cierta tradición municipal de creación de “institutos”, y por el lugar institucional que se concede a las organizaciones de la sociedad civil y a las empresariales.

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creado los municipios para el estímulo de la economía local, en tanto constituyen instancias donde los protagonistas locales en forma concertada y autónoma toman decisiones sobre propuestas e iniciativas de desarrollo económico autosostenido, al mismo tiempo que aseguran las condiciones para viabilizarlas y la movilización de recursos requeridos. En Argentina, se pueden rastrear los orígenes de las agencias en el Plan Estratégico de la ciudad de Córdoba de 1997. Por otro lado, y en forma casi simultánea, diferentes organismos nacionales comenzaron a trabajar con el nombre de agencias pero con un perfil más ligado a los servicios hacia las pequeñas y medianas empresas. En este sentido, el estímulo nacional fue un aporte importante para su desarrollo. Entre lo más destacado se puede mencionar la creación, en 1999, de la Red de Agencias de Desarrollo Productivo (ADP) por la entonces Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa (SEPYME) que procuraba contribuir al desarrollo productivo de localidades y regiones provinciales determinadas. Por su parte, algunos gobiernos provinciales también implementaron políticas destinadas a su estímulo o las crearon directamente.7 Las iniciativas municipales se caracterizaron por ser tan heterogéneas como lo eran las propias realidades locales. En términos territoriales, las agencias de desarrollo local que surgieron por iniciativa municipal se circunscriben al espacio local/municipal. Los casos en los que se incorpora la dimensión territorial/intermunicipal son escasos, pudiéndose nombrar, entre los que se destacan, a la Agencia Regional de Rosario.8 Entere las actividades más relevantes se pueden mencionar la implementación de los foros de discusión sobre la dirección que debe tomar la política de desarrollo local, propios de los espacios asociativos. Sus 7 Entre lo más significativo se puede mencionar el Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB), el Centro de Promoción y Desarrollo para la Pequeña y Mediana EmpresaCentro Pyme de la Provincia de Neuquén, las Asociaciones para el Desarrollo Regional de la Provincia de Santa Fe, la Unidad de Promoción Empresarial del Gobierno de la Provincia de Mendoza, y Crear en Río Negro. 8 Surgió el marco del Plan Estratégico de Rosario (PER) a partir de la detección de la necesidad de generar un nuevo instrumento de gestión público-privado para fomentar e implementar orientaciones comunes para el desarrollo. Tuvo un impulso definitivo su incorporación a la Red creada por la Secretaría de Pequeñas y Medianas Empresas, a la que ya se hizo referencia.

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acciones concretas se concentran en aquellas de tipo sectorial, particularmente orientadas al estímulo a la producción económica local. Específicamente, se desarrollan programas de capacitación y asistencia técnica para los productores, se establecen convenios con instrucciones de investigación y desarrollo mientras se diseñan estrategias para ampliar los mercados de los productos locales.9 Ahora bien, en cuanto al financiamiento, en general la constitución de las agencias prevé un financiamiento mixto. Sin embargo, un análisis de su composición revela una amplia preeminencia pública. En efecto, se encuentran casos en que el aporte original del municipio ha sido sustancial (como en el municipio de Trelew, en la provincia de Chubut), otros en los que los integrantes aportan una cuota societaria (así ocurre, por ejemplo, en Rosario), mientras que el aporte en recursos humanos y de infraestructura suele quedar a cargo del gobierno local. En otros casos el aporte privado se realiza en forma indirecta a través de una carga adicional a una tasa municipal (como es el caso de la Fundación de Cañada de Gómez).10 Un caso particular se presenta en la provincia de Buenos Aires, en donde el Tribunal de Cuentas no permite a los municipios financiar regularmente a organizaciones de la sociedad civil, como es el caso de las agencias.11 Frente a este impedimento, los municipios han generado dos instituciones que se denominan de forma diferente pero poseen potestades y características similares. En efecto, tanto los institutos (en los municipios de Florencio Varela, Lomas de Zamora y La Matanza) como las agencias (en las ciudades de Bahía Blanca y Cañuelas) son dependencias formales de los municipios. Los primeros se crearon como unidades con cierta autonomía pero dependientes del munici9 La ausencia de datos económicos de nivel local impiden una evaluación económica del impacto territorial de estas instituciones, por lo que se puede solamente analizar su desempeño a través de las actividades implementadas. 10 En este caso se trata de un verdadero aporte empresarial que contempla el criterio de equidad, ya que la tasa municipal tiene diferentes montos de acuerdo al tamaño y perfil de las empresas. 11 Esta particular situación es producto del atraso consuetudinario que esta provincia tiene en cuanto a su régimen municipal, ya que no ha realizado la adaptación de la Constitución Provincial a los mandatos de la Nacional en lo que a autonomía municipal se refiere.

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pio, mientras que las segundas fueron constituidas como unidades ejecutoras. En cuanto a los recursos, se puede observar que los aportados por los municipios se destinan, en su mayor parte, a financiar estructuras centrales, que incluyen los edificios, equipamiento y recursos humanos, mientras que las actividades concretas se financian a través de programas nacionales, provinciales y, en algunos casos, organismos internacionales (por ejemplo, en Trelew) a lo que hay que sumar los aportes de los propios empresarios que se benefician de los servicios prestados. Esta dependencia de los recursos externos representa una gran debilidad para las políticas de desarrollo económico en tanto se pierde autonomía en las decisiones estratégicas y se corre el riesgo de caer en una suerte de “desarrollo inducido”. Los organismos de cooperación intermunicipal12 son asociaciones de municipios destinadas a promover el desarrollo regional. Estas iniciativas tienden a resolver problemas de escala y a fortalecer el poder de negociación de los municipios intervinientes, a la vez que robustecen la lógica territorial/horizontal de los actores estatales. En Argentina surgieron, fundamentalmente, como iniciativas municipales y, en ocasiones, se convirtieron en políticas provinciales (por ejemplo, los corredores productivos de Buenos Aires y los entes intermunicipales de Córdoba). Además, se sumaron las microrregiones creadas por el Ministerio del Interior. Una primera aproximación global a la situación Argentina se puede realizar a partir del trabajo realizado por Adriana Clemente y Daniel Cravacuore entre diciembre de 2005 y enero de 2006 que demuestra un rico desarrollo de la cooperación intermunicipal.13 En efecto, el releva12 Este aspecto es abordado específicamente en el presente libro por Daniel Cravacuore, en el capítulo “Los municipios argentinos (1990-2005)”. Por lo tanto, aquí se resaltarán los aspectos centrales en relación con el desarrollo económico local. 13 El proyecto “Participación Ciudadana y Políticas Socio-productivas para el Desarrollo Microrregional” ha sido desarrollado por el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina (IIED-AL) con el asesoramiento y participación de la Unidad de Fortalecimiento de los Gobiernos Locales de la Universidad Nacional de Quilmes y el apoyo de la Fundación Tinker, de los Estado Unidos.

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miento halló 76 entes intermunicipales –de los cuales cuatro se encuentran inactivos– que involucran a 770 gobiernos locales de 22 provincias Argentinas.14 De estos, a su vez, once son de tipo interprovincial y cinco incluyen a municipios argentinos y extranjeros. Ahora bien, una aproximación más particular permite afirmar que el surgimiento de la cooperación intermunicipal en la Argentina se encuentra ligado, fundamentalmente, a los procesos de reforma del Estado y descentralización que transformaron de hecho las funciones y agendas municipales. Fueron los gobiernos locales los que comenzaron a establecer acuerdos de cooperación para temas puntuales por lo que se trató, entonces, de un fenómeno que se generó “desde abajo hacia arriba”. También se puede interpretar como un cuestionamiento a las relaciones de fuerza municipio-provincia que conserva en la práctica una profunda tradición centralista que mantiene la radialidad de estos vínculos. Asimismo, se encuentran también algunos problemas que conspiran en contra de una auténtica regionalización “desde abajo”. Tienen dificultades de financiamiento, en ocasiones operan en el vacío legal que algunas provincias presentan, se reconocen debilidades en las unidades que se responsabilizan de su gestión y persiste una cultura localista. De todas formas, estas nuevas instituciones abren la oportunidad de transitar una nueva forma de planificación que, a diferencia de la planificación regional tradicional, representa iniciativas que cuentan con el impulso y el acuerdo de los municipios que se incorporan a partir de una oferta programática y no de una planificación directa. El segundo tipo de políticas destinadas a impulsar el desarrollo económico local se puede agrupar en dos. Por un lado, las destinadas a apoyar a las pequeñas y medianas empresas y, por el otro a fomentar la creación de otras nuevas empresas, particularmente del tipo de los microemprendimientos. Para el primer tipo se crearon secretarías de la Producción y oficinas destinadas a estimular el comercio exterior. Dentro de las principales políticas implementadas por las primeras se pueden destacar 14

La excepción es la provincia de San Luis.

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las destinadas a ampliar el mercado interno y las que procuran un incremento de la productividad de las empresas a través de la innovación mediante la articulación con los sectores educativo y científico-tecnológico. En la búsqueda de la expansión del mercado interno se destaca la realización de “ferias de productos locales”. En algunos casos se han apoyado en la estructura de las clásicas ferias francas15 o se han creado nuevos espacios para la comercialización de los productos locales. Se pueden encontrar las que se orientan a los microemprendimientos, a los productos de tipo artesanal y las de tipo general. Es una forma conocida y específica de asociación pública-privada que adquiere mayor relevancia cuando representan una gran movilización de las organizaciones sociales de la ciudad y se logra generar un ambiente de negocios para los productores. La creación de oficinas o simples programas destinados al apoyo al comercio exterior16 busca mejorar la situación relativa de las empresas que exportan o se encuentran en condiciones de hacerlo. Este apoyo es relevante por los altos costos de entrada y salida en el comercio internacional, que, además, crecen en términos relativos cuanto más pequeñas son las empresas. Además, la internacionalización de la economía local también fortalece a los sistemas productivos locales en la medida que la necesidad de incrementar la productividad y la competitividad tiende a generar un ambiente productivo más dinámico y exigente. Asimismo, permite acrecentar el uso de la capacidad instalada de los proveedores directos e indirectos de los exportadores y, por lo tanto, reducir el costo unitario de la producción (economías de escala), generando un proceso de mejora en toda la economía local relacionada con el sector exportador. Ahora bien, en la experiencia argentina, el surgimiento de las áreas de comercio exterior en los municipios adquirió mayor impulso a partir de la recesión iniciada en 1998, lo que se explica por la búsqueda de mercados externos en el afán de compensar la caída de la demanda interna. Siguiendo 15 16

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Por ejemplo, en Concepción del Uruguay, provincia de Entre Ríos. En este tema se sigue el trabajo de Dabat (2002).

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el trabajo de Dabat (2002),17 se encuentra que las actividades que dieron forma a las políticas destinadas a impulsar el comercio exterior se orientaron fundamentalmente al asesoramiento a exportadores locales, a la intermediación entre estos e instituciones públicas o privadas destinada a vincular a los productores de la oferta exportable con instituciones que financien o gestionen operaciones de comercio exterior, logística, etc., y también inversiones tendientes a elevar la competitividad internacional de las firmas involucradas en esas políticas. Se trata, por tanto, de una intervención del municipio como articulador de actores e instituciones. La experiencia argentina señala que uno de los problemas centrales que tiene que administrar este tipo de programas es la tensión entre el “voluntarismo exportador” de los empresarios y los requerimientos técnicos y económicos que el comercio internacional demanda. Por último, se debe tener en cuenta que los esfuerzos municipales en esta política se encuentran, más que en cualquier otro caso, a merced de factores externos al gobierno local y su territorio, y que incluso escapan a las medidas de tipo nacional. En este sentido, en la Argentina posterior a la devaluación han mejorado las condiciones para el incremento de las exportaciones, pero la recuperación de la demanda local vía sustitución de importaciones ha marginado a estas oficinas del centro de la escena en donde supieron estar en la década de 1990. El segundo grupo de políticas es el que procura la articulación con los sectores educativo y científico-tecnológico como un aporte sustancial para incrementar la productividad de las empresas a través de la incorporación de procesos de mejora e innovación. En Argentina, este proceso se ha focalizado en las llamadas tecnologías blandas, vinculadas a la administración y la gestión, relegando a las que se orientan al desarrollo de innovaciones o mejoras de productos, procesos técnicos, equipamientos y maquinarias. Esto se debió a que el sector empresario incorporó nuevos criterios ligados a la flexibilización y especialización mientras se consolidaban 17 Entre las municipalidades aludidas en esta parte del trabajo se encuentran la de Rosario y las bonaerenses de Quilmes, Pergamino, Junín, Mar del Plata, Bahía Blanca, Berazategui, Lanús, Lomas de Zamora, Morón y Vicente López.

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nuevas formas de organización empresaria.18 A su vez, esta demanda encontró una adecuada respuesta tanto en las consultoras como en las universidades públicas y privadas que generaron una amplia oferta de cursos de capacitación y carreras de posgrado destinados a ocupar un lugar en este nuevo escenario. Así, proliferaron consultorías y actividades de capacitación destinadas a mejorar la capacidad de gestión de las empresas en las que los municipios cumplieron la función de nexos. Finalmente, se encuentran las políticas destinadas a la creación de nuevas empresas. Entre estas se destacan las incubadoras de empresas, que pueden estar orientadas a microemprendimientos o a pymes. Se trata de instrumentos destinados a generar y favorecer el aprendizaje de la tarea empresarial. En general, se ofrece un espacio físico y un ambiente organizacional para recibir temporalmente a emprendedores o microempresas que requieran asistencia inicial mientras aprenden el oficio de empresario y se encuentran en condiciones de competir en el mercado. Habitualmente, incluyen la participación de distintas instituciones locales o regionales. Sus ventajas residen en la posibilidad de generar empresas que sin ese proceso de incubación, en términos de protección y aprendizaje, difícilmente podrían desarrollarse. Sus principales problemas se encuentran en que el “empresario incubado” tiende a quedarse en el “calorcito” de la incubadora, retrasando su salida y obstaculizando el ingreso de otro emprendedor, y en las dificultades para alcanzar el autosostenimiento económico de la incubadora. Por último, también ocuparon un lugar destacado las políticas destinadas a crear y estimular a los microemprendimientos productivos.19 Las más comunes fueron la búsqueda y el otorgamiento de subsidios, la creación de ferias sectoriales específicas y la oferta de capacitación. 18 Como las alianzas de firmas locales con extranjeras o los acuerdos de complementación, etcétera. 19 En este sentido, “la creación de redes de emprendimientos económicos que constituyan la base de un desarrollo local de carácter integral. Las experiencias de promoción de microemprendimientos, que tuvieron lugar en décadas anteriores, mostraron que la supervivencia de este tipo de iniciativas económicas corre serios peligros si se opera sobre cada unidad en forma aislada y no se considera la importancia del entorno territorial en que ellas se asientan. De esta manera, este enfoque se entronca con el modelo del desarrollo local, ya que instala a la dimensión territorial como criterio de orientación de las políticas de promoción económica y social” (Merlinsky y Rofman, 2004, p. 7).

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Esta primera etapa fue cerrada con la crisis de 2001. A partir de entonces se han abierto nuevas oportunidades para el desarrollo local y, al colocarse en el centro de la escena la problemática social, adquiere suma relevancia la economía social con la que ahora aparece asociado.

La segunda etapa (2001-2005): la incorporación del Estado nacional y la cuestión social La crisis económica, social y política de 2001 significó el final del modelo neoliberal imperante. Casi diez años de neoliberalismo dejaban, en lo económico, la desindustrialización y desestructuración del tejido productivo, la crisis del sistema financiero y un endeudamiento sideral del Estado que provocó el default de la deuda en enero de 2002. En lo social, el deshilachamiento del tejido social, cuatro millones de desocupados, dieciocho millones de pobres y el incremento de la desigualdad social. En lo político, una crisis de representación y legitimidad de la clase política y un Estado endeudado y debilitado. En lo local, la crisis produjo el colapso de los procesos de planificación a mediano plazo y obligó a los gobiernos locales a encarar, prioritariamente, los efectos de la emergencia social.20 En este punto es necesario llamar la atención sobre el hecho de que la protesta social no haya embestido contra la institución municipal. Esta situación permite plantear que la ruptura entre la sociedad y el Estado que se manifestó fuertemente en ese periodo preservó en el ámbito local algunos niveles básicos de diálogo como para operar en la emergencia y preservar este canal de gobernabilidad. A su vez, se pudo constatar que la relación entre sociedad local y gobierno municipal durante la emergencia social generó altos niveles de concertación,21 aunque no necesariamente significaron la democratización de estas relaciones en el tiempo. Sin embargo, las articulaciones 20

En este tema se siguen los trabajos de Clemente, A. (2004 y 2006). Es importante destacar el papel de las organizaciones de la sociedad civil que desplegaron redes de solidaridad que procuraban atenuar los efectos sociales de la crisis. Así, proliferaron las asambleas barriales, los clubes del trueque, las empresas recuperadas, y nuevos tipos de cooperativas y emprendimientos microeconómicos. 21

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que cada municipio pudo gestar (según su estado previo de apertura) fueron un medio para la administración racional de los recursos disponibles y, fundamentalmente, para la contención de la protesta que podría derivar en violencia y represión. Se puso en marcha, así, un proceso de gestión de emergencia que combinó altos niveles de consenso con un notable incremento de esfuerzos adicionales y extraordinarios por parte del propio municipio y de un gran número de actores sociales. La salida de la crisis dejó expuesto sobre el escenario político y social la capacidad de los gobiernos locales para generar consenso, controlar el territorio, actuar con institucionalidad normativa y ejecutar en tiempo y forma los recursos (Clemente, 2004). Además, incorporó en la agenda del sector productivo municipal a la economía social, asociada, fundamentalmente, a los microemprendimientos productivos. De esta forma, lo económico y lo social se comienzan a imbricar en la agenda local. A su vez, en el nivel nacional se tomaron medidas que evitaron la profundización de la depresión y ahuyentaron el fantasma de la hiperinflación. Junto al default, se procedió a devaluar el peso y se estableció un tipo de cambio flexible, y elevado, que generó las condiciones para un incipiente proceso de sustitución de importaciones que junto a los extraordinarios precios de algunos de los principales commodities que exporta la Argentina ha redundado en un sostenido crecimiento de la economía que esta vez ha venido acompañada de una reducción en la tasa de desempleo y en una paulatina merma en los niveles de pobreza que produjo la crisis.22 A su vez, se implementó un gran plan social destinado a garantizar un ingreso mínimo a un importante porcentaje de trabajadores desocupados, lo que contribuyó a obtener cierta paz social.23 Con estas nuevas condiciones macroeconómicas se pusieron en marcha políticas nacionales y provinciales con el enfoque del desarrollo 22 La variación del producto en el año 2003 fue del 8,7%, mientras que el empleo se incrementó en el 6,9%; pero durante el año 2004 el producto se incrementó el 9%, mientras el empleo lo hizo en el 4,2%. 23 Se trata del Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados (PJHD), que asignó un monto mensual a cada desocupado con la obligación de realizar alguna contraprestación de tipo laboral.

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local.24 El principal elemento de la nueva estrategia de intervención es el reconocimiento del territorio como sujeto del desarrollo a través de la participación de sus actores e instituciones en un proceso estratégico que alienta la articulación tanto interestatal como público-privada. La irrupción, aún incipiente, de los niveles supralocales en las políticas de promoción económica impactó en las agendas municipales y en las prácticas de gestión en la medida que se han orientado a articular con los programas nacionales con el objetivo de consolidar los programas creados en la década de 1990 mientras se incorpora el nuevo perfil de tipo socioproductivo de la economía social.

3. Reflexiones finales Las políticas municipales de desarrollo económico han surgido como una respuesta productiva a la crisis social que generó el desempleo, en un contexto dominado por la apertura económica con sobrevaluación del peso, por el proceso de descentralización y la incorporación de nuevas funciones a los gobiernos locales. Todo parece indicar que aquellas han llegado para quedarse y así ampliar la agenda municipal. Por lo tanto, se puede afirmar que se está frente a un cambio sustancial en las funciones y perfiles de los municipios argentinos. Sin embargo, la incorporación de nuevos temas de la agenda no ha venido acompañada de una visión estratégica sobre el territorio, sino que se trata más bien de un proceso de sumatoria de temas que obedecen a una respuesta frente a las nuevas demandas y a conductas adaptativas. También se puede observar que existe una variada gama de opciones para aplicar como política de promoción económica local. Cada una posee elementos propios que pueden resultar más o menos adaptables a la realidad de cada localidad. Por lo tanto, no existe una receta o 24 Las nuevas políticas nacionales destinadas a estimular el desarrollo local se han puesto en marcha desde 2003 y tienen al Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social “Manos a la Obra”, del Ministerio de Desarrollo Social, como su portaestandarte. Luego se pueden mencionar el Programa Más y Mejor Trabajo, del Ministerio Trabajo, Empleo y Seguridad Social, y el Programa “Mi Pueblo”, del Ministerio del Interior.

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camino ideal para el desarrollo local, sino que se trata de comenzar a transitarlo a partir de acciones concretas. Así, desde este tipo de acciones, sabiamente adaptadas a las circunstancias locales, se puede comenzar a cambiar la realidad. Pero, con esto no alcanza. Es necesario debatir con la sociedad local el sentido del desarrollo, buscando la construcción de una visión estratégica. En otras palabras, partiendo de acciones pequeñas se puede ir a los planteamientos generales. En segundo lugar, se destaca la necesidad de articular los esfuerzos de los diferentes niveles del Estado para impulsar el desarrollo local en el marco de un desarrollo nacional. Se trata de generar un espacio de concertación y negociación en la que participen tanto los actores sociales como los de los gobiernos locales y los responsables territoriales de las políticas nacionales y provinciales. Pero también es necesario señalar la necesidad de comenzar un cambio en la relación Estado/sociedad que se dirija a involucrar a los actores locales en las políticas públicas destinadas al desarrollo. Esta nueva visión que integra al enfoque del desarrollo local asume el desafío de ir constituyendo, y en algunos casos incluso construyendo, los actores y las instituciones destinatarias mientras se implementan las políticas. En resumen, las políticas municipales de desarrollo local surgieron para hacer frente a las consecuencias negativas de las políticas neoliberales en los territorios y esto influyó en sus características. Las nuevas condiciones macroeconómicas, junto a la incorporación, aún tibia, en la agenda nacional de programas destinados al desarrollo local, generan una oportunidad para que este se pueda constituir en un elemento primordial del desarrollo nacional. De esta forma se abre un camino que puede conducir a un desarrollo sustentable con inclusión y equidad en el marco de la democracia. Este nuevo escenario presenta para el desarrollo local una nueva oportunidad.

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DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: QUÉ Y PARA QUÉ JUAN IBACACHE1 RICARDO TICHAUER2

El desarrollo económico local intenta responder la pregunta “¿cómo puede vivir mejor la gente de mi comuna?”. Por lo tanto, aunque el énfasis está puesto en lo económico, su preocupación central es mejorar la calidad de vida de los habitantes de un territorio, dado que su propósito es generar mayor bienestar mediante la dinamización de la economía local. Se trata de una estrategia diferenciada en función de las características del territorio y su entorno. No es lo mismo iniciar un proceso de movilización de recursos humanos, financieros, físicos y naturales para activar la economía local en una comuna de varios cientos de miles de habitantes que en un municipio rural. También resulta significativamente distinto, diseñar el desarrollo económico de una 1 Ingeniero en Administración (Universidad Santo Tomás). Diplomado en Administración Municipal (Instituto Administradores Municipales de los Estados Unidos) y en Desarrollo Económico Local (Universidad de Santiago). Candidato a magíster en Gestión de la Integración Regional (Universidad de Playa Ancha-Universidad de Córdoba). Ex presidente y ex secretario ejecutivo de la Asociación de Municipalidades de la Región de Valparaíso. Ex presidente de la Asociación Provincial de Municipios de Petorca. Ex director nacional de la Asociación Chilena de Municipios. Ex alcalde del municipio de La Liguia por tres períodos. E-mail: . 2 Investigador de la Universidad de Valparaíso.

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comuna que es capital regional, o vecina a una capital, que de aquellas ubicadas en zonas aisladas. En este sentido se ocupa de potenciar las fuentes de riqueza del territorio, a partir de los recursos de que dispone. Para ello es necesario elaborar estrategias concertadas entre los principales agentes de desarrollo –autoridades, empresarios, trabajadores– con el fin de coordinar acciones que apunten a mejorar la calidad de vida en la comuna. Y la institución que debiera liderar este proceso es el municipio. El municipio debe ser un generador de oportunidades para los habitantes de su comuna. Su función, en este sentido, se orienta a articular estrategias de desarrollo que se traduzcan en acciones que beneficien a la comunidad en su conjunto. Para generar oportunidades es necesario elaborar estrategias de desarrollo con el fin de aumentar las potencialidades locales, optimizar el uso de las potencialidades existentes y procurar el desarrollo equilibrado al nivel local. Y eso requiere definir objetivos claros y consensuados, para lo cual es necesario articular a los agentes de desarrollo presentes en la comuna, establecer relaciones de colaboración con el sector privado y coordinarse con otros municipios, la provincia, la región y el gobierno central. Busca, entonces, producir acciones coherentes entre sí, con efecto multiplicador. Y dependerá de cada realidad territorial y su contexto (provincia, región, país), cual sea el sector económico con más efecto multiplicador. En algunos casos puede ser la agroindustria, en otros la pesca, la industria forestal, el turismo o la manufactura, o bien, alguna combinación de determinados sectores. Hasta ahora, en lo que a promoción del desarrollo económico local se refiere, no existe una receta única: ni desde el punto de vista teórico ni tampoco desde la práctica. Solo se advierte una toma de conciencia de que la escala regional o local permite una mejor adecuación entre oferta y demanda de bienes y servicios. Pero todavía no se cuenta con una propuesta que, basada en la experiencia, guíe la aplicación de nuevos instrumentos de promoción económica y de desarrollo de los sectores productivos locales. 94

Desarrollo económico local: qué y para qué

Cabe destacar que el desarrollo económico local no representa la solución para todos los problemas de un territorio. Sin embargo, es una herramienta que, utilizada adecuadamente –con los soportes técnicos y el apoyo social requerido–, tiene una enorme potencialidad para generar riqueza en un territorio (comuna, provincia, región) y mejorar la calidad de vida de sus habitantes, mediante el apoyo del desarrollo y fortalecimiento de las empresas existentes en la comuna, especialmente las de pequeña escala, del mejoramiento de las condiciones para la actividad empresarial, de modo de atraer empresas e inversiones, el fomento de la integración y diversificación de la estructura productiva y de servicios, y la coordinación con otras entidades territoriales (en todos los niveles), programas y proyectos con impacto potencial en la economía local. Es posible esperar ciertos impactos como la activación de la economía local, en términos de su volumen de operación actual y del desarrollo de sus potencialidades, el aumento de ingresos y empleo, el incremento de la productividad y de la calidad del empleo, el acrecentamiento de la recaudación municipal y el mejoramiento de la calidad de vida.

1. ¿Por qué es necesario? Los éxitos de las políticas macroeconómicas chilenas no se han expresado en la corrección de las desigualdades locales: de las regiones entre sí, y entre comunas al interior de cada región. Por lo tanto, no parece razonable pensar que solo mediante políticas macroeconómicas eficientes, como las que hoy existen en Chile, se resuelven los desequilibrios regionales y comunales, o el rezago de las estructuras productivas que se observa en muchas zonas del país. Las desigualdades que se observan, en términos de ingresos y desarrollo de los distintos territorios con respecto a la nación, más bien muestran que las especificidades de las economías locales requieren que el conjunto de actores presentes en esa realidad, se transformen en gestores de su propio desarrollo económico. 95

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2. ¿Por qué el municipio? Existen tres razones que permiten explicar la importancia del municipio: las características propias de las localidades, la eficiencia y el desarrollo con equidad. Las características propias de las localidades: los resultados de la política económica tienen efectos diferenciados en cada territorio, en función de las particularidades de cada realidad. La eficiencia: es en el espacio comunal donde los agentes de desarrollo tienen el protagonismo necesario para hacerse cargo coordinadamente de la gestión de su desarrollo económico. Y esta condición protagónica de los agentes a nivel local les da la posibilidad, además, de concertarse para decidir sobre la modalidad que quieren imprimirle, aprovechando las potencialidades existentes. El desarrollo con equidad: objetivo frente al cual existe consenso en la sociedad chilena. Por otra parte, los cambios producidos en el modelo de organización empresarial en el mundo hacen que la economía moderna necesite encontrarse con el territorio. Al proponer que los municipios incorporen la promoción económica a su quehacer, no se está pensando en algo ajeno a la historia. De hecho, las ciudades siempre se han estructurado sobre la base de la actividad económica. Y la primera Ley de Municipios en Chile, que data de 1854, otorgaba facultades a las municipalidades en materia de salud, educación, desarrollo industrial, comercial, agrícola, obras públicas y vialidad. Estas competencias fueron siendo traspasadas gradualmente a los organismos centralizados del Estado, traspaso que se consolidó con la promulgación de la Constitución de 1925. Desde esa fecha, el gobierno central ha marcado los ejes sobre los cuales se ha construido el desarrollo, con un enfoque sectorial de los problemas económicos. El nuevo entorno económico mundial ha generado un cambio sustantivo en las estrategias de desarrollo, y la descentralización se ha transformado en uno de los componentes clave de la modernización del Estado, para hacer más eficiente la gestión pública y redefinir el marco de la inversión social. 96

Desarrollo económico local: qué y para qué

El proceso de descentralización en Chile, aún no completado, ha asignado nuevos roles y funciones a los gobiernos regionales y comunales, orientados a proporcionarles herramientas para procurar el desarrollo armónico de sus territorios. Para avanzar hacia el logro de ese propósito, los elementos clave son la articulación y la participación. La articulación, en el sentido de que es necesario coordinar la acción de todos los agentes de desarrollo económico en torno a objetivos comunes, puesto que ni el sector público ni el sector empresarial ni los líderes sociales por separado, tienen las competencias requeridas para llevar a cabo un proceso de esta naturaleza. Por otra parte, se debe tener presente que la formulación de programas y proyectos no se puede abordar al margen de la relación existente entre las distintas entidades territoriales, especialmente las vecinas, donde suelen existir complementariedades productivas, administrativas y de infraestructura, entre otras. La participación, porque la viabilidad de una propuesta de este tipo no depende solo de su racionalidad técnica, sino quizás más de la capacidad de concitar consenso o al menos un importante apoyo social. Por lo tanto, se requiere de la presencia activa del conjunto de la comunidad en la identificación de sus problemas y de las soluciones, en la ejecución y administración de ellas con la intervención del sector público. Y solo en el espacio local es posible conseguir esa calidad de participación. En el rol del municipio hay que distinguir dos ámbitos estrechamente vinculados entre sí. Por una parte, el de sus atribuciones para incidir en el desarrollo económico local propiamente dicho. Y, por otra, el de su función de liderazgo en la gestión de las estrategias para generar oportunidades al conjunto de los habitantes de la comuna. El rol del municipio en el desarrollo económico local tiene, a su vez, dos dimensiones: con respecto al territorio y con respecto a las personas. La primera se fundamenta en las competencias que tiene para crear condiciones favorables a la actividad empresarial (tanto para el fortalecimiento de las unidades económicas existentes como para la atracción de nuevos negocios), en términos de uso del suelo, infraestructura vial y de comunicaciones, la facilitación del acceso a la innovación tecnológica y a otros servicios que den soporte territorial a la competitividad de las empresas. Y la segunda se basa en las facultades que posee para 97

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generar oportunidades a las personas, en términos de empleo y recalificación laboral, en su calidad de actor económico en la comuna. En relación a su función de liderazgo, le corresponde: –Establecer mecanismos de participación de todos los sectores involucrados en un proceso de desarrollo económico: alcalde y concejo municipal, funcionarios municipales vinculados al tema, representantes de las cámaras de comercio comunales, representantes de las asociaciones empresariales, líderes de opinión, dirigentes sindicales, representantes de centros académicos, etc. La participación, que debe ser fluida y permanente, tiene que estructurarse en función de objetivos específicos. De otro modo se corre el riesgo de que termine siendo vista como una pérdida de tiempo y el municipio pierda su poder de convocatoria. La existencia de una instancia de participación como la descrita, resulta especialmente relevante para la estructuración del perfil económico de la comuna y para desarrollar la estrategia. –Definir el perfil económico de la comuna y analizarlo en relación a su entorno espacial: comunas vecinas, región, país y contexto internacional. –Construir redes de información, necesarias para reunir antecedentes requeridos para la estructuración del perfil municipal y para informar a los agentes económicos comunales de los apoyos al fomento económico dispuestos desde el nivel central. –Utilizar los instrumentos de gestión municipal en función de la estrategia de desarrollo económico definida. El Plan de Inversiones y Presupuesto, para crear condiciones de implementación propicias; el Plan Regulador para administrar oportunamente el uso del suelo en relación a la actividad empresarial y a la instalación de nuevas empresas.

3. ¿Cómo formular programas de desarrollo económico local? Un plan estratégico de desarrollo económico local requiere de programas que le den sustentabilidad. Hay por lo menos tres tipos de programas para estructurar, generar o fortalecer la actividad económica y mejorar la calidad de vida en las comunas: dinamización empresarial, 98

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fomento del empleo y promoción de programas con otras entidades territoriales: otras comunas, provincia y región. Veremos el de dinamización empresarial ya que es el más necesario, entre otras razones, porque las políticas macroeconómicas tienen efectos diferenciados en las comunas. Luego el municipio, a partir de las condiciones particulares del territorio bajo su jurisdicción, tiene que establecer relaciones con el empresariado, orientadas a impactar positivamente en el desarrollo económico comunal.

La dinamización empresarial El municipio necesita estrategias diferenciadas hacia el universo empresarial, que deben ser definidas en el marco del plan estratégico, a partir de lo que se acuerde que va a ser el oficio –la función económica principal que dará el perfil comunal– y el estilo –el sello distintivo que tendrá su oferta de servicios y productos. Al mismo tiempo, el municipio tiene un importante papel que jugar en el apoyo a las empresas de menor tamaño (micro, pequeñas y medianas empresas) que representan a la mayoría de las empresas existentes en su territorio. Los contenidos específicos que se impriman a las líneas de acción que comprenda el programa de dinamización empresarial, dependerán del diagnóstico de la actividad económica local y de las metas y estrategias que se fije el plan. ¿Cómo atender a los empresarios? La implementación de un programa de dinamización empresarial requiere que los empresarios tengan un interlocutor en el municipio. Es decir, tiene que haber un encargado con el cual los empresarios se relacionen. En la experiencia chilena se han dado dos modalidades para enfrentar estos programas: a través de la redefinición de las funciones de alguna dependencia municipal (por ejemplo la Oficina Municipal de Colocaciones o Departamento Laboral; o adscribir esta línea de trabajo a la Secretaría de Coordinación y Planificación, SECPLAC), y por la habilitación de alguna oficina municipal especial para el propósito. 99

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La alternativa que se implemente dependerá de la situación de cada municipio. El desarrollo que alcance el programa no depende tanto de su ubicación dentro de la estructura municipal, sino principalmente de la inversión que se haga en recursos humanos y en equipamiento, infraestructura y gastos de operación. Mientras más calificados sea el encargado y el equipo que este pueda formar, mejores perspectivas en términos de cobertura e impacto tendrá el programa. La calificación implica no solo competencias técnicas, sino también motivación por el tema. Otro elemento fundamental para el trabajo de dinamización empresariales es el establecimiento de coordinaciones al interior del municipio. En este sentido, al encargado de esta línea de trabajo le corresponde ejercer un papel de liderazgo, para lo cual una herramienta imprescindible es el manejo de información. Servicios para el empresario local Una situación recurrente en municipios que han comenzado algún tipo de trabajo con empresarios, particularmente de la microempresa, es que generalmente se han limitado a realizar acciones aisladas. Algunos hacen énfasis en capacitación, otros se vinculan directamente con la fuente de trabajo y otros ven su labor como una mera intermediación entre las empresas y los subsidios estatales. A continuación se presentan, a modo de ejemplo, servicios que el municipio puede ofrecer al empresariado local. La orientación e información Habitualmente de los empresarios que se acercan al municipio, si no en su totalidad, al menos la mayoría van en busca de orientación. Para poder satisfacer esa demanda, es necesario que la persona encargada conozca temáticas básicas del quehacer empresarial. La claridad que pueda aportar respecto a las inquietudes que le plantean le permitirá entregar la información pertinente a las necesidades de los interesados. La información que manejan los municipios puede agruparse en dos grandes categorías, según el origen de la fuente: 100

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a) Fuentes internas (dentro del municipio): – Datos demográficos (cantidad de habitantes, composición por edad, género, etc. principales asentamientos poblacionales). Se encuentra en SECPLAC. – Mercado laboral (composición de la fuerza de trabajo local, nivel de calificación, rubros con mayor demanda). Se encuentra en Departamento Laboral u Oficina Municipal de Colocaciones (OMC). – Características de la vivienda (cantidad y tipo de viviendas). Se encuentra en el Departamento de Vivienda. – Actividad económica existente: caracterización del quehacer económico local, ubicación, clasificación sectorial. Se encuentra en la Oficina de Patentes. – Nivel de impacto comuna (tamaño y nivel de importancia asignada por el municipio). Se encuentra en SECPLAC. – Transporte y almacenamiento (número, calidad y tipo de transporte existente, lugares destinados a almacenamiento, tipo de bodegaje). Se encuentra en la Oficina de Rentas y la Dirección de Obras. – Vialidad (rutas de acceso, tránsito, características de los caminos). Se encuentra en la Dirección de Obras. – Instalación de servicios (lugares para posible establecimiento de un centro cívico, o en su eventualidad, instituciones financieras en general, comercio, etc.). Se encuentra en SECPLAC y Dirección de Obras. – Construcciones y terrenos (datos de terrenos disponibles para venta, arriendo, explotación, construcción). Se encuentra en la Dirección de Obras. – Formalización (requisitos, pasos a seguir). Se encuentra en la Oficina de Patentes Comerciales. – Datos ambientales (qué se puede instalar y qué no, y dónde). Se encuentra en el Servicio de Higiene Ambiental, dependiente de la Dirección de Aseo en la mayoría de los casos. b) Fuentes externas (al exterior del municipio): – Información financiera y crediticia (instituciones de apoyo crediticio, requisitos de acceso, plazos, ubicación). Instituciones crediticias directamente. 101

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– Mercados (datos respecto de lugares para la obtención de insumos, productos o para la colocación de los bienes y servicios de origen local). El hecho de que los municipios puedan acceder, procesar y entregar información, les da una posición privilegiada para articular apoyos adecuados a los requerimientos de los empresarios. Son ejemplos de articulación de apoyo en el ámbito local: a) la generación de encuentros de intercambio comercial entre empresas de la zona, que están relacionadas sin saberlo. Muchas veces los productos finales de una son los insumos en los procesos productivos de otra (por ejemplo, un taller que fabrica etiquetas como producto final, con una empresa de confecciones); b) el estímulo a empresas de rubros relacionados para constituir redes u organizaciones empresariales, como asociaciones gremiales, cámaras de comercio, asociaciones industriales, u otras; c) el estudio, en conjunto con empresarios y otras instituciones vinculadas a la temática ambiental, de las formas de mejorar problemas de contaminación que pudiesen darse. La formalización La informalidad de las empresas representa una dificultad o impedimento para su crecimiento económico, pone en condiciones de inestabilidad a los trabajadores e incide negativamente en la recaudación fiscal. Por lo tanto, la formalización de las empresas es un asunto que interesa a diversos actores y sectores: empresarios, municipios, trabajadores, Servicio de Impuestos Internos. Sin embargo, el proceso de formalización es tan complejo, que el trámite suele ser evitado o demorado por una gran cantidad de empresarios. Actualmente, para formalizar su empresa, un empresario debe cumplir con tres obligaciones básicas, de acuerdo a la normativa vigente: realizar inicio de actividades y obtener RUT en el Servicio de Impuestos Internos; obtener permiso municipal de funcionamiento, llamado patente municipal. Esto exige una serie de requisitos sobre el inmueble donde funciona la empresa que se quiere formalizar: permiso de edificación, recepción final, cambio de destino cuando corresponda, etc.; obtener, cuando proceda, la autorización sanitaria en el Servicio de Salud del Ambiente. 102

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Lo que a primera vista parece muy sencillo de realizar, en la práctica es complicado, engorroso, oneroso y de larga duración. Una causa bastante común de las dificultades es que, muy a menudo, las empresas que solicitan patente municipal y autorización sanitaria, ya están funcionando. Las consecuencias de esto son que, en muchas oportunidades, las empresas se instalan en lugares en los que, según el plan regulador comunal, no se puede ejercer ese tipo de actividad, por lo que se rechaza la factibilidad de instalación y, por consiguiente, la solicitud de la patente; que en otros casos, la actividad productiva se empieza a ejercer en un local habitacional y, al expandirse la empresa, ocupa una parte mayor de la vivienda y automáticamente entonces debe solicitarse el cambio de destino del inmueble, hecho que quizás no sea posible, por las determinaciones del plan regulador; y que el ejercicio de determinadas actividades productivas implica el cumplimiento de ciertas normas de construcción, seguridad, aislamiento, en otros casos, que son a veces difíciles de cumplir en locales que no han sido diseñados para tal uso. Sucede entonces que la empresa que es incapaz de cumplir con estas normas, no puede ejercer la actividad productiva. Para tramitar las patentes, los municipios piden que se complete el formulario de solicitud de patente y que se presenten documentos anexos, que algunas veces contienen información suplementaria. Si se analizan los formularios y la documentación anexa exigida, generalmente se detecta que la misma información se pide más de una vez, y que parte de la que se solicita es innecesaria para la realización del trámite. A continuación se presenta una propuesta de simplificación del trámite de formalización, que se inscribe en el marco del proceso de modernización de la gestión pública. Se trata de una alternativa a evaluar por cada municipio, en la perspectiva de mejorar su relación con los empresarios. Apunta a cuatro aspectos que incluyen todos los ámbitos necesarios de los trámites para formalizar empresas: información, homogeneización, simplificación y coordinación institucional. Información: facilitar el acceso de los usuarios a las fuentes informativas, tanto de las obligaciones a cumplir, procedimientos necesarios, documentación solicitada, costos implicados, lugares a los que hay que acudir, horarios de atención, plazos y multas, etc. Esto permitiría dis103

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minuir los costos de operación actual en horas-persona necesarias para lograr realizar un trámite. Homogeneización: se propone que todos los municipios operen en el trámite de obtención de patente municipal con un formulario único, definiendo procedimientos adecuados, exigiendo documentación similar y precisa para adjuntar. Esto facilitaría el cumplimiento de las exigencias municipales de parte del futuro empresario. Simplificación: consiste en transformar todos los documentos que se pide adjuntar actualmente a la solicitud de patente, en simples datos informativos contenidos en el mismo formulario de solicitud de patente. El objetivo de estos cambios es disminuir los costos y desplazamientos del usuario, conservando la misma información. De esta manera ya no se obliga al empresario a acudir a otras instituciones para obtener los documentos solicitados, eliminando el tiempo de espera en la institución que otorga dicho documento y los desplazamientos ligados a su obtención. Coordinación institucional: los diferentes actores institucionales involucrados en el proceso de formalización (Servicio de Salud del Ambiente y municipios), habitualmente operan como entes aislados y no como eslabones de una cadena de trámites necesarios para dar cumplimiento a los requisitos de formalización. Es necesario que adopten una visión de conjunto, donde cada uno cumpla un rol específico e imprescindible, como condición para la entrega de un buen servicio al usuario, economizando al mismo tiempo los recursos de la nación. Los eventos de promoción La promoción, interna y externa, constituye una herramienta eficaz para dar a conocer la comuna y crear una disposición favorable hacia ella. Ya sea para interesar a empresas a instalarse (difundiendo características económicas tales como disposición de terrenos para la localización de empresas o conexión vial con otras zonas) como para comprometer con la comuna a las que ya están allí. Se puede organizar distinto tipo de campañas, según sea el grupo objetivo al que se quiera apuntar: 104

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–Promoción interna: Para que la comunidad local (población comunal, empresas y otras organizaciones existentes en la zona) conozca lo que las empresas de la comuna tienen para ofrecer y dónde se las puede ubicar. –Promoción externa: En este ámbito se pueden implementar campañas a través de diversos medios respecto de negocios locales con los de otras zonas (comunas, regiones) para generar intercambio comercial, con el fin de atraer otras empresas e instituciones. Existen, además, instrumentos de promoción como afiches, volantes, periódicos, y muestras fotográficas, diapositivas, videos. Así como también ferias y exposiciones de los productores locales, que puede organizar el municipio conjuntamente con las empresas. También resulta muy útil la confección de un catálogo comercial en donde estén registradas todas las empresas comunales, y se distribuya lo más ampliamente posible: a escala local, regional, nacional e internacional, si correspondiera. La localización de empresas Además del fomento del uso del espacio, desde la perspectiva del Plano Regulador como instrumento, veremos otras estrategias y alternativas municipales para la localización de empresas, que representan aspectos fundamentales en un proceso de dinamización empresarial. La localización es, quizás, uno de los temas más complicados de resolver, porque depende de muchas variables que cambian caso a caso: tipo de empresa, posibilidades para el uso del suelo en cada comuna, tipo de actividad económica de la que se hable. Por de pronto, nos referiremos a algunos de los problemas de común ocurrencia y a las posibles soluciones que pueden implementarse. a) Dispersión-concentración. La dispersión es un problema relacionado con el tamaño y el grado de formalidad de las empresas existentes en las comunas. Más específicamente de las micro y pequeñas empresas que suelen usar espacios dentro del mismo lugar destinado a la vivienda (es el caso de los talleres productivos o prestadores de servicios), o se instalan en cualquier lugar de la vía pública (en el caso de los comerciantes). 105

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Como consecuencia de este hecho, al que se suma el desconocimiento municipal de su operación, se encuentran empresas en cualquier punto de la comuna. El ideal es tener las empresas concentradas en sectores visibles, de fácil acceso y que esa circunstancia sea un elemento dinamizador. En esta perspectiva, el municipio puede realizar un importante trabajo de organización espacial. Por ejemplo, promover la organización de un grupo de empresarios y apoyarlos hasta la obtención de la personalidad jurídica de su agrupación. De este modo pueden convertirse en sujetos de crédito para las instituciones financieras, ya que en forma individual suelen no serlo. Esto, eventualmente, podría permitirles adquirir un terreno donde instalarse. Por otra parte, teniendo personalidad jurídica el municipio puede cederles un terreno en comodato. b) Medio ambiente. Las condiciones ambientales tienen directa relación con la calidad de vida de la comunidad. La expansión de pequeñas y medianas empresas que ha ocurrido desordenadamente dentro de las ciudades, ha contribuido a provocar problemas ambientales como congestión del tráfico, contaminación acústica y barrios insalubres, entre otros. La situación óptima es que las empresas sean no contaminantes. Pero si no es el caso, la idea es ubicarlas en lugares aptos para el efecto y que no reporten daño o problema a la población. Este elemento debe ser salvaguardado por las ordenanzas municipales. Por eso, uno de los servicios que el municipio puede entregar a empresas que tengan problemas de contaminación y estén dispuestas a solucionarlo, es intermediar y dar su apoyo para que instancias de investigación tecnológica o crediticia presten las colaboraciones pertinentes para su solución. La evaluación de los riesgos ambientales que las operaciones de empresas de pequeña escala pudiesen eventualmente originar, no es una práctica muy difundida. Sin embargo, la dinámica desarrollada en el último tiempo ha impulsado una adopción de ciertas medidas ambientales más rigurosas. Las empresas “limpias” tienen estándares de calidad más altos, mejores posibilidades de comercialización de sus productos y son socios más atractivos para eventuales inversionistas nacionales o extranjeros. 106

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Se debe tener presente, en las estrategias de desarrollo económico local, que las empresas contaminantes: disminuyen el valor de la propiedad asegurada; reducen la rentabilidad económica de largo plazo y el bienestar financiero de una empresa, y dañan la imagen de la empresa, la de los inversionistas, y de la zona en donde estén ubicadas. c) Redes de comunicación vial. Otro elemento de importante consideración para la dinamización empresarial y que está directamente relacionado con la localización, es la infraestructura vial existente y el estado en que se encuentra. La vialidad determina las vías de acceso a un lugar determinado. Por lo tanto, puede ser un factor determinante para atraer nuevas empresas o impedir la marcha de las existentes. Si no hay redes viales (en cuanto a acceso o peso vehicular que pueden resistir), es conveniente realizar los contactos pertinentes con los niveles territoriales superiores para la realización de las obras que sea necesario emprender. También es recomendable acordar con el empresariado local, aportes que este pudiera hacer al respecto, dado que tendría mejores condiciones de operación para su empresa. d) Conglomerados empresariales como instrumentos. El problema de la localización de empresas dentro de los radios de las comunas ha sido abordado mediante diversos tipos de conglomerados empresariales. A continuación se presentan algunas formas de conglomerados empresariales que pueden ser revisados como alternativas a desarrollar, según sea la realidad de cada comuna, en los cuales los municipios pueden realizar algunos aportes, los que se indicarán para cada caso. d1) Parques industriales: uno de los caminos que se ha considerado para regular la localización de empresas es la formación de parques industriales, una alternativa a tener presente en un programa de dinamización empresarial. Potencialmente, pueden: mejorar o aumentar el nivel de la actividad industrial comunal; introducir nuevas industrias; eliminar la dispersión, acogiendo empresas que necesitan alejarse de las zonas urbanas por falta de espacio para ampliación; y ayudar a resolver problemas ambientales, relocalizando actividades productivas. 107

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Sin embargo, previo a la decisión de instalar un parque industrial, es conveniente tener en cuenta algunas consideraciones: debe existir un enfoque realista, en términos de los objetivos que se definan. Es importante una evaluación previa, que permita fijar con claridad si hay correspondencia entre los objetivos definidos, y las características del terreno con respecto a la infraestructura vial, de comunicaciones y de servicios; deben coordinarse los programas de apoyo disponibles, y considerarse la opinión de organismos como el Servicio de Salud del Ambiente. En Chile, dentro de las políticas de fomento a las pyme, no se encuentran instrumentos específicos para la instalación de parques industriales. Pero existe disposición de parte de la autoridad estatal a la generación de condiciones para facilitar iniciativas en esta materia. Los municipios pueden aportar terrenos y su urbanización (iluminación, red de alcantarillado, pavimentación de vías de acceso, etcétera). d2) Incubadoras de empresas: se trata de dar acceso a una amplia gama de programas de apoyo profesional, técnico y financiero, generalmente por un periodo de tres años, después del cual deberían estar en condiciones de operar en el mercado, sin los apoyos de la incubadora. Otros beneficios que proporcionan las incubadoras a las empresas son: el alquiler de bajo costo; los servicios comunes; pueden instalarse en alguna antigua planta industrial, escuela, almacén, centro comercial deteriorado o edificio público en desuso, y que se acondiciona, para ese efecto, labor que puede ser abordada por el municipio. Las incubadoras son establecimientos que contribuyen a la reducción de la mortalidad de empresas en sus primeros años de vida, al proporcionarle un clima adecuado; la disminución de la inversión inicial de las empresas; la reducción de gastos fijos, porque estos se comparten entre un conjunto de empresas, y la formación del nuevo empresario. Para implementar una incubadora de empresas se requiere un proyecto base, debidamente sustentado en cuanto a mercado, inversiones y financiamiento. d3) Ferias: otra forma más frecuente de conglomerados son las ferias. En ellas, la municipalidad tiene un papel importante, dado que determina 108

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su ubicación, extensión, número de participantes y periodicidad de operación. Las más comunes son las ferias libres, las artesanales y las persa. Finalmente, no debe perderse de vista que la actividad económica funciona al margen de la acción de los municipios. Y que en ella interviene un conjunto de factores, sobre muchos de los cuales las municipalidades no tienen capacidad de control. No obstante, resulta aconsejable considerar el efecto que el conjunto de la gestión municipal tiene sobre la economía local, aun cuando no se haya emprendido con la intención de actuar directamente sobre ella.

4. Un ejemplo de cooperación internacional que ha promovido la alianza público-privada al nivel municipal: la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables (ICS) La ICS fue establecida en 1999 por el gobierno de Canadá como un proyecto piloto –buscando una asociación innovadora con ciudades seleccionadas del mundo en desarrollo, organizaciones no gubernamentales y sector privado– con objetivos vinculados a mejorar la calidad de vida de los habitantes y el desarrollo sostenible de las comunas. Comenzó operando en Salvador (Brasil), Qingdao (China), Katowice (Polonia), San José (Costa Rica) y Córdoba (Argentina); a comienzos de 2002, se agregaron las ciudades de Viña del Mar y Valparaíso (Chile) y Durban (Sudáfrica). En septiembre de 2002 –en el marco de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, en Johannesburgo–, el gobierno de Canadá anunció la expansión de la iniciativa a 17 ciudades y dotó al programa con recursos adicionales. En el caso chileno, la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables se asoció con el gobierno regional de Valparaíso y con los municipios de Valparaíso y Viña del Mar. Su administración está basada en el Ministerio de Industria de Canadá, que a su vez se asocia con empresas, universidades y organizaciones no gubernamentales canadienses para promover y ejecutar proyectos. La mecánica operativa del programa de cooperación consiste en identificar áreas de trabajo (pilares) y examinar –con representantes de 109

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los sectores público y privado, así como universitario– posibles temas de trabajo conjunto a fin de preparar una agenda de trabajo (roadmap) para implementación conjunta. De tal agenda surgen proyectos concretos para diseño y ejecución conjunta con financiamientos compartidos. Se identificaron conjuntamente las siguientes áreas de trabajo: el desarrollo económico; el turismo, el patrimonio y la cultura; la conectividad y tecnologías de la información (comunidades inteligentes); las universidades y la educación; el desarrollo urbano, la planificación y la gobernabilidad; el manejo sustentable de desechos (medio ambiente), y el transporte urbano. En reuniones efectuadas en Valparaíso y Viña del Mar, en junio y noviembre del 2002 y en enero del 2003, se examinaron cada una de estas áreas y se consensuaron temas de trabajo. En marzo del 2003 una delegación de la parte chilena visitó Canadá y profundizaron los temas que venían siendo discutidos. En julio del 2003 se suscribió un “Memorándum de entendimiento”, bajo la forma de un convenio de cooperación, y en septiembre se concluyó la preparación de la Agenda de Trabajo. Se trató de un documento de algo más de 30 páginas que refleja las discusiones mantenidas por las partes canadienses y chilenas –de los sectores público y privado– en las oportunidades indicadas; su contenido describe la situación de cada sector seleccionado para la cooperación, además de las oportunidades para trabajos conjuntos. En este proceso, con participación activa de empresarios –mayormente consultores canadienses– se han ido identificando y preparando propuestas de proyectos en la mayor parte de las áreas seleccionadas.

Los avances a) En el área de desarrollo económico se identificaron actividades con posibles apoyos para: – Desarrollar Agencias de Desarrollo Económico Local en Valparaíso y en Viña del Mar, para lo cual la empresa CIAL mantuvo conversaciones con la Corporación de Desarrollo Estratégico y Sustentable Viña del Mar 2010, con el municipio de Valparaíso y la nueva Agencia de 110

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Promoción de Inversiones del Gobierno Regional y CORFO. Las partes quedaron de desarrollar los antecedentes a fin de que los consultores puedan preparar una propuesta de trabajo. – Realizar un taller de trabajo el 18 de marzo del 2004 organizado bajo auspicios de ASIVA y de los consultores canadienses del cual habría resultado la identificación de algunos empresarios locales interesados en entrar en un esquema de mejoramiento tecnológico agroindustrial con miras a exportar a mercados de Canadá y los Estados Unidos. b) En el área del turismo, la cultura y el patrimonio: – Una propuesta discutida entre funcionarios municipales de Valparaíso y Viña del Mar y una empresa canadiense sobre promoción de eventos turísticos e identificación de sitios con potencial turístico ha sido presentada a los municipios y sigue pendiente de ejecución dependiendo de la movilización de recursos financieros locales para materializarse. – Una propuesta para apoyar la nueva gestión del Jardín Botánico en términos de su potencial para inversiones ambientales, turísticas y culturales está en gestión, tanto por el lado chileno –Corporación Viña 2010 y Fundación Jardín Botánico–, como por la parte canadiense (que está reuniendo antecedentes para solicitar un financiamiento grant de CIDA Inc.). – Una propuesta para realizar un estudio económico que permita justificar el establecimiento de un Museo Marítimo en Viña del Mar (Corporación Viña 2010 y una consultora canadiense) está siendo examinada. Está en elaboración un detalle de la formulación del perfil del proyecto. – Se han recibido, en Viña del Mar, propuestas de empresas consultoras canadienses para prestar asistencia técnica en un proyecto mayor de renovación urbana para el área de Sausalito-Granadilla y en la renovación del mercado municipal de Viña del Mar. Tales ofertas no prosperaron en la parte municipal. – Ha comenzado un diálogo entre el municipio de Valparaíso con la ICS sobre proyectos prioritarios incluidos o a ser incluidos en un posible convenio de préstamo entre el Banco Interamericano de Desarrollo y el gobierno de Chile para fortalecer a Valparaíso como ciudad patrimonio cultural de la humanidad. 111

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c) En el área de desarrollo urbano: – La Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables ha reiterado su interés en la realización del proyecto “Margamar”. La situación actual de este proyecto aparece como muy positiva pues ya se han firmado los convenios entre la empresa Baird y el municipio de Viña del Mar para el inicio del estudio. El proyecto está en marcha. – A solicitud de la parte chilena, la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables ha hecho un esfuerzo importante con un equipo del Centro de Estudios de la Propiedad de la Universidad de New Brunswick para preparar un estudio y una propuesta operativa para responder a los requerimientos locales –insertado en las políticas regional y nacional– para establecer el Sistema de Información Geográfica (SIG). Se realizó un taller con asistencia de expertos canadienses y con la participación de directivos municipales y de esa corporación en el que se formuló un plan de trabajo con características multicorporativas, altamente innovadores, fijando como meta la inclusión del sector privado y las universidades en un consorcio mayor para desarrollar un modelo de gestión y planificación único e inédito en su formulación jurídica y en el modelo de dirección. El informe ha sido presentado y se están evaluando los pasos a seguir. – Una segunda iniciativa en materia de sistemas de Información Geográfica es la que opera la denominada Info-Excavación, que opera una empresa consultora canadiense que cuenta con financiamiento de CIDA Inc. Representantes de la empresa, que han estado en Chile, han conversando con empresas de servicio en la región –como Chilquinta y Metrogas, entre otras– y se espera que se produzca un entendimiento directo entre las partes. – Finalmente, por la parte chilena, se ha indicado interés en cooperación para el posible establecimiento del Museo Marítimo del Pacífico en Viña del Mar, la creación de un Centro Cultural en el recinto que ocupaba la antigua cárcel de Valparaíso y la participación canadiense en los proyectos que se someterían al Banco Interamericano de Desarrollo, en el marco del programa en diseño para apoyar a Valparaíso como ciudad patrimonio de la humanidad.

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d) En el área de conectividad y tecnologías de la información (comunidades inteligentes): – Después de extensas discusiones vinculadas con la política regional de establecer un polo tecnológico y su relación con esta cooperación canadiense, se hicieron arreglos para que, en septiembre de 2003, un grupo de seis funcionarios del gobierno regional y de los municipios viajaran a Canadá para observar el desarrollo alcanzado en sectores de ese país y proponer un esquema de cooperación. Su informe, contenido en una propuesta circulada a las partes en noviembre del 2003, propuso una serie de iniciativas de carácter general y medidas en los ámbitos de la industria de tecnologías de la información y la atracción de inversiones, investigación y desarrollo académico, y gobierno electrónico y desarrollo local. Todas estas iniciativas están ordenadas en proyectos de largo, mediano y corto plazos: entre estos últimos proyectos se cuentan los denominados fast track e involucran la asistencia técnica en materia de SIG a Viña del Mar y el desarrollo de un plan de promoción conjunto de Valparaíso como centro tecnológico hacia la industria canadiense del ramo. Adicionalmente, se ha identificado como iniciativa relevante contar con asistencia técnica para constituir una estrategia integrada en materia de desarrollo tecnológico, cuya propuesta ya fue considerada por el Ottawa Centre for Research and Innovation (OCRI) y la Iniciativa Canadiense de Ciudades Sustentables. Las propuestas de cooperación de rápida maduración (fast track) fueron aprobadas y ejecutadas a contar del mes de marzo del 2004. OCRI fue seleccionado para trabajar en conjunto con la parte chilena a fin de desarrollar una estrategia regional integrada y un plan de acción para la implementación del proyecto en la V Región (las ciudades de Valparaíso y Viña del Mar). OCRI preparó una propuesta y formó un equipo de expertos en desarrollo tecnológico y económico que estuvo en el país para apoyar a la región de Valparaíso en el desarrollo de la estrategia regional integrada y plan de acción para las siguientes áreas de implementación: la atracción de inversión, la investigación y desarrollo académico, y el gobierno electrónico e integración de la comunidad. – El diálogo con OCRI, dirigido tanto por el gobierno regional, fructificó en un amplio entendimiento que incluye: la firma, en Vancouver 113

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durante la sesión especial de la ICS en Globe 2004, de un acuerdo de intenciones de cooperación; y la preparación, en un plazo de treinta días, de un programa financiado de cooperación entre las partes. En el 2005 se llegó a un entendimiento operativo entre CORFO y OCRI que se estableció en la Región como plataforma de actividades para Valparaíso, para Chile y para otros países de América del Sur. En lo sustancial, el impacto para la ciudad deberá verse reflejado en aspectos vinculados a la gestión de un modelo de ciudad digital liderada por aplicaciones de gobierno electrónico, introducción de herramientas tecnológicas en la educación y en la salud, y en general por medio de la aplicación de diversas iniciativas vinculadas a la atracción de inversiones, promoción del emprendimiento y desarrollo de un plan de conectividad para la ciudadanía que redundará exitosamente en el desarrollo de la ciudad en el mediano plazo. – A comienzos de 2006 tuvo lugar una visita a la región de la empresa Market Research que presta servicios de videoconferencia. El acuerdo –promovido por la Agencia Regional de Inversiones– entre la empresa canadiense de video ARCH con la local ADEXUS también fue firmado y se encuentra en operación. e) En el área de manejo sustentable de desechos (medio ambiente): – Los municipios firmaron, en el curso del 2002, convenios con una empresa canadiense, Golder Associates, que propuso el desarrollo de sendos proyectos en Valparaíso –sobre control de inundaciones en laderas y quebradas– y en Viña del Mar –sobre el cierre del vertedero de Lajarilla y la posible utilización del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Convenio de Kyoto–, que no prosperaron. – La empresa canadiense denominada Biothermica, representada por Voz Internacional, obtuvo fondos del gobierno canadiense, a través de una Iniciativa sobre Transferencia de Tecnología que administra el Ministerio de Recursos Naturales, para realizar un estudio de factibilidad técnica y económica sobre posibilidades de gasificación en el vertedero de El Molle de Valparaíso. Los trabajos se han comenzado en el marco de una propuesta que abarca otros vertederos en la zona central chilena y que en su conjunto podrían resultar en una propuesta viable para la venta de bonos negociables del Convenio de Kyoto. 114

Desarrollo económico local: qué y para qué

f ) En el área de universidades y educación ha habido un desarrollo limitado dada la estructura provincial del sistema universitario canadiense que no facilita la intermediación de un ministerio federal. Sin embargo: – La Universidad de Cariboo ha firmado acuerdos de cooperación con la Universidad Santa María y con la Universidad Católica de Valparaíso en materia de desarrollo de un centro urbano universitario en la avenida Brasil. Una propuesta de proyecto denominada City Valparaiso, con objetivos vinculados con transformar a la avenida Brasil de esa ciudad en un cluster de servicios para las universidades y universitarios allí instalados, está siendo desarrollada. – También en esta área se cuenta con una propuesta de preparar un proyecto y llegar a un convenio con la Corporación Municipal para el Desarrollo Social de Viña del Mar (CMDS) en materia de enseñanza de inglés como segundo idioma. ICS financió la misión de un consultor a Viña del Mar, quien trabajó la propuesta en octubre del 2004 con la Corporación Municipal para el Desarrollo Social. g) En el área de transporte urbano no ha habido un desarrollo de propuestas de proyectos.

Bibliografía Aghón, G., F. Alburquerque y P. Cortés (2001), “Desarrollo económico local y descentralización en América Latina: un análisis comparativo”, Santiago, LC/L.1549 CEPAL. Andrade Lara, O. (2006), “Desarrollo económico local y creación del empleo: complejidades de una relación virtuosa”, en Agenda Pública, año V, Nº 10, revista electrónica, Santiago, . Lazarte, A. (2000), “Las agencias de desarrollo económico local: promoviendo la empresarialidad en el marco del desarrollo humano sostenible”, Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, . 115

Juan Ibacache / Ricardo Tichauer

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Tercera sección Las políticas locales orientadas a la cuestión social

POBREZA Y DESIGUALDAD EN LA SOCIEDAD ARGENTINA DE CARA AL BICENTENARIO1 ADRIANA CLEMENTE2 “En 1955 el trabajador recibía el 47.6% del producto neto, las empresas recibían el resto. En 1973 los obreros perciben el 33% y el 67 los patrones [...]. Ese equilibrio que ahora está roto, lo iremos reconstruyendo poco a poco, hasta llegar nuevamente a lo que el justicialismo aprecia que debe ser: un 50% del producto bruto por cada una de las partes.” JUAN DOMINGO PERÓN, 1974.3

Este artículo se plantea reflexionar sobre la ecuación entre pobreza y desigualdad en vistas al bicentenario.4 La hipótesis de este trabajo es que la forma en que una sociedad resuelve los problemas que la interpelan, en especial los relacionados con el bienestar de todos sus miembros, es uno de los indicadores de su futuro desarrollo. Para trabajar sobre esta idea a poco menos de cinco años del bicentenario, se propone indagar sobre el fenómeno de la pobreza y la evolución de las políticas de integración social en Argentina. Para esto, en una primera parte de este documento se reflexiona sobre la evolución de la acción social como política de 1 La versión original de este artículo fue publicada bajo el mismo titulo en Gutman, M. (ed.) (2005), Construir bicentenarios: Argentina, Buenos Aires, Editorial Caras y Caretas y The New School University. 2 Docente e investigadora de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, y coordinadora del Área de Pobreza y Desarrollo del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo para América Latina (IIED-AL). E-mail: . 3 Fragmento del discurso de Juan Domingo Perón en el relanzamiento del Pacto Social, citado por Gerchunoff, P. y L. Llach (1998), p. 343. 4 Con ello, nos referimos al bicentenario de la revolución de mayo de 1810.

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Estado, para luego ver el efecto integrador que pueden haber tenido algunas políticas específicas entre 1930 y 1970. En un segundo momento, el artículo indaga sobre el proceso de involución en los derechos sociales que se inicia con la dictadura militar hasta nuestros días. Finalmente, se puntualizan algunos aspectos que podrían formar parte de la agenda social del bicentenario sobre pobreza y desigualdad en Argentina.

1. Tensiones entre desigualdad, pobreza e integración social Las políticas de atención a la pobreza son la derivación de la correlación de fuerzas que se establecen entre las necesidades urgentes, la acción de los grupos de presión, y la voluntad del poder político por establecer un nuevo piso de derechos. Es por esto que los umbrales de los derechos sociales están siempre en revisión y sujetos a posibles retrocesos, según las coyunturas políticas y económicas dominantes. Por ejemplo, el modelo sarmientino5 que hizo de la escuela y los niños el vector para la moral y la virtud en los hogares pobres y la Sociedad de Beneficencia encargada de brindar consuelo a pobres y enfermos (por más de ochenta años), son ejemplos de cómo se vinculó el Estado con una sociedad en la que casi todos eran pobres (criollos e inmigrantes). En la historia reciente, el tratamiento de la pobreza tendrá nuevos hitos, que van desde la polémica Fundación Evita6 hasta el triste y célebre certificado de pobreza de los años de la dictadura (1976-1982)7 y, en democracia, la Caja PAN8 (1983) que inaugura un ciclo donde la cen5 Rescata la apuesta de la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento que depositó en la educación primaria obligatoria la posibilidad de integrar una sociedad conformada por criollos analfabetos e inmigrantes pobres. 6 Instrumento de política asistencial paraestatal creada para actuar con los estratos sociales más pobres, especialmente los menos posicionados en el mercado de trabajo. 7 Por entonces se emitía un certificado de pobreza para la atención hospitalaria eximida de pago. 8 La caja PAN (por Programa Alimentario Nacional) tenía como destinatarias a las familias vulnerables y en situación de extrema pobreza de todo el país, a quienes debían detectar los agentes del Programa. Asimismo, los alimentos que contenía –aproximadamente 15 kg– cubrían, supuestamente, el 30% de los gastos energéticos mensuales de una familia tipo.

