Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final

Universidad de Buenos Aires Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Año 2008 Docentes: Trajtengartz Daniela - Bares Sebastián Alumnas: Biglia Marisa – Marsili Inés - Vallina Liliana

Trabajo Final Título: Metodología de intervención del Área Social del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA)- Plan Federal de Vivienda, Programa Construcción de Vivienda, operatoria llave en mano

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final ÍNDICE 1. Planteo del caso problema – Antecedentes

p.3

2. Caracterización del problema

p.9

3. Descripción y Delimitación del objeto de trabajo

p.13

4. Hipótesis y Formulación de preguntas

p.13

5. Mapa de Actores que intervienen en el problema

p.14

6. Marco Teórico

p.17

Las políticas habitacionales en América Latina

p.18

6.1.1. Hacia un nuevo escenario habitacional en la Argentina de los noventa p.24 6.1.2. El proceso de configuración de la actual política habitacional p.33 6.1.3. Logros y Limitaciones de la política habitacional

p.35

6.1.4. La lógica política de la política habitacional

p.38

6.2. Pobreza Urbana

p.44

6.2.1. Villas miseria

p.54

6.2.2. Nuevas urbanizaciones

p.56

6.3. Concepto de ciudad. Lo urbano. El espacio urbano. La forma urbana. La cultura urbana. Estrategias de articulación urbana

p.62

6.4.Sustentabilidad y ciudad

p.73

6.4.1.Sustentabilidad y calidad de vida

p.80

6.5. La cuestión social de la vivienda y algunas precisiones sobre determinados conceptos

p.83

6.6. La vivienda como satisfactor de las necesidades habitacionales p.91 7. Estrategias de intervención

p.97

7.1. Problemas detectados (cuadro de situación actual)

p.97

7.2. Propuestas de estrategias de intervención

p.102

8. Recomendaciones

p.107

9. Bibliografía

p.108.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final 1- Planteo del caso problema Entrar entonces resulta idéntico a ponerse a salvo de un universo exterior percibido como inhumano y atroz. Un juego infantil que todos conocemos lo explicita y el perseguido en el tocar y parar sabe cual es la palabra mágica que le va a proteger de quien corre tras de él para atraparle: “¡Casa!”. Manuel Delgado, “Sociedades Movedizas”, 2007.

Antecedentes del caso problema. El tema de la vivienda como motivo de preocupación ha sido recurrente, sobre todo a partir de la Revolución Industrial, periodo en el que se desarrollaron y difundieron una importante cantidad de estudios y manifiestos que establecían el acceso a la vivienda como un derecho social. Desde entonces y hasta la actualidad, el acceso a una vivienda se ha convertido en el tema abordado tanto por organismos internacionales, especialistas y técnicos, como por las estructuras de gobierno. En el ámbito internacional el acceso a la vivienda forma parte de la agenda de la ONU (Organismo Naciones Unidas) y ha sido considerado entre los objetivos de Desarrollo del Milenio (2000) y en el Programa UN-HÁBITAT (2002) de Asentamientos Humanos de las Naciones Unidas. Es así como en nuestro país, ante la crítica situación habitacional, los diferentes gobiernos han llevado adelante diversas políticas de vivienda, legislando, asignando recursos y fondos, a fin de cubrir las necesidades de aquellos ciudadanos cuyos ingresos les impiden obtener una vivienda a través de los mecanismos del mercado. Sin embargo, estos sectores de la ciudadanía han ido empobreciéndose en forma progresiva a partir de los importantes cambios producidos en las últimas décadas por la globalización. Las ciudades son afectadas por las profundas transformaciones estructurales que se están dando desde principios de los años setenta y que implican nuevas modalidades de producción y organización del territorio dando lugar a nuevas formas y contenidos de los espacios urbanos. Se genera así un nuevo modelo selectivo de incorporación/exclusión de áreas que tiene su mayor impacto en las grandes regiones metropolitanas, las cuales tienden

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final a constituirse en los espacios de la crisis global y en la forma central de la organización territorial postfordista1. Estos procesos han influido en la vida de la población de estas áreas metropolitanas. Los habitantes de las villas de la década del 70, muchos de los cuales vivían allí como una etapa transitoria hasta mejorar las condiciones de trabajo u obtener una vivienda digna, en los 80 y 90 (con el inicio de la globalización) pasaron al sector de los desocupados permanentes y las generaciones de jóvenes nacidos a partir de esa época, pasaron a ser incluidos en

las

generaciones de familias de pobres estructurales, sin esperanzas ni proyectos laborales en el futuro. Aún así, la vivienda constituye un derecho humano fundamental según se contempla en el artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, y es un deber y obligación del Estado facilitar las condiciones adecuadas para poder ejercerlo, siendo garantizado en nuestro país por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, el cual establece que el Estado debe garantizar a todos los habitantes el acceso a una vivienda digna. En la actualidad, en nuestro país, la política habitacional se lleva adelante a través de diferentes planes habitacionales subsidiados, siendo el organismo de aplicación y financiación en el ámbito nacional, la Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental dependiente del Ministerio de Planificación Federal, Infraestructura y Vivienda. A nivel provincial, el organismo de aplicación es el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA); organismo gubernamental creado en el año 1956, destinado a promover y fiscalizar la construcción de viviendas de interés social, atendiendo la necesidad de vivienda de los sectores de escasos recursos económicos. En su Carta Orgánica (Ley 9573/80), tiene asignadas como funciones la ejecución de la política habitacional que al efecto establezca el Poder Ejecutivo en el ámbito provincial y actuar dentro de la materia de su competencia como asesor del Poder Ejecutivo. A partir del año 2004 en todo el país se instaura el Plan Federal de Viviendas, el cual si bien coexiste con el sistema FONAVI2, de hecho lo reemplaza pues el volumen presupuestario es casi 10 veces mayor, previendo la construcción de un total de 120.000 viviendas, distribuidas en las siguientes regiones del país: 48.000 en la región Metropolitana (capital, conurbano e interior de la Pcia. de Buenos Aires), 8.200 en Patagonia Sur, 5.800 en Patagonia Norte, 1

Ciccolella, Pablo, “Globalización y dualización en la Región Metropolitana de Buenos Aires – Grandes inversiones y reestructuración socioterritorial en los años noventa”, EURE (Santiago) v.25, n. 76 Santiago dic. 1999. 2

Fondo Nacional de la Vivienda: fondo nacional específico para la construcción de viviendas, creado por Ley Nª 19.929 en el año 1972 , en el año 1995 fue descentralizado a las provincias por Ley nª 24.264

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final 12.000 en Cuyo, 15.000 en el NOA, 13.000 en el NEA y 18.000 en la región Centro, con un presupuesto de 3.875 millones de pesos,

generando aproximadamente 360.000 puestos de

trabajo. Esta política de vivienda es definida por la Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental como una política integral, orientada a asegurar en forma creciente el derecho constitucional y tendiendo a constituirse en una genuina política de inclusión social y reactivación productiva. Para alcanzar estos objetivos, se propiciaron varias medidas tales como: 

El fortalecimiento del Organismo Nacional de Vivienda (concentrando

en su estructura todos los recursos y programas cuyas acciones están referidas al mejoramiento del hábitat, a través de la construcción y mejoramiento de la vivienda, la infraestructura y el equipamiento social comunitario). 

El desarrollo de un trabajo en horizontal y mancomunadamente con las

diferentes áreas gubernamentales y no gubernamentales que tienen relación directa con el mejoramiento del hábitat, la generación de empleo y la reactivación productiva, en sus distintos niveles. 

Lograr el fortalecimiento del Sistema Federal de Vivienda, canalizando

a través de los Organismos Provinciales de Vivienda los nuevos programas

e

incorporando los recursos necesarios. Los programas elaborados son: el Programa Federal Construcción Nueva de Vivienda, Programa XII Mejor Vivir y Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios. En cuanto al Programa Federal Construcción Nueva de Vivienda, se elabora con el objeto de dar solución al problema habitacional de sectores desprotegidos de la sociedad en los centros poblacionales con más fuerte déficit de viviendas, con

diferentes funciones

específicas para cada uno de los actores intervinientes: Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental: financiar individualmente las obras (para cada por proyecto). Instituto de la Vivienda de la Provincia (IVBA): adjudicar las viviendas – Recuperar el monto de la inversión - Visar los certificados de obras. Municipio: ejecutar las obras y llevar adelante el proceso de selección y organización de la población beneficiaria. Requisitos para los postulantes a las viviendas: constituir un grupo familiar; el solicitante debe tener veintiún (21) años de edad o estar emancipado; acreditar capacidad de Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final pago; los miembros del grupo familiar deben carecer de vivienda propia o de patrimonio suficiente para resolver por sí esta carencia; no haber sido adjudicatarios ninguno de los miembros del grupo conviviente de viviendas financiadas por el Estado. Se exceptúa de esta disposición los que acrediten en forma fehaciente un nuevo grupo familiar. La función asignada al Área Social del IVBA (departamentos Selección de Aspirantes y Organización de Consorcios, dependientes de la Dirección Social y de la Dirección General de Inmobiliario y Social) es la de brindar en forma conjunta, asesoramiento a los equipos técnicos municipales, en lo inherente a los procesos de selección de los solicitantes y organización de los grupos de preadjudicatarios de las viviendas de los distintos programas. Este asesoramiento se concreta a través de instructivos orientadores de la intervención social en los mencionados programas y el contacto directo, concurriendo a los diferentes municipios con la finalidad de asesorar en materia de vivienda y supervisar la documentación necesaria para dar cumplimiento al proceso de adjudicación establecida en los convenios específicos, así como respecto al registro único de vivienda para su implementación como instrumento ordenador de la demanda del partido. Entre noviembre de 2006 y marzo de 2008, profesionales del Área Social del IVBA elaboramos la primera etapa del trabajo “Evaluación de la aplicación del programa Plan Federal Construcción Nueva – Operatoria Llave en Mano”, en los partidos de Florencio Varela, Esteban Echeverría, Lobos y Necochea3. Este documento centrado en la evaluación de la implementación, proceso, funcionamiento y resultado de los programas mencionados, tenía como propósito contribuir al mejoramiento de las respuestas que el Instituto de la Vivienda (IVBA) brinda a través de la implementación del Plan Federal de Vivienda, con relación al déficit habitacional de la Provincia de Buenos Aires y en cumplimiento de sus objetivos y metas. Metodológicamente elaboramos un diseño de evaluación con el objetivo de analizar integralmente los aspectos del proceso de adjudicación, organización y pertenencia barrial de las familias destinatarias de los distintos programas de este Plan, a través de un trabajo de campo en los barrios Santa Rosa (Florencio Varela); Ceferino Namuncurá (Esteban Echeverría), barrios en Quequén y Necochea y los diferentes barrios del Partido de Lobos (primera etapa del trabajo de evaluación). De los resultados obtenidos pueden destacarse los siguientes aspectos relevantes para la construcción del problema actual: 3

“Evaluación de la aplicación de los Programas Plan Federal Construcción Nueva, Mejor Vivir y Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios- Operatoria “Llave en Mano”- Documento elaborado por Perkins Nora; Igarteburu Virginia; Cáceres Soledad; Di Plácido María Laura; Pietrantuono Mariela; Caggiano Silvia; Marsili Inés; Biglia Marisa y Vallina Liliana – Departamentos Organización de Consorcios y Selección de Aspirantes- marzo 2008, Instituto de la Vivienda de la Pcia. de Buenos Aires, La Plata.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final 1) Mejoramiento de la situación habitacional / Acceso a un hábitat digno. Barrios del Conurbano Bonaerense La mayoría de las familias expresan haber mejorado su situación habitacional, no obstante ésta no se condice con haber logrado hasta el momento acceder a un hábitat digno. La ausencia y/o deficiencia en los barrios de servicios educativos, sanitarios, recreativos -culturales, seguridad, transporte público, generan una gama de dificultades

que

algunas familias han podido paliar con gran esfuerzo, pero que en otras producen aislamiento y marginación social. De esta manera, el acierto logrado en el alcance cuantitativo del Plan, tiene como contrapartida un impacto social negativo porque implica problemas para sus habitantes y para el futuro de la ciudad. Barrios del Interior Bonaerense Las familias entrevistadas manifiestan estar conformes con la nueva vivienda, valorando en general, la vivienda propia, confortable y con servicios. No obstante, en el caso de Necochea, resaltan la existencia de graves problemas de obra 2) Características socioeconómicas y culturales de la población destinataria. Son las previstas por el programa: grupos familiares con escasos recursos económicos que les imposibilitarían

satisfacer las necesidades básicas. En este sentido, es posible

observar que los requisitos previos de inscripción condicionan sensiblemente el perfil social y económico de las familias, ya que inciden como factor de homogenización de la población demandante. 3) La vivienda obtenida / participación de las familias destinatarias en el diseño del proyecto. En cuanto a la solución habitacional, las dimensiones de las viviendas son muy reducidas con relación a la cantidad de miembros que albergan. Si bien el proyecto de estos emprendimientos permite el crecimiento de un dormitorio, la situación económica de las familias es un condicionante muy importante en la mayoría de los casos, que dificultaría dicha ampliación. También se resalta que las situaciones de discapacidad no fueron consideradas en ningún proyecto de esta primera etapa, no previéndose las adaptaciones constructivas necesarias para cada caso en particular. 4) Correspondencia entre el programa y el perfil de la población destinataria. En algunos partidos no existiría correspondencia entre el programa del Plan Federal asignado y el perfil de la población destinataria. Estos programas “llave en mano”, con inscripción abierta para satisfacer la demanda de distintos sectores del Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final partido, sin la participación de los futuros adjudicatarios y con barrios entregados sin equipamiento comunitario, dificultan el proceso de apropiación del espacio común y la construcción de una identidad barrial. 5) Metodología de intervención del Área Social del IVBA . En cuanto a la intervención del área social del Instituto de la Vivienda en el desarrollo del Plan Federal, puede observarse que se realizó cuando las obras ya estaban iniciadas, presentándose dificultades en la implementación de la tarea: •

Escasa información y poca claridad en los lineamientos, referidos a la

intervención de este Organismo •

Falta de articulación entre las diferentes áreas del Organismo para

consensuar propuestas conjuntas de intervención. •

Dificultad en la articulación del Instituto de la Vivienda con los

distintos actores (Nación – Municipio). Como consecuencia, el asesoramiento y acompañamiento del área social se vio obstaculizada por la indefinición de algunos aspectos básicos del Plan. De las conclusiones del documento mencionado surgen varios nudos problemáticos que requieren diferentes estrategias de intervención. Las recomendaciones elaboradas en el documento son las siguientes: Recomendaciones •

Los planes de vivienda deben lograr una mejora significativa en los

niveles de calidad de vida de la población, mejorando el hábitat humano a través de un enfoque urbanístico, referido por una parte a la localización de los conjuntos de manera que permita la integración a la ciudad y por otra, una distribución espacial que asegure que el proyecto esté provisto del equipamiento e infraestructura necesarios que faciliten la constitución de “barrio” y la identificación de los vecinos con él. •

En cuanto a los criterios constructivos y de diseño, deberán otorgar

flexibilidad a las nuevas viviendas para que respondan a las necesidades cambiantes de sus habitantes. •

Este Programa debería prever una etapa posterior que contemple la

necesidad de crecimiento de las viviendas, que involucre dos aspectos: a) Planificación de ese crecimiento con asesoramiento y capacitación técnica. b) Asistencia económica cuando sea necesario.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final •

La población de estos barrios no ha participado de esa planificación

urbana, en consecuencia es indispensable incorporar a este actor en el proceso de construcción de ciudad. •

Establecer mecanismos de intervención entre todos los actores (estado

– sociedad) tendientes a optimizar los resultados. •

Requerir a las distintas áreas del IVBA (DGA- DGO y DGIS) los

aportes que al respecto contribuyan a enriquecer la propuesta de evaluación. •

Realizar una devolución al municipio y a los vecinos de los barrios

relevados, sobre los resultados obtenidos. Caracterización del problema En el área geográfica del territorio de la provincia de Buenos Aires

podemos

diferenciar dos zonas: zona metropolitana e interior provincial. El mayor déficit habitacional de esta provincia lo constituye la zona metropolitana. Ésta se conformó como el polo político más importante de la Argentina. Alrededor de la ciudad de Buenos Aires se va desarrollando, al igual que en otros centros urbanos de poder, procesos de conurbación a partir del asentamiento de familias trabajadoras provenientes del resto del país y de países vecinos. Los habitantes de los poblados y zonas rurales que se encuentran dentro de la zona de influencia fluyen hacia ella en busca de mejores ingresos y niveles de vida. Estos habitantes son incorporados a la urbe como fuerza de trabajo, generándose un principio de metropolización visible en la expansión cada vez mayor del marco urbano. En el caso de Buenos Aires se considera que desarrolló en tres cordones poblacionales que responden a tres realidades socio-históricas diferentes. La ciudad se expandió en todas las dimensiones posibles. La dimensión horizontal, más allá de sus límites políticos, se extendió hacia treinta y dos partidos o municipios conformando el actual aglomerado “Gran Buenos Aires”, que tiene una población de más de trece millones de personas, conforman un espacio de 16767 Km2 donde residían en el 2001 algo más de 13 millones de habitantes (el 13% de la población nacional) con una densidad promedio de 791 Hab. /Km2. La región es el aglomerado urbano más importante del país, constituye el principal centro financiero y el mayor mercado de producción y consumo del país.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En el aspecto vivienda, viven en forma deficitaria4 en el conurbano aproximadamente 2,8 millones de personas Por lo tanto se estima que el número de viviendas deficitarias rondaría las 700.000 unidades (INDEC, 2001. Se estima que con las viviendas necesarias en el interior de la provincia se llega a un déficit habitacional provincial del millón de viviendas. Todo esto ha quedado ahora inmerso en una trama continua e informal perteneciente al asentamiento clásico del Gran Buenos Aires, que ahora es considerado un continum urbano más que una conurbación. En cuanto al contexto económico a fines del año 2001 Argentina que venía siendo desde hacía más de una década en grado sumo dependiente del crédito internacional comenzó a tener graves problemas para afrontar el pago de su deuda externa; dado que los Organismos Internacionales de crédito no volvían a prestarle, y así poder sostener el sistema de convertibilidad. En consecuencia, la paridad un peso un dólar se hizo insostenible y los bancos por medio de resoluciones del Ministerio de Economía congelaron los depósitos bancarios de la población a los efectos de secar la plaza financiera y que los ciudadanos no dispusieran de dinero para pasarse al dólar. Tarde o temprano esa paridad ficticia se derrumbó y todas las relaciones jurídico-comerciales salieron de su cauce y se derrumbaron, ocasionando gravísimos perjuicios a los tenedores de depósitos, deudores hipotecarios, locatarios de viviendas etc. La confianza en el sistema de convertibilidad se había terminado y a la crisis económica le siguió una grave crisis política, que culminó con la renuncia del presidente electo por la Alianza Fernando De La Rúa acompañado por una agitación social que produjo graves hechos en diciembre del 2001. Pasados los años críticos 2002 y 2003, durante los cuales ejerció el poder un gobierno designado por el mecanismo legislativo que poco a poco y con muchísimo esfuerzo de la ciudadanía empezó a recomponer las relaciones jurídicas, económicas y sociales, en el año 2004 se pone en marcha un importante impulso a la obra pública a través de la Subsecretaría de Vivienda y Ordenamiento Ambiental de la Nación, que comprenderá, hacia fines de ese año el lanzamiento a las provincias del territorio nacional de un grupo de programas que van desde completamientos y mejoras a la construcción de una vivienda nueva, aunque en la práctica se concretó sólo esta última.

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Para el INDEC la vivienda deficitaria son los ranchos, las casillas, las viviendas precarias, los inquilinatos, los hoteles, las pensiones y otros. Las llamadas viviendas “tipo B” son las viviendas deficitarias que, además, cumplen por lo menos una de las siguientes condiciones: “No tener provisión de agua por cañerías dentro de la vivienda y no disponer de retrete con descarga de agua, tener piso de tierra u otro material que no sea cerámica, baldosa, mosaico, madera, alfombra, plástico, cemento o ladrillo fijo”.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Ahora bien, se considera que todo programa de vivienda debe contemplar la satisfacción de las necesidades del destinatario en el nuevo hábitat. Esta situación se basa en una lectura de la realidad socio-habitacional fundada en diagnósticos previos sobre la situación socioeconómica y las expectativas y el grado de satisfacción que le asignan al nuevo hábitat las familias destinatarias. Sólo es posible captar la complejidad de lo urbano si se comprenden las experiencias de comunidades, tribus y barrios como parte de las estructuras y redes que organizan el conjunto de cada ciudad (Holston y Apadurai 1996, Mannerz 1992.Lo urbano "son las prácticas que no dejan de recorrerla y de llenarla de recorridos, la "obra perpetua de sus habitantes, a su vez móviles y movilizados por y para esa obra"(García Delgado1999). "El deseo de habitar, es la búsqueda de un lugar para poder ser y existir. No sólo levantar muros, pese a la necesidad, sino, más bien, de imaginarse ese deseo en el paso de los años haciéndose posible en el habitar “(Rivera, Estrella Maria, el deseo de habitar y habitar el deseo). Es así como podemos decir que la vivienda es, en primer término, un refugio contra los elementos de la naturaleza que proporciona abrigo y cobijo a sus habitantes. La misma tiene implícitas en su constitución diversos significados culturales que son dados o modificados por sus habitantes, dependiendo del grupo social que la habite. Para muchos grupos sociales esta forma parte de su identidad, ya sea que los elementos representativos o de cohesión hayan surgido con el grupo mismo o se hayan ido configurando en el tiempo. La vivienda en propiedad es una idea compartida socialmente. Pero la apropiación de la vivienda en un sentido más amplio se da posteriormente cuando el usuario vive en ella. Este proceso de interpretación le confiere a la vivienda un carácter culturalmente diferencial. La Casa como bien señala el antropólogo francés Marc Augé es un lugar antropológico, espacio que condensa principios de relaciones, prescripciones, prohibiciones, que dan tanto coherencia interna como externa a los grupos (Augé, 1993). Hay una relación dialéctica entre el ser social – vivienda en la medida que el individuo habita su vivienda de acuerdo a sus marcos de referencias sociales y culturales, a su vez, ésta permite la expresión continua a través del tiempo y del espacio de estas manifestaciones socioculturales, es decir, ella se constituye en un espacio concreto, donde se representa el sentido de pertenencia a un determinado grupo social, comunidad local o sociedad. Tratar la vivienda como un mero bien de capital y su compra como una estrategia económica en el sentido restringido del término, haciendo abstracción de las aspiraciones y trayectorias de quienes la habitaran, es simplemente despojarla de todas sus propiedades históricas y simbólicas. A través de la postulación a un subsidio para una vivienda, se esta Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final afirmando tácitamente la voluntad de crear una morada un proyecto y una apuesta colectiva sobre el futuro. Es por ello que el reconocimiento y la dignidad son también esenciales en las políticas o programas de viviendas. Pensar la vivienda sólo desde el ángulo objetivo, es decir, en términos de valor del suelo, paredes, techos, alcantarillado o infraestructura, es olvidar lo esencial: la necesidad de sus habitantes de ser considerados como responsables de lo que se es y de lo que se quisiera llegar a ser, como sujetos capaces de construir su propia historia. Es así como resulta necesario prestar atención a lo que los individuos de esta sociedad dan a su experiencia, esto implicaría abrir al Estado y a sus políticas sociales, a través de los programas de viviendas, a la participación de sus ciudadanos en la definición de los términos bajo los cuales quieren construir su sociedad y habitar su ciudad. La relación entre los que menos tienen y los programas de vivienda requiere ser abordada desde esta complejidad de factores, en su búsqueda de integración funcional, afiliación social, en su dimensión material y simbólica. Descripción y Delimitación del objeto de trabajo En el marco del Plan Federal de Viviendas, se pudo apreciar claramente que el destinatario no participó en ninguna de las etapas del programa. El programa se instrumentó con antelación según modelos de carácter centralista verticalista para un grupo social específico, sin tener en cuenta los factores socio-culturales de la población destinataria. En consecuencia, no habiéndose contemplado estos aspectos, cada conjunto habitacional se constituye en generador de nuevos problemas a nivel comunitario, respecto de su ocupación, organización, y a nivel familiar del efecto de frustración que conlleva a modificar modos y hábitos de vida, que coartan su pertenencia e identidad a la apropiación del nuevo hábitat. Esto se refuerza con la idea de considerar a la población destinataria como “beneficiarios” y por otra parte, se traduce en la falta de interés de esta población en participar de las actividades del barrio que demanden tareas en forma mancomunada, predominando así un paradigma individualizante que no reconoce la organización social como sujeto colectivo y destinatario posible de intervenciones dirigidas al mejoramiento integral del hábitat. Por lo expuesto, decimos que la capacidad del Estado y de sus políticas de potenciar y fortalecer los procesos de integración social y de construcción de ciudadanía pasa no sólo por la construcción de más y mejores viviendas. Ciertamente, ello es imprescindible, en especial el ajustar e igualar los estándares de construcción y de habitabilidad de estas viviendas sociales a los niveles de desarrollo y calidad de vida del país. Pero aún así, esto no basta si sus Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final habitantes siguen percibiéndose como ciudadanos de segunda categoría. La construcción de un individuo más autónomo y más ciudadano exige también de soporte, es decir, de recursos materiales y simbólicos que alimentan su comprensión y su que hacer en sociedad. En consecuencia, de una metodología de intervención que lo considere como sujeto en este proceso de construcción de un nuevo hábitat. Es así como, resulta necesario contar con un estudio de caso que aporte conclusiones y recomendaciones propositivas factibles de llevar adelante con la finalidad de conformar nuevas estrategias de intervención del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA) para atender las expectativas y necesidades con respecto al nuevo hábitat de los sectores de recursos insuficientes. La hipótesis central que guía el trabajo es: Las estrategias de intervención que tienen en cuenta las expectativas y la satisfacción de los destinatarios condiciona la optimización y la sustentabilidad de los programas habitacionales “llave en mano” porque disminuyen los conflictos de las familias de escasos recursos canalizando las expectativas habitacionales a través de estrategias de participación y solidaridad social que definen la identidad barrial. Formulación de preguntas Es así, que se pretende responder a cuestiones como: ¿De qué manera puede mejorarse la metodología de intervención a fin de revertir?: -Insuficiencia de lineamientos precisos respecto a la intervención del IVBA en el Plan Federal. -Escasa articulación IVBA- Municipio- Nación. -Ausencia articulación de las diferentes áreas del IVBA. -Los resultados no deseados surgidos en las conclusiones del trabajo de Evaluación del programa Construcción de Vivienda Nueva.5 ¿De qué manera incide la homogenización del perfil socioeconómico de las familias adjudicatarias, en la construcción de la identidad barrial? Ante las carencia o deficiencias del programa, y teniendo en cuenta la movilidad social descendente de las familias adjudicatarias, ¿Cuáles son los aspectos que debe contemplar un proyecto de intervención para suplir dichas falencias? ¿Qué estrategias han desarrollado las familias, para solucionar el problema habitacional, antes y después de mudarse al barrio? . ¿Las dimensiones reducidas de la vivienda constituyen un problema para 5

“Evaluación de la aplicación de los Programas Federal Construcción Nueva, Mejor Vivir y Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios-Operatoria Llave en Mano- “ Documento elaborado por Perkins, Nora; Igarteburu, Virginia; Cáceres, Soledad; Di Plácido, María Laura; Pietrantuono, Mariela; Caggiano, Silvia; Marsili, Inés; Biglia, Marisa y Vallina, Liliana- Departamentos Organización de Consorcios y Selección de Aspirantes- marzo 2008, Instituto de la Vivienda de la Pcia. de Buenos Aires, La Plata.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final las familias ¿En caso afirmativo ¿Qué estrategias utilizaron para resolverlo? ¿El programa tendió a respetar y fortalecer las redes sustentadas en la confianza y cercanía física, como estrategia para satisfacer las necesidades básicas de las familias? ¿De qué manera se abordó la problemática relacionada con la economía familiar informal sustentada en pequeños talleres o comercios en la vivienda original del destinatario? ¿La implementación del programa garantiza el acceso de las personas a los servicios y equipamiento que posee la ciudad? ¿Se aseguró la conectividad y accesibilidad en un continum barrio- ciudad Mapa de actores que intervienen en el problema La instrumentación de programas de viviendas en la provincia de Buenos Aires se lleva adelante en forma descentralizada en los municipios y obligatoriamente requiere de la participación de distintos actores sociales: (Subsecretaría de vivienda de la NaciónSubsecretaría de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires-Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA) -Municipio-Destinatarios) que garanticen eficacia, concreción operativa, transparencia de gestión e igualdad de oportunidades para acceder a una vivienda digna. Esta articulación entre actores, instala todo un escenario de conflictos resultante de un complejo juego de poderes e intereses. Entre los núcleos problemáticos desde el área social se señalan como más significativos los siguientes: 1- Subsecretaría de vivienda de la Nación: Su relación fue con la

Subsecretaría de

Vivienda de la Provincia (SSVBA). Desde el área social del IVBA no se comprendió cuál era su función en el mapa de actores. 2- Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA): el área social del IVBA comenzó su tarea cuando la construcción de los barrios estaba iniciada, dando comienzo a su intervención en las etapas del proceso de selección de los adjudicatarios, correspondientes a la difusión e inscripción, sin que previamente se haya elaborado un diagnóstico de la situación económico- social y cultural de la población. Es precisamente dentro de esta área donde se insertan las autoras del presente trabajo. Por otra parte cabe señalar que en ningún momento hubo un trabajo en conjunto entre el área social y de obra del IVBA. 3- Municipio: la mayoría de los municipios carece de área de vivienda específica. Los equipos técnicos se organizan como consecuencia de la firma del convenio de viviendas, careciendo en muchos casos de experiencia previa y no contando con diagnósticos de la demanda. Por lo general la vivienda se concibe como obra pública y no como un programa

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final social, situación que puede visualizarse en la organización institucional en ámbitos separados de las secretarías de obras públicas y de acción social. 4-Población destinataria: la población no participa en las decisiones, tanto en lo que respecta al emplazamiento del barrio, como al diseño de la vivienda (se trata de una operatoria “llave en mano”). Como el perfil de los destinatarios no está caracterizado, no se los conoce desde su situación socio-económica y cultural. Gestión A continuación se describirán los procesos de intervención del equipo municipal y del IVBA. Municipio: (equipo municipal)- funciones: Municipio

Diagnóstico

(equipo

de

técnico

población

municipal)

destinataria

Proceso la selección

de Organización

Seguimiento

de comunitaria

del

postulantes

barrio

postocupación

IVBA (equipo área social-Departamento Selección de Aspirantes-Departamento Organización de Consorcios)- funciones: Asesora, capacita y audita, a los equipos municipales durante el proceso de selección de los postulantes y organización comunitaria, en los programas de vivienda “llave en mano”, descentralizados en los municipios. Implica la comprensión del problema y el diseño de una intervención ajustada a sus particularidades, dado que realiza el trámite de adjudicación de las viviendas y de reconocimiento de comisiones administradoras (cuando corresponde por tratarse de barrios bajo el régimen de propiedad horizontal) A continuación se enumeran las decisiones que requieren un conocimiento previo del perfil de la población destinataria: 1. Cuál es la demanda socio-habitacional del partido. 2. Dónde está ubicada la tierra, cómo se accede a ella, y si cuenta con servicios y equipamiento comunitario o si, por el contrario, hay que proveerlos como parte del programa. 3. Qué aspectos debe contemplar el proyecto urbanístico a fin de satisfacer las necesidades y expectativas de la población destinataria. 4. Cuáles son las opciones de financiación más acorde al perfil de la población destinataria. 5. Qué otras necesidades tienen las familias (empleo, educación, salud. etc.) y cómo serán atendidas esas necesidades.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Problemas en la gestión de este proceso. 1- El IVBA debería rever su metodología de intervención dándole prioridad a la etapa de diagnóstico, a fin de que los equipos municipales comiencen su intervención metodológica con la caracterización de la demanda. 2- La falta de elaboración de un diagnóstico previo de la población destinataria, se debe a que la intervención del área social del IVBA se produjo cuando las obras estaban licitadas o en ejecución y no en una etapa anterior. 3- En la implementación de los programas se observa tanto en el IVBA como a nivel municipal, una falta de articulación entre los aspectos sociales y los inherentes al diseño y construcción de la vivienda y del barrio. 4- La falta de una adecuada articulación directa con la Nación podría haber sido una de las causas de que no existieran lineamientos claros para la implementación del programa. 5- A nivel municipal no está previsto trabajar socialmente con las familias durante el proceso de construcción de la obra y post-entrega, con el objetivo de promover la organización de los adjudicatarios para la resolución compartida de problemas comunes de la población en su nuevo hábitat, mantenimiento de espacios, bienes y servicios comunes, necesidad de crecimiento de las viviendas, alentar procesos de autogestión y articulación con otros organismos, tendiendo de este modo, a brindar sustentabilidad al programa.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final

MARCO TEÓRICO 1-

Las políticas habitacionales en América Latina

1.1.- Hacia un nuevo escenario habitacional en la Argentina de los noventa. 1.2.- El proceso de configuración de la actual política habitacional. 1.3.- Logros y limitaciones de la política habitacional. 1.4.- La lógica política de la política habitacional. 2- Pobreza urbana 2.1.- Villas miseria 2.2.- Nuevas urbanizaciones 3 -Concepto de ciudad - Lo urbano - El espacio urbano - La forma urbana La cultura urbana-Estrategias de articulación urbana 4

Sustentabilidad y ciudad

4.1.- Sustentabilidad y calidad de vida

5 La cuestión social de la vivienda y algunas precisiones sobre determinados conceptos. 6 – La vivienda como satisfactor de las necesidades habitacionales.