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tralidad de la política de atención a la pobreza será la política alimentaria. En menos de 40 años las políticas hacia los sectores populares establecieron un ciclo (nada virtuoso) que se inicia en la década de 1940, con un enfoque que interpreta la asistencia social como un derecho de los sectores con dificultades de inserción en el mercado de trabajo y termina el milenio con un ejército de pobres comiendo en lugares públicos y recorriendo las calles en busca de desechos. En este punto nos preguntamos cuáles son los problemas sociales que en diferentes momentos de la historia interpelan a la sociedad al punto que es necesario dar una respuesta y cómo esa respuesta conlleva un modelo determinado de integración que supere las desigualdades o las reproduzca indefinidamente.

2. Construcción de ciudadanía y políticas de atención a la pobreza En 1910 Argentina era una sociedad próspera, tal cual la pensó la llamada generación del ochenta.9 El analfabetismo entre 1869 y 1914 había pasado del 80% al 35%. En el mismo período, Buenos Aires quintuplicaba su población de la mano de un proceso de movilidad social. La urbanización y la actividad comercial son indicadores del clima de progreso que se vivía en esa época y del modelo de integración que se empezaría a perfilar. Entre 1895 y 1914 los establecimientos industriales habían pasado de 22.000 a 48.000. Este crecimiento se cubrió con fuerza de trabajo mayoritariamente inmigrante, la mayoría sin ciudadanía política.10 La carencia de derechos configuraría un primer hito entre cuestión social y política, ya que la lucha por los derechos sociales no estará acompañada por la creación de partidos políticos que representen a la clase obrera emergente y a la vez, estos obreros (en su 9 Si bien se estima que en promedio los salarios eran el 80% más altos que los de Marsella y el 25% más altos que París, no disponemos de datos sobre cuántos eran los trabajadores asalariados. Véase Gerchunoff, P. y L. Llach (1998). 10 El censo de 1869 arrojó un total de 2.000.000 de habitantes; entre 1880 y 1920 un total de 4.500.000 inmigrantes llegaron al país.

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mayoría anarquistas) no consideraron viable la lucha parlamentaria (Britos, 2003). El incipiente modelo de integración articulado por la vía de la educación primaria (pública y obligatoria), se contrapone con otros fenómenos (aún vigentes) que son las desigualdades (especialmente regionales) y la intolerancia política. El factor de desigualdad ya tenía una tendencia clara a principios del siglo pasado, cuando del 35% de analfabetos en el país, el 65% vivía en Jujuy y solo el 22% en Buenos Aires (Gerchunoff y Llach, 1998). En cuanto a la intolerancia política, dentro del mismo período se destaca la Ley de Residencia (1902) que esperaba atenuar las luchas anarquistas por los derechos laborales.11 Siguiendo a Isuani (1986), en esa época, punto crítico del conflicto social, sería en vísperas del Centenario cuando en medio de un clima de huelgas generales, el gobierno, viendo peligrar los festejos de mayo, declaró el Estado de sitio y desató una ola represiva (persecuciones contra los anarquistas y sus organizaciones) que se termina de materializar con la presentación, en el Congreso, de una Ley de Defensa Social (mayo de 1910) destinada a reprimir el anarquismo. Estas medidas represivas se imponen a otras iniciativas tendientes a mejorar la situación de la clase obrera (seguro contra accidentes de trabajo, consejos de conciliación y arbitraje y creación del Departamento Nacional de Trabajo), proyectos que se retomarían a partir de 1912. De manera irónica, podemos decir que el glamour del Centenario no admitía que el progreso y la pobreza se expresaran como parte de una misma realidad. En cuanto a los derechos sociales y políticos en este principio de siglo, se destacan algunas iniciativas como la creación de la Caja de Previsión para Empleados Públicos (1904) y la legislación para mujeres y niños que trabajan (1907).12 En cuanto a derechos políticos, en 1912, con la sanción de la ley Sáenz Peña se estableció el voto de los hombres como universal, obligatorio y secreto. Para muchos, esta reivindicación será 11 Esta Ley permitía expulsar del país a los extranjeros sospechados de perturbar el orden público y la seguridad nacional. 12 Mercado, M. (1988), La primera ley de trabajo femenino. La mujer obrera (1890-1910), citado por Britos, N. (2003).

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incompleta ya que dos de cada tres habitantes quedaban excluidos de este derecho (por razones étnicas o de género) (Britos, 2003).

3. Políticas sociales e integración social Este breve repaso por el tratamiento de los derechos nos conduce a preguntarnos por cómo las políticas sociales contribuyeron a la construcción de ciudadanía y de cómo esta es vehículo o no de integración social.13 El concepto de integración se utiliza con frecuencia como sinónimo de cohesión, solidaridad y también de adaptación y equilibrio (Fichter, 1964). En relación al rol de las políticas sociales en los procesos de integración social interesa individualizar tanto el mantenimiento de la cooperación entre diferentes estratos sociales, como la forma de satisfacer las necesidades (materiales y sociales) de los miembros de esa sociedad. De ahí que la integración social puede alcanzar diferentes niveles, y que las desigualdades sociales (especialmente las estructurales) serían la expresión de procesos de integración incompletos y deliberadamente deficitarios. Hasta avanzado el siglo pasado será la Sociedad de Beneficencia (subsidiada en gran parte por el Estado) la que se ocupará por más de ochenta años de brindar asistencia a los pobres y grupos vulnerables. Es decir, el Estado no se constituía en un actor dentro del campo de la atención a la pobreza. La ruptura con el modelo filantrópico14 se ubica en la primera década del siglo XX con la irrupción del discurso médico en el Centenario, 13 La noción de excluidos está relacionada con el concepto de integración social y este con la matriz durkheimniana de la cohesión social. Desde esta perspectiva, los excluidos son los que quedaban fuera y no estaban en condiciones de entrar (en clara alusión a sus dificultades, más que a las del sistema). Para ampliar este punto véase Nun, J. (2003). 14 En este punto el modelo filantrópico refiere a las prácticas voluntarias realizadas por grupos acomodados (asociaciones de beneficencia) que, por imperativo moral, religioso o de representación social, actuaban en áreas críticas (infancia, salud, ancianidad, etc.) por omisión o delegación del propio Estado.

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mostrando con sus críticas la necesidad de reorganizar la acción social ahora desde el Estado, pero en términos higiénicos. No se trataba de plantear la acción social en términos de derechos sociales o de recuperación de la dignidad, sino en la necesidad de mejorar la calidad de los habitantes como agentes económicos (Carballeda, 2000). La corriente higienicista y la filantrópica convivirían (de manera conflictiva) hasta fines de la década de 1950, con un objetivo común que se puede sintetizar como “llevar adelante una cruzada por moralizar y mantener sanos a los pobres”. Históricamente, tanto por la cantidad de población afectada como por la asignación presupuestaria, las políticas sociales tuvieron un lugar residual en el presupuesto y un comportamiento pro cíclico, aspecto en común con la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, en el caso de Argentina, las prestaciones sujetas al mercado de trabajo y a las redes sindicales establecieron un piso de prestaciones y expectativas de atención que se extendió al conjunto de los sectores populares (estuvieran o no comprendidos en el sistema formal de trabajo) en materia de acceso a la educación, la salud, la alimentación y en menor medida a la vivienda. Se puede decir que los grupos sindicalizados generaron un piso de derechos que se institucionaliza por medio de legislación para el conjunto de la población, aunque en los hechos no pudieran ejercerlos plenamente por su condición de pobres.15 En perspectiva histórica, el Estado en Argentina estableció una red de protección social, sobre la base de los espacios (áreas problema) y población, que no cubriría el sistema de seguro social derivado del empleo a pesar de su expansión.16 Para algunos autores, las políticas e iniciativas en el área de seguridad social tuvieron, en el Estado, su principal promotor aunque motivado por altos niveles de conflicto obrero que aunque centrados en reivindicaciones muy concretas (jornada laboral, descanso del día 15 En estos sectores se encuentran grupos muy diferenciados en su condición de ingreso, ya que están tanto los pobres estructurales, como los cuentapropistas con ingresos iguales o mayores que un asalariado. En el caso argentino la informalidad no siempre ha sido sinónimo de pobreza. 16 En el caso de la política de protección a la infancia, salud y vivienda social, esta tendencia, a actuar por las omisiones del sistema de seguridad social derivado del trabajo, es particularmente verificable.

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domingo) serían receptivos a las propuestas más estructuradas como es el caso del seguro social.17 La década de 1930, afectada por una recesión mundial, tiene guarismos contradictorios que van desde el 28% de desocupación en el comienzo de la década, hasta un crecimiento sin precedentes del sector industrial por efecto de la sustitución de importaciones, que posibilitó que el sector industrial argentino, en 1939, fuera el 35% mayor que en 1930 (Gerchunoff y Llach, 1998). Este proceso de industrialización motiva también la inmigración interna con dos fenómenos asociados, una acelerada urbanización y el fortalecimiento de los sindicatos.18 En perspectiva histórica, es, sin duda, el período justicialista (19461955) el momento en que las políticas de Estado cumplieron (aunque de manera incompleta) un rol activo en el proceso de integración social de la sociedad Argentina. En este período, además de ampliarse la agenda social con temas estructurales como tierra, vivienda y salud preventiva, se consolida un nuevo enfoque de la política social como derecho de la familia (léase de los trabajadores) y responsabilidad del Estado (en correspondencia con la influencia de las ideas keynesianas). Para el justicialismo,19 la principal herramienta distributiva fue la política de ingresos de los primeros tres años de gobierno que motivó el aumento de los salarios reales en el 62% entre 1945 y 1949. A la política de incremento salarial y pleno empleo se sumó el control de los alquileres y el congelamiento de algunos bienes básicos y la reforma impositiva con perfil progresivo. Estas fueron medidas destinadas a mejorar la distribución del ingreso.20 17

El trabajo de Isuani (1985) resulta el más citado en este sentido. Según consigna Gerchunoff, la configuración del sector obrero en esta etapa de expansión industrial tiene dos características principales: una será la condición de inmigrantes internos de los trabajadores, que en 1943 representaban el 28% de la población de Buenos Aires, y la otra característica es el crecimiento de la participación femenina en la industria, que entre 1935 y 1939 eran el 33% del total de obreros industriales de Buenos Aires. 19 El Movimiento Nacional Justicialista, o peronismo, es el movimiento de masas argentino creado alrededor de la figura de Juan Domingo Perón que protagonizó los últimos 60 años de la historia de Argentina. El nombre formal del partido es Partido Justicialista. 20 Se estima que el consumo en 1948 fue casi el 50% mayor al de solo tres años atrás y, este consumo, a diferencia de otras veces de bonanza, por primera vez se localizaba en los sectores más pobres que eran los mayoritarios. Véase Gerchunoff, P. y L. Llach (1998). 18

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En materia social se realizaron inversiones en el campo de la educación, la salud y la vivienda que representaron, en la primera presidencia justicialista, el 18% del gasto del Estado.21 El punto más polémico en materia social de este período será la Fundación Evita (1948), instrumento de política asistencial (paraestatal) creado para actuar con los estratos sociales más pobres, especialmente los menos posicionados en el mercado de trabajo. Las actividades de la Fundación se concentraron en cuatro áreas: médica, social, educativa y directa. En la obra de la Fundación, se consigna desde la construcción de escuelas y hospitales, hogares para mujeres y niños y programas de vivienda social, hasta turismo social y la institucionalización de los derechos de la ancianidad (Parra, 1999). Se puede decir que la tarea principal de la Fundación fue elevar el piso de protección social que se les brindaba a los sectores más pobres. El núcleo de las acciones era la posibilidad de mejorar las condiciones de vida de estos grupos, en franca oposición con el modelo de subsistencia que proponía la institución de la beneficencia. De ahí que la Fundación fuera disuelta con la Revolución Libertadora (1955), y distribuidas sus tareas entre dos o tres ministerios, diluyendo el impacto de este modelo de intervención (multisectorial y con capacidad de gasto e inversión). La intención de la Revolución Libertadora por refilantropizar la atención de la pobreza fue rápidamente desalentada por el avance de los enfoques desarrollistas que irán cobrando fuerza hasta que, durante el gobierno democrático de Arturo Frondizi (1958-1961), se crea la Dirección Nacional de Asistencia Social (1960).22 Con la influencia del desarrollismo y en especial de los postulados de la Alianza para el 21 Defensa e inversiones sociales se destacan por su participación en el presupuesto total, llegando al 23% y 18%, respectivamente. 22 La principal observación del perfil de las políticas sociales en este período será, entre otros cambios, la importancia que adquiere la investigación y la planificación sectorial para la política social. Es posible hablar de un proceso de profesionalización de los recursos humanos de la acción social y de mayor incidencia del Estado central en los criterios de cobertura y calidad de las prestaciones. Esto se relaciona con una perspectiva normativa de la planificación para asegurar resultados homogéneos en diferentes contextos de aplicación de los paradigmas.

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Progreso (1961) se reinstala, como en la década de 1940, el debate sobre la pobreza y sus consecuencias, el rol de los gobiernos y los organismos internacionales en su erradicación. Desde la concepción dominante de ese momento, la pobreza es la causa de marginalidad y juntas constituían el círculo vicioso de la pobreza. Para integrar a los marginales era necesario impulsar políticas específicas destinadas a promover (de manera exógena) el desarrollo en los individuos, las familias y las comunidades pobres y los países subdesarrollados.23 El desarrollismo contribuirá a consolidar el Estado de bienestar, promoviendo la participación en el desarrollo (social y económico) pero con apoyo financiero y asistencia técnica tanto del gobierno como de organismos internacionales. De este modo, se inaugura en el campo social, un modo de injerencia en los países subdesarrollados (enfoques y metodologías), del tratamiento de la cuestión social al interior de esos países. Como parte del enfoque desarrollista, se pondera el componente promocional (no asistencial) de las políticas sociales y se impulsa la profesionalización de las intervenciones sociales, en vistas a aumentar el impacto de los programas sociales (especialmente en su escala comunitaria).24 En materia de atención a la pobreza, durante la década de 1960 y parte de la década siguiente se mantendrá la base de derechos sociales adquiridos en la década de 1950 y consolidará el Estado de bienestar con características propias dentro de la región. En el caso argentino, serán los mecanismos de integración social más tradicionales (salario y educación), los que distinguirían a esta sociedad de otros países con 23 Obviamente, el clima de la Revolución Cubana y su influencia en los países de la región, motiva la necesidad de actuar en pos de integrar a estos países a los procesos de desarrollo de carácter global. La marginalidad sería entonces campo propicio para las prédicas subversivas y revolucionarias. Véase Nun, J. (2003). 24 Estos procesos, en América Latina, serán impulsados por la Alianza para el Progreso (1961), que en su declaración de principios condiciona la concesión de préstamos y donaciones a la existencia de programas nacionales amplios y debidamente estudiados. Con el financiamiento de organismos internacionales, tales como OEA, UNESCO, AID, se impulsa la formulación de programas destinados a atender los problemas sociales. Véase Muñiz Pichardo (1993).

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potencial económico y riquezas naturales comparables, como es el caso de Brasil, México y Venezuela.25 Ya en la década de 1950, Brasil daba cuenta de que crecimiento económico y desigualdad son fenómenos que se asocian con facilidad y, por consecuencia, la pobreza en un país (localización, persistencia y magnitud) puede ser el resultado de cómo cada sociedad establece, o no, una relación virtuosa entre el proceso de crecimiento económico y el proceso de distribución.26

4. La pérdida de los mecanismos de integración Como ya expresamos, la forma en que se estructura la seguridad social en el gobierno justicialista tenderá a mantener un piso de beneficios sociales con valor integrador para el conjunto de familias de los sectores populares que serían definidos de manera genérica como trabajadores (independientemente del tipo de inserción laboral que tuvieran). Este concepto inclusivo de los sectores más pobres se alterará con la dictadura de 1976, no tanto por las prestaciones sociales que mantendrán una oferta de servicios constante, sino por el proceso de segregación y estigmatización de los pobres y su entorno habitacional. La dictadura militar de 1976 interpreta a la pobreza y la aborda como una amenaza para el desarrollo de la sociedad, de ahí la importancia de controlar y tutelar a los pobres. Desde la perspectiva del enfoque de gestión de los riesgos (Castel, R., 1981), se puede decir que el tratamiento de la pobreza durante el proceso militar fue disciplinador en tanto cuantificó, localizó y buscó 25 Entre 1948 y 1958 el PBI de Brasil, Chile, México y Venezuela creció, en conjunto, 76% en términos globales y 33% cuando se mide per cápita, mientras que en Argentina en el mismo período el crecimiento del PBI fue de 32% y 8,6% per cápita. Véase Gerchunoff, P. y L. Llach (1998). 26 La desigualdad alude al fenómeno de concentración de ingresos y la consolidación de brechas (poder adquisitivo y movilidad social) entre diferentes sectores de la sociedad. El fenómeno se asocia con la desigualdad de los ingresos y la educación (BID, 1998). En tal sentido, su persistencia y profundización es el resultado de la falta de políticas que podrían mejorar estos aspectos. Por su parte, desigualdad e integración pueden actuar como fenómenos excluyentes.

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moralizar a las familias pobres, con especial atención en controlar las conexiones de estas familias con otros grupos de la sociedad politizados. El modelo de atención a los pobres fue: territorial, individualizador y directo entre las instituciones del Estado y los pobres, es decir, sin las mediaciones que luego propondría el neoliberalismo. Para la dictadura el tema central era el control sobre los pobres, más que el control del crecimiento de la pobreza y sus causas y derivaciones.27 Si bien autores como Lo Vuolo (1999) observan que durante la dictadura se mantuvo constante el gasto social y el enfoque de Estado de bienestar, será en este período cuando se pierden los mecanismos que sustentaban al sistema de integración, cuyos pilares eran el pleno empleo y la capacidad de presión de los grupos organizados y el movimiento social en general, principal blanco del la represión de Estado.28 El retorno a la democracia encuentra, entre otros problemas, el crecimiento de la pobreza que, en casos como el AMBA29 en los primeros seis años de la dictadura, ya se había duplicado.30 La política alimentaria (entrega periódica de una caja con alimentos) y los programas de salud preventiva (APS) serán las principales políticas destinadas a los más pobres.31 27 Algunas expresiones que dan cuenta de este enfoque de control de los pobres fueron, entre otros: las frecuentes campañas sanitarias (vacunación de personas y perros en las villas de emergencia), el primer censo de villas y asentamientos (1981) y la implementación del certificado de pobreza para la atención hospitalaria eximida de pago (1978). 28 En 1974 el desempleo que tenía una expresión promedio entre el 5% y el 8%, llegó a disminuir en el caso de la provincia de Buenos Aires del 6.1% en 1972 al 4.5% en 1973. En el mismo periodo, según el INDEC, la población bajo línea de ingresos en el conurbano bonaerense era del 5.8%. Estos guarismos explican en parte la asimilación que se establecía de las familias pobres por falta de ingresos, que era su baja incidencia en términos numéricos. 29 Área Metropolitana de Buenos Aires. 30 Los pobres en el AMBA, según medición por método integrado (NBI y LP) pasan del 3.5 en 1974 al 6.5 en 1980 y 12.0 en 1987, evolución que confirma el ingreso progresivo de los estratos medios bajos hacia la condición de nuevos pobres. Véase IIED-AL (1994), “La pobreza en el Área Metropolitana de Buenos Aires”, Buenos Aires, Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo-América Latina. 31 Si bien hay otros programas destinados a atender necesidades (tierra y vivienda, saneamiento básico, alfabetización, etc.), su presupuesto fue residual dentro del gasto en política social. La variación del gasto en política social focalizado, tomando como base 1983 (previo a que asuma el gobierno democrático), era de 1.17% del PBI y en 1989 (plena hiperinflación) se llega a 1.43%

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Además de inaugurar la focalización como metodología, en este período democrático se impulsaron (de manera piloto) programas sociales que promovían la participación como parte de la solución del problema de la pobreza. Mientras tanto, el mercado de trabajo ya había instalado la flexibilización laboral y estos sectores que eran objeto de programas alimentarios (aun sin necesitarlo) recibían señales unívocas de que la oferta para ellos no se relacionaba con el mundo del trabajo, sino que el esfuerzo del gasto social estaría destinado a modificar hábitos de consumo alimentarios, mejorar el control materno infantil y promover la autoorganización (cogestión) como metodología para atender sus déficit estructurales (ingresos, vivienda e infraestructura de servicios). Después de una sucesión de brotes hiperinflacionarios (1989-1990), que aumentaron la pobreza y el desempleo, se instala la problemática de los “nuevos pobres”, los cuales triplican en poco menos de cinco años la demanda de servicios y prestaciones de asistencia, mientras que el gasto social en ese rubro, se retrotraía del 5.6% en 1983 al 4.74% en 1990.32 En definitiva, el proceso hiperinflacionario genera un nuevo ensanche de las brechas entre ricos y pobres, al tiempo que se establecieron las bases para pasar de una sociedad integrada a una sociedad dual.33 En los primeros años del gobierno de Menem (1989-1990), se instala un modelo de intervención en políticas sociales que, además de establecer la intervención por programas y consolidar el modelo de corresponsabilidad (Estado/beneficiario), instaló una metodología de endeudel PBI, teniendo su mejor expresión en 1987 con el 1.67%. Estos montos y variaciones dan cuenta del lugar residual y fluctuante de los programas de atención a la pobreza en el período de recuperación democrática. En el caso de otros rubros en que los pobres son los más afectados, como provisión de agua potable y vivienda se observa desde un estancamiento del gasto, hasta la disminución del mismo. Es el caso del agua potable y el alcantarillado que pasa de 1,73% del gasto público total (GPT) en 1983, a 1.65% en 1988. Caracterización y evolución del gasto en política social del periodo 1980, Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación (1997). 32 La función de promoción y asistencia social dentro del gasto público social comprende los programas destinados a población pobre y vulnerable, incluido el apoyo a sus organismos sociales y comunitarios. También incluye deporte y recreación con fines promocionales. 33 Entre 1974 y el 2001 la brecha entre los sectores más ricos con respecto a los más pobres pasó de 12.3 veces en 1974 a 28.7 en el 2001, y actualmente, según el INDEC, es de 28.2. Aspecto que confirma la tendencia desfavorable de este indicador, cuando no se le oponen políticas proactivas económicas y sociales.

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damiento externo como método de cofinanciamiento de las políticas sociales, aumentando los compromisos de endeudamiento, principal variable de restricción del gasto social. 34 En el tratamiento que el gobierno de Menem dio a la problemática de la pobreza se debe observar que, en ese período, el Estado no dejó de estar presente para estos grupos y sus organizaciones ya que fueron objeto de múltiples programas sociales, la mayoría de asistencia directa. La sustitución de los ingresos provenientes del trabajo, por medio de subsidios (directos e indirectos), derivó en una alta dependencia de estos grupos de la asistencia del Estado. Por su parte, los sectores medios empobrecidos, que no fueron objeto de programas específicos de contención, pero sí fueron los que alimentaron la estadística de pobreza, serán los que comienzan a demandar al Estado por la calidad de las políticas sociales (salud y educación) y por la falta de subsidios que los tome como beneficiarios y atenúe su caída bajo la línea de pobreza.35 En este período, los principales ejecutores de las políticas sociales que vieron aumentar sus competencias de manera inversamente proporcional a la disponibilidad de nuevos recursos, fueron los municipios. En Argentina hay 2.200 municipios (el 70% tiene menos de 30.000 habitantes); en la década de 1990 el gasto social que pasó a ser ejecutado por los municipios, aumentó del 6% al 8% del gasto en política social, mientras que en las provincias este porcentaje casi se duplicó. Como resultado de este modelo de descentralización de las políticas focalizadas en pobres estructurales, y sin recursos adicionales para los nuevos pobres, cada distrito fue resolviendo, con recursos propios, las brechas que le 34 En este período, el porcentaje de los servicios de la deuda pública dentro del gasto público total, pasó del 5.2% en 1990 al 15.1% en el 2001. En el proceso de reconfiguración de las políticas sociales, los bancos multilaterales de desarrollo tuvieron mucha participación. En más de diez años de participación en la política social Argentina, su participación no mejoró la asignación del gasto social (principal argumento de su participación) y tampoco se alcanzó una mejor cobertura de los programas (calculada en más del 30% de déficit de la demanda). 35 Un aspecto ineludible para entender el efecto de desocupación en la generación de pobreza es el aumento de la tasa de desocupación que en 1982 llegaba al 6% de la población, en 1995 se disparó al 18.4% y en el 2002 trepó al 21.4%.

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dejaba el ajuste, dando lugar al proceso denominado como municipalización de la pobreza, en referencia a la expresión masiva, pero fragmentada del empobrecimiento según los mapas territoriales. Los programas de reforma y ajuste, que por más de dos décadas afectaron a la sociedad argentina, tuvieron un punto de inflexión en los estallidos del 19 y 20 de diciembre del 2001. Cuando acontecieron estos sucesos (protesta callejera y saqueos), que significaron 29 muertes por causa de la represión policial, el gasto social tenía una subejecución del 30%, al tiempo que la pobreza y el desempleo alcanzaba guarismos similares a los registrados durante el período hiperinflacionario de fines de la década de 1980. La devaluación del 2002 será un nuevo hito en la pérdida de los canales de movilidad social y la profundización de las desigualdades a favor de la dualización de esta sociedad.

5. Políticas sociales y pobreza. Notas para una agenda inclusiva En este punto nos preguntamos cómo se rompe con la tendencia hacia la fragmentación y la desigualdad que se ha mantenido persistente por treinta años y que dejó al Estado sin herramientas (económicas e institucionales) para revertir esta tendencia.36 En el escenario actual, y en pos de reflexionar sobre los canales de integración que pueden activarse por medio de las políticas sociales con vistas a una sociedad más igualitaria, se señalan, a continuación, aspectos críticos que intervienen en este campo y que deben ser considerados a la hora de cambiar la tendencia actual que sigue siendo regresiva.37 36 Un mejoramiento de la situación de los de abajo no es sinónimo de una mayor igualdad. Si lo que importa es un cambio, esto se debe reflejar en que los de abajo hayan pasado a disfrutar, con su ingreso, algo que solo alcanzaban los de arriba, aunque la brecha no logre reflejarlo. Véase Strasser, C. (2000). 37 La medición del INDEC correspondiente a la segunda mitad del 2004 indica que la brecha volvió a ampliarse y que ahora el 10% de la población más rica tuvo ingresos 28,2 veces mayor al 10% más pobre. Esto significa que los sectores más pobres bajaron otro escalón y que en el 2004 pasaron de recibir el 1.4% de la torta, ahora participan con 1.3%. Se estima que alrededor de 5.8 millones de personas (equivalente al 10% de la familias más pobres) disponen de alrededor de 1.80 pesos por día. Véase diario Clarín, 2/7/2005.

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Para eso se desarrollan de manera introductoria algunos de los ejes-problema que pueden formar parte de la agenda social del bicentenario. Del mismo modo, en cada punto, además de las tensiones, se establecen algunas líneas de propuesta para orientar el debate.

Debilidad institucional del Estado Uno de los principales déficit para intervenir positivamente en lo social es el vaciamiento de recursos humanos, tecnológicos y materiales que vienen padeciendo las instituciones del Estado. Como ya se expresó, el deterioro de la institución educativa, sanitaria y de acción social es el resultado de un aumento de la demanda inversamente proporcional al incremento de los recursos necesarios para atenderla. En el caso particular de las políticas destinadas a los sectores más pobres (donde sí será realizaron en apariencia mayores gastos), se destaca la fragmentación del modelo que sustituye la lógica de política pública (institucionalizada y de mediano y largo plazo) por la de programas (focalizados y de corto plazo), generando problemas de cobertura, clientelismo y un efecto homogeneizador “hacia abajo” del estándar de bienestar (Clemente, 2004). En este punto, la discusión es revisar el modelo de intervención y la calidad de las herramientas que el Estado se da para impulsar los cambios en las situaciones deficitarias. La idea de transformación supone inversiones en equipamiento, recursos humanos y tecnología adecuada a la complejidad de los problemas en una perspectiva que, sin perder lo territorial, pueda contener la complejidad de algunas demandas en las áreas más sensibles para atender la demanda de pobreza y exclusión que son salud, educación y desarrollo social. Se trata de poner metas a mediano plazo y largo plazo y retrabajar el concepto de cobertura, calidad y descentralización, recuperando a la institución pública como la representación del Estado en el proceso de desfamiliarización de la acción social. La prosecución de las carreras profesionales, la jerarquización y concurso de los lugares de decisión en la función pública social y la ruptura del modelo de equipos autónomos insertos y en administración pública serían algunos de los temas que la institución de la acción social debe revisar para producir algún impacto en la atención de la pobreza 133

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y la exclusión, y recuperar la capacidad institucional para ejecutar en forma permanente, ya que los problemas sociales (por su gravedad y expansión) no presentan modificación según la lógica de proyectos a corto plazo. La recuperación de la institucionalidad de las políticas sociales y la articulación entre los diferentes niveles de gobierno, optimizando las capacidades de gestión, en especial la de los municipios, serían parte de los temas de la dimensión institucional de esta agenda.

Gasto social y capacidad de gestión e inversión en lo social Este punto se vincula con el anterior y refiere a la disponibilidad de recursos para gasto social. En relación con este, se observa la falta de correspondencia entre el tipo de problemas, su magnitud y los recursos disponibles. Desde 1995 el gasto en política social se mantiene relativamente constante, mientras que la pobreza pasó de afectar del 15% al 50% de la población. Este desfasaje explica en parte el deterioro de las prestaciones sociales y su deficiente impacto compensatorio.38 En cuanto al impacto del gasto social, cuando se resta el gasto en seguridad social y en personal (salarios), la disponibilidad para definir políticas específicas se reduce al 24% del gasto total. Este monto dista mucho de lo que se necesita para recuperar condiciones básicas de bienestar de los grupos en indigencia y pobreza o para implementar programas más integrales en la línea de una política con fuerte impacto redistributivo, como sería la modalidad de seguros de inclusión ciudadana de carácter universal y con montos que permitan la salida definitiva de la indigencia y la superación de la línea de pobreza. La posibilidad de construir bienestar sobre la base de un ingreso digno para todos, establece un piso para la inclusión de los sectores que desde un extremo de la brecha lucha diariamente en un plano de subsistencia.39 38 El crecimiento del gasto público entre 1998 y 2001 se debe a los intereses de la deuda y a la caída del PBI y no al aumento de la inversión en la reducción de la pobreza. Véase De Simone, C. (2003). 39 Esta línea de propuesta se viene debatiendo en el ámbito legislativo. La propuesta de seguro de inclusión (remuneración universal básica por familia e hijos menores no atada al empleo) tiene antecedentes en la historia reciente con la consulta pública que impulsó la Confederación de

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Territorialización de las políticas y reproducción de la pobreza La desarticulación del sistema de asistencia por la vía de sumar programas sociales focalizados con estructuras tecnicoburocráticas independientes dentro del propio Estado, es una metodología que erosionó la capacidad del Estado para hacer políticas públicas. Por su parte, los procesos de descentralización/desconcentración de los programas sociales nacionales y provinciales en los municipios, convirtieron a la política social en rehén de múltiples condicionamientos (políticos, presupuestarios e institucionales) que contribuyeron a profundizar las desigualdades territoriales y la estratificación social. En materia de descentralización fiscal, el paisaje municipal es heterogéneo. Los datos disponibles permiten concluir: 1) que la descentralización de recursos hacia los niveles municipales adquirió modalidades institucionales muy diversas; 2) que las provincias han tendido a retener y no descentralizar hacia los municipios un significativo porcentaje de los recursos que perciben; 3) que aún cuando los porcentajes de recursos que las provincias transfieren a sus municipios es relativamente bajo hay diferencias entre las provincias y dentro de una misma provincia, y 4) que también es muy alta la variación en la cantidad de recursos per cápita que reciben los municipios (Clemente y Smulovitz, 2004). No obstante, y por efecto de la propia gestión de los programas descentralizados, los municipios (especialmente los medianos y grandes), a pesar de sus bajos niveles de autonomía (institucional y financiera), han desarrollado capacidades para la gestión del territorio y la promoción de políticas de inclusión con más impacto que los otros niveles de gobierno. En este punto el debate sería resignificar el rol de los gobiernos locales, no para perder la centralidad de las políticas de Estado, sino para articular lo sectorial con lo territorial, sin que se pierda el valor integrador de estas políticas. Esto requiere consensuar y elevar los parámetros de bienestar (pacto social) y que las diferencias regionales (econóTrabajadores Argentinos y que alcanzó más de tres millones de firmas de adhesión, días antes de los estallidos sociales de diciembre del 2001. Hay acuerdo en que el no tratamiento en el Congreso de la Nación de los proyectos existentes, no sería por motivos financieros sino estrictamente políticos.

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micas y culturales) sean parte de los programas nacionales y provinciales de desarrollo.

Endeudamiento por programas En Argentina, los bancos multilaterales de desarrollo participan como actores políticos de las negociaciones de la deuda externa a través de los programas sociales que contribuyen a financiar. Esto quedó reafirmado en las mediaciones que hicieron el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial durante el primer año de la crisis del 2002. La participación de los bancos multilaterales de desarrollo por medio de créditos (blandos) tiene consecuencias negativas especialmente cuando la financiación: a) está destinada a gastos corrientes, es decir, que no supone nuevas inversiones y b) está localizada en programas prioritarios cuya posible discontinuidad pone en riesgo la prestación y por ende la gobernabilidad (Clemente, 2004). Es ingenuo suponer que estos bancos, en un contexto de tanta precariedad y presión por parte del Fondo Monetario Internacional, no utilicen los programas sociales como variable política y disciplinadora de la administración pública en el tratamiento de la cuestión social. Los más sensibles en ese sentido son el Programa Jefes y Jefas de Hogar, parte del Manos a la Obra y el FONCAP en el caso del Banco Mundial. En el caso del BID, los programas más sensibles en cuanto gobernabilidad son el Familias y el Remediar.40 En este punto, se propone ganar en autonomía a partir del financiamiento con recursos propios de los programas considerados prioritarios y conjurar así, en el plano social, el disciplinamiento en lo político por efecto de los compromisos en los planes sociales. El aumento del superávit primario hace posible reemplazar financiamiento externo con recursos propios al tiempo de aumentar la proporción del gasto en políticas sociales en proporción al crecimiento de la economía para lograr efectos redistributivos que superen el nivel de supervivencia (equiva40 La incidencia de la deuda en la vida cotidiana de los argentinos quedó plasmada en el presupuesto público del 2004, cuando se estableció que el pago de intereses por la deuda significaba tres veces el presupuesto asignado a salud para el mismo año. Véase Lozano, C. (2003).

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lente al menos de la mitad de una canasta de indigencia) que tienen hoy los programas de ingresos como el Jefes y Jefas de Hogar y el Familias.

Relaciones de cooperación Estado/sociedad Otro ítem polémico que deriva de un enfoque neoliberal de las políticas sociales, es el lugar asignado a las organizaciones de la sociedad civil en la ejecución de los programas sociales (ONG y organizaciones de base). En el proceso que Nora Aquín (2003) denomina refilantropización41 de las políticas sociales, se produce un desplazamiento hacia las organizaciones sociales de las acciones de contención social que debería hacer el Estado. Curiosamente, en el principio del milenio, y en vísperas al bicentenario, nos encontramos con la vigencia de las lógicas de principio del siglo pasado, especialmente en cuanto responsabilizar a la familia y delegar en la sociedad civil la atención de sectores excluidos. El modelo de delegación por omisión es el que prevalece por la magnitud de la demanda y la deficiente respuesta (cobertura) del Estado.42 Actualmente, las articulaciones entre el Estado y las organizaciones no gubernamentales, si bien se han sincerado en cuanto los niveles de responsabilidad que le competen a unos y otros, no logra establecer un modelo de cooperación que le permita a las organizaciones hacer un aporte complementario al del Estado y así recuperar una agenda de tipo más estratégica, ya que el retorno del Estado en la atención de los problemas de las familias tiene aún una expresión (cobertura) insuficiente y deficiente en relación a la gravedad y complejidad de la pobreza estructural que padecen amplios sectores sociales. De manera complementaria, el sector no gubernamental debería ser considerado por el Estado según su heterogeneidad y múltiples complementariedades, revalorizando no solo su capacidad para transferir recursos de cooperación hacia los sectores más pobres, sino también 41 Como a principios de siglo, son las organizaciones sociales las encargadas de desarrollar la contención social debido a la ausencia del Estado. 42 Independientemente de la opinión que se pueda tener respecto a las derivaciones de la política alimentaria, sería una de las prestaciones que alcanza cobertura por efecto de estas articulaciones.

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para promover innovación y cooperar como parte del movimiento social en la recuperación de un modelo de solidaridad orgánica, base de un sistema social integrador.

Convivencia de enfoques y modelos de atención a la pobreza En cuanto a la demanda directa, se observan algunas regularidades tales como: modificación de los estándares de bienestar y la naturalización de situaciones deficitarias. Ambas cuestiones se combinan provocando demandas tardías por efecto del desaliento que produce la falta de respuesta oportuna por parte de las instituciones (Clemente, 2003). Los reclamos son tan básicos que se pierde el componente transformador que puede tener la demanda social. A partir de que el trabajo deja de actuar como medio de inclusión, los subsidios del Estado pasan a ser un medio de reafiliación que por su propia naturaleza (dependencia y monto) tienen efecto residual. La cuestión social, derivada del desempleo y la imposibilidad de muchos sectores por generar ingresos suficientes para su abastecimiento, motivó lo que se podría denominar una segunda generación de políticas localizadas, con eje en la recuperación de capacidades para la generación de ingresos y el trabajo, que comprenden estrategias de autoconsumo, autoempleo y otras instituciones de la economía social (fábricas recuperadas, empresas sociales, cooperativas, etc.). Los programas socioproductivos (como el Manos a la Obra) y algunas iniciativas de reinserción laboral son, hasta ahora, las únicas ofertas orientadas a los sectores que tienen más dependencia de la asistencia del Estado. En este punto, el debate no debería estar solo presente en el área de desarrollo social, sino en todos los ministerios (especialmente Economía y Educación), a fin de jerarquizar el debate sobre la pobreza y sus verdaderas causas, despenalizando a las familias pobres por su poca capacidad para insertarse en el mercado de trabajo. Desde la perspectiva de la inclusión social, las políticas sociales con enfoque socioproductivo (en tanto se articulen con las económicas) tendrían potencial no solo para dar respuesta a la falta de ingresos, sino principalmente para contribuir a la recuperación de la 138

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agenda de derechos en materia de acceso al trabajo para los sectores más pobres. La persistencia de la brecha actual de desigualdad nos indica que la posibilidad de revertir esa tendencia por efecto del crecimiento de la economía volvería a ser una falacia, de modo que tenemos que plantearnos cuál sería la relación entre la economía social y la economía de mercado en caso de entender como prioridad la participación de las políticas socioproductivas como política de Estado destinada a promover capacidades para el trabajo y la generación de ingresos en los sectores con alta dependencia de la política social y que constituyen lo que José Nun (2001) denomina masa marginal.43

6. El debate hacia un bicentenario por una sociedad más justa En las condiciones actuales, la participación activa del Estado en la reducción de los niveles actuales de pobreza a partir de la activación de mecanismos de redistribución de riqueza parece ser el único modo de no condenar a la mitad de la población a portar una ciudadanía de segunda categoría. En principio, se trata de pensar en procesos que reediten la politización y movilización de redes, ya no como modo de conjurar la anomia social –como en el verano del 2002–, sino en clave de un proyecto más amplio y abarcador que, conducido desde el propio gobierno, trascienda el cronograma electoral y reedite un pacto social entre el gobierno y los actores nacionales contemporáneos, donde no pueden faltar quienes han sostenido la gobernabilidad en plena emergencia social, como son los gobiernos municipales y el movimiento social a través de sus organizaciones. Esta convocatoria podría estar mediada 43 José Nun plantea que el concepto de masa marginal refiere, a diferencia del denominado ejército industrial de reserva –y si bien ambos se sitúan en las relaciones entre población sobrante y sector productivo hegemónico–, a la categoría que implica una doble referencia al sistema que, por un lado, genera este excedente y, por otro, no precisa de él para seguir funcionando.

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por organismos que han sobrevivido a la coyuntura de emergencia y actúan como modelo para el diálogo intersectorial como son los consejos consultivos y las múltiples mesas y foros de concertación que están actuando, por vocación democrática de sus miembros, a lo largo de todo el territorio del país.

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CHILE: UN MUNICIPIO SOCIAL CON LIMITACIONES PARA IMPULSAR EL DESARROLLO LOCAL MARIO ROSALES1 “La administración local de cada comuna o agrupación de comunas que determine la ley reside en una municipalidad. Las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural en las respectivas comunas.” Art.1. Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Chile es un país unitario, en cuyo territorio funcionan 345 municipalidades regidas por las mismas leyes y normas. Las municipalidades son consideradas simples administraciones locales, aunque cuentan con cierta autonomía para la gestión de sus bienes, competencias y recursos. También generan ordenanzas sobre los temas que les competen, pero no pueden crear nuevos tributos, ni menos endeudarse. El fortalecimiento de las municipalidades chilenas se inicia a comienzos de la década de 1980, durante el régimen militar, mediante un proceso de descentralización administrativa. A partir de 1981, se traspasan de modo abrupto y obligado varias competencias sociales aunque con recursos limitados a los municipios. En ese período, las municipalidades carecen de toda autonomía al ser los alcaldes designa-

1 Director de Estudios de la Asociación Chilena de Municipalidades. Investigador y profesor de la Universidad Bolivariana. Experto en descentralización del Estado y desarrollo local. E-mail: .

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dos directamente por el gobierno central. No existe tampoco un movimiento asociativo municipal. Con la llegada de la democracia, durante la década de 1990, se genera más descentralización política y mayor autonomía municipal mediante la elección democrática de alcaldes y concejales (1992) y el aumento de los recursos municipales. Estos últimos llegan casi al 13% del gasto gubernamental total en el 2004. Los municipios actualmente disponen del 54% del personal público y ejecutan seis competencias exclusivas y 13 compartidas. Sin embargo, por el tipo de competencias que poseen –principalmente de gestión del territorio local y de administración de programas sociales– los municipios chilenos muestran un claro sesgo asistencial, que los limita y hace derivar, a menudo, hacia un cierto paternalismo. No obstante, por la amplitud e importancia de los servicios prestados y por los canales de participación que han abierto, las municipalidades constituyen un pilar fundamental del funcionamiento democrático del Estado. Lamentablemente, a partir del año 2000 la descentralización se tiende a estancar. Si bien hay consenso acerca del rol esencial que juegan las municipalidades en el proceso democrático, no ocurre lo mismo con la valoración y uso de su potencial para impulsar el desarrollo local.

1. De la desconcentración administrativa a la descentralización política En la década de 1980 –bajo el régimen militar– se traspasan a los municipios las competencias de salud primaria, educación básica y media, y la gestión de los programas sociales para paliar la pobreza. De este modo, el gasto municipal sube del 3,1% del gasto gubernamental total, en 1981, a algo más del 10%, a fines de la década. Empero, en ese período los alcaldes son de designación directa del gobierno militar y carecen totalmente de autonomía. Esos municipios son, de hecho, una entidad desconcentrada, dependiente de un gobierno central fuerte y autoritario. 144

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

Cuadro 1 El proceso chileno de descentralización 1981

1989

1990

1992

Gobierno militar Traspaso de administración de la:

Retorno de la democracia

• Salud primaria • Educación básica • Educación media • Programas sociales 3,5 % del gasto de gobierno general

10.5% del gasto de gobierno general

1993

1994-1999

2004

Gobiernos democráticos

_

Elección de alcaldes y concejales

Nace la Asociación Chilena de Municipios Creación de y el mecanismos movimiento participación municipalista

Recepción de nuevas competencias y realización de nuevas tareas: • Fomento productivo • Seguridad ciudadana • Equidad de género • Otras compartidas 12.9% del gasto de gobierno general

Fuente: elaboración propia.

Durante el período democrático iniciado en 1990, las municipalidades asumen nuevas competencias e incrementan progresivamente sus recursos. En 1992 se realizan las primeras elecciones democráticas de alcaldes y concejales, con lo cual se obtiene una autonomía política más real, al ser las autoridades municipales elegidas directamente y responder, por tanto, ante los propios ciudadanos.2 No obstante, aún ahora la autonomía municipal enfrenta claras limitaciones. Del total de competencias municipales, dos tercios son compartidos con el gobierno central, que determina las políticas, formas de ejecución y financiamiento.

2 En 1993 se organizan también 13 gobiernos regionales, dirigidos por un intendente designado por el gobierno central, con un Consejo Regional –de elección indirecta por los concejales municipales– que hace las veces de legislativo. Los recursos de los gobiernos regionales son traspasados del presupuesto general de la nación. Se discute acerca de la posibilidad de democratizar los gobiernos regionales, mediante la elección democrática por los propios ciudadanos de los consejeros regionales.

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Aún así, dada la gran variedad de funciones que ejercen, las municipalidades a menudo logran trascender sus roles de simples administraciones y actuar como gobiernos locales, generando iniciativas propias de desarrollo en sus territorios.

2. Competencias municipales: gestión territorial y servicios sociales Como se aprecia en el cuadro 2, las competencias municipales son, básicamente, de gestión y ordenamiento territorial y de prestación de servicios sociales. Para ejecutarlas se cuenta con recursos financieros que alcanzan el 13% del gasto del gobierno general en el 2004, sumando los ingresos propios y las transferencias centrales para salud, educación, programas sociales e inversión. Por su parte, los gobiernos regionales manejan cerca del 5% del gasto del gobierno general, quedando en poder del gobierno central el 82% de los recursos gubernamentales totales.

Cuadro 2 Competencias municipales actuales Competencias de ordenamiento territorial

Competencias sociales

Competencias municipales privativas

? • Plan comunal de desarrollo • Planes reguladores • Transporte y tránsito públicos • Regular construcción y urbanización • Aseo y ornato

• Promoción del desarrollo comunitario (relaciones con organizaciones comunitarias, voluntariados y afines)

Competencias compartidas con el gobierno central

• Urbanización, vialidad urbana y rural • Vivienda social e infraestructura sanitaria • Fomento productivo • Transporte y tránsito públicos • Prevención del riesgo y auxilio en emergencias y catástrofes

• Educación básica, media y cultura • Salud primaria y medio ambiente • Asistencia social y jurídica • Capacitación y promoción del empleo • Seguridad ciudadana • Igualdad de oportunidades de género • Actividades de interés común

Fuente: elaboración propia.

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Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

Para llevar a cabo sus tareas, las municipalidades emplean a más de 185 mil personas –incluido el personal de salud y educación– lo que equivale al 54% del personal público total, excluidas las Fuerzas Armadas y Carabineros (policía nacional).

3. Financiamiento municipal y transferencias del gobierno central El gasto total de las municipalidades chilenas –incluyendo salud y educación– constituye el 12.9% del gasto gubernamental total (2004). Por su parte, los ingresos municipales se conforman en partes relativamente similares por recursos propios y transferencias nacionales para educación, salud, subsidios sociales e inversión. No obstante, la situación promedio mejora mucho en los municipios ricos –con alta proporción de recursos propios– y se reduce en los municipios pobres, con gran dependencia del Fondo Común Municipal y las transferencias gubernamentales. Los principales ingresos propios municipales son el impuesto territorial (a los bienes raíces), las patentes comerciales (a las empresas) y los permisos de circulación de los vehículos motorizados. Hay varias otras fuentes propias de recursos locales de menor importancia. En Chile funciona un sistema de ingresos compensatorios: el Fondo Común Municipal (FCM) constituido con aportes de los ingresos municipales propios. Las municipalidades destinan al FCM una proporción del recaudo del impuesto territorial, de las patentes comerciales y de los permisos de circulación de vehículos, las tres fuentes de ingreso municipal más importantes.3

3 El FCM está compuesto en el 61% con recursos que provienen del impuesto territorial, 22% de las patentes municipales, 14% de los permisos de circulación y 3% de derechos varios. Fuente: SUBDERE, 2004.

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Cuadro 3 Origen de los ingresos municipales propios y las transferencias (en miles de pesos chilenos de 2004) Tipo de ingreso Impuesto territorial

% con Monto sin FCM* FCM* 7.34

% sin FCM*

403.702

18.52

Permisos de circulación

2.21

104.134

4.77

Patentes municipales

7.53

252.033

11.57

Derechos de aseo

2.16

47.080

2.16

Derechos varios

3.74

93.601

4.30

Multas e intereses

1.43

31.161

1.43

Otros ingresos

6.70

146.114

6.70

Fondo Común Municipal*

18.33

—

—

Transferencias

3.67

79.958

3.67

Aportes del Ministerio de Educación

33.29

725.502

33.29

Otros ingresos para educación

5.56

121.219

5.56

Ministerio de Salud y otros para salud

8.00

174.494

8.00

Total ingresos:

100.0

2.178.968

100.0

Cerca del 50% de los recursos municipales corresponde a ingresos propios, es decir, son de origen local

Algo más del 50% de los recursos municipales proviene de diversas transferencias del gobierno central

* El Fondo Común Municipal está conformado con aportes de los ingresos municipales propios. En la primera columna aparece la estructura de los ingresos municipales incluido el FCM. Para mayor claridad acerca del rendimiento de los ingresos propios, las dos columnas siguientes eliminan el FCM y lo redistribuyen en sus fuentes de ingreso originales. Fuente: elaboración propia, basado en datos del SINIM, SUBDERE.

Las grandes municipalidades del país –Santiago, Providencia, Vitacura, Las Condes– concurren con los mayores aportes al FCM y este se distribuye favoreciendo a los municipios de menores recursos. Para estos últimos, los medios provenientes del FCM pueden significar hasta el 90% de sus ingresos efectivos. La administración del Fondo está en manos de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Otras transferencias de recursos provienen del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), que opera ligado a un Banco Nacional 148

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

de Proyectos. El FNDR se utiliza principalmente para proyectos de inversión, pero también en programas de desarrollo institucional municipal. Los ministerios de Salud y Educación financian la salud primaria y la educación básica y media, con aportes proporcionales al número efectivo de personas atendidas. Estos servicios atienden más o menos al 50% de la población de usuarios del país. No obstante, los medios transferidos son insuficientes para sostener los servicios, y los municipios deben realizar aportes de sus propios presupuestos, en detrimento de la inversión local. Otros ministerios y entes nacionales también aportan medios a los municipios mediante concursos nacionales y regionales de proyectos. Destaca el Fondo Nacional de Inversión Social (FOSIS) del Ministerio de Planificación, que entrega recursos financieros para programas de inversión social y reducción de la pobreza. En cifras absolutas, el gasto público municipal ha crecido de manera paralela a la ampliación de la economía chilena, multiplicándose casi por tres en el período democrático. Pero en términos proporcionales, el incremento ha sido más leve. Pese a la fuerza inicial del proceso descentralizador, el gasto municipal ha pasado del 10.5% en 1990 al 12.9% el 2004, con una estabilización de los recursos en los últimos años.

Cuadro 4 Gasto municipal como proporción del gasto gubernamental total

Gasto del gobierno general Gasto de las municipalidades Gasto municipal en el gasto del gobierno general

1996

1998

2000

2002

2004

17.9

19.0

20.9

20.7

18.6

2.3

2.6

2.8

2.8

2.4

12.8

13.7

13.4

13.5

12.9

Fuente: Estadísticas de las finanzas municipales 1995-2004, de la Dirección de Presupuesto.

149

Mario Rosales

Las municipalidades chilenas no son una excepción a la regla del manejo cuidadoso de los equilibrios fiscales. No solo no pueden crear tributos, además les está prohibido endeudarse y solicitar créditos, a no ser que cuenten con autorización especial del gobierno central. La iniciativa exclusiva en materia de creación o variaciones mayores de los impuestos y tributos locales pertenece al gobierno nacional. Ni siquiera el parlamento puede legislar de propia iniciativa sobre ese particular. Como los altos costos de la salud y la educación obligan a las municipalidades a utilizar recursos propios para suplir la escasez de medios, se reduce la inversión municipal autónoma y se genera “deuda flotante”.4 En este sentido, los déficit y deudas municipales no corresponden a endeudamientos con el sistema financiero, sino que son atrasos a pagos de proveedores o deudas previsionales del personal. En todo caso, la mayoría de los municipios muestra gestiones financieras equilibradas. Chile no es un país receptor de recursos importantes de la cooperación internacional, empero hay entidades cooperantes que mantienen proyectos de apoyo a la gestión municipal y regional, como la GTZ alemana. También operan en el país agencias de las Naciones Unidas, como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. Además, muchos municipios y asociaciones tienen hermanamientos y partenariados con gobiernos locales y asociaciones de municipalidades de países desarrollados. No obstante, el impacto financiero de estos vínculos internacionales es menor.

4. Organización municipal y participación ciudadana Como país unitario, en Chile se aplica una legislación común a todos los municipios. La institución municipal está conformada por una comuna (el territorio), una administración (la municipalidad) y los ciudadanos (vecinos) que eligen a sus autoridades. El ente edilicio es dirigido por el alcalde y secundado por un Concejo Municipal, que actúa 4 Deuda de corto plazo generada por atrasos en los pagos a los proveedores, acreedores y deudores.

150

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

como poder legislativo local, aprobando el plan de desarrollo, el presupuesto anual y las ordenanzas municipales. También cumple funciones fiscalizadoras. Si bien las elecciones de autoridades locales son democráticas y plurales –con bajos índices de abstención– hay cierto escepticismo respecto de su importancia real como mecanismo de participación. Los partidos políticos negocian nacionalmente para constituir fuertes alianzas, generando así listas de candidatos cerradas y completas. Las alianzas partidarias “cuotean” las candidaturas, compensándose entre sí para asegurar su representación, sin una adecuada valoración de las propuestas, intereses y preferencias ciudadanas. En Chile se utilizan diversos mecanismos de participación y consulta ciudadana, aunque estas no tienen carácter resolutivo. No obstante, el alcalde y el concejo suelen respetar la opinión ciudadana cuando realizan estas consultas. El territorio de cada comuna está dividido en unidades vecinales equivalentes a espacios barriales. En cada unidad vecinal funciona una Junta de Vecinos electa democráticamente y reconocida por la municipalidad, que cuenta con personalidad jurídica. Operan también un gran número de clubes deportivos, centros culturales, organizaciones de mujeres y organizaciones diversas, al amparo de la Ley de Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias. Las organizaciones vecinales –en especial las juntas de vecinos– se agrupan en uniones comunales y regionales para dialogar con las autoridades. De este modo, el territorio nacional está cubierto por una red de más de 60 mil juntas de vecinos y otras organizaciones, que presentan iniciativas y proyectos al municipio, y este, en la medida de sus medios, las recepta y apoya. Existe también un comité económico y social comunal (CESCO), organismo de consulta conformado por personas designadas por el Concejo Municipal, a propuesta de los vecinos. Los CESCO poco operan, al ser la continuidad de los consejos de desarrollo designados bajo el régimen militar y no contar, por tanto, con la debida legitimidad. El nivel de participación en las elecciones y actividades vecinales ha ido decayendo y las personas se movilizan más conforme a metas y objetivos concretos. Organizaciones nuevas, como los comités de pavimen151

Mario Rosales

tación, de seguridad ciudadana o movimientos sociales con demandas muy precisas, tienden a reemplazar el antiguo dinamismo de las organizaciones vecinales. La principal causa de la baja participación parece estar en las limitaciones y rigidez del financiamiento municipal que impide potenciar mecanismos abiertos como los planes o presupuestos participativos. Al no disponer de suficientes recursos, los municipios no pueden abrirse más a una participación real, en que las decisiones sean efectivamente compartidas con las organizaciones de base, actores locales y vecinos.

5. Resultados: ¿son efectivas las municipalidades chilenas? Se suele poner en duda la eficiencia interna y la eficacia social de las municipalidades chilenas. No obstante, no hay ningún estudio comparado entre la efectividad municipal y la de otros organismos del Estado, que valide esa duda. Así como se detectan yerros en algunas gestiones municipales, ocurre otro tanto en entidades del gobierno central.

Cuadro 5 Indicadores de desarrollo humano, año 2003 Esperanza de vida al nacer

Alfabetismo (en personas de 15 años y más)

Matrícula combinada (básica, media y superior)

PIB per cápita (ajustado a paridad de poder de compra)

Índice de desarrollo humano

77.9 años

95.7%

81%

U$S10.274

0.854

Aporte de la salud primaria municipalizada

Aporte de la educación básica y media municipal

Aporte de la educación básica y media municipal

Subsidios monetarios, programas locales de fomento productivo y empleo

Fuente: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe 2005.

En la práctica, los resultados cuantitativos y cualitativos del accionar municipal son notables, destacando logros de las políticas ejecutadas 152

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

Cuadro 6 Mapa nacional de asociatividad y capital social Tipo de organización 64.703 organizaciones directamente vinculadas al municipio (77.6% del total)

Número total y porcentaje

Organizaciones comunitarias (juntas de vecinos, centros de madres, clubes deportivos, centros culturales, clubes del adulto mayor)

32.624

39,1

Organizaciones de educación (centros de padres y apoderados, organizaciones estudiantiles)

8.462

10,2

Organizaciones de vivienda (comités de pavimentación, organizaciones de allegados, comités de agua potable)

7.742

9,3

Otras organizaciones locales (comunidades de agua, bomberos, coordinadoras de desarrollo local)

4.121

4,9

Organizaciones de salud (grupos de salud preventiva)

1.308

1,6

10.446

12,5

Sindicatos (empleados, obreros, profesionales, técnicos y otros)

7.374

8,8

Gremiales y económicas (agrícolas, cooperativas, gremiales, talleres laborales, grupos empresariales, colegios profesionales, organizaciones consumidores)

6.871

8,2

Corporaciones, fundaciones, organizaciones no gubernamentales

2.740

3,3

Otras organizaciones (ecológicas, rotarios, leones, voluntariados) 18.665 organizaciones no directamente vinculadas al municipio (22.4% del total)

Comunidades indígenas

Fuente: elaboración propia basada en Santiago.

PNUD

1.680

2,1

83.368

100,0

Organizaciones más ligadas al municipio

Organizaciones menos ligadas al municipio

(2000), “Desarrollo humano en Chile”,

localmente, tales como: el elevado grado de desarrollo humano, con alto nivel de alfabetización (95.7%), larga esperanza de vida (77.9 años), fuerte grado de urbanización (92% de población con saneamiento mejorado) y buen ingreso per cápita (U$S 10.274). La mayor parte de estos logros se explica por la labor de las redes municipales. Además, Chile ha logrado reducir la pobreza del 38% en 1989 al 18% en el 2002, ayudado por un sistema de subsidios focalizado, aplicado desde los municipios mediante la ficha CAS, que mantiene un catastro comunal y 153

Mario Rosales

nacional de las familias pobres. De este modo los subsidios se focalizan de modo muy efectivo. Otros resultados importantes son la realización –con recursos humanos y financieros limitados– de seis competencias exclusivas y trece compartidas, con provisión de servicios claves como educación, salud, aseo, ordenamiento territorial, obras locales, subsidios contra la pobreza, apoyo al deporte, la cultura y el medio ambiente, entre muchos otros; y la canalización de la participación ciudadana comunal, mediante relaciones de trabajo y sostén directo de una red de 65 mil organizaciones comunitarias, sociales y culturales.

6. Funcionamiento municipal y gestión de recursos humanos El alcalde es la autoridad máxima de la administración municipal, percibe sueldo y debe dedicarse exclusivamente a sus funciones como primera autoridad. También preside el Concejo Municipal. Los concejales constituyen el cuerpo deliberante, aunque no son considerados funcionarios, y perciben una asignación o dieta por las reuniones de Concejo a las que asisten.5 El alcalde y los concejales duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos sin límite de períodos. Los candidatos a alcaldes postulan en listas independientes a las de los candidatos a concejales. Bajo la dirección del alcalde opera un conjunto de divisiones o departamentos que corresponden a las funciones municipales establecidas por ley. Secretario Municipal, Administración y Finanzas, Control, Asesoría Jurídica, Obras, Planificación, Desarrollo Comunitario, Aseo y Ornato, Transito, Medio Ambiente, Educación, Salud, Fomento Productivo, Seguridad Ciudadana, son las unidades principales. Esto suele variar en las municipalidades pequeñas, que tienen una estructura más simple, de acuerdo con sus menores recursos humanos y financieros. Un Plan de Desarrollo Comunal se debe diseñar con consulta a la ciudadanía y su duración suele ser de cuatro años, lo que corresponden al período alcaldicio. El presupuesto municipal anual se elabora entre el 5

154

Al menos cuatro sesiones al mes.

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

alcalde y la administración municipal y es aprobado por el Concejo. También el municipio establece –con consulta a los vecinos– el Plan Regulador Comunal, que ordena el área urbana. Los planes, presupuestos y ordenanzas son aprobados o enmendados por el Concejo Municipal en pleno, aunque este no tiene iniciativa para proponer nuevos gastos. Los concejales –entre 6 y 10, según el tamaño del municipio– se organizan en comisiones de trabajo, pero no participan en la administración municipal propiamente dicha. Si bien existe un servicio civil de carrera, la planta de cada municipalidad debe ser aprobada por la Subsecretaría Nacional de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Algunos cargos municipales de jefatura o asesoría son de confianza exclusiva del alcalde. Además del personal de planta, suele haber personal a contrata (asimilado por sueldos y tareas a la planta, pero de renovación anual) y a honorarios, esto es, contra proyectos y tareas de duración limitada. La selección del personal municipal se efectúa mediante concurso –con excepción de los cargos de confianza exclusiva del alcalde–, pero estos no siempre son objetivos e imparciales. La promoción está formalmente vinculada a las evaluaciones anuales de desempeño, aunque este mecanismo no funciona adecuadamente. Si un funcionario es mal evaluado durante tres años seguidos debe dejar el cargo, sin embargo, esto rara vez ocurre porque –mediante un tácito acuerdo– se evalúa bien a todo el personal.

Cuadro 7 Funcionarios públicos en Chile, año 2004 Gobierno central

156.182

Municipalidades Administración municipal Educación municipal Salud primaria Total sector público

156.182

45.7%

185.654

54.3%

341.386

100%

33.254 126.769 25.631

Fuente: Dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda de la República de Chile.

155

Mario Rosales

El personal municipal se rige por el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales; el personal de salud municipal depende del Estatuto de Atención Primaria de Salud; en tanto, el personal de la educación municipalizada es regulado por el Estatuto Docente. Es decir, coexisten tres formas distintas de gestión de personal. Dada la gran rigidez del sistema de gestión de los recursos humanos municipales se discute una ley que traslada a los municipios la gestión del personal municipal –sin incluir el de salud y educación– acorde con la planificación local. Del personal municipal central –sin los recursos humanos de salud y educación– solo un tercio posee título técnico o profesional, lo que se considera insuficiente. El personal de educación y salud tiene mayor calificación, dado el carácter especializado de sus labores. Allí predominan los profesores, psicólogos, orientadores, médicos, enfermeras y auxiliares de enfermería, por sobre el personal administrativo o de apoyo.

7. Relaciones con el gobierno central y sistemas de control Como se afirmó, las municipalidades tienen principalmente funciones de gestión y ordenamiento territorial y de prestación de servicios sociales. Estos últimos son muy importantes por su alto impacto en los índices de desarrollo humano y en la reducción de la pobreza. Sin embargo, excepto el desarrollo comunitario, todas las funciones sociales son compartidas con el gobierno central.6 La Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo es la instancia nacional encargada de los asuntos relativos a los gobiernos subnacionales. Determina y operacionaliza las políticas centrales hacia los municipios y gobiernos regionales. También transfiere recursos y recolecta información sobre el funcionamiento municipal mediante un sis6

Recordemos que estas son: la educación básica y media y la cultura; la salud pública primaria y la protección del medio ambiente; la asistencia social a los grupos y familias pobres; la capacitación, la promoción del empleo y el fomento productivo; el turismo, el deporte y la recreación; la prevención de riesgos y el auxilio en situaciones de emergencia o catástrofes; el apoyo y fomento de medidas de prevención para la seguridad ciudadana; la promoción de la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres; el desarrollo de actividades locales de interés común.

156

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

tema abierto: el SINIM.7 La SUBDERE maneja varios fondos de desarrollo urbano y mejoramiento de barrios. Opera también el Fondo Nacional de Desarrollo Regional y el Banco Nacional de Proyectos, al que postulan los municipios con proyectos de desarrollo y modernización de la gestión. El control a nivel nacional es ejercido por la Contraloría General de la República, que se apoya en sus contralorías regionales y en las unidades de control interno de las propias municipalidades. El Tribunal Nacional Electoral puede determinar la remoción de los alcaldes, si se prueba un grave abandono de sus deberes o delitos comprobados por la Contraloría o el sistema judicial. Las municipalidades están sujetas a variados mecanismos de control. Desde ya, el que ejerce el Concejo Municipal. Luego, la unidad interna de control, con autonomía de operación y vinculada técnicamente a la Contraloría General de la República. Esta última realiza acciones aleatorias de control directo o cuando verifica irregularidades. Por ultimo, está el control ciudadano a través de las rendiciones públicas de cuentas de los alcaldes, de las elecciones democráticas o mediante denuncias y reclamos. En general, la administración pública chilena, incluidas las municipalidades, muestra bajos niveles de corrupción, según mediciones internacionales independientes y la percepción de la propia ciudadanía. La prensa ejerce un rol importante de denuncia de irregularidades en todos los niveles de la administración, que suelen ser recogidas por las entidades contraloras correspondientes e incluso por el propio poder judicial.

8. Asociativismo municipal y defensa de los gobiernos locales El principal mecanismo de defensa de la autonomía municipal es la red amplia de asociaciones municipales nacionales, regionales y temáticas. Estas suelen protestar y presionar a las autoridades ante políticas o actos

7

Sistema Nacional de Indicadores Municipales, .

157

Mario Rosales

de los niveles superiores del Estado que consideran arbitrarios. Muchas veces las asociaciones de municipalidades se hacen parte o apoyan a las autoridades locales cuya autonomía se ve cercenada o limitada, para evitar sentar precedentes de procedimiento. La entidad gremial nacional única es la Asociación Chilena de Municipalidades (ACHM), fundada en 1993, a la que pertenecen la casi totalidad de las 345 municipalidades. La afiliación es voluntaria y es decidida por cada Concejo Municipal. Se hace efectiva mediante el pago de un aporte proporcional al presupuesto municipal. La ACHM se autofinancia y posee un presupuesto anual superior al millón de dólares. La ACHM presta servicios de representación, formación, asesoría técnica y legal a sus miembros. También funcionan quince asociaciones regionales y provinciales de municipalidades, que cumplen similares funciones a la ACHM, a escala de las regiones. Se agregan una cincuentena de asociaciones rurales, costeras, puertos, turísticas y otras similares con objetivos y tareas propias definidas por sus miembros. La principal herramienta de solución de conflictos interestatales es el diálogo directo entre las asociaciones y el nivel de gobierno que corresponde. La ACHM se entiende con el Ministro del Interior y la mencionada SUBDERE; las asociaciones regionales con los gobiernos regionales correspondientes. Son comunes las mesas de trabajo para resolver problemas o conflictos y para coordinar las políticas públicas.

9. Principales problemas que afectan a las municipalidades El principal problema que enfrentan las municipalidades chilenas es la débil autonomía y la excesiva intromisión del gobierno central y los ministerios sectoriales, tanto en las competencias locales compartidas como, incluso, en las consideradas exclusivas. Los ministerios establecen políticas estandarizadas diseñadas centralmente y hacen de los municipios meros ejecutores, con limitada flexibilidad para ajustar esas políticas. 158

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

Un segundo y severo problema son las reducidas capacidades financieras municipales, en relación con la amplitud de sus competencias, con las variadas tareas que les asigna el gobierno central y con las crecientes demandas de la ciudadanía. De hecho, la ACHM demanda duplicar los actuales recursos de que disponen las municipalidades. Recuérdese que las municipalidades cuentan con el 13% de los recursos del gobierno general con los que deben sostener al 54% del personal del Estado y prestar servicios. Con estos recursos deben realizar una variada gama de funciones, como ejecutar obras locales, prestar servicios de aseo y ornato, de iluminación pública, mantenimiento de parques y jardines, planificar y ordenar el territorio, gestionar la educación básica y media y la salud primaria, cuidar de la cultura y el medio ambiente, impulsar la equidad de género y estimular el desarrollo económico local. Una tercera dificultad la constituye el marcado sesgo sectorial de las políticas públicas nacionales. Cada ministerio establece sus propias políticas y asigna tareas a los municipios, sin suficiente coordinación con otros ministerios y sin tener en cuenta las limitaciones de personal y recursos de las municipalidades intermedias, pequeñas y pobres. En Chile las políticas públicas tienen un fuerte énfasis nacional y sectorial, en detrimento de las visiones territoriales integradoras y del enfoque de desarrollo local. Una cuarta debilidad municipal es la inexistencia de una legislación que respalde y estimule el asociativismo municipal gremial y de servicios. Los municipios constituyen sus asociaciones “de hecho”, mediante un simple convenio colectivo, seleccionando a una de ellas como administradora. Es decir, las asociaciones de municipalidades no cuentan con personalidad jurídica de derecho público que les permita asumir ciertas competencias colectivamente, logrando así economías de escala y mayor efectividad. En síntesis, parece ser que el enfoque de “administración municipal” con sesgo social está en crisis. Hace falta, como lo propone la Asociación Chilena de Municipalidades, crear gobiernos locales promotores del desarrollo, que integren los elementos sociales, culturales y ambientales con los aspectos económicos productivos del desarrollo. 159

Mario Rosales

10. Descentralización inconclusa y opción por un nuevo gobierno local Chile es un país en que se ha realizado una descentralización a medias. De hecho, se ha congelado el traspaso de competencias y recursos a las municipalidades para hacer de ellas reales gobiernos locales, dotados de autonomía y medios para dinamizar el desarrollo endógeno de ciudades, localidades y comunidades. De este modo se desperdicia el potencial de desarrollo autogenerado presente en los territorios y se desincentivan los emprendimientos locales que pueden crear “empleo decente” e ingresos propios. En este sentido, hay restricciones legales que impiden a los municipios asociarse con privados, obtener créditos y, en general, accionar autónomamente para dinamizar el desarrollo en sus aspectos sociales, culturales, ambientales y económicos para lograr la integralidad de las políticas locales. La municipalidad es el espacio natural de la participación. El 80% de los ciudadanos recurre a ellas y el 78% de las organizaciones de la sociedad civil interactúa con los municipios. Es, de hecho, la oficina pública a donde más concurren los ciudadanos. Desde allí se puede apoyar los procesos de desarrollo local en todos sus aspectos, asociando las políticas públicas con los ciudadanos, actores locales y empresarios. Si esto no ocurre es, en gran medida, por la fuerte cultura centralista prevaleciente en la sociedad chilena, que desconfía de las capacidades municipales, en especial de las comunas más pobres, pequeñas y alejadas. De este modo, y por extensión, también se desconfía de la capacidad de los sectores sociales más desvalidos, humildes y excluidos de la población. En este sentido, el centralismo puede ser considerado una forma de autoritarismo –al desconocer las ideas, capacidades y voluntades ciudadanas–, derivando fácilmente en clientelismo, paternalismo e, incluso, espacios opacos aptos para la corrupción. Chile tiene aún al 18% de su población en situación de pobreza. Tal vez el 25% está excluido de modos diversos. La descentralización puede estimular el desarrollo local al movilizar las iniciativas, recursos y energías presentes en las localidades más pobres y alejadas, urbanas o rurales. De este modo, el municipio puede ser un instrumento para 160

Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

impulsar el desarrollo local y lograr mayor equidad entre los territorios. Del mismo modo, el traspaso de nuevas competencias y recursos –con la debida autonomía– permitiría a las comunidades y actores locales asumir protagonismo en el desarrollo de sus territorios. La descentralización, el desarrollo local y el mejoramiento de las políticas públicas –incluida mayor transparencia y participación– son las asignaturas pendientes del proceso político chileno. La Asociación Chilena de Municipalidades propone una “reforma municipal”, idea que ha sido, en principio, aceptada por el gobierno central. Se trata de transformar a los municipios actuales en gobiernos locales efectivos, con mayores recursos y autonomía. Su misión es promover el desarrollo local, canalizando la participación ciudadana y las capacidades emprendedoras locales hacia acciones de progreso y bienestar local.

Cuadro 8 Eventuales competencias de un gobierno local autónomo Competencias de la administración municipal actual De ordenamiento territorial

Competencias sociales

• Plan comunal de desarrollo • Planes reguladores • Transporte y tránsito públicos • Regulación de construcción y urbanización • Aseo y ornato

• Promoción del desarrollo comunitario

• Urbanización, vialidad urbana y rural • Protección del medio ambiente • Vivienda social e infraestructura sanitaria • Fomento productivo • Transporte y tránsito públicos • Prevención del riesgo y auxilio en emergencias y catástrofes

• Educación y cultura • Salud pública • Asistencia social y jurídica • Capacitación y promoción del empleo • Seguridad ciudadana • Igualdad de oportunidades • Actividades de interés común

Nuevas competencias de desarrollo económico

• Planificación y promoción del desarrollo económico local • Formación y estímulo de culturas emprendedoras • Corrección de fallas de los mercados locales • Asociativismo municipal para impulsar el desarrollo territorial • Corporaciones y alianzas con empresas privadas grandes y pequeñas • Parques industriales e incubadoras

• Sistema de protección social (Chile Solidario) Formas consultivas de participación (validación de políticas nacionales o regionales externas)

Formas involucrativas de participación: “ayuda a la autoayuda” (planificación participativa, presupuestos participativos, gestión participativa)

Fuente: Dirección de Estudios de la Asociación Chilena de Municipalidades.

161

Mario Rosales

Como se establece en el cuadro 8, los nuevos gobiernos locales tendrían tres tipos de competencias: las de ordenamiento y gestión territorial actuales, las prestaciones y servicios sociales –incluidos los nuevos mecanismos de protección social– y, además, nuevas competencias y recursos para dinamizar el desarrollo económico local. De este modo, se puede hacer de Chile un país más descentralizado, democrático, desarrollado y con mayor equidad social y territorial.

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Chile: un municipio social con limitaciones para impulsar el desarrollo local

World Bank, paper number 188. [Existe versión castellana en Quito, IULA/CELCADEL]. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (2001), El Chile descentralizado que queremos, Santiago, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de la República de Chile. —— (2002), “Proceso de descentralización en Chile: diagnóstico”, Santiago, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de la República de Chile. Vásquez Baquero, A. (2000), “Desarrollo económico local y descentralización”, Santiago, CEPAL.

163

Cuarta sección Modernización administrativa de los gobiernos locales

MODERNIZACIÓN EN LOS MUNICIPIOS ARGENTINOS MÓNICA ITURBURU1

1. La heterogeneidad de los municipios argentinos La comparación entre los gobiernos locales chilenos y los argentinos no puede escindirse del modelo de Estado que las circunstancias históricas y los líderes de cada país han determinado: Chile es unitario y Argentina es federal. Las regiones chilenas son gobernadas por un delegado del Presidente2 de libre remoción,3 en tanto las provincias argentinas son autónomas, dic1 Contadora Pública (UBA), Administradora Gubernamental (INAP), Magíster en Gestión Empresaria (UNICEN) y experta en desarrollo local (Delnet, OIT). Docente e investigadora. E-mail: . 2 Waissbluth y Leyton (2006: 3) reproducen una entrevista a Patricio Aylwin, entonces presidente de Chile: “Varios entrevistados han opinado que, considerándose importante el proceso de descentralización y regionalización del país, no se ha consensuado nunca un modelo claro respecto al rol y peso relativo que debería tener el gobierno central, los gobiernos regionales y los municipales. ¿Qué opina Usted al respecto? Patricio Aylwin contesta: No hay un modelo claro, aunque yo tengo ideas claras hacia dónde deberíamos ir. No podemos olvidarnos del carácter unitario del Estado chileno, esto de elegir a los intendentes sería convertir al Estado chileno en un Estado federal: si cada región tiene su gobierno, y este gobierno no tiene una dependencia respecto al gobierno central, este país deja de ser un Estado unitario y yo creo que sería muy malo, porque este país de 15 millones de habitantes es un país chico, aunque sea territorialmente largo, y no creo que haya suficiente desarrollo de la capacidad de gestión para manejar con autonomía las regiones. Las regiones son muy dependientes, algunas son más pobres, otras son muy ricas, hay una heterogeneidad que obliga a que el poder central haga una cierta justicia redistributiva”. 3 Waissbluth y Leyton, en su trabajo, sostienen que varios entrevistados mencionaron crítica-

167

Mónica Iturburu

tan su propia Constitución y son responsables del 41,5% del gasto público total.4 Mientras el ex presidente chileno Patricio Aylwin decía que la heterogeneidad de las regiones “obliga a que el poder central haga una cierta justicia redistributiva”, la nación Argentina nació a partir del reconocimiento de la autonomía de las provincias y sólo pueden ser intervenidas por el gobierno central ante circunstancias muy especiales. La Constitución Nacional de la Argentina define la organización federal del país, lo que implica que cada provincia está obligada a establecer un “régimen municipal”, pero los constituyentes provinciales tienen autonomía para definir cómo se organizará el gobierno local. Esto determina una gran heterogeneidad en los municipios argentinos, en aspectos que van más allá de las diferencias culturales, regionales, geográficas o de cantidad de población que puede presentarse en un país unitario: el andamiaje jurídico, las distintas variantes de jerarquización del gobierno local, las potestades delegadas y las potestades asumidas, los recursos provenientes de otras jurisdicciones, el esquema de control de las cuentas públicas, y el grado de autonomía institucional, financiera, económica y política, entre otros aspectos, imprimen particularidades a la organización municipal de cada provincia, lo que hace complejo hacer reflexiones colectivas sobre un tema en particular que sea extensible a la mayoría de los municipios y otros gobiernos locales del país. No obstante, cabría preguntarse si la organización federal es la raíz de las diferencias,5 o si la gran heterogeneidad que presenta el territorio

mente la “ligereza para cambiar Intendentes por razones políticas” (2006: 4). Los autores agregan su propia opinión cuando afirman que “esto era razonable cuando eran los ‘embajadores políticos del Presidente en la Región’, pero se hace menos razonable cuando ellos adquieren importantes responsabilidades de gestión de sus gobiernos regionales”. Vale aclarar que en Chile se denomina “Intendente” a la máxima autoridad de la Región. 4 Dato para 2004, último dato disponible. Fuente: Dirección de Análisis del Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía y Producción de la Nación. 5 Para A. Hernández, “el federalismo fue la forma de Estado elegida para resolver los graves conflictos políticos, económicos y sociales producidos y el resultado de nuestra evolución histórica. Así como en 1820 se definió que seríamos republicanos y no monárquicos en la forma de gobierno, en 1853 se consagró al federalismo como forma de Estado en la Constitución, luego de décadas de cruentas luchas civiles”.

168

Modernización en los municipios argentinos

argentino es “la causa de muchos de los problemas que presenta la organización federal en Argentina […]. El país está compuesto por 24 jurisdicciones6 con marcadas desigualdades en cuanto a su nivel de desarrollo productivo y social […] El producto bruto geográfico […] correspondiente al año 2000 muestra una alta concentración económica en pocas jurisdicciones. Las dos de mayor envergadura (Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma de Buenos Aires) dan cuenta del 58% del total de producto bruto geográfico, siguiendo en dimensión económica las provincias de Córdoba y Santa Fe –alrededor del 8% del total, cada una– y Mendoza, con una participación de casi 4%. Estas cinco jurisdicciones, donde reside aproximadamente el 67% de la población del país, generan cerca del 78% del producto total” (Cetrángolo, 2002: 7). El Indicador de Desarrollo Humano Ampliado (Cuadro 1) es uno de los que mejor refleja la heterogeneidad de las provincias argentinas, con áreas en situaciones muy favorables (como la Ciudad de Buenos Aires, y las provincias de Córdoba, Tierra del Fuego, Mendoza, La Pampa y Buenos Aires, que superan el promedio país) y otras críticas, como Jujuy y Formosa. También la Encuesta Permanente de Hogares7 del segundo semestre de 2004, cuyo resumen se incluye en el Cuadro 2, permite observar que a pesar de la salida de la crisis económica, las diferencias entre regiones censales se mantienen, mostrando mayores índices de pobreza e indigencia que el promedio nacional en los conglomerados del Noroeste, Noreste y Cuyo, así como una situación más favorable en el resto, en especial en la región Patagónica, con varios puntos de indigencia y pobreza por debajo del promedio nacional.

6

Se trata de 23 provincias y una ciudad autónoma, la Ciudad de Buenos Aires.

7 El Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina realiza encuestas en

28 conglomerados urbanos de distintas regiones del país en forma semestral. .

169

Mónica Iturburu

Cuadro 1 Índice de Desarrollo Humano Ampliado, provincias argentinas y Ciudad de Buenos Aires (2000) Calificación situación

Situaciones más favorables

Situaciones favorables

Situaciones desfavorables

Situaciones graves

Situaciones críticas

Provincia

Índice

Ciudad de Buenos Aires (*) Córdoba Tierra del Fuego Mendoza La Pampa Buenos Aires Total país Santa Cruz Santa Fe Neuquén Entre Ríos Chubut San Luis Río Negro San Juan Santiago del Estero La Rioja Tucumán Catamarca Salta Misiones Chaco Corrientes Jujuy Formosa

0.867 0.685 0.653 0.634 0.632 0.629 0.613 0.603 0.580 0.556 0.527 0.515 0.510 0.457 0.444 0.419 0.402 0.400 0.374 0.339 0.339 0.309 0.227 0.187 0.156

Fuente: PNUD (2002), basado en EPH (INDEC), octubre 2000. Se optó por seleccionar esta información porque los informes más recientes solo incluyen el Índice de Desarrollo Humano. Por el contrario, el Índice de Desarrollo Humano Ampliado, que mide longevidad, nivel de educación y nivel de vida, considerando tasas de mortalidad infantil por causas reducibles, tasa de sobreedad escolar, calidad educativa, tasa de empleo y tasa de desempleo, es el que mejor refleja las diferencias regionales.

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Modernización en los municipios argentinos

Cuadro 2 Porcentaje de personas bajo las líneas de pobreza e indigencia en regiones estadísticas en el segundo semestre 2004 Regiones

Segundo semestre 2004 Personas bajo línea Personas bajo línea de indigencia de pobreza

Total 28 aglomerados urbanos

15.0

40.2

Noreste Noroeste Cuyo Gran Buenos Aires Pampeana Patagonia Total aglomerados de 500.000 y más habitantes

26.2 21.4 14.2 14.0 13.2 8.9 13.8

59.5 53.4 41.4 37.7 37.4 24.7 38.1

Total aglomerados de menos de 500.000 habitantes

19.2

47.4

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos.

Por último, aunque ello no agota las causales de heterogeneidad de los municipios argentinos, una diferencia sustantiva entre los gobiernos locales chilenos y los argentinos está referida a su tamaño: en Chile solo el 33% de sus municipios cuenta con menos de 12.000 habitantes,8 en tanto en Argentina, el 82% tiene menos de 10.000 habitantes (Figura 1). La disparidad es aún más marcada, cuando se observa en detalle la situación de cada provincia, en general con capitales muy pobladas mientras el resto del territorio tiene pequeños gobiernos locales. Los extremos dentro de cada provincia pueden visualizarse en la Figura 2, en la que se compara el municipio más grande con el más pequeño de cada una; vale aclarar que no se incluyeron gobiernos locales sin jerarquía municipal (comunas, comisiones vecinales, municipios rurales, etc.) aún más pequeños, para efectuar la comparación con gobiernos de jerarquía equivalente. A título de ejemplo, la provincia de Córdoba alberga simultáneamen8 Eduardo Passalacqua afirma: “A principios de la década [de 1990], Chile distribuía así sus municipios: 13% de más de 100.000 habitantes, 16% entre 30 y 100 mil, 38% entre 12 y 30 mil, y el resto (33%) con menos de 12 mil”.

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te al municipio más grande y al más pequeño del país, que según los datos del Censo 2001 tenían 1.272.334 y 200 habitantes, respectivamente, con una mediana provincial de 2.465 habitantes.

Figura 1 Clasificación de gobiernos locales y clasificación de municipios, por cantidad de población Clasificación municipios por cantidad de población 0.655447298

0.311780337

0.032772365 Pequeños (- de 10 mil hab.) Medianos (e/ 10 y 250 mil)

Grandes (+ 250 mil)

Clasificación gobiernos locales (municipios más otras formas de menor jerarquía) por cantidad de población 0.818139963

0.164825046 0.017034991 Pequeños (- de 10 mil hab.) Medianos (e/ 10 y 250 mil)

Grandes (+ 250 mil)

Fuente: elaboración propia basada en datos INDEC (2001) y Ministerio del Interior de la República Argentina (2006).

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Modernización en los municipios argentinos

Figura 2 Municipio de mayor y menor cantidad de habitantes en cada provincia

Municipios de mayor y menor población de cada provincia 10.000.000 1.000.000 100.000 10.000 1.000

San Juan

Mendoza

La Rioja

Buenos Aires

Tierra del Fuego

Formosa

Santiago del Estero

Chaco

Catamarca

Misiones

Jujuy

Municipio de mayor población

Tucumán

Salta

Corrientes

Chubut

Santa Cruz

La Pampa

Santa Fe

Neuquén

San Luis

Córdoba

Entre Ríos

Río Negro

100

Municipio de menor población

Fuente: elaboración propia basada en datos INDEC (2001) y Ministerio del Interior de la República Argentina (2006).

Sin lugar a dudas, las variables mencionadas inciden en el grado de modernización de los gobiernos locales: las ciudades o centros urbanos con mayor cantidad de población hacen posible la existencia de recursos humanos con capacidades para aplicar y sostener las herramientas tecnológicas. De la misma manera, la ubicación en territorios más ricos, permite al gobierno realizar inversiones para la mayor sistematización de los procesos en lugar de afectarlos prioritariamente a cubrir las necesidades básicas de sus ciudadanos.

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Mónica Iturburu

2. El concepto de modernización en la administración pública Los procesos de modernización en la gestión pública argentina tuvieron su inicio y mayor apogeo en la década de 1990, a partir de lo que se denominó la “Primera Reforma del Estado”. Las etapas iniciales estuvieron orientadas a reducir el gasto público para resolver la crisis fiscal, y en ese sentido respondió más a la definición tradicional del término: “La modernización implica la adopción de políticas, procesos, sistemas y tecnologías gerenciales originadas en los modelos administrativos, políticos y de gestión de los países del capitalismo avanzado (en el actual proceso postindustrial)”. En consecuencia, la modernización puede ser entendida como “un proceso de diseminación de innovaciones originadas en otros sistemas políticos, probadas como consecuencia de las políticas de los organismos multilaterales de cooperación y créditos u originadas en el sistema empresario privado, globalmente considerado” (Schweinheim, 1998: 37). No obstante, se observa el surgimiento de nuevas concepciones de la definición de modernización. Para Prats i Catalá (1998, citado por López, 2005: 5), “la cuestión de la modernización debe ser enfocada no solo en términos de mejora de la eficiencia interna de las organizaciones estatales, sino como la capacidad de estas para generar condiciones que permitan el funcionamiento eficiente del sector privado y para salvaguardar la cohesión social”. Desde esta concepción ampliada, se comprende el “progresivo desplazamiento de los programas de modernización hacia un espectro más amplio de valores que los que dominaron en el comienzo de la reforma (economía, eficiencia y eficacia) […] Paulatinamente, cobran sentido los preceptos de ‘adaptabilidad’, ‘innovación’, ‘representación’ y ‘participación’ como ideas fuerza para la configuración de un ‘paradigma posburocrático’” (Barzeley y Armajani, 1992, citado por López, 2005: 13). Desde esta perspectiva ampliada, López (2005: 5) describe los objetivos centrales que persiguen las iniciativas de reformas en la administración pública: mejorar la asignación y utilización de recursos públicos, mediante el uso eficiente del gasto público a través del establecimiento de 174

Modernización en los municipios argentinos

objetivos y del cumplimiento de metas asociadas a la asignación del presupuesto, con la correspondiente utilización de mecanismos de control y evaluación que permitan corregir distorsiones y priorizar alternativas de gasto; mejorar la calidad de servicio y atención al usuario, mediante acciones dirigidas a conocer e identificar a los usuarios y sus necesidades, definir estándares de desempeño y comprometer resultados públicos, así como generar sistemas de reclamos y articular instancias de protección de los derechos de los ciudadanos/usuarios; dotar de mayor transparencia a los actos gubernamentales a partir del perfeccionamiento de los mecanismos de control y evaluación de las instituciones públicas. Asimismo, López define dos líneas de abordaje para el cambio del modelo de gestión: las transformaciones institucionales, cuyos cambios están orientados a incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector público, y las transformaciones transversales, destinadas a optimizar y consolidar los sistemas horizontales. En la Cuadro 3 se resumen las líneas de abordaje de los procesos de reforma, los programas y los indicadores propuestos por López.

3. Aplicación de herramientas de modernización en los municipios argentinos La heterogeneidad de los municipios argentinos explica las grandes diferencias en la aplicación de herramientas de modernización. Por ello, para cada conjunto de herramientas y para algunos temas, se pueden arriesgar tendencias o conclusiones generalizables, en tanto en otros solo es posible dar cuenta de su aplicación en casos particulares. Las fuentes de información para este análisis fueron un conjunto de casos publicados,9 una encuesta realizada al efecto a concejales repre9 Estudios de casos: “Ranking nacional de municipios”, Fundación Innova (2003); “Hacia un nuevo sector público. Experiencias exitosas de gestión en Argentina”, Grupo Sophia (1997); “La articulación en la gestión municipal. Actores y políticas”, Cravacuore, Ilari y Villar (2005); Programa Auditoría Ciudadana de Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación, primera y segunda etapa, que abarcó a doce ciudades de distintas regiones del país (General Pico de la provincia de La Pampa, Gualeguaychú de la provincia de Entre Ríos, Luján de Cuyo de la provincia

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Cuadro 3 Líneas de abordaje, programas y herramientas de la modernización Líneas de abordaje Programas Modernización estructural: intentan rediseñar la morfología del sector público, teniendo en cuenta los determinantes del mismo (conformación de la estructura de gobierno y la estructura de gestión, la asignación de facultades y responsabilidades)

Herramientas Compatibilización de competencias entre la administración nacional y la municipal, o la provincial y la municipal Transferencia de com petencias actividades a municipios Eliminación de la superposición de funciones Racionalización de estructuras organizativas Tercerización de servicios Estándares de calidad por proceso, por producto, por resultado Cartas de Servicio (Carta Compromiso, Carta Ciudadana, etc.) Transformaciones Sistemas de evaluación y monitoreo de la calidad de las institucionales: Calidad de servicios prestaciones cambios orientados a y orientación al Mecanismos de información al ciudadano y de rendición de incrementar la ciudadano cuentas productividad y Mecanismos de participación ciudadana ( encuestas de mejorar la calidad de satisfacción, audiencias públicas, veedurías ciudadanas, comisiones los servicios prestados, de usuarios, etc.) involucrando por igual a los empleados Sistemas de planeamiento estratégico públicos y a Metas en términos de resultados e impactos ciudadanos Gestión por Mecanismos de control de gestión resultados Mecanismos de control de resultados Incentivos por resultados Sistemas de carrera Sistemas de reclutamiento y selección Sistemas de inducción (actitudes, valores y relaciones) Gestión del capital Sistema de capacitación humano Sistema de evaluación de desempeño Mecanismos de promoción Modernización de sistemas de registro y legajos del personal Sistemas de incentivos Transformaciones Sistemas de compra electrónica transversales: cambios Existencia de base de datos interjurisdiccional única de orientados a optimizar proveedores y precios sistemas horizontales Sistema de compras Mecanismos de control y evaluación (interno y externo) y contrataciones Difusión de los procesos de compras y contrataciones Catálogo Unificado de Compras en la Administración Pública Modalidades innovadoras de contratación Sistema Presupuesto por programas administración Mecanismos de control y evaluación (interno, externo) financiera Página web Gobierno electrónico Trámites y pagos por internet

Fuente: elaboración propia, basada en el análisis y diseño de indicadores de López (2005).

de Mendoza, Palpalá de la provincia de Jujuy, Pirané de la provincia de Formosa, Roque Sáenz Peña de la provincia de Chaco, San Martín de los Andes de la provincia de Neuquén, y Junín, Morón, Olavarría y Pergamino de la provincia de Buenos Aires).

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Modernización en los municipios argentinos

sentativos de municipios de todo el país,10 la consulta de información disponible en internet y en particular, en páginas de municipios, y las opiniones de diversos autores.

Modernización estructural Los gobiernos que emprendieron proyectos de modernización estructural intentaron “rediseñar la morfología del sector público, teniendo en cuenta los determinantes del mismo (conformación de la estructura de gobierno y la estructura de gestión, la asignación de facultades y responsabilidades, y la asignación de recursos), para prestar servicios de calidad a la población sin configurar una pesada carga para los contribuyentes” (López, 2005: 55). Los procesos de reforma impulsados por los organismos multilaterales de crédito a partir de la década de 1980 estuvieron orientados a lograr el ajuste fiscal. Al respecto, Oszlak (1997: 12) sostiene que la primera fase de la reforma, denominada quirúrgica, se caracterizó por “una aparente autonomía de los poderes ejecutivos de los países latinoamericanos para fijar nuevas fronteras funcionales con la sociedad, y reducir el tamaño e intervención del Estado nacional”, lo que implicó la transferencia de funciones a los niveles subnacionales (descentralización) y el desplazamiento hacia el mercado de funciones relativas a la provisión de bienes y prestación de servicios (privatización). Esta descentralización operó delegando funciones y recursos del Estado nacional a las provincias, principalmente las competencias educativas (proceso que se inició en 1978 y culminó en 1992) y algunos efectores de salud, lo que se constata con la caída de gasto nacional y el incremento del provincial (tal como se observa en la Figura 3). A con10 En el marco del “Programa Líderes Municipales: Concejales argentinos hacia la política del mañana”, realizado en Mar del Plata del 5 al 9 de septiembre de 2006, organizado por CIPPEC y la Fundación Friedrich Naumann, se solicitó a los 50 concejales que asistieron el llenado de una encuesta; se obtuvieron 49 respuestas. Cabe señalar que dicho seminario convocó a concejales de la mayor parte de las provincias del país, representantes de municipios entre 20 mil y 100 mil habitantes, de distintos partidos políticos, identificados con el oficialismo o la oposición política en sus respectivos cuerpos.

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tinuación de esta descentralización formal, y en particular cuando los estados provinciales debieron reacomodar sus erogaciones por la salida de la hiperinflación y por la transferencia de los servicios educativos y otros gastos sociales,11 operó otro tipo de descentralización informal y sin recursos, debido a que ante la ausencia de los otros niveles de gobierno los municipios se constituyeron en receptores principales de las demandas ciudadanas.

Figura 3 Gasto público total, discriminado por jurisdicción (1980-2004) 80%

% sobre el gasto total consolidado

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1980

82

84

86

88

90

Gob. Nacional

92

94

Provincias

96

98

2000

´02

Municipios

Fuente: Dirección de Análisis del Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación. 11 “Entre 1991 y 1993 los ingresos y los gastos totales de las provincias crecieron de manera similar (31,5% y 29.5%, respectivamente), con una leve mejora del resultado […]. En el año 1993 los ingresos totales provinciales fueron 17% superior a los de 1992, impulsados por el fuerte incremento de los recursos tributarios, recursos extraordinarios por cancelación de deudas de la Nación y otros ingresos corrientes. Los gastos, por su parte, crecieron casi 22%, lo que determinó el aumento del desequilibrio provincial. Este crecimiento del gasto forma parte de la recomposición

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Modernización en los municipios argentinos

A esta nueva distribución de las competencias entre los tres niveles de gobierno, también se suma que algunos gobiernos locales redefinieron las fronteras hacia el mercado, incursionando en nuevas modalidades de prestación de bienes y servicios, con mayor protagonismo de empresas privadas, cooperativas y organizaciones de la sociedad civil. De las fuentes relevadas, la Encuesta a Concejales (2006) reporta que casi la totalidad de los municipios han resultado objeto o han aplicado alguna medida que redefinió sus funciones. El 61% de los encuestados reconoce que fueron asumidas funciones originarias de otras jurisdicciones de gobierno: seguridad pública (mediante el refuerzo del gobierno local al mantenimiento y combustible de móviles, equipamiento, alquileres o dotación de espacio físico para comisarías y puestos rurales, capacitación policial, entre otras acciones, lo cual en algunos casos requirió la creación de tasas específicas), educación terciaria (a través de convenios con universidades nacionales, para brindar alternativas educativas y poder así retener a la población joven) y educación primaria (la provincia aporta los fondos para la construcción y refacción de escuelas y hospitales, pero el municipio se ocupa de la construcción o supervisión de las obras), empleo y desarrollo económico local, salud (transferencia formal hospitales en la provincia de Córdoba y más recientemente, los hospitales psiquiátricos en la provincia de Buenos Aires),12 caminos rurales (su mantenimiento fue abandonado por años pero en 2004 la provincia de Buenos Aires transfirió formalmente la totalidad del mantenimiento aunque solo una parte de los recursos provienen del Impuesto Inmobiliario Rural). Además de estas menciones de los entrevistados pueden citarse las funciones incrementales en educación (capacitación de docentes, construcción y mantenimiento de escuelas primarias, educación no formal de oficios, artes, oficios y artesanías, y escuelas municipales) y justicia (a través de la implementación de las erogaciones públicas de los diferentes niveles de gobierno a la salida de la hiperinflación que, en el caso de las provincias, fue alimentada por la transferencia de servicios educativos y otros gastos sociales desde la Nación” (Cetrángolo, 2002: 21). 12 La provincia de Buenos Aires descentralizó algunos hospitales psiquiátricos a los municipios, quedando a cargo de la provincia los salarios del personal transferido, y a los municipios los salarios de las nuevas designaciones, más todos los insumos, los gastos en servicios y en mantenimiento.

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de oficinas de negociación en Morón, o de recepción de exposición de choques en Olavarría). Desde otro punto de vista, el Programa Auditoría Ciudadana (2005) indagó sobre las expectativas de los habitantes de doce ciudades argentinas, y del estudio resulta la demanda incremental al municipio de funciones que legalmente recaen en el gobierno provincial o nacional (Cuadro 4), tales como protección del medio ambiente (en varias provincias), educación pública, seguridad, administración de justicia y relación con otros países.

97 96 97 71 51 67 60 57 55 51 41 9

96 93 92 76 51 8 39 13 15 12 11 5

96 93 94 81 43 54 53 29 31 23 23 9

100 100 100 83 58 70 68 51 48 46 38 11

93 89 91 81 53 55 52 28 33 20 28 15

98 96 96 92 75 76 68 33 34 30 31 18

Promedio

96 93 93 73 58 52 50 53 31 26 25 11

S.M. Andes

Perga-mino

97 97 97 94 79 66 66 60 52 54 52 12

R. Sáenz Peña

Olavarría

94 94 93 76 51 55 35 36 35 18 22 8

Rafaela

Morón

99 99 99 87 77 72 72 79 40 42 37 20

Pirané

Junin

87 87 84 78 46 53 51 25 28 17 19 5

Palpal á

Gualeguaychú

Limpieza urbana Iluminación pública Estado de calles y veredas Cobro de impuestos Obras de infraestructura Protección medio ambiente Seguridad social Salud pública Seguridad Educación pública Administración de justicia Relación con otros países

General Pico

Cuadro 4 ¿Quién es el responsable de asegurar a los habitantes de nuestra ciudad…?

96 94 94 81 58 57 56 42 37 31 30 11

Fuente: elaboración propia, basada en resultados de Auditoría Ciudadana (Jefatura del Gabinete de Ministros, 2005).

El 57% de los concejales consultados afirma que la redefinición de funciones requirió una compatibilización entre distintas jurisdicciones. Esto estuvo referido a distintas acciones, entre las que se menciona el Plan Federal de Viviendas,13 el Programa Remediar,14 la adhesión al sistema 13 El Plan Federal de Emergencia Habitacional “tiene por finalidad tender a solucionar la Emergencia Habitacional y Laboral, utilizando a los beneficiarios de los planes Jefes y Jefas de

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Modernización en los municipios argentinos

de administración financiera propuesto por el gobierno provincial (en el caso de RAFAM en Buenos Aires), la coordinación para actividades en el área de seguridad (por ejemplo, Escuela de Policía en Pergamino),15 o el Plan de Manejo Integrado del Frente Costero que impulsa Villa Gesell.16 Siguiendo la tendencia del Estado nacional y de los estados provinciales respecto a la utilización incremental de distintas alternativas de tercerización (desde privatizaciones/concesiones hasta locaciones de obra y servicios), los gobiernos locales fueron abandonando la prestación directa de servicios como modalidad exclusiva. En el 59% de los casos de la Encuesta a Concejales (2006), se reconoce su utilización, en particular en el barrido y recolección de residuos, alquiler de equipos y maquinaria para realizar trabajos con personal municipal, transporte público, cobro de tasas e incluso de morosos a través de abogados y procuradores, administración y mantenimiento de terminales de Hogar organizados en forma de Cooperativas de Trabajo para la construcción de viviendas a fin de generar una política que simultáneamente resuelva los problemas habitacionales y de pleno empleo y producción, permitiendo aplicar fondos que actualmente están destinados a subsidios por desempleo en la emergencia, a la generación de un proceso productivo que permita la reinserción social y laboral. […] El programa se desarrolla a través de la acción coordinada de distintos organismos intervinientes a nivel nacional, provincial y municipal”, . “El municipio es el ejecutor del programa a través de la interacción de sus dependencias específicas”, . 14 “Remediar es un programa de provisión gratuita de medicamentos ambulatorios. Constituye una estrategia central del Ministerio de Salud de la Nación para enfrentar la emergencia social y sanitaria, garantizando el acceso de la población más vulnerable a los medicamentos esenciales que dan respuesta a la mayoría de los motivos de consulta médica en los Centros de Salud. […] Los medicamentos son distribuidos en botiquines a los Centros de Atención Primaria de la salud”, la mayoría dependiente de gobiernos locales. . 15 La policía de Buenos Aires cuenta con sedes descentralizadas de formación policial en Mar del Plata, Bahía Blanca, Pergamino, Tandil y Luján. Los jefes comunales y, en ocasiones, las entidades intermedias, facilitan la actividad de estas sedes mediante distintas acciones, como por ejemplo acompañando la convocatoria de aspirantes: “Vamos a tratar de conseguir otros 200 o 300 postulantes. Se inicia una nueva campaña con el apoyo del intendente municipal, con todas las herramientas necesarias para llevar a adelante todos los exámenes requeridos –afirmó el Jefe de Policía”, . 16 “El Plan de Manejo integrado del Frente Costero que impulsa la Municipalidad de Villa Gesell cuenta con el apoyo técnico de organismos nacionales, provinciales, la Universidad Nacional de Mar del Plata, e incluye las recomendaciones de especialistas en la materia de reconocida trayectoria”, .

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ómnibus, alumbrado público, cementerio, electricidad, agua, cloacas y mantenimiento de parques. Puede agregarse, de otras fuentes, la concesión de la limpieza y seguridad de edificios y efectores sociales y de salud municipales, la contratación externa del mantenimiento telefónico e informático, la asesoría jurídica, el servicio de anestesia, y casi la totalidad de las obras públicas de envergadura. Estas nuevas funciones generaron impactos en las estructuras municipales. El 43% de los encuestados reconoce que en sus municipios se hizo necesario racionalizar estructuras, eliminar la superposición de actividades y crear nuevas áreas que se ocuparan de las nuevas funciones.

Gestión por resultados17 Se han dado distintos alcances a los procesos de reforma gerencial,18 no obstante pueden distinguirse los temas formulados por las administraciones orientadas a resultados (Ormond y Loffler: 1999):19 –Devolver autoridad, otorgar flexibilidad. –Asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad. –Desarrollar la competencia y la elección. –Proveer servicios adecuados y amigables a los ciudadanos. –Mejorar la gerencia de los recursos humanos. –Explotar la tecnología de la información. –Mejorar la calidad de la regulación. –Fortalecer las funciones de gobierno en el centro. Desde un enfoque más operativo, la modalidad de gestión por proyecto es aquella en que el “principal criterio de asignación de recursos es el 17 También se utiliza la expresión “gestión por producto”, considerando que se usa el término “ producto” para los bienes o servicios que se obtienen del uso de los recursos (por ejemplo, vacunación) y “resultados” para el valor que se espera lograr para el usuario como consecuencia de ello (por ejemplo, reducción de la incidencia de determinada enfermedad). 18 También denominada nueva gerencia pública o, por sus siglas en inglés, NPM (New Public Management). 19 Extraído del documento “Governance in Transition” (OCDE, 1995: 28), a su vez citado por Derry Ormond y Elke Löffler (1999).

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Modernización en los municipios argentinos

logro de productos (bienes o servicios) individuales o unitarios en momentos o plazos preestablecidos. Cuando la organización del trabajo se realiza según la modalidad por proyecto, se requiere identificar el producto final a lograr, el momento en que deberá ser logrado y, a partir de ello, establecer las actividades y los recursos necesarios para su ejecución […]. Así como en la modalidad operativa, los recursos deben preverse para asegurar la posibilidad de lograr los productos, de manera que la asignación se mantenga aún cuando los productos no se lograran, en la modalidad de gestión por proyecto, en cambio, los requerimientos de recursos se establecen en función de cada producto unitario, y los recursos se asignan solo mientras dure el proceso de producción del producto” (Hintze, 2003: 8). La modalidad de gestión por resultados es aún de aplicación incipiente en la mayoría de los gobiernos locales argentinos. Sin dudas, predomina el modelo burocrático e incluso en las pequeñas localidades del interior del país, en particular del norte argentino, prevalece la organización preburocrática o patrimonialista,20 con gran arbitrariedad de las autoridades locales para tomar decisiones e incluso disponer de los bienes públicos para enriquecimiento de los miembros de la élite gobernante. Los indicadores que define López (2005) para identificar la aplicación de la modalidad de gestión por resultados en una organización pública son el planeamiento estratégico, el establecimiento de metas en términos de resultados e impactos, y los mecanismos de control de gestión y control por resultados, así como los incentivos por resultados. Los planes estratégicos o planes territoriales comenzaron a utilizarse a escala local a mediados de la década de 1990. El Ranking de los Municipios (2003) daba cuenta de diez planes estratégicos en marcha, 20 “El Estado preburocrático es susceptible de ser secuestrado por intereses políticos, económicos o sociales parciales y ajenos al interés general de toda la sociedad. Sirve de instrumento de dominación política sobre la población y de enriquecimiento económico a favor de élites dominantes. Por ello está definido por la lógica del clientelismo, el caudillismo y el nepotismo, a través del otorgamiento de prebendas y privilegios de distinto tipo a cambio de lealtad política, y por el patrimonialismo, es decir, por la apropiación de los cargos del Estado para fines privados y el ejercicio del poder como si fuera un patrimonio personal o grupal”. Fernández Toro, J. (2005).

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sobre un total de 50 municipios relevados. De la Encuesta a Concejales (2006) resulta que el 59% de los municipios recurrió a esta herramienta de planificación, con mayor incidencia en la Pampa Húmeda. En su desarrollo influyeron las acciones de la Universidad Nacional de La Plata, que en el territorio bonaerense estuvo a cargo de varios planes, así como un equipo de consultoría privado, en otros municipios del país. La mayor parte de los planes estratégicos o planes de desarrollo territorial (abarcativos de un municipio o de varios) recurrieron a la participación ciudadana en las etapas de diagnóstico y formulación del plan, a partir de una convocatoria amplia a los principales actores sociales, económicos, educativos y gubernamentales para formar parte de la Junta Promotora. Esta participación se concretaba a partir de la representación de la ciudadanía a través de distintas organizaciones. A título de ejemplo, ello sucedió en los planes estratégicos de Bahía Blanca, Campana, Junín, Gualeguaychú, Trelew, Rafaela y Tuyú Mar y Sierras (Fundación Innova, 2003; Cravacuore et al., 2004). La Encuesta a Concejales (2006) hace referencia a la desarticulación del plan en varias localidades (“se dejó morir”, “no se aplica”), incluso en Rafaela, que fue pionera en la herramienta (Fundación Innova, 2003). Muchos planes no resistieron los cambios de gobierno y/o la crisis económica 1998-2002. Procesos similares de participación y consenso ciudadano se producen en los municipios cuando la comunidad y los líderes locales deciden la redacción de su propia carta orgánica, máxima expresión de la autonomía institucional. La mayor parte de las constituciones provinciales establecen la autonomía institucional de los municipios, en algunos casos, si se alcanzan determinadas condiciones tales como ser ciudad, superar un piso mínimo de población o tener un plan regulador. Cuando un territorio decide ejercer esta atribución, si bien la redacción de la Carta Orgánica está a cargo de convencionales elegidos por el pueblo, el proceso moviliza los intereses y aspiraciones de distintos sectores y actores locales, con un resultado de mayor trascendencia institucional que el Plan Estratégico debido a que la Carta Orgánica se mantiene en el tiempo. No obstante, los efectos de su caída en desuso son similares y, en algunos municipios que cuentan con Carta Orgánica, la visión 184

Modernización en los municipios argentinos

estratégica contenida en la misma es dejada de lado por motivos más políticos que los vinculados al cambio de escenarios. A pesar de la arraigada formalización de la rendición de cuentas económicas y financieras (montos presupuestados y autorizados versus montos gastados), existe poca tradición de mecanismos de control de resultados o de “acountability”, término que ha sido traducido como “respondibilidad” y que refiere a la obligación de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el poder estatal. Esto implica la definición previa de los objetos sobre los que deben rendirse cuentas, lo que aisladamente se ha abordado en unos pocos municipios a partir de la implantación de algunas herramientas como la “Carta Compromiso”. Algunos intendentes entienden que la inauguración del período de sesiones ordinarias del Concejo Deliberante debe operar como una herramienta de rendición de cuentas, y en ese sentido definen con detalle los resultados que esperan alcanzar durante el año, y al mismo tiempo, reportan lo logrado en el período que expira ante todo el cuerpo deliberativo, la ciudadanía y la prensa.

Calidad de servicios y orientación al ciudadano Durante la década de 1990, el gobierno nacional argentino divulgó las herramientas de gestión de calidad y en 1994 implementó el Premio Nacional a la Calidad. Maipú, un municipio intermedio de la provincia de Mendoza, resultó ganador de la primera versión del premio para el sector público y su experiencia fue ampliamente difundida. Posteriormente, también fueron galardonados otros gobiernos locales medianos o pequeños del interior del país (Iturburu, 2000: 30). Hacia finales de la década, el mayor énfasis se dio a la herramienta “Carta Compromiso”21 y se respaldó su aplicación en organismos del gobierno central. A título de ejemplo, los municipios de San Isidro (provincia de Buenos Aires) y Crespo (provincia de Entre Ríos) implantaron cartas compromiso para servicios 21 En 1991, el Reino Unido fue pionero en la implantación del Programa Carta del Ciudadano, a partir del cual se muestran los intentos por incorporar estas nuevas formas de responsabilización de la administración pública frente a la sociedad (Iturburu, 2000b).

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de salud, y Esquel (provincia de Chubut) implantó una Carta Ambiental. Desde hace pocos años, una organización no gubernamental de alcance nacional acompaña el proceso de capacitación de la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables de la República Argentina que en la actualidad agrupa a más de 140 municipios turísticos del país, que intentan certificar varios aspectos de la gestión turística.22 Asimismo, el Ministerio de Gobierno de la provincia de Buenos Aires ha implementado el Programa Municalidad23 con el propósito de que los 134 municipios del territorio apliquen sistemas de gestión de la calidad para una mejor atención al contribuyente. El programa prevé el otorgamiento de incentivos económicos que estimulen la aplicación de prácticas y valores de calidad. El 40% de los municipios incluidos en la Encuesta de Concejales (2006) ha aplicado alguna de estas herramientas. En el año 2000, la municipalidad de Maipú (provincia de Mendoza) que en 1994 había ganado el Premio Nacional a la Calidad, “decidió certificar los 24 procesos relacionados directamente con la atención al ciudadano, y espera completar el programa en marzo de 2007. Como ciudad pionera, sirve actualmente como una referencia nacional para organizaciones municipales”.24 Respecto a los mecanismos de información al ciudadano y de rendición de cuentas, existe una fuerte base legal constitucional: dieciséis constituciones establecen alguna obligación en relación con la información, pero en general acotada al manejo de ingresos y egresos, y en este sentido, el 63% de los casos consultados en la Encuesta de 22 Se trata del Instituto Argentino de Normalización (IRAM), organización antes dedicada exclusivamente a la certificación de calidad industrial. A título de ejemplo, acompañan el proceso de capacitación para la obtención de ISO 9001:2000 de la Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables de la República Argentina, con el apoyo de la Dirección Nacional de Calidad Turística de la Secretaría de Turismo de la Nación. Fuente: y Boletín IRAM, septiembre 2006. 23 El Programa Municalidad se desarrolla en el marco del convenio firmado por la Secretaría para la Modernización del Estado y la Subsecretaría de Asuntos Municipales, ambos organismos nacionales, y el Instituto Argentino de Normalización (IRAM). En su aplicación provincial, también participan organismos tales como la Subsecretaría de la Función Pública de la Provincia de Buenos Aires. En noviembre de 2003 se realizó una jornada nacional para presentación de experiencias que contó con el apoyo de PNUD. 24 Boletín IRAM, año 12, N° 123, Buenos Aires, septiembre 2006.

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Concejales afirma la existencia de estas herramientas. Podría decirse que predomina un control de procesos, algunos de los cuales están bastante definidos en las leyes orgánicas provinciales (en especial para adquisición de bienes o servicios, y venta o enajenación de bienes públicos). Algunas constituciones establecen la obligación de informar todos los actos de gobierno, utilizando una fórmula poco aplicable. “Más realistas y mejor definidas […] son las cartas de Santa Cruz y Tierra del Fuego, que indican una publicación frecuente de aquellos actos oficiales que se relacionen con la percepción e inversión de la renta, en especial los contratos susceptibles de licitación, y establecen la nulidad del acto que no se ajuste a ello” (Iturburu, 2000: 95). Más allá de estas prescripciones constitucionales, en general, las leyes orgánicas municipales de cada provincia establecen detalladamente la información que debe ser publicada, así como su frecuencia. Otra prescripción de las constituciones provinciales “que contribuye a obtener información de la gestión municipal es la fórmula utilizada por cinco provincias al establecer que todos los actos del Estado municipal son públicos. Ello implica que los vecinos, lo que comprende a la prensa, tienen el derecho de solicitar información sobre cualquier actuación del municipio y a que esta le sea concedida”. Aquella de la provincia de Chubut incluso “establece que incurre en falta grave el funcionario que entorpece la publicidad de los actos de gobierno” (Iturburu, 2000: 95). En los municipios medianos y grandes es habitual que se cuente con oficinas o encargados de la relación con la prensa, responsables de dar a conocer a los medios de comunicación social las novedades en forma oral y a través de gacetillas. Adicionalmente, algunos municipios utilizan vías de comunicación alternativas, como envío de mensajes electrónicos a grupos de ciudadanos, programas en radio25 y televisión,26 o 25 “Además de las gacetillas, el medio más común para publicitar las novedades y acontecimientos municipales resultaron ser las FM locales. En general, todos los intendentes coinciden en que las señales de radio local tienen llegada masiva a la comunidad. Todos coincidieron en que las declaraciones dadas por ellos en las radios tomaba automáticamente estado público. Por otro lado, coincidieron en que el acceso a la prensa provincial y nacional resulta muy difícil para casi todos los municipios” (Ranking Nacional de los Municipios, 2003). 26 El Ranking Nacional de los Municipios (2003) dice al respecto: “En cuanto a los espacios

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la distribución domiciliaria de informes de gestión en forma simultánea con las tasas municipales27 o en la misma boleta de la tasa municipal. El Ranking Nacional de Municipios (2003), para analizar el nivel de transparencia del gobierno local, estableció tres indicadores: la información brindada en presupuestos, compras y contrataciones, y sueldos. El 64% de los cincuenta municipios evaluados brindaban información sobre los tres temas, y el 29% de dos de ellos, diez municipios admitieron no comunicar los sueldos municipales y cinco directamente se negaron a dar todo tipo de información o a conceder la entrevista. Desde la perspectiva de los ciudadanos, cuando a los habitantes de Rafaela, una pujante ciudad santafesina, les preguntaron “qué otras formas o procedimientos para exigir rendición de cuentas” conocían, encabeza la lista de respuestas “cacerolazos/marchas” con la adhesión del 24% de los entrevistados,28 seguido de otro tanto que opina “aparición de la información en los medios” (Jefatura del Gabinete de Ministros, 2004b: 96). Si un procedimiento informal como es un cacerolazo o una marcha tiene tan alta valoración como mecanismo de rendición de cuentas, cabría preguntarse si la ciudadanía desconoce o carece de canales institucionales que le generen confianza. El Ranking Nacional de Municipios (2003) intentó corroborar con representantes del tercer sector la información que decían brindar las autoridades municipales, pero ello no fue posible debido al “alto porcentaje de no respuesta”. En este sentido, pudo comprobarse un importante desconocimiento por parte de los actores de la sociedad civil sobre la posibilidad de acceder a determinada información pública. Muchas veces, la respuesta que ofrecían

televisivos, son pocos los municipios que tienen espacio oficial propio. Se destaca el caso de Río Grande que posee un ciclo diario de 10 minutos en la tv local. También los casos de Oberá y de San Fernando del Valle de Catamarca. En este sentido, ambos municipios cuentan con un programa semanal de 30 minutos destinado a informar a la ciudadanía sobre los sucesos de la semana: ‘Oberá va al frente’ y ‘Nuestra Ciudad’, respectivamente. El municipio de Catamarca, además, cuenta con una FM municipal”. 27 Por ejemplo, los municipios santafesinos de Rafaela, Esperanza y Firmat distribuyen conjuntamente con las tasas municipales una publicación de pocas páginas, títulos grandes y mucha imagen, para informar a la población de los servicios o nuevas obras municipales. 28 Se trata de respuestas espontáneas, múltiples opciones.

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era “nunca intenté”, “nunca lo pedí”, o sencillamente “no sé”. Ello podría reflejar la existencia de barreras de acceso o simplemente la falta de interés de la ciudadanía: al respecto, el Programa Auditoría Ciudadana, durante el relevamiento efectuado entre 2004 y 2005, constató que en algunos municipios en los cuales la ciudadanía pedía más información sobre algunos temas, la mayoría de estos estaban disponibles en las páginas web municipales.29 En relación a la utilización de mecanismos de participación ciudadana, en algunos municipios se utilizan encuestas, audiencias públicas, consultas populares para la elección de cargos, consejos consultivos y otras instancias de participación para proyectos especiales, tales como la elaboración del Plan Estratégico o la Carta Orgánica. En casi el 50% de los casos de la Encuesta a Concejales (2006) se hace referencia a la utilización de estas herramientas. El objetivo explícito de las encuestas es, muchas veces, la medición de las expectativas y satisfacción ciudadanas, aunque prevalece la medición indirecta de la imagen del gobierno y la intencionalidad de voto de los actores locales. La audiencia pública es una herramienta escasamente incorporada a las constituciones provinciales, a pesar de lo cual algunos municipios la han regulado en el ámbito local. Algunos de los encuestados dan cuenta de la regulación jurídica de la herramienta pero su escasa o nula aplicación, la escasa difusión de las audiencias públicas con el propósito de 29 Por ejemplo, según el Informe Auditoría Ciudadana en Olavarría, ante la pregunta: “Le voy a pedir que evalúe la información que recibe del Municipio sobre ciertos temas o áreas específicas. ¿La información que brinda el municipio sobre sueldos de los empleados municipales es, en términos de cantidad, completa o incompleta?”, el 27% contestó que es completa, el 38% que es incompleta y el 35% que no sabe. Sin embargo, la investigación da cuenta de que hace años el municipio publica todos los meses la totalidad de los sueldos en la web: “El gobierno del Municipio de Olavarría utiliza varios medios para publicar información sobre sus actos. Los ciudadanos se sienten satisfechos con la información brindada sobre servicios y actos de gobierno; el 47% de los olavarrienses evalúa como suficiente la información que se brinda y el 62% la considera cierta. Por otro lado, a pesar de la aparente conformidad con la cantidad y calidad de la información que brinda el gobierno, existe una demanda de más y mejor información sobre temas sensibles como son: las declaraciones juradas patrimoniales de los empleados jerárquicos, el presupuesto municipal y los sueldos de empleados municipales. Se debe mencionar que a pesar de estos reclamos, en la investigación realizada se comprobó que los sueldos de todos los empleados municipales están publicados en la página de internet del Municipio”, .

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cumplir la formalidad de la convocatoria pero limitando la participación a grupos cooptados políticamente. Se conocen pocos casos de aplicación: el Programa Auditoría Ciudadana la utilizó entre 2004 y 2005 en 12 municipios para la reflexión sobre la calidad de la democracia local, y continúa su utilización en la tercera etapa, que incluye a 20 municipios más, en tanto la cuarta etapa, a desarrollarse durante 2007, abarcará a otros 50. Morón la aplicó para discutir el pedido de reconocimiento de mayores costos solicitado por la prestadora del servicio de barrido y recolección de residuos domiciliarios, y ello le posibilitó disminuir el gasto anual en sumas considerables. Otros municipios la han utilizado para cumplir las condiciones de los organismos de crédito internacional, pero, se han detectado casos de manipulación con asistentes no representativos tanto por parte de gobierno como de la oposición política. Las consultas populares se han utilizado para la selección de responsables de la gestión local: en la provincia de Buenos Aires, los delegados municipales son designados por el intendente, pero algunos municipios (por ejemplo, Junín,30 La Plata, Lobería y General Pueyrredón que lo utilizó para las delegaciones de Batán y Sierra de los Padres31) organizaron consultas populares no vinculantes para su selección; en la provincia de Santiago del Estero se siguió el mismo procedimiento para designación de los comisionados municipales,32 incluso con la utilización del

30 “En nuestro municipio a partir de un convenio que firmamos con el Ministerio de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y la Junta Electoral de la Provincia de Buenos Aires implementamos el sistema de voto electrónico el pasado 12 de diciembre de 2004. Lo hicimos en el marco de una consulta popular a los vecinos para elegir los delegados municipales en las cinco localidades de nuestro Partido”, apuntó el intendente. Luego explicó que “por un lado, le dimos la posibilidad al vecino de elegir al delegado municipal en su localidad, facultad que es exclusiva del intendente municipal. Y por otro lado, lo hicieron en una elección donde se utilizó el voto electrónico”, . 31 “El próximo 17 de septiembre se llevará a cabo la elección para elegir el nuevo Delegado Municipal de Sierra de los Padres y La Peregrina […]. El intendente Katz convocó a elecciones, mediante el Decreto 1214/06, para que los vecinos del sector opten por algún candidato tal como sucedió en la localidad de Batán”, . 32 .

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voto electrónico. Esquel la implantó para medir la voluntad ciudadana respecto a la autorización de explotación de una mina de oro que podía impactar en el equilibrio ecológico de la población.33 El Ranking Nacional de los Municipios (2003: 62) analizó la participación de la sociedad civil en acciones o programas sociales municipales: el “65% de los municipios estudiados cuenta con una participación nula o relativamente baja de la sociedad civil en los programas municipales […]. Sin embargo, también se observa un alto porcentaje (22%) de municipios en los que la participación del tercer sector es total; es decir, que en cada uno de sus programas o acciones por área de injerencia hay alguna organización civil local que participa, ya sea planificando, ejecutando o controlando”. En relación al tipo de intervención, el estudio revela que en la gran mayoría de los casos, la sociedad civil participa en la etapa de implementación, aportando recursos financieros, bienes o recursos humanos, pero es más limitada en las etapas de formulación y control. En 2003, a partir de la implantación del Plan Jefes y Jefas de Hogar, los municipios estuvieron obligados a constituir consejos consultivos locales con participación pluralista, para cumplir roles de asesoramiento, ejecución y control del plan. Al momento del relevamiento del Ranking Nacional de Municipios (2003), los consejos consultivos estaban recientemente implantados y las conclusiones revelaban que “una gran mayoría de los municipios estudiados (74%), han conformado exitosamente el Consejo Consultivo, es decir, en forma participativa y pluralista”. Los casos de falta de funcionamiento del Consejo obedecieron a diversas causas: a) “negativa del municipio de coordinarse con la sociedad civil en forma participativa y pluralista, limitando la participación en el Consejo fundamentalmente a ciertas organizaciones ‘adeptas’, a funcionarios municipales, etc.”; b) las organizaciones civiles se negaron a participar del Consejo por considerarlo “demasiado politizado”; c) el Consejo dejó de funcionar “por problemas puntuales (falta de recursos, discusión intersectorial insalvable, etc.)” (Fundación Innova, 2003: 33 El plebiscito no vinculante fue realizado en marzo de 2003, .

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67). Hacia mediados del 2006, la cantidad de consejos consultivos activos había descendido drásticamente y la supervivencia de la minoría obedecía a la utilización de mecanismos de participación ciudadana en forma previa a la sanción de la norma nacional. Otras herramientas de participación ciudadana menos formales parecen adecuarse y ser más efectivas en los municipios del interior del país. Los concejales de Firmat salen una vez por semana a tocar el timbre a los vecinos; en Esperanza, el intendente y su gabinete organizan reuniones en esquinas de los barrios, y un grupo importante de intendentes practican la política de puertas abiertas a los vecinos y de “recorrer la granja” para tomar cotidianamente contacto directo con la ciudadanía.

Gestión del capital humano La modernización de los sistemas de gestión de recursos humanos es uno de los aspectos más demorados en el nivel de gobierno local, el cual no acompañó a algunos de los procesos de cambio del gobierno central argentino. El municipio se constituye en el mayor empleador en muchos territorios, y la mayoría de las veces confunde ese rol con su función social. Ello explica que sea habitual la incorporación de personas sin inserción en el mercado laboral privado, que reiteradamente se concedan aumentos de monto fijo sin distinción de categoría, o se promueva en forma automática sin relación con el mérito o la capacitación. De este modo, la inequidad interna impide retener a los recursos humanos más calificados. El resultado de ello es descrito por Tecco (1997), cuando explica que “un caso típico de deformidad administrativa es el referido a las plantas de personal municipales, en las que es frecuente la abundancia de personal de baja calificación y la carencia de recursos humanos con los conocimientos y experiencias necesarios para gestionar las nuevas políticas públicas”. El Ranking Nacional de los Municipios (2003) analiza la aplicación de tres herramientas de gestión de recursos humanos en 50 municipios argentinos: a) sistemas de evaluación formal; b) mecanismos de capacitación obligatoria; c) sistemas de concurso para la incorporación de personal. Solo el 13% de los municipios (seis casos) aplicaban las tres herra192

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mientas y el 42% no aplicaba ninguna. El Programa Auditoría Ciudadana, en los 12 municipios relevados entre 2004 y 2005, constató la alta formalización de herramientas (tales como el ingreso por concurso o los sistemas de calificación del personal) y su baja utilización, lo que fue confirmado en entrevistas con informantes clave.34 En tanto, la ciudadanía percibe que la mayor parte de las designaciones obedecen al clientelismo o nepotismo: en promedio, el 72% considera que responden a cuestiones políticas y el 62% a relaciones de parentesco (véase Figura 4).

Figura 4 Percepción ciudadana sobre influencias en la designación de personal

…las relaciones de parentesco? …la presión de algunas empresas?

Promedio

R. Sáenz Peña

Pirané

Pergamino

Morón

General Pico

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

Junin

¿Le parece que en los nombramientos de empleados y funcionarios municipales suelen incidir siempre y casi siempre…

…la influencia política? …la presión de algunos sindicatos?

Fuente: Elaboración propia con datos de la Auditoría Ciudadana (Jefatura del Gabinete de Ministros, 2005). 34 Los 12 municipios auditados cuentan con la herramienta legal del ingreso por concurso, pero solo la aplicaron algunas veces cuatro de ellos; en tanto, diez tienen previstos sistemas de evaluación, pero solo fueron aplicados por dos.

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En la Encuesta a Concejales (2006), el 50% de los consultados informa sobre la existencia de sistemas de carrera pero también de su escaso cumplimiento. Esto obedece, en parte, al clientelismo político, pero también al abuso de las más beneficiosas condiciones laborales del sector público frente a las escasas herramientas para aplicar premios y castigos, y discontinuar la relación laboral. Los municipios argentinos no escapan a la tendencia latinoamericana que describe Bresser-Pereira (2001: 7) como “el peor de los mundos: un perverso sistema de incentivos, o sea, ninguna selección imparcial por medio de concurso público, pero extensos derechos de posesión permanente de cargos”. Ello ha derivado en el uso extendido de sistemas de contratación flexible, por plazos que exceden la legalidad y la razonabilidad. Los gobiernos han encontrado en la renovación reiterada de contratos la única vía para mantener la motivación de sus planteles de personal: es frecuente escuchar que la alta gerencia pública se apoya mayoritariamente en el personal contratado para tareas complejas o urgentes, en tanto se desaprovecha –por desconfianza o por desmotivación– al personal designado por otras administraciones. Por su lado, los sindicatos municipales, en general, defienden la persistencia de sistemas arcaicos de remuneración, desvinculados de la obtención de resultados, e incluso el aumento de los generosos beneficios no monetarios en relación con la actividad privada (estabilidad sin condiciones, mayores períodos para todo tipo de licencias y más laxitud de los controles). La existencia de incentivos variables en función de resultados o productividad es muy escasa:35 según la Encuesta a Concejales (2006), solo se observa en Concepción del Uruguay (provincia de Entre Ríos) y Tres Isletas (provincia de Chaco). También está implantado en Olavarría (provincia de Buenos Aires) a partir de 2005 con la puesta en marcha del seguro médico de salud, por el cual los pacientes tienen libre elección del médico de cabecera y este cobra un adicional salarial por las cápitas que superan el mínimo asignado. Las herramientas de capacitación son las más utilizadas en lo relativo a la modernización de la gestión del capital humano. En algunos 35 Lo que es habitual es la variabilidad por dedicación horaria, ya sea a través de horas extras o regímenes horarios ampliados.

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casos, las acciones han sido más abarcativas36 y en otros se ha focalizado principalmente en determinadas áreas consideradas problemáticas o prioritarias para la gestión gubernamental.37 La nación y algunas provincias han hecho aportes en este sentido a través de institutos de capacitación38 pero ellos han sido costosos e insuficientes, debido a las grandes distancias de los centros académicos, los altos costos de traslado y la relativa escasez de especialistas en temas municipales. En virtud de ello, la Federación Argentina de Municipios y la Universidad Nacional de Quilmes han montado un programa de capacitación virtual que con costos ínfimos ha permitido acceder a cursos de calidad a alumnos de municipios y gobiernos locales de todo el país. También está bastante extendida la modernización de los sistemas de registro de personal y liquidación de haberes, que de alguna manera acompañó la informatización del sistema financiero.

Sistemas de administración financiera Los mayores avances en la mejora de los procesos administrativos de los municipios argentinos han operado en el ámbito del manejo financiero. Con una tradición de presupuestos presentados con déficit, a partir de los esfuerzos del Estado nacional para lograr el “déficit cero”,39 algu36 Por ejemplo, en Río Grande (Tierra del Fuego), Jesús María (Córdoba), Curuzú Cuatiá (Corrientes) o Florencio Varela (Buenos Aires). 37 Por ejemplo, se dio prioridad al tránsito en Esperanza (Santa Fe), Chivilcoy (Buenos Aires) y Embarcación (Salta), a los servicios de salud en Olavarría (Buenos Aires) y a la capacitación informática en varios municipios –como Curuzú Cuatiá, que implantó una escuela municipal de alfabetización digital. 38 Como por ejemplo el Instituto Provincial de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires o el Instituto Nacional de la Administración Pública, dependiente de Jefatura de Gabinete de Ministros. 39 En octubre de 1992 el Congreso argentino sancionó la Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, mediante la cual se establece el sistema presupuestario, de crédito público, de tesorería, de contabilidad gubernamental, de control interno y de control externo; ella también prevé la difusión de criterios básicos para un sistema presupuestario compatible a nivel de provincias y municipalidades. A pesar de esta fructífera actividad legislativa, como sostiene Cetrángolo y otros (CEPAL, 2002), durante la segunda mitad de la década de 1990, el déficit y el nivel de endeudamiento agregados del sector público provincial crecie-

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nas provincias regularon la obligatoriedad de los municipios de no gastar más que los recursos realmente disponibles. A pesar de ello, en tanto muchas de estas regulaciones fueron anteriores al inicio de la crisis y previstas para su aplicación en forma gradual, durante varios años se condonaron las penas o restricciones impuestas a los gobiernos locales que no pudieron cumplirlas, a partir de comprender el tremendo desafío de cambiar una tradición de escasa responsabilidad fiscal en medio del caos socioeconómico. Las provincias de Buenos Aires y Mendoza mostraron avances en el manejo financiero de sus municipios. Buenos Aires inició en el año 2000 la Reforma de la Administración Financiera en el ámbito municipal (RAFAM) y desarrolló un macromodelo de administración integrado por nueve sistemas: presupuesto, contabilidad, tesorería, crédito público, contrataciones, administración de bienes físicos, inversión pública, administración de personal y administración de ingresos públicos.40 Hacia fines de 2003 se había implantado en 24 municipios para su prueba y ajuste, y con posterioridad, se establecieron incentivos financieros para su aplicación voluntaria. El sistema de RAFAM se basa en la presupuestación por programas, que por sí mismo ha significado ron significativamente. En agosto de 1999 el gobierno nacional sancionó la Ley 25.152 de Responsabilidad Fiscal, mediante la cual se planificó la reducción del déficit fiscal del Estado nacional en forma progresiva hasta el año 2005, así como disposiciones para contener el gasto público primario e invitó a los gobiernos provinciales al dictado de normas legales concordantes. En 2001 sancionó la Ley 25.453 de Déficit Cero, en la que se impuso un estricto equilibrio fiscal; también se invitó a las provincias a adherirse o a sancionar medidas análogas. Cinco años después, en agosto de 2004, se sancionó la Ley 25.917 de creación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal con el objeto de establecer reglas generales de comportamiento fiscal y dotar de mayor transparencia a la gestión pública. Esta ley invitó a las provincias a adherir al Régimen y asume que los gobiernos provinciales harán lo propio con sus municipios, de modo que estos propongan la aplicación en su ámbito de principios similares, y coordinen la difusión de la información de los mismos. Sin embargo, es poco probable que las provincias controlen el cumplimiento de esta normativa por parte de los municipios, cuando ellas mismas no lo cumplen, tal como sostiene el periódico electrónico Cityeconomika: “la mayoría de las provincias que adhieren a la ley de Responsabilidad Fiscal no cumple debidamente con la publicidad de los presupuestos y su grado de ejecución, una obligación establecida en la norma. Esta solo es respetada por nueve distritos”, , noticia del 28-8-2006. 40 Véase en la documentación relativa al RAFAM.

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un profundo cambio cultural en muchos municipios, alejados de la práctica de planificación de sus acciones. En Mendoza, en diciembre de 2004, se promulgó la ley 7.314 denominada de Responsabilidad Fiscal41 que establece principios rectores a los que debe ajustarse la política fiscal de la provincia para alcanzar el equilibrio presupuestario y lograr la responsabilización de los funcionarios en la gestión fiscal; asimismo establece como autoridad de aplicación al Tribunal de Cuentas provincial. Del articulado de la ley se desprende la obligatoriedad, para toda la administración pública provincial y municipal, de presentar periódicamente, a la Legislatura, concejos deliberantes y al Tribunal de Cuentas, informes de gestión presupuestaria en los que se comparen los recursos, erogaciones y resultados del período informado con los presupuestados, y se brinden explicaciones sobre las diferencias ocurridas. El municipio de Maipú (provincia de Mendoza) en 1991 empezó a mejorar su manejo financiero a partir de la utilización del Presupuesto Participativo. Dentro de un programa más general de calidad, rompió la tradición de formular los presupuestos en base a lo gastado en el año anterior, para empezar a planificar y consensuar acciones de gobierno entre distintas áreas, en una primera etapa, para luego generar el consenso con actores externos al municipio (Grupo Sophia, 1997). Más recientemente, emprendieron acciones en el mismo sentido las municipalidades de La Plata (provincia de Buenos Aires) y Córdoba (en la provincia homónima) con el propósito de intensificar la descentralización de la administración estatal y ampliar los alcances de la participación ciudadana.

Sistemas de compras y contrataciones Respecto de los procedimientos de contratación de proveedores o prestadores de servicios, existe una fuerte cultura burocrática de control: la norma general es la contratación por medio de la licitación pública, incluso en aquellas obras que se hacen con cargo al vecino, pero se flexibiliza 41 En está disponible la documentación relativa a la aplicación de la Ley de Responsabilidad Fiscal y los informes financieros trimestrales de los municipios de la provincia.

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para adquisiciones de montos pequeños, cuyos topes son establecidos por el organismo de contralor provincial o municipal. Algunas leyes orgánicas imponen la obligatoriedad de que tome intervención el cuerpo deliberativo en casos especiales, por ejemplo ante la existencia de una única oferta, o la licitación de servicios públicos esenciales, tales como concesión de servicios de transporte público, barrido y recolección de residuos. La Encuesta a Concejales (2006) revela que el 63% de los municipios representados difunde sus procesos de compras y contrataciones, pero algunos encuestados agregan que la misma es escasa, acotada a montos mayores, o limitada a los momentos previos a la convocatoria, sin información de los resultados de la misma. Algunos municipios han apelado a las nuevas tecnologías para la publicación de sus licitaciones de compra, lo que les ha otorgado dos tipos de ventajas: aumento de la confianza y credibilidad sobre la transparencia del proceso de adquisición de bienes o servicios, y mejora en los precios y/o condiciones de compra a partir de un mayor universo de oferentes. Incluso se ha apelado a las audiencias públicas para renegociar contratos de servicios públicos después de la crisis.42 Los organismos de control ponen especial hincapié en la observación ex post del cumplimiento de los procedimientos de compras y contrataciones. Si bien este tipo de control formal frena las conductas inescrupulosas no garantiza la probidad. En algunas provincias, la situación se agrava cuando el organismo de control es local y está a cargo de un funcionario que acompañó electoralmente al intendente.43 42 El Municipio de Morón, después de la devaluación, ante el pedido de aumento del 65% de la empresa prestadora del servicio de recolección de residuos, resolvió convocar a una audiencia pública el 19 de marzo de 2003. De la misma “participaron más de 150 personas, entre vecinos, funcionarios del Departamento Ejecutivo, concejales, representantes de asociaciones profesionales, sindicales, universidades, sociedades de fomento y cámaras sectoriales, así como directivos de la concesionaria. En esa instancia, la Universidad de Morón analizó exhaustivamente el cuadro de costos de la empresa y sus posibles alteraciones, constituyéndose en la única institución externa al municipio que opinó sobre el costo a ajustar, considerando adecuado el reconocimiento entre el 45% y el 54% de incremento sobre el valor del contrato, cifra bastante inferior al 65% reclamado” (Cravacuore, Illari y Villar, 2005: 91). 43 Por ejemplo, la Constitución de la Provincia de Córdoba establece en el Art. 183°: “Las Cartas Orgánicas deben asegurar […] 3. Un Tribunal de Cuentas con elección directa y representación de la minoría.”