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1 –LAS POLÍTICAS HABITACIONALES EN AMÉRICA LATINA La “cuestión de la vivienda” en América Latina y particularmente en Argentina, se instala a partir de la problematización del nuevo fenómeno de la pobreza urbana y los Estados Nacionales ponen en marcha políticas habitacionales, centradas en programas de construcción de vivienda. Es así como, los asentamientos precarios, que caracterizan los procesos de urbanización espontánea por parte de la población más pobre de las ciudades latinoamericanas (favelas, villas miseria, barriadas, cantegriles, o como se llamen en los diferentes países), desde los años ´50, son el problema social y urbano más importante a enfrentar, mediante la intervención del Estado a través de políticas públicas. Éstas, son un modo de acción sólo concebible dentro de un marco de un sistema político en el cual el 6Estado tenga la facultad de regular, intervenir, compensar o reajustar los efectos indeseables de la lógica del mercado o de sus propias acciones. En este escenario de formulación, adopción e implementación de las políticas públicas7 interviene un conjunto de actores que interactúan, entre ellos se encuentran el presidente, el Congreso, los partidos políticos, el Poder Judicial, el gabinete, los gobiernos regionales, las empresas, los sindicatos, la Iglesia, los medios de comunicación, los centros de investigación y las movilizaciones sociales. Entender los procesos políticos y legislativos de cada país, con su trayectoria histórica específica, es un prerrequisito fundamental para desarrollar propuestas de políticas y reforma institucional adecuadas. 6

Siguiendo a Przeworski, en su texto Democracia Sustentable (1995), identifica tres condiciones que ha de cumplir el Estado para que la ciudadanía sea efectiva en un régimen democrático: 1) los gobiernos y sus funcionarios tienen que actuar de acuerdo a las leyes. 2) la efectiva regulación del Estado en las relaciones privadas que garantice la neutralización de los conflictos. 3) el ejercicio real de los derechos de los ciudadanos debe de contra con el requisito previo de la existencia de condiciones sociales y económicas mínimas (Przeworski, 1995, Pag.62). Es quizás esta última condición la que ha generado la mayor controversia y a su vez mayor debilidad, en términos de su supuesta condición democrática, del sistema de mercado capitalista imperante, por su carácter excluyente y la creciente mercantilización de las relaciones sociales. 7 Las características claves de las políticas públicas utilizadas para determinar si una política “sirve” o “no sirve” son las siguientes: estabilidad en el tiempo, los ajustes que se realicen deben responder a cambios de las condiciones económicas o a defectos de las políticas; la adaptabilidad, deben ser lo bastante flexibles pero no tanto para no ser susceptibles de manipulaciones políticas; coherencia y coordinación, en el proceso de diseño de políticas la diversidad de intereses e incentivos presentes debe coordinarse con políticas afines y ser producto de medidas acordadas entre los actores intervinientes; calidad de ejecución e implementación; la aplicación y el cumplimiento de una política depende de la existencia de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso; orientación hacia el interés colectivo; esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad social; ya que los miembros de la elite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones políticas y hacer que los favorezca, apartándolas del interés general; eficacia, en la medida en que las políticas responden a la asignación más productiva de recursos escasos; es decir que se tenga en cuenta el interés general (Stein, E. y M. Tommasi, 2006).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En este sentido en relación al tema de las políticas públicas de vivienda, el Estado, y en particular el poder político en los países latinoamericanos, estaban influenciados por la ideología rostowniana (propia de la década del ‘60) y de la linealidad del desarrollo 8, por lo tanto convencidos que el modelo a seguir es el de Estados Unidos y Europa. En consecuencia, se implementaron acciones tendientes a mitigar el problema habitacional, el emergente más visible de la pobreza urbana. De este modo, se conforma lo que se denomina primera generación de políticas habitacionales, centradas en programas de financiamiento de la oferta. Éstas consisten en construcciones de “viviendas modernas” agrupadas en complejos habitacionales, realizados por grandes empresas constructoras y entregadas “llave en mano”. En este periodo, de división sectorial de la administración pública se crean los Ministerios de Vivienda, los Bancos Hipotecarios y los Fondos Nacionales, las Cajas de Crédito, etc., que en cierta manera tratan de organizar un sistema de provisión de tipo universal, basado en una condición derechohabiente de la población9. El alcance de estas políticas tiene un nivel de respuesta en general muy deficiente en los distintos países. La alianza entre las prácticas clientelares de los gobiernos populistas y el lobby empresarial de la construcción, y el desdeño por lo urbano, han producido viviendas caras e inapropiadas y sectores urbanos propensos a una rápida degradación, las cuales se transforman a su vez en un nuevo tipo de problema habitacional y urbano para sus moradores, especialmente por su baja calidad constructiva y el inadecuado tratamiento a los espacios exteriores, que determinan, en el corto plazo de su habitabilidad, graves deficiencias de mantenimiento. Al mismo tiempo las ONGs empiezan a demostrar que es posible llevar a cabo acciones locales de consolidación y mejora de los asentamientos, lo que se recoge de la primera Conferencia Internacional de Hábitat de Vancouver en 1976, cuyo resultado produce nuevas recomendaciones de Naciones Unidas en materia de políticas urbanas y habitacionales, que se suman a otras que proponen las agencias multilaterales de crédito (Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo -BID-), acentuando su creciente ingerencia en la materia.

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En su obra “Las etapas del desarrollo económico” (1960) Rostow propuso para el estudio de la transición desde la sociedad tradicional hasta la sociedad industrial de consumo masivo la existencia de cinco etapas: la sociedad tradicional, las condiciones previas al impulso inicial, el impulso inicial, la marcha hacia la madurez, y la era del alto consumo en masa. La fase clave es la del impulso inicial o despegue (take off), que Rostow identifica con la Revolución Industrial. 9 El derecho a la vivienda es reconocido –directa o indirectamente- en las reformas constitucionales de varios países de la región.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Este es el punto donde –ya en un contexto de estancamiento y crisis de las economías latinoamericanas- se gesta una segunda generación de políticas habitacionales, políticas que también son reconocidas como “políticas alternativas”. Estas políticas propician la radicación de los asentamientos irregulares con construcciones de baja y media complejidad, es decir en pequeña escala, con participación de los pobladores (en muchos casos desde la construcción de las viviendas) y gestionados por las comunidades u organizaciones no gubernamentales. El advenimiento de lo que se ha dado en llamar globalización cambia por completo el escenario mundial y las relaciones capitalistas. La globalización se caracteriza por la consolidación de un poder global conformado por el grupo de los siete, por la influencia de sus intermediarios, es decir las agencias multilaterales de crédito, y el creciente imperio de un cada vez más concentrado grupo de corporaciones especializadas por rubro que actúan globalmente. Su éxito se asienta en el cambio tecnológico y productivo que acelera en los últimos años el pasaje de un paradigma a otro. El paradigma de desarrollo fordista-keynesiano, dominante en gran parte del siglo XX, constituye una etapa de acumulación capitalista basada primordialmente en la producción industrial de insumos semi-durables, destinados al consumo interno, en un contexto de economías nacionales cerradas. En cambio, el nuevo paradigma se basa en el sistema de producción denominado especialización flexible, y a las nuevas tecnologías de información y comunicación (TICs). Ello le permite asegurar la reproducción del capital principalmente en el sistema financiero, los servicios especializados, y los productos sofisticados para el consumo diferencial con gestores y productores que operan globalmente en economías abiertas. Esto implica una radical transformación de la relación tiempo-espacio, provocando que los territorios adquieran una importancia estratégica en el desarrollo. El espacio económico y cultural más calificado en la nueva economía son los grandes enclaves urbanos (New York, Londres y Tokio, articulan los mercados financieros continuos on-line las 24 horas). Éstas albergan las funciones de comando del sistema económico, la mejor infraestructura de comunicaciones, los especialistas más calificados, la producción de conocimiento, la diversidad cultural, etc. (Sassen S., 1994).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En América Latina, como en otros países subdesarrollados, este proceso de urbanización se concentra en las grandes ciudades –que devienen en industriales- generando una expansión violenta de su tejido y la urbanización espontánea10. La crisis se manifiesta cuando la inversión extranjera cesa y el crecimiento económico latinoamericano se detiene promediando los ‘70. Para sostener los desequilibrios en la balanza de pagos y el déficit público, los países contraen préstamos externos, por lo que el flujo de capitales se va a revertir, afrontando pagos cada vez más onerosos y crecimiento de la deuda externa. Mientras América Latina sufre el estancamiento en la década del ‘80, en los países centrales se produce la reconversión productiva y el establecimiento de los principales componentes de lo que hoy reconocemos como globalización. La influencia del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) se fortalece por encima de las economías nacionales, ya que la deuda externa habilita al monitoreo constante de las decisiones internas y a la implantación del “ajuste estructural”. El pilar principal del Ajuste Estructural es la llamada “reforma del Estado”. Hacia fines de los ‘80 y principios de los ‘90, la necesidad de profundizar la reforma del Estado, fue concurrente con la presión de los grupos financieros internacionales para acceder al negocio de compra o concesión de empresas estatales y o activos en petroleras, ferrocarriles, autopistas, telefónicas y las de provisión de servicios urbanos (luz, gas, agua y residuos), etc. Esto significa, la privatización de las empresas estatales y el desmantelamiento de un conjunto de bienes y servicios públicos no atractivos para la privatización en salud y educación. En síntesis, uno de los rasgos característicos de la globalización es el debilitamiento del estado-nación, en su calidad de líder del proceso de desarrollo y su rol de planificador, y el fortalecimiento, en el nuevo contexto internacional, de las agencias multilaterales de financiamiento. En los años ‘90 la postura de las agencias multilaterales de crédito es de propiciar enérgicamente una nueva generación de políticas habitacionales, que se inscribe en los procesos de reforma del Estado. Esta propuesta tiene como palabra clave la “facilitación”. Para Naciones Unidas significa el soporte a los procesos espontáneo de la población; se recomienda: financiar las pequeñas acciones, asistir técnicamente la gestión habitacional, flexibilizar las normas y reglamentos de construcción, etc. Para el Banco Mundial (1993), ello 10

En nuestro continente el acelerado proceso de urbanización ha convertido a Latinoamérica en la región en desarrollo más urbanizada del mundo. A comienzos del siglo XX el 25 % de la población vivía en ciudades de más de 2000 habitantes, en la actualidad el 75% de los habitantes vive en un medio urbano. América Latina cuenta con 49 ciudades de más de un millón de habitantes. El 43 % de la población urbano de estos países vive actualmente en barrios precarios. Se estima que en el año 2025, más del 85% de la población del continente se encontrará residiendo en un medio urbano (Pisoni, C., 2003).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final implica un Estado que desestima toda intervención directa

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(que implique construcción o

regulación del mercado), para asumir un rol facilitador del funcionamiento del mercado habitacional, la base de este pensamiento es que el mercado es el mejor asignador de recursos12. En un marco favorable para los postulados neoliberales13-a principios de los ‘90- y en el contexto del ajuste estructural, esta propuesta tiene una fuerza arrolladora en nuestros países. Si bien, en los hechos, la facilitación no se consuma plenamente, se puede hablar que paulatinamente se instala una tercera generación de políticas habitacionales, las cuales aparecen mas fragmentadas, contradictorias y caóticas, en un contexto de privatización de los servicios urbanos, de cambios en el mercado inmobiliario urbano y de transferencia de responsabilidades a los gobiernos locales.

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Es en este sentido que el neoliberalismo se presenta como la versión extrema de la economía de mercado, en el que el capital adquiere centralidad como factor predominante en el proceso productivo. Bajo este contexto se pretende desarrollar mecanismos de flexibilización institucional, que aspiran al reordenamiento de la esfera estatal bajo la lógica de generar un dimensionamiento pragmático en términos de la articulación orgánica de la dupla Estado-Mercado. El Estado bajo esta relación dual, adquiere la connotación de ser un ente hegemónico con capacidad de garantizar y ordenar los procesos económicos bajo el carácter legal que lo reviste, y su reconocimiento legítimo en medio de las concepciones democráticas representativas más ideales (Torre, Juan Carlos, 1998). 12 Los mercados típicamente reúnen agentes descentralizados (consumidores, productores, ahorristas, inversionistas, trabajadores, exportadores/importadores, etc.), orientados por el interés privado y bajo condiciones de racionalidad, con el fin de maximizar sus correspondientes funciones-objetivos, usando la transmitida por el sistema de precios. La proposición central del edificio teórico que fundamenta el uso de los mercados como mecanismo idóneo de coordinación en la asignación de recursos escasos, afirma que todo equilibrio competitivo es eficiente en el sentido de Pareto (primer teorema fundamental de la teoría del bienestar). Este resultado se obtiene en el contexto de un modelo de equilibrio general que lleva en consideración las interdependencias e interacciones de agentes económicos racionales, que no obstante carecer de capacidad para fijar precios son sensibles a variaciones en éstos, que intercambian, voluntaria y descentralizadamente, derechos de propiedad bien definidos, a través de mercados completos, con perfecta información y movilidad de recursos, sin moneda, ni externalidades, ni monopolios naturales, ni costos de transacción, y todo ello en un ambiente institucional en que los bienes públicos provistos son financiados por impuestos no distorsionantes, conducidos por una clase política y tecnoburocrática dedicada exclusivamente al bien común, como también que no existan problemas de agencias (CEPAL, medio ambiente y desarrollo, serie nº 76, 2003). 13 A principios de la década del ‘90, se instala la necesidad de encontrar una salida a la situación de crisis en América Latina. La necesidad de lograr la estabilidad económica y desmontar las características principales del modelo proteccionista de desarrollo, fueron los dos elementos priorizados para pensar una estrategia de salida a la crisis. Es así, como el nuevo modelo de desarrollo basado en las economías latinoamericanos participaban en la economía mundial sobre la base de sus ventajas comparativas como productores de bienes primarios en tanto que importaban manufacturas y tecnologías del mundo industrializado. Las políticas recomendadas por la ortodoxia liberal y el “consenso de Washington”, que les dio el respaldo ideológico, se centraron en diferentes medidas de carácter económicas con el objetivo de aumentar las tasas de crecimiento económico y disminuir la pobreza y la inequidad. La disciplina fiscal, la liberalización de la política comercial y del régimen de inversiones, la desregulación del mercado interno así como las privatizaciones de las empresas estatales, fueron los principales ejes que constituyeron lo que luego se llamó “las reformas de primera generación” o “las reformas estructurales”, el nuevo modelo basado en economías abiertas y en la competencia global es en realidad una vuelta al pasado, en el cual los países latinoamericanos participaban en la economía mundial como productores de bienes primarios en tanto que importaban manufacturas y tecnología del mundo industrializado. El informe del Banco Mundial del año 1998, reconoce que en lo que respecta a la disminución de la pobreza y la inequidad, estas reformas no fueron exitosa. (Banco Mundial, 1998; A. Portes; N. Hoffman “La estructura de clases en América Latina: composición y cambios durante la era neoliberal”, 2003).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final El programa más característico de esta tercera generación de políticas, lo constituyen los denominados programas de mejoramiento barrial.14 Si bien estos programas se implementan en la segunda generación de políticas, es en la tercera generación donde este tipo de programas se presentan en forma más consistente y con resultados más visibles. La denominada “lucha contra la pobreza”, forma parte de las agendas más importantes desde la década del ‘90. Los programas de mejoramiento barrial, son la parte más importante de las acciones de lucha contra la pobreza urbana, pues atacan el emergente más visible, el asentamiento ilegal, irregular o subnormal, según se los denomine. Se trata de reducir el conflicto-potencial o real- que la existencia de pobreza urbana acarrea, en busca de un impacto positivo en la gobernabilidad urbana, pero también se trata de mejorar la imagen de toda ciudad que se quiera presentar competitiva en el concierto global. La experiencia latinoamericana muestra que estos programas tienen limitaciones en garantizar la reducción de la pobreza, dado el contexto de la creciente mercantilización de los bienes y servicios habitacionales urbanos 15y, por otra parte, aún presentan dudas acerca del alcance de gestión participativa de la población y si realmente coadyuvan al fortalecimiento de las relaciones intrabarriales e intraurbanas como proceso de integración urbana, o por el contrario, si obedecen a la lógica de profundizar la dualización y la fragmentación social, como consecuencia de los procesos de globalización. Como colorario, a fines de los ‘90 en la gran mayoría de los países de América Latina, señalan que las propuestas orientadas por los organismos multilaterales de crédito, basadas en el subsidio a la demanda, no se habían instalado plenamente. En la mayoría de los países coexisten con políticas originales centradas en el financiamiento de la oferta. En el periodo analizado la única excepción la constituye el caso Chileno país que, a partir de un sistema habitacional basado en políticas sostenidas a largo plazo, integra ahorro, subsidio y crédito. 1.1.-Hacia un nuevo escenario habitacional en la Argentina de los ‘90 Entre los años 1950 y 1980, Argentina detenta el más alto nivel de desarrollo de los países Latinoamericanos a causa de un crecimiento económico sostenido, y un Estado de 14

Una característica muy importante de los programas gubernamentales es que tienden a generar beneficios que se concentran geográfica o sectorialmente. Estos programas, sin embargo, típicamente se financian con recursos comunes. Como resultado de esta asimetría, quienes se benefician de un programa gubernamental no internalizan el costo completo del programa, ya que una importante porción del costo es sufragada por otros (M. Cárdenas S. Montenegro, 1997). 15 La experiencia del programa de Mejoramiento Barrial (PROMEBA) de Argentina, demuestra que al retirarse el programa, los hogares recién conectados a las redes urbanas, les resulta muy difícil afrontar el valor monetario de la tarifa de los entes prestatarios de servicios. El objetivo general del programa, esta dirigido a mejorar la calidad de vida de la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI), se encuentra focalizado en población perteneciente al primer y segundo quintil de la distribución de ingresos (bajo la línea de la pobreza) que enfrentan deficiencias severas en su infraestructura de servicios.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Bienestar que redistribuía riqueza motorizando un proceso de movilidad ascendente, lo cual posibilita la integración económica y social de las clases medias y medias bajas. En ese período, la industrialización sustitutiva esta asociada al crecimiento urbano explosivo, contexto donde se produce el enorme parque habitacional construido de buena calidad, que hoy predomina en nuestras ciudades. Mientras el Estado, financia la demanda de sectores medios a través del Banco Hipotecario Nacional, regula el mercado de alquileres, provee los servicios públicos a bajo costo, y construye en forma directa unas veinte mil viviendas al año. En la década del ‘70 se consolida la política pública de vivienda, mediante la organización de un sistema nacional de provisión habitacional- el FONAVI (creado en 1972 por ley Nº 19.929)- basado en el aporte solidario de los trabajadores en relación de dependencia. La década del ‘80 significa la agonía del Estado Benefactor, donde la combinación de estancamiento con inflación profundiza la crisis económica y social. La desaparición del crédito y la alta inflación, provocan que el sector de la construcción se reduzca a la mitad de su volumen operativo a lo largo de la década. Lo que en esencia ocurre, es que se asiste al fin de un viejo paradigma centrado en la idea de Universalidad del Estado Benefactor, basado en los conceptos de derechos sociales, económicos y políticos. En contraste, el nuevo modelo de las políticas sociales de los ‘90 asigna como eje principal al paradigma de la focalización (Lo Vuolo, 1998), priorizando a los sectores más vulnerables o de extrema pobreza caracterizados por tener una situación de precariedad e indefensión muy alta, en consecuencias dicho paradigma representa la concepción residual de éstas políticas, en tanto que actúan únicamente en aquellos lugares donde el mercado16 no llega. En este nuevo escenario, la modalidad que adopta las llamadas “reformas estructurales” cuyos principales ejes como se señala, se constituyen por la disciplina fiscal, 17 16

Mercado: entramado institucional que se ha formado históricamente, y que en consecuencia, requiere habilidades y destrezas específicas de las personas y organizaciones que operan en él. (Orlansky, 2003). Adam Przeworki en su texto Democracia y Mercado (1991), presenta el modelo capitalista de mercado en el que los individuos establecen pautas de intercambio de acuerdo a sus deseos, y que bajo condiciones de equilibrio nadie obrará de manera distinta a los demás, los mercados agotaran sus existencias y los precios serán indicativos de las mejores oportunidades y el logro del bienestar de la sociedad. Pero igualmente se ha reconocido que los mercados funcionan en desequilibrio, lo que lleva a afirmar que “el capitalismo es irracional porque no puede alcanzar algunas distribuciones técnicamente factibles del bienestar. Aunque dispongamos de los medios tecnológicos y organizativos adecuados para dar de comer a todos los habitantes de la tierra y aunque deseemos alimentarlos a todos, esto puede seguir resultando imposible bajo el capitalismo” (Przeworski, 1991, Pag. 188). Es decir, este autor presenta la democracia como la principal contradicción, que exacerba estas divergencias en el mercado capitalista, donde los individuos excluidos de la producción y el consumo pretenderán influir en la distribución y asignación de los recursos. 17 Una característica menos conocida, que distingue a los países latinoamericanos de los industrializados, es la respuesta marcadamente procíclica de la política fiscal: en general, el gasto público se incrementa y las tasas tributarias disminuyen durante las expansiones y lo contrario durante las recesiones. Las recientes experiencias

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final la liberación de la política y del régimen de inversiones, la desregulación del mercado interno así como las privatizaciones de las empresas estatales; no fue ajena a los diferentes arreglos políticos, ni al peso de la cultura institucional existente (Torre, 1998). Los años ‘90 también significan un incremento en la complejidad y magnitud de la problemática urbana. Las tipologías urbanas del fenómeno de suburbanización residencial de las elites, que tiene lugar en la periferia de las principales ciudades-el mismo espacio geográfico de los pobres- causan una ruptura de la expansión y consolidación urbana basada en la trama abierta. Los nuevos emprendimientos cerrados (o el cierre de barrios residenciales que eran abiertos), acentúan la fragmentación espacial y los problemas circulatorios, el valor del suelo18 y provocan en muchos casos nuevos problemas ambientales. De esta manera, el derecho al espacio conlleva diversas externalidades19 ligadas a la localización de la vivienda o la infraestructura económica. La cara, a veces menos invisible, de la segregación y la marginalidad en la ciudad es llamada por algunos autores ghettización urbana; este es un fenómeno urbano complejo, creciente y muy conflictivo, afecta tanto a países pobres como a aquellos desarrollados. Una parte de la población queda fuera de las comunicaciones globales y de las actividades competitivas, la mayoría de sus habitantes son expulsados de la actividad económica o nunca han entrado a ella. En este tema no es difícil visualizar que todas las causas están enlazadas a un mismo problema, la pobreza.