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Son muy escasas las constituciones provinciales que hacen referencia a herramientas de gestión: “algunas (4) prescriben principios de administración municipal e incluyen entre ellos la descentralización, la eficiencia, la austeridad, la sencillez en su trámite, la determinación de plazos para expedirse, o expresan la necesidad de desarrollar la actividad conforme a criterios técnicos; son aisladamente incorporados instrumentos como los sistemas de contabilidad (1), el control de gestión y la evaluación de los resultados (1), así como las referencias a proporciones o topes máximos a los gastos salariales o de funcionamiento (3); un grupo reducido (5) prescribe la descentralización de funciones provinciales a los municipios, a veces por decisión exclusiva de la provincia y otras, previo convenio entre partes” (Iturburu, 2000: 100). El control de resultados o impactos es aún incipiente, y en general es asumido por el Concejo Deliberante. La ciudadanía percibe que la forma más efectiva de lograr que los funcionarios rindan cuenta de sus decisiones y actos de gobierno es el voto: esto consideraba el 61% de la población incluida hasta 2005 en el Programa Auditoría Ciudadana, con extremos entre 44 y 75% para Gualeguaychú y Palpalá, respectivamente. El Grupo Sophia (1997) relata la experiencia de la Municipalidad de Comodoro Rivadavia, a partir de la necesidad de compartir responsabilidades con la empresa concesionaria del servicio de recolección de residuos. Para ello, diseñaron un Registro de Oposición y un marco regulatorio por medio del cual las tarifas debían fijarse en Audiencia Pública, a lo que se sumaba una refrenda ciudadana cada tres años, aunque el contrato hubiese sido estipulado por más tiempo. “El Registro de oposición se lleva a cabo mediante una votación directa que incluye a toda la población”, lo cual “obliga a la empresa a tener que convencer a los usuarios y no a los funcionarios para tener que aumentar la tarifa”. Este control social permitió reducir la tarifa y eliminar el déficit que generaba este servicio al municipio.

Gobierno electrónico Varios municipios utilizan su página web para brindar información a los vecinos. En 2003, el Ranking Nacional de los Municipios daba cuenta 199

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de casi el 50% de los municipios con sitios o portales en internet propios “.gov”, otros como desprendimientos de las páginas oficiales de la provincia (como por ejemplo, La Rioja y Buenos Aires) y otros “.com”. Al inicio de la aplicación de la herramienta, hacia fines de la década pasada, la mayoría de las páginas solo incluían información dirigida al marketing de ciudades o al marketing político. En la actualidad, los desarrollos albergan digestos on-line,44 guías de trámites,45 consultas de expedientes on-line,46 registro de quejas o sugerencias al intendente47 para lo cual también algunos utilizan líneas gratuitas 0-80048 o chat,49 sueldos municipales,50 licitaciones públicas,51 presupuestos y rendicio44 Como, por ejemplo, San Martín de los Andes (Provincia de Neuquén) , San Salvador de Jujuy (Provincia de Jujuy) , o Gualeguachú Provincia de (Entre Ríos) . 45 Por ejemplo, La Plata (Provincia de Buenos Aires) , Formosa (Provincia de Formosa) , Ituzaingó (Provincia de Buenos Aires) , Esperanza (Provincia de Santa Fe) , Rio Grande (Provincia de Tierra del Fuego) , Villa Allende (Córdoba) 46 Como el Concejo Deliberante de Rosario (Provincia de Santa Fe) , General Pueyrredon (Provincia de Buenos Aires) , o General Alvear (Provincia de Mendoza) . 47 Como La Rioja (Provincia de La Rioja) , Rojas (Provincia de Buenos Aires) . 48 Como Río Cuarto (Provincia de Córdoba) , Pergamino (Provincia de de Buenos Aires) , o Moreno (Provincia de Buenos Aires) . 49 Como Río Gallegos (Provincia de Santa Cruz) , o San Justo (Provincia de Santa Fe) . 50 En Olavarría (Provincia de Buenos Aires) , en San Martín de los Andes (Provincia de Neuquén) , solo sueldos políticos en Colonia Sarmiento (Provincia de Chubut) . 51 Por ejemplo, Tigre (Provincia de Buenos Aires) , Puerto Madryn (Provincia de Chubut) o San Fernando (Provincia de Buenos Aires) .

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nes de cuentas o declaraciones juradas de funcionarios.52 La Municipalidad de Rosario53 está involucrada en un proyecto de “gobierno digital”, lo que se constituye en una nueva etapa de modernización de la gestión local en procura de optimizar la cercanía y transparencia de la estructura municipal a través del campo virtual. Ello involucra nuevos servicios y modalidades de acceso a la información y diligencias a través de la página web del municipio, estimándose que el 50% de los trámites que se gestionan en forma personal en las distintas sedes descentralizadas de la administración local podrían efectuarse en forma virtual.54

Conclusiones El propósito final de establecer tendencias en los procesos de modernización de los municipios argentinos para luego compararlos con sus pares chilenos tropieza con la heterogeneidad extrema de los gobiernos locales de la República Argentina: a la diferencia de medios naturales y entorno, desarrollo económico y humano, urbanización y tamaño de los municipios de Chile, en Argentina se adiciona: a) la existencia de la forma de gobierno federal, lo que contribuye con un diseño institucional diferencial para cada los municipios de las 23 provincias argentinas, y b) el pequeño tamaño de la mayoría de los gobiernos locales, ya que el 82% tiene menos de 10.000 habitantes. Dicha diversidad de origen deriva en grandes diferencias en la aplicación de herramientas de modernización, lo que impide sacar conclusiones generales sobre el tema en la Argentina. Los extremos incluyen desde gobiernos locales que no cuentan con recursos básicos para la gestión, como podría ser un fax, hasta municipios que ya están involucrados en proyectos para la realización del 50% de sus trámites por internet. Respecto de las herramientas de modernización analizadas, para el ordenamiento de la investigación se utilizaron los indicadores propues52 Como Córdoba (Provincia de Córdoba) , y Morón (Provincia de Buenos Aires) . 53 Web site de la Municipalidad de Rosario . 54 Fuente: .

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tos por López (2005). La autora describe tres líneas de abordaje: a) la modernización estructural; b) las transformaciones institucionales orientadas a incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector público (que incluye calidad de servicios y orientación al ciudadano, y gestión por resultados), y c) las transformaciones transversales, destinadas a optimizar y consolidar los sistemas horizontales (que incluye la gestión del capital humano, los sistemas de compras y contrataciones, y de administración financiera, y el gobierno electrónico). Conforme a la heterogeneidad descripta, para cada conjunto de herramientas y para algunos de los temas abordados, se arriesgaron tendencias o conclusiones generalizables, en tanto para otros solo fue posible dar cuenta de su aplicación en casos particulares. La modernización estructural impactó fuertemente en los municipios, con la descentralización formal de funciones en algunos estados provinciales, pero en especial con la descentralización informal y sin recursos cuando los municipios se constituyeron en receptores de nuevas demandas ciudadanas, ante la progresiva ausencia de los otros niveles de gobierno. Se asumieron funciones crecientes en seguridad pública, educación, empleo y desarrollo económico local, salud, caminos rurales justicia e incluso, relaciones internacionales. Ello obedece, entre otros factores, a que las expectativas ciudadanas observan también un redireccionamiento hacia el nivel de gobierno local, del cual se espera en forma creciente que responda por competencias que legalmente corresponden a la Provincia o la Nación. También la modernización estructural se reflejó en los municipios en la utilización incremental de distintas alternativas de tercerización. Tanto esto último como la transferencia de competencias desde los otros niveles de gobierno impactaron en las estructuras municipales, y se hizo necesario racionalizar, eliminar superposiciones y crear nuevas dependencias que permitieran asumir las nuevas funciones. La gestión por resultados es aún de aplicación incipiente en la mayoría de los gobiernos locales argentinos. Sin dudas, predomina el modelo burocrático e incluso en las pequeñas localidades del interior del país, en particular del norte argentino, prevalece la organización preburocrática o patrimonialista. Existieron intentos en muchos municipios 202

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medianos y grandes de elaboración del plan estratégico con participación ciudadana, pero en pocos casos sortearon la etapa de formulación: la crisis económica de 1998-2002 y los cambios de gobierno pusieron en jaque a la herramienta. Los procesos de calidad y orientación al ciudadano se implantaron en relativamente pocos municipios, pero parecen haber tenido más éxito porque se concentraron en objetivos concretos y realizables en plazos más breves. Las cartas compromiso y las certificaciones de procesos de calidad en municipios han sido adoptadas para mejorar la atención al contribuyente o la gestión turística. Respecto a los mecanismos de información al ciudadano, las mayores obligaciones legales están vinculadas al uso del dinero público; en los municipios medianos o grandes es habitual que cuenten con personal encargado de la relación con la prensa, pero la mayoría recurre a otras estrategias de comunicación: envío de mensajes electrónicos, programas de radio y televisión, reparto de informes de gestión a domicilio y, en particular en el interior del país, tener un contacto muy fluido con los vecinos a través de encuentros presenciales. Se ha recurrido a la utilización de mecanismos de participación ciudadana, tales como las audiencias, para tratar aumentos de tarifas, o las consultas populares para la elección de las autoridades locales o la definición de algún tema sensible para la localidad. La modernización de los sistemas de gestión de recursos humanos es uno de los aspectos más demorados en el nivel de gobierno local, el cual no acompañó a algunos de los procesos de cambio del gobierno central argentino. El municipio se constituye en el mayor empleador en muchos territorios, y la mayoría de las veces confunde el rol de empleador con su función social. Es frecuente la abundancia de personal de baja calificación y la carencia de recursos humanos con las competencias necesarias para asumir las estrategias que le impone al municipio el nuevo escenario. Si bien existe una alta formalización de algunas herramientas de la buena gestión de las personas tales como la carrera administrativa, el ingreso por concurso y las evaluaciones de personal, su uso es esporádico y parcial. La ciudadanía percibe que los nombramientos obedecen mayoritariamente a cuestiones políticas o a relaciones de parentesco. Esta selección imparcial, sumada a los exten203

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sos derechos de posesión permanente de cargos que es la principal bandera de los sindicatos municipales, ha generado, por un lado, la existencia de una fuerte desmotivación de empleados designados por otras administraciones y la duplicación de cargos, y por el otro el uso extendido de sistemas de contratación flexible, por plazos que exceden la legalidad y la razonabilidad. En muchos municipios se han emprendido acciones de capacitación de personal por propia iniciativa, o por convenios con organismos provinciales o nacionales. Los mayores avances en la mejora de los procesos administrativos de los municipios argentinos han operado en el ámbito del manejo financiero a partir de la tendencia nacional hacia el déficit cero. Incluso se observan esfuerzos para la presupuestación por programas o algunos intentos aislados de presupuesto participativo. Respecto de los procedimientos de contratación de proveedores o prestadores de servicios, existe una fuerte cultura burocrática de control. La mayoría de los municipios difunde sus procesos de compras y contrataciones para cumplir la norma, pero algunos han encontrado en el uso de las nuevas tecnologías ventajas adicionales: aumento de la confianza y credibilidad sobre la transparencia del proceso de adquisición de bienes o servicios, y mejora en los precios y/o condiciones de compra a partir de un mayor universo de oferentes. Incluso se ha apelado a las audiencias públicas para renegociar contratos de servicios públicos después de la crisis. Los organismos de control ponen especial hincapié en la observación ex post del cumplimiento de los procedimientos de compras y contrataciones. Si bien este tipo de control formal frena las conductas inescrupulosas no garantiza la probidad. Lo que se ha dado en llamar gobierno electrónico muestra una acelerada implantación en los municipios medianos y grandes: la mayoría cuenta con sitios web y en la actualidad, los desarrollos albergan digestos on-line, guías de trámites, consultas de expedientes on-line, registro de quejas o sugerencias al intendente, sueldos municipales, licitaciones públicas, presupuestos y rendiciones de cuentas o declaraciones juradas de funcionarios. Sin dudas, la descripción del grado de modernización de los gobiernos locales argentinos refleja las profundas diferencias que pre204

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existen a la aplicación de estas herramientas, y que se constituyen en la base de inequidad entre los ciudadanos que habitan en distintos puntos del país. La situación es tan primitiva para la mayoría de los municipios que ni siquiera cuentan con las capacidades institucionales mínimas para acceder a las oportunidades y los incentivos económicos que brinda el Estado nacional o algunas provincias: de hecho, muchos programas nacionales fueron mejor aprovechados por los gobiernos locales con más hábiles equipos y con más solventes situaciones fiscales. De modo que, de no encararse una política a nivel nacional, la tendencia será la profundización de esas distancias. Ello implica entonces que las jurisdicciones nacional y provinciales deberán asumir el desafío de reconocer las diferencias entre gobiernos locales, de generar incentivos para detener las divisiones de municipios y fomentar la cooperación, de descentralizar con recursos, de sincerar las precondiciones para la autonomía municipal, y de efectuar una discriminación positiva para el fortalecimiento de los gobiernos locales sin capacidad de gestión.

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Modernización en los municipios argentinos

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—— (2005f ), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas democráticas del Municipio de Olavarría, Provincia de Buenos Aires”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros, . —— (2005g), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas democráticas del Municipio de Palpalá, Provincia de Jujuy”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros, . —— (2005h), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas democráticas del Municipio de Pirané, Provincia de Formosa”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros, . —— (2005i), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas democráticas del Municipio de Roque Sáenz Peña, Provincia de Chaco”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros, . —— (2005j), “Auditorías ciudadanas. Calidad de las prácticas democráticas en municipios. Informe sobre la calidad de las prácticas democráticas del Municipio de San Martín de Los Andes, Provincia de Neuquén”, Buenos Aires, Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia de la Jefatura de Gabinete de Ministros, . López, A. (2005), “Indicadores de gestión para el monitoreo de las políticas de modernización en el sector público: revisión teórica y propuesta para su elaboración”, INAP, publicado en , fecha último acceso: 24-9-2006. Ormond, D. y E. Löffler (1999), “Nueva gerencia pública: ¿qué tomar y qué dejar?”, en Reforma y Democracia, N° 13, Caracas, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. PNUD (2002), “Los argentinos y la democracia. Aportes para el desarrollo humano en Argentina”, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires (Argentina), publicado en , fecha último acceso: 24-9-2006. —— (2005), Informe de Desarrollo Humano 2005. Argentina después de la crisis. Un tiempo de oportunidades, Buenos Aires, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, publicado en . Schweinheim, G. (1998), “Innovación en administración, gestión y políticas públicas: ¿es idéntico a modernización?”, en Revista de Investigaciones del INAP, nueva época, N° 0, segundo semestre, Buenos Aires, Instituto Nacional de la Administración Pública. Tecco, C. (1997), “El gobierno municipal como promotor del desarrollo local-regional. Acerca de la adecuación organización de los municipios a los nuevos desafíos y roles institucionales”, en García Delgado, D. (comp.), Hacia un nuevo modelo de gestión local. Municipio y sociedad civil en Argentina, Buenos Aires, FLACSO, Oficina de Publicaciones del Ciclo Básico Común de la Universidad de Buenos Aires y Universidad Católica de Córdoba. Waissbluth, M. y C. Leyton (2006). “La descentralización en Chile: asignatura pendiente”, nota del 17 de abril de 2006, p. 3, publicado en , fecha último acceso: 24-9-2006. 209

ANTECEDENTES DE LA GESTIÓN MUNICIPAL: LAS PRINCIPALES REFORMAS DE DESCENTRALIZACIÓN DEL RÉGIMEN MILITAR ANDRÉS CHACÓN ROMERO1

Hasta 1976, los municipios, dentro de la plana del aparato público chileno, contaban con exiguas capacidades y atribuciones. Luego de ese año, con el inicio de las reformas en la administración estatal, las municipalidades comienzan a jugar un rol protagónico en las competencias administrativas del Estado, lo que las llevará a aumentar exponencialmente sus responsabilidades y, en menor medida, sus recursos. Estas competencias se refieren fundamentalmente al traspaso de las responsabilidades en educación y salud desde el gobierno central hasta los municipios, que implicó un cambio administrativo paradigmático y el intento de dotar a los municipios de autonomía financiera y administrativa. A partir de esta época las municipalidades serán definidas como “corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso eco1 Abogado de la Universidad Central de Chile. Diplomado en Estudios Políticos, Universidad de Chile. Magíster en Gerencia y Políticas Públicas, Universidad Adolfo Ibáñez. Profesor de las universidades Central, Autónoma, Américas y “Cardenal Silva Henríquez” en las áreas de liderazgo y gestión pública. E-mail: .

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nómico, social y cultural de las respectivas comunas” (Ley Orgánica Constitucional).

1. Evolución de las funciones del municipio Este traspaso que marca el proceso de descentralización, implica particularmente que la administración de los establecimientos educacionales públicos y de los consultorios de salud primaria pasa a los municipios, en un proceso que toma de manera extensa la década de 1980, y que intenta ser sostenido a partir de transferencias provenientes desde el gobierno central, bajo el formato de subvenciones por las prestaciones dadas por estos centros educacionales o de salud, y por la liberalización del régimen laboral del personal encargado de estas tareas.

Educación y crisis del sistema de subvenciones La educación es uno de los hitos del giro descentralizador de la administración estatal en estos años. Así, las escuelas quedan administradas por las municipalidades y se cambia el sistema de financiamiento desde una modalidad de pago por gasto a una de subvención por alumno, cuantificada de acuerdo con la asistencia diaria de los alumnos a la escuela. Además, se crea la figura de los establecimientos particulares financiados por el Estado, todo siempre dentro del marco de la prestación de servicios gratuitos de educación, y donde siempre la responsabilidad técnica pedagógica, las políticas de educación y el financiamiento quedan en manos del Estado. Este sistema administrativo funciona, en un principio, dando fundamentos administrativos al financiamiento a través de la subvención. Sin embargo, la crisis de 1982 congela estas subvenciones y genera el déficit, que hasta ahora se mantiene, de la educación municipal. Esta caída presupuestaria de los primeros años se convirtió en un problema estructural para el intento municipal de asumir la misión educativa, generándose –desde el propio sistema– problemas como las restricciones de gestión y el compromiso de los docentes con el 212

Antecedentes de la gestión municipal

Ejecutivo en cuanto a la inmovilidad de las plantas docentes, lo que generó la falta de incentivos para una óptima entrega profesional y relación profesor-alumno (Espínola y otros, 1997).

Salud y crisis de su sistema de financiamiento La salud, en el proceso de descentralización administrativa de las funciones del Estado, recibe las principales reformas durante la década de 1980. Entre estas podemos señalar: la creación de FONASA como institución de financiamiento encargada de recaudar los ingresos provenientes del presupuesto nacional y de las cotizaciones obligatorias para salud en el sistema público; la transformación del Ministerio de Salud en agente activo de decisión de las políticas, además de la creación de instituciones con capacidades normativas, supervisoras y evaluadoras; la instalación de servicios autónomos regionales que hicieron posible prácticamente la descentralización del Sistema Nacional de Salud; el traspaso a las municipalidades de la responsabilidad de los servicios de atención primaria y de su infraestructura (traspaso que se llevó a cabo entre los años 1981 y 1987); la instalación del sistema privado de salud (ISAPRE) y la necesidad, posibilidad, de los trabajadores para elegir entre este sistema y el público (FONASA). Sin embargo, estas reformas y creaciones administrativas generadas para el traspaso a los municipios del sistema de salud primaria, implicaron una situación decisiva de alto nivel discrecional en la asignación de recursos, y formularon finalmente un sistema sin capacidad de considerar equidad o eficiencia. Esto fundamentalmente a través del sistema FAPEM (Facturación por atención prestada), que si bien intentó financiar el servicio, también lo forzó más allá de sus límites máximos en la multiplicación de sus acciones y gestiones, hasta desfinanciarlo (Jiménez y Gili, 1988; López, 1986).

Crisis del sistema de representación municipal Estas reformas orientadas a la descentralización se caracterizan por tres elementos problemáticos fundamentales, provenientes todos de los 213

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contextos históricos, sociales y prácticos que enmarcan estos primeros años de la evolución administrativa y de la política municipal. El primero tiene que ver con uno de los hechos más conflictivos de estos años que es la transformación de los municipios en “feudos alcaldicios”, debido a que el nombramiento de los alcaldes era realizado directamente por el presidente de la República. Lo que hizo de los municipios instancias excesivamente personalistas y muchas veces autoritarias. Otro hecho es el que se refiere a los cambios de modalidad administrativa y a las crisis económicas que debió enfrentar el país en esos años, lo que generó un problema de financiamiento y la disminución o congelamiento de muchos de los recursos provenientes desde el gobierno central. Finalmente, las nuevas tareas de gestión administrativa municipal encontraron en los equipos de trabajo municipales miembros legos y neófitos, sin capacidad de proceder y construir herramientas e instrumentos de gestión, planificación y evaluación. Sin embargo, con el pasar de los años, serán estos mismos problemas los que lograrán generar un acervo de experiencia de la gestión municipal en materia interna, y la visibilidad del municipio en la comunidad como un elemento central en el desarrollo de las comunas (Raczynski y Serrano, 1987). Estos elementos y contextos antecedentes de la descentralización administrativa municipal son el marco al que debe hacer frente la gestión administrativa y política que reciben los municipios a partir de la década de 1990.

2. Los municipios en los noventa: la democratización de la gestión municipal Para el municipio, la década de 1990 se caracterizará por la continuación, perfeccionamiento y profundización del modelo de descentralización política y administrativa del gobierno central, pero ahora desde el fundamento transversal de los procesos democráticos, lo que se formalizará en la reforma constitucional de 1991. 214

Antecedentes de la gestión municipal

Las reformas de esta época intentarán remediar el personalismo y autoritarismo que caracterizaba la gestión municipal (alcaldicia) desde los inicios del proceso de descentralización. Para esto se estipulará que los municipios se constituirán por un alcalde y un concejo con facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras, además de un Consejo Económico y Social consultivo, y que además el alcalde y los concejales deberán ser electos por sufragio universal y por un período de cuatro años (Decreto Supremo de la Ley Orgánica de Municipalidades del año 1992).

El Fondo Común Municipal El problema del financiamiento, congelamiento y disminución de los fondos municipales provenientes desde el gobierno central, con el que la década comienza para los municipios, intentará ser subsanado por medio de la modificación de la Ley de Rentas Municipales, de los impuestos territoriales de los bienes raíces y por la creación de un Fondo Común Municipal (FCM). Hagamos inmediatamente un apartado para el FCM, porque este es un mecanismo trascendental a la hora de comprender la evolución de la administración y descentralización municipal, ya que fundamenta la redistribución de los ingresos propios municipales, y permite equilibrar el sistema financiero municipal, con el objeto de que los municipios pobres puedan contar con los recursos mínimos para desarrollar su gestión. A este Fondo llega gran parte de las líneas desarrolladas por las Leyes de Rentas I y II, y por los impuestos territoriales, y es este mecanismo el que usa la Concertación para construir una salida a los problemas de financiamiento municipal heredados desde la anterior administración. El FCM se reúne en la Tesorería General de la República y es administrado y redistribuido por el Ministerio del Interior a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE). Una vez distribuidos, las municipalidades pueden utilizar estos recursos con libre disposición, y son definitivamente asignados a las distintas áreas de gastos del Presupuesto, por el alcalde y el Concejo Municipal (Flores y Pagliai, 2004). 215

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Es importante aclarar este ámbito, porque es uno de los principales puntos del paradigma descentralizador de la gestión de la Concertación, que la Alianza por Chile critica. Para el gobierno, el Fondo Común Municipal ha significado acercar la diferencia entre los recursos de una municipalidad rica y los de una pobre, y se ha transformado, para una gran cantidad de comunas, en su principal fuente de ingreso. Pero esto para la Alianza por Chile, especialmente para sus centros de pensamiento, no son fuentes de democracia y autonomía municipal, sino que patologías que causan discrecionalidad y dependencia de los municipios. Estas críticas serán abordadas con mayor profundidad más adelante.

El segundo lustro de la década de 1990 La creación de estos mecanismos para la recaudación de fondos para los municipios durante los años de 1995 en adelante, embarcan a la descentralización en un proceso reflexivo que culminará en la reforma constitucional de 1997, la que consagrará la posibilidad de que la ley regule la transferencia de competencias hacia los municipios y la administración del personal, para de este modo ampliar su autonomía. Luego, en 1999, se aprobará la nueva Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, que establecerá como funciones compartidas la asistencia jurídica, el apoyo y fomento a las medidas de prevención en materias de seguridad ciudadana, al fomento productivo y a la promoción de igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Pero fundamentalmente, generará para los municipios la función privativa de confeccionar el plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales vigentes. Se agrega además el apartado que refiere el hecho de que cualquier función nueva o tarea que se le asigne de aquí en más al municipio, solo será contemplada si cuenta con el financiamiento necesario para ser llevada a cabo. Además, mediante esta ley se hace efectiva la revisión de los financiamientos de los servicios de salud y educación, reajustándose el valor de la subvención escolar por alumno (recuperando su valor adquisitivo), y sustituyéndose en salud las subvenciones por tipo de prestación entregada a un sistema de capitación más ajustado a la realidad. 216

Antecedentes de la gestión municipal

3. El 2000, sus procesos de descentralización política y administrativa y las leyes que la sostienen Dentro de los lineamientos estratégicos de la administración de los gobiernos de la Concertación, especialmente durante el gobierno del presidente Lagos, el tema del desarrollo regional ha sido formulado teniendo como ejes centrales de crecimiento a la “descentralización político-administrativa, al fortalecimiento de la gestión municipal, y los logros de la ley de Rentas I, primero, que aportó 21 mil millones al sistema de finanzas municipales, y ley de Rentas II que aporta en promedio, 50 mil millones adicionales al FCM”. Estos lineamientos, de acuerdo con la óptica concertacionista, permitieron que durante el período de Lagos se haya logrado un traspaso sostenido de “competencias, funciones y facultades desde el nivel central al regional y local. Ello, sumado al hecho de que hoy más del 50% de inversión se decide a nivel regional, lo que ha contribuido a mejorar la distribución territorial del poder y un mayor protagonismo de los actores regionales en la toma de decisiones” (Delpiano, 2005). La SUBDERE enfatizó durante este período el apoyo y fortalecimiento de la institucionalidad, la gestión y el financiamiento municipal: “Las acciones desarrolladas apuntaron a potenciar el rol de los municipios como la institución del Estado más cercana a la ciudadanía, y como gestores y promotores del desarrollo local” (Delpiano, 2005). Bajo esta lógica, una serie de leyes y de aplicaciones reglamentarias se formaron para dar cuerpo a la descentralización de la administración municipal y para hacer posible su financiamiento y autonomía. Entre otras, las leyes y orientaciones que se formularon durante este período podemos señalar: la Ley 19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, y que se puso en práctica en las elecciones del 2004. “Esta ley no solo consolidó el proceso de democratización municipal sino que también fortaleció al concejo comunal, permitiéndole ejercer de mejor forma su rol fiscalizador” (Delpiano, 2005); la Ley 19.777 (2000-2004), que creó 99 juzgados de Policía Local en todo el país; la Ley 19.731 que permitió otorgar indemnizaciones a los funcionarios municipales que se acogieran a jubilación; la Ley 19.754, que 217

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creó los servicios de bienestar en los municipios; la Ley 19.780, que permitió efectuar anticipos del Fondo Común Municipal para el pago de deudas provisionales; la Ley 19.926, que posibilitó adelantar recursos del Fondo Común Municipal para el pago de las deudas de perfeccionamiento docente; la tramitación del proyecto de ley para regular la aplicación del artículo 110° de la Constitución Política, que propone reformas en los ámbitos de transparencia y probidad, organización interna y administración de personal de los municipios, la creación y supresión de empleos y la fijación de remuneraciones del personal. Además, la inscripción de los municipios en el Registro de Entidades colaboradoras del Estado, en calidad de donantes y/o receptores. Al finalizar el 2004, ya se registraban 15 mil transferencias por un total de $ 24 mil millones y diecisiete mil receptores. La inscripción de 130 municipios en el sistema de compras públicas ChileCompra. La creación de cuatro nuevas comunas para mejorar el impacto de las políticas de gobierno en territorios con poblaciones muy heterogéneas: Alto Hospicio, en la región de Tarapacá; Alto Bio Bio y Hualpén, en la región del Bio Bio, y Cholchol, en la región de la Araucanía se sumaron –entre los años 2003 y 2004– a las 341 comunas existentes. La Ley de Rentas Municipales I permitió a lo gobiernos locales incrementar sus ingresos propios en $ 21 mil millones. La aprobación de esta ley permitió, además, que los recursos recaudados por concepto del Fondo Común Municipal aumentaran desde $ 255 mil millones, el año 2000, $380 mil millones, el año 2004, lo que representó un incremento del 49% en el período. La Ley de Rentas II incrementa en otros $ 53 mil millones los ingresos de las municipalidades a través del Fondo Común Municipal. El rol del Programa de Fortalecimiento Municipal (PROFIM) en la gestión municipal descentralizada fue concretado con aportes del Banco Mundial y permitió ejecutar más de mil quinientos proyectos de fortalecimiento de la gestión municipal, beneficiando a 150 municipios (100 de estos fueron escogidos entre los más pobres del país), 26 asociaciones municipales, con una inversión global cercana a los US $30 millones. Los PROFIM permitieron además la implementación de diagnósticos y estudios de cobertura nacional, que dieron origen a instru218

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mentos de apoyo a la gestión, como el SINIM (Sistema de Indicadores Municipales, on-line), que contempla 124 indicadores agrupados en cinco áreas de gestión municipal: salud, educación, gestión territorial, social, de finanzas y de recursos humanos, más un área de caracterización comunal-municipal; o el Manual de Gestión Presupuestaria Municipal (on-line). El PROFIM además gestionó la realización de concursos de proyectos innovativos y puso en boga el concepto de “buenas prácticas municipales”. En definitiva, para la Concertación, las reformas legales y administrativas incentivadas bajo sus administraciones han permitido avanzar en la descentralización al situar y definir el papel del municipio “centrando su quehacer en satisfacer las necesidades de la comunidad y su participación en el progreso económico, social y cultural de las comunas” (Delpiano, 2005).

4. Críticas al modelo descentralizador municipal y regional de la Concertación Varios autores, provenientes fundamentalmente de los think thank de la Alianza por Chile (Instituto Libertad y Desarrollo y el Instituto Libertad), sostienen una postura crítica ante el modelo de descentralización y de inversiones y de desarrollo regionales y municipales realizados por la Concertación. Las críticas fundamentales se refieren a la forma de distribución de los fondos recaudados para la ejecución de las funciones encargadas a los municipios y las regiones. Señalan estos autores y autoras que este modelo enmascara un formato de centralización y dependencia de los municipios al Fondo Común Municipal, y de generación de discrecionalidad y asistencialismo en los modelos de ejecución y emanación de fondos fiscales. Bettina Horst señala, por ejemplo, que “más del 50% de la IDR (inversión de decisión regional) se destina a proyectos que debieran corresponder a inversiones realizadas por las municipalidades, ya que son de baja envergadura, y benefician solo a los habitantes de una deter219

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minada comuna o de un sector al interior de ella. Estos recursos debieran ser transferidos directamente a los municipios, pues son ellos los que mejor conocen las carencias y necesidades de sus respectivas comunas” (Horst, 2004: 3). Esta centralización de los recursos puede además encontrarse en el traspaso de otras platas a los gobiernos regionales, como la Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR), o las provisiones del FNDR, que deberían necesariamente destinarse a sectores definidos centralmente, y en la mayoría de los casos a los proyectos que el gobierno central determina desde las discrecionalidades ministeriales o, en las inversiones regionales de asignación local (IRAL), que corresponden a recursos traspasados a los gobiernos regionales, para que los municipios postulen a proyectos que llevan un destino sectorial definido centralmente (Horst, 2004: 9-10). Además, otra de las críticas realizadas por estos centros dice del formato de inversiones realizado por los gobiernos regionales para suplir las inversiones de las administraciones comunales, enturbiando nuevamente el proceso y principio de autonomización y descentralización, “pues se constituye en una forma de lesionar el principio de autonomía financiera de los municipios a través de asignar recursos en forma independiente de los mecanismos transparentes y compensatorios que la propia ley define para ello. Estos recursos en la mayoría de los casos no integran los presupuestos municipales, lo que a su vez dificulta la evaluación ciudadana, y la correcta evaluación de la gestión alcaldicia de parte de sus electores. En reiteradas oportunidades se ha criticado la existencia de una institucionalidad que favorece que una buena gestión sea atribuida al alcalde, mientras que una deficiente lo sea en muchos casos a la falta de recursos, no obstante haber obtenido cuantiosos recursos desde el gobierno regional correspondiente” (Horst y Larroulet, 2003: 26). Otra fuente de discrecionalidad se refiere a las instancias de prioridad de proyectos, por ejemplo, en aquellos en los cuales los municipios deben postular directamente al gobernador provincial, el que envía un listado al intendente, quien finalmente prioriza el destino de los fondos, lo que aleja definitivamente del municipio la conciencia de la autono220

Antecedentes de la gestión municipal

mía y siembra en ellos el espíritu asistencialista de los formatos discrecionales en la ejecución de las políticas públicas (Horst y Costa, 2003).

Críticas al modelo de Ley de Rentas El modelo del Fondo Común Municipal, nutrido desde las estructuras tributarias, es el ámbito de principal crítica a la hora de evaluar las leyes de rentas y su ejecución, desde los programas de la Alianza. Para ellos, el problema de financiamiento del sector municipal en gran parte obedece a la estructura tributaria que los rige: “Prácticamente la totalidad de los impuestos se encuentran definidos por ley: la tasa, la base del impuesto y las exenciones a su pago las define el gobierno central” (Libertad y Desarrollo, 2005: 2). El principal factor que compete de manera crítica es el hecho de que aproximadamente el 70% de los ingresos de los municipios se recaudan a través del pago de contribuciones de bienes raíces, permisos de circulación y patentes municipales. El problema viene cuando entendemos que estos cobros son fijados por leyes emanadas desde el gobierno central cuyo monto pagado proviene del valor patrimonial de los bienes. Por ende, los municipios con privados más ricos recaudarán mayores ingresos, mientras los otros serán cojos a la hora del autofinanciamiento. “En el caso del impuesto territorial, fuente de financiamiento del 35% del total de ingresos municipales, no solo el monto a cobrar y la base del impuesto las fija el gobierno central, sino que además establece quiénes quedarán exentos del pago de contribuciones. Las exenciones fijadas se enmarcan en la política social del gobierno central, dejando exentas del pago de contribuciones a las familias que cuentan con una condición socioeconómica más precaria. Como consecuencia de ello se encuentran exentas del pago de contribuciones las viviendas cuyo avalúo fiscal es inferior a $10,7 millones, lo que de acuerdo a cifras del Servicio de Impuestos Internos corresponde aproximadamente al 80% de las viviendas del país. Los recursos que los municipios en su conjunto dejan de recaudar por esta política de exenciones son del orden de los $200 mil millones” (Libertad y Desarrollo, 2005: 4). 221

Andrés Chacón Romero

Por lo tanto, el no pago de estas contribuciones del 80% de las viviendas del país, implica que estas están exoneradas de los pagos por los bienes y servicios que el municipio les provee. Por tanto, los municipios más pobres, o sea, los que contienen la mayor cantidad de este 80% de viviendas exentas del pago de contribuciones, deben hacerse cargo de las exenciones otorgadas desde el gobierno central. El círculo vicioso que se promueve y genera es patente en este nivel.

Rentas II y efectos a largo plazo Por otro lado, los centros de pensamiento de la derecha señalan los efectos negativos a largo plazo de la Ley de Rentas II, enfatizando el problema que procederá al revalúo de los bienes raíces no agrícolas que esta conlleva, y de cómo esto afectará de manera distinta a las diferentes comunas del país. Porque si bien, como señalan los comunicados oficiales, la Ley de Rentas generará recursos frescos del orden de los 50 mil millones mediante el aumento de los impuestos, habrá municipios que terminen con menos recursos que los que administraban antes de la aprobación de la Ley de Rentas II. Como señala el Instituto Libertad y Desarrollo, “en promedio para todo el país, el aumento del avalúo fiscal de las propiedades no agrícolas será, de acuerdo a estimaciones preliminares del Servicio de Impuestos Internos, del orden del 50%. Pero habrá comunas donde el avalúo fiscal de sus propiedades no agrícolas aumentará en más del 50%, pudiendo ser incluso del 80% o más del 100%, mientras que otras comunas verán incrementado el valor fiscal de los roles ubicados en su territorio en menos del 50%, pudiendo ser el 30% o incluso solo el 10%” (Libertad y Desarrollo, 2003: 4). Entonces, si existe una relación directa entre el avalúo fiscal de las propiedades y lo recaudado por el impuesto territorial, los municipios donde el efecto del revalúo implica un aumento de la tasación fiscal de los roles inferior al promedio nacional, terminarán recaudando menores recursos. El gobierno señala frente a esto que esta menor recaudación será 222

Antecedentes de la gestión municipal

compensada mediante un aumento de los recursos redistribuidos en el Fondo Común Municipal. Sin embargo, señala Libertad y Desarrollo, “la aprobación de rentas municipales II implica un aumento del 6% de los recursos distribuidos a través del FCM, ingresos que no irán necesariamente a las comunas más necesitadas, debido a la obsolescencia de los criterios utilizados para distribuir los recursos así como los espacios de discrecionalidad que aún persisten, que llevarán a que en la práctica el FCM ya no cumpla a cabalidad la función para la cual fue creado: la redistribución solidaria de los recursos propios entre los municipios” (Libertad y Desarrollo, 2005: 4). Para la Alianza entonces, las leyes de Rentas I y II no han entregado ni entregarán solución, sino solo parches al problema de financiamiento y autonomización de los municipios. Perpetuando el sistema en uso mediante el cual solo algunos municipios recaudan recursos, mientras que los restantes no cuentan con los ingresos necesarios para mejorar la calidad y ampliar la cobertura de los bienes y servicios que entregan a sus pobladores. Asimismo, tampoco implica una modernización del sector ni entrega los incentivos para una gestión más transparente y un uso más eficiente de los recursos públicos.

Las propuestas La Alianza apunta sus propuestas de descentralización fundamentalmente a la asunción, por parte de los municipios, del rol protagónico en las inversiones locales. Ellos proponen cuestionar definitivamente el sistema del FCM, y crear un Fondo Nacional de Desarrollo Local que debe financiarse con todos aquellos recursos de inversión del gobierno central y de los gobiernos regionales que financian obras de impacto en una determinada comuna. Solo de esta forma se lograría que los gobiernos regionales puedan abocarse al ámbito regional para el cual fueron creados y los municipios fortalezcan su autonomía financiera respecto al gobierno central (Horst y Larroulet, 2003). Pero, fundamentalmente, además de fortalecer los caudales de inversión, los pensadores de derecha sostienen la necesidad de trasparentar la asignación de recursos hacia los gobiernos regionales y las municipali223

Andrés Chacón Romero

dades, disminuyendo y controlando las discrecionalidades y las faltas de información.

Conclusiones Los procesos de descentralización y autonomía descritos, a partir de la década de 1960, nos muestran una mixtura que se encuentra actualmente en un proceso intermedio entre elementos administrativos centralizados y excesivamente discrecionales, junto a procesos de fortalecimiento fiscales municipales, de redistribución de recursos y generación de democracias representativas de calidad. Es posible señalar, además, que el proceso de descentralización política administrativa de los municipios en Chile, se inicia y focaliza su estrategia desde las reformas en las áreas de salud y educación. Este hecho, particular en Latinoamérica (Wiesner, 2003), focaliza la estrategia de descentralización chilena en las transferencias sectoriales, en un esquema que intenta, aunque no siempre lo logra, premiar con incentivos al mejor uso de los recursos, a través de la competencia en el acceso a recursos dentro del sector público.

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Antecedentes de la gestión municipal

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Andrés Chacón Romero

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226

Quinta sección Las relaciones intergubernamentales entre los municipios, los gobiernos subnacionales y la nación

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES DESDE LOS GOBIERNOS LOCALES Martha Díaz de Landa1

La temática de las relaciones intergubernamentales (RIG) analizada desde los niveles locales2 con los centrales de gobierno no es nueva en Argentina. Previo a la década de 1990, el estudio de las RIG reconoce importantes antecedentes en los análisis sobre los diseños jurídicamente formalizados, en vista a delimitar el campo de competencias y atribuciones de las distintas jurisdicciones en las que se ordena el poder territorial del Estado. El abordaje normativo-legal de la problemática de las RIG al nivel de los gobiernos locales ha sido predominante hasta mediados de la década de 1980. Constitucionalistas, administrativistas y tributaristas conformaban la comunidad académica e intelectual especializada y de referen1 Posdoctorada en Sociología (University of Chicago). Doctora en Derecho y Ciencias Sociales (Universidad Nacional de Córdoba). Directora de la Maestría en Sociología (Centro de Estudios Avanzados) y profesora Asociada en la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Profesora titular en la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba. E-mail: . 2 Quedan incluidas en esta expresión los términos municipios, comunas, administraciones locales, los que se utilizarán indistintamente no obstante las diferencias conceptuales que jurídica y políticamente se establecen según categorías preestablecidas y grados de autonomía reconocidas.

229

Martha Díaz de Landa

cia en temas tales como federalismo, autonomías provinciales y municipales, resolución de conflictos interjurisdiccionales, el papel del Poder Judicial en la definición de los mismos, las competencias del poder administrador respecto a la captación de recursos fiscales, para mencionar algunos de los temas de mayor consideración por entonces. Emparentados con lo jurídico institucional, las finanzas públicas, el reparto del gasto y de las competencias de captación de recursos fiscales –vistos desde su distribución territorial– han centrado la atención de los economistas, con especial atención en los sistemas de coparticipación y capacidad redistribucionista del sistema fiscal. La mirada de las RIG desde los ámbitos locales, a partir de la década de 1990, se nutre de los problemas fiscales en relación con las dificultades para responder a las demandas sociales por la crisis económica desde esos años, y con la necesidad de redefinir un nuevo esquema de interrelaciones entre nación, provincia y administraciones locales. La concurrencia de la presión de los organismos multilaterales de cooperación y financiamiento con la existencia, al nivel nacional, de un liderazgo político con una visión neoliberal del Estado para la resolución de sus problemas de desfinanciamiento,3 hicieron de la década de 1990 el tempo de mayor impacto en la redefinición del rol del Estado y de los gobiernos subnacionales. Producto de ello fue la revisión de las competencias territoriales de las funciones estatales y, en consecuencia, la emergencia de un nuevo esquema de las RIG. El interés y la problematización de las RIG al nivel local, no se manifestó de manera explícita y como tópico con entidad propia sino hasta muy avanzada la década de 1990. El campo de discusión al respecto incorpora la dimensión política, su interrelación con las relaciones de carácter fiscal, y el interjuego con el ámbito jurídico-normativo. Por tanto, el análisis de las RIG enfocado desde la problemática de los gobier3 Desde la década de 1980, la literatura internacional ha hecho hincapié en la transferencia de competencias institucionales, financieras y de servicios de los gobiernos nacionales a los subnacionales, justificando el mayor y mejor control de la ciudadanía local. Sin embargo, la principal razón por la cual se ha impulsado con fuerza el achicamiento del Estado nacional, tiene que ver con su propia crisis fiscal y la necesidad de solventar la abultada deuda que venía acumulando desde el gobierno militar de la década de 1970.

230

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

nos locales, no puede eludir las mutuas condicionalidades entre éstas y las reformas estatales. Sin duda, la reforma estatal de relevancia para la configuración de la nueva matriz intergubernamental, por su incidencia directa, es la descentralización de servicios (educación y salud, principalmente) con transferencia de la regulación y prestación, desde el nivel nacional a los niveles provinciales. El incremento del gasto subnacional sin el consecuente correlato respecto de los ingresos públicos de estas jurisdicciones, explica en parte el alto déficit que las ha afectado en la década de 1990. Vinieron de la mano la descentralización sin recursos y la municipalización de la crisis (Altschuler, 2003), que a la vez desembocaron en la mayor importancia que progresivamente se le van otorgando a los niveles municipales. Son ambiguos los resultados de la descentralización. Por un lado, se destacan sus consecuencias revitalizadoras de las autonomías locales y de la participación de la sociedad civil en el control y fiscalización de la gestión pública. Por lo contrario, se señalan consecuencias tales como la disminución y deterioro de los servicios públicos, exacerbación de las diferencias entre localidades respecto de la provisión de los mismos, e incremento de las inequidades entre regiones incluso al interior de una misma provincia, como así también la fragmentación y superposiciones costosas de funciones entre los distintos niveles de administración involucrados. La descentralización tampoco asegura transformaciones en las estructuras de poder local ni hace más eficiente la gestión y administración municipal. Al nivel local puede además reproducirse, y de hecho se da, un alto grado de centralidad de los ejecutivos municipales clausurando o restringiendo los sistemas de decisión de políticas locales a la participación de la sociedad civil y de la ciudadanía. Si, además, se agrega la rigidez del sistema de financiamiento de los gobiernos locales, las limitaciones de sus recursos humanos para la programación y gestión de políticas que suelen presentar estas administraciones, sumado a ello la presión de la crisis económica sobre las finanzas provinciales, se conforma el marco de dependencias en los que estructuralmente se mueve el accionar de los gobiernos locales. Estas 231

Martha Díaz de Landa

limitaciones resaltan en mayor medida y proporcional a la complejidad de funciones que forzosamente deben asumir. El endeudamiento, la debilidad institucional para la creación (formulación) e innovación (implementación) de medidas transformadoras, los liderazgos políticos rutinariamente cortoplacistas, y la pasividad (apatía) de la sociedad y ciudadanía, manifiestos en muchas realidades locales, propician una evaluación cautelosa de las consecuencias de la descentralización si no va acompañada de otros procesos de transformación, en los que las RIG tienen alta importancia. Referir a las relaciones intergubernamentales requiere definir, en primer lugar, las coordenadas que delimitan el espacio jurídico-institucional en el cual tales relaciones tienen lugar. En ese sentido, se alude a la distribución territorial de la autoridad estatal. Bien plantea Cingolani (2006) que los estudios relativos a las relaciones intergubernamentales se han centrado en las relaciones fiscales o financieras central/locales. Una observación frecuente en estos estudios es la alta dependencia de los gobiernos subnacionales del gobierno federal central y el incremento de gastos que la descentralización les ha provocado. Ello lleva a replantear el problema de la centralización de recursos fiscales. Las cuestiones jurídicas –apartado 1– y fiscales –apartado 2– atienden en esta exposición a remarcar las RIG entre niveles jurisdiccionales, denominadas relaciones verticales. El tercer apartado hace referencia a las relaciones intermunicipales o RIG horizontales, las cuales adquieren particular relevancia en el contexto particular de definición de las relaciones verticales.

1. El contexto institucional y las condiciones estructurales en los que se desarrollan las relaciones intergubernamentales centrales-locales Argentina ha consagrado desde el inicio de su organización constitucional (año 1853), la forma federal de gobierno. Por la misma, el poder nacional se ordena en virtud de las atribuciones delegadas por las pro232

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

vincias, las que conservan su autonomía en las jurisdicciones territoriales de su competencia. La reforma de la Constitución Nacional del año 1994 ha mantenido el artículo 5º original y, por tanto, da continuidad al precepto que condiciona las autonomías provinciales a que en sus respectivas constituciones se “asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria”. Sin embargo, históricamente hasta la reforma de 1994, el artículo 5º operó más como una garantía de las autonomías provinciales en materia municipal que como reaseguro de la distribución territorial de poder estatal hacia el tercer nivel de gobierno, el local. Con el artículo 123º incluido por la reforma de 1994, se establece como norma general para el conjunto provincial la prescripción de asegurar la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. En opinión de H. Rosatti (1998), la reforma refuerza el régimen federal y las autonomías municipales. La autonomía municipal es actualmente una pauta generalizada. De las 23 constituciones provinciales, solo cinco no la incorporan. Sin embargo, es amplio el margen de competencia provincial para determinar el alcance de la autonomía en sus regímenes municipales. De hecho, cada provincia le ha atribuido diversos significados (Dillinger, 1999).4 Argentina presenta una altísima variedad de diseños institucionales cuya exposición y caracterización ha merecido detenida atención en Iturburu (2000), Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2002) y Villar (2003).5 La diversidad se muestra no solo en la variabilidad y número de categorías que adopta cada provincia (anexo, Figura 1), sino también respecto a la disparidad de criterios para establecer los mínimos poblacionales (Cuadro 1). 4 Córdoba, Corrientes, Chaco, Formosa, Jujuy y Neuquén no califican la autonomía municipal, pero distinguen entre municipios que tienen o no facultad de dictar su propia Carta Orgánica. Catamarca, Chubut, La Pampa, La Rioja, Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero y Tierra del Fuego reconocen explícitamente autonomia institucional, administrativa, politica y financiera. Las cinco restantes, Buenos Aires, Santa Fe, Mendoza, Tucumán y Entre Ríos no reconocen autonomía local (anexo, cuadro 1). 5 Los tres trabajos seleccionados describen y cuantifican los distintos tipos de regímenes municipales.

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Martha Díaz de Landa

Cuadro 1 Mínimos poblacionales exigidos por las provincias para alcanzar la categoría de municipio Población requerida

≥500

≥1.000 ≥1.500

≥2.000

≥3.000

Constitución provincial Corrientes Neuquén La Pampa Chaco Salta Formosa Santa Cruz Entre Ríos San Luis Río Negro San Juan Sgo. del Estero Córdoba Tierra del Fuego Jujuy

Catamarca Chubut

— —

—

Misiones Tucumán

≥5.000 ≥10.000

Ley Orgánica Municipal

Santa Fe

Buenos Aires Sin límites La Rioja establecidos Mendoza

El escaso volumen poblacional condiciona la resolución del problema de escala en términos de funcionalidad de los servicios públicos, atención de problemas translocales y de la organización de las interdependencias resultantes, la insuficiente dotación de infraestructura y comodities que potencien la producción, su competitividad en mercados extralocales (nacionales y externos). La débil sustentabilidad de los ámbitos locales pequeños y medianos que se refleja en su modesto sistema de provisión de recursos que promuevan e incrementen la calidad de vida de sus poblaciones, es una situación densamente documentada en los estudios comparados. Estos convergen en relativizar los supuestos optimistas acerca del desarrollo endógeno de pequeñas y medianas localidades en países de economías débiles. Y ello, principalmente por las siguiente razones: 1) la limitada sustentabilidad de su producción y servicios; 2) el modesto rol como agentes de desarrollo; 3) su estatus altamente dependiente de condiciones externas elusivas a su control; 4) la dependencia de centros polares, por lo general de compleja accesibilidad, y la baja intensidad de interrelaciones con localidades –también pequeñas o medianas– por sus mutuas interdependencias (Jan Hinderink y Milan Titus, 2001).

Fuente: Iturburu (2000).

Las administraciones locales también difieren respecto a la definición del territorio de su jurisdicción (Hernández, 1984), según se organicen por ejidos colindantes o no. Asimismo, la variabilidad se acrecienta aún más si se considera que el alcance y materia de las competencias locales dependen de las categorías en las que las administraciones se clasifican 234

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

(Iturburu, 2000) y de las legislaciones provinciales de pertenencia (Villar, 2003). Resume el documento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2002) que la característica más llamativa de los marcos legales que rigen el sector municipal argentino es la ausencia de definiciones claras sobre sus roles y responsabilidades. Sin duda, tal variabilidad impide caracterizaciones generales sobre los encuadres jurídicos existentes y sus implicancias sobre el funcionamiento de las administraciones locales –particularmente en lo que refiere a las RIG. Resulta de este modo un sistema municipal heterogéneo en cuanto a los grados de autonomía local. Uno de los problemas más severos, al nivel municipal en Argentina, es el pequeño tamaño poblacional de la mayoría de las localidades. Esta dimensión no es ajena al diseño institucional que ha delimitado las jurisdicciones locales y afecta la posibilidad de que individualmente la mayoría de las administraciones locales puedan sustentar procesos de descentralización y desarrollo. El 38% de ellas tienen > de 1.000 habitantes, aproximadamente el 50% se ubica entre 1.000 y 10.000 habitantes y solo el 12% supera los 10.000 habitantes. La gran mayoría de las poblaciones se ubican por debajo de los 20.000 habitantes. Los gobiernos subprovinciales menos autónomos (denominados comunas) varían en su definición de provincia a provincia. Por ejemplo, en Santa Fe una comuna es una jurisdicción con hasta 10.000 habitantes, mientras que en Córdoba se aplica a las jurisdicciones con menos de 2.000 habitantes. Por supuesto que el volumen poblacional no es la única condición de la débil sustentabilidad de los gobiernos locales como agente de desarrollo,6 pero impone sí una importante restricción y llama la atención sobre el diseño territorial existente en muchas provincias argentinas. 6 No se puede ignorar el peso que en el ordenamiento territorial de un país tiene la distribución de la densidad poblacional (anexo, cuadro 4). Es visible la escasa densidad poblacional que presentan las provincias argentinas, a excepción de Buenos Aires que concentra el 76.3% de la población total del país, y de Tucumán, la provincia del mayor número de habitantes por km2 (59.4), dadas las pequeñas dimensiones de su territorio.

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Martha Díaz de Landa

2. Las relaciones fiscales central / locales como eje de discusión de las RIG Cetrángolo y Jiménez (2004), refiriéndose al gasto público y su asignación entre niveles de gobierno, señalan que la “falta de una clara división de las responsabilidades de gasto entre los distintos niveles de gobierno suele ser la fuente principal de conflicto entre ellos, aparte de traer aparejado un uso ineficiente y desigual de los recursos”. En referencia a funciones y competencias concurrentes, como es el caso de educación, salud, seguridad, protección del medio ambiente y desarrollo, aparte de los problemas de superposición e ineficiencia consecuente del gasto, se va dando un desplazamiento de responsabilidades desde el gobierno nacional hacia las provincias y desde este nivel a los locales. Tal proceso ha implicado un desequilibrio fiscal de las administraciones locales y reducido su capacidad de iniciativa, sea que se trate explícitamente de transferencias de funciones/competencias (descentralización), sea que indirectamente se dé por reordenamiento del gasto en los niveles centrales (reducciones, determinación de criterios especiales y destino selectivo de asignación de los recursos, discrecionalidad de las transferencias por motivos políticos).

Dependencia y desequilibrio fiscal de los niveles subnacionales La estructura de los recursos y gasto público por jurisdicciones revela el desequilibrio fiscal de los niveles subnacionales, resultado de la aplicación de las políticas de reforma del Estado en la década de 1990, particularmente de la descentralización que en esos años tuvo lugar. Las figuras 1 y 2 muestran que el promedio provincial y municipal de la relación gastos sobre recursos queda fuertemente afectado entre 1993 y 2002, mientras al nivel nacional disminuye la proporción de los gastos sobre los recursos. Producto estas tendencia de las transferencias de servicios, directa e indirectamente, a las unidades subnacionales y aumento de los ingresos públicos federales. La verticalidad y el carácter exógeno de las principales fuentes de recur236

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

Figura 1 Argentina. Estructura porcentual de recursos (tributarios y no tributarios) y de erogaciones, por nivel de gobierno Gastos

Recursos 1961 6,0

24,7

69,3

1970 4,5

28,0

67,4

66,6

27,5

5,8 1970

1984 4,3

27,6

68,1

64,5

30,9

4,5 1984

72,1

21,0

6,8 1961

1993 5,3

19,0

75,7

52,0

37,2

10,8 1993

2000 5,5

18,5

76,0

52,6

37,9

9,5 2000

2002 5,9

19,7

74,4

51,4

38,6

10,0 2002

100%

80%

60%

40%

%0

Nación

0% 0% Provincias

20%

40%

60%

80%

100%

Municipios

Fuente: Centrángolo y Jiménez (2004).

Figura 2 Proporción del gasto sobre recursos según jurisdicciones 2.5

Proporciones

2 1.5 1 0.5 0

1961

1970

1984

1993

2000

2002

Años Administraciones locales

Gobiernos Provinciales

Gobierno Nacional

Fuente: elaboración propia a partir de los datos de la figura 1.

237

Martha Díaz de Landa

sos de los que disponen las administraciones locales, no solo las torna altamente dependientes para ordenar políticas endógenas de gestión y desarrollo, sino que también plantea que desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales, las establecidas con las jurisdicciones provinciales –de los que institucionalmente dependen– predominan en la estructura que adopta la organización del sistema de administración local en Argentina.

Alta concentración de recursos en los niveles centrales en detrimento de los locales En promedio y para el año 2002, los ingresos propios municipales representan el 48% de los ingresos municipales totales, en tanto que el 50% restante provienen de fuentes extralocales, principalmente del gobierno provincial. Por tanto, es vital la distribución de competencias en la captación de recursos entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales en un sistema de ordenamiento territorial de carácter federal como Argentina. Figura 3 Composición del ingreso promedio de las administraciones locales argentinas, año 2002 Ingresos de capital 2% Transferencias nacionales 7%

Financiamiento externo 6%

Ingresos propios 48%

Transferencias provinciales 37%

Fuente: anexo, Cuadro 2. Fuente: elaboración propia. Datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía, Obras y Servicios Públicos de la Nación.

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Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

Comparada esta dsitribución con sistemas similares de ordenamiento territorial –Australia y Canadá– y advirtiendo que en cifras absolutas los ingresos son notoriamente más altos que en Argentina, la participación relativa del nivel provincial es menor al de Australia, y su sistema fiscal marcadamente centralizado cuando se lo contrasta con el correspondiente a Canadá.

Figura 4 Distribución de los ingresos tributarios entre nación y provincias (en porcentajes) 100 90

17.2

22.3

80 56

70 60

Provincial

50 40

Nivel de Gobierno

82.8

Federal

77.7

30 44

20 10 0 Argentina

Australia

Canadá

Fuente: Argañaraz, Garzón y Capello (2003).

En Argentina, aún cuando la gran mayoría de las constituciones provinciales y leyes orgánicas otorgan autonomía financiera y reconocen facultades tributarias a los municipios, la participación porcentual de lo devenido por imposición tributaria sobre los ingresos propios solo 239

Martha Díaz de Landa

alcanza el 5%, y apenas el 3% si se consideran además los montos coparticipados.7 La provincia con mayor grado de descentralización de los recursos tributarios es Chubut, que exhibe el 45% de estos recursos sobre los ingresos propios; porcentaje muy por encima del 5% promedio que registra el conjunto del sector municipal argentino. El ingreso municipal total en relación a la estructura general de los recursos públicos es del 5,9% –al año 2002 (Figura 1). Si bien esta participación ha incrementado el 30% durante la década de 1990, la proporción gastos/recursos –en el mismo período y en promedio– se ha duplicado. De 1,04 en 1984 ha pasado al pico más alto, en 1993, a 2,04 tendiendo a reducirse hacia el 2002, 1,69 (Figura 2). En la gran mayoría de las provincias, los ingresos propios no alcanzan el promedio para el conjunto, que se fija en el 48% durante el período 1995-2000. Solo cinco de las 24 provincias (Figura 5, Buenos Aires, Chubut, Córdoba, Entre Ríos y Santa Fe) se ubican en un porcentaje igual o mayor. En general, la curva de la coparticipación provincial (“recurso de otras jurisdicciones”) sigue una relación inversa con los ingresos propios, y en la mayoría de los casos supera ampliamente el nivel de estos. En promedio, la coparticipación es marcadamente menor en las cinco provincias con mayor porcentaje de recursos propios El carácter político de las relaciones fiscales intergubernamentales se trasunta con más claridad en las asignaciones federales, de alta discrecionalidad. El período 1995-2000 muestra las afinidades o intereses políticos del ejecutivo nacional con las provincias de La Rioja, San Juan, Catamarca, Tucumán, La Pampa y Neuquén, que se reflejan en la alta participación de las transferencias nacionales en la estructura de recursos de las administraciones locales que les corresponden. Se observa, en esos casos, cierta correspondencia entre los bajos recursos subnacionales y los altos aportes nacionales, aún en situaciones donde el ingreso per cápita es más alto o igual al de otras pro7 Por lo general, los ingresos tributarios comprenden las tasas a la propiedad inmobiliaria, ingresos brutos fuera del convenio multilateral e impuesto al automotor.

240

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

vincias que no recibieron en igual medida apoyo financiero del gobierno federal.8

Figura 5 Dependencia fiscal del sistema municipal argentino, período 1995-2000 80 La Rioja Porcentajes sobre total de ingreso *

70 60

San Juan

50 40

Jujuy Catamarca

30 La Pampa

20

Tucumán

Neuquén

10

Todas las provincias

Jujuy

La Rioja

Catamarca

Formosa

San Juan

Mendoza

S, del Estero

Provincias

T, del Fuego

Neuquén

Corrientes

Chaco

Tucumán

San Luis

Santa Cruz

Salta

La Pampa

Misiones

Santa Fe

Río Negro

Entre Ríos

Chubut

Córdoba

Buenos Aires

0

Ingresos propios Otras jurisdicciones Transferencias nacionales Ingreso per cápita

* Excepto Ingreso per cápita; también en esta serie el valor correspondiente a todas las provincias = 0, significa s/dato. Fuente: elaboración propia. Datos en anexo, Cuadro 2.

Un dato general en las finanzas municipales vinculado estrictamente a las relaciones intergubernamentales es la coparticipación provinciamunicipios. Esta se integra con parte de la coparticipación nación-pro8 Por caso: Formosa, Chaco, Corrientes, entre otras. A la inversa, La Pampa y Neuquén presentan un ingreso per cápita más alto.

241

Martha Díaz de Landa

vincia, los ingresos tributarios provinciales y otros ingresos, como por ejemplo las regalías por hidrocarburos (Salta, 20% de lo ingresado y Santa Cruz, el 7%) o por explotación de recursos hídricos (Entre Ríos que comparte con sus municipios el 50%). Existe una gran variedad de criterios de prorrateo que cada provincia adopta para el reparto de los fondos coparticipables a los gobiernos locales (véase Cuadro 2. Tomassi, 1996).9

Cuadro 2 Régimen de coparticipación municipal. Criterios 1. Peso demográfico 2. Inversa del peso demográfico 3. Capacidad contributiva 4. Aporte a la recaudación de recursos coparticipables 5. Partes iguales 6. Recursos propios 7. Producción de bienes gravados por tributos coparticipables

Fondos especiales para transferencia municipal constituidos por recursos coparticipables

8. Planta de empleados municipales 9. Índice de pobreza 10. Gasto salarial por habitante 11. Coeficientes fijos 12. Rendimiento del sistema de salud 13. Erogaciones corrientes 14. Gasto total por habitante 15. Superficie del municipio

• Fondos para desequilibrios transitorios • Fondos de compensación • Fondos específicos para inversión en trabajos y obra pública • Convenios de descentralización administrativa tributaria

Algunas constituciones provinciales fijan montos porcentuales sobre la coparticipación nación-provincia que el gobierno provincial debe trans9 Las provincias de San Juan, La Rioja y Jujuy se rigen por acuerdos transitorios, lo cual aumenta el riesgo del oportunismo, la discrecionalidad sesgada por conveniencias o intereses que afectan la previsibilidad en la disponibilidad de recursos.

242

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

ferir a las administraciones locales, reduciendo, aunque relativamente, la discrecionalidad de la provincia.10

Figura 6 Deuda provincial sobre ingresos totales provinciales, 1996-2006 250 211.62

200

211.62

Porcentaje

165.32

165.32

150 100 50

100.1

100.1

65.32 51.33

0 1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Años

Fuente: Elaboración propia. Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

Dada la alta dependencia de las finanzas municipales respecto de las provinciales, uno de los aspectos más críticos es el grado de saneamiento fiscal que estas tienen. El nivel de gastos del sector público provincial (para el año 2003) alcanzó un porcentaje del 16% sobre el PIB a valores constantes y del 11% PIB a valores corrientes. Las finanzas provinciales, durante la década de 1990 mostraron una situación deficitaria promedio de 0,9% del PIB, mejorando en la segunda mitad del 2002 y el 2003. 10 Córdoba, fija el 20%; Misiones, 18%; Mendoza 14%; Entre Ríos, 12%; Río Negro, 10%; Catamarca, 8,5%; Santa Fe, 8%.

243

Martha Díaz de Landa

El stock de deuda provincial, en relación del PIB, pasa del 4% en 1997 a más del 11% en 2001, alcanza el 22% en el 2002, y se reduce levemente al 19% hacia fines de 2003 (medido en términos nominales). Es decir, que la deuda pública provincial se incrementó en más del 100% durante el período 1996 a 2003, con tendencia en baja a partir de este año (Figura 6).

Descentralización y evolución del gasto municipal El nivel municipal ha incrementado el volumen de gasto relativo tanto en proporción al gasto total provincial como en términos del PBI (Figura 7). Sin embargo, el aumento relativo al PBI es más marcado, debido a su alto crecimiento en la década de 1990. La descentralización ha afectado más las finanzas provinciales que las municipales. Tomando como base el año 1980, y ubicado el gasto municipal en el 18% del gasto provincial, el pico porcentual más alto (año 1991) aproximadamente alcanza el 24%, lo que significa un aumento del 30%. Progresivamente va reduciéndose hasta posicionarse en el 21% hacia finales de la década. El gasto municipal que mayor aumento manifiesta fue el gasto público social (Figura 8). Este junto con el gasto en la administración local (funcionamiento del estado) son los principales componentes del gasto municipal total. Entre 1993 y 1995, respectivamente, representan el 53% y el 36% del gasto municipal promedio. En tanto el gasto en servicios económicos apenas llega al 10% (Figura 9) y es bajo el nivel de endeudamiento (1%). Desde 1997, la inversión de capital cayó 7,9%, y con ello el financiamiento de la operación y el mantenimiento de los servicios sufrieron en gran medida. En tanto que los gastos corrientes aumentaron alrededor de 5,9%, aunque más del 73% del aumento de estos últimos corresponde a costos de personal. También sube la deuda municipal, más notoriamente en los años de crisis (2001, 2002) insinuando una merma en el año 2003. En cuanto al peso de los gastos municipales en la estructura global del gasto público en Argentina, la Figura 10 representa la composición 244

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

del mismo por finalidades y su distribución por jurisdicciones (nación, provincia y administraciones locales), antes y después de la Convertibilidad.11

Figura 7 Evolución de la participación porcentual del gasto municipal promedio en el total del gasto provincial y en relación al PBI

26,0%

3,00%

24,0%

2,80% 2,60%

20,0%

2,40% Eje de la derecha

2,20%

18,0%

2,00% 1,80%

Eje de la izquierda

16,0%

1,60%

14,0%

1,40%

en % del gasto provincial

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1,00% 1982

1,20%

10,0% 1981

12,0% 1980

En % del gasto provincial

22,0%

en % del PBI

Fuente: Dirección Nacional de Coordinación con las Provincias del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

11 Política económica que caracterizó el manejo de la economía argentina durante la década de 1990.

245

Martha Díaz de Landa

Figura 8 Evolución del gasto municipal 1980-2004 % sobre PBI 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

0

Años GASTO TOTAL I. FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO II. GASTO PUBLICO SOCIAL III GASTO PUBLICO EN SERVICIOS ECONOMICOS IV. SERVICIOS DE LA DEUDA PUBLICA

Fuente: Elaboración propia. Datos de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales de la Secretaría de Política Económica del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

Figura 9 Gasto municipal promedio, por finalidades. Período 1993-1995 Administración gubernamental 36%

Servicios económicos 10%

Deuda pública 1%

Gasto social 53%

Fuente: Elaboración propia. Datos de la Dirección Nacional de Coordinación con las Provincias del Ministerio de Economía y Producción de la Nación.

246

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

Figura 10 Argentina: composición del gasto público por finalidad y nivel de gobierno, 2000 y 20002 18 16

En porcentaje del PIB

14 12 10 8 6 4 2 0 Nación 2000

Nación 2002

Provincias 2000

Provincias 2002

Municipios 2000

Funcionamiento

Educ., Cult., C. y T.

Salud

Otro Gasto Social

Serv. Económicos

Deuda Pública

Municipios 2002

Prev. Social

Fuente: Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez (2004).