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Cuando estos sectores se

como Argentina y Méjico tuvieron que aplicar importantes ajustes fiscales en medio de severas recesiones que siguieron a la devaluación mejicana de diciembre de 1994. (M. Cárdenas y S. Montenegro, 1997). Se señala, que las principales características del gasto de la Administración Pública Nacional en los años ‘90 en referencia al Gasto Social son: El Gasto Social es procíclico atado a los recursos financieros; a partir de 1998 el crecimiento del Gasto Total no es acompañado por el Gasto Social; los recursos del Gasto Total son direccionados hacia el pago de la deuda pública en detrimento del Gasto Social (Bases de datos del Ministerio de Economía de la Nación, MECON) [en línea], www.mecon.gov.ar, [21 de mayo de 2003, 10:58]. 18 Algunos gobiernos han diseñado políticas fiscales regulatorias con la idea de movilizar en beneficio de la comunidad el incremento del valor de la tierra. Esto ha dado en llamarse “principio de captura de plusvalías” y es llevado adelante a través de un proceso por el cual una porción o todo el incremento del valor de la tierra, atribuidas al esfuerzo de la comunidad, son recapturadas por el sector publico a través de su reconversión en ingresos públicos, tales como impuestos, tasas, contribuciones obligatorias etc. 19 Externalidades: actividades que afectan a otros beneficiándolos o perjudicándolos, sin que éstos paguen por ellas o sean compensados. Existen externalidades cuando los costos o los beneficios privados no son iguales a los costos o los beneficios sociales. Pueden ser positivas (los actos de una persona benefician a otras) o negativas (casos en que los actos de una persona imponen costes a otras) (Orlansky, 2003). 20 Pobreza, desde las bases teóricas de Amartya Sen, que supera el enfoque economicista para abordarla desde un enfoque “constructivista”, es decir centrando la atención en las percepciones y visiones que los sujetos tienen acerca de la realidad social en la que viven, y cuánto de ellos han puesto en la misma En particular, sus percepciones sobre su pobreza, exclusión, marginalidad y su postura frente a su propio bien-estar y el de los otros. La idea central de la política social debe ser la de entender el rango de libertad de las personas, trabajando junto con ellas en ampliar la frontera de sus capacidades, incluyendo no solo la disponibilidad de recursos materiales, sino también aquellas que permiten modificar en su esencia las restricciones impuestas por la pobreza. Esta visión revaloriza la importancia del Estado en la provisión de salud, educación y servicios sociales básicos como la vivienda para la población (Amartya Sen, 1998).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final concentran en ciertas áreas, se producen los círculos viciosos de la marginación y ghettización. Estas externalidades negativas, también se manifiestan en aquellas poblaciones construidas en el marco de políticas públicas, las cuales entre sus objetivos plantean lineamientos orientados a la solución del problema de vivienda deficitaria de carácter social, las que provocan paradójicamente, en el desarrollo urbano y en las relaciones sociales, la alteración de parte importante de la trama de las ciudades como la dispersión y segregación del sistema social. Estos ghettos urbanos

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se configuran por un lado, por la homogeneización de las

características socioeconómicas de las familias radicadas o erradicadas hacia esos conjuntos y por otro, por la construcción de viviendas tipificadas en materialidad, costo y diseño. Esta situación socio-habitacional dibuja un paisaje bastante alejado de lo que tiene que significar la ciudad-vivienda22, como espacio físico de inserción social y pertenencia cultural para el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. La vivienda, o mejor dicho, la estructura residencial forma parte privilegiada de la organización social, y no puede ser analizada al margen de la misma. Sin embargo, quizás por su condición de bien concreto, la vivienda es presentada como una mercancía más; con esto refuerza su valor de cambio en detrimento de su valor de uso. 23Se considera, que la vivienda es una realidad que debe comprenderse en su integración social. La vivienda, así concebida 21

Un ejemplo de externalidades negativas de viviendas públicas es el barrio llamado actualmente “Ejército de los Andes” o “Fuerte Apache” situado en el Partido de 3 de Febrero, en la localidad de Ciudadela Norte en la Provincia de Buenos Aires. Este complejo habitacional formó parte de lo que se llamó el “Plan Alborada” (PEVE) para la erradicación de villas. Su diseño y ejecución comenzó durante la dictadura militar de Ongania en 1966 y continuó durante los gobiernos de Levinston y Lanusse, hasta 1972. El barrio fue construido por intermedio de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, el Ministerio de Bienestar Social y el Banco Hipotecario Nacional, en un terreno de 26 hectáreas, usufructuado por el Ejército que la provincia de Buenos Aires donó al Estado nacional. El total de dicho Complejo Habitacional es de 3.360 unidades habitacionales compuestas por dos “Núcleos Habitacionales Definitivos”: NHD 14, 15 y 16 de 960 viviendas y el NHD 23, 24 y 25 de 2.400 unidades. Una gran parte de la gente que habita en Fuerte Apache proviene de la Villa 31 de Retiro y fueron los que bautizaron a mediados de los `70 al complejo como “Barrio Padre Mujica”. La dictadura militar del `76, hizo desaparecer toda forma de organización en el nuevo barrio oficializándolo como “Ejército de los Andes”. A mediados de los `80 pasó a ser llamado “Fuerte Apache”como símbolo de un paradigma prejuicioso basado en la estigmatización y en cierto fabulario colectivo según el cual sus habitantes son sucios, feos, villeros, además de delincuentes, vagos, ignorantes y drogadictos. Situación que origina tensión entre el ser habitante de Fuerte Apache y ser un trabajador. El barrio devuelve una imagen que lesiona importantes componentes de la sociedad, representado por un mundo cargado de carencias, signado por la discriminación, el aprovechamiento y la inequidad. De los 22.000 habitantes para los cuales estuvo previsto en su origen el diseño del complejo habitacional, en la actualidad las estimaciones oscilan entre 50.000 y 90.000 habitantes.(Diario clarín, abril 2006). 22 Se define a la vivienda como una configuración de servicios-los servicios habitacionales-que deben dar satisfacción a las necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, etc. Necesidades que varían en cada sociedad y grupo social y se definen en el devenir histórico (Yujnovsky, 1984). 23 Según Adam Smith, valor de uso: utilidad de ese objeto; valor de cambio: valor de compra que ese objeto tiene respecto de otros.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final como una totalidad (Pezeu-Massabau, 1998) queda entonces integrada como realidad constitutiva de cada organización social y como hábitat. La consideración de la “vivienda social”, por un lado como bien público 24o colectivo, y por otro, la vivienda como “representación del espacio por excelencia de la vida privada” (Azuela, 1993); hace que el Estado no pueda dejar de desentenderse de garantizarla como un derecho privado, dada la fuerte inscripción del derecho de la propiedad, como rasgo estructurante de las sociedades urbanas contemporáneas. En la promocionada reinstauración del principio liberal el Estado apunta a facilitar, en ciertas condiciones, criterios de redistribución para permitir el acceso a unidades de vivienda a grupos en desventaja, ponderando ésta concepción privada e individualizante y no como parte de un proceso de desarrollo comunitario de estos grupos con su entorno social. En términos generales se puede afirmar que, si bien pareciera que hubo pocos cambios en los años ’90 en materia de políticas habitacionales, en esencia el cambio fue profundo. La apariencia esta dada por la continuidad del FONAVI, pero éste cambió su sentido 25y forma de gestión. En este sentido en 1992 se sustituye el aporte del 5% de retención a los salarios por el impuesto a los combustibles. El desembolso promedio mensual, con un piso de 75 millones de dólares26 mensuales establecido, determinaba un presupuesto 27anual mínimo de 900 millones 24

Bienes Públicos: bienes que no son suministrados por el mercado, y que si lo fueran, la cantidad suministrada es insuficiente. 1) No son exceptuables: cuando han sido proporcionados a un miembro de un grupo no pueden ser negados a los demás (resulta imposible impedir que los disfruten otros individuos). 2) También se caracterizan por el consumo sin competencia: el consumo de un bien o servicio público por parte de un individuo u organización no disminuye el suministro de este bien o servicio para otros potenciales beneficiarios (el coste original de extender el servicio a una persona adicional es cero) (Orlansky, 2005). 25 En el Congreso Interamericano de Vivienda, realizado en Argentina en 1995 –que nucleó todas las cámaras de la construcción del subcontinente- el empresariado argentino de la mano de funcionarios del BHN se propone: “la vivienda propia es el resultado del esfuerzo personal para aquellos sectores que la puedan pagar (sean sectores medio-altos)”y que “la propiedad privada debe ser el principio fundante de cualquier política de vivienda”. La propuesta es tomar fondos públicos y construir viviendas para los sectores altos de la sociedad y que las usadas, dejadas por éstos, sean ocupadas por los sectores bajos. Esta estrategia es la llamada efecto “cascada” o “filtrado”. 26 En este período la equivalencia entre el peso argentino y el dólar estadounidense era de 1 a 1. 27 Se define a las instituciones presupuestales como el conjunto de normas, procedimientos y prácticas de acuerdo con las cuales se elaboran, aprueban y ejecutan los presupuestos (Alesina y Perotti, 1995b). El presupuesto gubernamental es el resultado de un proceso de decisión colectiva en el que participan una diversidad de agentes de las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno: el ministro de finanzas, los ministros encargados del gasto y los miembros del congreso Las instituciones presupuestarias se clasifican en tres categorías: La primera son las normas que imponen restricciones numéricas al déficit. Una forma es exigir que el presupuesto enviado por el poder ejecutivo para discusión en el congreso, se ajuste a las metas fijadas en un programa macroeconómico previamente aprobado. Otra restricción posible son los topes al endeudamiento del gobierno, generalmente fijados por el congreso antes de las discusiones presupuestales. El segundo tipo son las normas de procedimiento que rigen la elaboración del presupuesto por parte del poder ejecutivo, su discusión en el congreso y su ejecución. De acuerdo con las normas de procedimiento que organizan el proceso presupuestal, puede distinguirse entre arreglos institucionales más “jerárquicos” o más “colegiados”. En la etapa de elaboración, las normas jerárquicas son aquellas que confieren considerable poder al ministro de finanzas en las negociaciones dentro del poder ejecutivo, limitando las prerrogativas de los ministerios encargados del gasto. En la etapa de aprobación, las normas jerárquicas son las que establecen restricciones a las atribuciones del congreso para modificar el presupuesto por el poder ejecutivo, en particular con respecto al

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final de dólares, condición que en la práctica no fue cumplida. A partir de 1995 se descentralizan totalmente los fondos FONAVI en los Institutos Provinciales de Vivienda. En el corto plazo se verifican fuertes desvíos de los presuntos fondos específicos por parte de los gobiernos provinciales a gastos corrientes.28 La descentralización es uno de los temas que más atención despertó en las ciencias sociales latinoamericanas. El esfuerzo que aquí se realiza está destinado a dar cuenta de este proceso, más allá de defender una posición favorable o desfavorable de la descentralización. El mismo se centra en el análisis de dos ejes principales: a)

los cambios en el marco institucional (reglas de juego) que

significaron los procesos de descentralización del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) en la Argentina de los años ’90; y b)

la caracterización del tipo de institucionalidad a la que dio lugar

habida cuenta que todo proceso de cambio de reglas supone combinaciones específicas de novedades y persistencias (matrices de reglas, prácticas y procedimientos, con sus correspondientes continuidades y discontinuidades). El nivel de análisis que se propone es el de las instituciones, antes que el económico o el social. Tomando la perspectiva del nivel nacional del Estado, se enfoca la observación de los cambios en las reglas de juego y cómo éstos fueron moldeados por actores determinados, pero a su vez las inercias institucionales operantes que también configuran el producto final. Cabe hacer referencia que los dos conceptos básicos sobre los que se articula este análisis son: instituciones29 y descentralización. tamaño del presupuesto y el déficit. En la etapa de ejecución, estas normas son las que limitan la iniciativa del congreso para proponer aumentos en el presupuesto una vez que éste ha sido aprobado. En contraste, las instituciones colegiadas proporcionan un mayor equilibrio de poder entre los ministros encargados del gasto y el ministro de finanzas durante la etapa de redacción, y entre el poder ejecutivo y el congreso durante las etapas de aprobación y ejecución. El tercer tipo se relaciona con la transparencia del proceso presupuestal, un aspecto relacionado con esta norma es que los actores involucrados no siempre tiene incentivos para decir la verdad; ejemplo si el gobierno quiere ocultar un déficit, puede tener incentivos para sobreestimar la tasa de crecimiento de la economía. Otros aspectos relacionados con la transparencia, incluyen la exigencia de partidas extrapresupuestales, pasivos ocultos y obligaciones contingentes, como las derivadas de garantías implícitas o explícitas otorgadas por el gobierno central a los gobiernos estatales estables y locales, las empresas públicas y el sector bancario (M. Cárdenas y S. Montenegro, 1997). 28 Sincerando esta situación el 17/11/00, ratificado por la Ley nº 25400 se legaliza la nueva práctica al autorizarse a las provincias a disponer libremente el 50% del total de los fondos recibidos. El 27/02/01 se amplía esta dispensa al 100% de los fondos percibidos, eliminándose paralelamente el piso anual acordado de 900 millones destinado a vivienda social, descendiendo el presupuesto 2002 a 549 millones, en el 2003 se redujo a 400 millones con libre disponibilidad de los fondos. 29

Según la corriente de pensamiento Neoinstitucionalista y siguiendo la clasificación de Hall (1996) pueden reconocerse tres corrientes de trabajo, que prácticamente no tienen contacto entre sí, las que difieren tanto en su definición de las instituciones como en los supuestos conductuales de los agentes y en los motivos de cambio institucional. Estas son: el Institucionalismo Racional Choice: las instituciones son definidas como reglas de juego formales e informales y tienen como principal objetivo la resolución de problemas de acción colectiva es decir, cómo lograr que actores racionales autointeresados contribuyan al logro de un bien colectivo del cual

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En consonancia se sostiene que: a)

las instituciones son reglas de juego cuyo objetivo es

resolver problemas de acción colectiva. Tomando la clásica definición de Douglas North (1995) “el conjunto de reglas formales e informales que limitan y dan forma a la interacción humana”, y que b)

los actores de este juego son en principio racionales,

cuya acción está motivada tanto por el autointerés como por la capacidad de interpretación del marco cognitivo trazado por las propias instituciones, impronta conocida como path dependence30 (Granovetter, 1985) Desde la perspectiva aquí asumida las instituciones persisten o cambian por su contribución a los problemas de acción colectiva de acuerdo con una impronta histórica propia, la cual influirá tanto su persistencia como su cambio. En otras palabras, hay un núcleo duro de las instituciones no totalmente maleables por las decisiones de cambio institucional. Por su parte, los “actores moldeadores-moldeados” (Ansolabehere, 2002) de las instituciones de acuerdo con su capacidad de negociación diferencial no sólo maximizarán sus utilidades y crearán o cambiaran reglas de acuerdo con ésta motivación, sino que también operarán con dicha inercia en este proceso (path dependence). Se entiende la descentralización como el proceso de cambio en las reglas de juego en la relación entre la Nación y las provincias que derivaron en la transferencia de la podrán beneficiarse sin costo alguno (Mancur Olson, 1995), desde esta perspectiva las políticas públicas son observadas como dilema de acción colectiva y las instituciones operarían como forma de lograr coordinación y cooperación, como forma de evitar el problema de los free-riders (son aquellos beneficiarios de un bien público que no contribuyen o pagan por su producción. Orlansky, 2003). Representantes de esta corriente son Riker, 1976; Cox y Mc Cubbins, 1987; Weingast y Marshall, 1988; Shepsle, 1986; Marsk, 1992; Geddes, 1994; Olson, 1995; North, 1995 y Przeworski, 1995. La segunda es el Institucionalismo Histórico: que define a las instituciones como el conjunto de procedimientos formales e informales, rutinas, normas y convenciones “enraizadas” en la estructura de gobierno y en la economía política. Dan cuenta de dos grupos de supuestos conductuales básicos por parte de los actores que crean instituciones y actúan bajo su marco: a) el cálculo, enfatiza aspectos instrumentales de la conducta individual, donde las preferencias son exógenas a las instituciones y las instituciones surgen para reducir la incertidumbre de la interacción y su principal resultado será aumentarla o disminuirla; y b) la cultura, los actores no sólo actúan estratégicamente sino que se mueven con rutinas establecidas o patrones de conductas familiares, la elección de un curso de acción depende de la interpretación que realiza de la situación conocida, las preferencias proporcionan las bases cognitivas para la acción, si las instituciones persisten es porque estructuran por los menos parte de las decisiones de los individuos. ( Evans y otros, 1979; Steimno y otros, 1992; Skoopol, 1992; Calverts, 1995; March y Olsen, 1997). Por último el Institucionalismo Sociológico: sostiene que las instituciones no sólo son las normas, reglas formales y procedimiento, sino que incluyen los símbolos, los libretos cognitivos y los acuerdos morales que constituyen los marcos de sentido para la acción social. Las instituciones persisten o cambian con arreglo a su legitimidad, antes que con arreglo a su eficiencia (Powell y Di Maggio, 1999; Meyer y Rowan, 1977; Berger y Luckman, 1986; Zucker, 1999). 30 Path dependence: inercia derivada de los costos inherentes a un cambio cuya introducción generaría externalidades negativas en la interacción con una red ya existente. “Lo histórico tiene su peso”. (Orlansky, 2003)

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final gestión del programa FONAVI31 a las jurisdicciones provinciales. Para la comprensión de la descentralización se presta especial atención a las reglas de asignación de recursos monetarios a las provincias (cómo se distribuye el dinero), a las reglas de asignación de prestaciones a los beneficiarios (a quienes se distribuyen), y a las reglas de administración y supervisión (quién y como administrar y supervisa el dinero y la asignación a los beneficiarios)32 De acuerdo con la definición de instituciones, actores y cambio institucional, se sostiene que en el proceso de descentralización del programa habitacional FONAVI, puede identificarse una matriz33 que se denomina corporativa-formalizante, que caracteriza el proceso de descentralización y reinstitucionalización del FONAVI. Esta matriz antes y después del proceso de descentralización combina novedades, básicamente las prioridades del gobierno nacional y los gobiernos provinciales en cada caso, y persistencias, centralmente las permanencias de las características distintivas de la matriz propuesta. En cuanto a las novedades, con Cortés y Marshall (1999) se sostiene que, la principal prioridad política del gobierno nacional en la década del ’90 ha sido la consolidación de la reforma estructural de la economía, explicándose el grado de concreción y énfasis puesto en los cambios institucionales en materia de políticas habitacionales. Respecto de las principales características de esta matriz se pueden identificar: Permanencia de alta especificación de criterios de distribución de recursos entre la Nación y las provincias, aparece claramente definida antes y después de la descentralización. Para realizar este análisis se toman la legislación vigente hasta 1995 promulgada en 1977 y la Ley 24.464 de 199534, en las que, se establecen las modificadas derivadas del acuerdo sobre descentralización. 31

La autoridad de aplicación del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI) al momento de la descentralización, es la Subsecretaría de Vivienda dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social. Se destaca la presencia de una institución federal: El Consejo Nacional de la Vivienda, dónde están representados los responsables de los Institutos de Vivienda de cada una de las provincias, los cuales se reúnen ordinariamente para acordar los lineamientos básicos de la política de vivienda. Por su parte, cada una de las provincias cuenta con un Instituto de la Vivienda (IPV) encargado de desarrollar los proyectos financiados por esta vía. Antes del proceso de descentralización, la asignación de los fondos estaba supeditada a la aprobación por parte de la Secretaría de Vivienda de proyectos de inversión presentados por cada provincia, las cuales habiéndolos recibido, normalmente desarrollaban licitaciones públicas para la construcción de los complejos habitacionales. 32 Se selecciona este conjunto de reglas por considerar que el análisis de las mismas remiten a los núcleos básicos del funcionamiento de las instituciones, es decir la distribución de los recursos. 33 Se entiende por matriz un conjunto de atributos distintivos de un determinado proceso social, en este caso del programa FONAVI. 34 La descentralización del fondo FONAVI fue anunciado en el Pacto Fiscal Federal firmado entre la Nación y las Provincias en agosto de 1992, la ley reglamentaria de esta decisión, la 24.464 de creación del Sistema Nacional de Vivienda recién fue sancionada en 1995, casi tres años después del acuerdo. Tanto en el Pacto como en la ley se establece que los IPV serán los responsables del otorgamiento de aptitudes técnicas y financieras a los diferentes proyectos constructivos, así como del recupero de los créditos otorgados, y se estipula el compromiso por parte de la Nación de transferir a cada provincia de manera automática los recursos, y de las provincias de utilizar estos fondos para su destino específico.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Antes de la descentralización, la asignación de recursos era responsabilidad de la Subsecretaría de Vivienda de la Nación con “las pautas del planeamiento nacional, los déficit habitacionales, los necesidades socioeconómicas y las posibilidades financieras del Fondo”. Empero, la reglamentación perfecciona esta situación, estableciendo coeficientes de distribución por provincias, los cuales son revisados bianualmente por el Congreso de la Nación, de acuerdo a indicadores sociales de cada provincia, así como su desempeño. A su vez se solicita a cada provincia la apertura de una cuenta bancaria especifica para el depósito de los recursos del FONAVI y del recupero de los créditos otorgados (Congreso de la Nación, 1995: Art. 3). La regla alta precisión en la definición de los beneficiarios, destaca antes y después de la descentralización la referencia a criterios socioeconómicos para la selección de los beneficiarios. La legislación de 1977, Art.7, establece como requisito de los beneficiarios a las familias de recursos escasos, definiéndolas como: “el grupo de convivientes cuya capacidad de pago excluida la atención a otras necesidades vitales mínimas no alcance a cubrir el costo de amortización de una vivienda económica en un plazo de hasta 30 años con la tasa de interés más baja fijada por el Banco Hipotecario Nacional para operaciones usuales de financiamiento de la vivienda propia”. También hace referencia a la atribución de la Secretaría de Vivienda para establecer los sistemas de puntajes destinados a seleccionar a los postulantes. Al propio tiempo, la Ley 24.464, Art.14 especifica que las operatorias están destinadas al financiamiento de “viviendas económicas para familias de recursos insuficientes”. La definición de una mínima capacidad de pago por parte de los beneficiarios constituye un criterio relevante. Por otra parte, tanto antes como después de la descentralización, los Institutos de la Vivienda provinciales son los encargados del recupero de los créditos. Forma corporativa de ejecución de los recursos es la regla que destaca la intermediación de las empresas privadas así como las entidades intermedias (sindicatos)35en los procesos de licitación para la construcción de las viviendas.

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La Unión Obrera de la Construcción, sindicato de los trabajadores de la construcción, en 1995, contemporáneamente a la entrada en vigencia de la Ley 24.464, pone en funcionamiento el Instituto para la Vivienda de los Trabajadores, el cual tiene como objetivo participar a nivel provincial en los proyectos de construcción de viviendas.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Similar situación persiste antes y después de la descentralización. En general los IPV realizan licitaciones públicas para la ejecución de los proyectos36, las cuales se constituyen en centro de interés para empresas constructoras nacionales y locales. Los intereses corporativos son uno de los factores fundamentales de inercias en estos casos. Algunos datos son ilustrativos: a)mientras los diagnósticos sobre necesidades habitacionales marcan como el principal problema la necesidad de mejora de viviendas construidas (parque habitacional cualitativo), la principal inversión de los recursos del FONAVI se dedica a la operatoria “llave en mano” (Rodríguez Larreta y Robredo, 1999), b)se trata de impulsar una reforma a la Ley 24.464 tendiente a fomentar proyectos de autoconstrucción de viviendas como así también la participación de las organizaciones no gubernamentales en el acceso de los recursos, pero la presión ejercida por las principales empresas constructoras nacionales a nivel del poder ejecutivo y del parlamento, constituye en uno de los principales impedimentos de dicha reformas. La presencia de criterios de evaluación en la normativa, tanto la legislación de 1977 como la de 1995 establecen mecanismos de evaluación y auditoria. En ambas legislaciones autorizan a la Subsecretaría de Vivienda de la Nación a evaluar y determinar la aptitud de ejecución y operatividad de los organismos que intervienen en la construcción, exigiendo que la auditoria se haga pública. En el caso de determinarse incumplimiento por parte de alguna provincia, se debe elevar la situación al Consejo Nacional de Vivienda37 (Art.9). Igualmente se solicita a cada jurisdicción la puesta en marcha con el registro de beneficiarios (Art.17). La variable lógica de mercado económico en la asignación de recursos, indica que la magnitud de recursos que involucra el FONAVI antes y después de la descentralización, así como el carácter dinamizador de la economía de la industria de la construcción, hacen de este Fondo un elemento clave de disputa económica. Antes y después de la descentralización, los principales actores involucrados son actores económicos, sindicatos y empresarios. Los intereses de éstos remiten a una lógica de ganancia y acumulación económica antes de acumulación política. Evidencia de ello es la resistencia a cambiar las modalidades de construcción a las que antes se hacía referencia. Aunque no puede dejar de desconocerse que la entrega de vivienda económica en condiciones accesibles de pago, también es una estrategia de acumulación política. 36

Existen numerosos comentarios críticos acerca de la eficacia y transparencia de esta modalidad, como lo demuestran las auditorias del FONAVI, empero los objetivos de este trabajo no se tratará aquí esta cuestión. 37 Creado por la Ley 24464, tiene carácter de organismo asesor del Estado Nacional, las Provincias y los Municipios en las cuestiones relacionadas con las políticas de vivienda. El mismo está integrado por el poder ejecutivo y las 24 jurisdicciones provinciales.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final La Nación gana porque logra que las provincias resignen parte de los fondos de coparticipación para asignarlos a gastos de previsión social y a mejorar el desempeño de la Dirección General Impositiva (DGI)38, así como a limitar el uso que las provincias puedan hacer de estos fondos para gastos operativos a un 10%. Las provincias ganaron en la administración directa de este fondo, del Consejo Nacional de Agua Potable, del Fondo Vial Federal y del Fondo de Desarrollo Eléctrico. Proceso de configuración de la actual política habitacional El cuadro de descomposición y agravamiento de las penurias en el habitar, alcanzarán su pico con la crisis de 2001, que no solo fue una crisis política, sino la crisis de la política. Es decir, la crisis de 30 años de destrucción del aparato productivo, del desarme del sistema de garantías y derechos de la población consagrados en la institucionalidad del Estado que había costado muchos años construir. La crisis de la facilitación del libre mercado y la desregulación, que de hecho había aceitado la transferencia de riqueza pública a un conjunto de especuladores locales nacionales o internacionales. Lo cual terminaría constituyendo una maquinaria de concentración de rentas que profundizaría los padecimientos de la población. Pasados los críticos años 2002 y 2003 con la reorganización política post-crisis consolidada, en 2004 se pone en marcha un importante impulso a la obra pública, que comprenderá, hacia fines de ese año el lanzamiento del Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV). Para ese entonces las sucesivas autorizaciones hechas en el año 2000 y 2001 a las provincias respecto a destinar parte de los fondos FONAVI para cubrir déficit en otras cuentas (libre disponibilidad) provocaban que estuviera totalmente paralizado y desfinanciado, al tiempo que había decaído el volumen del fondo39. Hacia fines de 2003, los primeros pasos de la nueva gestión de gobierno, había sido el lanzamiento del programa conocido primeramente como “Techo y Trabajo” y luego denominado de Emergencia Habitacional, destinado a fomentar la utilización de mano de obra con formación de cooperativas de trabajo, y construcciones de viviendas en pequeña escala, en el ámbito barrial. Programa inicialmente articulado con los Ministerios de Trabajo y Desarrollo Social, como salida transitoria a la devastación laboral producida por la crisis.

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Organismos responsables de la recaudación de impuestos. FONAVI irá perdiendo significación y se supone que a mediano plazo se extinguirá y toda la política habitacional se llevará a cabo a través de los planes federales. De todas formas, en la situación anterior, era posible suponer que la descentralización era una etapa en el camino de la extinción del FONAVI, en razón de que sí los gobiernos provinciales se hubieran hecho cargo del recupero, tal como lo demandaba la ley, en un relativo corto lapso de tiempo, hubieran tenido una masa de fondos como para llevar a cabo la política habitacional por sus propios medios y podrían haber prescindido de los recursos que les enviaba la nación. 39

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Pero en la segunda mitad del año 2004 el Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos de la Nación lanza un plan habitacional que dispondrá de un voluminoso fondo (2.500 millones anuales) que tomando como eje el denominado Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV) irá desarrollando inmediatamente un conjunto de Programas Federales (y/o subprogramas) que actuaran en forma complementaria abarcando diferentes demandas. Así el PFCV comprende al Programa de construcción de viviendas con municipios y al Subprograma de urbanización de villas y asentamientos precarios (de aplicación inicial en la Región Metropolitana de Buenos Aires). Con el objetivo de atender a donde se concentra el grueso del déficit (en lo que el Censo registra como “Casas B”) se lanzará el Programa Federal de mejoramiento de vivienda “Mejor Vivir” (que luego tendrá una instrumentación dificultosa y bastante tardía que no le permiten desarrollar un volumen apreciable). Con el objetivo de reactivar las obras paralizadas del FONAVI, se lanzarán el Programa Federal de fortalecimiento y optimización del recupero de cuota FONAVI y el Programa Federal de reactivación de obras FONAVI, que se proponen entonces fortalecer y completar la ejecución de viviendas con fondos FONAVI. Esta política se apoyará también en el ya mencionado Programa Federal de Emergencia Habitacional, que comprende la construcción mediante cooperativas, y un conjunto de programas complementarios y/o con fines más específicos, como el Programa Federal de Solidaridad Habitacional, el Programa Federal de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura Básica y el Programa Federal de recuperación de zonas afectadas por las inundaciones, que tienen objetivos específicos para su aplicación situaciones y/o regiones determinadas del país. Asimismo continuará el PROMEBA (Programa de Mejoramiento de Barrios) que tiene financiamiento internacional BID y 40% de contraparte nacional, que concluye su primera fase efectuando intervenciones focalizadas en todo el territorio nacional, con algunos logros cualitativos pero bajo impacto cuantitativo. Programa que se propone transformarlo en la nueva fase en complementario de los PFCV´s, especializado en dotación de infraestructuras, eliminando sus componentes sociales. En términos cuantitativos, el Plan Federal de Construcción de Viviendas, en su Fase 1, de 2004 - 2006, se propuso construir 120.000 viviendas nuevas en todo el país de las cuales una 43.000 se localizarían en los 34 partidos de la Región Metropolitana de Buenos Aires. En total se destinan 3.900 millones de pesos. Su objetivo principal se enunciaba: “fortalecer el proceso de reactivación económica” mediante la contratación de obras a las empresas del Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final sector de la construcción, a fin de “promover la generación de 360.000 puestos de trabajo” y “reducir el déficit habitacional”. En cuanto a impacto general el Programa Federal-I buscaba superar (en conjunto con la construcción privada) el crecimiento anual estimado de formación de nuevos hogares. Recientemente el Ministerio de Planificación Federal Infraestructura y Vivienda (a partir de la experiencia del Programa Federal I) ha lanzado el Programa Federal II. El cual ahora se plantea plurianual, previendo construir en tres años 300.000 viviendas y desarrollar una inversión de 17.400 millones de pesos. Como impacto social plantea otorgar techo propio a 1.200.000 habitantes y generar 900.000 puestos de trabajo. La decisión de la inversión tiene por objetivos continuar con el “apalancando el crecimiento del sector de la construcción” el cual ya había tenido un crecimiento de su actividad del 34 % en 2003 y del 29,4 % en 2004. 1.2.- Logros y limitaciones de la política habitacional. Puestos en marcha los programas, hacia fines de 2005 y durante 2006 se pudo apreciar que semejante impulso constructor esta generando una serie de consecuencias. Muchas de ellas positivas y

otras no deseadas, por parte de quienes administran y gestionan esta

estrategia de intervención social y urbana, basada principalmente en la construcción de viviendas en gran escala, la cual es complementada de acciones de mejoramiento habitacional (en escala bastante menor) y de dotación de infraestructuras y equipamientos. Entre los aspectos positivos se encuentra en primer lugar, sin duda, el alcance cuantitativo de los programas en el territorio nacional. Hacia muchos años que no se construía un número tan importante de viviendas anuales, lo cual permite albergar esperanzas que de sostenerse en el tiempo se pueda lograr enfrentar con algún grado de éxito, la reducción del número de hogares habitando viviendas deficitarias. En función de los objetivos económicos, se esta cumpliendo además el impacto buscado de ayudar a la reactivación del sector de la construcción, y en particular sobre la generación de demanda de mano de obra. Ello se refleja en las dificultades para cubrir en muchas obras los trabajos especializados y en la escasez en el mercado de ciertos materiales de construcción. Un segundo aspecto es que la demanda que tal construcción de viviendas realiza sobre la dotación de servicios de infraestructura y equipamientos, en gran medida esta siendo acompañada por obra pública que tiene el carácter de expansión de redes de agua y

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final cloacales, de mejoramientos del espacio publico y/o, que da lugar a la consolidación de muchas áreas que permanecían en la irregularidad y a medio urbanizar, por años. Un tercer aspecto positivo, es que ello esta movilizando a los equipos técnicos municipales y de los Institutos Provinciales de Vivienda a generar proyectos, obras complementarias y hasta en algunos casos algún programa local o articulaciones con otros recursos existentes. Pero el hecho de centrar el foco en la construcción masiva de viviendas, sin la correspondencia con una planificación urbana y la disponibilidad de un conjunto de instrumentos organizados en tal sentido, tiene una serie de consecuencias negativas o al menos contradicciones, entre las que se encuentran: Por una parte la existencia de escasez de suelo de propiedad pública disponible para la construcción de las viviendas. Ello esta siendo especialmente grave en las grandes ciudades y en la Región Metropolitana de Buenos Aires en particular. Cuando se asignaron los cupos del Programa Federal, a fines de 2004, varios municipios de la Región Metropolitana de Buenos Aires pronto detectaron que la escasez de suelo fiscal disponible sería un problema para la ejecución de las viviendas asignadas. Para enfrentar este problema se ensayaron dos soluciones: La nación por una parte se creo un fondo para que los municipios compren tierras. Por otra parte -a fines de 2004- desde la Subsecretaría de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires se realizaron modificaciones al PFCV que permitieran resolver la cuestión. Una de ellas incorpora la oferta de tierras por parte de las empresas (modalidad denominada Terreno y Proyecto Urbanístico-TPU-) y la otra es que el PFCV amplíe su intervención a las tierras de las villas y asentamientos. Como alternativa al problema de la escasez de suelo –y conociendo la existencia de suelo urbano vacante por parte de propietarios privados en varios partidos del Conurbano -especialmente de la segunda y tercer corona- la Subsecretaria de Urbanismo y Vivienda de la Provincia de Buenos Aires, dispuso crear para las licitaciones del PFCV, la modalidad “Terreno y Proyecto Urbano” (TPU), con el objetivo de poder incorporar tierra de dominio privado. El mecanismo es que las propuestas de los oferentes aporten la tierra para el proyecto de viviendas, la organización urbana, con infraestructuras internas y costo de construcción de las viviendas por un precio único y total. Esto cambia por completo el tradicional procedimiento de las licitaciones, donde la forma de administración y gestión es que a partir de la asignación del cupo (de viviendas) el municipio busca suelo urbano apto (público y en Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final algunos casos privado) organiza un proyecto del barrio o conjunto (generalmente gestionado y/o acordado con los organismos provinciales o nacionales) y luego el Instituto Provincial procede a licitar la construcción de las viviendas. El resultado fue que a junio de este año, de las 29.287 viviendas que se están construyendo en 18 municipios del área metropolitana de Buenos Aires, el conjunto de programas federales de mejoramiento y construcción de viviendas, por la modalidad “Tierra Fiscal” sólo se licitaron 78 casas en Hurlingham. 1.844 viviendas se construyen en tierras aportadas por tres municipios (Malvinas Argentinas, José C. Paz y Ezeiza). El total de viviendas en construcción que fueron licitadas por la modalidad Tierra y Proyecto Urbano, llega a 15.358, más del 50% del total. La otra gran proporción de las viviendas que se construyen, quedan comprendidas en el Subprograma de Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios, que cuando se anunció a inicios de 2005 se imputaron un cupo de 15.000 viviendas del Programa Federal de Construcción de Viviendas, con un monto de inversión que se prevé en 750 millones de pesos, lo cual no tiene antecedentes en los últimos 30 años. Lo importante es que este programa se ejecuta en el suelo urbano donde están las villas y asentamientos. Es decir las urbaniza y regulariza. El Subprograma, impulsa la construcción de viviendas nuevas en reemplazo de las consideradas irrecuperables (“tipo rancho” según la clasificación censal), el mejoramiento, ampliación o terminación de las viviendas recuperables (”tipo B”)40, y la dotación de infraestructura urbana, equipamiento y servicios, lo que implica intervenir en los espacios público y privado de dichos barrios. Este Subprograma tiene varios aspectos interesantes. Es un instrumento útil para la combinación de recursos de diversas fuentes dentro del Plan Federal. Articulándose según el caso, recursos provenientes del Programa Federal de Construcción de Viviendas (PFCV), del Programa Federal de Emergencia Habitacional, del Programa Federal Mejor Vivir, del Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas, del Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), así como de fondos destinados a infraestructura y equipamiento comunitario.41 40

En total se ejecuta en el marco del Subprograma un número de viviendas y mejoramientos que alcanzan a las 5.675 y 3.788 respectivamente en 12 partidos en su gran medida realizados en las mismas tierras que ocupan las villas de emergencia. Dada la escasez de tierra crítica, particularmente en el primer cordón del Área Metropolitana de Buenos Aires, varios municipios han debido complementar los proyectos con compras o transferencias de tierra urbanizable para realizar esponjamientos y relocalizaciones, como es el caso Vicente López, San Isidro y Morón. 41

Es destacable también que la intervención se realiza, en varios casos, en villas que tuvieron origen en soluciones (transitorias) que el Estado implementó en procesos de erradicación, como los casos de los Núcleos Habitacionales Transitorios de Los Álamos, en Quilmes, Villa Palito en La Matanza, Las Flores en Vicente López o Carlos Gardel, en Morón, ubicada en terrenos adyacentes al complejo habitacional Presidente

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final El Programa Federal de Mejoramiento Habitacional “Mejor Vivir”, ha tenido serias dificultades para ser implementado, tal como se diseño. Los objetivos de este programa son los más acertados en relación al componente mayoritario del déficit, que es la vivienda estructuralmente buena, pero con déficit en servicios y sin completar (las “Casas B” que el Censo Nacional de Población y Vivienda desagrega). La decisión de ejecutarlo por empresas, y el rol asignado a los municipios, empantano su ejecución al no poder resolver la organización de la demanda, cuya heterogeneidad y dispersión territorial, fue imposible abordar, con la lógica empresarial y de la gestión pública. 1.4.-La lógica política de la política habitacional La obra pública es prioritaria en la actual gestión de gobierno y constituye uno de los pilares del modo en que se resuelve la salida de la profunda crisis generada por la convertibilidad y el desarme del Estado de los ’80 y ‘90. El Ministerio de Planificación Federal Infraestructura y Vivienda, tiene en el conjunto de la realización de obras a la construcción de viviendas como uno de sus estandartes principales, lo cual ejecuta mediante la estrategia antes descripta y el repertorio de programas federales, los cuales se articulan y combinan para dar respuesta a las diferentes demandas, según el discurso oficial. Ello se reorganiza –tras la crisis- en función del entramado de intereses constituidos en torno a esta política, fundamentalmente asociado a la reactivación económica (y la importancia del sector construcciones en ello) y la lógica de la reproducción política de sus impulsores. En general prima la importancia de consolidar este sistema y la tensión a construir la demanda que lo legitima. En este sentido la escala actual vuelve muy interesantes algunas contradicciones y sus consecuencias, de las que se pueden hacer las siguientes lecturas. En primer lugar, la clave para desencadenar un proceso de construcción de tal magnitud, se basa en la recentralización de la política. Es decir el conjunto de decisiones en materia habitacional –en esta nueva fase de la política pública- centra la toma decisiones en el poder ejecutivo. Básicamente consiste en una política de construcción de viviendas (en el marco de la obra pública) que parte de una asignación presupuestaria con adjudicaciones territoriales, basadas en cupos por provincias y/o municipios. Esta política no esta acompañada, o encuadrada en una legislación (con participación de los otros poderes constitucionales) que consoliden estas acciones como una política de Estado. Es decir Sarmiento, construido por el FONAVI.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final legislación que estipule los modos de ejecución y fuentes presupuestarias de los recursos, su gestión, su distribución territorial y asignación social de los mismos. Esto si bien convive con el sistema FONAVI, de hecho lo reemplaza pues el volumen presupuestario es casi 10 veces mayor. En segundo lugar es que se trata entonces de una política de gobierno (no de Estado). Por lo tanto su distribución territorial (en un país Federal) no es sistémica, regulada por ley (como era FONAVI mediante la coparticipación) sino que se esta ejerciendo mediante “cupos” negociados en el Ministerio de Planificación Federal directamente con cada intendente (en algunos casos con gobernadores y/o por su intermedio con los Institutos Provinciales de Viviendas (IPVs). Es decir se trata de un mecanismo donde la discrecionalidad es estructural. De hecho, la asignación territorial es decir “el cupo” como dispositivo de negociación prevalece, pues si bien existieron en el inicio criterios tendientes a priorizar los distritos con mayor déficit, siempre emerge como una práctica vinculada estrechamente con la construcción de poder político en el territorio. En tal sentido en los documentos públicos42 se expresa “…Provincia que no haya ejecutado su cupo de viviendas, lo cederá a las que hayan puesto en ejecución todas las viviendas asignadas…”. Otra manifestación de ello lo constituye el Subprograma de construcción de viviendas con municipios (dependiente del programa Federal) que establece la negociación directa de cupos entre el poder ejecutivo y los intendentes. En tercer lugar hay otra cuestión -estrechamente vinculada con las dos características anteriores- en esta fase de la política. Nos referimos al hecho que – excepto en el caso del Subprograma de villas y asentamientos precarios- no siempre existe un destinatario de las viviendas claramente establecido. La asignación social de las viviendas del Programa Federal queda en manos de los municipios, quienes confeccionan las listas de “beneficiarios”. Adjudicación que en muchos casos se resuelve mediante intermediarios y/o punteros políticos. Si se toma en cuenta que se presenta la política con objetivos de “Construir viviendas en ciudades con mayor déficit habitacional y mayores índices de desempleo y pobreza, a fin de disminuir el desempleo y reducir la pobreza, generando una justa distribución de la riqueza” pareciera que ello será algo difícil de lograr de este modo. En términos más ambiciosos, en la presentación del Programa Federal II, se enuncia “La inversión en vivienda 42

Presentación oficial de los programas existente en http://www.vivienda.gov.ar

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final permite: generar puestos de trabajo, dinamizar la economía, distribuir equitativamente el ingreso, consolidar la familia, es decir… construir viviendas implica promover la inclusión social…” Bajo estos mecanismos de adjudicación, se corre un serio riesgo que el capital invertido se vuelva mas una ganancia de los intermediarios, que una real situación de “justicia social” como muchas veces se anuncia. También que el apuro de la entrega (sin condiciones claras) reavive las transacciones informales, lo que asociado a las dificultades en la entrega de títulos –en muchos casos porque las gestiones jurídicas no se completaron a tiempo- se favorezca que los barrios rápidamente se degraden. En las grandes ciudades y en la región metropolitana de Buenos Aires en particular, sobran ejemplos de viviendas públicas en tal situación. En cuarto lugar, otra cuestión es si tal asignación de la vivienda constituirá –respecto al valor de construcción de la vivienda e infraestructuras- un subsidio total, parcial, o se prevé su recobro por completo43. El Programa Federal II tiene como objetivo otorgar “…techo propio para 1.200.000 compatriotas…” pero en los hechos todavía se discute (al menos en la Provincia de Buenos Aires) con los municipios de que modo se cobrarán las viviendas entregadas. En todas las fuentes a las que hemos accedido, esto esta poco claro, a pesar de lo avanzado de la construcción del Programa Federal I. Hasta ahora esta establecido que el recobro quedará como fondo provincial y/o en los municipios. Una regulación sistémica (por ley) de ello permitiría la generación de “fondos locales” que podrían constituirse en instrumentos de política socio-urbana muy interesantes. En quinto lugar, la presión cuantitativa en la ejecución de viviendas, asociado a la conveniencia empresaria en cuanto a escala y desarrollo, ha vuelto a instalar en Argentina la construcción de conjuntos habitacionales y barrios de viviendas en proyectos de gran escala, con unidades de vivienda mínimas (44 m2). Por ejemplo, en los proyectos presentados bajo la modalidad TPU en el Gran Buenos Aires, hay un proyecto de 748 viviendas en Berazategui; otro de 600 viviendas en Almirante Brown, un proyecto de 1.990 viviendas en Monte Grande (Esteban Echeverría); una miniciudad de 1.432 viviendas en Santa Rosa (Florencio Varela); y otra de 1.409 viviendas en General Rodríguez, dos conjuntos de 588 y 874 viviendas en Moreno, y otros dos proyectos de 931 y 768 viviendas en Virrey del Pino (La Matanza).

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Se ha llegado a plantear desde niveles gubernamentales que el pago sea en 600 cuotas, es decir en 50 años (lo cual trascendería una generación). En varios municipios y barrios del Gran Buenos Aires se discute sobre la base de un pago del 50% del valor de la vivienda.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final El tamaño de dichos proyectos (por suerte la mayoría con tipologías de baja densidad) reinstala la discusión sobre la ciudad que se produce, sobre la reproducción de la ciudad dormitorio, sobre que sentido tiene entregar viviendas imposibles de habitar (por sus dimensiones), o especulaciones sobre las demandas de equipamientos y servicios de estos megaproyectos, o debates acerca de la reproducción de posibles “ghettos de pobreza”, etc. En sexto lugar esta política -de diseño y ejecución centralizada- opera en función de algunos presupuestos sociales y urbanos, con base política y técnica. Por una parte, políticamente que la demanda de la población es una vivienda nueva (sin importar su localización) y técnicamente que esa vivienda nueva va en un barrio o conjunto habitacional (el clásico trípode funcionalista: ciudad dormitorio, conjunto habitacional y vivienda mínima). Ello presupone entonces un receptor de la vivienda estático, que no vive en “ninguna parte” sin relaciones construidas, sin redes y/o reciprocidades que le facilitan la vida, sin bienes personales y lo que es fundamental sin considerar que situaciones y localización urbana, le permiten la inserción laboral y la generación de ingresos. Los procesos sociales y económicos reales de la población destinataria de estos programas, en general se encuadran en lo que las ciencias sociales denominan mercados informales, estrategias de vida, trayectorias residenciales, medios de vida y otras tantas categorías que intentan dar cuenta del complejo proceso social y fundamentalmente territorial, del habitar en las grandes ciudades. Una última cuestión son los anuncios de construcción en muchos barrios, es así como podemos apreciar que aparecen los primeros conflictos, ya que se ha visto como se disparan los valores en el mercado del suelo, y ahora con las primeras entregas de viviendas también se esta viendo que muchos pobladores inmediatamente las venden.44 Mientras tanto, puede afirmarse que existen dos factores claves de estructuración de una política habitacional que son grandes asignaturas pendientes: la existencia de un fondo (un dispositivo previsible y estable de acceso a los recursos financieros cuya proveniencia y alimentación tenga alguna significación progresiva en términos de la estructura tributaria nacional) y una política de creación y acceso al suelo urbano, tanto en áreas centrales, como a 44

Por ejemplo en la Villa Autopista (bajada de la Autopista La Plata-Buenos Aires) en La Plata, las recientemente entregadas viviendas que tuvieron un costo para el Estado de $ 76.500 en su construcción por unidad, mas las infraestructuras y obras de nexo, muchos pobladores las están vendiendo a valores entre $ 5.000 a $10.000 (según trabajadores sociales del barrio). Ello tiene una explicación en parte en la actividad económica de varios pobladores (cartoneros y cirujas) y otras razones donde se prioriza la movilidad residencial y/o integraciones a la economía urbana débiles o altamente dependiente de una actividad para la mera existencia de estos pobladores.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final través de la urbanización e inversión en infraestructura, equipamiento y servicios en las periferias, reduciendo las asimetrías existentes. En este marco, sería importante propiciar un debate de transformar el marco normativo vigente en el sector, para generar nuevas normas y políticas con definiciones integrales y operativas hacia todos los componentes necesarios del hábitat, esto requiere generar propuestas con énfasis en la formación y capacitación, flexibles y poco burócratas de ejecución, con participación popular organizada desde el diseño y la planificación hasta el seguimiento de las políticas (y no sólo de la ejecución de los proyectos), con instrumentos de acceso al suelo urbano, y mecanismos financieros de corte redistributivo que tengan por protagonistas y destinatarios a los sectores populares. Como conclusión podemos definir a las políticas habitacionales de “primera generación”, es decir centradas en la construcción de viviendas, en acuerdo entre el lobby empresarial de la construcción, y los objetivos de acumulación política de los niveles gubernamentales nacionales, como lobbista-clientelar, y se caracteriza por tener una baja institucionalidad, se compone de un sistema de comando altamente centralizado, y una construcción jurídica-usualmente una “ley nacional de vivienda”- que pone el acento en la regulación del funcionamiento del sistema constructor (centrada en el origen, manejo y destino de los fondos) mas que una construcción garantista del derecho a la vivienda. Existe otro tipo de políticas, más avanzadas en términos de construcción jurídicoinstitucional. Nos referimos a una política que selecciona grupos de población a atender (focaliza) y que suele dejar participar a un número mayor de agentes y actores, de distintos niveles. Este estilo de política, lo podemos denominar compensatoria, pues se caracteriza por tener madurez institucional y niveles mas o menos logrados de llegada a la población, pero no afecta aspectos estructurales de la relación espacio-sociedad, es decir de las relaciones en los mercados. Por último, un estilo de política más justo en términos sociales, que denominamos como redistributiva, es decir, aquella política que se propone como objetivo intervenir en los mercados controlando la obtención de rentas, la cual redirecciona-en sentido social- tanto los recursos a asignar como la riqueza producida, tendiendo a producir condiciones acceso a los bienes y servicios del hábitat mucho más equitativos e integradores. Una política que no tiene actores subordinados, sino actores articulados por objetivos que son parte de diferentes a cuerdos o concertaciones de intereses. Una política que tiene como punto de partida el reconocimiento del derecho a la ciudad y el derecho a la vivienda. Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Algunas características que se pueden identificar en estos tres estilos son:

no S

oc ia l

U rb a

Dimensiones

E

co n

om ic o

LOBISTA- CLIENTELAR

COMPENSATORIO

Centrada en la gran empresa Consolida la obtencion de rentas Centrada en gran empresa (suelo urbano, financiera) Activa Trata de limitar el impacto en mercados informales Beneficia a los mercados informales especuladores Construye una ciudad de baja calidad urbana. El modo de toma de decisiones (centralizado) genera respuestas urbanas no consensuadas con la población. Tendencia a la degradación física de las soluciones.

Le preocupa la calidad urbana que construye aunque suele tener poco éxito al no abordar lo estrrucural (mercado del suelo, régimen de propiedad, etc.)

Heteronomía (no participacióncomportamiento condicionado de los actores y destinatarios). Genera conflictos sociales. Profundiza la segregación.

Existe un comportamiento mas comprometido de los agentes. Se basa en niveles de participación acotados.

REDISTRIBUTIVO Centrado en agentes economicos locales Promueve el desarrollo local Redistribuye las rentas del suelo urbano (maneja plusvalias) Opera en base a planificacion participativa Se apoya en la planificación y manejo del suelo. Construye una ciudad de mejor calidad urbana con base en el consenso social. Interviene en el parque construído (vacancia y alquiler). Provee financiamiento para el mantenimiento, proyectos urbanos e infraestructuras. Autonomía. Comportamiento no condicionado de actores por intereses concertados. Actúa por reconocimiento de derechos. Favorece las iniciativas locales y genera sinergias.

Es decir, la lobbista-clientelar es una política cuyo impulso central esta dado por la conveniencia mutua de los actores involucrados en el entramado de intereses constituido en torno e ella, por ello es una política que no interpela el proceso real (del sujeto de su acción) sino que construye la demanda en función de su capacidad de ofertar. En cambio, una política de tipo compensatoria, es una política cuyo impulso esta dado por el intento de corregir las imperfecciones sistémicas del cuerpo social, es decir “desmercantilizando” mediante facilidades y/o provisión directa las dificultades de su acceso al mercado libre para una parte de la población. A diferencia de ello una política de tipo redistributiva, se plantea las desigualdades en el acceso por la vía del mercado libre, y su impulso estará dado por una fuerte voluntad de operar sobre las causas, interviniendo fundamentalmente en los procesos de urbanización en su conjunto

2 -POBREZA URBANA El ser pobre en la ciudad tiene características peculiares: los pobres residen en espacios segregados de ella, la calidad de su hábitat es deficiente, acuden a los servicios públicos que proveen el estado y tienen un vínculo particular con las municipalidades, que son la cara del estado frente a la comunidad. Por otra parte, el espacio segregado de residencia de los pobres constituye un espacio territorial relativamente homogéneo, donde pueden Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final generarse comportamientos asociativos para hacer frente a los problemas comunes que los aquejan. Este es un factor que incide de manera importante en sus posibilidades de organización y participación social45”. De esta forma y cómo plantea el sociólogo Tironi, la pobreza urbana esta dada por “una carencia fundamental que no parece ser ni material, ni de iniciativa propia, sino más bien, de contacto social, de oportunidades de integración a la sociedad46”. En los 80’ y principio de los 90’ la pobreza se encontraba totalmente ausente de las agendas políticas en el ámbito nacional e internacional, a partir de mediados de los 90’ su reducción se ha convertido en la prioridad máxima de organizaciones como el Banco Mundial, agencias de Naciones Unidas, y otros bancos de fomento al desarrollo. Este resurgente interés se debe al crecimiento de la pobreza y la desigualdad con relación a las décadas anteriores, siendo que gran parte de los debates se centran en el impacto adverso de las políticas de ajuste estructural. De acuerdo con el Foro Internacional de Pobreza Urbana (1998), la pobreza se entiende como un proceso multidimensional, en la que ella es afectada por las condiciones culturales, interpretada subjetivamente por la gente que la padece, vivida de diferentes maneras de acuerdo al genero, la edad, el origen étnico y la capacidad que se dispone e incluyendo diferentes formas de consumo que escapan a las consideraciones de ingreso y al concepto de línea de pobreza. Adicionado al mejor entendimiento cualitativo de la pobreza, pareciera que también hay un consenso sobre lo que debería hacerse para reducirla y mientras hay poco interés en saber las causas de la pobreza, hay en cambio un consenso general de la necesidad de un crecimiento económico, la reforma de marcos legislativos, la descentralización y reforma de los gobiernos, e inversiones en salud, educación e infraestructura sanitaria. Esta creciente convergencia sé esta haciendo cada vez más evidente en documentos de políticas gubernamentales y en las agendas y estrategias de las agencias internacionales. Esta misma tendencia esta comenzando a emerger en el área de vivienda. La vivienda –en su multidimensionalidad y su relación de larga data establecida con la salud, la seguridad personal, la generación de empleo, la productividad, los logros educacionales, etc.– es, de nuevo, reconocida como jugando un rol importante en la lucha contra la pobreza. A través de un análisis revisión de la literatura sobre la pobreza urbana y sobre política social urbana, y a 45

Claudia Serrano,”Las políticas sociales urbanas y la pobreza”, chile urbano, antecedentes de la consulta nacional para la formulación de una nueva política de desarrollo urbano 1993 – 1996. MINVU. Gestión Urbana. Año 1996, Página 186. 46 M. Tironi, “Nueva pobreza urbana”, 2003”

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final través de una revisión de los programas y prácticas que tipifican la propuesta de políticas de viviendas actuales, hemos identificado algunos de los elementos que parecieron ser esenciales en las políticas para la reducción de la pobreza. Se identificaron siete elementos de las políticas como parte de un marco de análisis. El primero deriva de la literatura sobre la naturaleza y concepto de la pobreza. Es el reconocimiento de que la pobreza es un fenómeno complejo y multifacético, vivido de diferente manera por diferentes personas, y significa mucho más que un bajo ingreso. En consecuencia, también se ha reconocido la necesidad de desagregar a los pobres. “Los pobres” como categoría no debería ser vista como algo homogéneo y, además, algunos grupos necesitan ser considerados de manera especial y separada, como por ejemplo las mujeres y los niños, que son frecuentemente mas vulnerables a la pobreza. El segundo se refiere a la multisectorialidad en el ámbito de los proyectos y de de las políticas, una característica esencial de las agendas emergentes en su búsqueda por tratar en forma coordinada y eficiente la multidimensionalidad de la pobreza. El tercero es el tema de que la escala de la necesidad social requiere una acción a la escala de la ciudad. Ambas están mutuamente condicionadas. Se trata de que los proyectos sean implementados a una escala tal que vengan a tener un impacto en la ciudad como un todo, actuando como instrumento de conexión física a la vez que de reducción de las desigualdades y disparidades entre los barrios ricos y pobres El cuarto es el resurgimiento del interés en el diseño, especialmente de los espacios públicos y urbanos, enfatizando la importancia del buen diseño y de una arquitectura urbana de calidad, como un vehículo para la integración social y física. El quinto está dado por el concepto de asociación público–privada, promoviendo las ventajas de eficiencia y de costo de incluir empresas privadas en el planeamiento, implementación, financiación y mantenimiento de la infraestructura y los servicios a los pobres. El sexto elemento es el de la reforma del estado, remarcando la necesidad de la descentralización gubernamental, la reforma fiscal y la reforma del marco legislativo, con vistas a crear un gobierno más eficiente y transparente, con una legislación urbana menos complicada y contradictoria. El último elemento y, tal vez, el de mayor reconocimiento en la experiencia internacional, se refiere a los temas de la participación ciudadana y de la democratización del estado local como componentes esenciales de cualquier iniciativa de reducción de la pobreza, acentuando la necesidad de dar a los pobres (y otros miembros de la sociedad civil) poderes Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final reales de decidir. La participación, por lo tanto, no es mas un medio para asegurar la eficiente ejecución de un proyecto sino que es un medio para fortalecer y llevar adelante la democratización del gobierno (local) para asegurar un cambio permanente y sostenible. Ninguno de estos elementos de las políticas de vivienda y anti-pobreza es nuevo. Todos ellos presentan “novedades” ya familiares. Lo que sí es nuevo, es la combinación y el énfasis en la búsqueda por un ciclo virtuoso de relaciones sinergéticas que de forma continua condiciona a cada uno de estos componentes y por ende determina la calidad y extensión de las políticas. La validación de estos elementos y de su interacción tiene el objetivo de proveer un cuadro conceptual para el análisis de experiencias, en tanto y cuanto tomar el ejemplo de este programa para reflexionar sobre las ambiciones y las ambigüedades de esta nueva generación de políticas emergentes, particularmente en cuanto a la problemática de la participación de la población y la democratización de las estructuras de decisiones y gerenciamiento de políticas. La hipótesis básica aquí sugerida – ella tampoco nueva – es que las políticas con objetivo de reducir la pobreza a gran escala y en forma sostenible deben ser implementadas en el contexto de reformas institucionales que continuamente fortalezcan los mecanismos de distribución del poder, la descentralización y la democratización. Esto es algo más que una decisión política, dependiendo de la fuerza de las organizaciones civiles y de los movimientos populares. Sin duda, los procesos de participación iniciados fuera de la esfera del estado son la piedra angular de las reformas institucionales. Son estos procesos que pueden posibilitar las relaciones sinérgicas antes mencionadas y ser reforzadas por ellas. La participación y la reforma institucional aparecen, de esta forma, como una condición y una expresión de las nuevas políticas y las nuevas sinergias, actuando como el punto de partida y de llegada en una lógica que es de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba. Este marco, que es tanto analítico como propositivo, reconoce que las características especificas de cada componente principal de las políticas van a variar en el tiempo y el lugar, reflejando la importancia del contexto social, económico y político. Dada la sensibilidad política de los componentes, este marco también quiere enfatizar la complejidad del desarrollo y la implementación de estas propuestas de políticas anti-pobreza. El desafío reside en el hecho que las reformas institucionales y la democratización de las instituciones corazón de esta nueva generación de políticas - son específicas al tiempo y contexto. Ellas son la materialización de relaciones concretas de poder y la expresión de circunstancias sociales y políticas específicas, contradictorias y conflictivas. De ahí la imposibilidad de la reproducción mecánica de estos procesos y estas políticas como un modelo, lo que estaría negando lo que caracteriza la nueva generación de políticas e ignoraría los factores que las hacen tanto Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final necesarias como posibles. Lo que podemos argumentar es que hay ciertos parámetros y elementos que, en sus manifestaciones especificas, aparecen cada vez más en todos lados y debería ser parte de todo intento serio de combatir la pobreza, particularmente a través de las políticas urbanas y de vivienda. En vez de un modelo de política de nueva generación, lo que se sugiere aquí es una perspectiva metodología que, enraizada y alentada por procesos de participación social concretos, que debería ser traducida a políticas especificas destinadas a contextos particulares (Fiori, J, Riley, E, Ramirez, R, 2001).47 En este escenario, la dificultad de acceso al complejo de bienes y servicios “tierravivienda-barrio” afecta a importantes sectores de la sociedad y en forma crítica a aquellos que ocupan la base de la estratificación social. Esta dificultad y sus diversas consecuencias constituyen un efecto, quizá el más visible, del sistema distributivo dominante en la sociedad argentina (y muchas otras del mundo capitalista dependiente), el que junto a otros indicadores del nivel de vida configura la categoría descriptiva que genéricamente denominamos “pobreza”. En términos restringidos la pobreza es una situación en la cual una persona no está en condiciones de satisfacer sus necesidades físicas (alimentación, vivienda, educación y salud), de tal modo que le garanticen su sobrevivencia. En una perspectiva más amplia no sólo se refiere a la insatisfacción de necesidades básicas materiales, sino que se extiende a otros aspectos como: la autorrealización personal, la libertad, los derechos humanos, la participación en mecanismos sociales de integración y decisión y en las manifestaciones culturales. Sin embargo, es importante señalar que por las variaciones históricas en cuanto al peso y la significación de la pobreza en distintos tipos de sociedad y periodos sociales, y también en cuanto a las diversas situaciones de pobreza dentro de las mismas sociedades, el análisis de la pobreza se convierte en un análisis de “las pobrezas”. Un elemento que suele olvidarse en el análisis de la pobreza, es que la pobreza es un estado de situación que en ciertos casos se mantiene en el tiempo (pobreza estructural) pero que en muchos casos varía. Puede alterarse en poco tiempo, especialmente en relación con el desempleo/empleo, así como en los impactos de crisis económicas que pueden traducirse, entre otras cosas, en devaluación de la moneda nacional. En la actualidad se está tratando de incorporar en las mediciones aspectos no materiales de la pobreza, relacionados con la ampliación y fortalecimiento del capital social