Es claro que el mayor costo de la descentralización (gastos en educación y salud) lo han sufrido las provincias y que el gasto provisional se ha reconcentrado al nivel nacional a partir de la absorción por la nación de las cajas jubilatorias provinciales. En referencia al gasto municipal, el contraste entre los tres niveles de gobierno revela el impacto de los gastos asistenciales (los vinculados a la pobreza) en las finanzas de las administraciones locales y proporcionalmente una mayor incidencia de los gastos de administración (funcionamiento del Estado). Por su parte, los gastos en salud y educación pública disminuyen entre 2000 y 2002, producto de la fuerte crisis del 2001 y sus efectos en el tiempo. La crisis social en esos años llevó por otra parte al gobierno nacional a incrementar 247

Martha Díaz de Landa

notablemente su participación en los gastos de contención social, a través de planes de asistencia social, observándose una leve disminución en los niveles subnacionales, que asumieron la función de implementación de dichos programas. Los problemas que conlleva el desequilibrio de las finanzas municipales por la relación gastos/recursos y comparativamente su bajísima participación en el monto total de recursos públicos (Figura 11) solo pueden evitarse –en el marco institucional vigente– aumentando la correspondencia fiscal en los niveles subnacionales de gobierno; es decir, descentralizando recursos de tal forma que su gestión tributaria guarde consistencia con las responsabilidades de gasto en cada nivel.

Figura 11 Distribución de los recursos tributarios por niveles gubernamentales. Año 2000

80 70

83

Porcentaje

60 50 40 30 20

0.4

16.6

10 0 Gobierno nacional

Gobiernos provinciales

Gobiernos locales

Fuente: Oscar Cetrángolo y Juan Pablo Jiménez (2004).

248

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

Las provincias gestionan tributos que solo cubren alrededor del 30% de sus gastos (al año 2001). Considerando provincias y municipios, los impuestos propios representan solo el 40% de los recursos subnacionales totales (o sea, algo más del 4% del PBI). Por último, los recursos de todo tipo que caen dentro de las potestades de las provincias y de los municipios no alcanzan al 44% del total de los recursos subnacionales (el 56% restante se cubre con transferencias desde el nivel superior de gobierno). Acontecido por tanto el proceso de descentralización,12 la nueva estructura del gasto público por niveles permite reconocer, como advierte Jordana (2001), que las lógicas de la política y las lógicas de la gerencia pública se interrelacionen de forma muy distinta. Cetrángolo y Jiménez (2004) advierten que a “diferencia de otros países, en Argentina los procesos de devolución o descentralización del gasto hacia los gobiernos subnacionales no pueden ser entendidos como un avance de estos gobiernos sobre el poder central”. Los autores observan que si bien “los coeficientes de reparto a favor de los gobiernos provinciales han aumentado, por otro lado, los procesos de descentralización del gasto, al no haber sido acompañados por cambios simétricos en los recursos, han requerido de medidas centrales fuertes y de una desigual capacidad de negociación”.13 En términos generales, los datos del Cuadro 3 nos muestran que el nivel medio de descentralización se encuentra por debajo de la mitad del nivel medio de descentralización en los países más desarrollados, independientemente de su forma de Estado. Comparativamente Argentina tiene una de las proporciones más bajas del gasto local en relación al gasto público total.

12 En Argentina, debe recordarse que se ha dado este proceso en dos momentos: en las décadas de 1960 y 1990. 13 Ilustra muy bien esta apreciación general de las RIG en materia fiscal, el trabajo de M. Cingolani (2006) que describe la descentralización en salud en la provincia de Córdoba, durante el gobierno provincial de 1995 a 1999.

249

Martha Díaz de Landa

Cuadro 3 Relación entre gasto municipal y gasto público total* Europa Suecia Finlandia Holanda Alemania Italia Reino Unido España Francia

62.3 57.4 39.8 29.7 27.7 24.0 19.6 19.6

América Latina Colombia Bolivia Brasil Chile Ecuador Perú Argentina Costa Rica

21.9 18.3 17.5 16.8 11.7 9.8 8.6 3.0

* Los datos de Europa corresponden a 1995 y los de América Latina a diversos años entre 1992 y 1996. Fuente: Unión Europea, Banco Mundial, BID, Proyecto “Descentralización Fiscal “, CEPAL/GTZ.

3. Las RIG emergentes: asociativismo municipal y regionalización intraprovincial La relevancia de los gobiernos locales como instancias de gobernabilidad en Argentina no puede ser despegada del impacto territorial provocado por el reordenamiento y distribución de competencias, atribuciones y responsabilidades estatales a las que empujaron las dos últimas crisis: la del centralismo estatal a fines de la década de 1980, y la de la recesión económica, la insolvencia estatal y el fracaso de la convertibilidad a fines de la década de 1990 y principios del nuevo siglo. El alcance, profundidad y consecuencias que el proceso de descentralización local tuvo en cada provincia, varía según la historia institucional del régimen municipal correspondiente, la conveniencia de las jurisdicciones y élites centrales (qué descentralizar, qué esquema de descentralización seguir, qué y cuántos recursos descentralizar), la capacidad de negociación de los ámbitos municipales, la dependencia parti250

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

daria de las élites políticas locales y, en particular, el grado de sustentabilidad de las economías locales. Sin embargo, el análisis de las relaciones fiscales dan lugar a pensar que, en general, la descentralización en el marco de las políticas macroeconómicas que han signado la década de 1990, parece haber mantenido o acentuado la dependencia de la gestión local de las transferencias de recursos, desde los niveles centrales, y la distribución discrecional de los mismos. En tanto la descentralización carezca de un marco adecuado en las finanzas municipales, los riesgos de crisis de las mismas derivan de varias fuentes concurrentes: la desproporcionalidad entre los recursos disponibles y los costos de las prestaciones descentralizadas; incentivos u oportunidades para incurrir en excesos en el gasto, buscando luego el rescate financiero desde el central; el inevitable incremento del endeudamiento, como de hecho ha acontecido con una gran parte de las administraciones locales posdescentralización. Las carencias de gestión que los gobiernos locales han mostrado para el manejo de la complejidad emergente14 en contextos con poblaciones socialmente vulnerables, economías regionales deprimidas o estancadas, y culturas políticas distorsivas para articular estrategias de participación ciudadana, lleva a pensar en la necesidad de un rediseño de las RIG. Uno de los principales riesgos en la construcción y gestión de los sistemas descentralizados es la difícil alternativa de resolución de los múltiples problemas de la coordinación política territorial a los que los gobiernos locales se ven enfrentados, dado el requerimiento de sustentabilidad como aspecto crítico a resolver en las dinámicas estatales actuales. Entendida la sustentabilidad como la capacidad de generar y mantener condiciones de desarrollo y cambios sostenidos en el tiempo, es de interés de los niveles subnacionales arreglos institucionales facilitadores de un esquema de relaciones que equilibre la posición de las unidades territoriales descentralizadas. Desafían tal expectativa –en 14 Una de las debilidades tiene que ver con los niveles de eficiencia del aparato burocrático y la calificación y formación del personal técnico y administrativo por sus efectos sobre el funcionamiento de la administración local y las relaciones de esta con la ciudadanía.

251

Martha Díaz de Landa

Argentina– una serie de problemas vinculados a la escala de la gestión política administrativa local,15 el desequilibrio fiscal que esta exhibe, la creciente demanda de la población de servicios y asistencia social, que tiene como primer receptor al gobierno local, la persistencia de contextos recesivos prolongados y de débil legitimación política, a lo que se suman las carencias de previsibilidad que afecta el impulso y el mantenimiento de innovaciones en la gestión y la programación de políticas a mediano y largo plazo. Las coordinaciones verticales no jerárquicas y basadas en resoluciones consensuadas presuponen también coordinaciones territoriales entre las unidades descentralizadas (coordinación horizontal). Dos razones centrales sostienen esa tesis: la complejidad del mayor número en las transacciones y negociaciones en espacios de coordinación vertical, por un lado, y la necesidad de fortalecer la capacidad de negociación de las unidades jurisdiccionales subnacionales o subprovinciales con el poder central. Estas razones adquieren relevancia si se tiene en cuenta los riesgos de fragmentación a la que tienden las lógicas políticas y de gerenciamiento locales en contextos caracterizados por un generalizado micromunicipalismo.16 Ambos niveles de coordinación –jerárquica y horizontal– adquieren importancia frente a problemas relacionados con la capacidad autónoma de los gobiernos locales para emprender y mantener acciones y políticas de desarrollo local. Estos, aún dotados de autonomía política territorial, funcionan en un marco de relaciones centro-periferia (políticas, fiscales, administrativas y económicas) de marcada asimetría en detrimento de su sustentabilidad. 15 No es igual la situación de las grandes metrópolis y otras ciudades importantes, donde las deformaciones se refieren a burocracias tradicionales desarrolladas que reproducen prácticamente la situación de los planos supraordenados (provincias y nación), a la situación en comunidades pequeñas con estructuras muy elementales, casi preburocráticas. 16 El papel de los liderazgos políticos locales (intendentes, alcaldes, jefes comunales) ha mostrado ser una de las condiciones más relevantes en el impulso y sostenibilidad de iniciativas locales y en la lógica de articulaciones interlocales e interinstitucionales (Cravacuore, 2002; Díaz de Landa, 2002).

252

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

La mayor capacidad de los gobiernos locales para el desarrollo local sustentable no puede separarse del avance de la descentralización y procesos de municipalización como resultado de las dinámicas recesivas del gasto público a los niveles centrales.17 Se señalan cinco condiciones operantes y limitantes de acciones dirigidas a consensuar estrategias de coordinación intergubernamentales: el origen up-down y centralizado de las iniciativas provinciales/nacionales; los estilos de liderazgos locales y sus modos institucionales de ejercicio; la debilidad de experiencias intermunicipales cooperativas; el papel de los partidos políticos, y la tendencia a restringir la participación de la ciudadanía, de organizaciones económicas y de la sociedad civil en procesos de articulación interlocales. Pero aún cuando así fuese, la tendencia más general en una amplia gama de situaciones locales, dadas las condiciones actuales de alta incertidumbre y rápidos cambios, es la necesidad al nivel de los liderazgos locales de emprender proyectos con impactos sostenidos de desarrollo. Juega para ello, también, el interés por construir, consolidar y legitimar su capital político territorial, en una época como la actual de fuerte reordenamiento de las fuerzas políticas partidarias. El asentamiento territorial de la política se ha convertido en una oportunidad para pretensiones de liderazgos incluso más allá del ámbito local. En ese sentido, las relaciones intermunicipales van ganando presencia como instrumento de gestión local y manifestación de un proceso de convergencia hacia modos de integración territorial. Las reformas constitucionales al nivel provincial iniciadas a partir de 1986, en su mayoría incorporan la facultad de los gobiernos locales para constituir organismo intermunicipales. Algunas autorizaciones son más amplias que otras en cuanto a los fines de la cooperación. De las 19 provincias cuya reforma o sanción constitucional es de 1986 o posterior a esa fecha, 12 sancionaron esta innovación. Es decir que siete provincias 17 “En un espacio en el que sucesivas políticas de reforma provocaron el retiro del Estado de áreas en la que tradicionalmente se desenvolvía, y frente a la aparición de nuevas cuestiones en la agenda y la profundización de otras ya presentes, se produce la paradoja de que la acentuación de la crisis abre también márgenes de acción nuevos por lo que canalizar las demandas y buscar las soluciones”, Cravacuore (2002), citado por Badía (2000: 46).

253

Martha Díaz de Landa

no la incluyeron en su reforma constitucional y cuatro no modificaron su Constitución con sanción previa a 1980 (Iturburu, 2001). El informe elaborado por Daniel Cravacuore (2005) sobre experiencias de cooperación intermunicipal registra su existencia en 20 provincias.18 Cravacuore distingue dos modalidades de intermunicipalidad: consorcio de servicios cuyo objeto se limita a una prestación determinada y específica,19 y microrregiones/corredores productivos, ordenados a la promoción del desarrollo.20 Estas dos modalidades básicas pueden teóricamente recategorizarse si se tiene en cuenta el origen de la iniciativa, la cobertura territorial, y el reconocimiento institucional. En cuanto al primer criterio, se puede hablar de conformaciones de iniciativa local o extralocal. De las experiencias existentes, la extralocalidad del agente puede referir al gobierno provincial, nacional u organismos de cooperación multi o internacional. De acuerdo con la modalidad de actuación de los agentes impulsores de la constitución del organismo intermunicipal, puede esta ser voluntaria y consensuada, inducida y condicionada, impuesta y regulada o bien formas mixtas que combinen los modos anteriores. La cobertura territorial refiere a relaciones intermunicipales intraprovinciales, interprovinciales o internacionales (involucra esta última a municipios pertenecientes a distintos países). Pueden estos espacios ser o no territorios contiguos. Finalmente, bajo el criterio de reconocimiento institucional, conceptualmente se comprenden calidad e intensidad diferentes de la capacidad de gobernabilidad socio-territorial; en consecuencia varían las competencias que se le atribuyen, las capacidades regulatorias y de control, las delegaciones o transferencias de funciones y recursos que de los gobiernos centrales y locales se le realicen, su carácter inter o supramunicipal, y también el tipo y forma de la participación de la ciudadanía en la constitución de sus autoridades y fijación de la agenda de políticas. 18

No se tiene registro respecto de las provincias de La Pampa, La Rioja y San Luis.

19 Servicios tales como obras hidráulicas, viales y de gas, control bromatológico; compra con-

junta de bienes; recolección y tratamiento de residuos sólidos urbanos; tribunal de faltas; promoción del turismo; contratación de asistencia técnica, entre otras tareas. 20 En anexo, Figura 2, se muestra la distribución registrada al año 2002 de microrregiones/corredores productivos en el territorio argentino.

254

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

Las correspondencias entre los criterios existen, de modo tal que la forma que adopte uno condiciona la modalidad en que se presenta otro de los criterios; pero también pueden darse múltiples combinaciones posibles.21 El interés de estas distinciones es conformar un conjunto de categorías que permita diferenciar experiencias de relaciones gubernamentales intermunicipales que han surgido en Argentina desde fines de la década de 1980 hasta iniciado el presente siglo. Ajustados a la variedad de formas de relaciones intermunicipales, las categorías que se proponen a continuación pretenden subsumir la diversidad que de las mismas pueden encontrarse: 1) cooperación intermunicipal autogenerada, y 2) cooperación intermunicipal o regionalización inducida.

La cooperación intermunicipal autogenerada Son formas que se reconocen como asociativismo municipal, en sentido estricto. En términos de RIG caracterizan las de tipo horizontal (entre los mismos niveles de gobierno, por oposición a las jerárquicas que representan las relaciones locales-centrales). El acto constitutivo parte del acuerdo mutuo y la membresía es voluntaria. Se trata de ordenamientos cooperativos autoimpulsados (iniciativas locales), autorregulados, basados en las autonomías locales y con competencias acordadas entre los municipios miembros y limitadas a sus facultades jurisdiccionales. Por supuesto que nada obsta a que los niveles gubernamentales superiores deleguen servicios o funciones, siempre consensuando tales delegaciones y conservando el nivel jerárquico la supervisión y control del servicio/ actividad/ finalidad desconcentración o descentralización funcional.22 Territorialmente puede la entidad cooperativa localizarse o no en un espacio contiguo. 21 Por ejemplo, si se habla de conformaciones impuestas y reguladas, no pueden sino ser el resultado de la acción de un agente gubernamental extralocal (provincia o nación), aunque una vez constituidos haya margen de autogobierno y de coordinación intermunicipal consensuada. 22 Para Agranoff (1997), la mirada tradicional sobre la jerarquía entre niveles gubernamentales, como las relaciones centrales-locales, sobredimensiona la relevancia de las normas formales sobre la realidad. Diversas vías de simetrización de las RIG verticales acontecen en las negociaciones entre los gobiernos locales y los centrales.

255

Martha Díaz de Landa

Encuadran en esta caracterización, experiencias tempranas iniciadas a fines de la década de 1980 en la provincia de Córdoba y a comienzos de la de 1990 en Buenos Aires. Para la primera se mencionan los entes de cooperación intermunicipal EINCOR y ADESUR (Cingolani, 1997) y diversas acciones conjuntas entre los municipios (Díaz de Landa y Cingolani, 2001); en la segunda, se describen las primeras experiencias en Daniel Cravacuore (2001).23 Bressan (1999) contabilizó en Córdoba, 62 experiencias de cooperación intermunicipal de las características antes señaladas, durante el período 1988-1998. Un importante número de experiencias en distintas provincias argentinas, de las cuales se tiene registro24 y, visualizables en la figura 2 del anexo, es posible que tengan cotidianamente actividades colaborativas –ad hoc, entre dos o poco más municipios, y para actividades puntuales y de corto plazo. En general, las formas autoimpulsadas y autocoordinadas han tenido mejores resultados cuando el objeto de la cooperación (construcción y mantenimiento de caminos, compras conjuntas, entre otras) ha sido acotado, puntual y relativo a acciones cooperativas a término (preferentemente las programadas a corto plazo). En tanto –como documentan Cravacuore, Ilari y Villar (2004)– tienen menor sostenibilidad en el tiempo cuando los objetivos son más generales y también más ambiguos, por caso el desarrollo de los ámbitos locales miembros o el desarrollo regional.25 23 Los entes de cooperación intermunicipal (EINCOR y ADESUR) en Córdoba y los consorcios y corredores productivos bonaerenses fueron casos discutidos y analizados en el primer Seminario Nacional de Redmuni (Red de Centros de Estudio de Gobiernos Locales-INAP), realizado en la Universidad Nacional de Quilmes, 1999. 24 No se cuenta actualmente con un relevamiento exhaustivo de las cooperaciones intermunicipales en el país. En Córdoba, un estudio sobre estrategias de austeridad (1999) reveló que aproximadamente el 80% de los 64 municipios con una población ≥5.000 habitantes, tenían experiencias colaborativas. La mayoría refería a compras conjuntas, algunos casos a prestaciones de servicios y en menor medida cooperaciones de mayor envergadura como consorcios camineros –rutas interlocales y de conexión con las vías principales de transporte (Díaz de Landa, Cingolani, 2001). 25 En líneas generales quedarían captadas un conjunto de fenómenos recientes de intermunicipalidad: entes internacionales entre gobiernos locales limítrofes; redes temáticas de gobiernos locales (Red Argentina de Municipios y Comunidades Saludables; Red Federal de Municipios Turísticos Sustentables; Coalición de Municipios Ambientalmente Sustentables).

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Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

La literatura es constante en marcar el alto grado de centralidad de los ejecutivos municipales, por lo que la permanencia de las redes intermunicipales cooperativas está bastante ligada a la trayectoria política del jefe comunal y difícilmente las experiencias logran trascender el período de gobierno de sus mentores locales. Se ha observado mayor predisposición a cooperar en casos de homofilia partidaria. La emergencia de cierto grado de conflictividad aparece ligada corrientemente a razones partidarias y pretensiones de carrera política de los principales líderes de las asociaciones. También se hace visible la desconfianza entre municipios bajo el supuesto del interés de algunos sobre el conjunto. La apropiación de las ventajas de la cooperación de los ámbitos locales más influyente sobre otros más vulnerables, ya por su tamaño, generación y distribución de riqueza, carencia de capital político o baja sustentabilidad económica, es percibida por los dirigentes locales como uno de los riesgos de las formas asociativas. Sin embargo, no faltan voces que rescatan la capacidad de aprendizaje que han significado estas experiencias de cooperación para el desempeño de formas gestionarias colaborativas en situaciones de interdependencia.26

Cooperación intermunicipal o regionalización inducida Refiere esta modalidad a relaciones intermunicipales propuestas, incentivadas o impulsadas desde los niveles centrales y que suponen objetivos generales de desarrollo y coordinaciones con importante grado de complejidad en su gestión y sostenibilidad en el tiempo. Prácticamente la mayoría de las redes cooperativas entre municipios –se denominen microrregiones, entes regionales, regiones, o comunidades regionales, que se encuentran diseminadas a lo largo y ancho del territorio nacional (Figura 2 del anexo)– reconocen el papel que alguno de los niveles centrales de gobierno (nación o provincias) han jugado en su constitución. 26 El análisis comparativo de tres entes regionales en la provincia de Córdoba mostró una mayor densidad de interacciones en casos con experiencias previas de cooperación de carácter asociativo consensuado de iniciativa local (Díaz de Landa, Parmigiani de Barbará, 2004).

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Martha Díaz de Landa

A mediados de la década de 1990, la provincia de Buenos Aires lanza una política generalizada en su territorio de extensión y réplica de los llamados consorcios productivos. Al respecto, evalúan Cravacuore, Ilari y Villar (2004) que la política provincial de promoción e impulso de sistemas de cooperación intermunicipal para el desarrollo no logró sus objetivos, sobreviviendo algunas experiencias que analizan específicamente. Solo tres de ellas encuadran en el tipo en consideración aquí.27 Si bien los actores municipales de las mencionadas experiencias no reconocen al nivel provincial como generador de las mismas y enfatizan su carácter endógeno, en alguna instancia de sus procesos se ha dado apoyo desde el gobierno provincial. También el incremento de formas cooperativas intermunicipales en distintos puntos del país se asocia con el denominado “Plan Nacional de Modernización de los Gobiernos Locales” de la Subsecretaría de Asuntos Municipales de la Nación, lanzado en el 2000/2001. El Instituto Federal de Asuntos Municipales (IFAM) informa que en el 2002 se registraron en el país 52 microrregiones (40 provinciales y 12 interprovinciales). Estas entidades involucran a 406 gobiernos locales de 20 provincias y agregadas suman un conjunto de 7.266.355 habitantes. El promedio de distancia mínima entre puntos extremos es de 193,8 km (Microrregión Viedma-Carmen de Patagones) y el máximo de 552 km (Corredor de la Cuenca Inferior del Salado) (Cravacuore, 2005). La ausencia de análisis sistemáticos, comparativos y de evaluación sobre estas experiencias no permite conocer su grado de continuidad y avance en el proceso de cooperación. Pocos casos fueron estudiados con algún detalle y sistemáticamente en el tiempo como para poder informar sobre las características y evolución de estas experiencias. Uno de esos casos es el proceso político de la regionalización intraprovincial en Córdoba iniciado en el 2000 como consecuencia del “Acuerdo económico, financiero y fiscal entre la Provincia de Córdoba con Municipios y Comunas para el fortalecimiento sustentable del régimen municipal y comunal” (o “Pacto de Saneamiento Fiscal”) del año 27 Plan Estratégico Regional Tuyú, Mar y Campo, Universidad Provincial del Sudoeste Bonaerense y Región Metropolitana del Norte.

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Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

2000.28 Esta experiencia tiene la particularidad de responder a la iniciativa y acción programada del gobierno provincial y tipifica la denominada regionalización inducida (Díaz de Landa y Parmigiani de Barbará, 2004). Hacia el año 2003 se diluye la iniciativa, subsistiendo la denominada Mesa de Trabajo Provincia-Municipios (MTPM)29 como espacio de debate y concertación interlocal y entre municipios y gobierno provincial. En virtud del importante papel que esta juega –en y para la interacción entre estos actores– se va generalizando entre los representantes de los gobiernos locales el interés y la necesidad de constituir regiones asociativas y la apertura del gobierno provincial a las propuestas e intereses de los gobiernos locales. En diciembre de 2004, la Legislatura Provincial sanciona la “Ley Orgánica de Regionalización de la Provincia de Córdoba”, Nº 9.206. Esta normativa impulsa un nuevo diseño en Córdoba de la regionalización intraprovincial, creando las “comunidades regionales” basadas en tres principios centrales: el progreso del asociativismo municipal, el incremento de la descentralización de las competencias provinciales y el fortalecimiento de la autonomía municipal, con el objetivo político de inducir el desarrollo regional sustentable en el territorio provincial. Las dificultades que se observaron en los tres niveles de conflictividad que caracterizan los intentos de regionalización inducida se sintetizan en el Cuadro 4. Altschuler (2003) considera que la viabilidad del desarrollo económico local y endógeno depende, en parte, de la articulación de una estrategia y proyecto de desarrollo regional y nacional, con procesos interactivos de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo, que “se constituya en marco de referencia para las estrategias locales y regionales”. También señala esta autora que “una de las principales limitaciones para el diseño e implementación de estrategias y procesos de desarrollo local en la Argentina es la gran dificultad existente para la concertación de 28 El 5 de febrero de 2000, se firma este “Acuerdo” con municipios y comunas de la provincia y en julio del mismo año, el acuerdo fue convertido en la Ley Provincial Nº 8.864. 29 Creada por la Ley Provincial Nº 8.864.

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Martha Díaz de Landa

Cuadro 4 Relaciones entre provincia y municipios/comunas

Relaciones interlocales

Relaciones al interior del gobierno local

Discrepancias sobre las condicionalidades exigidas por el gobierno provincial o central: control de gastos; reformas administrativas y políticas; armonización de la tributación; fijación de los ejidos municipales.

Diversidad de las realidades locales, intereses y prioridades divergentes y la distancia entre las localidades.

Limitada información y participación del conjunto del gobierno local. Gestión centralizada en intendentes y jefes comunales.

Limitaciones del gobierno provincial y del nacional que afectaron las remesas de envío de la coparticipación y/o las estrategias de cofinanciamiento prometidas.

Desconfianza de las localida- Carencia de capacidades técnides pequeñas en relación a las cas en los municipios/ comumayores. Influencia y benefi- nas. cios por el tamaño e infraestructura de las más grandes.

Estructura de los recursos fisca- Énfasis en beneficios locales les y su distribución entre los ni- inmediatos más que en accioveles de gobierno. Alta concen- nes de desarrollo regional. tración en los niveles centrales.

Baja prioridad otorgada al tema de la regionalización frente a la atención que demanda diariamente la gestión local.

Incertidumbre sobre las condiciones económicas del país. Crisis de alta intensidad entre los años 2000 y 2003 y consecuencias sobre las finanzas subnacionales.

Sesgos en la definición de la oposición o adhesión a la regionalización según afinidades partidarias con los gobiernos centrales.

Conflictos de intereses entre los actores políticos locales que obstaculiza la conformación de una voluntad política para la coordinación regional.

Indefinición de la política en Discontinuidad de las acciones Volatilidad de las acciones locacuanto al respeto de las autono- conjuntas para el funciona- les en el tiempo por los recammías locales. miento de los entes regionales. bios políticos en el gobierno. Escasa articulación entre las dependencias de los gobiernos centrales para apoyar procesos de desarrollos que involucran a más de una agencia gubernamental central.

Ausencia de programas de emprendimientos comunes por problemas de comunicación entre las localidades miembros de los entes regionales.

Desconocimiento de las realidades locales de las localidades asociadas y de otras experiencias.

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Encapsulamiento de las decisiones al nivel gubernamental para evitar costos políticos o por atribuir desinterés en la ciudadanía. No participación de actores extragubernamentales.

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

actores (elemento fundamental en este paradigma), la búsqueda de consensos y visiones compartidas de desarrollo local, regional y nacional”.

Conclusiones Las fuerzas centrífugas de la descentralización tendientes a la fragmentación e inequidad de la protección social refuerzan contradictoriamente la dinámica centrípeta de las RIG central-local. Se legitima así la intervención de los gobiernos provincial o nacional, la disposición y aplicación por parte de estos de medidas correctivas y auxilios financieros y el centralismo político y partidario que sobre lo local se termina ejerciendo. Conviven en lo central-local, de manera distorsionada y paradójica, una suerte de relación principal-agente, con un alto sentido localista que negativamente se realiza por lo general frente a otro gobierno local, mientras el gobierno provincial mantiene relaciones con cada gobierno local individualmente. Donde debe haber negociación hay dependencias. Donde debe haber cooperación abierta hay localismos. El desacierto para encontrar mecanismos adecuados de corrección viables y que incorporen la información relevante, puede dejar un margen demasiado amplio a los vaivenes políticos, fomentando los intereses localistas y partidarios por encima de la lógica del reequilibrio territorial. No es posible analizar exhaustivamente el conjunto de la realidad municipal en Argentina, diversa y heterogénea por los particulares regímenes provinciales y por las singularidades de sus localidades, cuando no se cuenta con información sistemática y comparable sobre esas realidades. No obstante, el análisis agregado, cuantitativo y cualitativo, que se ha realizado de las principales RIG que se ponen en juego cuando de los niveles locales se trata, permite fundar ciertas tendencias generales que las caracterizan durante la década de 1990 y primeros años de este siglo. En primer lugar, se puede afirmar, en consonancia con diversos especialistas, que existen riesgos macroeconómicos de la descentralización, por los efectos que puede producir el endeudamiento de los entes subnacionales y el auxilio que en consecuencia deben otorgar los gobiernos centrales. Por su parte, la competencia fiscal para atraer inversiones entre 261

Martha Díaz de Landa

distintas localidades puede afectar los recursos fiscales por la reducción de impuestos, tasas y contribuciones que como incentivo a la inversión afectan los municipios. La idea del ajuste del gasto y del control del endeudamiento de los entes locales y el diseño de mecanismos y estrategias que lo hagan efectivo aparecen como ilusorios si se considera la situación fiscal y financiera de los municipios y la sobrecarga de funciones y servicios proporcionales a sus capacidades. Por tanto, el margen de iniciativas locales, profundización de relaciones intermunicipales y programaciones de políticas a largo plazo de desarrollo local y regional se reduce de mantenerse la estructura de gastos y recursos y su actual distribución entre los distintos niveles gubernamentales. En segundo lugar, paralelamente a la alta dependencia de las finanzas municipales de los niveles centrales, entre estos niveles las RIG han alcanzado escaso grado de institucionalización, aspecto que se torna crítico en cuanto a la previsibilidad de recursos y pautas coordinadas de gasto. El predominio de estrategias informales en las RIG refuerza los juegos personales y partidarios, la centralidad de los ejecutivos en las instancias de negociación y los objetivos cortoplacistas. En tercer lugar, el período de estudio puede caracterizarse –desde los niveles locales– como el de la emergencia de las nuevas RIG: las relaciones intermunicipales. Es notable el crecimiento cuantitativo de múltiples experiencias en casi todas las provincias argentinas. Pero también es destacable la débil estabilidad de esta tendencia en cuanto a la posibilidad de orientar dichas relaciones a la consecución de objetivos de desarrollo. Cooperaciones acotadas o puntuales, a término y mediadas por acciones que no requieran mayor complejidad de coordinación, sostenibilidad en el tiempo ni definición de estrategias a plazos mediano y largo, parecen tener más viabilidad, por la persistencia que han tenido y algunos logros de interés vinculados a la gestión del gasto, obras públicas y sobre todo el aprendizaje en curso de comportamientos interorganizacionales cooperativos. Por último, las relaciones intermunicipales en el marco del sistema municipal argentino requieren tanto de procesos endógenos como de cierto margen de actuación coordinada con los niveles centrales. Plantea esto la necesidad de que la promoción, apoyo e incluso inducción de 262

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

estas relaciones sea definida en la agenda de los gobiernos centrales, en particular en la agenda pública provincial.

Anexo Cuadro 1 Constituciones provinciales. Año de reforma y reconocimiento de la autonomía municipal Provincia

Año de última aprobación o enmienda constitucional

¿Reconoce la autonomía municipal?

Provincia

Año de última aprobación o enmienda constitucional

¿Reconoce la autonomía municipal?

Entre Ríos Misiones Santa Fe San Juan Jujuy San Luis Córdoba Río Negro Catamarca

1933 1958 1962 1986 1986 1987 1987 1988 1988

No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí

1993 1994 1994 1994 1995 1994 1998 1998 2005

Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí

Formosa 1991 Tierra de Fuego 1991 Mendoza 1991

Sí Sí No

Corrientes Buenos Aires Santa Cruz La Pampa Chubut Chaco La Rioja Salta Santiago del Estero Neuquén Tucumán

2006 2006

Sí Si

Fuente: .

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Martha Díaz de Landa

Figura 1 Número de categorías de administraciones locales por provincia

Salta Santiago del Estero

Jujuy

Formosa Chaco

Tucumán

Misiones

Catamarca La Rioja

Corrientes

San Juan

Entre Ríos

Córdoba

Santa Fe

San Luis

Buenos Aires

Mendoza Neuquén La Pampa

Río Negro

3 Categorías 4 Categorías

Chubut Santa Cruz

Tierra del Fuego

Fuente: Iturburu (2000).

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1 Categoría 2 Categorías

Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

Cuadro 2 Ingresos promedio del Sector Municipal Consolidado por provincia. Período 1995-2000

Buenos Aires Tierra del Fuego Chubut San Luis Córdoba La Pampa Entre Ríos Santa Cruz Neuquén Río Negro Tucumán Santiago del Estero San Juan Chaco Catamarca Misiones La Rioja Mendoza Salta Santa Fe Corrientes Formosa Jujuy Total provincias

% de Ingresos totales del Sector Municipal Ingresos Otras Transferencias Ingresos de propios jurisdicciones nacionales capital 60 32 3 0.8 24 69 4 0.4 59 27 8 2 37 52 6 0.9 54 31 4 4.6 39 37 19 2.1 50 38 3 0.9 34 50 6 1.8 27 53 14 1 40 42 7 3.4 31 36 12 0.6 19 20 32 15 40 7 26 40 49 27 21 8 48

71 24 53 50 53 19 66 45 41 46 59 33 37

2 53 3 28 3 71 2 8 6 6 9 37 7

1 0 1 0.3 1.5 2.5 1.1 0.6 0.7 0.9 0.8 0.3 2.1

Externos 4 3.6 4.4 4.9 6.2 2.6 8.4 4.5 5 8 19.9

Ingresos propios per cápita* 37 30 23 22 18 17 14 14 13 11 8

7.5 2.8 11.2 5.4 3.3 0.8 5.6 6.3 3.7 20.1 9.9 11.9 5.7

7 7 6 5 5 4 4 4 4 3 3 2 -

* Valor per cápita de 1999. Fuente: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (2002), tomado de Tomassi, F., “El gobierno municipal en la Argentina”, mimeo.

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Martha Díaz de Landa

Figura 2 Microrregiones argentinas

Fuente: .

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Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

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Las relaciones intergubernamentales desde los gobiernos locales

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ANÁLISIS JURÍDICO Y REFORMAS LEGALES EN CHILE (1990-2005) MARCELO VILLAGRÁN ABARZÚA1

Son muchos los interrogantes que surgen del análisis pormenorizado de un período de nuestra historia republicana, pero sin lugar a dudas es un ejercicio valioso para evaluar el cumplimiento de nuestras metas, y lo que es más importante, sentar las bases de nuestro trabajo futuro. Debemos evitar el desarrollo de políticas públicas, que sin un sustento teórico mínimo persigan solucionar los problemas de la población. Nuestro país se ha caracterizado, a lo largo de su historia, en entregar soluciones muy precipitadas ante los conflictos y necesidades que expresaron sus habitantes, intentando resolver sobre la marcha muchas de las controversias que se exteriorizan durante la aplicación de la ley. En estas líneas nos interiorizaremos en el estudio y comprensión de un fenómeno político-social muy relevante para nuestra historia. No es un contrasentido pensar que los gobiernos locales representan para la ciudadanía el sistema político más próximo para resolver sus problemas y es por ello importante que los municipios cuenten con las herramientas necesarias para poder destinar sus recursos económicos y humanos en pos de la elaboración de productos que tiendan a satisfacer esas necesidades. 1 Investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. E-mail: .

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Marcelo Villagrán Abarzúa

El retorno de la democracia a nuestro país marca pues el punto de partida de este análisis jurídico, encontrando un ambiente institucional en pleno funcionamiento, en el cual los diversos actores políticos retoman sus funciones. La elección de las autoridades que a distinto nivel se preocupan por resolver los requerimientos de la población, marca el punto de partida del debate nacional respecto al futuro de nuestra nación y se produce una revisión pormenorizada de nuestro ordenamiento jurídico, partiendo de la misma constitución política del Estado. Los cambios y fenómenos sociales que los motivaron han permitido una evolución en las distintas áreas del quehacer institucional. Incluso en lo que respecta al mundo municipal y a las materias que son de su interés, podemos identificar un fenómeno transversal de áreas temáticas que de una u otra manera tocan directa o indirectamente a las municipalidades. Debemos señalar, desde el comienzo de este trabajo, que intentaremos evaluar los cambios que se han producido en el ámbito normativo municipal en este período de tiempo, buscando con ello, además, evaluar los efectos o resultados que han experimentado durante su aplicación. Sin lugar a dudas, nos interesa conocer si el marco jurídico municipal con el que cuenta Chile en nuestros días es el apropiado para satisfacer los requerimientos del sector. Nuestro país está consciente de la importancia que ha suscitado entre la población la labor que cumplen los municipios, por lo que exige de sus autoridades la purificación de un sistema que cumpla efectivamente con estas expectativas. Lo anterior, en directa relación con la reforma del Estado de Chile, la que necesariamente nos llevará a una reforma estructural de las municipalidades que mejore sustancialmente la gestión de todas ellas. Sin lugar a dudas la justicia política que postula Aristóteles nos permite intentar evaluar nuestra realidad sociocultural, muy diversa a la de otras naciones, lo que nos obliga a adaptar instituciones y normativa, de acuerdo a lo que son efectivamente nuestros requerimientos. Según lo antes descrito, estudiaremos en estas páginas de manera sucinta el sistema jurídico municipal vigente y cómo este ha evolucionado a lo largo de estos quince años. Podremos identificar los cambios normativos que han afectado al sector y cómo estos han repercutido en el funcionamiento de los municipios y en el mejor grado de cumpli272

Análisis jurídico y reformas legales en Chile (1990-2005)

miento de sus finalidades. A continuación podremos analizar el proceso de descentralización política y administrativa del sector municipal, para, finalmente, mostrar algunas de las principales reformas legales del sector y cuáles, a nuestro entender, son las reformas pendientes.

1. Análisis histórico Para contextualizar nuestro trabajo, es necesario señalar que las municipalidades representan para nuestra historia independiente un gran foco de vida ciudadana. Si bien los conquistadores españoles trasplantaron a América muchas de sus tradiciones, religión e instituciones, en lo que respecta al municipio en España empezaba pronto a “languidecer como consecuencia del absolutismo monárquico de Carlos V y Felipe II, en cambio los municipios o cabildos fundados en América se asemejaron inicialmente al antiguo municipio castellano, en el cual correspondía a este organismo el verdadero gobierno de la villa o ciudad, en su integridad” (Fernández Richard, 2003: 16-17). Se trataba pues, de un organismo semiautónomo en el que recaían muchas atribuciones, las que con el tiempo y el surgimiento de nuevas instituciones fueron restringidas. Sin embargo, conservaron a través de los años una característica valiosa, que se mantiene hasta estos días, al ser la única institución pública en la que los habitantes del lugar tienen amplio acceso y representación. Y fue justamente este rol que jugaron los municipios, el que permitió a los criollos, en los albores de nuestra independencia, reunirse en torno a él, y fraguar los cimientos de esta incipiente nación. Este valioso aporte histórico nos permite armonizar nuestro pensamiento, respecto a la importancia que reporta esta institución pública, toda vez que desde sus cimientos hasta nuestros días sigue siendo considerada como aquella que está más cercana a la gente y a la que se le asocia como la responsable de remediar muchos problemas de la población. Es por ello que, independientemente de cuáles sean sus atribuciones, serán siempre las municipalidades las corporaciones a las que acudirán miles de personas en pos de esperar una respuesta a sus demandas. 273

Marcelo Villagrán Abarzúa

No es relevante la forma de gobierno que impere en un Estado, ni que esté concentrado o distribuido el poder, lo que realmente es un hecho de la causa es que la ciudadanía siempre verá a los municipios como actores relevantes del sistema político, encargados de la solución de sus necesidades. A lo largo de prácticamente toda su historia independiente el Estado chileno ha tenido carácter unitario. La Constitución Política de la República de Chile de 1980 reafirma lo anterior, estableciendo, sin embargo, una clara opción por la descentralización, a través de gobiernos regionales y comunales. Las municipalidades poseen autonomía garantizada por la propia Carta fundamental en la administración de su patrimonio y la prestación de servicios sociales a la comunidad. Para ello cuentan con fuentes propias de financiamiento y con autoridades, constituidas por el alcalde, que será su máxima autoridad, y por el Concejo. Un conjunto de reformas realizadas a partir de la década de 1970 lograron moldear el actual modelo de descentralización de nuestro país, a través de los procesos de regionalización y municipalización impulsados por el régimen militar del presidente Augusto Pinochet Ugarte y por las reformas constitucionales de 1991. Esta estructura consolidada en la Constitución Política de 1980 respondió al menos a tres objetivos distintos: geopolítico (un mejor control y ocupación del territorio nacional), político (aumentar la participación ciudadana y distribuir el poder) y económico (mejorar la distribución de los recursos y la satisfacción de las necesidades de la población). Las municipalidades tuvieron escasa relevancia dentro del aparato público chileno, hasta que a partir de fines de la década de 1970 se alteró radicalmente esta situación, ya que se produjeron reformas que multiplicaron las responsabilidades y recursos de los municipios. En el ámbito territorial dichas reformas institucionalizaron algunas funciones ligadas a la administración y desarrollo del espacio urbano, y en el terreno social involucraron una significativa expansión de funciones, pasando los municipios a compartir responsabilidades con el gobierno central en la provisión de servicios de educación, salud, cultura, recreación, deporte, promoción del empleo, vivienda y asistencia social. Junto a ello se llevaron a cabo cambios en el marco financiero y administrativo de 274

Análisis jurídico y reformas legales en Chile (1990-2005)

operación de los municipios, dotándolos de la autonomía y los mecanismos necesarios para asumir dichas responsabilidades. En este sentido se estableció un sistema de cobro para algunos servicios municipales, se dictaron modificaciones tributarias de exclusivo beneficio local, acompañados de un mecanismo de redistribución de estos recursos, creando el Fondo Común Municipal, destinado a compensar a los municipios de las comunas con una menor base tributaria. Finalmente, basta con señalar que se traspasaron a los municipios la administración de establecimientos educacionales públicos y los consultorios de salud primaria, proceso que se extendió durante toda la década de 1980. Con el retorno de la democracia en Chile se debilitó el proceso de regionalización, surgiendo en su lugar, una fuerte demanda por mayor participación en las decisiones públicas. La reforma regional de 1991 ha buscado responder a estas demandas, creando los gobiernos regionales nuevos instrumentos, como las inversiones sectoriales de asignación regional (ISAR), que trasladan al nivel regional la decisión sobre la asignación de recursos a proyectos específicos de inversión dentro de programas administrados tradicionalmente por el nivel central. El presidente Patricio Aylwin Azócar (1990-1994) designó en 1990 a los alcaldes de todas las comunas del país. En 1992 se realizó la primera elección popular de alcaldes desde el retorno de la democracia, concretándose con ello el mayor cambio en la estructura del gobierno local al introducir la elección directa de alcaldes y concejales. Con ello se fortaleció el proceso de democratización, único objetivo trazado en el inicio de la transición, ya que las prioridades políticas del primer gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia no consideraron reformas de fondo al régimen local. Bajo el gobierno del presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (19942000) se intentó fortalecer la probidad funcionaria en el ámbito local, con el envío al Parlamento del proyecto que reformó la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades con normas que otorgaron mayor eficacia a los sistemas de control interno, potencian las facultades fiscalizadoras del concejo municipal y refuerzan la transparencia en la gestión de los municipios. Se planteó la elección simultánea, pero separada, de alcaldes y concejales, consciente de la imperfección de un sistema 275

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donde la legitimidad de la principal autoridad queda, en muchos casos, difusa, puesto que la elección de ambas autoridades es conjunta. Durante la década de 1990 se duplicaron los recursos municipales, incidiendo en más del 16% del gasto público total, con un presupuesto superior al millón de millones de pesos para el conjunto del sistema municipal. Además, se propusieron reformas institucionales orientadas a incorporar mayores grados de flexibilidad a la gestión local y mayores grados de transparencia de la misma, especialmente en mecanismos que fortalezcan su relación con los ciudadanos de sus respectivas comunas. Es así como se sentaron las bases de una reforma legal, derivada de la reforma constitucional al artículo 110° de la Constitución Política del Estado, actual 121°, destinada a asegurar la capacidad de los municipios para establecer y modernizar sus plantas de personal, junto con adecuar la estructura y organización municipal a los requerimientos particulares de cada municipio, fortaleciendo mecanismos de coordinación en la contratación de personal altamente calificado para municipios pequeños y rurales. Finalmente, se hicieron esfuerzos destinados a fortalecer la transparencia pública y el control ciudadano de la gestión municipal, con la aprobación de modificaciones legales tendientes a simplificar las consultas ciudadanas sobre temas específicos que afecten a los vecinos, obligando a los alcaldes a entregar una cuenta anual sobre la gestión interna del municipio y perfeccionando, a su vez, un mecanismo de fiscalización del desempeño del alcalde por los concejos municipales (Frei Ruiz-Tagle, 1998). Durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos Escobar (20002006) fueron 23 las iniciativas impulsadas a favor del mundo municipal. Entre los años 2000 y 2005, el mandatario promulgó 21 leyes cuyo propósito fue otorgar beneficios a favor de la gestión municipal. La última de estas leyes fue Rentas Municipales II, promulgada el 23 de junio del año 2005. Entre los cuerpos legales dictados se cuentan, entre otros, la ley 19.737, que estableció elecciones separadas de alcaldes y concejales, permitiendo profundizar el proceso democratizador de los municipios y favorecer la profesionalización de alcaldes y concejales; la ley 19.803, que determinó un incentivo por desempeño para los funcionarios municipales; la ley 19.777, que creó 99 juzgados de policía local 276

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en todo el país; la ley 19.852, que estableció la subrogación del alcalde o alcaldesa por una persona de su confianza cuando, por razones médicas, debiera ausentarse por un período determinado (permitió que las alcaldesas ejercieran efectivamente los permisos de pre y posnatal); cuatro leyes que permitieron la creación de las comunas de Hualpén, Alto Hospicio, Alto Bio Bio y Chol Chol; la ley de Casinos, que estableció las bases generales para la autorización, funcionamiento y fiscalización de casinos de juego.2 En el período en estudio se realizaron cuatro elecciones municipales (1992, 1996, 2000 y 2004) y solo en esta última elección la ciudadanía eligió a las autoridades comunales en forma separada. Tras la enorme trascendencia alcanzada por el poder local, los municipios llegaron a tener seis funciones privativas y 13 compartidas con otros organismos de la administración estatal, a manejar 21 subsidios sociales, ser responsables aproximadamente de la educación del 60% de los niños chilenos, y de la atención de salud primaria del 50% de la población. Y finalmente, una de sus más importantes características es que es el único ente público presente en las 345 comunas del país, convirtiéndose en el principal punto de encuentro entre los diversos servicios públicos y la comunidad.3

2. La descentralización De un análisis profundo de las modificaciones legales realizadas durantes este período se puede apreciar un centralismo y un control del Ejecutivo muy estricto de la actividad municipal, siendo los municipios meros mandatarios de las labores que realiza el gobierno central, sin reales atribuciones. En estos 15 años se ha perjudicado seriamente la descentralización administrativa del país, toda vez que es una constante la serie de limi2 SUBDERE, Subsecretaría de Desarrollo Regional, Adriana del Piano, 31 agosto de 2005, . 3 SUBDERE (2000).

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taciones que existen a nivel legal para la libre disposición de los recursos. Se les han entregado más recursos a los municipios, pero a su vez menos atribuciones para su libre ejercicio. Las razones para ello van desde una desconfianza en las autoridades comunales por su falta de capacidad de gestión, hasta una disconformidad en el modelo. Si bien se han dado grandes pasos en el aumento de la participación ciudadana y en la administración de los intereses locales, aún no se han logrado alcanzar las metas planificadas. Además de lo anteriormente señalado, se advierte en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades mucha rigidez, lo que frena toda iniciativa e incluso obliga a inútiles debates para aprobar gastos insignificantes. Finalmente, el aumento paulatino de los recursos municipales no se ha reforzado con una planificación adecuada y normas igualmente rígidas en materias presupuestarias, que eviten situaciones de desfinanciamiento como las ocurridas en muchas comunas. Durante este período, en materia de descentralización se ha logrado que las regiones administren presupuesto vía el Fondo Nacional de Desarrollo Regional4 a través de los instrumentos como las provisiones, ISAR o IRAL, que definan la gradualidad de la intervención por comuna, que puedan focalizar y planificar la inversión, que coordinen y lideren las alianzas público-privadas, han reivindicado la Estrategia de Desarrollo Regional como base para la planificación de las inversiones. En cambio los municipios han visto mermado su nivel de autonomía, preocupándose tan solo por ser un nexo entre la oferta pública y las demandas ciudadanas, de identificar las poblaciones a ser beneficiadas y de cofinanciar vía recursos propios, en los casos de comunas de mayores recursos. Lo anterior nos enfrenta a claras conclusiones respecto a las limitaciones existentes en el sector y que son muy bien estudiadas en la presentación de Patricia Cortés (2005). En este estudio podemos apreciar, entre otras cosas, las múltiples limitaciones que a juicio de la investigadora existen y que ha impedido aumentar los niveles de descentraliza4 El Fondo Nacional de Desarrollo Regional fue creado en 1975, financiando inversiones en infraestructura productiva y social de interés local, mediante un proceso estructurado de identificación y selección descentralizada de proyectos.

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ción en este período y que se pueden resumir en los siguientes puntos, tal como fueron expuestos en la mencionada presentación: – Compleja trama institucional: múltiples objetivos, instrumentos, diversidad de estrategias. – Bajos niveles de flexibilidad administrativa que dificultan la coordinación territorial, la toma de decisiones oportunas y la adaptación, perfeccionamiento y complementación de los instrumentos de acuerdo con la realidad territorial. – Si bien se han transferido competencias, no se tienen claras las atribuciones ni del gobierno regional y de los municipios. Superposición de funciones, estructura institucional altamente dependiente del nivel central, débiles sistemas de seguimiento a la gestión con perspectiva territorial. Al nivel municipal se señalaba: – Responsabilidad restringida a la administración de la oferta institucional para la superación de la pobreza. Los municipios actúan básicamente como intermediarios financieros y operativos entre la oferta institucional, los prestadores de servicios y las poblaciones beneficiarias. – Debilidad financiera municipal. Dependencia del Fondo Común Municipal y de las transferencias de los fondos concursables. Estrechos márgenes de autonomía. – Limitaciones en la calidad de los servicios de educación y salud. – Deuda previsional de los docentes. – Costos diferenciados según tipo de comuna referentes a la provisión de los servicios. – El municipio es encaminado a atender problemas puntuales de pobreza más que a dinamizar el territorio y sus actividades productivas. – Carencia de una orientación clara del desarrollo hacia el territorio. Para agregar, respecto de la participación ciudadana: – Débil cultura y tradición política de la participación: baja representación municipal y autoridades regionales designadas. – La disolución de responsabilidades entre los diversos niveles dificulta la rendición de cuentas. 279

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– La participación ciudadana aparece como una práctica inducida desde la oferta de programas sectoriales. – No siempre se reconoce el derecho a la autonomía a las organizaciones sociales. – Pobre representatividad de las organizaciones sociales. – Los consejos económico y social comunales no se constituyen o funcionan con una visión corporativista de los mismos. – Las juntas de vecinos no operan en todas las unidades territoriales. Como podemos observar, las modificaciones legales introducidas en este período no han permitido encaminar a nuestro país hacia una descentralización administrativa funcional al desarrollo local que permita a las municipalidades actuar autónomamente en la satisfacción de las necesidades de la población. De acuerdo al trabajo Bases para una política de descentralización, que inició la discusión llevada adelante en el año 2000, con los actores territoriales, para la definición de una política de Estado en materia de descentralización, la que posteriormente quedó reflejada en la publicación de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, El Chile descentralizado que queremos: un proyecto de todos, el objetivo general de la política de descentralización de Chile es: “contribuir al desarrollo democrático del país, traspasar poder de decisión y recursos desde el centro a los representantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para la gestión del desarrollo económico, social y cultural de sus respectivos territorios, en un marco de valores y prácticas sociales, que impulsa el crecimiento con más autonomía y equidad” (SUBDERE, 2001). Pese a la amplitud de las responsabilidades de los municipios y a la magnitud de los recursos movilizados por estos, la estructura de funciones, competencias y recursos a este nivel de gobierno enfrenta importantes rigideces. Entre dichas rigideces destaca la existencia de compartimientos presupuestarios aislados, la escasa flexibilidad en el sistema de ingresos propios y la fuerte incidencia de las trasferencias con destinos preasignados por el gobierno central, las que han crecido en términos relativos en los últimos años.

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3. La ley de Rentas II La Ley N° 20.033, publicada en el Diario Oficial con fecha 1 de julio de 2005, es, sin dudas, la última gran modificación normativa que ha afectado al sector, imprimiendo importantes cambios a diversos cuerpos legales, entre los que cabe destacar la Ley de Impuesto Territorial (Nº 17.235), la Ley de Rentas Municipales (D.L. 3.063) y la Ley de Municipalidades (Nº 18.695). Con la entrada en vigencia de esta ley se posibilitó un aumento significativo en los recursos de los municipios y, sobre todo, del Fondo Común Municipal. Este fondo, que se preocupa de reunir un gran porcentaje de los ingresos que reciben los municipios por diversos conceptos, es un sistema que posibilita redistribuir en forma solidaria los recursos entre los 345 municipios del país, ya que los municipios que recaudan mayor cantidad de tributos deben aportar recursos a aquellos de menores ingresos. De acuerdo con cifras de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, “en los últimos 15 años, los recursos del Fondo se han incrementado en el 277%, pasando de un total de $114 mil millones en 1990, a $ 430 mil millones el año 2005”. La existencia del Fondo Común Municipal favorece a muchas comunas de nuestro país que no tienen la cantidad de ingresos suficientes para costear sus numerosos gastos, lográndose por este medio solidario una equidad entre las comunas de mayores y de menores ingresos. A pesar de ello, aún es abismal la diferencia presupuestaria existente entre varios municipios chilenos, lo cual aumenta por el hecho de que muchos de esos municipios con pocos ingresos son a la vez comunidades en las que habitan los sectores más necesitados de nuestra población, gestándose al nivel institucional uno de los conflictos más grandes de nuestra sociedad, me refiero a la desigualdad social. Entre sus principales aspectos, la ley incluyó normas para promover la modernización y transparencia de la gestión municipal. Entre estas se contaba la facultad de recibir el pago de impuestos o derechos vía internet u otros medios electrónicos. Incorporaba, además, normas de transparencia al nivel municipal, permitiendo que tanto el Concejo como la comunidad pudieran mantenerse informados respecto a los pasivos acu281

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mulados por sus respectivos municipios, consagrando el principio de la publicidad, vale decir, el conocimiento público de los instrumentos de la administración municipal. Junto con ello se establecieron normas que permitían un mayor control del gasto, dejando en manos del Concejo la aprobación de convenios y contratos que involucren montos superiores a 500 UTM o que obliguen a administraciones posteriores. En materia de impuesto territorial se efectuaron varias modificaciones que influirán significativamente en el aumento del Fondo Común Municipal. Se establecieron las normas de reevalúo de los bienes raíces agrícolas y no agrícolas, y la gradualidad en su aplicación. También aumentaba la exención de pago del impuesto territorial de las propiedades hasta $10.878.522, agregando una sobretasa del 100% en las contribuciones a las propiedades abandonadas y determinaba que el Servicio de Impuestos Internos efectuase anualmente el reevalúo de estas propiedades, así como de los sitios no edificados y los pozos lastreros. También se limitaron las exenciones especiales al impuesto territorial que contemplaba la anterior ley. También, con la finalidad de aumentar los recursos municipales, la ley estableció un aporte fiscal anual permanente a los municipios de aproximadamente $6.552 millones, que ingresaría directamente al Fondo Común Municipal. A lo anterior había que sumarle los recursos que debería aportar el fisco a través del pago de contribuciones de bienes raíces fiscales que deberían realizar desde ahora algunas de sus propiedades. Al nivel de juzgados de policía local, el 18% de las multas que aplicasen pasarían directamente a los gobiernos locales, junto con el 50% que se recibieran por concepto de patente acuícola. Del mismo modo, a través de Rentas II, se hizo viable el cobro de la patente comercial a las sociedades de inversión y a las sociedades de profesionales. La ley de Rentas II aumentó las remuneraciones de los alcaldes e incrementó las dietas de los concejales. En virtud de lo anterior, 232 alcaldes aumentarían un promedio de 47% sus remuneraciones y a los 113 restantes les subiría en el 84%. En relación a la dieta de concejales, esta aumentaría en el 50%. 282

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4. El proyecto de ley sobre modernización municipal El 17 de noviembre de 1997 se publicó en el Diario Oficial la Reforma Constitucional sobre administración comunal, la cual modificó el artículo 110°, actual 121° de la Constitución, entregando una serie de atribuciones a las municipalidades, facultades que se ejercerán dentro de los límites y requisitos que, a iniciativa exclusiva del presidente de la República, determine la ley orgánica constitucional de municipalidades. En este contexto, el Ejecutivo, mediante mensaje del presidente Ricardo Lagos Escobar, ingresó al Congreso con fecha 15 de diciembre de 2004 un proyecto de ley que modifica diversos cuerpos legales, con el objeto de avanzar en la modernización de la administración comunal, incorporando reformas en los ámbitos de transparencia y probidad, organización interna y administración de personal de los municipios. En el mismo mensaje de este proyecto de ley el presidente de la República hace mención a los cambios normativos que han sido impulsados por los gobiernos de la Concertación de Partidos por la Democracia a partir del año 1990, que a través de diversas iniciativas han permitido la aprobación de un conjunto de perfeccionamientos normativos al sistema municipal, que hoy constituyen sendas leyes de la República que rigen en plenitud en el ámbito de la administración comunal. A modo de ejemplo, destaca la aprobación de los siguientes textos legales de incidencia municipal, promulgadas desde 1990 a la fecha: – La ley N° 19.097, que modificó la Constitución Política de la República, estableciendo la elección popular de las autoridades municipales. – La ley N° 19.130, que reguló en la Ley de Municipalidades el sistema electoral aplicable a la elección popular de alcaldes y concejales. – La ley N° 19.280, que estableció plantas de personal en las municipalidades. – La ley N° 19.388, que incrementó los ingresos municipales modificando al efecto la ley de rentas municipales y la ley de impuesto territorial. – La ley N° 19.418, que estableció un nuevo cuerpo legal sobre juntas de vecinos y demás organizaciones comunitarias. 283

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– La ley N° 19.704, que contempló un nuevo aumento de ingresos municipales. – La ley N° 19.737, que estableció el sistema de elección separada de alcaldes y concejales. – La ley N° 19.754, que estableció los servicios de bienestar en las municipalidades. – La ley N° 19.777, que creó 99 juzgados de policía local en diversas comunas del país. – La ley N° 19.803, que estableció un sistema de incentivos de remuneraciones para los funcionarios municipales. El presidente plantea que durante el tratamiento legislativo de las citadas leyes, se ha detectado, tanto por parte del Ejecutivo como de los propios parlamentarios, la necesidad de introducir nuevos avances en materia de administración comunal y gestión municipal, en la perspectiva de poner al municipio chileno a tono con los tiempos que corren, principalmente teniendo como objetivo imprimir a este servicio público por definición, mayores grados de modernización y transparencia. Esto no hace más que reafirmar nuestro punto de vista, respecto a la necesidad y también el consenso que existe a nivel político sobre la necesidad de reformar la administración comunal. Esta necesidad se vio acrecentada por el hecho de que alcaldes y concejales fueran elegidos por primera vez en elecciones separadas, por los crecientes aumentos en los ingresos municipales que sucesivas iniciativas legales han entregado al sistema municipal y el mayor grado de involucramiento de la ciudadanía, que han demandado una mejor gestión y un mayor resguardo de la transparencia y probidad de parte de los organismos de la administración del Estado. En ese orden de cosas, el Ejecutivo persigue mediante este proyecto de ley, asumir la tarea de imprimir mayores grados de modernización, transparencia y fiscalización en el ámbito de la gestión municipal, en pos de un municipio más moderno, más ágil y más eficiente en su respuesta a las demandas locales. La presentación de este proyecto de ley pretende dar curso a un debate a nivel parlamentario que cimiente las bases de una reforma del sector municipal, discusión que ha estado muy lejos de dirigirse al 284

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punto central que los convoca y que solo ha girado en torno a una defensa de intereses gremiales y partidarios que han impedido analizar la génesis del proyecto. Podemos identificar en las palabras del Ejecutivo una idea clara respecto a las necesidades del municipio de nuestros días y de la serie de cambios que es necesario impulsar en pos de mejorar la normativa que regula el actual sistema municipal. Lamentablemente, nos quedamos con una seria declaración de buenas intenciones que no logran plasmar en el proyecto, una reforma a la altura de las actuales necesidades. No se ha logrado colocar el tema en la agenda pública y no se ha logrado una discusión constructiva respecto a las reales necesidades de los municipios. Lo anterior ha impedido alcanzar el consenso necesario a nivel país, que nos permita orientar metódicamente el trabajo parlamentario y solo se ha avanzado en forma inorgánica, sin una evolución legislativa que permita observar los cambios necesarios para el sector. Las cuatro áreas que componen el proyecto: transparencia, probidad, organización interna y administración de personal, no son las únicas que impiden un mejoramiento en la gestión municipal y es ese el punto de partida de toda reforma al sector. Respecto a la transparencia, el proyecto pretende responder a la demanda social de la ciudadanía en general de mayor transparencia en el accionar de los organismos públicos, y sobre todo de las municipalidades que es considerada la institución pública más cercana a la gente. Junto con la transparencia es muy importante para la comunidad que sus autoridades mantengan un estricto apego a los cánones éticos, consagrando el valor de la probidad administrativa. Lo anterior se traduce en entregar a la ciudadanía la facultad de conocer y de fiscalizar el actuar de sus autoridades comunales de manera permanente, lo que a la fecha solo se manifestaba en cada elección. En este orden de cosas el proyecto pretende que los municipios cuenten con mecanismos que permitan el cumplimiento de estos dos principios básicos de la administración pública, que son la transparencia y la probidad, lo cual si no es bien organizado puede traducirse en un verdadero dolor de cabeza para muchos municipios, aumentando con ello la burocracia y favoreciendo bajos índices de gestión, al destinar recursos y capital humano al cum285

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plimiento de estos requerimientos. Me parece muy importante introducir estos elementos de control en la gestión municipal, de forma tal de minimizar la corrupción y el tráfico de influencias que muchas veces observamos, pero esto debe ir acompañado de mecanismos serios y responsables, que impidan que la comunidad termine enjuiciando públicamente a sus autoridades ante cualquier circunstancia o disparidad de opiniones. Debemos evitar que las normas perjudiquen el normal y ágil funcionamiento de la administración pública y conjugar control con eficacia procedimental. En cuanto a la modernización interna, el proyecto pretende crear municipios eficientes en su gestión y eficaces en su accionar, para responder apropiadamente a los requerimientos de mayor transparencia y responsabilidad que el ejercicio de los cargos de autoridad municipal conllevan. Existe por tanto un reconocimiento de las autoridades centrales, respecto a que los alcaldes carecen de las facultades necesarias para administrar eficazmente sus municipalidades, lo cual redunda directamente en los bajos índices de gestión detectados. Existe una clara conciencia de parte del Ejecutivo de que es necesario junto con exigir mayor transparencia, probidad y una moderna y eficiente gestión, entregarle a los municipios mejores instrumentos de administración que les permitan responder los requerimientos de la población, los que además se presentan de manera muy disímil en cada una de las actuales 345 comunas de todo el país. No existe en nuestra legislación municipal un reconocimiento a la diversidad comunal, y la normativa existente local no ha asumido los diversos desafíos que enfrenta en los distintos rincones de nuestro país la administración comunal. Si bien la legislación debe tender a uniformar criterios y a ser por naturaleza de aplicación general, no podemos desconocer las diferencias, con lo cual muchas veces no se logra entregar una normativa adecuada a los intereses o necesidades de algunas comunas. Lo anterior se agudiza aún más si consideramos el criterio centralista con el que se trabaja a nivel estatal, con lo cual podemos observar que las normas buscan solucionar los conflictos de las comunas más centralizadas, dejando de lado o complicando muchas veces aún más a las comunas de zonas más extremas. Así ocurrió con la Ley 286

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de Compras Públicas y con otras iniciativas legales que se convirtieron en verdaderos dolores de cabeza para su implementación. Esta iniciativa busca entregar a cada municipio la facultad y con ello la responsabilidad de fijar la estructura que mejor responda a sus necesidades locales, con lo cual se busca dotarles de las herramientas necesarias para mejorar la gestión. Con ello se consigue establecer una estructura pilar de conformación municipal y sobre ella la posibilidad de que las autoridades comunales definan la mejor forma de ser administrados. Debemos comprender con ello que se están entregando mayores herramientas de gestión, pero suponiendo también que existe la capacidad técnica y planificación que sea capaz de definir la estructura administrativa que requiere el municipio. No vaya a suceder que se inviertan cuantiosas sumas de dinero en financiar estudios y reorganizaciones que sean modificadas continuamente por administraciones de diverso color político. Finalmente, el proyecto de ley en estudio contempla instrumentos de gestión de recursos humanos que buscan entregar a los municipios las herramientas necesarias para enfrentar con éxito el cumplimiento de sus objetivos. Históricamente los municipios han carecido de autonomía para definir sus políticas de administración de sus recursos humanos, requiriéndose en la actualidad de la tramitación de una ley para modificar una planta o para crear un nuevo cargo, independiente de la municipalidad que se trate, con las dificultades y la consiguiente demora que esto conlleva, lo que en la práctica ha permitido que los alcaldes deban enfrentar su gestión con la planta que le ha sido designada, sin preocuparse siquiera de intentar alguna modificación. Es por ello que el proyecto de ley, conforme a la propia Constitución, pretende establecer el mecanismo que permitirá sin modificaciones legales, que cada municipalidad constituya su propio mecanismo administrativo, respetando las condiciones que el propio legislador le establecerá. Con esto se le entregarán una serie de atribuciones al alcalde y su concejo que pone en serio riesgo la estabilidad laboral de los funcionarios municipales, los que han manifestado públicamente su rechazo, al no estar dispuestos a perderla. Lo anterior, producto de que se establecen mecanismo mucho más estrictos de eficiencia en el empleo, que buscan evitar que los funciona287

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rios mal calificados se eternicen en sus funciones, lo que redunda en un claro perjuicio para la labor del municipio y con ello para la comunidad. Debemos tener la precaución de que un sistema muy arbitrario, podría desproteger en demasía la labor de los funcionarios, quienes al estar insertos en un ambiente muy politizado, podrían convertirse en víctimas de venganzas políticas. Con ello sumamos un nuevo punto de discusión a nuestro debate de una reforma institucional o sustancial al sistema municipal chileno. Primero, el punto de si requerimos o no una reforma y de ser necesaria de qué características debería ser. Segundo, de si nuestra reforma va a contemplar las diferencias y diversidad de necesidades de cada una de las actuales 345 comunas de todo el país.

5. Consideraciones finales Los cambios normativos realizados en este último período han permitido dotar a las municipalidades de mayores recursos, siempre necesarios para resolver las necesidades de la comunidad, pero lamentablemente no les han entregado las herramientas ni la autonomía para que dichos organismos puedan tener la capacidad de gestión para poder utilizar dichos recursos de acuerdo a las necesidades que ellos aprecian en la población. Es un hecho de la causa, tal como lo hemos analizado en estas líneas, que los cambios normativos que se han realizado en estas materias, le han restado autonomía a los órganos municipales. Esto redunda en una tendencia progresiva de parte del gobierno central que justamente se contrapone con las demandas que a diario realiza el sector y que solamente se justifican por la serie de irregularidades que se han detectado en muchas comunas, lo cual hace desconfiar en la utilización que se haga de los recursos. En muchas partes del mundo y a lo largo de nuestra historia se le ha intentado quitar atribuciones a los municipios, lo cual persigue solo destruir la más elemental de las instituciones democráticas, que es la más cercana por larga distancia a las personas. No desaprovechemos la oportunidad de crear un sistema estructurado y bien planificado que permita a las 288

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comunas ser fieles representantes de autoridad central, colaborando en todos los rincones del territorio nacional a dar solución a sus habitantes. Todas las dificultades que tiene el sistema político en identificar las necesidades de su población, se resuelven en gran medida con la labor que realizan los municipios, quienes tienen la capacidad y la labor de relacionarse con su comunidad y estar atentos a resolver sus necesidades. En lo que respecta a los cambios jurídicos que se han realizado en estos 15 años (1990-2005), solo identificamos reformas sustanciales, y no institucionales, que no han logrado impulsar un cambio profundo que establezca los cimientos de una verdadera reforma al sector municipal chileno. Lo anterior se ha traducido en reasignación y aumento de recursos, modificación de las competencias, cambios normativos, etc. Es claro que los cambios efectuados se han conseguido con mucha dificultad, toda vez que ha costado enfrentar posturas y diferencias profundas que existen tanto entre los poderes ejecutivo y legislativo, como entre las diferencias de opinión presentes entre los municipios y el gobierno. Podemos vislumbrar una discusión profunda respecto de cuál es la actual necesidad que enfrentan las municipalidades. Existe un aparente consenso a nivel nacional, que nos infiere una suerte de tendencia hacia el mejoramiento de la gestión comunal, lo que involucra naturalmente encabezar un proceso de reforma. La pregunta que surge de estas ideas es si necesitamos de una reforma institucional que involucre un brusco rediseño de la estructura municipal o si mediante una reforma sustancial profunda podremos mejorar los problemas de gestión que se producen al interior de los municipios. La interrogante permanece en el aire, a la espera de un debate nacional que nos pueda envalentonar para seguir un rumbo serio y planificado, que permita alcanzar los fines trazados.