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Fiori, J, Riley, E, Ramirez, R, 2001 “Favela Bairro y una Nueva Generación de Programas de Vivienda Para los Pobres Urbanos”.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final de la población pobre por medio de su participación en las redes sociales de intercambio: educación, trabajo, información, poder político. Cada vez más se incorporan aspectos no materiales que se relacionan con el bienestar de las personas y otros de carácter más cualitativo, como los vinculados a la marginalidad y la exclusión social48. Por otra parte, la visión que tienen los pobres de su propia situación y la concepción de la pobreza en las distintas culturas nacionales y locales han ido adquiriendo progresivamente mayor peso como variable de análisis. Es claro que la pobreza queda definida por múltiples dimensiones, pero existen jerarquías entre los diversos elementos que la definen. Existen distintas conceptualizaciones metodológicas para medir la pobreza como por ejemplo el Método del Ingreso o de la Línea de Pobreza (LP), en América Latina más comunmente se aplica el Método del Ingreso en su variante alimentaria concediendo primacía a la nutrición, el Método Integral de la Pobreza o el Método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), cada método al ser analizado presenta ventajas y limitaciones que se considera importante mencionar. Es importante adoptar, el marco conceptual que supere el enfoque economicista, para abordar, desde bases teóricas de Amartya Sen la pobreza con un enfoque “constructivista”, de centrar la atención en las percepciones y visiones que los sujetos tienen acerca de la realidad social en la que viven, y cuánto de ellos han puesto en la misma. En particular, sus percepciones sobre su pobreza, exclusión y marginalidad y su postura frente a su propio bienestar y el de los otros. Bien-estar de agencia significa el éxito de una persona en la búsqueda de sus metas y objetivos…” el equilibrio de conjunto reflejará la ponderación que la persona preste a su propio bien-estar….Lo trascendental de esta perspectiva es revisarla en su relación con los recursos. Este estudio, considera que el análisis de la pobreza no puede ser ni es sólo el resultado de un conjunto de indicadores considerados “materiales” sino, que debe ser vista desde una perspectiva multidimensional que involucra las alternativas estructural, contextual, subjetiva y política. 48

Marginalidad y exclusión se conciben como la expulsión involuntaria de ciertos individuos o segmentos de la sociedad y requieren de impulsos desde fuera, desde quienes no están marginados, ni excluidos que atentan contra la cohesión (PNUD, 1995). El concepto de exclusión incorpora las diferencias específicas entre zonas geográficas, naciones, culturas, etc. Es un concepto dinámico que se concibe como un proceso. Como enfoque, integra las mejores cualidades del concepto de marginalidad, que privilegia una interpretación general de la sociedad, y a su vez, posee la potencialidad que con dicho concepto se construye indicadores que permitan la medición de su magnitud (PNUD, 1995). La marginalidad es la falta de participación activa y pasiva. La primera la constituye la participación en redes de decisión social, políticas y otras. La segunda refiere “la participación económica, es decir la distribución de bienes y servicios” (PNUD, 1995).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En cuanto a la última perspectiva, centra la atención en los procesos políticos de constitución del espacio urbano, es decir la relación que existe entre: -territorio-pobrezamovilización-; visión que construye al pobre como un actor en los procesos de despliegue de estrategias resistenciales, al incorporar desde la práctica y el discurso al espacio social (escenario mediatizado por las condiciones de producción y reproducción social) y a la especialidad (su forma catalizadora) en la que se dirimen los conflictos de dominaciónresistencia, lo que podría llamarse “especialidad de la resistencia”; es decir a una impronta que establece la relación entre “anclaje espacial” de la pobreza y las experiencias colectivas de organización. Por eso se afirma, que la heterogeneidad de la situación de pobreza es apreciable cuando la inscribimos en el paisaje urbano. (Patricia Pintos, 2003/2004). Por otra parte es dable señalar, que el tema de la pobreza y la preocupación por ella se encuentra en los comienzos del análisis sociológico de las estructuras sociales. Fue tema de algunas de las primeras encuestas sociales a fines del siglo XVIII, motivados por los estragos que produjo la revolución industrial. También aparece en los tempranos escritos del marxismo “tal como el clásico estudio de Engels, como en los intentos de fundar teóricamente la idea que el capitalismo tría consigo la miseria de los trabajadores (Murmis, Feldman, 1995: 48). Sin embargo, la perspectiva de un mejoramiento en las condiciones de vida, a partir del desarrollo del capitalismo en los países centrales, habian dejado de lado el estudio de este fenómeno, o se lo enfocaba como algo residual que el crecimiento económico resolvería. En los países del Tercer Mundo la visión de la pobreza que surge en la década del ´60 es diferente a los países centrales para quienes los modelos de acumulación con altos niveles de ocupación y consumos masivos, era concebido como un proceso que la eliminaría. En el Tercer Mundo, sin embargo, se concibe al crecimiento como no “desempobrecedor” y en algunos casos se llega a plantear que los pobres son dañados por este crecimiento (Flier,1995: 28). Habrá que esperar hasta la década del ´80 para que luego de las crisis sufridas por los modelos de acumulación de corte Keynesiano que imperaron en el capitalismo de la segunda posguerra, tanto en los países capitalista ricos como en los pobres; los procesos de reestructuración de la economía generen cierre de fábricas en ramas que antes fueron dinámicas y de punta, creen puestos de trabajo menos calificados y menos remunerados e incorporen al mercado de trabajo, obreros nuevos en condiciones marginales propias de la economía informal. De esta manera, se toma conciencia de una pobreza nueva y en un contexto económico social muy diferente del de dos décadas atrás: la inflación, la recesión, el desempleo, la Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final precarización laboral, el fenómeno de la globalización, entre otras causas, hace que aparezca una nueva pobreza que excluye a aquellos trabajadores que antes estaban ligados al mercado de trabajo, incluso en ocupaciones calificados (Murmis y Feldman, 1995: 56). Cabe mencionar al respecto, que en los distintos momentos históricos de crisis en las economías capitalistas, diversos estudiosos comienzan a indagar sobre las irregularidades del modelo económico en su dimensión global, y con ello la problemática de la pobreza. Así, desde la Economía, aparecen teorías que visualizan, por un lado, las rupturas y transformaciones en el capitalismo, como ciclo o etapas de su desarrollo, aproximándose a la lógica de cambio a partir de la identificación de fuerzas exógenas. En este sentido, la explicación de la crisis de este modelo de acumulación, se agota dentro de los límites del comportamiento económico y tecnológico del sistema capitalista; tal es el caso de las teorías de Kondratieff, Rostov, Shumpeter y Forrester. Por un lado, otras líneas de interpretación identifican como elementos causales de las rupturas en el desarrollo capitalista, a factores externos o la articulación entre éstos y los factores internos. Esta línea de explicación, va más allá de los propios límites de las explicaciones meramente económicas y tecnológicas, incorporando elementos de análisis de índole social y político. Dentro de este último grupo, se encuentran los economicistas Trotsky y Mandel (Cicolella, 1993: 15,16) En este sentido también es interesante la propuesta del S.E.L.A. (Sistema Económico Latinoamericano y el Caribe) que considera a la pobreza como resultado del tipo específico de organización del aparato productivo y los mecanismos distributivos de riqueza social, es decir, como inherente al sistema productivo imperante. Este organismo concluye que la solución a la crisis que afecta a los países de América Latina, no puede salvarse a través de medidas autocorrectivas del sistema y comprende todos los aspectos de la vida económica: el modelo global de industrialización del ingreso e incluso el pensamiento económico (Flier,1995:20). Poco puede extraerse del concepto de pobreza para analizar su propia causalidad, y aunque esto escapa al objetivo de este estudio, es indispensable comprender algunos de los mecanismos que condicionan su funcionamiento y perpetuación. Originada básicamente en la subremuneración, la pobreza obedece a la lógica de los procesos de acumulación excluyentes, determinando la emergencia de sectores sociales que van funcionando al margen de los beneficios del sistema formal. Los mecanismos de la segregación urbana: articulación subalterna en los procesos de acumulación de parte del sector formal de la economía, y exclusión del mercado de consumo,

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final le dan especificidad a la pobreza urbana ya sea en su nivel de fenómeno macrosocial o microsocial (marcando sustanciales diferencias con la pobreza rural). Este proceso de articulación, entre lo formal y lo informal, entre lo marginante y lo marginado tiene su correlato espacial en la estructura territorial urbana, el hábitat urbano metropolitano conlleva siempre esta dualidad “generando marginalidad mediante un proceso de acumulación que se basa fundamentalmente en la apropiación de los recursos urbanos y sobre todo del suelo y los servicios”. Cuando se hace referencia a zonas de base territorial empobrecidas, se infiere la relación directa de poblaciones en estado de pobreza. No obstante, esta relación no siempre coincide exactamente, dado que una característica central de la pobreza es la coexistencia de situaciones individuales o familiares heterogéneas, en términos de condiciones de vida, y por otro lado, se ha profundizado el principio de heterogeneidad interbarrial. La proliferación de los últimos años de countries barrios privados y barrios de chacras dirigidos a sectores sociales con gran poder adquisitivos coexisten, en un mismo espacio territorial, con franjas que tienen los índices más altos de pobreza y degradación urbana. Las distancias sociales existentes entre barrios contiguos se han ahondado, convirtiéndose en dos paisajes cualitativamente distintos que coexisten, a veces separados tan solo por una calle. Estos complejos procesos económicos y sociales tienen su correlato en las formas que adquieren las configuraciones urbanas, entre ellas las residenciales (Veiga, 1991; Pradilla Cobos, 1996; Cicollela, 1998). En una escala relativamente baja la pobreza urbana tiende a localizarse en pequeños núcleos dentro del casco urbano, condicionada a la oferta de habitaciones, piezas de inquilinato, posibilidad de uso de locales no adaptados. Pero es en la periferia, lejos de los servicios, o en zonas de refugio próximas al casco, donde la pobreza encuentra su base territorial común generando formaciones sociales de diversas características según las circunstancias sociohistóricas en las que surgieron los asentamientos. Siguiendo a Castell (Castell, Manuel 1988), con relación al problema habitacional urbano (tierra, infraestructura básica y vivienda) se puede reconocer y diferenciar estrategias del capital, estrategias institucionales y estrategias de la población. El primero de los elementos, denominado globalmente como estrategias del capital, hace regencia a las estrategias de acumulación de capital y de distinción social desplegadas por las distintas fracciones de burguesía (empresas, terratenientes urbanos) que tienen efectos espaciales concretos.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Con estrategias institucionales se hace referencia a las políticas estatales- en sus diferentes instancias gubernamentales, nacionales, provinciales y municipales- vinculadas a resolver el “déficit habitacional”. Por último, las estrategias de la población, involucran las acciones de la población vinculadas a resolver sus condiciones de vida. Las condiciones de acumulación capitalista, como sabemos a partir de los ´70 ´80- se empieza a percibir en el ámbito de la producción capitalista profundas transformaciones asociadas principalmente al tiempo de rotación y reproducción del capital, producto entre otras cosas, del avance tecnológico y de las comunicaciones. Este fenómeno que es reconocido como el pasaje de la “producción fordista a la era postfordista” determina cambios en la totalidad de las relaciones sociales y consecuentemente en las estrategias de supervivencia de la población, como producto final de esta dinámica urbana se origina una metrópolis social, política, cultural y física fragmentada (ver Barrios, Sonia: La Globalización ¿Amenaza u oportunidad?)- resultan un modelo económico incapaz de contener con trabajo y remuneración estable a una cantidad cada vez mayor de población. Gran cantidad de población, ingresa en nuevas condiciones de pobreza y consecuentemente, en la necesidad de recrear las formas de paliar la exclusión A la vez que se incrementa la población urbana, se reducen los puestos de trabajo en condiciones de protección laboral, ha caído el salario, pauperizándose grandes masas de población. La crisis en la producción primaria, acarrea un éxodo de población rural que es expulsada hacia las ciudades, pero que no es absorbida por la economía urbana. Estas fracciones encuentran en al ámbito urbano nuevas formas de relación con las otras fracciones sociales-pasando a formar el sector ocupacional informal o “marginal”- y la solución de un lugar para vivir conlleva la posibilidad de una inserción social más plena. Porque “un lugar para vivir en la ciudad” es un bien de consumo al que algunos no pueden acceder, sino a través de un proceso que se inicia en la “ilegalidad” y que no siempre finaliza con la legalidad. Es por eso que la exclusión respecto a la vivienda significa más que el impedimento de contar con cuatro paredes y un techo. Es una exclusión del acceso a la tierra en tanto componente del hábitat y a la propiedad como sustento jurídico y simbólico, como muro de contención frente a la inseguridad social. Es también exclusión de la posibilidad de “acceder, progresar, llegar…”. Es así como, actualmente encontramos dos tipos estructurales de pobreza de base territorial: a) Villas miseria y b) Nuevas urbanizaciones. Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final a)

Villas miseria:

El proceso de formación de las “villas” se remonta a los finales de la década del ´30 y se consolida en los años ´40, producto del movimiento migratorio de la época desde el interior rural hacia las ciudades más grandes, como consecuencia de la búsqueda de trabajo en la incipiente industria nacional o en el Estado como empleados del sector público. Se caracterizan por presentar una ocupación ilegal del espacio de manera espontánea y desordenada, dando como resultado un trazado irregular e intrincado. Allí no puede distinguirse calles, manzanas ni lotes y el lugar carece prácticamente de espacios verdes o de recreación. El pasillo, espacio principal de circulación, se ha convertido en un elemento folklórico de las descripciones paisajistas de la villa. Generalmente cuentan con buena localización, en relación a los centros de producción y consumo, ya que los terrenos elegidos eran próximos a los lugares de trabajo o a los medios de transporte que llevan a ellos. La deficitaria situación habitacional esta dada por los altos índices de precariedad, obsolescencia y hacinamiento; es así como la generalidad de los materiales usados para la construcción de las casillas son de desecho como trozos de automóvil, chapas, carteles robados, madera, etc., ubicadas gran cantidad de estas en un espacio reducido y de gran cantidad de personas en cada vivienda. Como consecuencia del hacinamiento, de las viviendas se hace prácticamente imposible la circulación vehicular por su interior. El trazado interno de las villas, en la mayoría de los casos, no respeta la trama urbana. Esto provoca la discontinuidad con el espacio que la circunda, reconociéndose tres formas de vincularse con la trama urbana: -Emplazamientos aislados del entorno urbano inmediato. -Emplazamientos integrados a la trama urbana. -Emplazamientos que provocan fracturas a la trama urbana. Actualmente en las villas suele haber un par de canillas con agua potable, mejora en el tendido eléctrico y en el alumbrado pero carecen de servicios tales como por ejemplo sanitarios, gas o teléfono. Estas deficiencias urbanísticas resultan decisivas a la hora de calificar a esta población. Quienes sino seres apáticos, conflictuados y marginales a la sociedad podrían residir en ámbitos antihigiénicos e inundables en el”hacinamiento y la precariedad”. Este paradigma prejuicioso supone la generación espontánea de la pobreza en el caldo de cultivo de una Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final cultura inferior y una configuración de personalidad plagada de estigmas: los términos “villa” y “villero” constituyen etiquetas sociales con las cuales en la sociedad se designa a los habitantes de esos barrios. Aunque desde un punto de vista cultural puede decirse que la identidad del sector estuvo siempre en tensión entre el ser trabajador y el ser villero, existe cierto fabulario colectivo según el cual los villeros son sucios, feos y malos, además de delincuentes, vagos e ignorantes. Para otros la villa constituye el hogar de los descamisados o de los cabecitas negras. Lo cierto es que la villa molesta al paisaje urbano, constituye una suerte de gueto de la miseria presente allí, en medio de la ciudad. Así, desde el punto de vista de los gobiernos y sectores más autoritarios de la sociedad, la villa es la representación tal vez más indeseable del desorden. No solamente porque allí esta la ilegalidad de origen que el laberinto de los pasillos ayuda a esconder y a disimular y siempre está presente la resistencia al control policial. Sino porque este conjunto de viviendas, sin lugar a dudas desmiente toda imagen de progreso, bienestar e igualdad de oportunidades de las que suelen jactarse los gobernantes. La villa devuelve una imagen que lesiona importantes componentes de la sociedad, representado por un mundo cargado de carencias, signado por la discriminación, el aprovechamiento y la inequidad.

b)

Nuevas urbanizaciones:

A diferencia de las villas miserias, las nuevas urbanizaciones se localizan en áreas más alejadas. Abarcan la mayor superficie en la extensión de la mancha urbana periférica y según las variables que intervienen en el inicio del proceso habitacional encontramos básicamente tres tipos: 1) Acceso individual a la tierra por adquisición del lote (mercado inmobiliario, amortización en cuotas) Legal. 2) Acceso individual a “una solución habitacional compleja” (vivienda-tierra-equipamiento-servicios) adjudicada por el Estado u ocupada ilegalmente. Conjuntos habitacionales FO.NA.VI., BHN, muchos de los cuales reproducen pobreza y en muchos casos precarismo. Socialmente heterogéneos. 3) Acceso colectivo a la tierra: Las parcelas de dominio fiscal y también privadas son ocupadas colectivamente y previo a la implantación Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final de la vivienda se lleva a cabo un trazado urbano, delimitándose los lotes que corresponderán a cada familia. Este tipo de ocupación se lleva a cabo en forma organizada y socialmente heterogénea entre los pobladores. A diferencia de los dos tipos anteriores la ocupación es ilegal, significa una transgresión en el esquema de valores del sector formal. En cuanto a los ítems mencionados 1) y 2), se considera necesario realizar algunas consideraciones al respecto, señalando que alrededor de los años ´50, bajo el paradigma del crecimiento urbano planificado, la forma de “loteo”se constituye en la forma dominante de crecimiento urbano. Las condiciones que hicieron posible el loteo popular fueron de dos tipos. Por un lado, la industrialización del país y el desarrollo de un Estado de bienestar que atrajo a Buenos Aires a una gran corriente inmigratoria con un proyecto de integración social-a muchos de ellos la sociedad les dio lugar como trabajadores en la sociedad, en la ciudad y en el sistema político y fundamentalmente les brindó un ingreso alto y estable (comparado con el que tienen hoy)-. Por otro lado, brindó un contexto legal que hizo posible su establecimiento en el conurbano. Esa legislación fijaba las condiciones para la venta en mensualidades y no establecía prácticamente condiciones para el loteo, lo que hizo a la tierra muy barata. El mazazo que pone fin al loteo popular fue la Ley 8912 de 1977, que rige el ordenamiento del territorio en la Provincia de Buenos Aires y establece que no puede venderse tierra para vivienda sin infraestructura. De esta forma se encareció enormemente el costo de producción de la tierra urbana, se redujo drásticamente la oferta y su precio subió también en forma escandalosa. Es obvio que el loteo y la construcción de la vivienda no lo eran todo. También se conjugaba la acción urbanizadora del Estado que por medio de la inversión pública iba formando esa compleja trama de servicios e infraestructuras que coexisten en la ciudad. El loteo-lote con servicios-, es la subdivisión de terrenos con parcelas individuales, siguiendo el trazado de la cuadrícula dominante planificada por los organismos estatales de control del territorio urbano-los municipios, institutos de la vivienda, etc.-. Esta urbanización tuvo un carácter desordenado: se habitaban grandes extensiones sin las provisiones elementales; se fraccionaba en forma de islas, dejando de lado grandes extensiones baldías entre un grupo de lotes y otro; muchas veces se utilizaba la inversión pública con el prioritario objetivo de maximizar el beneficio del capital inmobiliario En el imaginario social este es el modelo del “sueño de la casa propia” o, desde la propaganda oficial: “la vivienda digna”. Que cristalizó como la legítima aspiración de la clase Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final trabajadora, en las generaciones sucesivas. Es la ejecución de vivienda masiva por parte del Estado, a través de los planes FONAVI. Se trata de un concepto de edificación basado en el ahorro de infraestructura densificando la cantidad de viviendas, esto es, mucha población en poca superficie de terreno. Este periodo (década del ´70 y ´80) se caracteriza por la estrecha vinculación del Estado con los capitales de empresas constructoras y los dueños de grandes extensiones de tierras urbanizadas. Los grupos de viviendas FO NA VI se construyeron en terrenos de bajo costo, alejados del centro. Y constituyeron más un negocio para los sectores de la burguesía mencionados, que una solución habitacional efectiva para la población. A los fines del presente análisis es relevante mencionar, que en los años últimos del régimen militar en la Argentina, se pusieron en práctica un conjunto de políticas urbanas con efectos drásticos sobre la condiciones de vida de los sectores populares. Entre éstas, las acciones dirigidas hacia las “villas de miseria” tuvieron el propósito y el resultado de eliminar esos asentamientos, especialmente en la ciudad de Buenos Aires y en diversas zonas del conurbano bonaerense donde se planteaba la relocalización de obras públicas. En este período la situación habitacional ya crítica ve agravado su cuadro en primer lugar, por el impacto que generó el proceso de redistribución regresiva del ingreso, que redujo el poder adquisitivo de los sectores de medio y bajos recursos, pero también por la adopción de políticas que pusieron de manifiesto la vigencia de una nueva concepción sobre la jerarquía del espacio urbano, la función de la ciudad y el lugar que deben ocupar en ella los sectores populares. Se cita como las más significativas: -Las innovaciones del Código de Planeamiento Urbano de la Capital Federal (sancionado en Febrero del ´77), consistentes en la previsión de espacios para la construcción de autopistas, en detrimento de terrenos aptos para la edificación, (esto introduce un efecto en cadena con los partidos periféricos de la metrópolis). -Suspensión de los loteos en la Provincia de Buenos aires, (1976); hasta que en octubre del ´77 se sancionó, como explicamos precedentemente, en el ámbito de la provincia la ley 8912 de ordenamiento territorial que obliga a los municipios a formular planes de desarrollo urbano. Para ello fija normas generales estableciendo que todo nuevo loteo debe contar con infraestructura y establece estrictas normas para la edificación que, siendo objetivos deseables en los hechos constituyen trabas para los sectores populares.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Poco tiempo atrás la ley de locaciones urbanas había librado paulatinamente los contratos al mercado. La posibilidad de acceso a la tierra y al mercado de alquileres quedaron bajo las leyes de un mercado del que quedaban excluidos los sectores de escaso recursos económicos. Los créditos y otras soluciones oficiales sólo llegaron a unos pocos. Al desplazamiento físico de la población, fundamentalmente de los sectores populares, que se produjo como impacto de esas políticas, hay que agregar el resultado de la municipalidad capitalina de erradicar las villas miseria de su jurisdicción, limpiar la ciudad de las manchas que ofendían su estética, seguridad e ideas de futuro, un futuro que estaba excluida por decreto la pobreza. Sin embargo hubo excepciones, sobre todo en algunas gestiones municipales y también los Institutos Provinciales que desarrollaron programas alternativos como los de Asistencias Técnica Esfuerzo Propio y Ayuda Mutua, en distintos momentos y con diferente gravitación dentro de su rama de operatoria pero en muchas oportunidades con una concepción limitada del participacionismo. Por último, puede decirse que el déficit habitacional no es causa sino efecto de la pobreza, la que como señalé reconoce a su vez ciertas causas estructurales, en las relaciones asimétricas establecidas entre sectores sociales hegemónicos y las clases populares. Así, el suelo urbano (que incluye cierta infraestructura básica) donde se generan los “grandes conjuntos habitacionales” dejan intersticios de terrenos fiscales y privados que serán objetos de ocupación masivas a partir del ´80 en adelante. A modo de ilustración se señala con respecto al ítem 3), que en el comienzo de los ´80 surgen en el Gran Buenos Aires los asentamientos como una nueva modalidad de hábitat popular. El contexto social en el que surgen se caracteriza por el drástico empobrecimiento de los sectores populares: reducción de los salarios reales, aumento de la desocupación y del trabajo en negro, fragmentación y descenso social. La población de los asentamientos responde a los llamados “pauperizados” o “nuevos pobres” y la mayoría de ellos provienen de barrios populares, no de villas, se trata de una población joven, con una gran cantidad de familias recientemente constituida con experiencia laboral en industria o servicios. Los asentamientos son ocupaciones masivas de tierras que se ubican en el conurbano, su configuración espacial respeta la trama urbana. El tipo de estrategia habitacional es organizativa y colectiva, requiere de organización social previa o la toma de tierras y en muchos casos de apoyo externo. El terreno ocupado se Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final halla subdividido en lotes y manzanas, con sus calles perfectamente trazadas y en muchos de ellos se han reservado espacios libres para distintos servicios esenciales. Generalmente los asentamientos se hacen en terrenos próximos a viejos barrios resultado de loteos, lo que hacen los ocupantes es proyectar el trazado de calles existentes, a fin de mantener homogénea la urbanización. Es de gran importancia las medidas de los lotes y como una prescripción expresamente consentida por todos, sólo puede haber una vivienda y una familia en cada terreno. Las familias acceden al control del espacio por el modo de apropiación del terreno, construyendo las viviendas de forma precaria, careciendo de las mínimas condiciones de habitabilidad. En cuanto a la posesión/propiedad de la tierra es ilegal, pese a que el derecho a la propiedad privada es violado con la toma de la tierra, un asentamiento no cuestiona la propiedad privada porque contrariamente a ello, lo que se busca es reingresar a una condición de propietario de la cual ha sido expulsado, es decir lo que se busca es volver a la legalidad. Por último se destaca, que la solución del problema va más allá de la procura de un techo (zona de refugio, base de actividades económicas), sino que gravita considerablemente la necesidad de apropiabilidad de la tierra-vivienda-infraestructura - servicios; la ocupación de una parcela, lote o vivienda de interés social, debe posibilitar a las familias la base territorial para generar un proceso de consolidación habitacional con identidad barrial. En síntesis se puede decir que el incremento de la pobreza y la desigualdad, actúan reforzando los procesos de segregación y exclusión social ya existentes, generalmente impactan con mayor fuerza en los grupos más vulnerables. En este sentido, la resultante de tales cambios se manifiesta en la fragmentación; en la individualización de los procesos sociales; la diversificación e informatización económica y social; la polarización del territorio urbano y de las prácticas sociales que se desenvuelven en él; también de los conflictos que se dirimen entre los distintos grupos sociales. En tal sentido, las pautas de urbanización apuntan efectivamente hacia la generación de una ciudad cada vez más dualizada o polarizada, creando “una ciudad para ricos” y “una no-ciudad para pobres”. Así la configuración socioespacial de la ciudad que establece la concentración geográfica de la pobreza y la acumulación de distinto tipo de marginalidad de base territorial, comienza a constituir espacios de sobrevivencias de los “excluidos” (Wacquant, 1997). En el marco de tales procesos, las ciudades están más fragmentadas y segmentadas: los barrios populares no se hallan integrados ni social ni territorialmente de manera plena a la estructura urbana de la ciudad; así las diferentes áreas de las ciudades comienzan cada vez más a objetivar la segregación territorial producto de las desigualdades sociales. El estigma Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final encasilla y transformas estos lugares en espacios sociales simbólicamente amurallados (Wacquant, 2001). En este sentido todo este proceso de avasallamiento desemboca en una pérdida del derecho al espacio urbano, como señala Oscar Oszlak, (1991:24)…” el derecho al espacio conlleva diversas externalidades estrechamente ligadas a la localización de la vivienda o la infraestructura económica, tales como la educación, la recreación, la fuente de trabajo, la atención de la salud, el transporte o os servicios públicos. (…) Por lo tanto el derecho al espacio urbano debe entenderse, lato sensu, como un derecho al goce de las oportunidades sociales y económicas asociadas a la localización de la vivienda o actividad. Perder o sufrir la restricción de ese derecho puede suponer, además del eventual desarraigo físico, el deterioro de las condiciones de vida material en cada uno de los planos en que existan externalidades vinculadas con la localización espacial.” En consecuencia, se puede decir que la pobreza urbana se expresa de múltiples maneras-en la precariedad de las condiciones habitacionales, falta de seguridad, deterioro de localidad ambiental, forma de uso del suelo urbano y en la provisión insuficiente o inexistencia de equipamientos y servicios-no es un fenómeno homogéneo, sino que afecta de distintas maneras a las familias, son expresión de la heterogeneidad de la pobreza en las ciudades. En el campo de las políticas urbanas y de vivienda, resulta necesario destacar que no es suficiente promover únicamente “viviendas de interés social” porque puede ser una forma de fabricar áreas de marginalidad. La vivienda contribuye a hacer ciudad, se considera, en consecuencia, que todos los proyectos urbanos deben incorporar programas de viviendas diversificados, atendiendo las particularidades de los sectores de menores recursos e incorporar actividades y empleo, equipamiento e inserción en el tejido urbano. Todos los barrios o áreas residenciales deben ser accesibles y visibles, es decir cada parte de la ciudad debe aparecer física y simbólicamente vinculada al conjunto, como así también el espacio público, que es una condición básica en nuestras sociedades que coadyuva a mejorar la calidad de vida como ciudadanos ( Borja, Jordi,1999). En este sentido, Salazar (1998) destaca la necesidad de cambiar el énfasis desde “el pobre débil y vulnerable” hacia el ciudadano y las comunidades locales, y desde la política transitoria referida a los bolsones residuales de pobreza a aquellas atingentes a los problemas de fondo que aquejan al modelo neoliberal. Se trata de un proceso o “empoderamiento” ciudadano, que involucra cambios en el orden existente y requiere algo más que fondos sociales e intervenciones exclusivamente técnicas. Modificar las condiciones de pobreza para la construcción de una sociedad más integrada y equitativa requiere incorporar la Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final participación efectiva de los pobres y de los no pobres. En este desafío, resulta fundamental la igualdad de oportunidades para asegurar a todas las personas de una ciudadanía plena.

3-CONCEPTO DE CIUDAD, LO URBANO, EL ESPACIO URBANO, LA FORMA URBANA, LA CULTURA URBANA- ESTRATEGIAS DE ARTICULACIÓN URBANA Nos referiremos ahora al concepto de ciudad, de urbano de cultura urbana y de espacio urbano, pero lo haremos desde una concepción antropológica y sociológica, más específicamente

de la antropología urbana aunque, por momentos lo urbanístico o

arquitectónico esté presente. Se atribuye a la Escuela de Chicago el mérito de haber fundado la Antropología Urbana, llevándola de áreas apartadas y exóticas a la ciudad. Esta escuela va a darle un nuevo aire a la antropología y al trabajo del etnógrafo al tomar a la ciudad y sus habitantes como campo de trabajo. La Ciudad occidental se convirtió entonces en un escenario de investigación idóneo para observar la naturaleza de relaciones que parecían marcar el modelo de intercambio que predominaría en las sociedades industrial y postindustrial. Podemos decir que una de las mayores influencias sobre la Escuela de Chicago está dada por George Simmel (1858-1918) , quien veía en las primeras metrópolis europeas el espacio donde se alzaban nuevas conductas de organización social, que marcarían la vida en las grandes ciudades a partir de la industrialización .Desplaza el análisis de las ciudades desde sus datos estructurales o económicos al campo de las relaciones sociales, con especial énfasis en las formas a través de las cuales estas relaciones eran creadas por las generaciones (de) urbanitas. La ciudad se perfila como el ámbito de acción sobre las cuales los individuos establecen relaciones conforme al constante cambio de estímulos, de especialización y de racionalización , encuentra las raíces de estos géneros de interacción en la psicología social, atendiendo a la discusión entre lo subjetivo(espíritu alma , emotividad, estado anímico)y lo objetivo, la externalización de los sentimientos y las demostraciones exteriores a través de las cuales los individuos establecen relaciones entre sí. La Escuela de Chicago recuerda la sociedad metropolitana de Simmel cuando Robert Erza Park, uno de sus autores intelectuales, concibe una ciudad, en constante

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final transformación, formada de grupos de individuos heterogéneos e interdependientes, orientada hacia una “desorganización” y cuyo único recurso se encontraba en el distanciamiento. William Isaac Thomas, uno de los primeros académicos dentro del departamento de Sociología en la Universidad de Chicago destacó la importancia de conocer en profundidad los puntos de vista de los actores sociales, el enfoque fenomenológico de la Escuela de Chicago intenta esclarecer la naturaleza de la ciudad a partir de sus partes, es decir, de las normas y sus márgenes, con el objetivo de detectar el papel que juega el contexto socio-cultural en la formación de la vida urbana. En palabras de Hannerz (1980), la Escuela de Chicago será reconocida como “el comienzo de los estudios urbanos modernos y como el más importante corpus de investigación social sobre una ciudad particular en el mundo contemporáneo” Louis Wirth quien en 1938 publica Urbanism as a way of life y miembro de la Escuela de Chicago sostiene que “lo urbano”, la condición que más profundamente distingue la vida moderna de aquella tradicional-rural, no es una condición espacial ni mucho menos una delimitación demográfica o productiva, sino una conducta, una forma de vida determinada por las singulares características de la ciudad en tanto entidad material, específicamente su tamaño, su densidad y su heterogeneidad. Wirth define ciudad como “asentamiento relativamente grande, denso y permanente de individuos socialmente heterogéneos”. Para Wirth “lo urbano” es el efecto que el tamaño, la densidad y la heterogeneidad de la ciudad tienen sobre el carácter social de la vida colectiva; por lo tanto, el tipo particular de conducta que la ciudad define. Así caracteriza la vida en la ciudad por, Contactos sociales impersonales, superficiales, transitorios y segmentados; debilitamiento de las relaciones primarias y su consecuente sustitución por aquellas de tipo secundarias; y la promoción de una perspectiva relativista, y por ende, una mayor tolerancia a la diferencia y libertad de acción. Saca a “la ciudad” del determinismo arquitectónico-espacial para colocarla en el ámbito de las ciencias sociales y las humanidades. y de este modo abre un nuevo horizonte teórico y analítico culminando un largo proceso que empieza con Durkheim, Tonnies y Simmel .49 De estos primeros estudios de ciudades industrializadas a las actuales metrópolis multiculturales se formularon distintas posturas teóricas y metodológicas. En los EEUU, en los años 60 se redescubre la etnicidad y la pobreza. En Europa la migración internacional del trabajo y los refugiados políticos cambian el carácter de 49

Tironi, Manuel, (2005) “Del campo a la ciudad (y a la ciudad de vuelta) Louis Wirth y su Urbanism as a way of life”Ithaca http://www.bifurcaciones.cl/002/bifurcaciones_002_Wirth.pdf

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final muchas ciudades. Los antropólogos ven que “el otro”, lo diferente, estaba en su misma ciudad. Pese a los tempranos aportes de los años veinte cuando la ciudad se convirtió en objeto específico de investigación de sociólogos y antropólogos, sólo en las últimas 3 décadas lo urbano se convirtió en un campo plenamente legítimo de investigación para esta disciplina. Lo que se entiende por ciudad y por investigación antropológica hoy es muy distinto de lo que se entendía en años anteriores. Mucho ha cambiado el significado y la importancia de lo urbano desde 1900, cuando sólo el 4 por ciento de la población vivía en ciudades, actualmente en zonas periféricas de América Latina, el 70 por ciento de la población vive en conglomerados urbanos. Esta expansión de las ciudades se debe en buena parte a la migración de campesinos e indígenas, esos conjuntos sociales a los que clásicamente se dedicaban los antropólogos ahora se encuentran en las urbes. En ellas se reproducen y cambian sus tradiciones, se desenvuelven los intercambios más complejos de la multietnicidad y la multiculturalidad50. Para García Canclini, así como las cuestiones urbanas fueron reconformando el proyecto de la antropología, ésta viene mostrando la fecundidad de sus instrumentos conceptuales y metodológicos para encarar aspectos clave de las ciudades contemporáneas que interesan al conjunto de las ciencias sociales haciendo referencia fundamentalmente a tres: la heterogeneidad multicultural, la segregación intercultural y social, y la desurbanización y continúa diciendo que la dificultad para definir qué se entiende por ciudad deriva, en parte, de la variedad histórica de ciudades (industriales y administrativas, capitales políticas y ciudades de servicios, ciudades puertos y turísticas), pero esa complejidad se agudiza en grandes urbes que ni siquiera pueden reducirse a esas caracterizaciones monofuncionales. Varios autores sostienen que justamente la copresencia de muchas funciones y actividades es algo distintivo de la estructura urbana actual (Castells, 1995; Signorelli, 1996). Podemos decir de alguna manera que, las ciudades se estructuran y conforman a través de su historia sus diversas etapas de ocupación y la diversidad de los pueblos que la habitaron y la habitan, sus culturas y tradiciones. Las migraciones tanto internas como externas conviven con las huellas de la historia tejiendo una red de construcciones y servicios que modelan esa heterogeneidad. Las distintas ciencias deben redefinir hoy la ciudad, buscar nuevos enfoques para su estudio. Las incertidumbres acerca de qué es una ciudad y cómo estudiarla, compartidas por otras ciencias sociales, exigen reorientar el conjunto de los estudios urbanos, 50

García Canclini, Néstor, (1996), “Culturas urbanas de fin de siglo: la mirada antropológica”, en Revista Internacional de ciencias sociales, 153

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final es una ocasión propicia para examinar las condiciones actuales del trabajo inter o transdisciplinario, las condiciones teóricas y metodológicas en las que los saberes parciales pueden articularse (G.Canclini, 1996). Distintas teorías urbanas de este siglo definieron el concepto de ciudad: Se intentó definir ciudad como opuesto a lo rural, la ciudad como el lugar de las relaciones asociadas de tipo secundario, donde habría mayor segmentación de los roles y una multiplicidad

de pertenencias, mientras que el campo era el lugar de las relaciones

comunitarias primarias .Esta división tan tajante es descriptiva y se queda en aspectos exteriores, no explica las diferencias estructurales ni las coincidencias frecuentes entre lo que pasa en el campo, o en pequeñas poblaciones, y lo que ocurre en las ciudades (este criterio predominó en la primera mitad del siglo xx y subsistió incluso hasta las décadas del 60 y 70). Otro criterio fue el geográfico-espacial, que definía la ciudad como la localización permanente relativamente extensa y densa de individuos socialmente heterogéneos. Una de las principales críticas a esta caracteriza es que no da cuenta de los procesos históricos y sociales que engendraron las estructuras urbanas, la dimensión, la densidad y la heterogeneidad (Castells 1974). También se definió desde un criterio puramente económico, la ciudad, como resultado del desarrollo industrial y de la concentración capitalista. Este enfoque económico suele desarrollarse dejando fuera los aspectos culturales, la experiencia cotidiana del habitar y las representaciones que los habitantes nos hacemos de las ciudades Algunos autores que conceptualizaron las experiencias y representaciones urbanas, como Antonio Mela, quien lo hace a partir de la teoría de Jürgen, Habermas, señalan dos características que definirían a la ciudad. Una es la densidad de interacción y la otra es la aceleración del intercambio de mensajes, no son solo fenómenos cuantitativos porque ambos influyen a veces en forma contradictoria sobre la calidad de vida en una ciudad. Para G. Canclini todas estas teorías son intentos fallidos, son múltiples aproximaciones que hoy coexisten y de las que no se puede prescindir. Las ciudades no pueden ser entendidas desde un único aspecto o dimensión deben ser concebidas como resultantes de procesos históricos y de factores económicos, sociales ,políticos y culturales, al mismo tiempo que por las representaciones ,percepciones y discursos sociales que van conformando los actores sociales vinculados de alguna forma a ellas (María del Carmen Zabala Argüelles, 2004)51. 51

Zabala Arguelles, María del Carmen ,(2004), El lado oscuro de la ciudad, Psicóloga , FLACSO, Cuba, Universidad de La Habana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Manuel Delgado52 por otra parte, formula la oposición entre “cultura urbana propiamente “dicha: conjunto de maneras de vivir en espacio urbanos y “cultura urbanística”: la estructuración de las territorialidades urbanas. Así distingue entre la ciudad y lo urbano. La ciudad “es un sitio, una gran parcela en la que se levanta una cantidad considerable de construcciones, encontramos desplegándose un conjunto complejo de infraestructuras y vive una población más bien numerosa, la mayoría de sus componentes no suele conocerse entre sí”. Lo urbano “son las prácticas que no dejan de recorrerla y de llenarla de recorridos, la “obra perpetua de sus habitantes, a su vez móviles y movilizados por y para esa obra”. De este modo llega al concepto de espacio urbano, ” como todo espacio social ,el espacio urbano resulta de un determinado sistema de relaciones sociales cuya característica singular es que el grupo humano que la protagoniza no es una comunidad sino más bien una proliferación de marañas relacionales compuesta de usos, componendas, impostaciones, rectificaciones adecuaciones mutuas que van emergiendo a cada momento, un agrupamiento polimorfo e inquieto de cuerpos humanos que solo puede ser observado en el instante preciso en el que se coagula, puesto que está destinado a disolverse de inmediato”… ”Es una actividad, una acción interminable cuyos protagonistas son esos usuarios que reinterpretan la forma urbana a partir de las formas en que acceden a ella y la caminan “. Se hace necesario entonces definir el concepto de forma urbana ésta “ha sido entendida también como aquellas configuraciones sociales escasamente orgánicas y solidificadas, caracterizadas en definitiva por su inestabilidad, donde el tiempo de la vorágine y la globalización se adentra en el tiempo lento de la ciudad“. (Manuel Delgado 1999). El espacio urbano es entonces para Delgado: el espacio que genera y donde se genera la vida urbana como experiencia masiva de la dislocación y del extrañamiento, en el doble sentido del desconocimiento mutuo y de los resortes siempre activados de la perplejidad y la estupefacción.”…” no es una cosa, como objeto cristalizado ni un enclave-un fragmento de territorio dotado de límites-… no es un lugar sino un tener lugar de los cuerpos que lo ocupan en extensión y en tiempo como comarca rediseñada una y otra vez por las migraciones que la recorren y que dan pie a lo que Anne Cauquelin llamaba una “armonía confusa”. La idiosincrasia funcional y sociológica del espacio urbano, no está no puede estar preestablecida en un plan, el espacio urbano ni es el resultado de una determinada morfología 52

Delgado .Manuel,(1999), El animal público, Ed. Anagrama, Colección Argumentos, Barcelona Delgado Manuel,(2007), Sociedades movedizas, Ed. Anagrama, Colección Argumentos, Barcelona

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final predispuesta por el proyecto urbanístico sino una dialéctica ininterrumpidamente renovada y auto administrada de miradas y exposiciones. Sólo es posible captar la complejidad de lo urbano si se comprenden las experiencias de comunidades, tribus y barrios como parte de las estructuras y redes que organizan el conjunto de cada ciudad (Holston y Apadurai 1996, Mannerz 1992). Vamos a referirnos ahora a las megalópolis o megaciudades, en tanto encuentran conexión con nuestro tema de análisis. El desarrollo del urbanismo posmoderno pareció ofrecer nuevas claves para ver la fragmentación o la multiculturalidad, según Paolo Perulli53 la crisis de las ciudades que fue uno de los núcleos de análisis urbanos hasta los años ochenta es vista en los noventa de otra manera, como un retorno a las ciudades con una fuerte recuperación económica, grandes proyectos de renovación urbana y transformación física. Los años ochenta fueron una década de recentralización urbana en oposición a los años setenta de crisis de las ciudades y dispersión territorial. Las megaciudades, “conjuntos urbanos que han conurbado, que han interactuado con otras ciudades y las han incorporado” (García Canclini 1999) 54, han permitido el pasaje de la cultura urbana a la multiculturalidad. Ahora ya no se pretende entender lo específico de la cultura urbana sino como se da esta multiculturalidad, la coexistencia de múltiples culturas en un espacio que todavía llamamos urbano. Las megalópolis contienen diferentes ciudades y eso se evidencia al considerar su historia. Las diversas migraciones reestructuraron las ciudades dando como resultado una complejidad estructural producto de la coexistencia de múltiples grupos étnicos. Buenos Aires ha sido una de las primeras ciudades pluriculturales desde fines del siglo XIX. En los últimos treinta años, esta ciudad ha sufrido un crecimiento explosivo a causa de las migraciones. La multietnicidad no es la única evidencia de la multiculturalidad contemporánea. La densidad de habitantes tiende a disminuir en el centro histórico de las ciudades, mientras que crece en las conurbaciones. Este fenómeno que se repite en muchas ciudades tiene que ver con la degradación de los centros históricos y con una recomposición de la cultura urbana, cambian los usos del espacio urbano al pasar de ciudades centralizadas a ciudades multifocales, policéntricas, donde se desarrollan nuevos centros a través de shoppings, barrios cerrados, barrios de viviendas sociales, en general otros tipos de urbanizaciones, que por distintas razones, dejan los centros históricos. 53

Perulli Paolo, (1995), Atlas metropolitano. El cambio social en las grandes ciudades, Editorial Alianza, Colección Alianza universidades, Madrid. 54 García Canclini , Nestor, (2007), “Imaginarios urbanos”. Eudeba, Buenos Aires, 3ra edición-

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Cada grupo de personas transita una parte de ese nuevo entramado urbano, perdiendo la idea de conjunto que es recuperada de alguna manera , en el “imaginario urbano”, a través de la oferta cultural , o de los medios de comunicación con información sobre lo que está ocurriendo en la ciudad en su conjunto, aquello nos permite imaginarnos aquella ciudad que no conocemos que no transitamos , aquello que queremos conocer y aquellos lugares a los que no querríamos ir porque son emblema de inseguridad, peligro ,lugares de los que conviene estar lejos, de los que debemos escapar. Las teorías urbanísticas de fin de siglo aluden a la necesidad de encarar estructural y globalmente las crisis urbanas y la tendencia a aceptar la desagregación .la disgregación en las grandes ciudades. Se necesitó reconceptualizar las grandes ciudades,“su núcleo no se hallaba en la ciudad histórica construido en un territorio delimitado ligado a un espacio que todos percibían como propio de esa ciudad que tenía su núcleo en el centro histórico en los grandes edificios monumentales que revelaban cuál había sido el origen “ …” Tampoco la industrialización que generó la gran expansión de las manchas urbanas … pareciera ahora ser decisivo, menos aún en sociedades en desindustrialización como son las latinoamericanas. En la medida en que la economía presente no se caracteriza tanto por el pasaje de la agricultura a la industria y de ésta a los servicios sobre la base de procesos de información que rigen la tecnología de gestión y comercialización, debemos ir hacia otra concepción de lo urbano .Las grandes ciudades son el nudo en que se realizan estos movimientos de comunicación. Las principales áreas metropolitanas se vuelven en una economía plenamente internacionalizada, escenarios que conectan entre sí a diversas sociedades “(García Canclini, 1999). Para Manuel Castells, en Buenos Aires el crecimiento en la arquitectura está ligado a la globalización, promovida por empresas informáticas, de grandes transnacionales, edificios corporativos, shopping centres, signos de la modernidad y posmodernidad. La ciudad ya no sólo se conecta por el tradicional transporte terrestre y aéreo, por correo y teléfono, sino por el cable, el fax y los satélites, esto modifica hábitos culturales y estrategias de consumo, es una ciudad disgregada de la cual ya no conocemos los límites, es una ciudad “nformacional”, se reorganiza y se redimensiona en la experiencia cotidiana .Pero la coexistencia de

estas tres ciudades, histórica, industrial e informaciónal o

comunicacional , de tradiciones barriales de formas de comunicación que perduran y de una modernidad que no termina de llegar a Latinoamérica produce contradicciones : comunicaciones ágiles y embotellamientos, gran oferta cultural y dificultad de acceder a ella Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final debido a que se deben recorrer largas distancias y el transporte es deficiente, computadoras y cortes de luz cuado llueve, correo internacional vía mail y servidores de internet sobrecargados , entre otros ejemplos de una ciudad en que contrariamente parece difícil la comunicación. El complejo panorama que caracteriza a las ciudades latinoamericanas en la actualidad plantea nuevos retos y formas de cómo analizar lo urbano,

dentro de este

contexto, repensar que está ocurriendo con la dimensión cultural en las ciudades latinoamericanas. De acuerdo a la opinión del historiador y urbanista argentino Jorge Hardoy, “lo que prevalece en América Latina desde hace varias décadas es una ciudad-región que combina las peores consecuencias de un masivo crecimiento demográfico y de un crecimiento físico sin controles, que han producido a la vez dos ciudades paralelas: la legal y la ilegal. La primera es parte de la historia oficial. La segunda está formada por los barrios pobres y las urbanizaciones ilegales y constituye un componente esencial de la ciudad latinoamericana contemporánea” El crecimiento urbano sin control, producto de migración tanto interna, de otras ciudades o zonas rurales, como de países limítrofes, ha provocado la formación de las mega ciudades y grandes aglomeraciones, la extensión de los cinturones de miseria en las periferias urbanas, la continua segregación de la población en ghettos y residenciales exclusivos, la transformación del espacio público y la pérdida de significación de los lugares públicos tradicionales como las plazas o parques y el creciente aumento de las desigualdades. La contaminación ambiental, el colapso de servicios públicos, el costo del transporte público, el congestionamiento del tránsito, han provocado en Latinoamérica el deterioro de las condiciones de vida de los habitantes en las urbes, especialmente para los sectores pobres y de extrema pobreza que cada día son más numerosos en la ciudad. La ciudad ilegal, con nombres diferentes de acuerdo con cada país latinoamericano (callampas en Chile, pueblos jóvenes en Perú, favelas en Brasil, villas miseria en Argentina, vecindades o colonias populares en México, tugurios en Costa Rica, ranchos en Venezuela y Guatemala), ha transformado la estructura y el paisaje de las ciudades latinoamericanas. Estos asentamientos se localizan en los sitios menos favorecidos de la ciudad, generalmente en las laderas de las montañas o en los cauces de los ríos y están propensos a inundaciones y deslizamientos que ponen en riesgo la vida de sus pobladores.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Plantea Jáuregui, “¿Cómo es la ciudad que no controlamos, la ciudad que supuestamente no tiene forma? ¿Cómo se puede regular el crecimiento de nuestras ciudades sin confiar necesariamente en la normativa como instrumento de regulación? Si polarizamos la existencia de una ciudad en términos de una ciudad formal o informal, dice Jáuregui, podríamos decir que la mayoría de los fenómenos urbanos contemporáneos tienen que ver con este control y descontrol que el mercado detona en nuestras ciudades. En un extremo estaría el discurso del new urbanism, centrado en el control de la forma y la imposición de principios que determinan la vida urbana, a través de lo que algunos teóricos llaman un “código urbano”: un instrumento de regulación que plantea la forma única de la ciudad determinando desde la silueta de las ventanas al tamaño de sus barrios. Mientras tanto, en el otro extremo habría discursos como el de las Edges cities de Joel Garreau, que hablan de la ciudad que aparece espontáneamente y cuya forma a diferencia de la ciudad tradicional derivaría del azar: en vez de calles hay carreteras y en vez de veredas hay estacionamientos”55. Es indiscutible entonces que la ciudad contemporánea crece de un nuevo modo, dentro de una dualidad la ciudad formal y en forma paralela una ciudad informal que rechaza todo tipo de organización estructural y que para los urbanistas se hace más difícil comprender, es necesario descubrir las interconexiones para entender esa complejidad Por último haremos una breve referencia a lo público y privado, y a los fines de nuestro trabajo queremos retomar a Manuel Delgado quien haciendo alusión al espacio privado nos dice “Dentro se supone que estaremos al amparo de las inclemencias de un mundo exterior que para la cultura moderna -desde Descartes y la Reforma- aparece gravemente devaluado.”Entrar es ponerse a salvo, el mismo autor, al referirse al descrédito de lo exterior , nos dice que es visto como algo frío banal, pasajero , donde aguardan todo tipo de peligros físicos y morales , el universo exterior es percibido como inhumano y atroz, así llega a la idea de la casa, como símbolo de protección “ un juego infantil que todos conocemos lo explicita y el perseguido en el tocar y parar sabe cuál es la palabra mágica que le va a proteger de quien corre tras de él para atraparle:”¡Casa!”(M. Delgado2007), de este modo nos lleva al concepto de vivienda, como el lugar de la seguridad de la protección, el hogar, el espacio donde realmente vivimos en contraposición a estar fuera que sería igual a no tener vida, este lugar construido, con paredes, techo, ventanas y puerta es el lugar de la certidumbre que se levanta contra “el temblor crónico de la vida pública marcada por la frialdad, el interés y la desorientación moral. En contraposición a esta perspectiva que 55

Jáuregui, Jorge Mario, (2008) Ensayos y documentos, Pontificia Universidad Católica de Chile, Escuela de Arquitectura , www.scielo.cl/pdf/arq/n53/art14.pdf-

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final maligniza el espacio exterior existen otras visiones que hacen el elogio de la experiencia exterior, es decir de la vida fuera de la vivienda. De este modo alude al acto de abrir la puerta como idea de libertad, la potencialidad del acto de salir , el adentro tiene roles fijos , esperables, uno es prisionero de esos roles con los que no se siente identificado , recordando nuevamente a Georges Simmel , este acto se compara con la posibilidad de cambiar, de ser otro , se pueden presentar miles de oportunidades, el exterior se extiende en todas direcciones, es el lugar de los encuentros casuales , dentro es espacio estructurado, el afuera es el espacio del acontecimiento. Estos actos simbólicos nos remiten a lo privado y lo público, “El adentro, lo interior, el ámbito privado remite a ideas sentimientos y conductas que son objeto de reserva y no se someten a juicio ajeno. En el cajón de lo externo, de lo público, se reúne todo lo que se muestra a los demás, lo que es objeto de percepción y de opinión por parte de los que están también ahí afuera, mirando y escuchando todo lo que ha quedado súbitamente al descubierto”. Ambos reflejan una necesidad, estos nivele de proximidad tienen que ver con redes y lazos. Lo privado tiene que ver con los lazos primarios entre los miembros de una misma familia o los amigos más íntimos, lo externo, lo comunitario lo configuran personas que coinciden en unas mismas redes interpersonales de afinidad religiosa, vecinal, profesional , asociativa, de edad, de compañerismo, etc. Lo público reúne las relaciones entre desconocidos o conocidos de vista.” En el dentro se encuentran las sedes de las diferentes instituciones primarias, se alcanzan los máximos niveles de claridad estructural el afueras el espacio no construido, no habitable, donde tiene lugar una actividad poco anclada, casual indeterminada. Sus protagonistas aparecen desafiliados, sin raíces, son pura movilidad, se asocia a la noción de espacio público, dónde no existe ningún requisito de autenticidad, sino el mero cumplimiento de las reglas de copresencia que hacen de cada cual un personaje que aspira a resultar competente para conducirse entre desconocidos. Otra cuestión de vital importancia es la articulación urbana, ya que las grandes ciudades modernas plantean un nuevo desafío que implica la necesidad de dicha articulación. Nos detendremos, pues, en este punto y siguiendo al arquitecto Jorge Mario Jáuregui, 56 analizaremos sus implicancias. Las ciudades plantean la necesidad de encontrar nuevos modos de concepción, de realización y de gestión

urbanas, que contemplen espacios públicos, equipamientos

colectivos, servicios urbanos, etc. Estas necesidades implican articular al mismo tiempo 56

Jáuregui Jorge Mario, Estrategias de articulación urbana- Proyecto y gestión de asentamientos periféricos en América Latina. Un enfoque transdiciplinario – Ediciones FADU, Colección Difusión, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, año 2003.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final intervenciones a largo plazo con una visión estratégica de los problemas, y el corto plazo con una definición tácticas de las intervenciones, teniendo en cuenta además, la gran escala o sea la ciudad considerada en sus conectividades, con la pequeña escala o sea los proyectos localizados. En la actualidad el proyecto urbano es un medio de elaboración, expresión y desarrollo que revela potencialidades y restricciones que imponen por un lado la sociedad, los actores sociales y por el otro, los sitios, las circunstancias y los eventos. De esta manera los proyectos urbanos son al mismo tiempo un instrumento de análisis y de negociación. En las ciudades modernas, partidas, divididas, fragmentadas, es posible encontrar también potentes núcleos de urbanidad con calidad espacial.57 Concebir y realizar nuevas conexiones en el centro de la ciudad existente, nuevos centros de vida pensados para la convivencia en torno a los espacios públicos calificados, que anuden lo público y lo privado, lo individual y lo colectivo, el interior y el exterior, reviendo las concepciones vigentes hasta ahora de desarrollo, vida urbana y nuestros conceptos de valor para juzgar, implicando además encontrar una respuesta para disminuir las distancias entre integrados y excluidos de la vida urbana, entre conectados y desconectados, entre lo formal y lo informal, intentando arribar a una conectividad del sistema urbano como un todo, integrando todos los fragmentos. Uno de los grandes desafíos es cómo resolver la relación de las periferias con el centro o centros en el caso de estructuras multicentralizadas, dando respuesta y modificando positivamente las la frontera entre lo formal y lo informal lo cual conlleva implícito el problema del diseño de los bordes entre ambas fronteras; cómo proyectar una ciudad que está caracterizada por la bipartición y por los movimientos intensos de personas, vehículos, mercaderías, etc. Cómo lograr articular las grandes dimensiones de la ciudad con las dimensiones media y pequeña, en las cuales se desarrolla la vida cotidiana. Conocer la forma urbana de una parte de la ciudad implica describir sus elementos de estructura, entendiendo por tal “algo que funciona, que mantiene relaciones lógicas entre sus partes, relaciones de necesidad, sea en la totalidad o en un fragmento, en la ciudad o en una villa, en un barrio o en cualquier otro sector”58. Una descripción de la forma urbana implica reconocer los sistemas de acceso con sus vías principales y sus conexiones internas y con el entorno, los elementos de infraestructura tales como circulación, drenajes, fluidos, y sus especificidades sociales , culturales,

57 58

Op cit. Op. cit. pp. 9

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final económicas y jurídicas, además de sus características topográficas, paisajísticas, ambientales y de suelo. Tal como lo expresa Jáuregui, abordar estas cuestiones implica una reflexión crítica acerca de un tipo particular de intervención urbana que busque articular lo físico con lo social y lo ecológico, y la cultura profesional con la cultura popular. Estas intervenciones debe tender a la formación de lazos e implican un trabajo de bordes y anudamientos, bordes que no deben ser muros de aislamiento que corresponderían a una geometría del adentro y del afuera, sino a ámbitos donde no hay exclusión sino diferenciación. Una intervención en lo existente, considerada como construcción colectiva que busque reforzar las centralidades, creando nuevos atractores, focos de urbanidad pensados como espacios de articulación de la convivencia comunitaria que contribuyan a la relación y a la formación de un tejido urbano, a la integración de la vida de cada comunidad en sí misma, con el entorno y con la ciudad en su conjunto59. 4-SUSTENTABILIDAD Y CIUDAD Diversas matrices discursivas han sido asociadas a la noción de sustentabilidad desde que el Informe Brundtland60 la lanzó al debate público internacional en 1987. Entre ellas, se pueden destacar la matriz de eficiencia que pretende combatir la pérdida de la base material del desarrollo, extendiendo la racionalidad económica al "espacio no mercantil planetario"; de escala, que propugna un límite cuantitativo al crecimiento económico y a la presión que él ejerce sobre los "recursos ambientales"; de equidad, que articula analíticamente principios de justicia y ecología; de autosuficiencia que sostiene la desvinculación de las economías nacionales y sociedades tradicionales de los flujos del mercado mundial como estrategia 59

Jáuregui Jorge Mario, Estrategias de articulación urbana- Proyecto y gestión de asentamientos periféricos en América Latina. Un enfoque transdiciplinario – Ediciones FADU, Colección Difusión, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, año 2003.- pp. 14 60