Bibliografía Boloña Kelly, G. (2000), Derecho municipal chileno, Santiago, Editorial Lexis Nexis. Cortés, P. (2005), “El sistema municipal y la superación de la pobreza 289

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y precariedad urbana en Chile”, ponencia presentada realizada en el Seminario Regional “Financiamiento municipal y superación de la pobreza urbana”, CEPAL, Santiago, 5 y 6 de mayo de 2005, investigación que es parte del Proyecto CEPAL “Pobreza urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos e instituciones municipales de América Latina y el Caribe”, . Fernández Richard, J. (2003), Derecho municipal chileno, Santiago, Editorial Jurídica de Chile. Frei-Tagle, E. (1998), “Discurso de S.E. el Presidente de la República, don Eduardo Frei Ruiz-Tagle”, en la Cumbre de las Regiones, Viña del Mar, 1º de octubre de 1998, . SUBDERE (2000), Democracia regional y local, Santiago, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de la República de Chile. —— (2001), “Bases para una política de descentralización”, Santiago, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior de la República de Chile, en .

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Sexta sección La seguridad pública local

LOS GOBIERNOS MUNICIPALES ARGENTINOS ANTE LA SEGURIDAD PÚBLICA (1990-2005) MARCELO SAIN1 con la colaboración de Mariana Domenighini

1. Nuevas problemáticas en la seguridad pública local Durante los últimos años, los gobiernos locales municipales de la Argentina han debido asumir funciones de gestión y gobierno sobre cuestiones que tradicionalmente eran abordadas y atendidas por los gobiernos nacionales o provinciales. A las históricas funciones asociadas a la prestación de los servicios públicos básicos y la regulación de ciertas actividades económicas locales, se le añadieron aquellas referidas a la intervención sobre la pobreza extrema, la atención primaria de la salud y la educación públicas, la asistencia a las pequeñas y medianas empresas, el cuidado de los recursos naturales y del medio ambiente, la protección y promoción de los derechos humanos de sectores vulnerables, 1 Doctor en Ciencias Sociales (Universidade Estadual de Campinas, Brasil). Profesor titular regular e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. Ex Subsecretario de Planificación y Logística de Seguridad del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. Actual interventor de la Policía de Seguridad Aeroportuaria del Ministerio del Interior de la Nación. E-mail: .

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Marcelo Sain

la resolución de conflictos locales y, por cierto, la gestión de los asuntos de la seguridad pública en el ámbito local.2 Ello se produjo en un contexto signado por una profunda crisis económica y social en cuyo marco se profundizó más aún la pauperización y marginación de los sectores populares,3 el deterioro significativo de los espacios sociales urbanos,4 el repliegue de los gobiernos nacionales o provinciales en la atención de este conjunto de problemáticas y la consecuente generalización de las demandas y reclamos colectivos sobre los gobiernos a favor de la atención de tales cuestiones,5 en particular, sobre aquellas instancias más cercanas e inmediatas a esas peticiones, es decir, los gobiernos locales. Por cierto, estos no contaban ni fueron recipienda2

Cravacuore, D., S. Ilari y A. Villar (2004: cap. 1).

3 Según el Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001 realizado por el Instituto

Nacional de Estadística y Censos (INDEC), la Argentina cuenta con una población de 36.260.130 personas, de las cuales 17.659.072 son hombres y 18.601.058 son mujeres. El 89,3% de la población habita zonas urbanas mientras que el 10,7% vive en zonas rurales. En el segundo semestre del 2005, de acuerdo con los resultados de la Encuesta Permanente de Hogares llevada a cabo por aquel instituto, en los 28 aglomerados urbanos más importantes del país, el 12,2% de la población se encontraba por debajo de la línea de indigencia –pobreza extrema– y el 33,8% por debajo de la línea de pobreza. En estos mismos aglomerados, el 45,9% de la población es económicamente activa y de ella el 41,3% está empleada mientras que el 10,1% está desocupada y el 11,9% se encuentra en situación de subocupación. Además, la desocupación y subocupación es mayor entre la población joven, masculina y pobre. Si a esta situación se la compara con la brecha de pobreza existente a comienzos de la década de 1990 se puede apreciar que el actual deterioro social de la población argentina se ha profundizado significativamente durante esos años y a lo largo de los primeros de la actual. Este proceso ha sido similar en todo el país pero en los grandes centros urbanos ha sido aún más profundo. Véase Instituto Nacional de Estadística y Censos (2001). 4 En la Argentina de los últimos años, la pobreza y la indigencia adquirieron nuevas formas y expresiones. En efecto, se diversificaron y se hicieron más heterogéneas, tal como pudo apreciarse en la mayoría de las grandes urbes del país. En estas, los segmentos pobres de la población llevan décadas habitando los mismos lugares de residencia –hoy mucho más desmejorados y fuertemente pauperizados– y su aglutinamiento en ellos impidió el asentamiento de la nueva oleada de pobres provenientes del interior de las provincias o de otras regiones del país. Ello ha dado lugar a la conformación de nuevos cordones o anillos suburbanos en los que, a la población pobre tradicional que se ha ido desplazando a esas zonas, se le ha ido incorporando los nuevos pobres, indigentes e inmigrantes internos tardíos, los que se fueron radicando generalmente en terrenos inapropiados para ello, conformando asentamientos mucho más deteriorados que los aglomerados anteriores y en situación de marginalidad extrema. Véase Svampa, M. (2005). 5 Para el caso de Buenos Aires, que es significativo a ese respecto, véase Cerruti, M. y A. Grimson (2005).

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rios de los medios y recursos necesarios para afrontar tales desafíos, dando lugar a una suerte de pronunciada ingobernabilidad local, particularmente en lo relativo a las cuestiones de la seguridad pública. En la tradición institucional argentina, los gobiernos locales tuvieron una exigua incidencia sobre los asuntos vinculados a los conflictos violentos y el delito. Todo se resumía a una labor de cooperación o de coordinación –aunque esto, en menor medida– con los organismos e instituciones nacionales y provinciales específicamente abocadas a la prevención o conjura de esas problemáticas, en particular, aquellas instancias responsables de la prevención social de la violencia o las agencias policiales. Durante los últimos quince años, en nuestro país, el aumento y la creciente complejización de la violencia y de la problemática criminal ha transformado también el escenario de la seguridad pública en el ámbito local, esto es, en la esfera de los vecindarios y barrios de nuestros municipios. En estos espacios locales, se ha comenzado a manifestar un tipo de conflictividad específica que, en su expresión más lesiva y socialmente más gravosa, ha girado en torno del incremento de la actividad delictiva tradicional y violenta. En la mayoría de los ámbito locales de nuestro país, el crecimiento y la intensificación de los homicidios, los asaltos a mano armada, los robos y hurtos de automotores y de propiedades, las lesiones y muertes provocadas en riñas, las violaciones, ha sido notoria y han tenido un significativo impacto sobre la calidad de vida local.6 6 En la Argentina, en 1990, la tasa de criminalidad fue de 1.722 hechos delictivos registrados en todo el país cada 100.000 habitantes, mientras que esa misma tasa en el año 2003 fue de 3.504,47 delitos cada 100.000 habitantes y en el 2004 alcanzó los 3.430,29 delitos cada 100.000 habitantes. Esto significa que, durante los últimos 14 años se ha producido un aumento de la tasa de hechos delictuosos registrados equivalente a casi el 100%. En términos absolutos, en 2004 se registraron 1.243.827 hechos delictivos, de los cuales el 19,26% (239.607) fueron delitos contra las personas y el 63,75% (792.889) fueron delitos contra la propiedad. Por su lado, en las grandes ciudades argentinas, el crecimiento delictivo registrado durante los últimos años ha estado acompañado de un significativo aumento de los niveles de violencia. Durante el 2003, en la Ciudad de Buenos Aires, el 37,5% de la población fue víctima de, al menos, un delito. El porcentaje de población que ha resultado víctima de algún delito contra la propiedad alcanzó el 28,4% y, dentro de este rubro, el porcentaje mayor es el que correspondió a los robos con violencia, registrándose el 10%.

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Sin embargo, en esas esferas locales también han ido en aumento conflictos sociales menores derivados de ciertas modalidades de delitos leves, hechos de desorden y faltas contravencionales manifiestamente cercenatorias del orden público y que alteran específicamente el panorama local de la seguridad pública. Este tipo de incidentes, que ciertamente no se inscriben en la delincuencia común violenta ni en la criminalidad organizada, se han expandido notablemente en el plano local y ha signado la vida cotidiana y la situación de seguridad pública local en forma mucho más significativa que aquellas. La probabilidad cierta de que las personas sean víctimas de este tipo de incidentes es sensiblemente mayor con relación a los eventos propios de la alta criminalidad, y la sensación de vulnerabilidad social frente a ello es notable. Por cierto, el incremento de este tipo de incidentes locales y acotados se inscribe en un contexto signado por el notable aumento de la delincuencia violenta, particularmente, en los contextos urbanos altamente marginalizados y deteriorados, convirtiendo a los sectores sociales más pobres en el principal estrato victimizado por este tipo de eventos. Además, todo ello favorece la expansión de la sensación de desprotección y abandono entre la población habitante de estos lugares respecto de algunos delitos singularmente graves y, sobre todo, ante los episodios de delincuencia menor, vandalismo y desórdenes que impactan en forma directa sobre la misma. En este contexto, en la mayoría de los ámbitos vecinales y barriales de la Argentina y, particularmente, de las grandes urbes, a las personas Este es un delito de fuerte impacto social dado que se trata de hechos que implican el uso directo de violencia física contra las personas. Asimismo, en la provincia de Buenos Aires los niveles delictivos han sido altísimos, pese a la caída de los mismos durante el año 2004. En efecto, durante ese año, se produjeron 296.977 hechos delictivos, entre los cuales se cometieron 1.006 homicidios dolosos; 795 violaciones; 91.078 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes, 6.035 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes, 62.045 hurtos (incluye tentativas) y 38.342 delitos contra la libertad. Excepto en los casos de violaciones y delitos contra la libertad, durante el 2003, los registros delictivos fueron sensiblemente mayores al 2004. Por cierto, durante ese año, se cometieron 328.027 hechos delictivos, entre los cuales se produjeron 1.375 homicidios dolosos, 757 violaciones, 122.132 robos (incluye tentativa) sin lesiones o muertes, 9.846 robos (y tentativas de robo) que terminaron en lesiones o muertes, 74.994 hurtos (incluye tentativa) y 34.689 delitos contra la libertad. Al respecto, véase Dirección Nacional de Política Criminal (2006).

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les preocupa ser víctimas de hurtos o robos menores más que la eventualidad de ser víctimas de un secuestro extorsivo. En esas esferas, a esas personas les perturba los desórdenes, disturbios o bochinches provocados por un conjunto de jóvenes durante la madrugada, pero quizás no les preocupa con la misma intensidad ser asaltado por “piratas del asfalto” cuando dirigen su vehículo. Al comerciante del centro urbano lo altera el comercio ilegal llevado a cabo por personas desocupadas que ponen un toldito frente a su local para vender las mismas cosas que aquel y que, luego de una discusión acalorada, la cuestión se dirime en medio de una riña, pero no se siente vulnerable de ser asaltado por un grupo comando como el que roba camiones blindados de traslado de caudales o entidades bancarias. El joven que vuelve durante la madrugada de divertirse en un local nocturno está temeroso de no cruzarse con una bandita de muchachotes que le roben su calzado y lo agredan físicamente, pero no imagina ser objeto de un ajuste de cuentas del crimen organizado. Pues bien, las crecientes demandas sociales en favor de más seguridad se han ido canalizando, antes que nada, frente a las autoridades políticas más próximas de la población, es decir, frente a los gobiernos locales o municipales. En general, los reclamos colectivos, las manifestaciones de protesta y, en ciertos casos, las numerosas puebladas que en los últimos tiempos se vivieron en los diferentes ámbitos locales del país constituyeron expresiones de reproche y desaprobación contra la inacción policial o política ante los recurrentes desórdenes no controlados ni resueltos o ante las modalidades delictivas a veces regenteadas por la propia fuerza policial. En ciertas ocasiones, a las autoridades municipales también se les reclamó con vehemencia que se encargaran de la cuestión de la seguridad o intercedieran ante los gobiernos nacionales o provinciales o ante la policía local para afrontar el tema.

2. La institucionalidad municipal ante la seguridad pública En la Argentina, los gobiernos locales no poseen, en general, las destrezas, los mecanismos y los recursos necesarios para atender de manera integral la prevención y conjura de los hechos delictivos y de los conflic297

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tos y desórdenes que, durante los últimos años, han adquirido una notable relevancia en el plano comunitario local y, particularmente, en los barrios y vecindarios de la mayoría de los municipios urbanos del país. Los gobiernos locales no cuentan con autonomía institucional y jurídica y, en casi todos los casos, no poseen facultades ni recursos financieros para organizar sus propios sistemas de seguridad y su propia policía a los fines de desenvolver tareas de seguridad preventiva dentro de su territorio. Tampoco poseen un funcionariado municipal capacitado o entrenado en la gestión de los asuntos de la seguridad pública ni han conformado dependencias técnicas especializadas o focalizadas en la identificación apropiada de las problemáticas de seguridad que requieren de algún tipo de intervención local o en el desarrollo de labores de prevención social de la violencia y el delito y, menos aún, en la coordinación de tareas preventivas con las dependencias y cuerpos policiales que actúan en la esfera local. Los municipios no detentan facultades expresas de dirección o gestión directa de los asuntos de seguridad pública. Estos corresponden, en la mayoría de los casos, al gobierno provincial, particularmente en todo lo atinente a la conducción del sistema policial. Con relación a los municipios, existe en las diferentes jurisdicciones provinciales un esquema legal e institucional restrictivo y difuso con respecto a las atribuciones y responsabilidades de las autoridades municipales en materia de seguridad pública y, en especial, con relación al vínculo entre policía y municipio. En los planos constitucional y legal, en general, las autoridades municipales detentan un conjunto de responsabilidades que le otorgan un respaldo legal general a aquellos organismos e iniciativas locales que están relacionadas con las cuestiones de seguridad pública en sus distritos. En la mayoría de las constituciones provinciales se establecen que la administración de los intereses y servicios locales está a cargo de la municipalidad, otorgándole al Departamento Ejecutivo de cada municipio el ejercicio de las atribuciones y el cumplimiento de los deberes inherentes a la naturaleza de dicha atribuciones. Asimismo, en casi todas ellas se fija que, en el marco de las competencias, atribuciones y deberes del Departamento Deliberativo de los municipios, las orde298

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nanzas deberán responder a los conceptos de ornato, sanidad, asistencia social, seguridad, moralidad, cultura, educación, protección, fomento, conservación y demás estimaciones que deban coordinar con las jurisdicciones provinciales y nacionales. De todos modos, en la tradicional institucional de los municipios bonaerenses, el tratamiento de las cuestiones vinculadas con la seguridad pública referida a problemáticas delictivas o de desórdenes y violencias en el plano local no formaron parte del conjunto de labores habituales de los gobiernos locales hasta hace un tiempo. Sin embargo, durante los últimos años, a la luz del incremento de las conflictividades locales, del aumento de los delitos y desórdenes en el ámbito local y, en especial, de las crecientes demandas colectivas de protección a las autoridades municipales de parte de diferentes sectores sociales, asociaciones vecinales y actores comunales, en la mayoría de los municipios bonaerenses se fueron llevando a cabo iniciativas en materia de seguridad pública, aunque la mayoría de ellas giraron en torno de un apuntalamiento financiero y logístico de la labor desplegada localmente por la policía provincial o por agentes judiciales. En ese sentido, numerosos gobiernos municipales, algunos más activamente que otros, han llevado a cabo iniciativas tendientes a reforzar el trabajo policial mediante el desarrollo de apoyo material a sus diferentes dependencias con jurisdicción en los distritos municipales. Esta modalidad de trabajo cooperativo con la institución policial, institucionalizado en convenios-marco entre ambas instancias, se fueron implementado con la adquisición de patrulleros, el desarrollo de infraestructura operativa mediante el mejoramiento y la ampliación de dependencias, la cesión de espacios públicos o directamente de instalaciones edilicias para la construcción de unidades y el soporte logístico mediante la provisión de apoyo para el sostenimiento de las operaciones de los vehículos de las comisarías o destacamentos policiales, el comando de patrullas o las unidades de respuesta rápida, las unidades o patrullas rurales y las unidades policiales especializadas, etcétera. Por cierto, con la aprobación de convenios que regularon los aportes y las contribuciones municipales para la policía y con la pues299

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ta en funcionamiento de diferentes instancias y foros específicamente abocados a la participación ciudadana en cuestiones relativas a la seguridad pública local, la disposición de las autoridades provinciales a favor de una intervención más activa de los municipios en materia de control y participación ciudadana referida a dichas cuestiones ha sido significativa y se ha visto reforzada mediante el desarrollo de una serie de iniciativas que, sin modificar las bases jurídicas e institucionales de fondo, han vinculado más activamente a las autoridades municipales a los asuntos de seguridad pública en cada distrito. Ello, sumado a la enorme complejidad y la creciente dimensión y relevancia social que fueron adquiriendo los asuntos de la seguridad pública local, fueron creando las condiciones en numerosos municipios bonaerense para el desarrollo de dos lineamientos fundamentales. En primer lugar, la conformación de dispositivos institucionales de gestión directa de las conflictividades locales, esto es, áreas de gestión municipal específicamente abocadas al abordaje y tratamiento de los asuntos de la seguridad pública, con rango de Dirección, Subsecretaría o Secretaría. Y, en segundo término, aunque exiguamente, el desarrollo de iniciativas tendientes a llevar a cabo labores o estrategias de prevención social focalizada de situaciones de violencia y de problemáticas delictivas de rango vecinal o local, mediante labores de prevención situacional y ambiental así como del abordaje de los factores de riesgo y de las condiciones sociales de determinados problemas delictivos de relieve local. En este marco, solo la persistente demanda social a favor de protección ciudadana frente a la violencia y el delito comenzó a poner en tela de juicio la concepción predominante en el ámbito de los gobierno y de la política municipal de que esos asuntos no le incumben a estas instancias.

3. Las policías en el ámbito local En general, las policías que intervienen en el ámbito local de los municipios de la Argentina dependen orgánica y funcionalmente del gobierno 300

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nacional o de los gobiernos provinciales7 y, salvo contadísimas excepciones, estas policías no han estructurado unidades o grupos abocados al desenvolvimiento de modalidades de policiamiento comunitario o de proximidad tendientes a la implementación de estrategias focalizadas de prevención del delito y de conflictos locales, sobre la base de una fluida interconexión entre la propia policía, el gobierno local y la comunidad. Al contrario, el vínculo entre policía, el gobierno local y la comunidad ha estado signado por la externalidad y la fragmentación institucional. Asimismo, las policías de Argentina han atendido las demandas comunitarias frente a los complejos y crecientes desórdenes y eventos delictivos menores desenvueltos en el plano local con los mismos recursos y métodos con que han venido enfrentando a la alta criminalidad violenta. Las formas imperantes en el accionar policial han girado históricamente en torno de tácticas de intervención asentadas básicamente en la reacción armada ante situaciones o hechos delictivos ya consumados o en desarrollo, descartando o secundarizando de antemano alternativas basadas en modalidades proactivas de labor conjunta con las poblaciones locales. Además, estas formas de intervención policial no son generalmente decididas, conducidas, desarrolladas y controladas en forma descentralizadas por las unidades y dependencias del lugar, sino por los mandos centrales de la fuerza que, corrientemente, son nacionales o provinciales, lo que ha impedido llevar a cabo labores preventivas focalizadas y adecuadas al conjunto de problemáticas específicas dadas en el ámbito local. Esto se ha visto reforzado por la tradicional impronta organizativa altamente militarizada que pesa sobre esa 7 De acuerdo con la Constitución de la Nación Argentina, la organización político-institucional del Estado nacional es de carácter federal y está integrada por 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires que posee un gobierno autónomo. Cada una de las provincias cuenta con autonomía política y jurídica y, en función de ello, excepto la Ciudad de Buenos Aires, pueden organizar su propia policía provincial a los fines de desenvolver las funciones de seguridad preventiva y de investigación criminal dentro de su territorio. Asimismo, la estructura policial federal está conformada por la Policía Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina, la Gendarmería Nacional y la Policía de Seguridad Aeroportuaria, instituciones que dependen orgánica y funcionalmente del Ministerio del Interior. En su conjunto, los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad federales están integrados por 70.500 efectivos, mientras que las policías provinciales agrupan 138.034 efectivos, haciendo que el sistema policial argentino concentre un total de 208.599 efectivos.

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policía, su conformación como fuerza estatal al servicio del poder político de turno más que de la ciudadanía y su constitución como institución cerrada y poco permeable a las vinculaciones con la sociedad. En este contexto, en nuestro país, las policías no han sido propensas a considerar que la interacción con la ciudadanía y la intervención cooperativa de esta en la labor institucional frente al delito pueden constituir modalidades posibles para la elaboración e implementación de estrategias eficaces de prevención de delitos y conflictos. No solamente se rechazó desde el ámbito policial la posibilidad de que los ciudadanos pudiesen identificar la naturaleza y la envergadura de los problemas y situaciones de violencia y la criminalidad existente en la esfera de su vecindad, sino que, además, se posicionó a la misma policía como la única institución capaz de registrar y accionar sobre esos problemas y situaciones. En este sentido, las agencias policiales le adjudicaron a la ciudadanía un papel esencialmente pasivo e inerte en materia de seguridad y solamente avanzaron en iniciativas extremadamente limitadas de “diálogo” con los vecinos acerca del delito y de la mejor manera de abordarlo, pero sin colocar a la población como sujeto activo dentro de las estrategias tendientes a su control y dejando a las policías como los actores fundamentales y únicos en su diseño, desarrollo como así también en su control. Estas fueron las tendencias fundamentales inclusive en aquellas provincias como la de Buenos Aires, en las que, durante los últimos años, se llevó a cabo una suerte de descentralización de ciertas facultades formales y sustantivas a favor de los gobiernos locales en materia de seguridad pública local, al mismo tiempo que se fueron creando instancias de participación comunitaria en materia de seguridad pública.8

4. La comunidad frente a la seguridad local Como contracara de esta situación institucional, las iniciativas y procesos tendientes a permitir la intervención o participación comunitaria en los asuntos de la seguridad local y, particularmente, en el diseño, imple8

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He trabajado ampliamente este proceso institucional en Sain, M. (2000: cap. 3).

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mentación y evaluación de las políticas de seguridad y en el control del desempeño del gobierno local y de la policía en dicho ámbito, han sido parciales o inexistentes. En nuestro país, la comunidad, el vecindario, sus organizaciones y asociaciones no han sido sujetos activos en la administración colectiva de los asuntos de la seguridad pública local, lo que se ha reflejado en la notable ausencia de foros o consejos comunitarios abocados a ese tipo de labores o en la fragmentación de su labor o su conformación y puesta en funcionamiento en ámbitos propios de sectores sociales medios con fuerte impronta signada por reclamos de “mano dura” y por la postulación del fortalecimiento de la capacidad discrecional de la policía como principal instancia generadora de seguridad. Ello, por cierto, se condice con la concepción exacerbadamente estatalista de la seguridad pública que prima en la sociedad argentina, en cuyo contexto se considera al Estado y, en particular, a la institución policial, como la única instancia de producción de la seguridad personal y como la única agencia garante de protección y resguardo de la integridad de las personas ante hechos delictivos. Se excluye, de antemano, a las personas y a la comunidad como co-productoras de la seguridad pública. Así, se deposita en el Estado y en su agencia policial la expectativa exclusiva de resolución de los complejos problemas de la seguridad, en particular, de la conflictividad resultante del aumento y complejización del delito que tuvo lugar a lo largo de las dos últimas décadas. En este marco, el Estado y la policía son los responsables de proteger a las personas de los actos lesivos de carácter delictivos, y el fracaso de estas instancias en el cumplimiento integral de estos cometidos los coloca como recipiendarios de extensas y dramáticas demandas ciudadanas. En efecto, las diferentes crisis institucionales resultantes del evidente colapso del sistema estatal de seguridad pública renuevan los reclamos sociales y políticos a favor de una mayor protección estatal y, en su marco, del fortalecimiento de la función tutelar que se espera de la policía.9 9 Entre los sectores populares también se impone esta visión estatalista de la seguridad pero la perspectiva que sustentan de la policía es sustancialmente diferente. Entre estos sectores y, en particular, entre aquellos que habitan en suburbios altamente marginados en los que, al compás del marcado deterioro de sus condiciones de vida, la violencia y el dominio coactivo del crimen signan su cotidianeidad, el Estado se expresa en forma esporádica y parcial a través de un doble juego

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Ello ha condicionado sustancialmente el ámbito de la intervención comunitaria en la gestión de asuntos de seguridad local, convirtiéndolos, en la mayoría de los casos, en meros canales de expresión y reclamos a favor de protección estatal sin proyección en el desarrollo de abordajes más integrales y de intervenciones asentadas en la consideración de la comunidad como un actor central de la trama de la seguridad local.

5. Los desafíos de los gobiernos locales en materia de seguridad pública Durante los últimos años, en el escenario descrito, se ha ido deteriorando sensiblemente el vínculo articulado entre la sociedad, el poder político municipal y la institución policial. La permanente desatención oficial a ese tipo de incidentes de fuerte gravitación local o, en su defecto, la escasa o nula capacidad para abordar y resolver las problemáticas delictivas como los desórdenes locales por parte del gobierno municipal y de la policía han contribuido, en gran medida, a desmejorar la vida colectiva local y a generar una significativa insatisfacción pública con el servicio de seguridad pública local, dando lugar a una extendida desconfianza colectiva tanto hacia las autoridades políticas como a los cuerpos policiales locales. Como se dijo, ante las demandas colectivas articuladas en torno de estas cuestiones, los gobiernos locales han ensayado diferentes alternativas, tendientes a superar las deficiencias señaladas, y han emprendido iniciativas formales e informales con la policía local o con las autoridades nacionales o provinciales del ramo en función de optimizar el servicio de protección comunitaria, resolver los conflictos que vulneran la tranquilidad lugareña, prevenir incidentes delictivos y garantizar niveles más aceptables de seguridad vecinal. dado por la distribución esporádica de recursos materiales escasos y las intervenciones policiales meramente represivas, regularmente abusivas y hasta conniventes y regulatorias de las actividades delictivas allí desarrolladas. Estos sectores son, en general, víctimas de la marginalidad social y económica, de la violencia delictiva y, casi siempre, del accionar policial que no discrimina al delincuente del vecino honesto y que en numerosas ocasiones alienta al delito.

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En algunas experiencias, esas iniciativas han supuesto la conformación de áreas del gobierno local especializadas en temas de seguridad y el desarrollo de modalidades de intervención preventivas de conflictos, desórdenes y violencias como formas incipientes de labor conjunta con las policías locales. Pero ello no ha sido la tendencia general en el país y, salvo ciertas excepciones, dicho esfuerzo no ha contado con el necesario respaldo técnico y material de los gobiernos nacionales o provinciales, a lo que se ha añadido un sistemático rechazo de los cuerpos policiales a toda iniciativa de descentralización institucional o funcional en el plano local. En otras experiencias, la conformación formal de instancias de participación comunitaria en los asuntos de la seguridad local fue percibida apresuradamente como un medio de resolución de las problemáticas locales, aunque rápidamente se pudo observar lo acotado y exiguo de dichas iniciativas dado que no fueron acompañadas de políticas integrales de fortalecimiento de los gobiernos locales en la gestión de la seguridad pública y de descentralización policial. En definitiva, el desgobierno político local sobre la seguridad y la falta de participación comunitaria en esos asuntos ha favorecido y apuntalado el monopolio policial en la gestión de los conflictos y de las problemáticas delictivas desarrolladas en el ámbito local. Sin embargo, el aumento de la conflictividad de la violencia y delincuencia en estos ámbitos, la creciente sensación de inseguridad comunitaria, la progresiva demanda social de seguridad a los gobiernos locales, la inexperiencia e incompetencia de estos en el manejo de este conjunto de problemáticas y el fracaso de la gestión policialista de la seguridad, han dado cuenta de la crisis local de la seguridad pública e impone el desarrollo de un proceso de transformación de la situación de la seguridad pública en el plano local. En un contexto democrático, la seguridad pública local debe asentarse y desenvolverse en el marco de una labor conjunta desenvuelta entre el gobierno municipal, la policía y las diferentes instancias comunitarias de organización barrial, vecinal, municipal y regional, apuntando a mejorar la seguridad pública local y la calidad de vida de la población mediante la resolución de problemas y conflictos sociales que contribuyen o favorecen el aumento de la violencia y la criminalidad en la esfera local. 305

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Ello requiere de un proceso de descentralización y fortalecimiento de la gobernabilidad local de la seguridad pública, que apunte a la conformación de un consorcio institucional de gestión de la seguridad pública local constituido por el gobierno municipal, el sistema policial y la comunidad, que debería estructurarse sobre la base de algunos ejes fundamentales e imprescindibles. Vayamos a ellos.

Fortalecimiento del gobierno local en la gestión de la seguridad pública Más allá del esquema institucional en cuyo contexto se enmarcan las facultades y las estructuras organizacionales de los gobiernos locales de nuestro país, el hecho de ser recipiendarios de las demandas sociales inmediatas a favor de un mayor activismo local en la gestión de los asuntos de la seguridad pública y, al mismo tiempo, no contar con los mecanismos normativos e institucionales adecuados ni con los recursos humanos capacitados para tal emprendimiento, favorece la necesidad de llevar a cabo un proceso de apropiación de facultades y de generación de capacidades de gestión en materia de seguridad pública local y de dirección de los diferentes actores e instancias que intervienen o inciden en la situación de la seguridad pública local. Las autoridades municipales precisan abordar paulatinamente los temas de la seguridad pública local y, en su marco, deben comenzar a intervenir en el gobierno del sistema de seguridad local, inclusive, de su policía. En función de ello, el fortalecimiento del gobierno local en la gestión de la seguridad pública podría suponer: 1. La conformación y/o el fortalecimiento, con la colaboración y asistencia técnica de los organismos y agencias especializadas de los gobiernos provinciales, estaduales o nacionales, de una dependencia de la administración municipal –con rango de Secretaría, Subsecretaría o Dirección, según las condiciones institucionales locales– específicamente abocada a la gestión de los asuntos de la seguridad pública local en cuyo marco se regulen y dirijan las actividades preventivas generales, las estrategias e iniciativas institucionales formuladas e implementadas al res306

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pecto y el vínculo regular con las policías que desarrollan sus labores en el ámbito local y con las diferentes instancias de participación comunitaria en los referidos asuntos. En función de ello, esta dependencia especializada debería contar con las siguientes áreas básicas de gestión local de la seguridad pública: a) El área de gestión de la información y planificación estratégica de la seguridad pública local dedicada a (i) la gestión de la información y la producción de los análisis referidos a las problemáticas relevantes de la seguridad pública local; (ii) la producción y actualización permanente de un cuadro de situación del delito y la violencia en el ámbito local, y (iii) la planificación estratégica asentada en la formulación de la estrategia institucional –diagnóstico institucional y planes de reforma y modernización institucional– y de las estrategias de control de las diferentes modalidades delictivas y de violencia. b) El área de coordinación y/o dirección político-institucional del sistema policial local abocada al enlace y la labor conjunta con las policías locales o, si estas dependen orgánica y funcionalmente del gobierno local, a la conducción institucional de la misma en el desarrollo de las estrategias policiales de prevención del delito y la violencia. c) El área de dirección y coordinación del sistema local de prevención social de la violencia y el delito responsable de la formulación, implementación y/o evaluación de las estrategias de prevención social de la violencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichas estrategias, actuando en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales determinantes de ciertas situaciones de violencia que favorecen o apuntalan una gama de conflictos y delitos derivados de las mismas. d) El área de coordinación de la participación comunitaria en asuntos de seguridad pública local en todo lo referido a la identificación de los problemas de la seguridad local; la intervención en las estrategias sociales de prevención del delito y la violencia así como en las estrategias de seguridad preventiva de la policía; la supervisión y control del sistema de seguridad pública y sus diferentes agencias y componentes (control de legalidad y de eficiencia); y la formulación de recomendaciones y sugerencias. 307

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2. La creación, en el ámbito del área de gestión de la información y planificación estratégica de la seguridad pública local, de un sistema de información y análisis de seguridad pública local conformado por dos instancias fundamentales: a) La Unidad de Procesamiento y Análisis de la Información sobre Incidentes Locales (UPAIL) a cargo de (i) la recolección, procesamiento y análisis de la información referida a los hechos delictivos, los sucesos vulneratorios del orden público y las contravenciones denunciadas y/o registradas en el ámbito local tanto por las unidades policiales y judiciales (fiscalías) actuantes en dicho espacio –y obtenidos mediante el establecimiento de convenios al respecto cuando algunas de estas instancias no dependan del gobierno local– como por las dependencias municipales de inspección, regulación y atención social, sanitaria o de cualquier otra área que gestione y administre información útil para la seguridad pública local; (ii) la realización regular y periódica de los estudios y análisis de la totalidad de la información recibida y la elaboración de informes y reportes que den cuenta del conjunto de incidentes y problemáticas –delitos, sucesos violentos, contravenciones– desarrolladas en los barrios y vecindarios de la localidad de referencia; (iii) la elaboración actualizada de un cuadro de situación o mapa de las referidas problemáticas a los efectos de que las autoridades municipales puedan programar estrategias sociales y/o policiales de prevención. La UPAIL deberá estar integrada por personal municipal específicamente capacitado y abocado a las mencionadas tareas y deberá estar equipada con programas de carga, base de datos y un software de información geográfica (GIS, por sus siglas en inglés). b) El Observatorio sobre Violencia y Seguridad Pública (OVIS) dedicado al registro y análisis del conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones de los vecinos y asociaciones comunitarias acerca de (i) las problemáticas de la seguridad pública local –delitos, sucesos violentos y contravenciones–, su desarrollo, condiciones y efectos sobre la vida comunitaria; y (ii) las respuestas y el desempeño institucional del sistema de seguridad pública local –gobierno local, policía y organizaciones comunitarias– a dichas problemáticas, a través del desarrollo permanente de encuestas y estudios de victimización y de percepción social. 308

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3. La conformación en el ámbito de los gobiernos locales y la capacitación permanente de un servicio civil constituido por funcionarios y empleados profesionales específicamente abocados y entrenados en la dirección, gestión y evaluación de los asuntos de la seguridad pública local, particularmente, en todo lo referido a las experiencias comparadas locales e internacionales de gobierno y administración de los sistemas locales de seguridad pública; la identificación, análisis e interpretación de los problemas relativos a la seguridad local –tales como desórdenes, conflictos, manifestaciones de violencia social y criminalidad–, sus causas, manifestaciones, envergadura, tendencias y consecuencias en el escenario local; el diseño y aplicación de las estrategias de control de delito y la violencia; y el gerenciamiento político-institucional del sistema de seguridad pública local en su conjunto y, específicamente, la dirección superior del sistema policial local, si éste dependiese del gobierno local, o la coordinación de labores conjuntas, si dependiese del gobierno provincial, estadual o nacional, para lo cual es fundamental el conocimiento y la formación del mencionado funcionariado local en todo lo atinente a la organización y funcionamiento de las policías locales, sus estructuras de mando, sus carreras profesionales y el control del desempeño concreto de las mismas en el ámbito de los vecindarios y de los municipios. 4. La conformación de una Junta Municipal de Seguridad Pública abocada a la gestión estratégica de la seguridad pública local a través de la elaboración de un cuadro de situación de los problemas relativos a la seguridad local existentes en el ámbito municipal y vecinal; el diseño y la formulación de estrategias sociales y/o policiales preventivas o conjurativas; y la supervisión y avaluación del funcionamiento del sistema local de seguridad pública. Dicha junta debiera integrarse con las autoridades municipales, intendente o delegado, y los funcionarios de la dependencia especializada en seguridad pública, los representantes del poder legislativo local, las autoridades policiales locales, y los representantes de los foros o asociaciones vecinales. 5. La constitución en el ámbito de las legislaturas o consejos deliberantes de los municipios de una Comisión Legislativa de Seguridad Pública Local abocada al abordaje y tratamiento legislativo de todos los 309

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asuntos referidos o relacionados con la materia, con la finalidad de establecer el marco de regulaciones normativas en seguridad pública local –en el ámbito de su competencia– así como fiscalizar en el desempeño del gobierno local y de los actores sociales en materia de seguridad e intervenir en la formulación de políticas e iniciativas al respecto. 6. La formulación, implementación y evaluación de las estrategias locales de prevención social de la violencia y el delito a través de un conjunto de iniciativas que podrían nucleares en un conjunto de estrategias tales como: a) Las estrategias locales de prevención situacional centradas en la recuperación y mantenimiento de espacios y vías públicas altamente deterioradas o que sirven de lugares de desarrollo de situaciones desorden público, de violencia o delictivas. b) Las medidas locales de fomento de la convivencia comunitaria tales como la promoción del cumplimiento de normas de convivencia, los guías cívicos de fomento de buenas prácticas y conductas sociales, las campañas publicitarias de difusión para estimular comportamiento favorables a la convivencia social o al cuidado del espacio público, etcétera. c) Las estrategias locales de reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia mediante iniciativas tendientes a la desarticulación, disminución o limitación de aquellos elementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo o violencia, tales como políticas de desarme y control de armas, programas de prevención y control de adicciones, planes y medidas de prevención y reducción de la violencia intrafamiliar, programas de control y disminución de accidentes viales, etcétera. d) Los mecanismos locales de resolución pacífica de conflictos tales como la conformación y/o fortalecimiento de los juzgados de paz, las unidades de mediación y conciliación, las fiscalías locales o descentralizadas, las guardias municipales. e) Las modalidades locales de vigilancia preventiva mediante el establecimiento y gestión de mecanismos de vigilancia de espacios públicos y vías de circulación y de alerta temprana a través de sistemas de circuito cerrado de televisión, dispositivos de vigilancia local y aviso temprano o el número único de emergencias. 310

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f ) Las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnerables de alto riesgo a través de intervenciones sociales focalizadas sobre comunidades vulnerables y la desarticulación de redes y grupos delictivos allí desplegados, entre otras.

Fortalecimiento de la participación comunitaria local Como se dijo, el tradicional predominio de la policía como actor central en los asuntos de la seguridad pública, inclusive en el ámbito local, ha estado apuntalado por el recurrente desgobierno local sobre los asuntos de la seguridad y la exclusión de la comunidad en la cogestión de dichos asuntos. En general, en nuestro país, los gobiernos locales y las comunidades, salvo algunas notables excepciones, han tenido intervenciones episódicas y parciales en las cuestiones de la seguridad pública, las que, en general, han sido reactivas y perfiladas a dar respuestas inmediatas a situaciones de crisis generadoras de una fuerte deslegitimación de los poderes públicos ante los referidos temas. En este marco, durante la década de 1990, en los medios académicos y políticos, se concibió la participación de la comunidad en el gobierno, gestión o control de los asuntos de la seguridad pública local a través de la conformación de foros o juntas vecinales o regionales como una forma de reversión de la policialización de la misma y como una manera creativa de apuntalar la democracia en el ámbito local. Fueron numerosas las reformas legales e institucionales en ese sentido, muchas de ellas guiadas por las experiencias acumuladas en los países anglosajones o en otros de Europa continental. No obstante, la precariedad institucional de esos auspiciosos intentos, junto con la ausencia de reformas institucionales tendientes a fortalecer la gestión política local de la seguridad y a generar instancias de policiamiento de proximidad o de impronta comunitaria, contribuyó a cercenar el éxito de dichos emprendimientos. En este contexto, la participación de la comunidad en la seguridad pública local debe ir necesariamente acompañada por la vigorización del gobierno local en la gestión de la seguridad pública y por una mayor integración entre dicha comunidad organizada en foros y juntas y las policías actuantes en el ámbito local. 311

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La participación comunitaria en la seguridad pública local engloba el conjunto de instancias y mecanismos de intervención social llevada a cabo por las asociaciones, organizaciones no gubernamentales y grupos de interés de la sociedad civil y de la comunidad en los asuntos atinentes a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad pública local. El fortalecimiento de dicha participación podría asentarse en los siguientes ejes: 1. La conformación o fortalecimiento de los foros o juntas de participación comunitaria en la seguridad pública local como canales y prácticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar la acción y la intervención de ciertos actores sociales y comunitarios –asociaciones, organizaciones no gubernamentales, entidades de la sociedad civil y agrupamientos vecinales– en los asuntos de la seguridad pública, particularmente, en todo lo atinente a: a) La identificación de los problemas locales de seguridad pública, en particular aquellos referidos a los conflictos, faltas y delitos existentes en la jurisdicción actuante. b) La participación en formulación, implementación y control de las políticas y estrategias de prevención –social y policial– de la violencia y el delito desarrolladas por los actores institucionales en el ámbito local. c) La supervisión y control de legalidad y de eficiencia del sistema de seguridad pública y de sus componentes y actores. d) La formulación de recomendaciones y sugerencias normativas, políticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parlamentarias, policiales y/o sociales relativas a las cuestiones de la seguridad pública. 2. La creación de la figura del Defensor Local de la Seguridad Pública, elegido directamente por la comunidad o indirectamente por los foros o juntas de participación comunitaria, con la misión de defender los derechos individuales y colectivos de los habitantes frente a los hechos u omisiones de los gobiernos locales o de otros organismos y dependencias oficiales así como de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad actuantes en el ámbito local, siempre que impliquen el ejercicio ilegítimo, irregular, abusivo, arbitrario, negligente o delictivo de sus funciones, pudiendo en tal caso realizar denuncias, recomendaciones u otros tipos de acciones. 312

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Modernización policial local Como ya se destacó, en la Argentina el sistema policial que desempeña labores en los ámbitos locales depende orgánica y funcionalmente del gobierno nacional o del gobierno provincial, pero no de los gobiernos locales. En tales situaciones, es corriente que existan mecanismos y modalidades de coordinación entre la policía local y el gobierno municipal en función del desarrollo de un conjunto de acciones o labores preventivas o que se lleven a cabo iniciativas de apoyo y fortalecimiento de las actividades locales de la policía por parte del gobierno local mediante la adquisición de equipos y sistemas, la provisión de medios logísticos o el aporte de fondos. En algunos pocos casos, los gobiernos provinciales han descentralizado funcionalmente a las policías locales traspasando el mando funcional de dichas dependencias –no así la sujeción orgánica– a los gobiernos locales y dando lugar, con ello, a una suerte de sistema mixto. Por su parte, las policías locales se han estructurado institucionalmente mediante modalidades de policiamiento local tradicional o, aunque son escasos los ejemplos, han adoptado modalidades típicas de policiamiento comunitario o de proximidad. Por cierto, el colapso institucional del sistema policial argentino, tal como se encuentra estructurado orgánica y funcionalmente, es decir, altamente centralista y burocratizado, así como la enorme presión social a favor de una mayor incumbencia de los gobiernos locales en los asuntos de la seguridad pública y, particularmente, en la dirección o control de las policías actuantes en el plano local y la creciente certeza de que las cuestiones de la seguridad local no son exclusivamente policiales, sino que también deben conllevar un activo compromiso participativo de la comunidad, favorecen una suerte de desconcentración y/o descentralización del sistema policial en el ámbito local. Dicho proceso tiende a la conformación de unidades o secciones policiales especializadas en el policiamiento comunitario o de proximidad, dependientes funcional y orgánicamente de las autoridades gubernamentales locales. Esta tendencia pondera la necesidad de que los gobiernos locales conformen, refuercen y consoliden su gobernabilidad sobre la seguri313

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dad pública y, en especial, la capacidad de gestión y/o coordinación del sistema policial local, dependa o no de su autoridad. También apuntala la exigencia de que se dinamice la intervención de la comunidad en estos asuntos y se comience a articular un acuerdo dinámico entre las diferentes instancias de participación comunitaria y la policía local. En este marco, como ya se sostuvo en la sección abocada a la modernización de la seguridad policial preventiva, la modernización policial local debería basarse en el desarrollo de modalidades de policiamiento comunitario dedicado al desempeño de labores policiales de seguridad preventiva y conjurativa de los desórdenes, las faltas y los delitos leves desarrollados en el ámbito local, mediante la formulación de estrategias de policiamiento preventivo de proximidad con intervención del gobierno local y de la comunidad. Para ello, resulta indispensable: – La conformación de una Delegación Policial Comunitaria en cada jurisdicción local –intendencia–, integrada por destacamentos especializados en policiamiento de proximidad, y específicamente abocada al diseño, implementación y supervisión de las estrategias e intervenciones preventivas y conjurativas locales llevadas a cabo frente a los desórdenes, las faltas y los delitos leves desarrollados en el ámbito vecinal, sin perjuicio de las labores preventivas desarrolladas en coordinación con las otras dependencias del sistema policial de seguridad preventiva. – La estructuración de un mando policial local constituido por un Jefe o Director Policial Comunal bajo cuya dependencia funcional –y, eventualmente, orgánica– se coloque a la Delegación Policial Comunitaria de la respectiva jurisdicción local y que esté obligado legal e institucionalmente a desarrollar sus funciones en coordinación con el gobierno y la comunidad locales, o que dependa funcional y orgánicamente de aquel gobierno y, en ciertas labores, de los foros o juntas comunitarias locales. – El establecimiento de una nueva doctrina policial comunitaria basada en el policiamiento de proximidad asentado en (i) la prevención planificada y organizada a partir de la comunidad de base; (ii) la reorientación de las formas tradicionales de despliegue o patrullaje policial, privilegiando acciones proactivas y no meramente reactivas; (iii) la descentralización local del mando operativo; (iv) la construcción 314

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de un ámbito local de organización y funcionamiento policial y la atención preventiva centrada en áreas territoriales muy pequeñas; (v) la construcción de una relación estrecha entre la policía y la comunidad en la organización de la labor preventiva; (vi) el control comunitario de la legalidad y eficiencia de las tareas preventivas desarrolladas por la policía local; y (vii) el conocimiento y análisis policiales de las condiciones y circunstancias que llevan a la comisión de delitos o infracciones que causan conmoción en la comunidad local. En este marco, paulatinamente, los gobiernos locales podrían comenzar a hacerse cargo de la conducción funcional de ciertas secciones de policía comunitaria que se conformen en el ámbito de su jurisdicción así como también de las designaciones de sus jefes e integrantes y de la fiscalización de su desempeño funcional. Inicialmente, la dependencia orgánica de estas secciones podría seguir en manos del gobierno provincial, estadual o nacional, según los casos. Sin embargo, la puesta en marcha de este paulatino proceso de descentralización policial y, en particular, la creciente competencia que el gobierno local iría ganando en la gestión de los asuntos de seguridad y en la conducción funcional de la policía local, favorecería un eventual traspaso –orgánico y funcional– de las secciones de la policía comunitaria a la jurisdicción de los gobiernos locales, lo que significaría la conformación de policías comunales autónomas.

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Desde los inicios de la organización política del país, la seguridad, como concepto marco y multicomprensivo, surge por la necesidad de protección para la nación ante cualquier amenaza externa. Igualmente, para ganar grados de eficiencia a favor de la tranquilidad interna frente al fenómeno delictivo. Así, la seguridad, como respuesta a la satisfacción de la necesidad de protección soberana y paz interna, viene adquiriendo diversos y diversificados rostros, todos los cuales nacen como reacción al concepto amplio de amenaza. Consecuencia de ello, la seguridad, y la aspiración en su obtención, surge como un valor legitimado desde su elaboración, toda vez que así como los países la necesitan para su desarrollo e identidad, así también las personas y colectivos de estas, la aspiran para mejor fundar su existencia y resguardo propio. El viejo dilema acerca de la razón por la que lo ajeno tiene tendencia a la amenaza o daño, es propio al parecer de cuestiones más profun1 Investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. Ex Subsecretario de Carabineros del Ministerio de Defensa Nacional de la República de Chile. Ex Secretario Ejecutivo del Programa de Derechos Humanos del Ministerio del Interior de la República de Chile. Ex Comisionado de la Comisión Nacional sobre Prisión Política y Tortura (“Comisión Valech”). E-mail: .

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das de la naturaleza humana, como otras de carácter valorativo y cultural, escapando desde luego al análisis de estas líneas. Sin embargo, útil es recordar que la trasgresión al orden, cualquiera sea su base social y políticamente aceptada, es una cuestión repudiada y admitida como necesaria de reprimir. No es un misterio que el tratamiento del tema de seguridad ciudadana, como de otros asociados al comportamiento individual y colectivo, desde todo punto de vista es distinto, cuando ello se manifiesta en dictadura o democracia, conforme sucedió en la experiencia chilena. Con todo, hay ciertas conductas comunes en el agente provocador, pero ellas al expresarse dentro de un ámbito político histórico de distinta naturaleza, generan una respuesta también diferente, conforme se verá. Así, en la dinámica planteada, se dice que en Chile, el factor o concepto de seguridad ciudadana, si bien está asociado a factores múltiples, también como en el resto de los países, este se encuentra vinculado principalmente a la mayor actividad delictiva, tanto en su naturaleza, modo, como ejecución. Se comprenderá que ello nace desde tiempos pretéritos, probablemente desde antes de los inicios de la República, ya que el factor delictivo está involucrado con la reglamentación normativa que rige en su momento en el tiempo y espacio, en relación con la conducta humana trasgresora de la norma. Otra cuestión es cómo el imperativo de acatamiento bajo apercibimiento de sanción, se viene dando en un país joven como Chile, el cual todavía no se encuentra con su propio bicentenario de existencia. En este orden, parece ser oportuno señalar que en los inicios de la nación, el factor de seguridad pública y privada en general, tienen un adecuado comportamiento en términos comparativos en su obtención, en relación con otros países de la región. Se cree que Chile es un país que, salvo excepciones históricas, tiene en su capital un estado de derecho adecuadamente cimentado en una institucionalidad democrática, que funciona razonablemente en los estándares políticos y jurídicos propios de su organización. Distinta es la circunstancia, si dichos parámetros son los satisfactorios para responder a las demandas sociales de mejor o mayor justicia social. 322

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Luego, volviendo al punto insinuado, por regla general en Chile, si bien el factor delictivo es en su ocurrencia histórica una preocupación pública, no es menos cierto que en su ejecución permanente, este está asociado a factores estacionales de mayor necesidad, incluso de fugaz opulencia y en la particular, con acciones de poca monta en la escala delictiva global. No confundir esto último con las nociones de temor e inseguridad colectiva, que son cuestiones de otra entidad, sobre las cuales se volverá en su oportunidad. Al lapso propuesto en el análisis (1990 en adelante), se debe señalar como cuestión inicial, que estuvo marcado previamente por un período extenso de carácter dictatorial de gobierno, el cual marcó una especial y singular forma de abordar el fenómeno de la seguridad ciudadana, como igualmente junto a otros de diversa entidad. También se debe señalar que Chile, en el período que antecedió al inicio dictatorial, estuvo marcado por una época de fuerte convulsión social, caracterizada por una colisión de voluntades políticas, que buscaban por un lado un cambio estructural, con otras que hacían de la resistencia a ello, buena parte de su exteriorización pública y cotidiana. La citada colisión encontraba sus espacios de publicidad y acción en ámbitos diversos, los cuales incluían la confrontación política de ideas y acciones, que en muchos casos marcó hasta la división entre las propias familias. No está demás indicar, que los espacios públicos se transformaban de común, en escenarios de enfrentamientos, con destrucciones de bienes de uso público o privado. Esta última cuestión volvió con singular fuerza entrados los últimos años de dictadura. Luego, en dichos escenarios la ciudadanía común, aquella cuyas opiniones o se las reservaba o bien no las hacía parte de la colisión pública, se veía fuertemente afectada en su diario vivir, ya que el clima de incertidumbre y otros asociados, le fomentaba una sensación ambiente de inseguridad y escasa tranquilidad pública. Se podría decir que más allá de un tiempo de alta peligrosidad delictiva, lo que existía en el país a comienzos de los años 1970 y promediados los años 1980, particularmente en Santiago de Chile, era un altísimo grado de inseguridad política sobre el futuro. 323

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Impuesto de facto el gobierno militar del general Augusto Pinochet Ugarte (1973-1990), el factor de seguridad ciudadana pasó a tener una particular característica, por razones coyunturales. Así, los agentes represores del delito (Carabineros de Chile y Policía Civil), pasaron en muchos casos desde una actividad técnico-profesional a desempeñarse en tareas de gobierno y en muchos y masivos casos se constituyeron en factores públicos de control y espionaje sobre la población. A su turno, la sociedad civil vivió en permanente restricción de sus derechos o garantías básicos de carácter constitucional, como también el resto de las libertades públicas fueron seriamente limitadas, cuando no eliminadas de la cuestión diaria de convivencia cívica. En dicho panorama de indudable fuerza y restricción, amén de no conocerse públicamente indicadores de delincuencia común, sumado a las restricciones de circulación y de expresión, se instaló sobre todo en los primeros años de dictadura, un seudo ambiente de tranquilidad pública, en donde atendidas las circunstancias en que se vivía, todo estaba duramente reprimido. Desde luego, dicha cuestión tenía un componente artificial, apoyado en lo ya dicho, carencia de indicadores públicos, escasa información de prensa y restricciones legales en general. Otra cuestión a considerar era el control completo que el gobierno dictatorial ejercía sobre los elementos que componían el tramado público, independiente de su entidad institucional e individual de las personas. Las policías confundían su accionar como ya se adelantaba, entre las tareas naturales, con el control y la represión política. Los centros de estudios, universidades y demás entes asociados a la generación de análisis e investigación, así como los medios de comunicación en general, tenían sobre sí estrictos controles y censuras que hacían imposible cualquier estudio o entrega de información, que pudiera tenerse como libre, veraz o fruto de una reflexión más profunda o diversa a la línea oficial. Se comprenderá que en este cuadro de situación, toda tarea de generación de políticas públicas para abordar el tema de la seguridad ciudadana se veía abortado en su esencia, por tener quienes gobernaban el poder un diseño de actuación reñido con la participación de los estamentos vivos, desde donde emanan regularmente las demandas del ciudadano común, sea este considerado en sí mismo o agrupado en colec324

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tivos que lo representan, de índole vecinal, gremial, político o de otra naturaleza. Todos estos últimos estaban proscritos. Amén de lo anterior, el agente articulador de las referidas políticas públicas, como se dijo, estaba asociado en dobles funciones, esto es, las de carácter político y técnico-profesional. Así vista en términos generales la situación en aquel entonces, todo hacía suponer, como efectivamente sucedió, que con la llegada del sistema democrático en los inicios de la década de 1990, la presente cuestión, como al igual que otras, tuvo necesariamente una forma de expresarse, distinta al tiempo anterior. Hay que considerar que las nuevas autoridades que llegaban a gobernar tendrían en su favor y exigencia, centrar su actuación en un marco político de libertades públicas y satisfacción de demandas sociales contenidas, que incluía desde luego en niveles distintos el encuentro con la materia de seguridad ciudadana. Tal vez por primera vez en Chile el fenómeno debía abordarse desde perspectivas nuevas, ya que el mismo se expresaba no solo en un marco jurídico político distinto al tiempo histórico pasado, sino que además, bajo la figura de una cuestión que adquiría una forma de expresarse de manera inédita a lo anteriormente conocido. A lo anterior, hay que sumar varios elementos que hacían a la temática, como por ejemplo, organizaciones municipales dotadas de un mayor poder de gestión y autonomía; entidades policiales carentes de materiales logísticos y humanos, como también presupuestos deficientes; por cierto un ambiente general de mayor libertad personal y una evidente configuración de una desigualdad social acumulada. En Chile, como en otras latitudes que han sabido de regímenes dictatoriales, en el primer tiempo del cambio se vivieron momentos de esperable aumento delictivo, entre otras cosas, por la sensación equivocada del ejercicio de la libertad. Los municipios iniciaban una tarea también experimental en su quehacer propio, dentro del marco democrático. Así, como se verá, estos entes comunales carecían de la experticia de gestión, dentro del nuevo marco jurídico en particular, en la materia que se trata, sumado ello a los otros elementos reseñados, llevaron a la adopción de fórmulas de enfrentamiento al fenómeno, a partir de elementos instintivos, carentes de planificación y ausentes en el 325

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primer tiempo a una política pública central que dictara las directrices globales. A su turno, se pensaba que la mejor forma de abordar el fenómeno, se centraba en dotar de mayores medios a los entes preventivos y represores del delito, en particular, la policía uniformada de Carabineros de Chile. Fue así como los municipios, amén del gobierno central, entregaban más medios a la policía citada, cuyo carácter es nacional y unitario. Más vehículos policiales, e implementación vía infraestructura de renovadas unidades, marcaron el tiempo primero en democracia. Sin embargo, como quedó demostrado, no obstante que ello no fue desmerecido, ciertamente se probó que era insuficiente. La razón, entre otras, la entregaba la realidad propia de varias cuestiones por considerar, como por ejemplo, que siendo tal el nivel de carencia de la policía uniformada, todo esfuerzo de mayor implementación humana y logística, era subsumido por sus propias falencias de arrastre. Por otro lado, un sistema procedimental judicial, anacrónico y superado desde la perspectiva que se le estudie, colaboraba con la dificultad del tratamiento de la materia. A lo anterior se agregaba en forma creciente el mayor refinamiento delictivo, que conjugado en el tradicional modo de actuar del delincuente, entregaba desafíos nuevos de asumir. La selectividad delictiva común también surgió como cuestión novedosa, principalmente vinculada a permanentes asaltos a entidades bancarias, servicentros de ventas de combustibles y farmacias. Lo anterior, en varios aspectos estuvo potenciado y asociado por elementos descolgados de las fuerzas de seguridad del régimen dictatorial, como en otras organizaciones o movimientos políticos extremos que operaban contra la dictadura y que no se autodisolvieron en el primer tiempo de democracia. Ciertos actos delictivos vinculados con motivaciones políticas, aparecieron como cuestión revanchista contra ex agentes policiales o militares afines a la dictadura política, incluyendo el asesinato del senador Jaime Guzmán Errázuriz, parlamentario de derecha y antiguamente asociado al régimen de facto anterior. Si bien estas últimas acciones eran selectivas y de propósitos diversos, cooperaba su ejecución con la regeneración de un clima de inseguridad ciudadana. De este modo, y en lo general, así se presentaba la situación a comienzos de 326

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la década de 1990, vale decir, carencias policiales, desigualdad social, selectividad delictiva, aumento de delincuencia común, anacronismo judicial y otros elementos vinculados pero de segundo nivel, que obligaban a la autoridad central y municipal a una mayor profesionalización en el tratamiento del tema. Cierto es que semejante diagnóstico, aunque hubiere resultado alarmante en su conjunto, nunca llegó en amenazar a la joven democracia que se reiniciaba en Chile. Las razones eran múltiples, pero con todo, se entendió que la seudorrealidad de tranquilidad pública que se vivía en dictadura (que tampoco era tal hacia fines de ella), no era un elemento lo suficientemente justificador para alentar su retorno, en razón, entre otras, de un clima de mediática inseguridad. Esta última también estaba sobredimensionada por los medios de comunicación, prácticamente todos contrarios al primer gobierno democrático. Otros elementos de segundo orden concurrían progresivamente en Chile, para acrecentar el fenómeno de la seguridad ciudadana, estos, entre otros, eran y hasta hoy son aspectos interesantes de acotar, como por ejemplo la creciente liberación de los jóvenes y de las minorías reprimidas social y culturalmente, como también el fenómeno de la penetración de la droga en diversos sectores, que con todo, si bien en Chile es un elemento en evolución, no tiene aún el escalamiento de otros países de la región, ya que no obstante haber un creciente consumo, el país aún está lejos de ser un productor de droga, para por ahora, estar situado en relación con ella, como país de tránsito en el camino repudiable que el factor provoca. Luego entonces, todo hacía suponer, como efectivamente ocurre desde entonces, que las autoridades centrales, municipales, parlamentarias e incluso estamentos privados han ido ingresando paulatinamente en el tiempo en esta materia ciudadana, la que demandaba atención y trabajo, necesario, pronto y oportuno. Surgieron de ese modo a niveles centrales, políticas nuevas, aunque no suficientemente coordinadas, como por ejemplo el aumento de plazas para la policía uniformada; mejoramiento de sueldos para la misma; capacitando e introducción de nuevas tecnologías y medios, todo lo que buscaba el mejor trabajo en vigilancia y prevención. También en su mérito, revisión legislativa e ini327

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cio de los primeros estudios reformistas de la judicatura penal, en particular la de carácter procesal. Lo anterior, sumado a los primeros indicios de generación de instrumentos de medición del comportamiento delictivo, los cuales han ido al progresivo perfeccionamiento; la creación de planes especiales de carácter operativo para la policía y la recuperación de espacios públicos para la población, en especial para los jóvenes, tanto en el nivel urbano como en el rural. A su turno, los entes municipales, trabajando articuladamente con el gobierno central, han tenido la libertad, quizás a ratos un tanto desordenada, pero dirigida al tratamiento del tema, en función de las propias realidades comunales o sectoriales que por cierto son de diferente entidad, en atención a la naturaleza propia de su carácter económico, cultural y social, que tienen los habitantes bajo su jurisdicción. Útil es destacar por ejemplo, más allá de su real efectividad, aunque en todo caso colaboran al fin último, el surgimiento progresivo a niveles comunales de entidades, que no teniendo el carácter policial tradicional, ni sus facultades ni competencias, ejercen labores de vigilancia preventiva en concordancia con la policía regular. En Santiago de Chile, como en otras zonas urbanas de gran dimensión, existen estos verdaderos cuerpos de vigilancia comunales, que dotados de la implementación tecnológica y vehicular razonablemente adecuada, transitan habitual y permanentemente en medio de los sectores de mayor flujo ciudadano, como también en lugares de concentración comercial, financiera e incluso residencial. Todo lo anterior es conocido en términos generales como seguridad privada, la cual se viene desarrollando en colaboración a la función de la policía tradicional, pero bajo su supervigilancia y complementación laboral, ya que ella no está asimilada a la tarea propia de la policía nacional, la cual reconoce su competencia en la normativa legal y constitucional, que le otorga exclusividad en la responsabilidad y tuición en la función. Sin embargo, estos cuerpos privados, con todo no son asimilables a guardias personales o individuales, ya que sirven a un órgano municipal o entidades comerciales o financieras, cuando más a sectores residenciales. Estos no se encuentran ajenos a la observación y examen de su tarea por la policía central y la autoridad política encargada del orden público: el Ministerio del Interior. En Chile no es habitual que existan 328

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los guardias personalísimos que venden protección al ciudadano individualmente considerado, salvo rara excepción, poco conocida. Lo anterior, no obstante la seguridad personal que se otorga a ciertas autoridades públicas que en todo caso siempre es entregada por la policía uniformada o civil, como al igual que a las residencias diplomáticas extranjeras. Con todo, el fenómeno de la seguridad ciudadana tuvo en Chile un desarrollo asimétrico en sus inicios, ingresando en una zona de mayor articulación y progreso en su tratamiento con posterioridad aunque no en forma ideal. En su progresión ello no solo está asociado con la acción de la autoridad central, la cual ligada a la diaria tarea de la policía, viene dando sus primeros resultados, sino que también al aporte de centros privados de estudio y medición, conjuntamente con tareas de mejor focalización municipal del fenómeno en cada comuna, como también a la incorporación con el patrocinio gubernamental y vía legislativa, de mayor inversión en gasto social. Todo ello parece marcar el rumbo correcto al tratamiento de la materia. Los indicadores de medición delictiva han permitido encontrarse con novedades auspiciosas en el último tiempo, que demuestran al menos un factor estacionario del crecimiento delictivo, lo cual desde luego, lejos de satisfacer las expectativas, marcan la correcta orientación acerca de lo que se viene realizando. Debe destacarse también, que existe otro elemento relevante a la cuestión global, cual es el buen nivel de integridad valórica del policía uniformado, sobre la cual se admiten altos estándares de moralidad o dicho de otro modo, escasa corrupción. En cuanto a la policía civil, en especial durante la última década, esta estuvo sometida a un profundo cambio organizacional y valórico, lo cual viene permitiendo una renovación muy interesante de sus cuadros profesionales y técnicos. En esta misma línea, se destaca el renovado aporte presupuestario del Estado, para la referida policía, tanto en cuanto a los recursos humanos como técnicos y logísticos necesarios para apoyar la solución y desarrollo de ella. Sin embargo, existe un punto necesario de señalar, en cuanto ello tiene que ver con la sensación pública de inseguridad o temor de la po329

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blación. Esta cuestión pareciera que es una contradicción con lo que se viene señalando, cosa que al final no es así, ya que tiene su justificación o al menos su explicación, en cuanto al también cambio o evolución que la delincuencia viene teniendo en su modo de actuar o expresarse ante la sociedad organizada. En efecto, el mayor progreso o crecimiento, no solo trae aparejado mejores condiciones y calidades de vida, sino que también el acceso al mejoramiento tecnológico hoy existente en el mundo. Dicha realidad y acceso no le es ajeno al crimen organizado, que también ha incorporado a su acción los avances o progreso hoy en vigencia. Así han aparecido los delitos informáticos, clonaciones de productos financieros, suplantaciones tecnológicas, etc. Si bien ello es un elemento selectivo de actuar, su sola existencia provoca intranquilidad e inseguridad. Por otro lado, la delincuencia común, si bien en mediciones estadísticas aparece como estacionaria en su crecimiento, su modo operante viene cambiando progresivamente al incorporar la violencia física y moral, como medio de ataque, el cual provoca decidido mayor temor y vulnerabilidad. Hoy por hoy, el delincuente común, por ejemplo para robar, llega a diferencia del pasado, al uso más inmediato de la fuerza, pudiendo matar, violar o agredir para obtener sus propósitos. Luego quizás, no es un atrevimiento sostener, que existe un estancamiento en el crecimiento de gran parte de los delitos, pero indudablemente estos son más feroces en la ejecución delictiva. Así el ciudadano común, que si bien es retributivo de una sociedad más libre, al menos en su libertad de expresión e información, tiene o sufre también por vía directa o demostrativa de los rigores con que se actúa contra las víctimas. De ese modo, se hace más plenamente justificado, el clima de temor y vulnerabilidad que se siente, ya que cualquier política pública por correcta que sea, se ve amenazada en sus resultados y pedagogías, ante el modo más cruento y conocido de acción del delincuente común. A lo anterior, se suma como es lógico y razonable saber, el rol mediático de los medios de comunicación, quienes en razón de estar insertos en una sociedad en general de baja conflictividad, encuentran en el factor delictivo buena parte de su diario rol informativo. 330

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En la línea de la sensación telúrica de temor ciudadano, existe una particular cuestión necesaria de destacar. En efecto, en Chile se viene experimentando progresivamente en distintas zonas o regiones del país, la reforma procesal penal, la que viene en marcar un paso cualitativamente muy importante en esta área, provocando un cambio procedimental al tenor de las legislaciones más comparadas del mundo occidental. Esta nueva legislación reconoce en sus pilares, tal vez entre los de mayor envergadura, el respeto a los derechos humanos vía doctrina, normativa especial, leyes, tratados internacionales y derechos constitucionales. Esta reforma si bien fue progresiva en su aplicación respecto de su introducción paulatina en el país, recibió un mayor impacto de acción, cuando hubo que ser aplicada en la Región Metropolitana o dicho de otro modo en la ciudad de Santiago y todas sus comunas más próximas, zonas que en su conjunto reúnen casi el 40% de la población nacional. Fue entonces cuando se comenzaron a experimentar los verdaderos efectos más prácticos de la reforma, vale decir, aquellos que al ciudadano común le llegan más de cerca en sus resultados y afectaciones positivas o negativas. Cierto es que la reforma indudablemente trae una justicia más ágil, rápida, transparente y eficaz, pero ello al parecer no es suficiente, cuando al tener un alto estándar garantista, necesariamente no es tan restrictiva de la libertad, como lo esperaría el ciudadano medio. Luego, el garantismo de la reforma, con lo cual estamos de acuerdo, no es un buen aliado para combatir el temor ciudadano. Dicho de otro modo más brutal, la población en general, no espera libertad provisional sino cárcel para el delincuente. Sin embargo, se confía que pasado el tiempo de maduración y asimilación social del factor en comento, la población asuma como efectivamente es lo correcto de hacer, que la temática de seguridad ciudadana, se administra o asume con otros parámetros y políticas más amplias, que la sola restricción a la libertad o construcción de cárceles. Chile es un país que sufrió mucho en el pasado, a consecuencia de la pérdida de la libertad como generalmente se le conoce, razón por la cual no puede permitirse el lujo de renunciar a propósitos y principios que se construyen a partir del respeto a los derechos humanos. No se 331

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trata de estar a favor del libertinaje, la no sanción ni la no protección de bienes jurídicos de carácter amplio o particulares, conforme son las críticas de algunos analistas que no hacen doctrina en la reforma en curso, sino que por el contrario, porque se está por una sociedad mejor evolucionada, es que también se debe incluir al trasgresor, el cual debe tratarse con otros medios más perentorios de inhibición delictiva, que el solo encierro carcelario, el que por lo demás, está probado que no es fuente de disminución reiterativa. Así, de lo global a lo particular, la seguridad ciudadana viene tratándose en Chile de menos a más, conforme la nueva realidad política institucional que existe desde la década de 1990 en adelante. Es probable que la reciente iniciativa legal en curso, en orden a crear un Ministerio de la Seguridad, sea la mirada correcta, para agrupar en una sola mano, no solo la coordinación de la actividad policial, sino que también el ente regulador de las políticas públicas en la materia, incluido el más adecuado trabajo que en el área efectúan los municipios. Los mismos, esto es, los municipios, es indudable que en el último decenio han progresado y adquirido las experiencias suficientes en la materia, pero está también fuera de toda duda, que su accionar no puede ser aislado ni inorgánico del resto del país, ya que no son un Estado dentro de otro, sino parte de un mismo referente, el cual aunque tenga una estructura regional de organización política administrativa, reconoce en cada una de las regiones una participación en la identidad de país. Así de común, se observa que a mayor represión organizada en una comuna, el desadaptado emigra hacia otra más desprotegida, lo cual confirma que más allá de políticas focalizadas y sectoriales de un municipio, ello no puede llevar a una multiplicidad de políticas diversas incluso dentro de una región. No confundir ello con la identidad o problemática de cada sector, comuna o región, pero sobre aquella está la simetría de la política pública de la autoridad central. Con todo, el municipio, como ente orgánico de gobierno comunal, es sin duda el más cercano al ciudadano medio, el cual entre otras demandas siempre planteará la mayor seguridad en su entorno. De ello el alcalde, jefe tradicional del municipio, tiene un permanente desafío en esta área, la cual sirve por medio de planes o proyectos focalizados y 332

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otros recepcionados del nivel central de gobierno. No es la misma realidad entre uno u otro municipio, conforme se comprenderá fácilmente, pero están estos agrupados en una asociación de municipios, en la que se adoptan criterios generales para abordar el tema, el cual incluye como efecto propio a todos los congéneres. Se puede decir, para concluir, que en Chile la temática de la seguridad ciudadana se viene trabajando sobre realidades propias, con poca importación de modelos ajenos, lo cual parece una mirada correcta, atendiendo la propia idiosincrasia y contingencia interna. Con todo, no hay dos miradas acerca del nivel de atención que el fenómeno requiere. En ello los municipios han sido en general un aporte a la tarea común.