La más conocida definición de Desarrollo sostenible es la de la Comisión Mundial sobre Ambiente y Desarrollo (Comisión Brundtland) que en 1987 definió Desarrollo Sostenible como: "el desarrollo que asegura las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para enfrentarse a sus propias necesidades Según este planteamiento el desarrollo sostenible tiene que conseguir a la vez satisfacer a las necesidades del presente, fomentando una actividad económica que suministre los bienes necesarios a toda la población mundial. La Comisión resaltó "las necesidades básicas de los pobres del mundo, a los que se debe dar una atención prioritaria". Satisfacer a las necesidades del futuro, reduciendo al mínimo los efectos negativos de la actividad económica, tanto en el consumo de recursos como en la generación de residuos, de tal forma que sean soportables por las próximas generaciones. Cuando nuestra actuación supone costos futuros inevitables (por ejemplo la explotación de minerales no renovables), se deben buscar formas de compensar totalmente el efecto negativo que se está produciendo (por ejemplo desarrollando nuevas tecnologías que sustituyan el recurso gastado)

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final apropiada para asegurar la capacidad de autorregulación comunitaria de las condiciones de reproducción de la base material del desarrollo; de la ética, que inscribe la apropiación social del mundo material en un debate sobre los valores del bien y de mal, evidenciando las interacciones de la base material del desarrollo con las condiciones de continuidad de la vida en el planeta. A partir de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo UNCED (Rio de Janeiro, Brasil, 1992), la noción de sustentabilidad viene ocupando un espacio creciente en los debates sobre el desarrollo. De un lado, dentro del discurso desarrollista –producido por las agencias multilaterales, consultores técnicos y ideólogos del desarrollo– se verificó una inversión en la corrección de rumbos, en la maduración de los proyectos, en la readecuación de los procesos decisorios. Con ajustes – creen estos actores–, la propuesta del desarrollo podría ser rescatada, sus dimensiones autofágicas superadas, su durabilidad asegurada, su vigencia sostenida. Por otro lado, en el campo de Organizaciones no Gubernamentales (ONGs), en medio de la crítica de los límites del contenido que gobiernos y instituciones oficiales vienen atribuyendo al desarrollo que pretenden sustentable, algunos ven en la sustentabilidad una nueva creencia destinada a substituir la idea de progreso, y constituir un nuevo principio organizador de un desarrollo centrado en el pueblo", y para ser capaz "de volverse la visión movilizadora de la sociedad civil y el principio guía de la transformación de las instituciones de la sociedad dominante. La supuesta imprecisión del concepto de sustentabilidad sugiere que no hay todavía hegemonía establecida entre los diferentes discursos. Los ecólogos parecen mal posicionados para la disputa de un terreno enraizado por los valores del productivismo fordista y del progreso material. A la inversa de los conceptos analíticos volcados para la explicación de lo real, la noción de sustentabilidad está sometida a la lógica de las prácticas: se articula a los efectos sociales deseados, a las funciones prácticas que el discurso pretende volver realidad objetiva. Tal consideración nos remite a los procesos de legitimación/deslegitimación de las prácticas y los actores sociales. De un lado, si la sustentabilidad es vista como algo bueno, deseable, consensual, la definición que prevalece va a construir autoridad para que se discriminen, en su nombre, las prácticas buenas de las malas. Se abre, por tanto, una lucha simbólica por el reconocimiento de la autoridad para hablar acerca de sustentabilidad. Y para eso se hace necesario constituir una audiencia apropiada, un campo de interlocución eficiente donde se pueda encontrar aprobación. Se puede hablar, así, en nombre de los (y para los) que quieren la supervivencia del planeta, de las comunidades sustentables, de la diversidad cultural, etc. Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Resta que la lucha en torno a tal representación exprese la disputa entre diferentes prácticas y formas sociales que se pretenden compatibles o portadoras de la sustentabilidad. La asociación de la noción de sustentabilidad al debate sobre el desarrollo de las ciudades tiene su origen en las rearticulaciones políticas por las cuales un cierto número de actores implicados en la producción de espacio urbano procuran dar legitimidad a sus perspectivas, evidenciando la compatibilidad de las mismas con los propósitos de dar durabilidad al desarrollo, en acuerdo con los principios de la Agenda 21, resultante de la Conferencia de la Organización de Naciones Unidas (ONU) sobre Desarrollo y Medio Ambiente. Al mismo tiempo que verificamos una "ambientalización" del debate sobre políticas urbanas, observamos también un movimiento de sentido opuesto, con la entrada creciente del discurso ambiental en el tratamiento de las cuestiones urbanas, sea por iniciativa de los actores sociales de la ciudad que incorporan la temática del medio ambiente, bajo el argumento de la substancial concentración poblacional en las metrópolis, sea por la propia trayectoria de urbanización creciente de la cartera medioambiental de los proyectos del Banco Mundial. No podemos dejar de asociar también el recurso a la noción de sustentabilidad urbana a las estrategias de implementación de la metáfora ciudad-empresa, que proyectan en la ciudad del sustentable" algunos de los supuestos atributos de atractividad de las inversiones en el contexto de la competencia global. Conducir las ciudades para un futuro sustentable significa en este caso promover la productividad en el uso de los recursos medioambientales y fortalecer las ventajas competitivas. Por otra parte, la ciudadanía urbana tiende a extenderse hacia el conjunto de la política urbana, justificando estructuras que favorecen el desarrollo del diálogo y de la negociación, así como la realización de pactos de atribución del sentido a la duración de las ciudades, no sólo en su materialidad, sino en cuanto institucionalidad sociopolítica.

Una noción de

sustentabilidad asociada a la categoría patrimonio se refiere no sólo a la materialidad de las ciudades, sino a su carácter y sus identidades, a valores y herencias construidas a lo largo del tiempo. La perspectiva de hacer durar la existencia simbólica de sitios construidos o sitios naturales significativos, eventualmente "naturalizados", puede inscribirse tanto en estrategias de fortalecimiento del sentimiento de pertenencia de los habitantes a sus ciudades, como de promoción de una imagen que marca a la ciudad por su patrimonio biofísico, estético o cultural en sentido amplio, de modo de atraer capitales en la competencia global, logrando lo que algunos describen como un proceso de promoción "la economía de la belleza en nombre de la belleza de la economía". Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final La noción de sustentabilidad urbana puede también articular las estrategias argumentativas de la eficiencia ecoenergética y de la calidad de vida en la consideración de la forma urbana como "factor determinante de la sustentabilidad. La noción de "ciudad aprieta" reuniría, en la perspectiva de los documentos de la Comisión de las Comunidades Europeas, por ejemplo, los atributos de alta densidad y uso mixto, tendiendo a presentar superior eficiencia energética por reducir las distancias de los itinerarios, maximizar la oferta de transporte público y proveer calidad de vida superior a los residentes. La metáfora de la ciudad compacta tendría como configuración formal tendencialmente más aceptable el modelo policéntrico en red, con diversificación de funciones de los subcentros bien servidos en transportes públicos. Su capacidad de conjugar la eficiencia en el uso de los recursos ambientales y la calidad de la vida urbana no es, aun, consensual. Algunos argumentarán, al contrario, que eficiencia energética y calidad de vida son atributos de las ciudades poco densas y descentralizadas, porque éstas recurren a las fuentes locales de energía y de producción de alimentos en tierras rurales disponibles. En ambos casos se recurrirá al argumento de que la forma sustentable deberá mezclar, aunque en escalas diferentes, zonas de trabajo, residencia y diversión, reduciendo distancias y "peatonizando" las ciudades, de modo de frenar la movilidad de la energía, de las personas y de los bienes. Eficiencia ecoenergética y calidad de vida resultarían, en esta perspectiva, de la emergencia de formas urbanas capaces de expresar la existencia deseablemente creciente de ciudades autosuficientes. El argumento de la forma urbana se articula así con la idea de la autosuficiencia urbana. En el caso de la sustentabilidad del desarrollo en general, el argumento de la autosuficiencia remite a una crítica del libre mercado y de la globalización; en el caso de la autosuficiencia urbana, se trata, en nombre del combate al efecto estufa y a los procesos entrópicos, de orientarse para mayor autonomía energética y económica de las localidades. La no aceptación de la globalización de las ciudades se justifica así desde el punto de vista de las externalidades negativas y deseconomías energéticas implícitas en la intensificación de los flujos, propia de las llamadas "ciudades globales". Siendo la materialidad de las ciudades políticamente construidas, las modalidades de su reproducción son vistas también como dependientes de las condiciones que legitiman sus presupuestos políticos. La idea de la sustentabilidad es así aplicada a las condiciones de reproducción de la legitimidad de las políticas urbanas. Se habla de viabilidad política del crecimiento urbano, o sea, de las condiciones de construcción política de la base material de las ciudades. La insustentabilidad condiciona así la incapacidad de las políticas urbanas de adaptar la oferta de servicios urbanos a la cantidad y calidad de las demandas sociales, Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final provocando un "desequilibrio entre las necesidades cotidianas de la población y los medios para satisfacerlas, entre la demanda para servicios urbanos y las inversiones en redes e infraestructura." Se cree que cuando el crecimiento urbano no es acompañado por inversiones en infraestructura, la oferta de servicios urbanos no acompaña el crecimiento de la demanda. La falta de inversiones en el mantenimiento de los materiales urbanos vendrá, a su vez, a acentuar el déficit en la oferta de servicios, lo que se rebatirá espacialmente bajo la forma de segmentación socioterritorial entre poblaciones atendidas y no atendidas por tales servicios. Este proceso se expresa así bajo la forma de una "caída de la productividad política de las inversiones urbanas", incrementando los grados de conflicto e incertidumbre en el proceso de reproducción de las estructuras urbanas. La base técnico-material de la ciudad es vista así como socialmente construida, en el interior de los límites de elasticidad de las técnicas y de las voluntades políticas. La insustentabilidad estaría, por consiguiente, designando un proceso de inestabilidad de las bases de legitimidad de los responsables de las políticas urbanas, a los cuales se puede reprobar, por un lado, la incapacidad de imprimir eficiencia en la administración de los recursos públicos o, por otro lado, la indisposición para democratizar el acceso a los servicios urbanos. La erosión de la legitimidad de las políticas urbanas se puede fundar, así, en la insuficiente adhesión a la racionalidad económica, causa supuesta del desperdicio de la base de recursos o, alternativamente, en la ausencia de prioridad de los mecanismos distributivos en el acceso a tales servicios. El impacto material de las políticas será, por consiguiente, contestado sea por la perspectiva del desperdicio de las ganancias, sea por el ángulo de concentración socioterritorial de los beneficios. Pero la desigualdad en el acceso a los servicios urbanos es evocada para cuestionar la legitimidad de las políticas urbanas igualmente en las llamadas "ciudades inmateriales", que estarían aparentemente al abrigo de las presiones indeseables sobre los flujos de materia y energía. Los espacios desindustrializados y deslocalizados por el capital, también terminarían por ser vaciados en su "urbanidad", haciendo que "la descalificación social y la descalificación ambiental avancen haciendo renacer lo que se creía definitivamente superado, la insalubridad física es una forma de ghetto económico y cultural en el seno de las ciudades que son, entre tanto, penetradas por redes técnicas con desempeños crecientes". Se cree así que la "instalación social y espacial de los costos engendrados por las crisis del desarrollo del

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final insustentable de la ciudad desdensificada será de realización delicada, la cuestión del desarrollo sustentable urbano corre el riesgo de ser antes de todo una cuestión social." La crisis de legitimidad de las políticas urbanas podrá ser atribuida también a la incapacidad de hacer frente a los riesgos tecnológicos y naturales. En la perspectiva de la equidad, el riesgo culturalmente construido apuntará a la desigualdad intertemporal en el acceso a los servicios urbanos, con la prevalencia de riesgos técnicos para las poblaciones menos atendidas por los beneficios de las inversiones públicas o afectada por la impericia técnica en la desconsideración de las especificidades del medio físico de las ciudades tales como declives, accidentes topográficos, movimientos indebidos de tierra, renovación de tierra superficial, formación del grietas, erosión y deslizamientos del suelo. Como colorario podemos decir que, asociar la noción de "sustentabilidad" a la idea de que existe una forma social durable de apropiación y uso del medio ambiente dada por la propia naturaleza de las formaciones biofísicas, por ejemplo, significa ignorar la diversidad de formas sociales de duración de los elementos de la base material del desarrollo. Colocar el debate sobre sustentabilidad fuera de los marcos del determinismo ecológico implica, por lo tanto, en separar representaciones indiferenciadoras del espacio y del ambiente. Requiere que se cuestione la idea de que el espacio y los recursos ambientales pueden tener un único modo sustentable de uso, inscrito en la propia naturaleza del territorio. La perspectiva no determinística, por tanto, presupone que se diferencie socialmente la temporalidad de los elementos de base material del desarrollo. O sea, que se reconozca que hay varias maneras para que las cosas duren, sean ellas ecosistemas, recursos naturales o ciudades. Las diferentes representaciones sobre lo que sea la sustentabilidad urbana han apuntado a la reproducción adaptativa de las estructuras urbanas con énfasis en el reajuste de la base técnica de las ciudades, en los principios que fundan la existencia ciudadana o en la redefinición de las bases de legitimidad de las políticas urbanas. La representación que privilegia la lectura de la ciudad como matriz técnico-material propone la recomposición de las ciudades a partir de modelos de eficiencia ecoenergética o de equilibrio metabólico aplicados a la materialidad de lo urbano. La reducción de la durabilidad de la ciudad a su dimensión estrictamente material tiende a descaracterizar la dimensión política del espacio urbano desechando la complejidad de la trama social responsable tanto por la reproducción como por la innovación en la temporalidad histórica de las ciudades. Las propuestas de reproducción adaptativa de las estructuras urbanas, que tienen como referencia la noción de calidad de vida, se estructuran según el modelo de la pureza, de la Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final ciudadanía o del patrimonio. La ciudad es vista así como el espacio de las externalidades negativas cuya ecuación se dará en la temporalidad del proceso de construcción de derechos, sean derechos que considerarán condiciones saludables de existencia, sean derechos al usufructo durable de la existencia simbólica de sitios urbanos. La palabra ciudadanía retorna así a su espacio de origen –la ciudad– sobreponiéndose al sentido hasta aquí dominante, referido al Estado-Nación. Las propuestas de reproducción adaptativa de las estructuras urbanas que tienen por foco el reajuste de las bases de legitimidad de la política urbana, buscan, a su vez, refundar el proyecto urbano según el modelo de la eficiencia o de la equidad. En ambos casos estará en juego la ciudad como espacio de construcción durable de pactos políticos capaces de reproducir en el tiempo las condiciones de su legitimidad. Al promover así una articulación "ambiental" de lo urbano, el discurso de la sustentabilidad de las ciudades actualiza el conflicto entre tecnificación y politización del espacio incorporando, de hecho, ante la consideración de temporalidad de las prácticas urbanas, el debate entre representaciones tecnicistas y politizadoras del tiempo, en el interior del cual pueden, al mismo tiempo, convivir proyectos volcados hacia simples reproducciones de las estructuras existentes como estrategias que cultiven en la ciudad el espacio de la invención derechos e innovaciones sociales. 4.1.-Sustantibilidad y calidad de vida Uno de los fines del desarrollo urbano sustentable es el de mejorar la calidad de la vida humana en las ciudades. Se trata de un proceso que contribuye a que los seres humanos realicen su potencial, generen confianza en sí mismos, lleven una vida digna y plena y generen las condiciones para que las futuras generaciones puedan acceder a estas posibilidades. Una sociedad sustentable permite que sus miembros alcancen un alto nivel de vida de forma ecológicamente sustentable. Para medir los progresos logrados en la consecución de una sociedad de este tipo se necesita contar con indicadores de calidad de vida y de sustentabilidad ecológica. En términos generales, los indicadores son parámetros específicos que se utilizan para medir si un criterio ha sido cumplido o no. Por definición, los indicadores pueden medir solamente algunos componentes de la calidad de vida y de la sustentabilidad ecológica. Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En todo caso, los indicadores constituyen elementos clave que pretenden reflejar los cambios sobre la base del análisis de conjuntos de proposiciones. Se espera que éstos sean específicos y objetivamente verificables y que se refieran a los cambios o resultados operados en una situación o actividad. Sirven de patrón para mostrar el proceso de determinadas actividades. Un indicador es un nexo entre lo que se quiere medir (variable) y lo que se quiere observar. Los indicadores “directos” se refieren a actividades, fenómenos o insumos. Los “indirectos” están relacionados con los efectos y los impactos. Si bien la mayoría de los indicadores son consignados numéricamente (cuantitativos) de acuerdo con escalas predeterminadas, se utilizan también indicadores cualitativos que se refieren a normas y se consignan en términos de “logrado-no logrado”. Vivir en forma sustentable depende de la aceptación del deber de buscar la armonía con las demás personas y con el ambiente natural y modificado. Un principio básico es que las personas deben vivir en armonía entre sí y con la naturaleza, compartir lo que poseen, mejorar su ciudad y contribuir al cuidado de la Tierra. Si se persigue la sustentabilidad, la humanidad no deberá tomar de la naturaleza más de lo que sea capaz de reponer. Ello implica, a la vez, adoptar estilos de vida y pautas de desarrollo que respeten los límites de la naturaleza y operen dentro de ellos. Esto puede lograrse sin rechazar los numerosos beneficios que la tecnología ha aportado, con tal de que ésta también se desarrolle y aplique dentro de esos límites. El crecimiento económico es un componente importante del desarrollo, pero no puede ser un fin ni puede prolongarse indefinidamente. Aunque las personas difieren de los fines que pueden asignarse al desarrollo, algunos de éstos gozan de aceptación universal. Entre ellos figuran una vida prolongada y saludable, la educación, el acceso a recursos necesarios para un nivel de vida decoroso, la libertad política, la garantía de disfrute de los derechos humanos y la ausencia de la violencia. Sólo si mejoran nuestras vidas en este sentido será real el desarrollo. Algunos de los componentes de la calidad de vida se enmarcan en concepciones valorativas, culturales y aun ideológicas y, por lo tanto, difíciles de cuantificar. Por ello, y atento a que es imprescindible captar la realidad de una manera objetiva y habida cuenta de que muchos de los componentes no pueden cuantificarse, es importante resaltar que algunos de los indicadores aportan datos imprescindibles, pero que reflejan

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final ciertas partes de la realidad y que éstas solamente pueden ser consideradas como contribuyentes al logro de la calidad de vida. En lo que hace a la sustentabilidad ecológica, se afirma que una sociedad cumple con requisitos de sustentabilidad cuando: - Conserva los sistemas ecológicos sustentadores de vida y la biodiversidad. - Garantiza la sustentabilidad de los recursos renovables y reduce a un mínimo el agotamiento de los recursos no renovables. - Se mantiene dentro de la capacidad de carga de los ecosistemas sustentadores. En este ámbito se trabaja con indicadores primarios (midiendo el estado del ecosistema), secundarios (efectos humanos) y terciarios (acciones para reducir las consecuencias). Los aspectos a considerar en estos análisis son los siguientes: - Prevención de la contaminación. - Mantenimiento y restauración de la integridad de los ecosistemas. - Establecimiento de áreas protegidas. - Mantenimiento de especies y variedades genéticas. - Uso sustentable de los recursos. - Agotamiento de los recursos naturales. - Infraestructura ecológica. - Consumo por habitante de alimentos, agua, madera y minerales. - Utilización de energía por habitante. - Generación de desechos municipales por habitante. - Generación de residuos industriales por habitante. - Generación de residuos peligrosos, tóxicos y nucleares por habitante. - Tendencias demográficas. - Incremento de la construcción. - Estructura de transporte. - Recreación. Por lo expuesto, el desafío de la sustentabilidad implica una multitud de problemas, no sólo derivados de la generación y uso de energía, cambio climático, escasez y contaminación de las aguas, migraciones, desastres naturales y antropogénicos, producción masiva de “satisfactores”, consumismo, desigualdad social y pobreza, entre otros, sino también los relacionados con las actitudes personales, los valores, la moralidad y de las decisiones políticas. Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final La crisis y el descontento que afectan el mundo actual son, en parte, la compleja resultante de procesos disímiles y acelerados, de confrontaciones sutiles y de profundos cambios axiológicos y normativos que excluyen a millones de seres humanos y destruyen los recursos naturales. Por otro lado, se debe avanzar hacia una conceptualización sobre el desarrollo sustentable (nacional y latinoamericano). Esta conceptualización debería formularse identificando y reforzando los valores prevalecientes. No habrá sustentabilidad ni respeto a las generaciones futuras sin un respeto a los valores culturales y naturales nacionales, continentales y universales. Asimismo, se hace impostergable proponer soluciones a los grandes conflictos entre soberanía, integración y autorrealización, por un lado, y la competitividad, la globalización comercial y el consumismo, por otro. En el marco de la sustentabilidad es indispensable la reconsideración de las decisiones económicas frente a lo ambiental, tomando en consideración que el fortalecimiento de las actuales corrientes neoliberales se basa, por un lado, en la implantación de un “pensamiento único” y, por otro, en el uso de la fuerza. ¿Cuál es la calidad de vida posible en este marco? A partir de esto, es necesario estructurar propuestas políticas basadas en la democracia participativa, la paz, la justicia social, la concertación y la sustentabilidad. Estas propuestas deberían apoyar el desarrollo de tecnologías “ambientalmente amigables” que sean viables desde el punto de vista socioeconómico y ambiental. No existe una sola vía que conduzca al logro de la sustentabilidad. Hay tantas como culturas. Sin embargo, la estructura económica actual supone una homogeneización cultural, lógica, conceptual, idiomática y tecnológica de todas las culturas posibles (“pensamiento único”). El destino de la humanidad depende en gran medida de nuestro reconocimiento y respeto por la naturaleza. Así, el “problema socio-ambiental” no es solamente natural, también es cultural. Algunos hombres y grupos han desarrollado respuestas arrogantes, cuyo porvenir está circunscrito a nuestra propia finitud y al límite de los recursos naturales. Esta cuestión pone a los políticos en una situación compleja y diferente y, por lo tanto, les exige la asunción de nuevas responsabilidades enmarcadas en la convicción de que los límites de la naturaleza y la finitud humana determinan las fronteras del desarrollo. El primer paso para lograr el desarrollo sustentable es tener la visión para imaginarlo y potenciar el temple necesario para encabezar la marcha hacia él. En esta situación, la teoría de la sustentabilidad, más que otra cosa, es una fuerza vinculante que aporta los medios necesarios para integrar en una comunidad global a todas las sociedades del mundo, por Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final dispares que éstas sean, en una unidad respetuosa de la diversidad natural y cultural. Para la continuidad de la vida no hay otra globalidad posible.

5- LA CUESTIION SOCIAL DE LA VIVIENDA Y ALGUNAS PRECISIONES SOBRE DETERMINADOS CONCEPTOS. La “cuestión de la vivienda” se refiere a términos connotados por significados abarcativos, y abordada por diferentes disciplinas en los aspectos técnicos-constructivos, financieros y sociales del tema; que trascienden por lo tanto la cuestión meramente constructiva, ya que van desde el prototipo61 de la vivienda hasta la ocupación y la organización del conjunto habitacional, es decir hasta el hábitat.62 Esto adquiere relevancia cuando se comparte la afirmación de definir a la vivienda como una configuración de servicios-los servicios habitacionales-, que deben dar satisfacción a las necesidades humanas primordiales: albergue, refugio, protección ambiental, espacio, vida de relación, seguridad, privacidad, identidad, accesibilidad física, etc. Necesidades que varían en cada sociedad y grupo social y se definen en el devenir histórico” (Yujnovsky, 1984). Otros expertos la señalan “Como un conjunto de situaciones, bienes y servicios, desagregables en el tiempo y en el espacio y en sus procesos de producción y uso” (Pelli, 1999). Esta definición pauta las dimensiones del análisis viviendista a partir de la dimensión del tema/problema. Se puede también interpretar a “la vivienda”, como el resultado de la sinergia de orden social, físico y económico que se dan el tiempo. Sin poner énfasis a priori en alguno de estos aspectos, la vivienda así entendida se expresa a partir de la cultura, del orden social establecido, de las oportunidades urbanas, de las circunstancias financieras y de los procesos constructivos vigentes. (Gatani, 2003) Lo insólito, es que la percepción de la vivienda como satisfactor tiene sus raíces en la teoría motivacional desarrollada por Maslow63 (1970) esta alude a las motivaciones humanas 61

Se denomina prototipo al diseño de las viviendas compuesto por la cantidad de ambientes que la componen. Es el ámbito en el cual un ser humano crece y vive naturalmente, es el área geográfica sobre la cual se extiende su ocupación. Dichas áreas deberían contar con: -Acceso adecuado a servicios de agua potable. –Acceso a servicios de saneamiento básico y otras infraestructuras. –Vivienda adecuada de buena calidad y con tenencia legal. –Condiciones de vida solubre y localización en zonas seguras. –Asentamientos humanos sostenibles. (Naciones Unidas-Programa de Hábitat- Asentamientos Humanos- Hábitat II- Cumbre de las ciudadesResolución Nº2200- A XXI PNUD HABITAT). 63 Teoría de las necesidades humanas - Abraham Maslow, 1970: De acuerdo a esta teoría, el resorte interior de una persona esta constituido por una serie de necesidades en orden jerárquico, que va desde la mas material a la mas espiritual. Se identifican cinco niveles dentro de esta jerarquía: 62

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final como respuesta a necesidades específicas; donde establece que las necesidades humanas se organizan en una jerarquía piramidal, y ubica a la vivienda, como dijimos precedentemente, como relativa a la subsistencia en la base piramidal seguidas por las de índoles sociales. En consecuencia, en esta jerarquía piramidal, la vivienda no es considerada desde las perspectivas y valoraciones de los destinatarios que promueven la participación, 64 pertenencia, solidaridad e identidad barrial como estrategias adaptativas de apropiación del hábitat. Es así como puede apreciarse, que la mayoría de los textos académicos que abordan la temática de la vivienda social lo hacen desde una perspectiva de necesidad de subsistencia. Esta concepción encierra únicamente una perspectiva económica financiera del problema (Neef, 1989). Por lo expuesto, consideramos a los destinatarios como centro fundamental de las políticas de vivienda, enfatizando los factores cualitativos, como las perspectivas y las valoraciones de la población destinataria, constituyendo la base esencial para la resolución de la problemática vivienda. Por otra parte, podemos apreciar que las investigaciones sobre el uso del territorio han sido desarrolladas por distintas disciplinas. Desde la antropología y la sociología, la investigación sobre el territorio se relaciona directamente con el uso que los individuos le dan al espacio en el que viven. Desde esta óptica, la mirada que se ha tenido sobre el tema territorial da cuenta de la utilización que las personas hacen del lugar que habitan, el cual presenta diversas denominaciones: puede ser un barrio, una villa, un asentamiento-sea éste privado o no-. Son espacios en los cuales los grupos forman relaciones sociales y le otorgan un rol significativo, deviniendo, de esta forma, en un territorio particular de la ciudad.