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Séptima sección Las políticas innovadoras locales

TENDENCIAS GENERALES DE LAS POLÍTICAS MUNICIPALES DE COMERCIO EXTERIOR EN ARGENTINA Y ESPECIFICIDADES DE SEIS CASOS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES GERMÁN DABAT1 con la colaboración de Ricardo Gandolfo2

Introducción Desde principios de la década de 1990 algunos gobiernos municipales argentinos realizan tareas destinadas al fomento de las exportaciones locales. Se trata de una novedad, ya que tradicionalmente los gobiernos municipales no cumplieron este tipo de funciones. Este artículo trata sobre las razones que impulsaron a los gobiernos municipales a realizarlas, sobre el objetivo político que persiguen y sobre las características generales del proceso. Dichas políticas son uno de los muchos instrumentos utilizados en Argentina para promover el desarrollo productivo local al nivel muni1 Licenciado en Economía (Universidad Nacional Autónoma de México). Doctorando en Estudios del Desarrollo (Universidad Autónoma de Zacatecas, México). Docente e investigador de la Universidad Nacional de Quilmes. E-mail: . 2 Licenciado en Comercio Internacional (Universidad Nacional de Quilmes).

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cipal. Pero además se superponen con la estrategia de descentralización de actividades de organismos nacionales y provinciales que tienen la misión de aumentar las exportaciones globales. Es decir, diversas actividades realizadas por los municipios pueden ser interpretadas como mero servicio a las instituciones encargadas de la promoción de las exportaciones o como estrategias de algunos gobiernos municipales para coadyuvar a la construcción del desarrollo productivo local. Esta última perspectiva permite no solo afirmar que ese conjunto de actividades constituye políticas, sino que son políticas municipales. No se trata de casos independientes entre sí, sino de parte de un proceso general que tiene varios ejemplos en diferentes lugares del país y en localidades con características estructurales variadas, con especial concentración en la franja central, donde se localiza la mayor parte de firmas competitivas. A manera de ejemplo, en este artículo se expondrán las particularidades de seis casos.3

1. Contexto nacional e internacional Durante la década de 1990 en Argentina hubo un proceso de concentración de actividades de alta productividad en el centro del país. Para enfrentarlo, el gobierno nacional y los gobiernos provinciales comenzaron a descentralizar algunas de sus funciones para que estas fuesen cumplidas por los gobiernos municipales (Villar, 2004; Fernández, 2002). Luego de quince años de descentralizaciones se pueden observar dos 3 Esos casos fueron seleccionados de acuerdo con los siguientes criterios: a) que su oficina esté dentro de la provincia de Buenos Aires; b) que algunos cubran el conurbano bonaerense (Lomas de Zamora y Vicente López) y otros el interior de la Provincia (Mar del Plata, Junín, Olavarría y Rauch); c) que tengan diferentes tamaños –más de 100.000 habitantes (Mar del Plata, Lomas de Zamora, Vicente López y Olavarría) y menos de 100.000 (Junín y Rauch); d) que tengan diferente nivel de desarrollo industrial –industriales (Lomas de Zamora, Vicente López y Mar del Plata) e industria infradesarrollada (Junín, Olavarría y Rauch). Mar del Plata es esencialmente turístico, pero su tejido industrial es muy fuerte en términos relativos a la estructura argentina. El tratamiento de estos seis casos surge de lo expuesto en la tesis de doctorado “Las políticas municipales de competitividad y comercio exterior en Argentina como instrumento del desarrollo local endógeno”, que será defendida próximamente en la Universidad Autónoma de Zacatecas, México.

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consecuencias contradictorias de las políticas descentralizadoras desde el punto de vista de las condiciones para emprender procesos de desarrollo local. La primera consiste en el aumento de la oferta nacional de servicios para el desarrollo productivo local, abriendo la posibilidad de que una cantidad creciente de municipios se beneficie con ellos. La segunda consiste en que el compromiso con la redistribución geográfica de recursos para el desarrollo no quedó demostrado en la práctica, generando una mayor competencia interterritorial por la captación de recursos para el desarrollo económico. Por otro lado, como los municipios más dinámicos tienen mayor facilidad para gestionar recursos externos, por razones de escala, capacidad técnica de su personal, experiencia de gestión en problemas complejos, etc., tendió a concentrarse aun más el crecimiento económico por vía de la competencia, beneficiando a los municipios más competitivos en detrimento de los menos competitivos, causando el efecto inverso al buscado.4 Ese contexto da lugar desde comienzos de la década pasada a la aparición de oficinas y actividades municipales de fomento de las exportaciones de las pymes locales, en diferentes regiones del país pero muy particularmente en la pujante región central.5 Entre los elementos de ese contexto se encuentran:6 – La política económica en la Argentina y el cambio estructural geográfico que, a pesar de la desconexión de las empresas más competitivas con su entorno geográfico inmediato, hicieron pensar que era posible que las regiones fomentadas se desarrollen, por lo que resultaba preferible adaptarse al modelo impuesto por el gobierno nacional por medio de la oferta de servicios estandarizados a quedar marginados de ellos. 4 La decisión gubernamental de descentralizar actividades no fue exclusiva de la Argentina, caracterizó a muchos gobiernos latinoamericanos, y fue inducida por diversos organismos internacionales entre los que destaca el Banco Mundial, como lo presenta Fernández (2002). Según su estudio, en general el resultado ha sido similar al argentino: las regiones más competitivas tendieron a reafirmar su preeminencia, en vez de reducirla. 5 La región más competitiva abarca todo el ancho del país desde el paralelo 31, donde se sitúan las ciudades de Neuquén y Bahía Blanca, hasta el paralelo 37, ciudad de Córdoba (UIA, 2002). 6 La selección de elementos constituyentes del contexto significativos para explicar las causas del fenómeno y las formas específicas que adoptó fue realizada a partir de las entrevistas realizadas con funcionarios de los municipios en el marco de la tesis referida en la nota 3.

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– La descentralización de funciones gubernamentales, con la consecuente especialización municipal en determinadas actividades de fomento de desarrollo, a pesar de las serias limitaciones financieras y de recursos humanos para el desenvolvimiento autónomo de los gestores municipales del desarrollo productivo local. – La proliferación de instituciones que ofrecían servicios útiles para el fomento de las exportaciones posibilitó a los gobiernos municipales la construcción de redes con quienes tienen capacidades complementarias a las suyas, especialmente en aspectos de economías de escala y recursos humanos calificados, que suelen ser fuertes debilidades de los municipios. – La decisión pionera de algunos gobiernos municipales de aceptar la corresponsabilidad para el desarrollo territorial, que obligó al resto a aceptar similares términos de negociación con las instancias supranacionales para poder captar parte del financiamiento disponible.7 – La reforma estructural del sector externo argentino, caracterizada por la disminución de las barreras comerciales arancelarias y no arancelarias, acompañado de sobrevaluación cambiaria y rápido crecimiento del producto bruto interno, que se tradujo en déficit comerciales recurrentes y aumentos de las transacciones internacionales del país8 (INDEC, 1998). – El crecimiento de la cantidad de pymes exportadoras argentinas y del monto total de sus ventas al exterior del país durante la década pasada, a pesar de la sobrevaluación cambiaria, y con mayor aceleración desde la devaluación realizada en 2002.9 7 Entre los municipios pioneros en la realización de actividades de fomento de exportaciones en Argentina se encuentran San Martín, Lomas de Zamora, Avellaneda y Vicente López (provincia de Buenos Aires) y algunas de las grandes ciudades, como Córdoba (provincia de Córdoba) y Rosario (provincia de Santa Fe). 8 El volumen promedio de la suma de las exportaciones más las exportaciones argentinas pasó de 14.300 millones de dólares anuales, a fines de la década de 1980, a 56.594 en 1997. El déficit comercial acumulado entre 1993-1997 fue de 12.687 millones de dólares y el crecimiento acumulado de la demanda interna fue de 51,2% desde 1990 hasta 1997. 9 Según Moori Koenig et al. (2001) en 1999 las pymes en Argentina eran 3.834 (38% del total de los exportadores manufactureros) y sus exportaciones equivalen 2.377 millones de dólares (15% del total exportaciones manufactureras), mientras que las microexportadoras eran 5.634 (55% del total) y sus exportaciones fueron de 79 millones de dólares (12%). Esto implica que el 93% de las firmas exportadoras son pymes o microexportadoras y exportan 27% de las manufacturas vendidas al exterior.

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– Los ejemplos de la experiencia internacional de construcción de redes de producción y comercio, que posibilitó el aumento de las pymes internacionalizadas y el desarrollo productivo local basado en la articulación de las pymes radicadas en el territorio.10

2. Tendencias generales: denominadores comunes en seis casos de la provincia de Buenos Aires Históricamente, los gobiernos municipales no estuvieron comprometidos con la creación de condiciones para que la estructura productiva del territorio creciera y evolucionara tecnológicamente. Las políticas industriales han sido potestad de los gobiernos nacionales y, en menor medida, de los provinciales. Por cuestiones de escala, de presupuesto y de prioridades políticas municipales es razonable que esto sea así, pero la lejanía de los ámbitos gubernamentales supramunicipales con los sistemas productivos locales probablemente no permita optimizar los recursos existentes en el territorio. Hubo descentralización de actividades aunque ello no brindó una autonomía absoluta a los gestores de las PMCE. Se descentralizaron ciertas actividades, pero el control de la oferta de servicios para el fomento de las exportaciones por parte del gobierno nacional y, en menor medida, de los gobiernos provinciales continúa teniendo un papel clave en la inducción de las estrategias exportadoras que desarrollan los gobiernos locales. Por otra parte, los gobiernos locales buscan soluciones en un conjunto de posibilidades definidas por teorías interpretativas de fenómenos ocurridos en países en los que su competitividad sistémica es muy superior a la Argentina, para lo cual construyen sus propias redes 10 Kosacoff y López (1998) presentan diferentes formas de internacionalización de las pymes, a través de redes de firmas configurando lo que denominan la “reemergencia de pymes en la escena internacional”; Johanson y Valhne (1990) exponen diferentes casos de internacionalización de pymes de países desarrollados por medio de redes; Kantis et al. (2005) presentan una comparación entre las conductas asociativas de las pymes internacionalizadas a través de redes formadas en los países asiáticos de reciente industrialización y las verificadas en diferentes países latinoamericanos.

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y adecuan algunas acciones a las necesidades de su propia estrategia de desarrollo productivo local. En la década de 1990 hubo una tendencia nacional a descentralizar actividades de comercio exterior hacia instancias gubernamentales provinciales y municipales. La descentralización estaba orientada a la relación directa con los exportadores, aunque conservaba en la órbita nacional la mayor parte de los recursos disponibles para brindar servicios de apoyo a firmas con potencialidad para realizar ventas en el exterior del país. Esa división del trabajo se fundaba en la voluntad de explotar economías de escala a nivel nacional en la oferta de servicios estandarizados y de cercanía para tratar la especificidad de casos que se presentan permanentemente debido a la heterogeneidad del conjunto de pymes que hay en Argentina. Las redes entre diferentes niveles e instituciones públicas para promover las exportaciones de las pymes de diferentes localidades se apoyan en la complementariedad de objetivos estratégicos que tienen la nación y los municipios. Mientras que la primera procura aumentar el nivel agregado de las exportaciones y reducir su nivel de concentración, los municipios procuran su desarrollo productivo. Así, tenemos al interior del Estado la construcción de redes desde la instancia nacional y desde la municipal, coadyuvando en ambas direcciones a la construcción del entramado existente. Por eso, aun asumiendo que esas redes son una tendencia general inducida por el gobierno nacional, el fenómeno puede ser observado como sumatoria de iniciativas municipales. Las estrategias de crecimiento basado en explotación de economías externas –redes– es una tendencia general del comercio internacional actual, que llega a los municipios generalmente por las puertas que abren a los municipios los gobiernos supramunicipales. Desde la nación hacia abajo se induce a copiar las prácticas internacionales más usuales y se facilitan los contactos internacionales necesarios. Esa réplica lleva implícita cierto tipo de modalidades exitosas en otros contextos pero que no necesariamente son las más útiles para las pymes apoyadas mediante las actividades municipales de comercio exterior, ya que las pymes que participan de ellas tienen características diferentes a las de los países desarrollados e, incluso, a las de las pymes exitosas argentinas. 342

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De tal forma, el criterio con el que se determina en cada municipio las actividades de comercio exterior que se realizarán está fuertemente influenciado por la oferta de servicios y políticas de desarrollo local emprendidos por los gobiernos nacional y provinciales. Excepcionalmente, algunos municipios argentinos realizan ese tipo de actividades, construyen sus redes y destinan recursos propios para articularlas con el fin de ganar autonomía y orientarse al desarrollo productivo local. La autonomía alcanzada por ellos demuestra que es posible conservar algún poder de iniciativa propia, aun cuando el principal motor de estas actividades son los programas nacionales ejecutados en forma descentralizada.

3. Especificidades de seis casos en la provincia de Buenos Aires Las oficinas municipales estudiadas han asumido diversos tipos de protagonismo de acuerdo con sus actividades. Hay oficinas dedicadas exclusivamente a derivar consultas y asesoramiento a las instancias supramunicipales especializadas, otras destinadas a asesorar a los exportadores, ya sean efectivos o potenciales, y en el nivel más alto de protagonismo están los municipios que realizan actividades de acción directa de fomento de las exportaciones, ya sea en forma asociada con organismos no gubernamentales y supramunicipales o en forma independiente. Paralelamente a la decisión del protagonismo que van a asumir deciden la calificación del personal especializado que van a contratar. De esta forma, los requisitos de desenvolvimiento personal que deben cumplir los propietarios de las firmas para articularse en forma estable en el mercado internacional pueden ser cumplidos por funcionarios municipales especializados en representación de las firmas. Dada la mayor dotación de recursos humanos calificados y materiales con la que cuenta el gobierno nacional en relación con la de los municipios, la cercanía parece ser el principal motivo que tienen las firmas locales para acercarse a las oficinas municipales de comercio exterior. Este es un indicio claro de que no se trata de un conjunto de 343

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empresas con capacidad de internacionalización ya desarrollada. ¿Por qué les puede resultar útil la ventaja de cercanía a empresas que están en condiciones de operar fuera del país? Esto ocurre incluso con las oficinas de los municipios de la Región Metropolitana de Buenos Aires, que están ubicadas en lugares relativamente cercanos a las del gobierno nacional (menos de 30 kilómetros) y en la región en la que se concentran las mayores ventajas competitivas de localización como lo demuestra el hecho de que es donde se encuentran las pymes más competitivas del país. Las actividades, programas o características estructurales distintivas de los seis casos estudiados son las siguientes: – Lomas de Zamora se caracteriza por ser un municipio pionero en la realización de actividades de comercio exterior, por tener una estructura altamente calificada a tal efecto y por su estabilidad de largo plazo, requisito necesario para la institucionalización de los procesos de desarrollo. En 1992 creó el Instituto Municipal de la Producción, el Trabajo y el Comercio Exterior (IMPTCE),11 organismo a través del cual el municipio diseña políticas y brinda servicios a tal fin. Entre los objetivos del Área de Comercio Exterior de dicho instituto se encuentran el de realizar y gestionar programas de fomento para la consolidación de emprendimientos productivos ya existentes; colaborar con la apertura, mantenimiento y ampliación de mercados externos; promover la eficiencia empresaria y el aumento de la productividad; y favorecer la incorporación de tecnologías acordes con los adelantos mundiales; por lo que podríamos estar frente a un caso de fomento de las exportaciones locales para la catalización del proceso de desarrollo local endógeno. – En el municipio de Vicente López los objetivos desde el principio fueron los de ayudar a las pymes locales para que se conviertan en exportadoras e incrementar el número de empresas vinculadas a la oficina de fomento de exportaciones. Recientemente observaron la posibilidad de lograr mejores resultados reuniendo a las empresas por sector de producción para eventos específicos. Se fue formando así en Vicente López una red informal de empresarios muy consultados para 11

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tomar decisiones. Asimismo, y por el hecho de que muchos empresarios locales iniciaron negocios conjuntos al conocerse en ferias o misiones organizadas por el municipio, se agregó el objetivo de articular a las empresas locales, que llevó a hacer una rueda de negocios de industrias u servicios para las industrias, exclusivamente de Vicente López. Por esta vía y mediante la creación de un directorio de industrias del municipio indagan si las empresas locales pueden proveer los insumos que las exportadoras del lugar están comprando fuera del partido. En la página de internet de la municipalidad puede accederse a un directorio de empresas, donde se pueden inscribir las empresas que quieran hacerlo. Ahí hay información de los productos fabricados en el partido y de los insumos que utilizan las empresas locales con la finalidad de favorecer la creación de encadenamientos locales. – La experiencia de Mar del Plata (municipio de General Pueyrredón) se destaca por la articulación de las actividades de fomento de exportación con otras actividades de internacionalización municipal procurando la sinergia entre ellas, reuniendo en una misma oficina el fomento de las exportaciones con la cooperación internacional. En ese sentido, un sello distintivo de la experiencia de marplatense es su liderazgo en la red de las denominadas “Mercociudades”, con participación desde 1996; en Mar del Plata se realizaron reuniones en el mes de marzo, todos los años hasta 2002. – La experiencia del municipio de Junín destaca por su iniciativa de instalar un puerto seco en la localidad de Saforcada (perteneciente a dicho municipio). La idea de esta Zona Primaria Aduanera fue generada por su posición geográfica, ya que Junín es una de las ciudades mejor ubicadas de la Argentina12 en lo que a vinculación este-oeste y oestenoreste se refiere. Como resultado de todas las actividades descriptas y desde la puesta en marcha del puerto seco se generaron en Junín y la región, cargas con destino de exportación de productos netamente industriales (como tapas de aluminio para botellas, calefones eléctricos, fichas y enchufes plásticos, resistencias de acero blindadas, equipos de 12 Tiene muy buena comunicación carretera y ferroviaria y potencial de carga regional muy grande.

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riego, etc.) y otros derivados de la abundancia de recursos naturales agropecuarios disponibles en la región. – La experiencia de Rauch deja a las claras que en este campo de acción se pueden realizar innovaciones significativas sin necesidad de contar con una gran escala.13 La oferta exportable local industrial es muy pequeña y de escaso valor agregado. Se compone fundamentalmente de patés, especialidades de paté, picadillo de carne, provenientes de una cooperativa agropecuaria e industrial, y una fábrica de aberturas de madera, que en 1995, 1996 y 1997 tuvo un excelente desempeño en el exterior pero luego declinó. Tuvo objetivos de desarrollo local pero apuntando a fortalecer aspectos clave para insertar en el futuro a sus pymes en el mercado internacional con productos diferenciados. En este sentido, en esta experiencia destaca la gestión internacional de la marca local por parte de esa repartición pública. – La experiencia de Olavarría tiene objetivos limitados. De los seis casos mencionados es el que menos precisiones expresa con respecto al vínculo entre el fomento de exportación de bienes y la estrategia de desarrollo local. Cuenta con una oficina de solo un empleado que opera como delegación de la Fundación Exportar y de las actividades comerciales del gobierno municipal. Desde noviembre de 2003, trabaja sobre un proyecto para crear una Zona de Actividad de Logística para el comercio internacional, al margen de las actividades impulsadas por la Fundación.14 Algunas de las oficinas comerciales de los municipios estudiados coordinan actividades de fomento de exportaciones de firmas radicadas en municipios vecinos porque los demás municipios de la región no tienen un área de comercio exterior. Es el caso de Vicente López, al articular actividades con los municipios de Tigre, San Fernando y San Isidro, que 13 Rauch es el municipio más pequeño de los estudiados. Solo tiene 14.000 habitantes y su población se ocupa mayoritariamente de actividades rurales. 14 Cabe destacar que esta iniciativa se toma después del éxito que tiene hasta el momento el puerto seco juninense y teniendo en cuenta que ambos son municipios de estructuras productivas y poblacionales, así como liderazgo regional, similares.

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componen la región norte del conurbano metropolitano; el de Junín, que lidera el Consorcio Productivo del Noroeste de Buenos Aires (COPRONOBA), y el de Mar del Plata. Olavarría y Rauch pertenecen a la región de cooperación intermunicipal denominada TOAR, a la que también pertenecen los municipios de Tandil y Azul. El municipio de Lomas de Zamora, si bien tiene una de las estructuras más calificadas para el fomento de exportaciones locales, está rodeado de municipios que tienen estructuras que realizan ese tipo de actividades, por lo que no lidera este tipo de programas en los partidos vecinos. Tal situación se debe a que en el sur del Gran Buenos Aires la densidad de micro y pequeñas empresas exportadoras es alta, por lo que muchos municipios consideran útil la creación de oficinas de fomento comercial.

Conclusiones El mayor mérito de los protagonistas de las acciones municipales de fomento de exportaciones locales consistió en que abrieron el camino a la descentralización donde no había experiencias previas. Así, mejoraron las condiciones para que el Estado tenga un contacto más cercano con los exportadores pequeños y medianos y con aquellos productores que tienen condiciones potenciales para convertirse en exportadores. Lo hicieron al transitar por un proceso en el que construyeron estructuras, redes de contactos y circuitos de información, instalaron el tema del fomento a las exportaciones de las pymes en la agenda municipal, se adaptaron a servicios brindados por la nación y las provincias pensados “desde la oferta” para poder explotarlos, y trascendieron los estrechos márgenes previstos en ellos para ofrecer soluciones novedosas, aunque insuficientes. La realización de actividades de fomento de exportaciones en diferentes municipios del país durante la década pasada constituye un fenómeno nuevo en Argentina. Es una tendencia derivada de una coyuntura en la que el cambio tecnológico operado en el mundo favoreció la internacionalización de la pymes y la política económica nacional perjudicó las exportaciones. En ese marco, los municipios intentaron –con 347

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resultados diversos– aprovechar su cercanía con las empresas locales para promover su inserción en el mercado internacional. Por lo tanto, puede hablarse de una tendencia nacional en este tipo de políticas municipales pero, al revisar las experiencias de Lomas de Zamora, Vicente López, Mar del Plata, Junín, Olavarría y Rauch, se puede afirmar que dentro de ella existen rasgos diferenciados. La heterogeneidad al interior de la tendencia se observa por las innovaciones surgidas dentro de esas experiencias. Entre los logros más importantes de la experiencia global se encuentran las sinergias logradas en el IMPTCE de Lomas Zamora, al coordinar todas las actividades de desarrollo productivo local en un mismo Instituto, y en Mar del Plata, al reunir en la misma repartición las actividades de comercio internacional y las de cooperación internacional; la explotación de economías de escala en el puerto seco de Junín, al operar con firmas de todos los municipios cercanos; la gestión internacional de las marcas locales realizada por el gobierno municipal de Rauch; y la articulación de las firmas exportadoras con proveedores locales en el municipio de Vicente López.

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1. Instalación de la instrucción pública Desde los inicios de la lucha por la emancipación política, en los alrededores del año 1810 hasta 1851, el país instala un sistema de gobierno de marcado carácter autocrático, ejercido por las personalidades que habían hecho posible la independencia y contando con el respaldo inmediato del ejército. Si bien es cierto que desde 1831, por obra de Portales, Chile constituye una República en forma, no debe olvidarse que los dos primeros presidentes decenales fueron generales victoriosos en las guerras de la emancipación, contaron con atribuciones presidenciales enormes, controlaron el poder legislativo, designaron el Poder Judicial y además eran tío y sobrino. No obstante la dictadura constitucional que rige en los primeros años de nuestra historia republicana, debe reconocerse que allí se dan 1 Profesor de Estado en Historia y Geografía Económica (Universidad Técnica del Estado, Chile). Diplomado en Ciencias Políticas y Administrativas (Universidad de Chile). Magíster en Educación (Universidad de Santiago, Chile). Doctorando en Educación (Universidad de Sevilla, España). Ex Ministro de Educación de la República de Chile. Ex embajador de la República de Chile ante la Unesco. Rector fundador de la Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación. Profesor de la cátedra de Política Educacional en pregrado y posgrados de diferentes universidades chilenas. Actual director de la Escuela de Educación de la Universidad Autónoma de Chile. E-mail: .

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los primeros pasos en la edificación de un sistema de desarrollo social y de garantías personales, tomando los gobiernos la responsabilidad de la ilustración popular por medio de la progresiva creación de instituciones públicas de enseñanza. Los propósitos y los resultados educacionales de los establecimientos del Estado tuvieron una muy amplia aprobación ciudadana durante los primeros 150 años de nuestra historia como país independiente. Hasta los años del gobierno de don Jorge Alessandri (1958-1964), era un lugar común afirmar que Chile era un país culto, con una educación al alcance de todos, con una sólida clase media ilustrada y con una tradición republicana estable. El presidente Jorge Alessandri, formado en las principales entidades públicas de educación, consideraba que la Universidad de Chile, las escuelas Normales y el Instituto Nacional eran paradigmas de la buena enseñanza y su preocupación era replicarlas en las cabeceras de provincias. La acción pública en educación no se ponía en tela de juicio. La Constitución establecía que la enseñanza era una atención preferente del Estado. Los establecimientos particulares debían obtener el reconocimiento como cooperadores de la función educacional del Estado e impartir los planes y programas oficiales, con ello podían, si además eran totalmente gratuitos, aspirar a una exigua subvención estatal. Los alumnos de la educación privada eran examinados por muy exigentes comisiones fiscales. La máxima categoría profesional que un docente podía alcanzar era el título de Profesor de Estado. Ahora bien, no era rara esta manera de ver las cosas, en el contexto en que se había idealizado la instrucción pública desde los albores de nuestra vida independiente, como una excelsa forma de afianzar los ideales libertarios e igualitarios de la nueva nación. La organización del Estado había comprendido una específica responsabilidad del gobierno hacia la educación pública. Así lo entendieron los principales protagonistas de la emancipación como Carrera y O’Higgins. En las primeras décadas del siglo XIX, apenas un puñado de varones tenía acceso a la enseñanza, pero ello no era obstáculo para idealizar la labor educativa de la joven república. En el breve ejercicio ministerial de don Diego Portales, abril de 1830 a agosto de 1831 y, posteriormente, septiembre de 1835 hasta junio de 352

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1837, se determinaron algunas políticas educacionales que consolidaron la influencia gubernamental en el desarrollo de la enseñanza pública por más de un siglo. En efecto, se crea en 1837, el Ministerio de Justicia, Culto e Instrucción Pública y es el propio Portales quien asume por primera vez dicha cartera. Se ordena que las parroquias establezcan escuelas de primeras letras y primeros números con el imperativo de que en el caso de no cumplir esta orden, lo harían los cabildos con cargo a los dineros del culto. Se exige que todas las misiones diplomáticas de Chile en el exterior deban aportar memorias de los regímenes pedagógicos de los países que nos reconocían como nación independiente. La presencia en Chile de maestros e intelectuales de distintas nacionalidades, expresamente contratados por los gobernantes de entonces no hace sino confirmar esta influencia del Estado. Las obras de Andrés Bello, Claudio Gay, Domingo Faustino Sarmiento, Ignacio Domeyko, por mencionar algunos, rubricarán el sello estatal en instituciones como la Universidad de Chile y la Escuela Normal de Preceptores. El prestigio de ellos respaldó muchas veces la posterior contratación de maestros de distintas nacionalidades y la mirada atenta a los ensayos pedagógicos de Europa y Estados Unidos. No menos significativa es la tarea de algunos chilenos ilustres, que desde esos mismos años se empeñan en desarrollar la instrucción pública. Mariano Egaña, José Victorino Lastarria, Manuel Montt y Antonio Varas, entre muchos otros, logran que a fines de la década de 1850 el país tenga una estructura institucional de enseñanza en la mayor parte del territorio, alcanzando ya a más de cincuenta mil niños y jóvenes chilenos. En 1860, bajo la presidencia de Montt, y Varas como ministro, se dicta la Ley de Instrucción Primaria, precursora de la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria que debería esperar otros 60 años hasta su promulgación. A lo largo del siglo XIX, los gobernantes compiten por mostrar una obra educacional creciente. Y así van extendiéndose al alero del Estado, las escuelas primarias, los liceos, las escuelas de artes y oficios y las escuelas normales, al mismo tiempo que se enriquece el pensamiento educacional con los aportes de los Amunátegui, de Barros Arana, de Valentín 353

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Letelier, de Eduardo de la Barra, de Abelardo Núñez, entre una pléyade de pedagogos de enorme vocación y talento, que representan el pensamiento laico y liberal en una sociedad que sigue siendo mayoritariamente conservadora y que muchas veces entra en conflicto ideológico y doctrinario con los enfoques que tiene la enseñanza oficial. En la segunda mitad del siglo XIX, se desata un enfrentamiento ideológico entre las corrientes innovadoras del liberalismo laico y la tradición conservadora. Aunque muchas veces se está al borde de una crisis civil, el conflicto no pasa de intercambios de discursos muy agresivos, pero que en los hechos solo provocan una saludable reacción de la Iglesia católica que asume un papel educador cada vez más significativo, especialmente a partir de la fundación de la Universidad Católica de Chile, en junio de 1888. Las congregaciones, por su parte, compiten creando establecimientos escolares, de manera que al iniciarse el siglo XX, podemos encontrar que en las principales ciudades existen tanto colegios públicos como privados y que la sociedad chilena tímidamente se abre paso hacia un sistema educativo más democrático, lo que se manifiesta en el acceso de la mujer a la enseñanza, la expansión de la enseñanza rural, la fundación de establecimientos de colonias extranjeras y un atisbo de enseñanza de adultos. Por su parte el Estado, que ya dispone de una doctrina docente, que cuenta con personeros de elevada formación profesional, que ha formado una eficiente burocracia central y provincial, y que además, aporta crecientes aunque insuficientes recursos presupuestarios, continúa en una decidida acción para dar ilustración a todos los niños chilenos. Un lugar eminente en esta magna labor la tiene el gobierno del presidente Balmaceda, quien deja instalada una obra material que no será equiparada por casi un siglo y además una entidad de incalculable importancia, en el devenir democrático, el Instituto Pedagógico de Chile y la pedagogía germánica. La influencia laica se hará cada vez más fuerte en la medida en que crecen las corrientes liberales, la masonería preside el pensamiento político, con su aporte de racionalidad, de tolerancia y de humanismo. Se instala en las corrientes políticas una percepción de la necesidad de 354

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reformas sociales, se advierte la inequidad en el acceso a los medios esenciales para la subsistencia de las familias, se enjuicia el ordenamiento constitucional y se plantea derechamente un cambio total del sistema político, económico y social. Estas ideas encontrarán un crisol en el Partido Radical, que captura en sus asambleas a la mayor parte de los educadores chilenos y que adquiere el prestigio de aglutinar la inteligencia del país. La anécdota y el chascarro, que a veces interpretan mejor que un sesudo ensayo el comportamiento de una sociedad, recogen el aserto de que para alcanzar cualquier desempeño público importante, un ciudadano debía ser radical, masón y bombero, pero que para tener prestigio privado y familiar, debería casarse por la Iglesia, bautizar a sus hijos y poner a sus hijas en un colegio de monjas.

2. La comuna autónoma Un antecedente no menor para juzgar la pertinencia de las políticas de descentralización del Estado, en todos los ámbitos de la gestión pública, es la tradición de autonomía de las principales ciudades durante la Colonia, que fueron fundadas constituyendo en ellas cabildos con amplias atribuciones políticas, administrativas, financieras e incluso judiciales. La organización rural corresponde principalmente a grandes propiedades de miles de cuadras cada una, que recibieron en su origen encomiendas de población nativa para el trabajo del campo, que posteriormente derivaron en un inquilinaje que en el siglo XIX constituyó la mayoría de la población. Al interior de estos fundos o haciendas había un auténtico régimen feudal. La extensión y la forma del territorio, una loca geografía según la certera descripción de Subercaseaux, también impidieron la comunicación indispensable para la efectividad de un gobierno central. En los meses de invierno las ciudades de Concepción y Valdivia quedaban aisladas y absolutamente dependientes de sus propios recursos. Coquimbo y Caldera, por su parte, sostuvieron un espíritu autonómico, tomando más de una vez las armas contra Santiago. Paradojalmente, la efectivi355

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dad del Estado unitario y la consolidación de la ciudad de Santiago como sede de los poderes del Estado fue un logro de varios gobernantes provenientes de provincias apartadas: Prieto y Bulnes de Concepción, Montt de Petorca y Varas de Cauquenes. La Iglesia católica y el Ejército debieron, por su parte, acomodar sus estructuras jerárquicas a esta compleja realidad y salvo en períodos de guerras o amenazas externas, funcionaron con recia independencia local como fueron el obispado de Concepción o el Ejército de la Frontera. En este contexto, se aprecia mejor el realismo y visión prospectiva de don Manuel José Irarrázaval, que hacia fines del siglo XIX impulsa las reformas legislativas que instalan la comuna autónoma. Esta entidad se enraiza en las instituciones locales de las provincias vascongadas y recoge los anhelos de participación de los vecinos del lugar en las decisiones políticas que los afectan.

3. Conquista de la soberanía popular y expansión de las garantías de las personas El país enfrenta el despertar democrático en el siglo XX, conducido por dos poderosas personalidades políticas antagónicas, que aglutinan fervorosos seguidores que corresponden al sector social considerado, en ese entonces, clase media. Por un lado, el abogado Arturo Alessandri Palma, liberal en el discurso pero autoritario en los hechos, que será presidente de la República en dos períodos, 1920-1925 y 1932-1938, y por otro, el general Carlos Ibáñez del Campo, autoritario en el discurso pero liberal en los hechos, que también será presidente en dos períodos 19271931 y 1952-1958. En el entorno de estos caudillos, una inestable composición política partidista que abarca una derecha conservadora, una izquierda populista y un centro con mayoritaria presencia radical, partido político que preside la nación desde 1938 hasta 1952. De esta manera, esta supuesta clase media gobernante representaba, también supuestamente, la realidad mayoritaria de Chile. Así, el mito de que el país tenía una larga tradición democrática, una mayoritaria clase media ilustrada, sólidas instituciones jurídicas y políticas, 356

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llegaba al extremo de suponer que los chilenos eran “los ingleses de América del Sur”. Importaba poco pensar que la mujer sufragaba, por primera vez en una elección presidencial, recién el año 1952 cuando el electo presidente Ibáñez obtenía, con 446.000 votos, casi la mayoría absoluta, en un país que ya se empinaba sobre 6.000.000 de habitantes. En 1958 habría mayor complacencia aún, al ser electo don Jorge Alessandri Rodríguez, ferviente católico, de austera e impecable vida pública y privada, de proverbial prudencia y buen juicio y además hijo de Arturo Alessandri Palma. En realidad, la estabilidad institucional de Chile en esos años llega a niveles insólitos: un gobierno de derecha y una ejemplar paz social. El peor cataclismo de que hay registros en el mundo (1960) y el país sigue funcionando sin ningún régimen de excepción y como si eso fuera poco, Chile es sede del Campeonato Mundial de Fútbol de 1962 y obtiene un sorprendente tercer lugar. Con este comportamiento social y la aparente cultura popular que se mostraba, parecía evidente que la educación chilena era adecuada en cantidad y calidad.

4. Revisión del Estado docente Pero, en 1958, se publica la obra En vez de la miseria, un contundente análisis social y económico en el cual su autor, Jorge Ahumada C., denuncia sin confusión posible, que la enseñanza chilena era aristocratizante y en consecuencia atentaba contra las necesidades educativas y culturales mínimas de la mayoría de los chilenos. El argumento del autor es que el objetivo de la enseñanza primaria era preparar a los estudiantes para su acceso al liceo, lo que conseguía una pequeña minoría. A su vez la misión del liceo era seleccionar a sus alumnos para su incorporación a la universidad, logro de una mínima parte de ellos. Y la universidad descartaba finalmente a la mayor parte de los que traspasaban sus puertas de entrada, titulando una élite de profesionales que se insertaban en el estrato superior de la sociedad chilena. Para la abrumadora mayoría que quedaba en el camino no había habido una verdadera 357

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oportunidad educacional y el resultado más elocuente lo acusaba un promedio de tres años de escolaridad por habitante. Dicho de otro modo, la nación chilena estaba apenas en tercera preparatoria. Esta era la verdad tras el supuesto alto nivel educativo de los chilenos y la supuesta efectividad del Estado docente. En 1962, por encima de las consecuencias de la catástrofe telúrica que había arrasado con la mitad del territorio, se constituye la Comisión de Planeamiento Integral de la Educación, para lo cual don Jorge Alessandri, solicita a su entonces Director de Presupuestos, el economista Sergio Molina, demócrata cristiano, quien años más tarde sería Ministro de Educación, que le recomendara un especialista para que la dirigiera. La proposición, aceptada por el presidente, fue la designación de Oscar Vera Lamperein, que había trabajado en la Unesco y que asume tal responsabilidad contrariando a la derecha chilena por ser socialista y masón. Una importante tarea de recopilación de antecedentes, es el resultado visible de esta Comisión, pero principalmente, lo es el inicio de la aplicación de una metodología científica para evaluar el rendimiento del sistema educativo y la proyección de sus demandas. Oscar Vera, profundamente influenciado por las tendencias que se destacaban en la Organización de las Naciones Unidas, aceptaba que, a pesar de su inclinación política partidista, el sentido de la educación debía cambiar desde ser una función esencial del Estado hacia constituir eficazmente un derecho de las personas. Sin proponerlo, y más bien honrando el buen criterio de los gobernantes, se habían dado algunos pasos en ese sentido desde algunos años antes. En efecto, los gobiernos radicales entre 1938 y 1952, comprenden que la expansión del sistema escolar, las crecientes necesidades de formas de atención de educandos desvalidos, la formación de docentes, la construcción de establecimientos, las reformas metodológicas y en suma la explosiva complejidad de la educación pública, ya no podría ser enfrentada únicamente por el Estado. Desde el comienzo de la década de 1940, el gobierno apoya una creciente fundación de escuelas y liceos católicos y aprueba una progresiva entrega de partidas del presupuesto para financiar estos planteles. El 358

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ministerio del ramo recibe propuestas para implantar planes de estudios diferentes de los oficiales. De este período es la “Ciudad del Niño Presidente Ríos”. Don Pedro Aguirre Cerda, fallecido en el ejercicio de la primera magistratura había acuñado la frase “gobernar es educar” y había señalado la equidad, como requisito esencial de la enseñanza. A pesar de representar al Frente Popular y de ser un destacado masón, su bonhomía, su cercanía a la gente y su actitud tolerante, merecieron que el futuro cardenal José María Caro señalara en sus funerales: “tuvo razón el pueblo para amarlo tanto y tiene razón para llorarlo”. En 1951, hacia fines del sexenio de don Gabriel González Videla, se promulga la Ley 9.864, sobre subvenciones fiscales regulares a los establecimientos de enseñanza particular. Es el cimiento del sistema de financiamiento de la educación parvularia, básica y media que llega hasta el día de hoy. Las disposiciones principales de esta ley eran muy simples. Se otorgaba una vez al año una subvención a los establecimientos particulares gratuitos, calculada sobre la asistencia media diaria de sus alumnos. Estos colegios debían previamente ser reconocidos como “cooperadores de la función educacional del Estado”. Debían cumplir los planes y programas oficiales y presentar a sus alumnos ante examinadores fiscales para obtener sus calificaciones y promoción. El monto de subvención unitaria por alumno sería equivalente al cincuenta por ciento del costo del alumno de establecimientos públicos en los mismos niveles y modalidades de estudio. A pesar de que inicialmente las subvenciones se pagaban con años de atraso, que los cálculos de costo eran enteramente desfavorables por cuanto no se consideraban las rentas de arrendamiento de los edificios estatales ni los consumos básicos de servicios proporcionados por empresas públicas, que la inflación afectaba gravemente los pagos efectuados y que los controles de rendimiento escolar superaban en exigencias a los propios establecimientos de donde procedían los examinadores, la participación privada en educación dio un salto adelante. La creación de la Superintendencia de Educación en 1953, en los inicios del segundo período del presidente Ibáñez del Campo, constituyó otro hito en el avance hacia la consolidación de un sistema más partici359

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pativo, al acogerse en su seno el Consejo Nacional de Educación, que con una composición que representaba razonablemente a todos los sectores de la nación, tenía la atribución de autorizar la aplicación de planes y programas propios en los colegios que los solicitaran y acoger proyectos públicos y privados que se orientaran al mejoramiento de la enseñanza. El gobierno de don Jorge Alessandri fortalecerá estas instituciones, haciendo radicar en la Superintendencia, la comisión Vera Lamperein y además generando en ella un proyecto de innovación escolar regional conocido como Plan Arica. Por otra parte, el gobierno crea la Oficina Central de Subvenciones Escolares. Desde entonces, se ha ido avanzando con notable coherencia, en busca de mejorar la cobertura educacional e incrementar en calidad y equidad el desempeño de la educación impartida por todos los entes educadores, en todos los niveles y modalidades del sistema. En 1966, gobierno de don Eduardo Frei Montalva, se pone en marcha una sustantiva reforma que en lo esencial procura hacer efectivo el mandato legal de una instrucción obligatoria. Se transforma la enseñanza primaria de seis años en una educación básica de ocho. Se elaboran nuevos planes y programas en todos los niveles y modalidades del sistema. Se crea el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas. Se genera un mecanismo de pago mensual, como anticipos de subvención, a los colegios privados que la impetran. Se da gran impulso a la educación de adultos y se amplía la cobertura del sistema de manera inédita. La escasez de recintos escolares se resuelve estableciendo la jornada única, que en los hechos, significa organizar los horarios escolares en media jornada, con lo cual pueden duplicarse los estudiantes de un colegio. También se crean numerosas terceras jornadas vespertinas y nocturnas para dar escolaridad a los trabajadores. Los objetivos de la política educacional se hacen más explícitos, en la voz del ministro de Educación y rector de la Universidad de Chile don Juan Gómez Millas y en los documentos de trabajo de don Ernesto Schiefelbein. Todas las corrientes políticas elaboran sus propios proyectos de política educacional, que en su mayoría son fundamentalmente coincidentes en lo que había que hacer entonces. Reconocer el derecho a la educación como una garantía esencial para toda persona. Entender 360

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la educación como un proceso vital que debe referirse a la individualidad de cada persona. Impulsar la libertad de enseñanza. Cambiar el sentido de la enseñanza primaria como tamiz para la élite intelectual y hacerla funcional a las necesidades de las mayorías nacionales. Cumplir con la obligatoriedad de una enseñanza elemental para todos. Ampliar la acción y la cobertura del liceo. Diversificar la enseñanza. Hacer más equitativo el financiamiento y asegurar la participación de toda la nación en la tarea educativa. El presidente Frei Montalva había sido electo por mayoría absoluta, a fines de 1964. Su gobierno contó con un inédito apoyo parlamentario cuando la colectividad a la que pertenecía, la Democracia Cristiana, logró por sí sola el control total de la Cámara de Diputados. Contaba con indiscutido respaldo y prestigio en las universidades, en la Iglesia católica, en los medios de prensa y entre los empresarios privados. Además, gozaba de generalizada simpatía entre los gobiernos del mundo occidental. Sin embargo, debió sufrir una creciente agresión de la izquierda marxista, alucinada en esos años por la Revolución Cubana, por sus líderes Fidel Castro y Ernesto Guevara, por el delirio antiyanqui y por el desborde de la lucha de clases, tanto en el campo como en las ciudades. Debió también soportar la presión diplomática y periodística del bloque soviético que advertía con indisimulado entusiasmo la posibilidad de tener un enclave en el extremo sur de América. Eran tiempos de aguda tensión entre las grandes potencias que protagonizaban la Guerra Fría. En medio de la avalancha de demandas sociales del período descrito, siendo muy mayoritaria la desconfianza chilena en el comunismo y teniendo la inmensa mayoría de los chilenos una explícita conducta democrática, se produce la elección presidencial en septiembre de 1970, en la cual, el candidato socialista Dr. Salvador Allende, que encabezaba una coalición llamada Unidad Popular, obtiene la mayoría relativa con el 36% de los votos y es confirmado condicionalmente por el Congreso, en medio de una conmoción generalizada no exenta de actos criminales ejecutados por ambos extremos del arcoiris político chileno. El gobierno del presidente Allende provoca hasta el día de hoy las más acaloradas controversias. Es muy difícil intentar una postura imparcial para juzgar la tragedia que se desencadenará en los meses 361

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siguientes porque aún están presentes protagonistas de la contienda y está viva la memoria de los que cayeron de uno y otro lado. Pero lo concreto es que el país entra en 1970 en una escalada de violencia y de trasgresión a la legalidad que resulta imposible de juzgar retrospectivamente, desde el punto de vista de las actuales circunstancias políticas. El proyecto educacional de la Unidad Popular, dentro de la mayor ortodoxia marxista, era una escuela nacional única o unificada, conocida por la sigla ENU, que retomaba la bandera de un Estado docente absoluto, con una explícita intencionalidad doctrinaria orientada a la formación de un hombre nuevo para la sociedad socialista del futuro. Este proyecto no se cristalizó porque desde sus primeras propuestas, despertó una oposición tajante. Se abre en este punto, un interesantísimo tema de investigación, sobre la significación que tuvo este proyecto en la aglutinación de todas las corrientes de pensamiento contrarias al gobierno de Salvador Allende y finalmente en la intervención militar del 11 de septiembre de 1973. Hay fundamentos para considerar que este intento por controlar políticamente la enseñanza, se interpretó como una maniobra para el dominio de las conciencias y desató la rebelión nacional. La reacción se inicia en los colegios privados, más adelante en las universidades, luego en las escuelas matrices de las Fuerzas Armadas y de orden, siguen los gremios profesionales y por último plantean su decidido rechazo la jerarquía eclesiástica y la masonería chilena. El gobierno no cede en su intento y todos los establecimientos educacionales se transforman en un verdadero campo de batalla. El golpe de Estado con que se inicia el gobierno militar fue una solución muy mayoritariamente anhelada por la población, no tanto por una vocación autoritaria de la ciudadanía, sino para terminar con el desorden generalizado, que había hecho colapsar la estructura social y económica del país. Los primeros años de la dictadura militar estuvieron dedicados a reconstituir el sistema público de educación y a afianzar la labor de la enseñanza privada. Un grupo de profesionales de la educación fue llamado a participar en las tareas de gobierno y se efectuaron numerosos estudios diagnósticos de la situación (1975). Deliberadamente, el equipo ministerial evita plantear una reforma educacional, y se recogen las 362

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experiencias de los gobiernos anteriores, procurando la participación y las opiniones de todos los sectores. Doctrinariamente, se adoptan los enfoques internacionales derivados de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y de las Recomendaciones de las Conferencias Internacionales de Educación convocadas por la Unesco. Estas expresiones se encuentran en el texto constitucional que se aprueba en 1980 y en la Ley Orgánica de 1990. En materia de contenidos de la enseñanza se acepta la mayor libertad educativa y la flexibilidad de los programas. Se impulsa un currículo centrado en la naturaleza de cada educando y se realizan esfuerzos para asegurar la atención de la diversidad. Se plantea por primera vez que los establecimientos deberán tener un proyecto educativo propio, con sus propias normas pedagógicas y administrativas.

5. Nueva responsabilidad de la comuna En cuanto a la organización del sistema público, se plantea la descentralización del Ministerio de Educación, generando dentro de los gobiernos regionales las secretarías ministeriales que se van dotando con mayores atribuciones. Al finalizar la década de 1970, se inicia el traspaso de los establecimientos públicos desde el Ministerio de Educación hacia las municipalidades, las que crean servicios municipales o corporaciones para la gestión de las escuelas y liceos. Desde entonces la educación pública de párvulos, de nivel básico y de nivel medio es impartida bajo la dirección y gestión de las autoridades comunales. Para promover la calidad del profesorado de niveles básicos y medios, tanto en establecimientos públicos como privados, se aplican varias medidas, entre las cuales las más relevantes son: el ascenso de la formación de todos los educadores a nivel de enseñanza superior, la exigencia de título profesional para ejercer la docencia, la creación del Colegio de Profesores que reemplaza al Sindicato Único de Trabajadores de la Enseñanza y el otorgamiento del Premio Nacional de Educación. En cuanto al financiamiento del sistema, se opta derechamente por aprovechar la ya larga experiencia del régimen de subvenciones. La sal363

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vedad es que los cálculos se efectuarán mensualmente, que los pagos se realizarán en el mes en que se ha impartido la enseñanza y que los montos según el nivel y la modalidad del centro educativo serán idénticos, no importando si se trata de un ente público o privado. En la enseñanza superior, la innovación es aún más trascendental. La Universidad de Chile y la Universidad Técnica del Estado, planteles públicos con cobertura en todo el territorio, se regionalizan, fusionándose sus sedes de una misma localidad para dar origen a entidades públicas autónomas y regionales. La Pontificia Universidad Católica de Chile adquiere una enorme relevancia y se le suman en su magisterio la Universidad Católica de Valparaíso y la Universidad Católica del Norte. También se consolidan las universidades de Concepción, Austral de Chile y Técnica Federico Santa María. Todas estas entidades se mantienen integradas en el Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas y conservan la exclusividad del Aporte Fiscal Directo. Por otra parte se autoriza la creación de universidades privadas que deberán constituirse como corporaciones sin fines de lucro. El proceso de reconocimiento de su plena autonomía depende de procesos de examinación o de acreditación. También se reconocen como planteles de educación superior los institutos profesionales y los centros de Formación Técnica, que pueden impartir carreras de diferentes modalidades pero no pueden otorgar grados académicos. Esta apertura del sistema generó un notable crecimiento cuantitativo. De ocho universidades existentes hasta 1980 se ha llegado a 64. Los institutos profesionales son 48 y los centros de Formación Técnica 115. Por lo tanto, la cobertura de enseñanza superior se ha sextuplicado en 25 años alcanzando más de seiscientos mil estudiantes.

6. Retorno a la democracia Acorde con las disposiciones constitucionales entonces en vigencia, en octubre de 1988, se convocó un plebiscito que debía decidir la prolongación de la presidencia del general Augusto Pinochet Ugarte, o la con364

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vocatoria al año siguiente, de una elección presidencial. El plebiscito aprobó la segunda alternativa. Consecuentemente es electo y asume en marzo de 1990, Patricio Aylwin Azócar, quien iniciará el período de gobiernos de la Concertación por la Democracia, de los que también son parte Eduardo Frei Ruiz Tagle, Ricardo Lagos Escobar y Michelle Bachelet Jeria, primera mujer en Chile en alcanzar la primera magistratura. A pesar de que los discursos gubernamentales han sido reiterativos en proclamar que está en marcha una profunda reforma educacional, más apropiado sería señalar que han logrado la consolidación del sistema nacional de educación construido en las últimas décadas. Lo que es incuestionable es el aumento de la inversión pública en educación que en el lapso de 16 años se ha cuadruplicado, en moneda del mismo valor. Se han extendido los años de educación obligatoria hacia la etapa parvularia y hacia la enseñanza media. Se ha mejorado la cantidad y calidad de los medios educativos. Se ha logrado retomar la jornada escolar diurna completa en la mayoría de los establecimientos. Ha habido un sensible aumento de la construcción de edificios escolares. También ha habido una tarea periférica en torno a la labor en el aula. La asistencialidad y protección del menor se ha reforzado y reorientado como consecuencia de la suscripción de la Convención sobre los Derechos del Niño. Los programas de atención a las necesidades culturales, recreativas y deportivas de los niños y jóvenes han mostrado algunos resultados sorprendentes. En líneas generales se han seguido los modelos de las naciones más adelantadas y de mejor calidad de desarrollo humano, según los parámetros de los organismos más competentes. Los modelos curriculares se han actualizado con vistas a los compromisos contraídos especialmente con la Unión Europea.

7. Avances del sistema Ha corrido mucha agua bajo los puentes. Los avances que se han producido en estos años se pueden sintetizar en que hacia 1940 el nivel edu365

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cativo de los chilenos era, en promedio, de poco más de dos años de estudio. Hacia fines de la década de 1950 se empinaba sobre tres, a mediados de la de 1970 a cuatro y medio, en la década de 1990 se había llegado a siete y hoy estamos en diez años de escolaridad promedio. La nación en conjunto ha sido promovida de segunda preparatoria a cuarto año de secundaria (en términos de la década de 1950). Esto tiene implicancias enormes. Un pueblo sin educación básica no puede sostener un sistema democrático ni un desarrollo socioeconómico sustentable. Pero adquiere conciencia de sus penas y pesares. Abierto el torrente de las aspiraciones populares y de las utopías revolucionarias, al final de la década de 1960, solo cabía un gobierno autoritario, aun si no hubiera mediado la penosa experiencia de la Unidad Popular. Hoy el país tiene un régimen político sólido, una economía en expansión y una sociedad en ascenso cultural, tanto en motivaciones como en realizaciones concretas respecto de una mejor calidad de vida. Cuadruplicar la inversión pública en educación ampliando los márgenes de la libertad de enseñanza es un hecho concluyente. Pero también es cierto que una mejor conciencia de las necesidades no atendidas, a pesar de los recursos que existen, hace más vigorosa la demanda social y más compleja la toma de decisiones gubernamentales. Sin embargo, la cobertura del sistema no ha cesado de crecer. Baste señalar que en el período que se extiende desde 1938 hasta hoy, la matrícula en todos los niveles y modalidades del sistema se expandió en casi mil por ciento. En una sola década (1960-1969), un millón de estudiantes ingresaron al sistema. En la actualidad están avanzando en la enseñanza regular cuatro millones de personas. El 100% de los niños de edad correspondiente a los cursos de Educación Básica es alumno regular del respectivo nivel. El 90% de los grupos etáreos que debieran estar en Educación Media, está efectivamente cursando dicha enseñanza. Por otra parte, ha habido admirables resultados en la calidad de la plena formación de la niñez chilena. Veamos algunos hitos. Establecimientos privados gratuitos, tanto religiosos como los colegios salesianos, o laicos como los de la Sociedad de Instrucción Primaria, con los mismos recursos de la enseñanza pública han logrado resultados de excelencia. Otro. En pocos años se han instalado más de 200 orquestas 366

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sinfónicas infantiles y juveniles. Aún más. Los esfuerzos por mejorar la nutrición de los menores y la atención de la maternidad permitieron reducir la mortalidad infantil a tasas residuales. Todavía más. La labor de COANIQUEM es un ejemplo mundial, hoy estudiado por la comunidad científica internacional. La TELETON es otro caso de resultados sorprendentes. Las promociones chilenas en centros académicos internacionales de excelencia crecen de año en año y los graduados chilenos gozan de la más alta reputación. Por último, la receptividad de la transferencia tecnológica permite a la élite profesional chilena adoptar instantáneamente los mayores adelantos científicos del mundo.

8. Consolidación administrativa y financiera de la enseñanza en Chile El 90% de los estudiantes de los distintos niveles y modalidades del sistema de educación formal regular, se financia actualmente mediante subvenciones fiscales a los establecimientos. La base de cálculo es la asistencia cotidiana real de los educandos al colegio. Este mecanismo ha sido la clave para lograr una muy importante alza del promedio chileno de escolaridad porque presiona a los sostenedores públicos y privados para lograr la máxima incorporación y retención de los escolares. Sin embargo, hay que tener en cuenta algunas consideraciones. Es muy difícil con este mecanismo financiero alcanzar simultáneamente objetivos de calidad y cantidad. Su razón de ser es proporcionar una enseñanza formal regular estandarizada. La superación de los niveles de aprendizaje y el mejoramiento de la calidad específica de cada servicio educativo deberá buscarse en proyectos escolares innovadores que concursen fondos con la condición de alcanzar los resultados explícitos de rendimiento pedagógico que se propongan y que estén firmemente vinculados con la realidad cultural y socioeconómica de los estudiantes. Ejemplos de que ello es posible son los proyectos Explora, los estímulos privados al avance informático, el programa Crecer Cantando, o la búsqueda de talentos deportivos, entre muchas otras iniciativas. 367

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Todo aconseja fortalecer el régimen de subvenciones y elevar la asignación fiscal de base, que objetivamente está por debajo de los costos mínimos. Este mecanismo ha probado por décadas ser eficiente y susceptible de mejoramientos periódicos, presenta un ínfimo nivel de fraudes o corrupción y demuestra que es innecesario cambiar el subsidio a la oferta por un subsidio a la demanda, como alguna vez se ha sugerido. Esta última idea consiste en entregar vouchers a los padres para que les sirvan de instrumentos de pago en los colegios, en vez del financiamiento directo a los establecimientos vía subvención al sostenedor que acoge a los educandos. A pesar de que se conocen algunas aplicaciones exitosas de esa modalidad en países de muy alto nivel de desarrollo humano, en Chile significaría reemplazar los diez mil cheques fiscales mensuales con que se pagan las subvenciones, controlados férreamente por los órganos ministeriales, por millones de órdenes de pago a los padres o apoderados con incalculables problemas operativos. Además, significaría destruir el sistema de subvenciones que en más de 60 años ha funcionado con constantes mejoramientos e incorporación de elevadas tecnologías informáticas. Por último, se puede profetizar la aparición de cazadores de vouchers, que, obviamente, buscarían presas en los sectores más vulnerables de la población. Por otra parte, es indispensable saber que cuando se ha pretendido un resultado cualitativo a través de la subvención el resultado ha sido una grave distorsión del sistema. Hace años se procuró mejorar las condiciones de la enseñanza media técnico profesional, para lo cual se elevó el monto de las subvenciones hacia esa modalidad formativa, el resultado fue un brusco crecimiento de los institutos comerciales, sin ninguna ventaja educativa ni de posibilidades laborales para los estudiantes. Recientemente se subió de modo considerable la subvención de programas de corrección de dificultades en la comunicación de los niños y las escuelas de lenguaje surgieron por todas partes, por encima de toda estimación científica seria. Si se pretende premiar con mejores subvenciones a los colegios que no tengan fracaso escolar, el resultado será la segregación de los estudiantes con necesidades educativas especiales, que bajan los promedios de calificaciones y requieren recursos excepcionales. 368

La educación en Chile

Cuando se ha buscado un resultado cuantitativo y se le agregan requerimientos cualitativos el resultado es también penoso. Por ejemplo: el primer nivel de transición en educación de párvulos (prekinder) se autoriza otorgando cupos estudiados por los órganos ministeriales para que coincidan requerimientos sociales y pedagógicos en cada colegio, el segundo nivel (kinder) se asimila a las subvenciones ordinarias. La cobertura de kinder es total y en cambio, a pesar de todas las declaraciones líricas, el prekinder no supera el 30% de la demanda. Otro tanto ha ocurrido con las asignaciones selectivas de cupos para los programas de enseñanza de adultos en el marco de las políticas de Chile Califica, caso en el que ha habido fraudes que serían risibles, si no fuera por lo macabros que resultan. En cierta región se asignaron cupos a personas muertas.

9. La tarea pendiente La crítica desapasionada sobre nuestro sistema escolar y la comparación con el resto del mundo indica que más bien que mal la educación ha avanzado significativamente. Resultados en cantidad y logros en calidad no se han obtenido con el mismo mecanismo y deben revisarse racionalmente los factores que han afectado todos los niveles y modalidades de la educación chilena. Evidentemente quedan tareas urgentes y ajustes importantes que hacer. Pero la obra histórica no puede demolerse. Así lo ha expresado, en su mensaje, la Presidenta de la República al proponer la incorporación de la garantía de calidad de la enseñanza como derecho constitucional. La larga exposición de motivos que precede el texto de la modificación propuesta, no hace sino rendir un homenaje a quienes hace más de un siglo concretaron los cimientos de una obra educacional que se ha venido construyendo incansablemente. Los proyectos legislativos y las acciones ministeriales en los cuales el gobierno y la oposición deberían coincidir comprenden varias materias. Fortalecimiento de una doctrina educacional acorde con nuestro tiempo. Son fundamentos insoslayables de toda política educacional, algunos 369

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conceptos y principios que están en la raíz de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y que la Constitución Política de la República de Chile ha acogido plenamente. La concluyente definición de que los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y que dotados, como están, de razón y conciencia deben comportarse fraternalmente los unos con los otros. Este es el marco del derecho a la educación. La convicción de que la educación es una actividad permanente para el máximo desarrollo de cada persona, en el ámbito de una amplia libertad de enseñanza. La universal aceptación de que la familia es el organismo esencial de la comunidad y que los padres tienen el primer deber y el primer derecho respecto de la educación de sus hijos. Esta doctrina se tiene que traducir en normas libertarias y equitativas, con obligaciones precisas exigibles a las personas, a la comunidad y al Estado, en el marco del principio de subsidiariedad. Adecuaciones en la legislación vigente. La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza es una normativa compleja con muchas materias retrospectivas. La crítica frecuente que se le ha dirigido, por haberse promulgado al terminar el gobierno militar, sólo revela desconocimiento de que su contenido ordena disposiciones legales dispersas pero de larga aplicación en el sistema educacional. A pesar de este intento de organicidad, se mantiene separada una frondosa legislación que afecta áreas del sistema con frecuentes dificultades de interpretación y aplicación, como son: el estatuto docente, la jornada escolar completa, la legislación de menores, la normativa sobre subvenciones y muchas otras. Es obvio que se requieren nuevos ordenamientos jurídicos y modificaciones de textos que van siendo superados por los avances reales del sistema educativo. Tal vez, y sería una tarea de envergadura nacional que requeriría el consenso de todas las corrientes políticas, lejos de derogar la LOCE, sería conveniente actualizarla e incorporarle los temas que están fuera de ella, para transformarla realmente en una suerte de Código Legal de la Educación Chilena.

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La educación en Chile

Esfuerzos hacia el educando. Debe acentuarse la eficiencia institucional, en los casos de menores vulnerados en sus derechos esenciales y la escuela deberá volverse cada vez más inclusiva. Eso demanda, en primer lugar, una atención individual y personalizada de cada escolar, mejores competencias de gestión en los establecimientos y una diversificación de los equipamientos científicos. En este tema es fundamental reforzar el cumplimiento de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), que reúne a los países más desarrollados del mundo, sostuvo que una de las características más impresionantes del sistema escolar chileno es su “alto grado de agrupamiento de estudiantes según sus características socioeconómicas en las escuelas, en comparación con otros países”. Los países de mejores rendimientos tienen sistemas escolares más integrados, tal como lo demuestran los resultados de la prueba PISA, una de las evaluaciones internacionales de la OCDE. Esfuerzos curriculares. Los contenidos de la enseñanza deben poner a los educandos chilenos en condiciones competitivas respecto de los estudiantes de las naciones más aventajadas. El nuevo currículum, las bibliotecas, la alimentación, los nuevos espacios, textos, computadores, los incentivos a profesores que lo hacen bien. Todo ayuda y ha sido fundamental para crear mejores condiciones para enseñar y aprender, y reducir las diferencias entre los escolares que provienen de familias de altos ingresos y los que pertenecen a hogares modestos. Esfuerzos hacia el docente. Las instituciones formadoras de docentes han concordado en una sostenida elevación de las exigencias académicas para los futuros maestros. Coherentemente debe tomarse la decisión política de realizar una evaluación permanente de las competencias docentes, para corregir los defectos menores y separar de la enseñanza a los pedagogos gravemente descalificados. La evaluación docente es ya obligatoria y cuenta con el firme compromiso de los alcaldes y del Colegio de Profesores. Esta es una demanda de todos los padres y apoderados y significa una ayuda financiera y formativa para los docentes. Se han establecido incentivos monetarios individuales para los profeso371

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res que destacan, como la Asignación de Excelencia Pedagógica o la Asignación Variable por Desempeño Individual. Pero se requiere mucho más, la valoración del docente debe tener muchos referentes y en esto hay que consultar a un grupo de los mejores profesores chilenos. Esfuerzos financieros. Una subvención preferencial debería ayudar a compensar las desigualdades sociales de origen que afectan a los niños de los sectores más modestos, entregando un aporte adicional a los establecimientos que los acogen y comprometiendo con ellos una estrategia de mejoramiento educativo. Lograr que ellos tengan buenos aprendizajes es difícil y demanda mayor prolijidad en la gestión y proyectos técnicos rigurosamente formulados y evaluados. Para evitar las distorsiones que puedan provocarse al establecerse variadas condiciones para elevar el financiamiento de los establecimientos escolares, el criterio debería ser generalizar un mejoramiento de las subvenciones a los colegios urbanos de los barrios más deprimidos social, económica y culturalmente, de acuerdo con las clasificaciones que se tienen en el Ministerio del Interior. Igualmente, favorecer la asignación de ruralidad. En lo demás, establecer concursos en que los colegios, de acuerdo con su realidad, planteen proyectos de logros concretos, objetivamente evaluables, para el avance de sus estudiantes y premiarlos por sus logros. Esfuerzos en gestión. No es la naturaleza de la entidad propietaria del plantel educativo, la que determina la calidad entre establecimientos de similares ingresos, sino el equipo que dirige, los profesores que enseñan, los padres que participan y las expectativas de los alumnos. Tenemos la perspectiva de la exigencia de concursos públicos para merecer funciones de directores de centros educativos, que entra en operación en 2006. En estos concursos las capacidades y competencias requeridas tendrían que ser muy explícitas y ponderarse con el máximo de transparencia. Correcciones en el régimen interno de los colegios. No resiste análisis el que aún se mantenga una tolerancia de 45 escolares por aula, sin contar los casos en que se autorizan alumnos supernumerarios. Tampoco el que los maestros deban dictar más del doble de las horas de clases semana372

La educación en Chile

les que se permiten en el mundo desarrollado. Un grupo de directores de liceos que hayan alcanzado altos estándares de rendimiento deberían pronunciarse sobre este punto. Afianzamiento de la comunidad escolar. Los consejos escolares: ya están constituidos alrededor del 85% del total nacional, la gran mayoría (96%) de ellos en establecimientos municipales. Representan la primera forma organizada de comunidad educativa en los establecimientos del país. Esta tendencia debe acentuarse porque aquí está la base de una buena convivencia, de la cercanía de las familias y de la estabilidad democrática del país. Los centros de padres y apoderados que hayan demostrado la mejor participación en el proyecto educativo que corresponda deberían ser consultados sobre el tema.

10. Epílogo Educar un país es una tarea de generaciones. El gobierno que pretenda desechar la obra histórica e introducir una reforma definitiva fracasará penosamente. De la misma manera quien crea que un grupo, una corriente política o una postura ideológica, aunque sea mayoría, podrá imponerse sobre los demás. Lo único razonable y patriótico es convocar a un consenso nacional y emplear las instituciones y los mecanismos que establezcan la Constitución y las leyes.

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Octava sección La gobernabilidad local

CUESTIÓN LOCAL Y GOBERNABILIDAD MUNICIPAL EN ARGENTINA. REVISIÓN DE ALGUNOS TÉRMINOS DEL DEBATE MARIANA CAMINOTTI1

En las últimas décadas, los municipios argentinos experimentaron un proceso de ampliación de sus agendas públicas. En un marco de transformaciones estructurales del Estado nacional –y frente al deterioro de las condiciones de vida de la población en sus jurisdicciones–, estos gobiernos comenzaron incrementar sus acciones en materia social, económica, laboral y ambiental, dando origen a un conjunto heterogéneo de políticas públicas orientadas por el propósito de estimular el “desarrollo local”. Si bien la literatura contemporánea que hace uso de esta categoría es diversa y vasta, en un sentido amplio las políticas de desarrollo local pueden ser conceptualizadas como una modalidad novedosa de intervención pública sobre lo social, cuyo propósito es generar un conjunto articulado de capacidades (económico-productivas, institucionales, socioculturales), y en cuyo marco la “unidad de intervención” 1 Master of Arts in Development Management and Policy (Georgetown University). Magíster en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo (Universidad Nacional de San Martín). Doctoranda en Ciencia Política (Universidad Nacional de San Martín). Investigadora de la Escuela de Política y Gobierno de la Universidad Nacional de San Martín, CONICET. E-mail: .

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no son ciertos sujetos o grupos sociales específicos, sino un determinado territorio, local o regional (Caminotti, 2005). Paulatinamente, estas iniciativas fueron generando adhesiones sobre “la potencialidad de lo local”. No obstante, la experiencia sugiere que en un país donde los municipios desempeñaron históricamente funciones acotadas, el estímulo del desarrollo ha significado un reto que solo lograron enfrentar con relativo éxito los gobernantes de algunas ciudades. A la luz de esta consideración, este artículo propone un recorrido que comprende, en primer lugar, un breve examen del contexto y del modo en que la cuestión del desarrollo local fue planteada en la Argentina de la década de 1990, procurando poner de manifiesto su naturaleza problemática en un marco de redefinición y repliegue del papel del Estado nacional como impulsor del desarrollo y garante de la integración social. Luego, se aborda la discusión acerca de las condiciones que afectan la capacidad de los gobiernos municipales argentinos para instrumentar políticas de desarrollo local, considerando especialmente los planteos que enfatizan la importancia de la participación ciudadana y el capital social y, seguidamente, un enfoque preocupado por las condiciones de gobernabilidad local. A modo de cierre, se presentan algunas consideraciones generales informadas por los hallazgos principales de un estudio de caso.

1. La cuestión local en un contexto de ajuste estructural En los inicios de la década de 1990, la Argentina experimentó la puesta en marcha de un conjunto de reformas que intentarían dar respuesta al agotamiento del modelo de desarrollo inaugurado con la crisis de 1930 y profundizado a partir de la segunda posguerra. Al amparo de aquel modelo, cuyas limitaciones habían comenzado a perfilarse desde mediados de la década de 1970 en el país, se articularon mecanismos para producir bienes y servicios, redistribuir ingresos y acumular capital, dando forma a un modelo de sociedad que prevalecería durante casi medio siglo (Cavarozzi, 2001). Si bien las condiciones que gravitaron sobre la reestructuración del Estado y de la sociedad en la Argentina 378

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tuvieron una primera respuesta autoritaria en los años del autodenominado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983), durante la administración del presidente Carlos S. Menem (1989-1999) cobró impulso una estrategia de reformas que –asentada en una ideología que cuestionaba fuertemente al Estado y visualizaba al mercado como legítimo ordenador social– avanzó fundamentalmente sobre tres grupos de políticas: el ajuste fiscal, la privatización de empresas públicas y la desregulación económica; la reforma del aparato burocrático-administrativo del Estado central, y la transferencia a los estados provinciales de ciertas responsabilidades anteriormente asumidas por el gobierno nacional.2 En la primera mitad de la década de 1990, el control de la inflación y la estabilización de la economía permitieron recuperar niveles de crecimiento del Producto Bruto Interno (PBI) superiores a los de la década anterior. No obstante, la selectividad de los beneficios del crecimiento traería aparejada severos problemas de empleo y un aumento de los niveles de pobreza, que además se tornaría cada vez más heterogénea. La población bajo la línea de pobreza, que en 1991 era del 21,6% y había descendido al 16,9% en 1993, alcanzó el 27,9% en 1996 (Pírez, 2002). Hacia mediados de la década, el crecimiento económico agregado se contuvo y los años siguientes la economía entraría en recesión (Pírez, 2002). En este marco, la política social argentina abandonó su función de garantizar la integración social para operar a través de una multiplicación de intervenciones compensatorias, “dirigidas a resolver necesidades específicas (alimentación, atención de salud, vivienda) o a crear fuentes de ingreso monetario alternativas al empleo, estratégicamente focalizadas sobre la población de mayores necesidades relativas, ejecutadas por organismos desconcentrados o descentralizados hacia el 2 A través de ley N° 23.696 se habilitó la privatización de las empresas estatales, en tanto la ley N° 23.697 se encaminó a reestructurar el gasto público a partir de una serie de disposiciones tendientes a: interrumpir los subsidios, subvenciones y regímenes de promoción minera e industrial; otorgar un tratamiento igualitario a los capitales nacionales y extranjeros, y suspender el “compre nacional”. Dos años después, la ley N° 24.049 transfirió a las provincias la administración de las escuelas secundarias, hospitales y ciertos programas alimentarios que hasta entonces permanecían bajo la órbita nacional.

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nivel local, articulados con organizaciones gubernamentales filantrópicas, religiosas o comunitarias” (Andrenacci, 2002: 164).3 Como corolario de este proceso de reformas, el gobierno nacional quedó a cargo de un número acotado de funciones esenciales (defensa nacional, conducción de las relaciones exteriores, provisión de justicia y seguridad federal) y de la conducción de políticas globales vinculadas con la estabilidad macroeconómica,4 en tanto los gobiernos subnacionales pasaron a concentrar prácticamente la totalidad de las responsabilidades que se vinculan más directamente con la vida cotidiana de los ciudadanos (Esteso y Cao, 2001). De ese modo, no solo se transformaron de modo sustantivo el papel desempeñado por el Estado nacional, su estructura institucional y sus modalidades de vinculación con la sociedad y con el mercado, sino que, además, la distribución territorial de atribuciones en la implementación de las políticas públicas se vio modificada. Desde el Poder Ejecutivo nacional, el traspaso de responsabilidades a los niveles subnacionales de gobierno y al sector privado fue justificado en función de la necesidad de “acercar” los servicios a los ciudadanos. Sin embargo, desde una perspectiva crítica la mentada descentralización estatal ha sido frecuentemente interpretada más como un impulso alentado por el propósito de alivianar el peso del gasto público federal (Falleti, 2004) que como un esfuerzo orientado a promover una mejora en la eficiencia o calidad de los servicios y fortalecer institucionalmente a las provincias y a los municipios argentinos.5 Bajo esa lógica fiscalista, las provincias debieron afrontar la gestión de las funciones transferidas sin una 3 Fundamentalmente, se trató de diversos programas de asistencia alimentaria y nutricional, de salud y de empleo transitorio, tales como el Programa Intensivo de Trabajo (hasta mediados de la década de 1990) y, posteriormente, el Plan Trabajar. 4 Particularmente, la negociación de la deuda externa, la relación con los organismos multilaterales de crédito, la parte principal de la política tributaria. 5 Cabe destacar que los programas específicos para municipios impulsados a lo largo de la década de 1990, tales como el Programa de Reformas y Desarrollo de los Municipios Argentinos (PRDM - Préstamo BID Nº 1164/OC-AR), el Primer Programa de Desarrollo Municipal (MDP I - Préstamo Nº 2920-AR cofinanciado por el BIRF y el BID) y el Segundo Programa de Desarrollo Municipal (MDP II - Préstamo Nº 3860-AR), se encaminaron fundamentalmente a mejorar las capacidades municipales de recaudación y administración.

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Cuestión local y gobernabilidad municipal en Argentina

consecuente reasignación de recursos,6 situación que operaría como incentivo (o, más precisamente, como presión) para una mayor asunción de responsabilidades por parte de los municipios. De ese modo, si tradicionalmente en la Argentina el municipio estuvo llamado a desempeñar un papel acotado a la regulación y producción del suelo urbano, a la construcción de infraestructura y equipamientos colectivos y a la prestación de ciertos servicios básicos (alumbrado público, barrido y limpieza, etc.), en la década de 1990 la agenda pública local se complejizaría, incorporando un conjunto más vasto de tareas. Entre ellas, cobraron relevancia aquellas relativas a la gestión de políticas sociales de corte asistencial, el impulso de acciones de promoción económica y del empleo, y la preocupación por mejorar, o al menos preservar, la calidad ambiental (Tecco, 1997). El gobierno municipal asumió, entonces, una doble responsabilidad: como garante de la reproducción de la vida cotidiana de la población de su jurisdicción y, en ciertos casos, como agente de desarrollo local (Laurnaga, 1998).7 Este proceso –“en algunos casos apenas incipiente y en otros más consciente y acabado, en unos casos más gradual y en otros más abrupto” (Grandinetti, 2002: 26)– respondió principalmente al incremento de las demandas sociales y de las necesidades dirigidas a (o procesadas por) el gobierno municipal en un marco de “repliegue” de la actividad estatal. Con todo, en ciertos casos estas iniciativas se fundaron en la preocupación de promover la participación ciudadana, vinculándose con propósitos más amplios de fortalecimiento de la democracia y la 6 De acuerdo con Falleti (2004: 8), el proceso de transferencia de servicios desde el nivel de gobierno federal a las provincias se produjo en una coyuntura en la cual estas últimas se habían visto favorecidas por un incremento en la recaudación de impuestos coparticipables. De hecho, la coparticipación neta pasó de 4.810 millones de pesos en 1990 a 6.904 millones en 1991 y 8.846 millones en 1992, y el total de recursos de las 24 jurisdicciones (las 23 provincias más la Capital Federal) pasó de 11.820 millones de pesos en 1990 a 22.011 millones en 1992. Entonces, “el gobierno nacional [habría encontrado] la oportunidad propicia para adjudicar a las provincias una mayor responsabilidad de gasto”. 7 La literatura que da cuenta de este proceso es amplia. Véase a propósito: García Delgado, D. (comp.) (1997); Venecia, J. (comp.) (1998); Díaz, C., P. Nari y R. Grandinetti (comps.) (2002) y Cravacuore, D. (comp.) (2002 y 2003), entre otros.

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gobernabilidad.8 Este señalamiento evidencia la “naturaleza ambivalente” del desarrollo local (Boisier, 2001): se trata de una respuesta residual a los vacíos generados por el debilitamiento del Estado nacional, pero también de una oportunidad creada por la potencialidad de lo local para estimular procesos inclusivos de transformación social. En suma, ante la necesidad de atender cuestiones como el incremento del desempleo y la pobreza en las ciudades –e incluso a la emergencia de nuevas modalidades territorializadas de protesta social–9 muchos gobernantes locales argentinos comenzaron a adoptar, para su legitimación, políticas públicas que anteriormente eran extrañas al municipio (Tecco, 1997), otorgando una nueva centralidad a las ciudades como espacios aptos para la innovación en materia de gobierno y gestión pública.

De la municipalización de la crisis a la gestión del desarrollo local A través de las nociones de descarga y “municipalización de la crisis” (Catenazzi y Resse, 1998), hacia mediados de la década de 1990 la asunción de nuevas funciones estatales por parte de los gobiernos locales tendió a ser interpretada como una respuesta de estos al desafío de gobernar en condiciones más complejas: “Las intendencias tienen que administrar la crisis allí donde las demandas aparecen más próximas: despliegan entonces iniciativas y destrezas conducentes a afirmar polos de desarrollo […] tendientes a minimizar las dificultades de inserción social de la población de su territorio” (Laurnaga, 1998).10 En otros términos, pero con un sentido similar, la crisis económica y financiera de la República Argentina sería visualizada como “un contexto de oportunidad” para la innovación en el nivel local, “sin perjuicio naturalmente 8 A título de ejemplo, se destacan las experiencias de ciudades que impulsaron presupuestos participativos y procesos de planificación estratégica participativa. 9 Dadas, sobre todo en algunas localidades del interior del país sacudidas por la privatización o el cierre de empresas, por el fenómeno de los piquetes y los “cortes de ruta”. 10 Si bien aquí se alude específicamente al caso argentino, esta hipótesis ha sido utilizada para contextualizar las transformaciones en curso en otras realidades locales latinoamericanas. Laurnaga, por ejemplo, se refiere en estos términos al caso de Uruguay.

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de que la misma incida luego negativamente lentificando los procesos, modificando sus objetivos originarios, o incluso abortándolos” (Parmigiani de Barbará, 2002: 7). La diversidad de marcos normativos, indicadores socioeconómicos, volúmenes poblacionales, características geográficas y estilos de conducción política de los más de 1.900 gobiernos locales del país11 dificulta cualquier pretensión de realizar una caracterización global sobre las capacidades municipales de impulsar políticas de desarrollo local. No obstante, la literatura reconoce que uno de los principales problemas que afecta a buena parte de los municipios argentinos es la brecha existente entre las funciones que socialmente se le reclaman y sus posibilidades reales para llevarlas a la práctica. Entre los elementos que ayudan a comprender esta situación de debilidad de los municipios para desempeñar nuevos papeles, es posible señalar a continuación una breve enunciación que recoge los argumentos más comúnmente enfatizados en la literatura argentina sin pretensiones de exhaustividad: la escasa capacidad administrativa y de gestión de buena parte de los mismos; su dependencia de los recursos transferidos por el estado provincial (vía coparticipación) y de los programas y recursos nacionales;12 la insuficiencia en la calificación de las plantas de personal municipal y la preeminencia de estructuras organizativas rígidas y jerárquicas que dificultan la articulación conforme a objetivos (Parmigiani de Barbará, 2001); así como el arraigo de una cultura centralista que otorgó históricamente a los gobiernos locales un papel marginal (Caminotti y Madoery, 2000). En dicho escenario, la hipótesis de la relevancia de lo local por déficit del Estado nacional dio cuenta del contexto en el cual se inscribieron los procesos de ampliación de la agenda pública local anteriormente señalados. Sin embargo, esta 11 El tipo y la denominación de los gobiernos locales argentinos varía según cada provincia, comprendiendo desde municipios propiamente dichos hasta comunas, delegaciones, comisiones vecinales o de fomento. Para una exhaustiva caracterización de ese heterogéneo universo, véase Iturburu (2001). 12 Iturburu (2001: 35) indica que, en la década de 1990, la mayor parte de los municipios argentinos aumentó su dependencia de las transferencias del gobierno provincial al disminuir en forma pronunciada la correspondencia fiscal. Mientras en 1983 el 71% de los gastos municipales era financiado con recursos propios, en 1992 esté porcentaje descendió al 47%.

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interpretación no es suficiente para comprender bajo qué circunstancias específicas algunos gobiernos municipales lograron impulsar políticas de desarrollo local en el ámbito de sus jurisdicciones.

2. Las condiciones de posibilidad de las políticas de desarrollo local: interrogantes y desafíos analíticos Al interrogarnos sobre las condiciones necesarias para afrontar eficazmente el reto de impulsar políticas locales de desarrollo en un marco de limitada experiencia y recursos escasos, es pertinente tomar en consideración cuál es la misión que un gobierno local define para sí, qué servicios presta y qué acciones instrumenta, pero, además, con quiénes interactúa en la dirección de sus iniciativas (Tecco, 2002: 59-60). Generalmente, en la literatura suelen destacarse tres categorías de actores que un gobierno municipal debería ser capaz de involucrar en la gestión de políticas, proyectos y programas, definidas desde una perspectiva “sectorial”: i) la sociedad civil local (homologada con frecuencia con las organizaciones de la sociedad civil); ii) los actores privados o empresariales; iii) los responsables de los niveles superiores de la administración pública (gobiernos provincial y nacional). La incorporación de esta última categoría de actores al análisis es nodal para la comprensión de los procesos que condicionan la gestión pública local en un país federal, en tanto habilita una noción compleja del gobierno de la ciudad, en el sentido en que la entiende Pírez (1995: 55-56): “el gobierno de la ciudad es lo que podemos llamar un gobierno parcial dentro de la sociedad nacional. Parcial a nivel espacial ya que ‘cubre’ un ámbito determinado dentro del territorio nacional. En segundo lugar, porque se trata del gobierno de un segmento, de una parte de la sociedad nacional: una sociedad local. El gobierno de la ciudad es, en consecuencia, el gobierno de una sociedad local urbana y, por ello mismo, es también un gobierno local. En consecuencia, corresponde normalmente a la organización local del gobierno: el municipio. Sin embargo, no debe confundirse gobierno de la ciudad con gobierno local de la ciudad, ya que en el primero pueden intervenir, además de la organización local guber384

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namental, agencias que corresponden a niveles no locales del Estado (nacionales o provinciales)”. Desde esta perspectiva, que acentúa la necesidad de adoptar un enfoque relacional del gobierno local, resultarán centrales tanto su capacidad de negociar políticas con los las autoridades de orden provincial y nacional (y de adaptarlas a las especificidades de la realidad territorial) como, además, las características del entramado institucional en cuyo marco cada municipalidad opera. Precisamente, una de las ventajas que ofrece un esquema analítico de la capacidad municipal de conducir políticas de desarrollo local que enfatiza la importancia de las instituciones es que permite reconocer que los agentes involucrados en la conducción de determinadas políticas no optimizarán sus decisiones, sino que, más bien, procurarán satisfacerlas en el marco de un conjunto circunscrito de posibilidades (Repetto, 1999). De ese modo, es posible suponer que la posibilidad de instrumentar políticas locales de desarrollo dependerá, en mayor o menor medida, de los incentivos y de las oportunidades derivadas de un determinado entramado institucional que ciertos actores estratégicos13 consigan interpretar y aprovechar. Así, la incorporación de una perspectiva institucional puede enriquecer el análisis de las políticas de desarrollo local al ofrecer parámetros para enmarcar las relaciones establecidas entre los niveles de gobierno municipal y provincial no solo desde un punto de vista funcional-formal, sino también desde la perspectiva de los comportamientos y la dinámica de relaciones que ciertas reglas (por ejemplo, el régimen municipal vigente y el de coparticipación de impuestos) contribuyen a estructurar.

Sociedad civil, participación y capital social a la luz de una mirada crítica En el marco de los estudios sobre desarrollo local, es frecuente observar cierta tendencia a homologar las nociones de sociedad civil y organizaciones de la sociedad civil (OSC) o asociaciones voluntarias. Aunque podamos convenir en que intuitivamente la idea de “sociedad civil” puede pre13 Con la noción de actores estratégicos nos referimos a aquellos agentes que, en virtud de la posesión de una serie de capacidades potenciales (de negociación, de interpretación del contexto, de representación, de movilización social y de acción colectiva), son capaces de alterar las reglas de juego.

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sentarse asociada a una esfera pública no estatal o incluso a cierto pluralismo, consideramos necesario explicitar que se trata de un campo heterogéneo “que recubre poderes, intereses, identidades y exigencias plurales y contradictorias” (Rabotnikof, 2001: 7). La adopción de una u otra posición no es irrelevante a la hora de diseñar estrategias de análisis. En directa asociación con la noción de sociedad civil, una parte de la literatura que aborda el estudio de las iniciativas de desarrollo local a cargo de los municipios trae a la discusión las nociones de la participación y capital social. Existen, al menos, dos órdenes distintos de razones que fundamentan la preocupación analítica por la participación. El primero es preponderantemente instrumental y se vincula con propósitos de efectividad, eficiencia, transparencia y legitimidad de las políticas.14 De hecho, la importancia de la participación en su sentido instrumental ha sido ampliamente aceptada en el campo de estudio de la gestión pública municipal. Desde nuestra óptica, existen motivos para poner en duda las supuestas “bondades intrínsecas” de la participación social en su vertiente instrumental. En principio, una aceptación acrítica de esta perspectiva podría conducir a suponer que los sujetos (todos e independientemente de sus condiciones de vida) conocen sus necesidades objetivas, son capaces de priorizarlas y están en condiciones, además, de ejercer funciones de control sobre la acción de los poderes públicos. Y si bien la apertura de canales participativos puede resultar valiosa para el establecimiento de vínculos más horizontales en los procesos de toma de decisiones públicas –especialmente cuando se trata de decisiones vinculadas al desarrollo– es razonable pensar que estas supuestas “virtudes participativas” no deberían considerarse un dato sino una realidad a cimentar o, en todo caso, una condición a interrogar.15 14 En este razonamiento, la participación alentaría la eficiencia al permitir el aprovechamiento de recursos presentes en la sociedad local pero externos a la administración del municipio. Por su parte, la misma fortalecería la efectividad al permitir una identificación precisa de las demandas y las necesidades sociales. Finalmente, la conducción de políticas públicas eficientes y efectivas contribuiría a mejorar la legitimidad de las autoridades públicas locales. Véase, por ejemplo, Banco Mundial (1995). 15 A propósito, en un estudio de caso sobre las políticas de desarrollo impulsadas en el municipio de Malargüe (provincia de Mendoza) en el período 1995-2003, pudimos relevar iniciativas

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El segundo orden de razones que abonan la importancia de la participación social abandona ese carácter eminentemente instrumental para introducir la cuestión de la ciudadanía y de su fortalecimiento, trascendiendo la concepción de la ciudadanía como status para entenderla también como un proceso. Asumiendo esta perspectiva, el desafío de superar el enfoque instrumental de la participación social no debería llevar a subestimar aquellos elementos sustantivos de la ciudadanía (derechos y garantías) cuyos logros, avances y retrocesos ponen de manifiesto el modo en que se estructuran y evolucionan, a lo largo del tiempo, los intereses conflictivos de la sociedad en su relación con el Estado (Caminotti et al., 2002). En este plano, conviene abrir un signo de interrogación acerca de que la sola apertura de canales de diálogo entre ciertos actores sociales y el gobierno resulte suficiente para alentar procesos de fortalecimiento de la ciudadanía, tal como parece sugerir la perspectiva instrumental de la participación social en su versión extrema. Este señalamiento puede ser especialmente significativo allí donde buena parte de la población no tiene garantizada su supervivencia. Atendiendo a este planteo, las posibilidades de los sujetos de posicionarse como ciudadanos no parecerían descansar tanto en la mera existencia de iniciativas participativas impulsadas por el gobierno local, sino en la existencia de políticas públicas16 y de acciones colectivas que alimenten una perspectiva de derechos.17 importantes del gobierno local orientadas a promover la participación activa de diversos sectores de la ciudadanía en la conducción de distintos planes y programas (en particular, nos referimos al Plan de Desarrollo Turístico, al programa Consultando al Vecino y al Plan Estratégico Malargüe, entre otros). No obstante, las motivaciones de las iniciativas participativas que fueron identificadas no parecen haber estado vinculadas simplemente con la posibilidad de identificar problemas y establecer prioridades para mejorar la efectividad de la gestión municipal, sino, más bien, con la necesidad de legitimar un estilo más proactivo de intervención pública local y, al mismo tiempo, promover una mayor responsabilidad ciudadana en el estímulo de un proceso de desarrollo orientado al mejoramiento de sus condiciones de vida (Caminotti, 2005). 16 En nuestra investigación sobre el caso de Malargüe, el análisis de las políticas llevadas adelante por el municipio en el período 1995-2003 demostró la presencia de esta perspectiva en algunas de las iniciativas desplegadas por el gobierno municipal –fundamentalmente en el caso de algunas políticas destinadas a los ciudadanos de la zona rural– que no han estado vinculadas con la generación de espacios participativos. En especial, nos referimos a diversas iniciativas destinadas a mejorar las condiciones de vida de la población rural. Véase Caminotti (2005). 17 A propósito de este último aspecto, véase el interesante estudio de Denis Merklen (2005)

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De la mano de la revaloración de la participación ciudadana, en los últimos años el capital social (concepto utilizado para aludir a relaciones e interacciones sociales que se producen por fuera del Estado y del mercado),18 ha pasado a constituir una noción central en el marco de la literatura preocupada por ampliar el marco conceptual del desarrollo. Inicialmente, la perspectiva del capital social tuvo el valor de incorporar al análisis determinados aspectos de las relaciones sociales tradicionalmente ignorados por las teorías económicas del desarrollo y, asimismo, destacar la importancia de ciertos “activos intangibles” y el carácter social de las instituciones económicas. Aunque estas tesis despertaron innumerables adhesiones, en años recientes se ha generado un intenso y espinoso debate que excede el alcance de estas reflexiones.19 Entre las principales objeciones, merecen destacarse la frecuente falta de claridad conceptual, la ausencia de un marco teórico coherente que le dé sustento y su traducción en problemas metodológicos para medir empíricamente el capital social. En particular, se ha puesto de relieve cómo la adopción de este concepto –susceptible de definiciones diversas– conduce con frecuencia a establecer razonamientos de tipo circular, en cuyo marco “cuanto mejor es el desempeño de las instituciones públicas, mayor es la probabilidad de conseguir altos niveles de capital social; pero, y al mismo tiempo, una sociedad con altos niveles de participación y confianza también contribuye a mejorar el desempeño del gobierno” (Caminotti et al., 2002). sobre las transformaciones que han experimentado las clases populares en Argentina de las últimas décadas. 18 La noción de capital social comenzó a difundirse principalmente a partir de los trabajos de Pierre Bourdieu y James Coleman. Luego, con el estudio de Putnam (1993) sobre el desempeño institucional de las regiones italianas, el concepto de capital social hizo su ingreso en el campo de los estudios sobre el desarrollo. En ese trabajo, Putnam definía al capital social como aquellos “rasgos de la organización social como confianza, normas y redes que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad facilitando acciones coordinadas” (Cf. Lechner, 1999), al tiempo que concebía a este activo en términos de un stock que las sociedades acumulan a través de períodos históricos largos y de los cuales dependen sus posibilidades de desarrollo actuales. Desde otra perspectiva, ciertos autores argumentan que se trata de un recurso construible en el mediano y corto plazo, aún en contextos adversos (Evans, 1996). 19 Véase Álvarez (2002) y Stolle (2000).

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Las condiciones de gobernabilidad local Otra ruta de acceso a la reflexión sobre las condiciones que afectan la conducción de políticas de desarrollo local alude al vínculo entre desarrollo y gobernabilidad local, enfoque propuesto por el Proyecto Regional para la Gobernabilidad Local del Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD, 2004) que identifica un conjunto de dimensiones interrelacionadas.20 A continuación vamos a referirnos selectivamente solo a algunas de ellas. La visión del desarrollo local –que constituye la primera de esas dimensiones– es definida como un “norte” que señala hacia dónde debe ir una localidad, una suerte de “carta de navegación” capaz de establecer un rumbo y de otorgar coherencia a diversas iniciativas y programas a través del diálogo y la construcción colectiva. Considerando que la visión del desarrollo local deberá ser consensuada, un indicador del logro de este requisito sería la existencia de un plan estratégico participativo que reúna a los actores sociales, económicos y gubernamentales en una misma mesa. A lo largo de la década de 1990, se impulsaron procesos de planificación estratégica participativa en una gran cantidad de ciudades argentinas.21 A propósito, creemos que no es desacertado señalar que la planificación estratégica ha sido, probablemente, el instrumento de gestión más difundido al cual apelaron los gobiernos locales para responder al reto de repensar sus políticas. Esta notable difusión de procesos de planificación participativa en municipios de variado tipo no ha sido acompañada por un análogo acervo de investigaciones empíri-

20 Estas son: i) la construcción de una visión colectiva del desarrollo local; ii) el reconocimiento de liderazgos individuales o colectivos con capacidad de convocar; iii) el establecimiento de relaciones constructivas entre los actores; iv) la adopción de instrumentos de buen gobierno que garanticen la eficacia y transparencia de las políticas públicas, y v) la participación de los ciudadanos en diversas etapas del proceso de gestión de las mismas. 21 A título de ejemplo, pueden destacarse los casos de la ciudad de Córdoba, Rosario (provincia de Santa Fe), Campana, Bahía Blanca (ambos en la provincia de Buenos Aires), la Ciudad Autónoma de Bueno Aires, entre muchos otros.

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cas.22 Con todo, la evidencia disponible indica que las múltiples experiencias que han tenido lugar en diversas ciudades argentinas generalmente han enfrentado limitaciones para generar compromisos que den sustento a una visión socialmente compartida y para estimular procesos de transformación socioproductiva. En este sentido, parecería que han tendido a primar concepciones más bien voluntaristas o “publicitarias” de los planes estratégicos, concebidos como instrumentos de marketing de las ciudades antes que como espacios efectivos de discusión y de negociación, atravesados por intereses al menos potencialmente conflictivos.23 Al calor de las dificultades señaladas, cabría preguntarse bajo qué condiciones pueden generarse dinámicas sociales de compromiso y acuerdo, más allá de su traducción operativa (o no) en un plan estratégico de desarrollo local. Este interrogante abre espacio para poner en consideración otros elementos y criterios de análisis. Dando por sentado que la existencia de un diagnóstico sólido de los problemas a enfrentar y de una visión del potencial del territorio constituyen condiciones necesarias en todo proceso de gestión de políticas de desarrollo en el nivel local, sería necesario considerar quién/es portan con22 Con esto no queremos significar que no ha habido estudios sobre el tema, sino que muchas veces los esfuerzos realizados han quedado, por decirlo así, “capturados” por los discursos oficiales sobre las bondades normativas de los planes. A modo de notable excepción, merece destacarse el trabajo de Cravacuore (dir.) (2006). 23 Algunos de estos problemas han sido abordados en un trabajo en el cual analizamos críticamente la experiencia de planificación estratégica que ha tenido lugar en la ciudad de Rosario ente 1996 y 1999, en cuyo marco la apelación a la participación asumió predominantemente la lógica de legitimación ex post de propuestas previamente diseñadas y presentadas por los equipos técnicos de la municipalidad, marcando limitaciones en cuanto al grado de apropiación social del Plan (Caminotti et al., 2000). Ejemplos de otras experiencias que nos conducen a interrogarnos de manera crítica sobre el vínculo entre participación, generación de acuerdos y procesos de transformación son los casos del Plan de Desarrollo Estratégico de Campana (provincia de Buenos Aires) –caracterizado por más de un participante como “el plan de Siderca” (empresa siderúrgica localizada en el territorio que aportó el grueso de los recursos económicos para su realización)– y el Plan Estratégico Regional “Tuyú Mar y Campo”, llevado a cabo de manera conjunta por los municipios bonaerenses de Villa Gessell, Pinamar, General Lavalle, General Madariaga y La Costa que, tiempo después de su presentación pública, se vio discontinuado.

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cretamente esa visión; qué intereses específicos persiguen y cómo los traducen en propuestas de acción; con qué tipo de capitales cuentan; en qué medida se despliegan iniciativas tendientes a involucrar a ciertos actores con recursos de poder para transformar la realidad de un territorio y cómo se relacionan (si lo hacen) con actores que no cuentan con los mismos recursos. Finalmente, también sería conveniente analizar qué tipo de espacios y dinámicas de interrelación se generan y qué rasgos específicos asumen. Entonces, el marco institucional y el proceso político que condicionan la actuación de los actores locales cobran valor analítico. En suma, esto implicaría asumir que los procesos sociopolíticos (entre ellos, la “gestión del desarrollo”) y las instituciones que los enmarcan tienen, por definición, efectos distributivos, en la medida en que no todos los actores “ganan” lo mismo, ni en la misma medida. Quizás, con ello, lograríamos más potencia conceptual e interpretativa. Avanzando sobre otra dimensión del modelo propuesto por el PNUD, las relaciones constructivas entre actores aluden a una modalidad particular de vinculación entre actores estratégicos, entre los cuales no solo cuentan los de estricta actuación local (el gobierno municipal con sus ramas ejecutiva y deliberativa, el sector privado, las organizaciones sociales, etc.), sino, además, los niveles de gobierno nacional y provincial que gravitan en la efectiva conducción de las políticas públicas en el nivel local. El análisis de esta articulación entre niveles de gobierno, enfatizada en el modelo del PNUD pero no siempre considerada en los estudios sobre los procesos de gobierno y de gestión local, puede resultar fundamental para interpretar las condiciones de posibilidad de ciertas políticas municipales (incluso, en ciertos casos probablemente constituya “la” condición de posibilidad). A título de ejemplo, en nuestro estudio sobre el caso de Malargüe observamos que el vínculo establecido entre el municipio y la provincia tuvo una importancia central para la conducción de buena parte de las políticas de desarrollo desplegadas a lo largo del período que comprendió nuestro estudio (1995-2003). De hecho, la centralidad de la dinámica intergubernamental constituyó el principal hallazgo de la investigación conducida (Caminotti, 2004). Al mismo tiempo, a la luz de 391

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algunas experiencias, las relaciones conflictivas entre actores estratégicos también merecen ser consideradas.24 Finalmente, el modelo del PNUD trae nuevamente a consideración la cuestión de la participación ciudadana, noción que aquí aparece vinculada con la necesidad de garantizar el pluralismo decisional y de incorporar a todos los sectores sociales en los procesos de toma de decisiones vinculadas con las opciones de desarrollo local, especialmente la de aquellos sectores tradicionalmente marginados. En este marco, se plantea la necesidad de promover espacios de encuentro, diálogo y debate y, al propio tiempo, de fortalecer el protagonismo de las organizaciones socio-territoriales. La importancia del pluralismo decisional en el diseño y la conducción de políticas locales de desarrollo resulta coherente con los postulados de los autores que abordan la cuestión del desarrollo desde una perspectiva endógena, quienes enfatizan que el desarrollo, como propósito o “utopía social” (Boiser, 2001), requiere ciudadanos activos y comprometidos, capaces de expresar sus opciones en el espacio público. Con todo, en lo atinente a la incorporación de todos los sectores en los procesos de toma de decisiones (y especialmente de aquellos tradicionalmente marginados), cabría tomar en consideración algunos señalamientos que pueden enriquecer este marco interpretativo. La perspectiva institucional aplicada al análisis de políticas públicas otorga a lo actores estratégicos una relevancia analítica central. No obstante, también llama la atención sobre la necesidad de reconocer la existencia de sectores sociales que enfrentan restricciones severas para constituirse en actores estratégicos. En ciertos casos, como indica Repetto (1999), serán otros actores (tales como una unidad estatal) quienes podrán canalizar las demandas y las necesidades de estos grupos, “por interpretar que su resolución, en un determinado sentido, será con24 En Malargüe, el intendente municipal y su equipo de gobierno no lograron establecer relaciones colaborativas con los integrantes del Concejo Deliberante. Aunque en el marco de nuestra investigación no analizamos detenidamente este aspecto, el conflicto con la rama deliberativa parecería haber incentivado al intendente y a su equipo a idear mecanismos novedosos para legitimar determinadas políticas locales, estableciendo relaciones más fluidas con ciertas organizaciones sociales territoriales (como las Uniones Vecinales) e, incluso, promoviendo encuentros “cara a cara” con grupos de vecinos.

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gruente con sus intereses y preferencias, mejorará sus bases de apoyo político o disolverá tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo” (Oszlak y O’Donnell, 1984: 115; citados en Repetto, 1999). De esta manera, al analizar políticas locales que involucren a colectivos no estratégicos de actores (con escasos recursos y organización), la atención debiera volcarse hacia el papel que les cabe jugar a los actores ya constituidos, sean estos estatales o sociales, en tanto “mediadores”. En Argentina, se ha popularizado una visión según la cual muchos municipios establecen con los sectores populares vínculos eminentemente “clientelares y particularistas”. La revisión de la discusión académica trabada alrededor de estas categorías excede aquí nuestro objetivo, pero creemos pertinente apuntar algunas breves consideraciones al respecto. La categoría de clientelismo posee una carga moral inocultable: se la utiliza para aludir a una patología, a una desviación respecto de lo que se considera una “buena relación política”. En un reciente libro, Frederic (2004) ilumina el carácter problemático de estas asunciones (no siempre explicitado) de un modo que merece ser reproducido: Los fenómenos que más directamente topan a la antropología de la política con la moralidad han sido el clientelismo y más recientemente la corrupción. Principalmente, estas dos manifestaciones de la moralidad política destacan su costado negativo, pues ponen en evidencia la incompletud o desvíos del proceso de modernización institucional y democratización que ciertas sociedades, como la argentina, presentan […] En efecto, tales conceptos, en especial el de clientelismo, han servido como rótulos de la clase de política hecha en ciertos ámbitos del campo, como lo es el municipal, el lugar por excelencia de la “baja política”. Pero no se ha puesto en consideración el modo como esta clasificación entre “baja y alta política” –respectivamente la política de los pobres en oposición a la política de los ricos– propende a la jerarquización de quienes practican una política bien estimada y quienes no; es decir cómo reproduce la división del trabajo político […] Considero necesario avanzar en este sentido por cuanto las ciencias sociales muchas veces portan estas evaluaciones en sus argumentos –juzgan sin comprender, si invertimos la afirmación de Geertz–, desatendiendo dimensiones ineludibles a la comprensión (Frederic, 2004: 27-28).

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Nociones como la de clientelismo, con su carga fuerte de sentido, comportan el riesgo de oscurecer más de lo que iluminan. Por lo tanto, revisar categorías y precisar conceptos se presenta como una tarea nodal para el avance de las agendas y programas de investigación sobre la realidad sociopolítica local en la Argentina actual.

3. A modo de cierre: enseñanzas de un estudio de caso Luego de procurar sintetizar el modo en que la cuestión local fue planteada en la Argentina de la década de 1990 y de revisar algunos términos comúnmente empleados en los abordajes académicos del tema, quisiéramos presentar muy sintéticamente algunas reflexiones que orientaron nuestro estudio de caso sobre las políticas de desarrollo local instrumentadas en el municipio mendocino de Malargüe en el período 1995-2003. Fundamentalmente, aquel esfuerzo de investigación se organizó a partir de dos interrogantes principales: ¿qué condiciones posibilitaron el diseño y la conducción de políticas locales de desarrollo en un marco tan crítico como el que el municipio enfrentaba en la segunda mitad de esa década?,25 ¿qué aportes puede arrojar el análisis 25 Durante la primera mitad del siglo XX, la actividad productiva de Malargüe giró en torno de la ganadería. A partir de la segunda posguerra, el desarrollo de la minería abrió nuevos horizontes para la economía local, transformándose en la actividad de mayor rendimiento y generación de empleo. En la década de 1970, se descubrió un área de 6.000 hectáreas de petróleo de alta densidad en el territorio departamental, lo que marcó un nuevo giro en la trayectoria socio-productiva local. En el período 1974-1991 Malargüe multiplicó por tres su población originaria, en un proceso de incorporación masiva de mano de obra vinculada con esta actividad (PNUD: 2003). Hacia mediados de la década de 1990, la retracción de las actividades extractivas, la ausencia de nuevas inversiones y la privatización de YPF generaron una profunda crisis social, al expulsar del mercado de trabajo a un número elevado de personas que la economía local no estaba en condiciones de emplear; circunstancia que se vio doblemente agravada por el hecho de que no se previeron actividades productivas alternativas. En medio de esa crítica situación –y partiendo de aspectos negativos como el aislamiento geográfico, una alta dependencia de recursos externos, un elevado nivel de desempleo y la tasa más baja de adultos alfabetizados de la provincia de Mendoza–, en el período 1995-2003 el gobierno municipal logró impulsar un conjunto articulado de políticas locales de desarrollo que implicaron un giro importante en un municipio históricamente dependiente de políticas públicas de carácter exógeno.

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de esta experiencia al estudio del gobierno y la gestión pública subnacional en la Argentina actual? En relación con el primer interrogante concluimos que, en el caso de Malargüe, la visión del desarrollo local del equipo de gobierno municipal constituyó una condición necesaria para la instrumentación de un conjunto de políticas orientadas a mejorar las condiciones de vida de la sociedad local, en medio de una crítica situación social vinculada con la pérdida de fuentes de trabajo, la escasa diversificación del tejido productivo y la preeminencia de una modalidad de conducción municipal dependiente de los cursos de acción inducidos exógenamente. Desde finales de 1995 en adelante, el departamento ejecutivo de la municipalidad orientó su gestión intentando involucrar a distintos actores en los procesos de toma de decisiones, ideando una vasta gama de iniciativas. Al mismo tiempo, sobre todo a través de una serie de programas específicamente orientados a la población rural, el intendente municipal y su equipo oficiaron como articuladores de las necesidades de sectores “socialmente desarticulados”, promoviendo tanto la adquisición de nuevas capacidades socio-productivas como el fortalecimiento de vínculos sociales. Ahora bien, sin desmerecer la importancia que tuvieron la visión del desarrollo local y la capacidad de liderazgo del intendente municipal, nuestra investigación también ha revelado la centralidad de las relaciones establecidas entre la municipalidad de Malargüe y el gobierno provincial respecto de la posibilidad de llevar adelante un conjunto importante de políticas públicas locales. En ese sentido, argumentamos que la configuración institucional derivada de las características propias de los regímenes municipal y de coparticipación de impuestos vigentes en la provincia de Mendoza generó un marco de reglas de juego propicias para el establecimiento de vínculos colaborativos entre la municipalidad y el gobierno provincial. Sobre la base de esa configuración institucional, en el período 1995-2003 la dinámica de vinculación entre la municipalidad de Malargüe y el gobierno de la provincia estuvo apuntalada por un conjunto de políticas públicas promovidas por la administración provincial y, al mismo tiempo, se vio vigorizada por la relación personal existente entre el entonces titular del Poder Ejecutivo de 395

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la provincia de Mendoza y el intendente de Malargüe. Por otra parte, a partir del año 2000, la municipalidad de Malargüe se vio favorecida por un contexto fiscal sumamente favorable, dado por el aumento de los recursos percibidos por el municipio en concepto de regalías petrolíferas. De este modo, muchas de las iniciativas promovidas durante el período 1995-1999 pudieron ser profundizadas o ampliadas, aprovechando la experiencia acumulada. En relación con la segunda pregunta de investigación que orientó aquel trabajo, el análisis del caso de Malargüe nos permitió observar la complejidad inherente a la gestión de políticas de desarrollo local en un país federal como Argentina, así como enfatizar la necesidad de contemplar los contextos singulares que estructuran cada realidad local y las características de los distintos entramados sociopolíticos e institucionales de orden subnacional. En virtud de lo expuesto, consideramos que el diseño de estrategias analíticas capaces de dar cuenta y de reducir esa complejidad constituye un ejercicio necesario para enriquecer nuestra comprensión de las condiciones que gravitan sobre la posibilidad de conducir políticas de desarrollo local en la Argentina actual.

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RELACIÓN CON LA COMUNIDAD, LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA LOCAL, LA RELACIÓN ENTRE EL GOBIERNO LOCAL Y LA SOCIEDAD CIVIL Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA MANUEL ACEVEDO AGUILERA1

La ciudadanía la podemos ejercer hoy de distintas formas y de diversos ejes de acción, pero sin duda alguna que para el modelo chileno el espacio más “óptimo” en la relación gobernante-gobernado, en su expresión de cercanía, es la administración municipal. Si bien técnicamente no podemos hablar en Chile de gobierno local, ya que no cuenta con el poder del ejercicio de la fuerza pública, si podemos señalar que es una administración que tiene mucho que decir al momento de aterrizar las políticas públicas del gobierno.

1 Administrador Público (Universidad Central de Chile). Master (c) en Gobierno y Gerencia Pública (Universidad de Chile). Además es Director Ejecutivo de administracionpublica.cl, orientada a posicionamiento de administradores públicos de Chile. Director ejecutivo de E-gob.cl, orientado al conocimiento del Gobierno electrónico en Chile. Investigador del Instituto Chileno de Estudios Municipales de la Universidad Autónoma de Chile. Jefe de Administración y Finanzas del Instituto Nacional de la Juventud del Gobierno de Chile. E-mail: .

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1. Análisis histórico de las administraciones locales chilenas Las municipalidades en Chile, de acuerdo con la Ley Orgánica Constitucional N° 18.695 de Municipalidades, son definidas como “corporaciones autónomas de Derecho Público, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso, económico social y cultural de las respectivas comunas”, cuya descentralización del poder central solo se efectúa con las reformas efectuadas a partir de la recuperación de la democracia en 1990. Y desde las elecciones de 2004, recién se eligen en forma directa las autoridades locales. En su proceso histórico, podemos enunciar la formulación de una ley municipal denominada Ley de la Comuna Autónoma, hacia el año 1891, que intentó conseguir una mayor independencia y autonomía respecto al presidente de la República, sin embargo la carencia de recursos financieros sumada a la promulgación después de la guerra civil el mismo año, dejó de lado esta iniciativa. Hacia 1925, la administración comunal contaba con un cuerpo colegiado de regidores con elección mediante el sufragio universal, quienes finalmente designaban al alcalde. Sin embargo, a partir de este período hasta 1973 el municipio no representó mayor relevancia en la prestación de servicios públicos y apoyo al desarrollo local. Sin embargo, en el régimen del democratacristiano, Eduardo Frei Montalva (1964-1970) se realizó la denominada “Promoción popular”, y en este marco, en 1968 se promulgó la ley N° 16.880 cuyo nombre fue “Ley de Junta de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias”,2 que entró en vigencia en 1970. Respecto al régimen presidencial de la Unidad Popular, bajo la administración del socialista Salvador Allende Gossens, se crearon en 2 Esta ley buscaba profundizar el sistema democrático en la medida que se incrementaba la participación de las personas en cuanto elegían a los representantes de las Juntas de Vecinos y las distintas Organizaciones Comunitarias que se creaban dependiendo de las inquietudes de los propios vecinos, como por ejemplo los centros de Madres, los clubes deportivos, clubes del Adulto Mayor, etcétera.

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1972 las Juntas de Abastecimientos y Precios (JAP), cuyo objetivo era la transferencia para que las organizaciones vecinales regularan el precio y la distribución de alimentos a nivel de las unidades vecinales. En el régimen militar encabezado por el general Augusto Pinochet Ugarte (1973-1990), se dictó el Decreto Ley N° 573 correspondiente al año 1974 que estableció el Estatuto de Gobierno y Administración Interior del Estado. Cabe hacer especial mención al artículo 17° que contemplaba que cada “municipalidad contará con un Consejo de Desarrollo Comunal integrado por jefes de oficinas municipales y representantes de las principales actividades de la comuna el que será presidido por el alcalde”. En tanto, en 1975 se dictó el Decreto Ley N° 1.289 aprobándose la Ley Orgánica de Municipios y Administración Comunal que señaló en el Título I Artículo 1°: “[…] las municipalidades son instituciones de derecho público, funcional y territorialmente descentralizada, cuyo objeto es administrar la comuna para satisfacer las necesidades locales y promover el desarrollo comunal”. Respecto al Título II Párrafo 3° Artículo 1°, señaló que en cada municipio existirá un Consejo de Desarrollo Comunal integrado por un número no superior de 20 y no inferior de ocho consejeros, instancia que será presidida por el alcalde. No obstante, la figura del alcalde, no era elegida democráticamente. Respecto a la participación, el gobierno militar promulgó dos leyes orgánicas constitucionales como complemento a la Carta Fundamental de nuestro país de 1980, la primera de ellas es la Ley 18.605 sobre Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE), instancia creada para la participación de la comunidad en el desarrollo económico, social y cultural en el ámbito regional; la segunda es la Ley N° 18.695 del 31 de marzo de 1988, ley orgánica constitucional de municipalidades que reguló la puesta en práctica de los Consejos de Desarrollo Comunal (CODECO), que buscó similares objetivos a la ley anteriormente descrita, pero al nivel comunal; la distribución de participación es equivalente al 25% para organizaciones comunitarias territoriales, igual porcentaje para las organizaciones comunitarias funcionales, para quedar el restante 50% para las actividades económicas relevantes. Sin duda alguna, durante el régimen militar la mayor reforma fue la eliminación de la elección de los alcaldes y la supresión de toda repre403

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sentación política democrática en los municipios. Por tanto, a partir de esta época y hasta finales de 1992, el alcalde era nombrado directamente por el presidente de la República transformándose en un “municipio no democrático”. En 1988, se llevó a efecto un proyecto de ley que modifica la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades el cual aportó temas trascendentales en el tema de la participación ciudadana, tales como: – Consultas comunales: “El alcalde con acuerdo del Concejo podrá convocar a la población mayor de 18 años de la comuna a participar en consultas vinculadas sobre materias de interés comunal […]”. – Audiencias públicas: “El Concejo estará obligado a conocer en audiencia pública formal la materia de interés comunal que no menos de cien ciudadanos de la comuna planteen […]”. – Plebiscito comunal: “El Alcalde, con acuerdo del Concejo, o a requerimiento de los dos tercios del mismo Concejo, o por iniciativa de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna, someterá a plebiscito las materias de administración local relativas a inversiones específicas de desarrollo comunal, a la aprobación o modificación del Plan de Desarrollo Comunal, a la modificación del plan regulador u otras de interés para la comunidad local siempre que sean propias de la esfera de la competencia municipal” (Nuñez, S., 1988: 14). Después del plebiscito realizado el 5 de octubre de 1988, en donde se enfrentaron dos opciones: “Sí”, para que continuara el régimen de Pinochet, y el “No” que representaba a la oposición agrupada en la Concertación de Partidos por la Democracia, la cual salió triunfante, permitió elecciones presidenciales en 1989, lo que dio paso a cambios sustanciales en aspectos legales de las administraciones locales, a través del Decreto Ley N° 349 que fue suprimido en diciembre de 1989 dictándose en su reemplazo la Ley N° 18.893 sobre organizaciones comunitarias tanto territoriales como funcionales derogándose de este modo la Ley N° 16.880, lo que permitió la realización de las primeras elecciones democráticas de directivas suprimidas en 1973. Con el retorno a la democracia en 1990, en el gobierno de Patricio Aylwin Azócar, en su calidad de colegislador presentó a la Cámara de 404

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Diputados un proyecto de ley sobre Juntas de Vecinos y Organizaciones Comunitarias, funcionales y territoriales con el objeto de dejar sin vigencia la normativa anterior, logrando, finalmente, recuperar la relevancia de la Junta de Vecinos como órgano territorial para el desarrollo comunal y la participación. En 1991, se buscó la creación de nuevas instancias de participación en el ámbito territorial, pero fue en 1992 cuando se publicó el texto que permitió la realización de las elecciones de las autoridades municipales, a través de la modificación de la Ley Orgánica de Municipalidades existente, introducida a su texto por la Ley N° 19.130 de marzo del mismo año, estableciéndose la figura del Alcalde como máxima autoridad municipal acompañada de un Concejo Municipal3 y la creación de un Consejo Económico y Social Comunal, de carácter consultivo, integrado por la comunidad organizada. El Concejo Municipal estaría integrado por representantes de la comunidad local elegidos a través de una elección directa, con un sistema de representación proporcional, garantizando la democratización de la instancia de administración local. A partir de ese año, se han realizado tres elecciones de concejales, en 1992, 1996 y 2000. Solo en las elecciones de octubre de 2004, con la modificación a la ley municipal se eligió en forma directa al alcalde en lista distinta a la de concejales, profundizándose la voluntad ciudadana con sus autoridades locales.4

2. Participación ciudadana y gobernabilidad local Cuando se comenta el tema de la participación, suele quedar en nuestra retina las instancias en las cuales estas se dan, más aún cuando lleva el apellido de “ciudadana”. En Chile tales instancias están presentes en las normas y leyes, empero su acceso dependerá de cuanto más estemos 3 Este órgano tendrá funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras y será presidido por el alcalde. 4 En las tres elecciones anteriores, la elección del alcalde era indirecta, y resultaba dentro de la lista más votada de concejales.

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informados de los mecanismos existentes, y a ello debemos sumar la propia voluntad y motivación para acceder a tales mecanismos. Pero, ¿qué entendemos por participación? Entendemos por participación “la posibilidad que personas o grupos tienen para influir, hacerse presentes, en la determinación de la agenda pública; y también en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas” (Rebolledo, 1994). Tal afirmación teórica recalca el escenario en que la participación pueda ser individual o colectiva, siempre y cuando logren tal proceso que conlleve a ejercer un poder asociado al grado en que sus requerimientos, anhelos, etc., puedan ser recogidos por las autoridades y logren ingresar a la agenda pública, y los demás caminos que se asocian a la toma de decisión sobre las demandas emanadas. Por otra parte, se puede concebir la participación como un “modo privilegiado de expresar la diversidad social; de hacer presente a los diferentes grupos, tanto en su demanda como en su visión de mundo” (Rebolledo, 1994); acá el elemento clave se asocia al privilegio y diversidad del concepto. El primero, vinculado a quién o quiénes ejercen tal participación, ya sea por su gravitación en el tema vinculado, su grado de conocimiento o poder sobre el mismo; en tanto el segundo, deriva directamente en una relación propia de toda sociedad, vinculada a múltiples necesidades, actores y construcciones sociales sobre las temáticas requeridas, precisando que la diversidad y privilegio, en esta categoría está estrechamente vinculada. En definitiva, el concepto de participación ciudadana “no solo se reduce a la participación en las decisiones de la cosa pública, para generar las condiciones que le permitan alcanzar sus objetivos propios ya sean individuales o colectivos. La gente también participa en la creación o autogeneración de su propio progreso, sin referencia necesaria a la cosa pública” (Zelada, M., 1994: 31). El término de participación ciudadana denota la factibilidad de convertirse en un proceso de socialización de la actividad política, en su forma amplia, con la posibilidad de abrir instancias a sistemas políticos democratizadores, dejando afuera a regímenes dictatoriales, al nivel del Estado. Paso que se incrementa cuando se avanza en la descentralización a nivel local, generando legitimidad de las autoridades e 406

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incrementando la gobernabilidad democrática, al considerar válido el modelo, que para el caso chileno así ha sido desde el retorno de la democracia en 1990. De lo anterior, vale la pena rescatar la importancia de la descentralización política para la participación ciudadana, que para el modelo chileno recae en la elección directa de la autoridad local, que se responsabiliza del desarrollo cultural, social y económico de la comunidad, por tanto debe responder a las demandas emanadas de la ciudadanía, sin caer en populismos o promesas que no pueda cumplir. Tal capacidad en eficiencia en la gestión con su comunidad le dará interacción y legitimidad suficiente. Caso contrario puede quedar amenazada su repostulación al período siguiente de gestión local, en tanto, se produzcan expectativas no cumplidas, con exceso de demandas que no se pudo enfrentar, o ineficacia económica en la administración. La descentralización política administrativa que le otorga la Ley Orgánica de Municipalidades N° 18.695 de 1992, que le da el carácter de personalidad jurídica y patrimonio propio, con autonomía del nivel central, ha permitido que las municipalidades desempeñen un papel nunca antes visto en la historia chilena, que de un modo u otro la atención se vuelca a cómo hacer efectiva una mejor participación con la comunidad, para conocer más de cerca sus necesidades y problemas, para que sean agendados y enfrentados por la autoridad local. Para el logro de esta tarea, es necesario conocer quiénes habitan, en la comuna, sin dejar de lado a los usuarios de ella, ya que las políticas que se colocarán en práctica de una u otra forma afectarán la condición de ciudadanos. La labor que desempeñará el municipio en la búsqueda de incrementar la participación ciudadana, ahora con un carácter descentralizado, tanto político como funcional, es primordial para alcanzar una verdadera democracia participativa, que guarde relación con el fortalecimiento del modelo, e institucionalización de las formas y mecanismos de participación, con el debido cuidado sobre los excesos que esto puede originar, sobre la base de gobernabilidad democrática, en su legitimidad y eficiencia económica. Para conocer más sobre el caso chileno, a continuación ahondaré 407

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en un modelo de gestión local, perteneciente a Santiago, comuna capital de Chile. Su comuna ha incorporado un modelo emprendedor, donde el carácter empresarial prestador de servicios, sumado a su innovación y catalizador de desarrollo, hacen ver al ciudadano como un usuario que debe estar conforme con los resultados de sus requerimientos. Para conseguir satisfacer las necesidades de los usuarios se debe contar con técnicas modernas, recursos suficientes y tener en cuenta siempre de alcanzar resultados de eficiencia y eficacia que avalen la gestión. Por tanto, el municipio deberá perseguir tres objetivos dentro de su política comunal: el desarrollo económico, el desarrollo sociocultural y el desarrollo de la identidad corporativa y del prestigio (Reinhard, F., 1994). Con las demandas de la ciudadanía, la participación sufre un incremento positivo, lo que favorece directamente al modelo democrático a nivel local, siendo su incursión una forma de socialización política primaria, que fortalece del mismo modo la democracia al nivel regional y nacional. Concebida la participación ciudadana como una etapa importante que se consigue al nivel local, por las prácticas comunales que se pueden llegar hacer desde las elecciones de sus representantes, como el caso del alcalde y concejales, su incorporación a Juntas de Vecinos y los distintos espacios que se pueden obtener, a través de las Organizaciones Comunitarias territoriales preferentemente, permite que la comunidad pueda resolver sus inquietudes y problemas de manera más cercana a su propia realidad, presionando por la pronta atención a sus inquietudes por la respuesta que deberán hacer sus representantes, ya que de lo contrario, como ya se había enunciado, queda amenazada su reelección si así manifestasen su intención, considerando que cada período de administración es de cuatro años. Por ende, la participación ciudadana es una instancia que no tan solo está sujeta a vincularla a mecanismos legales, que impidan o faciliten su incorporación, ya que no hay que dejar de lado las propias conductas, que pueden llegado el caso a no autogenerar motivaciones a involucrarse en una determinada actividad o tarea. No obstante, las condicio408

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nes para compartir socialmente se encuentran contempladas para todos de forma igualitaria, dependiendo única y exclusivamente de la voluntad para participar e intervenir. La existencia de una gama importante de participación, irá variando de acuerdo con la utilización con la cual se vaya a ejercer, ya que existen instancias en donde el proceso de intervención de individuos y grupos en cuanto sujetos y actores, permitirán destacar tres tipos de participación: política, social y comunitaria. Participación política: esta viene dada en esencia y sustancia por la democracia, vale decir, por el derecho a tomar parte activa en la vida pública y a contribuir en la búsqueda del bien común, donde lo social y político es parte de cada ser humano, en cuanto su participación se vincula en la comunidad política abarcando todas aquellas acciones que sirvan para ejercer influencia sobre actos públicos y sus acontecimientos, que en palabras de Charles Asher se entiende como “todo tipo de esfuerzos o intentos de influencia sobre y todo tipo de participación en el ámbito político administrativo”, en donde desempeña una labor importante el ciudadano en la realización de las tareas públicas. Participación social: surge con la actuación de organizaciones populares que influyen y determinan el quehacer de las autoridades respecto a las decisiones con incidencia social. Sin embargo para entender mejor este tipo de participación se podrá entender como “la posibilidad que tienen los individuos o miembros de un grupo de influir en las decisiones de políticas públicas de un sector para acarrear beneficios sociales a la comunidad en general, reivindicando la escala local y actuando la sociedad civil, con autonomía relativa respecto del Estado”. Participación comunitaria: se podría manifestar, a través, de la relación Estado-individuo en donde se podrá entender como “la capacidad y posibilidad que tienen los individuos de influir y ejecutar las acciones de las políticas públicas de una manera más próxima e inmediata de acuerdo a la satisfacción de sus intereses más cercanos con medios y recursos, particulares o públicos para mejorar la calidad de vida” (Guiñez, L. 1998). 409

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3. La ordenanza municipal de participación ciudadana en Santiago A partir de modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades de 1999, cada municipalidad en Chile debió establecer en una ordenanza5 las modalidades de participación de la ciudadanía local, teniendo en consideración las características singulares de cada comuna. Fue así como la elaboración de la Ordenanza de Participación Ciudadana de la comuna de Santiago estuvo a cargo de la Dirección de Gestión Comunitaria, específicamente de la Unidad de Organizaciones Comunitarias (UOC). Para ello, la UOC elaboró una metodología que contempló tres encuentros territoriales, en el mes de agosto de 1999, en el cual se invitó a dirigentes vecinales, miembros de comités de Adelanto,6 vecinos, usuarios, jóvenes, etc., además, contó con la presencia de concejales de la comuna, directores de áreas y en dos de ellos, con la participación del alcalde. Su objetivo consistió en socializar y conocer el porqué era necesaria su opinión en tan importante temática local. El trabajo estaba a cargo de un monitor quien era el encargado de dar la bienvenida e informar de la metodología y el objetivo del encuentro, siempre entregando motivaciones y escuchándolos. En este contexto se hacía referencia a qué era la Ordenanza y se iniciaba el trabajo, preguntando a los integrantes de los grupos qué entendían por participación. Otro aspecto importante de la jornada fue consultar a los miembros de cada grupo, la opinión de los canales y formas de participación, expresándose los elementos favorables y los desfavorables. También se les requirió su aporte en identificar los canales de participación ya existentes en la comuna, para ello se formularon tres preguntas: para qué sirve, quiénes lo integran y qué atribuciones tiene. 5 La ordenanza es una colección ordenada de reglas o preceptos sobre una determinada materia, que dictada por la autoridad municipal competente, de conformidad a su autonomía y potestad administrativa, tiene carácter general y obligatoria y es de cobertura jurisdiccional, que se aplica para el régimen y buen gobierno de una comuna, y en ellas podrán establecerse multas. 6 Instancia para el mejoramiento de barrios dentro de la comuna.

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Las respuestas quedaron registradas en un documento, que luego fueron leídas por un representante de cada grupo en el plenario. Y además fueron analizadas para la elaboración del documento de discusión por un Comité Técnico de la Unidad de Organizaciones Comunitarias, para su envío para la discusión y aprobación en el Concejo Municipal, que recogió la información y aportes efectuados, dando origen a la Ordenanza de Participación Ciudadana de la comuna de Santiago.7

4. Los mecanismos de participación comunal Siguiendo con nuestro ejemplo de la comuna de Santiago, se darán a conocer a continuación diversos mecanismos de participación ciudadana local. Para ello será necesario establecer que existen dos formas de participación: la forma directa y la indirecta.

Las formas de participación indirecta Son aquellas en que la influencia de la población es ejercida, a través de intermediarios que la representan. Entre las que se pueden señalar: a) La participación de elecciones de alcalde y concejales: se refiere a la generación democrática de estas autoridades mediante sufragio universal, los cuales se eligen en forma conjunta, pero en listas distintas desde las elecciones del 2004, ya que anterior a esta fecha, la elección del alcalde era indirecta. Por su lado, los concejales se eligen de manera directa en proporcionalidad de acuerdo a cifras repartidoras, que para el caso de la comuna de Santiago, corresponde a ocho cupos; su duración es de cuatro años, y pueden ser reelegidos. b) Adhesión a un partido político: referida ya sea a la adhesión o afiliación a un partido político, es una expresión del pluralismo político, que concurre a la formación y manifestación de la voluntad popular; es un instrumento fundamental para la participación política, conside7 Esta ordenanza puede ser consultada en el sitio web .

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rando la característica de ciudad-capital que posee la comuna, con una alta concurrencia de actores “políticos partidistas”, la que aplicada a la comuna de Santiago de Chile se hace muy notoria en cada elección local. Basta con recordar que en las elecciones municipales del año 2000, compitió Joaquín Lavín, quien resultó elegido con una alta mayoría, por sobre el 65% de la votación y que más tarde sería precandidato presidencial de la República en el 2005. c) Carácter público de sesiones del Concejo Municipal: el solo derecho de tener acceso al Concejo Municipal a “puertas abiertas”, lo constituye en un instrumento institucional de información y por ende una forma de participación ciudadana, la que debe ser utilizada de forma positiva por la comunidad, para ver en la práctica cómo actúan quienes están al frente de la municipalidad. d) Consejo Económico y Social (CESCO): es un órgano colegiado, de carácter consultivo que tiene por objeto hacer efectiva la participación de las organizaciones comunitarias de la comuna. Integrado por miembros de la comunidad organizada, son excepcionales personas naturales o jurídicas no organizadas. Cabe señalar que este consejo es presidido por el alcalde de la comuna. e) Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO): es un instrumento técnico para la toma de decisiones, que abarca materias tales como seguridad ciudadana, medio ambiente, desarrollo social y económico, servicios públicos y ordenamiento territorial. Sus etapas son el diagnóstico, el planteamiento de objetivos, la propuesta general, el establecimiento y fijación de políticas, y la determinación de los programas y proyectos.

Formas de participación directa Se entenderá como aquella ejercida por la población sin que medie ningún elemento entre ella y la administración municipal, destacándose: a) Plebiscitos comunales: constituye una consulta directa a la población, la cual puede tener su génesis en las autoridades locales, es decir el alcalde con acuerdo del Concejo; iniciados por la propia ciudadanía requiriéndolo al alcalde con el 15% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna; o por una combinación de ambas, en 412

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materias de administración local relativas a inversiones específicas, aprobación o modificación del Plan de Desarrollo Comunal, Plan regulador, u otras. b) Cabildos abiertos: es la reunión de usuarios y residentes de la comuna, en donde se aborda las grandes políticas de desarrollo comunal. Se realizan al menos una vez cada dos años, y son convocados por el alcalde y el Concejo Municipal o por la comunidad, mediante una solicitud firmada al menos por el 10% de los ciudadanos inscritos en los registros electorales de la comuna. c) Consulta vecinal: elección vecinal para aprobar una determinada iniciativa, para conocer las opiniones de los ciudadanos, instancia recientemente utilizada para el proyecto de Ordenanza de Participación Ciudadana, en donde los vecinos y usuarios pueden emitir opiniones y formular propuestas de solución a problemas, en los lugares que se realicen. d) Organizaciones comunitarias: son organizaciones que poseen personalidad jurídica propia, con la facultad de celebrar convenios con la municipalidad, gobiernos regionales, servicios públicos descentralizados y el gobierno central, con el fin de recibir aportes para resolver sus necesidades y otorgar beneficios a la comunidad. Acorde con lo anterior, la ley las clasifica en: i) organizaciones comunitarias territoriales, con el objetivo principal de fomentar el desarrollo comunal y de los intereses de las personas de un determinado territorio. Ejemplo de ellas pueden ser: las Juntas de Vecinos, los centros de Madres, Comité de Adelanto, etc.; ii) organizaciones comunitarias funcionales, que pretenden representar y fomentar valores específicos de la comunidad dentro de la comuna, destacándose las instituciones de educación de carácter privado, Centro de padres y apoderados, centros culturales, clubes deportivos, etcétera.

Conclusión La participación ciudadana al nivel local, para el caso chileno se ha visto favorecida desde el retorno de la democracia en 1990, con las primeras 413

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elecciones de sus autoridades en 1992, lo cual permitió democratizar todas sus autoridades locales al nivel nacional y cuya profundización se efectuó en el sistema con las elecciones de 1996 y del 2000, legitimando e institucionalizando la forma de escoger a las autoridades. Conjuntamente, se avanzó en reformas para mejorar los mecanismos de participación, especialmente después de las reformas introducidas en 1999, que obligó a cada municipio a generar su propia Ordenanza de Participación Ciudadana. Tal aspecto generó movilidad dentro de los sectores vecinales por mejorar su acceso a las decisiones locales, y por tanto ayudó a la gobernabilidad de la autoridad en manos del alcalde. Aunque solo a partir de las elecciones municipales del 2004 se escoge en forma directa al alcalde, la legitimidad alcanzada en la descentralización tanto política como funcional, ha dado a las administraciones locales chilenas gran importancia a la hora de aterrizar las políticas públicas del gobierno. Las condiciones están dadas para la generación de mayor interacción entre los ciudadanos, la sociedad civil y las autoridades municipales, del mismo modo los mecanismos instituidos para generar una efectiva participación ciudadana. Solo es tiempo de ver cómo se comportan y motivan los actores relevantes dentro la arena local, cuál será su utilidad, y cuáles serán sus inquietudes. En tanto, es de esperar que los niveles de participación se incrementen, en la medida que la misma ciudadanía esté dispuesta a generar una mayor articulación de sus intereses e inquietudes locales, acompañada del fortalecimiento de transparencia en la gestión local, lo que brindará a su vez legitimidad sobre los actos y por tanto gozará de gobernabilidad local.

Bibliografía Friedman, R. (1994), “Marketing municipal, imagen municipal y corporate identity”, en La Época, Santiago. Guiñez, L. (1998), Participación ciudadana en la Planificación Urbana de la Comuna de Santiago, Santiago, Universidad Central. 414

Relación con la comunidad, la gobernabilidad democrática local...

Nuñez, S. (1988), “Estado del proyecto de Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades”, Santiago, minuta, septiembre. Olmo Marchetti, A. (2002), Diccionario de administración pública chilena, Santiago, Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior, LOM Ediciones. Rebolledo, V. (1994), “Los desafíos de hoy”, Santiago, Ministerio Secretaría General de Gobierno. Zelada, M. (1994), “Método y participación”, en Temas de participación, Santiago, Ministerio Secretaría General de Gobierno. Documentos y leyes Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades. Ley N° 19.418, sobre Juntas de vecinos y demás Organizaciones Comunitarias. Ley N° 18575 de Bases Generales de la Administración del Estado. DFL 1 de 17 de noviembre de 2001, Ministerio Secretaría General de la Presidencia, texto refundido, coordinado y sistematizado. Ordenanza Nº 84, sobre participación ciudadana (texto original y completo), Ilustre Municipalidad de Santiago. Sitios web visitados , orientado a profesionales administradores públicos. , orientado a asuntos públicos. , de la Ilustre Municipalidad de Santiago de Chile. , sitio oficial del Gobierno de Chile. , Instituto Libertad y Desarrollo. , Proyecto de Reforma y Modernización del Estado. , Corporación Participa. , Subsecretaría de Desarrollo Regional del Ministerio del Interior del Gobierno de Chile. 415

Manuel Acevedo Aguilera

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