Fisiológicas: Tienen que ver con las condiciones mínimas de subsistencia del hombre: Alimento, vivienda, vestimenta, etc. Seguridad: Se relaciona con la tendencia a la conservación frente a situaciones de peligro. Conservación de su propiedad, de su empleo, etc. Sociales: El hombre por naturaleza tiene la necesidad de relacionarse, de agruparse informalmente, en familia, con amigos o formalmente en las organizaciones. Estima: A esta altura de la pirámide el individuo necesita algo mas que ser un miembro de un grupo, se hace necesario recibir reconocimiento de los demás en término de respeto, status, prestigio, poder, etc. Autorrealización: Consiste en desarrollar al máximo el potencial de cada uno, se trata de una sensación autosuperadora permanente. Son ejemplo de ella autonomía, independencia, autocontrol. 64 Se define a la participación como al conjunto de actividades mediante el cual los individuos se involucran y ejercen influencia en los escenarios públicos que atraviesan su vida cotidiana. Participar es tomar parte, tomar parte de algo o en algo. En procesos, en acciones, en decisiones colectivas. Es importante diferenciar niveles de integración de participación: a) Nivel de información: debe ser la necesaria en calidad y cantidad y la población tiene que estar en condiciones de evaluar la información que maneja. b) Nivel de opinión: corresponde a un nivel más complejo en el cual los participantes pueden emitir opiniones sobre asuntos, supone un nivel más alto que la informativa. c) Nivel de toma de decisiones: los participantes pueden decidir sobre sus propios asuntos, lo que supone una adecuada y oportuna información, el reconocimiento de acuerdos, diferencias, mecanismos adecuados de discusión y de toma de decisiones (Robirosa, H., Gardelli, G. y La Palma, 1990).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final De esta manera, en el territorio-barrio se conforma el espacio social donde se originan distintas prácticas que articulan los individuos, como individuos territoriales, quienes se adscriben y se reconocen, en la experiencia de la vida colectiva del grupo que reside en estos lugares. En consecuencia, el barrio configura un espacio físico que se transforma en lugar a partir del sentido que les confiere las interacciones físicas y afectivas, aunque quienes lo frecuentan le brindan pleno sentido de situaciones simbólicas: los individuos que lo habitan. El barrio, la escuela, y los espacios donde se construyen prácticas sociales y culturales, se asocian para recomponer la necesidad de identidad65. También éste concepto comprenderá, los procesos en los cuales los individuos o los grupos de individuos se diferencian y se interrelacionan, en virtud de las características particulares; que los unen y los distinguen de otros individuos (Larrain, 2001). Se quiere señalar, que en términos territoriales el concepto de barrio, se refiere al ámbito de un tipo de interacciones sociales, en tanto que el barrio da cuenta de esas interacciones sociales y también de la territorialidad a ella asociada. Se puede decir que ésta es la parte del espacio público en el cual se insinúa un espacio privado del hábitat, con el acostumbramiento recíproco al vecindario, y los procesos de identificación que resulten de la proximidad física y la coexistencia en un mismo territorio urbano. (Mayol, 1994) La vivienda es, en primer termino, un refugio contra los elementos de la naturaleza, proporciona abrigo y cobijo a sus habitantes. La misma tiene implícitas en su constitución diversos significados culturales que son dados o modificados por sus habitantes, dependiendo del grupo social que la habite. La vivienda en propiedad es una idea compartida socialmente. Pero la apropiación de la vivienda en un sentido más amplio se da posteriormente cuando el destinatario vive en ella, definidos como aquellas familias seleccionadas por el Plan de viviendas. Este proceso de percepciones y valoraciones (que constituyen la perspectiva66 de los destinatarios) asignadas por sus habitantes le confiere a la vivienda un carácter culturalmente 65

Las identidades son construcciones simbólicas que involucran representaciones y clasificaciones referidas a las relaciones sociales y a las prácticas, donde se juega la pertenencia y la posición relativa de personas y de grupos en su mundo. De este modo no se trata de propiedades esenciales e inmutables, sino de lazos clasificatorios auto y alteratribuidos, manipulados en función de conflictos e intereses en pugna, que marcan la frontera de los grupos, así como la naturaleza y los límites de lo real. No se trata de una cualidad perenne, transmitida desde el fondo de los tiempos, sino de una construcción presente que recrea el pasado con vistas a un porvenir deseado. En este sentido la noción de identidad estructurante de los sujetos, permite analizar la conformación de grupos y el establecimiento de lo real en sus aspectos objetivos y subjetivos (Bayardo, Rubnes en Naya.org.ar.http//www.antropologia.com.ar). 66 El concepto de perspectiva del actor entendido como el conjunto de significaciones que determinados actores sociales le atribuyen a determinados fenómenos es tomado de Guber, R. (1991) “El salvaje metropolitano” Editorial Legasa, Bs.As.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final diferencial. En este sentido, los destinatarios mediante pautas culturales e ideológicas dan significado y valores a las experiencias, estructurando de esta forma la visión de la realidad, al tiempo que conforman las evidencias sobre el mundo de modo que la información de la vivienda, el barrio, la comunidad, se recoge y elabora mediante filtros aprendidos desde la infancia y permite interactuar adecuadamente según las condiciones del medio físico y social. Definimos desde un punto de vista antropológico a la percepción como la forma de conducta que comprende el proceso de selección y elaboración simbólica de la experiencia sensible. A través de la vivencia, la percepción atribuye características cualitativas a los objetos o circunstancias del entorno mediante referentes que se elaboran desde sistemas culturales e ideológicos específicos construidos y reconstruidos por el grupo social, lo cual permite generar evidencias sobre la realidad (Vargas M., 1995). Cabe resaltar aquí a uno de los elementos importantes que definen a la percepción: el reconocimiento de las experiencias cotidianas como proceso importante que permite evocar experiencias y conocimientos previamente adquiridos a lo largo de la vida con los cuales se comparan las nuevas experiencias, lo que permite identificarlas y aprehenderlas para interactuar con el entorno. Así la percepción es entendida como la formulación de juicios de la realidad. Relacionado con el concepto de percepción encontramos al de valoración de los destinatarios, aquí el mismo se refiere a los conjuntos de estructuras significantes que describen cualitativamente a las vivencias, es decir que proporcionan los referentes a partir de los cuales se asignan calificativos cultural e ideológicamente construidos para las características atribuidas al hábitat. (Vargas Melgarejo, 1995) La casa o la vivienda, como bien señala el antropólogo francés Mar Augé es un lugar antropológico, espacio que condensa principios de relaciones, prescripciones, prohibiciones, que dan tanto coherencia interna como externa a los grupos (Augé, 1993). Hay una relación dialéctica entre el ser social – vivienda en la medida que el individuo habita su vivienda de acuerdo a sus marcos de referencias sociales y culturales; a su vez, ésta permite la expresión continua a través del tiempo y del espacio de estas manifestaciones socioculturales, es decir, ella se constituye en un espacio concreto, donde se representa el sentido de pertenencia a un determinado grupo social, comunidad local o sociedad. La conceptualización del carácter psicocultural del “lugar” (Auge, 1993), trasciende lo meramente espacial, considerando al lugar como un espacio de poder y significado. De este modo, las cuestiones referidas a la identidad están vinculadas al hábitat residencial, en

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final términos de los habitus incorporados y sus costumbres. El hábitat se constituye a partir de ser habitado, vivido, cargado de percepciones, valoraciones y memorias, con afectos y lugares. En este sentido, se va configurando la identidad barrial entendida como una construcción producida en conjunto por los actores sociales que se manifiesta a través de atributos socialmente significativos en un momento histórico y lugar determinados. La identidad es socialmente operativa cuando transmite sentidos (valores, criterios, pautas) que son relevantes para las distintas personas que interactúan. Estos sentidos se construyen en un entramado de relaciones sociales dentro de la estructura de una sociedad determinada. Los atributos que canalizan una identidad son los depositarios de esos significativos, que a su vez, se asientan, debaten (y en ocasiones hasta se oponen) con el esquema normativo y valorativo dominante, como el “buen orden”, el “buen sentido”, y con otros esquelas alternativos (Guber, 1984). Se ha definido a la vivienda, como la unidad que no sólo cobija a la familia, sino que es un sistema integrado además por el terreno, la infraestructura de urbanización y de servicios, y el equipamiento social-comunitario, político, físico-ambiental. Es decir, al estar inserta en la estructura residencial forma parte privilegiada de la organización social, y no puede ser analizada al margen de la misma. Sin embargo, quizás por su condición de bien concreto, la vivienda es presentada como una mercancía más; con esto refuerza su valor de cambio en detrimento de su valor de uso67. Se considera, que la vivienda es una realidad que debe comprenderse en su integración social. La vivienda, así concebida como una totalidad (Pezeu-Massabau, 1998) queda entonces integrada como realidad constitutiva de cada organización social y como hábitat. La consideración de la vivienda social, por un lado como bien público68 o colectivo, y por otro, la vivienda como “representación del espacio por excelencia de la vida privada” (Azuela, 1993), hace que el Estado no pueda dejar de desentenderse de garantizarla como un derecho privado, dada la fuerte inscripción del derecho de la propiedad, como rasgo estructurante de las sociedades urbanas contemporáneas. El consumo es decisivo en la constitución de las clases al diferenciarse desde sus aspectos simbólicos; transmutando bienes y signos, así lo expresa Bourdieu (1993). En efecto 67

Según Adam Smith, valor de uso: utilidad de ese objeto; valor de cambio: valor de compra que ese objeto tiene respecto de otros. 68 Bienes Públicos: bienes que no son suministrados por el mercado, y que si lo fueran, la cantidad suministrada es insuficiente. 1) No son exceptuables: cuando han sido proporcionados a un miembro de un grupo no pueden ser negados a los demás (resulta imposible impedir que los disfruten otros individuos). 2) También se caracterizan por el consumo sin competencia: el consumo de un bien o servicio público por parte de un individuo u organización no disminuye el suministro de este bien o servicio para otros potenciales beneficiarios (el coste original de extender el servicio a una persona adicional es cero) (Orlansky, 2005).

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final las clases sociales se apropian de manera diferencial de los bienes y utilizan estrategias de distinción al consumirlos de acuerdo al valor del bien y la creencia en ese valor que genera el campo de producción del mismo. Así como en lo económico, en lo simbólico y en el sentido que se otorga a los objetos, son indisociables en la definición de las clases y sus relaciones. Recordando que los parámetros de identidad tanto para elementos de consumo colectivo como la vivienda, la vestimenta y otros, los estratos sociales tienden a identificarse con el estrato inmediato superior. En primera instancia esto se conforma de este modo; sin embargo durante el proceso de apropiación, aparecen conflictos diferentes. En el contexto social más amplio, los poderes dominantes convierten a los diferentes en desiguales en una relación asimétrica, a partir de marcadores o reglas de diferenciación. Esta necesidad de identificar para discriminar es paralela a la necesidad de los individuos y los grupos de poseer una identidad referencial, construida sobre elementos objetivos y/o subjetivos. Desde la lógica productiva del sistema capitalista, son diferentes, y por lo tanto tratados como desiguales, se añaden así a los otros extremos como objetos de explotación no reconocidos como tal: como objetos de opresión como no sujetos de pleno derecho (Marx, 1975). En consecuencia, se considera que “no hay programas habitacionales que pueda convertirse en modelo único aplicable a todos los grupos necesitados de vivienda”. La resolución del espacio físico donde habitar significa mucho más que el resguardo físico, sino una forma de inserción social y pertenencia cultural, que involucran las valoraciones y percepciones desde el ámbito público hasta el ámbito de la vida privada. Esto permitiría involucrar a sus habitantes en un mayor

compromiso para la pertenencia y

organización comunitaria con el objetivo de obtener un mejoramiento en la calidad de vida. En consecuencia, procedemos a definir el concepto de calidad de vida. Éste no se limita al “nivel de vida privado”, sino que integra todos los elementos, objetivos y subjetivos, de las condiciones en que viven las personas de una comunidad urbana, tanto de sus necesidades como de sus percepciones, expectativas y satisfactores. Él representa un medio para medir y evaluar el bienestar, satisfacción o felicidad de las personas (Fadda y Jirón, 2001).

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Además, y dado que las comunidades no son homogéneas en la satisfacción de las necesidades69 de sus individuos en cuanto a género, edad, entre otras, nuestro marco conceptual asume los diversos roles sociales que se dan dentro de las comunidades. En la medida en que los seres humanos perciben los problemas y sus posibles soluciones, desde diferentes puntos de vista, según sus respectivos roles sociales, y satisfacen sus necesidades bajo criterios también diferentes, una experiencia dada a un mismo objeto físico puede ser percibido, en formas distintas, por diferentes sujetos. Esto significa que una determinada calidad del medio ambiente puede implicar contenidos, percepciones e imágenes muy diferentes para las distintas personas, dependiendo del género, edad, cultura, etnia, religión, etc. Por último, los problemas del medio ambiente no los entendemos sólo como problemas de nuestro alrededor físico, sino que por su origen y consecuencias, como problemas sociales: problemas de la gente, de su historia, de sus condiciones de vida, de sus relaciones con el mundo y la realidad, de sus condiciones sociales, culturales y de vida. Igualmente, el proceso habitacional no puede ser reducido a la unidad de vivienda física en sí: él requiere de un análisis que contemple las relaciones entre dos términos que son inseparables y que corresponden a los habitantes y a su hábitat. Este hábitat se compone de las distintas escalas en que las personas viven (unidad de vivienda, entorno, vecindario, comunidad) y de las varias relaciones que ellas mantienen (familiares70, vecinales, comunitarias, ciudadanas). Esto convierte al proceso habitacional en 69

Según el INDEX considera hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI) aquellos en los cuales está presente uno de los indicadores de privación: - Hogares que habitan vivienda con más de 3 personas por cuarto (hacinamiento critico). - Hogares que habitan en una vivienda de tipo inconveniente (vivienda precaria u otro tipo). - Hogares que habitan en viviendas que no tienen retrete o tiene retrete sin descarga de agua. - Hogares que tienen algún niño en edad escolar que no asiste a la escuela. Hogares que tienen 4 o mas personas por miembro ocupado y en los cuales el jefe tiene bajo nivel de educación (sólo asistió 2 años o menos al nivel primario 70 Según Pierre Bourdieu“,1990 la familia”, en tanto ficción nominal “categorías” deviene en grupo dotado de una identidad social, conocida y reconocida, esto es, se constituye en “cuerpo” que pone los limites dentro de los cuales la familia funciona como “campo”. La familia cumple un rol determinante en el mantenimiento y reproducción del orden social, constituyéndose de este modo en una “función social bien fundada” y garantizada por el estado. Bourdieu distingue las siguientes propiedades: “Se concibe a la familia como una realidad trascendente a sus miembros, un personajes transpersonal dotado de una vida y un espíritu común y una visión particular del mundo”. “Como un universo separado en donde sus integrantes están comprometidos a respetar y perpetuar las fronteras que los separa de los demás, idealizando su interior como sagrado, secreto de puertas cerradas sobre su intimidad, separado del exterior por la barrera simbólica del umbral, lugar secreto de asuntos privados, privado en tanto propio y oculto a lo publico. oculto a la mirada del extraño. “Por ultimo el significado de morada: lugar estable donde vive la familia, asociado al de casa y todo lo que ella contiene como indefinidamente

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final algo mucho más complejo que la construcción de una unidad de vivienda. Al mismo tiempo lo enriquece, puesto que concibe que la concepción de la calidad de vida en el ámbito residencial, debe incluir esta visión integral. Dentro de este marco, entendemos la calidad de vida como una construcción social o constructo, esto es, un objeto construido por el observador colectivo. Así la calidad de vida es evaluada a través del observador y su experiencia. La metodología propuesta posibilita “observar las observaciones de aquello que observan su experiencia” estableciendo comparaciones entre la calidad de vida de cada uno de ellos y midiendo los efectos, tanto de los hechos como de la percepción y evaluación que la gente tiene de ellos. En síntesis la calidad de vida así evaluada constituye una resultante integradora de todos los factores-objetivos y subjetivos- que condicionan el bienestar de las personas en un determinado medio ambiente. Y como tal, un indicador confiable para la planificación y gestión del hábitat urbano. 6- LA VIVIENDA COMO SATISFACTOR DE LA NECESIDAD HABITACIONAL Siguiendo al arquitecto Víctor Saúl Pelli71 es posible afirmar que las necesidades de la gente son el centro y la motivación genuina de la acción social de vivienda y que “toda elaboración teórica, de acción, o de decisión política, sobre la solución habitacional, debe tener su basamento en el conocimiento profundo y constantemente actualizado de las necesidades de las personas, entendido como conocimiento construido junto con la misma gente que las padece, no sólo la de las estadísticas y de las encuestas sino las personas concretas, con nombres, rostros y diálogo, una por una, uno por uno”. A partir de de esta idea, el conocimiento de las necesidades de la gente debería ser en todos los casos el punto de partida de la producción de soluciones habitacionales adecuadas Sin embargo en la gestión pública convencional de la vivienda, generalmente

este

conocimiento es reemplazado por conjeturas o hipótesis sobre su naturaleza, más o menos racionalmente construidas o por su interpretación

como carencia de determinados

satisfactores estandarizados o, por perfiles abstractos de la necesidad basados en las estadísticas. transmisible”. De esta manera concebimos la familia como agente activo, como sujeto de prácticas sociales, como sujeto capaz de pensar, capaz de sentimiento y acción, lugar secreto y sagrado y base de la transmisión patrimonial entre las generaciones. 71

PELLI, Víctor Saúl – Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad – Nobuko. 2007, Buenos Aires.pp. 23

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final La construcción de conocimiento a través de un abordaje personalizado aparece como algo innovador, cuando en realidad es sólo un paso indispensable de trabajo, que por lo general es objeto de omisión o degradación. En lo relativo a la “necesidad habitacional”, Pelli interpreta que habitualmente existe una confusión en cuanto al concepto de necesidad, dado entre la necesidad (necesidad universal de vivienda) con su satisfactor72 (la vivienda como se conoce o se usa en la cultura específica dentro de la que se está hablando y operando) El uso indistinto de los dos términos facilita en la práctica la fluidez del diálogo corriente y como consecuencia también facilita la rapidez en la concepción de soluciones, la toma de decisiones y la ejecución técnica. Pero esta misma simplificación suele ser la causa de equivocaciones con resultados prácticos y tangibles, en la tarea de ejecución de los programas, cuando son compartidos por diferentes sectores o grupos (por ejemplo los técnicos y los pobladores), en los que el satisfactor vivienda, de su necesidad habitacional, puede no ser exactamente el mismo para cada sector Con respecto a las necesidades habitacionales, sus satisfactores y sus prioridades en la cultura urbana moderna es preciso detenerse para examinar algunas cuestiones. En primer lugar es necesario analizar un aspecto de lo que, tal como lo denomina Pelli, es obligatorio necesitar, refiriéndose de esta manera a la vivienda estándar (vivienda urbanamoderna). Este tipo de vivienda no es una respuesta espontánea de cada habitante a sus necesidades habitacionales genéricas sino el modelo de satisfactor habitacional propio de nuestro sistema socio-cultural-económico. Este modelo o paradigma de la satisfacción habitacional para los sectores populares, en Argentina y en otros países latinoamericanos, funciona en muchos casos como una imposición o como una condición planteada por el conjunto social y por el sistema moderno de hábitat, de “lo que es obligatorio necesitar” como requisito para pertenecer a la cultura de referencia de ese conjunto, y excluido73. Sin embargo

esta imposición implica

para no quedar

la incorporación de apetencias cuya

satisfacción resulta muy gratificante (al menos para los que estamos incorporados a esa cultura) pero cuyos satisfactores, son inaccesibles por su costo en la estructura de mercado, para gran parte de las familias de los sectores populares., y que ya los han incorporado al cuadro cultural propio, convirtiéndolos en necesidades a satisfacer. Es así como en segundo lugar es preciso analizar lo que Pelli ha denominado la contradicción entre la obligación de habitar de una determinada manera y la imposibilidad de acceder a recursos para hacerlo. La cultura y la estructura social occidental-urbana72

Nax- Neef, Elizalde y Openhayn (1986) conceptos de necesidad y concepto de satisfactor- citados por Pelli, V. S. Op. cit.- pp. 25 73 Pelli, V.S. op. cit

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final moderna ha dotado a la vivienda con una gran determinadas funciones y especificaciones sobre los niveles de calidad en que esas funciones deben ser cumplidas, resultando un modelo de vivienda mucho más complejo y costosa en comparación con otras culturas y, en relación con las posibilidades reales de adquisición de amplios sectores. Las sociedades de los países centrales de esta civilización, donde se generaron las pautas sobre necesidades y satisfactores vigente en este modelo, evolucionan dentro de un razonable equilibrio entre creación de nuevas pautas de consumo y desarrollo en los propios integrantes de esas sociedades de capacidades y oportunidades para acceder a recursos para satisfacerlas. Pero en nuestros países latinoamericanos este equilibrio está lejos de alcanzarse y aún cuando han adoptado (aún a veces incompleta e imperfectamente) sus modos de funcionamiento y consumo, no han alcanzado sus modos de producción, niveles de ingresos y de disponibilidad de recursos para el acceso al consumo y al funcionamiento pautados. En tercer lugar es preciso señalar que dentro del patrón genérico de vivienda que abarca a toda la sociedad, la necesidad habitacional presenta infinitas variantes debidos las diferencias en la naturaleza del habitante (el grupo o persona sola que constituye el sujeto doméstico); los hábitos de vida doméstica y de convivencia ; las convenciones de identidad pública y relación social (las características de la vivienda y de su ubicación que contribuyen a definir la identidad pública del habitante); la innovación, disponibilidad y oferta de recursos tecnológicos en el mercado de insumos para la vivienda; la función de la vivienda como elemento componente de la trama territorial del hábitat, tanto urbana como rural “urbanizada”. También hay variaciones, o diferenciaciones entre los modos de vida de distintos grupos y sectores dentro de esta misma cultura. Y en todos los casos las necesidades van variando también, con el paso del tiempo para un mismo individuo o grupo habitante. Todas estas variantes son en definitiva versiones de un mismo patrón genérico, occidental-urbano-moderno, de satisfacer la necesidad habitacional. Este patrón o modelo genérico de necesidad de vivienda para esta cultura, tampoco es inamovible; está sujeto a un tren de modificación mucho más lento , pero incesante, en ritmos históricos lo suficientemente pausados como para que , en un período determinado, y a los efectos prácticos de la formulación de planes y programas, sea válido tomarlo como una referencia estática y fija, convencionalmente cristalizada para facilitar decisiones y alteraciones a aquello que suele denominarse “tradicional” . A su vez cada habitante y cada grupo social, tiene su propia versión de su necesidad habitacional dentro del patrón general. Este punto es de fundamental importancia para no incurrir en el error

típico de los planes públicos

convencionales, que consideran la necesidad habitacional respondiendo a un patrón único e Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

90

Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final indiferenciado para todos los grupos sociales, con un tipo único de satisfactor genérico, del que se da por supuesto que puede satisfacer todas las necesidades habitacionales de cualquier familia, y que suele confundirse y tomar, indebidamente, el lugar de la “vivienda digna” Así como es importante reconocer este carácter variable de las necesidades habitacionales y sus satisfactores adecuados, también es necesario resaltar la importancia del grado de prioridad que se les asigna dentro de cualquier plan de satisfacción de necesidades. En la situación crónica de disponibilidad insuficiente de recursos para la acción pública de vivienda, se presenta inevitablemente la exigencia de desechar y descartar, o reducir en calidad, dimensión o prestación, algunos elementos del listado de satisfactores consensuado como válido (otra opción es reducir la cantidad de familias atendidas o la de reducir mas allá del mínimo admisible las dimensiones de ambientes o la calidad de los materiales y componentes). El orden de prioridad es importante para la vida de la gente y para la buena orientación de la inversión a la hora de definir cuáles de las necesidades concretas que van a ser satisfechas en una acción habitacional con recursos insuficientes y cuáles van a quedar sin satisfacer, al menos en esa acción: una selección errónea de satisfactores, es decir de que parte de la casa y qué nivel de calidad se incorpora y cuál no , puede significar dejar afuera, por años, la respuesta adecuada a necesidades que son prioritarias para un determinado grupo familiar y la inversión de recursos preciosos en satisfactores que para ese grupo no son prioritarios, o son superfluos. La satisfacción de las necesidades tangibles, tales como el lugar e instalaciones para comer, dormir, guardar los alimentos, higienizarse, etc. son siempre contempladas en los programas, tratando de darles una respuesta adecuada acorde a los recursos disponibles. Sin embargo no sucede lo mismo con otro tipo de necesidades del habitante como por ejemplo las formas internas y externas de la casa, los modos de funcionamiento y con el significado simbólico de estas formas o con su ubicación en el barrio o en la ciudad, la necesidad de satisfacción estética de los habitantes con su vivienda, la necesidad de habitar en un barrio o en un conjunto habitacional conviviendo con vecinos en forma armónica, donde prime la tolerancia y no la agresividad, la necesidad de opinar sobre los componentes indispensables y no indispensables de la propia futura vivienda etc., que son en cambio ignoradas, cuestionadas o en los mejores casos admitidas como válidas pero bajo las interpretaciones propias del arquitecto a cargo del proyecto. Por otra parte las

expectativas de satisfacción de las necesidades habitacionales

básicas de los sectores populares, no se expresan exactamente en lo códigos de la cultura Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final vigente a la que la gente aspira y al mismo tiempo se ve compelida a integrarse, ni tampoco en los términos de la cultura habitacional previa de la sociedad de origen, suya o de sus antepasados, sino en los términos de su propios procesos , necesidades y anhelos de comprensión y adaptación paulatina a estos códigos y de integración gradual dentro de esta sociedad., puesto que se trata de una necesidad de transición

desde una forma de habitar

hacia otra y también desde una situación de desamparo o de exclusión, hacia una situación de bases sólidas para la ejercitación de derechos y obligaciones esenciales como condición de integración.74 De esta manera la vivienda, y también su proceso de gestión, adecuadamente diseñados, actúan como instrumento y vehiculo hacia ese estado de acceso pleno a esos derechos y obligaciones. Esta identificación de un estado de transición de las necesidades habitacionales es fundamental para definir los satisfactores habitacionales adecuados, que hagan posible esta transición, acompañándola. Continuando con lo afirmado por Pelli 75 podemos señalar que las acciones tendientes a abordar la pobreza resultan insuficientes aún en los casos en que sean acompañadas por acciones que intenten lograr la cesión de espacios y transferencias de cuotas de poder, desde los sectores que lo acumulan hacia los sectores que sufren la carencia de esos espacios, ya sea como carencia excesiva de jerarquía dentro de la escala social de poder, como en el ámbito social global y estructural o en los contactos personales de todos los días tales como son el ámbito del trabajo, prestación y recepción de servicio, simple convivencia lado a lado, etc. Las estrategias habitacionales de fines del siglo XX, (denominadas “tradicionales”) generalmente se limitan a la provisión de bienes y servicios con el objetivo de atender el déficit de satisfactores habitacionales tangibles. Con esta modalidad es posible encontrar planes y programas que buscan proveer albergue, refugio y escenario para la vida doméstica y la reproducción (o sea la casa), los que además proveen la conexión a las redes urbanas, en las versiones tangibles de estas redes y que son los servicios físicos (electricidad, agua, cloacas, gas, recolección de residuos, teléfono, etc.) La solución habitacional es incompleta, es superficial y en cierto grado efímera, como componente de un abordaje integral del problema de pobreza, si en ella no se incluyen también y con igual jerarquía, mecanismos que garanticen la conexión adecuada del grupo doméstico a las redes intangibles tales como: 74

PELLI, Víctor Saúl – Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad – pp. 31Nobuko. 2007, Buenos Aires. 75

Op. cit. pp. 48 y 49

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final a) las tramas de relación social dentro del sistema urbano que en incontables casos son ignoradas realizando en cambio, una inserción descontrolada y aleatoria de los “beneficiarios” en el nuevo barrio, sin que haya sido programada específicamente ni acompañada profesionalmente en sus procesos de inserción en nuevas situaciones de relación social, dejando

librado al azar el encuentro de las familias con situaciones de aceptación,

integración, fusión, hostilidad, rechazo o agresión más o menos encubiertas. b) la escala de distancias físicas y sociales a lugares o puntos de referencia urbanos, ya sean agradables o ventajosas, como desventajosas o intolerables. c) la s diferentes escalas de valores simbólicos de los lugares, que definen el estatus y el estilo de vida de sus habitantes, con códigos no escritos pero activos, que pueden acentuar o atenuar la situación de exclusión. d) las convenciones culturales y las normas jurídicas vigentes en la ciudad para el uso, mantenimiento y gestión en la vivienda, etc.76 De esta manera, tal como lo expresa Pelli, se debe tender a lograr “una situación habitacional permanente que no resulte en una constante marcación, hacia adentro y hacia fuera, de inferioridad y subordinación social, evitando la guetización El principal desafío que debe enfrentar el acceso a una solución habitacional, es el de garantizar la equidad, pero además debe incorporar pautas metodológicas que aseguren que el acceso a la ciudad moderna se produzca como un proceso de transición para cada familia o por lo menos para cada tipo de familia., adecuándolo a los tiempos y a las posibilidades de comprensión, asimilación y adaptación de la gente a la nueva situación. Enfocando la acción habitacional dentro de este encuadre general y de esta forma de concebir la situación de pobreza, se llega a considerar como un producto valorable de la gestión al “proceso mismo de acceso a la situación habitacional, en cuanto acontecimiento de suficiente envergadura y trascendencia en la vida de la familia (o individuo) habitantes, como factor en sí miso de su encauzamiento hacia la adquisición (o recuperación) de capacidades de gestión y de espacios de poder de decisión, imprescindibles para la superación de la situación de exclusión y para el ingreso en paridad de derechos y obligaciones en el tejido social. La incorporación de este nuevo elemento dentro de la estrategia habitacional implica un replanteo de los modos de acción: el enfoque de la acción de producción y provisión de la solución habitacional como una experiencia de empoderamiento, requiere la introducción de pautas fuertes y equitativas de participación

76

Op cit.

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

93

Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final del futuro habitante en la gestión integral del proceso de producción y provisión de la vivienda y de una estructura rigurosa de gestión concertada” (Pelli, 2007). A continuación y a modo de síntesis detallamos la visión de Pelli respecto a los rasgos de la situación de pobreza en nuestro país y en Latinoamérica: Los rasgos de la situación de pobreza en Argentina y en América Latina, en la transición entre los siglos XX y XXI77 Carencia

Exclusión

Estado permanente y estructural de

Inserción imperfecta, desventajosa

insatisfacción de necesidades básicas

y precaria en el tejido y en la estructura del conjunto social

Carencia

Carencia

de recursos para de la

poder

Inserción de

supervivencia gestión, en todas

física inmediata

sus variantes

imperfecta,

desventajosa y precaria en el tejido y en la estructura del conjunto social. Inserción subordinada Presencia física sin inclusión

Necesidad

Necesidad

concreta de bienes de y

la

gente

servicios hacerse

cargo

social – estar sin pertenecer.

de e

Necesidad

de

la

gente

de

domésticos

intervenir

incorporarse, en paridad de derechos y

(traducible

activamente

obligaciones con los demás sectores, a

esquemáticamente

(participar) en la

la trama tangible e intangible de

en necesidad de gestión casas

con

conexión

a

de

sus

su propias soluciones.

interrelaciones y compromisos de la sociedad urbana moderna.

las

redes de servicios urbanos)

Conclusión

77

PELLI, Víctor Saúl – Habitar, Participar, Pertenecer. Acceder a la vivienda- incluirse en la sociedad –pp. 47 Nobuko. 2007, Buenos aires.

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Si la pobreza es un fenómeno complejo y multifacético, un proceso multidimensional que significa mucho más que bajos ingresos, si ésta es afectada por condiciones culturales, interpretada subjetivamente por quienes la padecen y vivida de diferentes maneras según el género, la edad, el origen étnico y la capacidad de que se dispone. Si la vivienda en su multidimensionalidad es reconocida como desempeñando un papel importante en la lucha contra la pobreza, entonces, las políticas que la atiendan deben contar con proyectos multisectoriales a una escala que permita la integración de los barrios a la ciudad a través de una conexión física que a la vez reduzca las desigualdades y disparidades vehiculizando la integración física y social mediante la participación ciudadana como expresión democrática. En función de lo mencionado, podemos decir que como corolario y teniendo en cuenta que nuestro caso problema es una propuesta de intervención metodológica es posible advertir la necesidad de implementar una política social urbana que en su concepción parta de un estudio de la demanda que nos aporte datos indispensables para obtener una mayor eficacia que resulte sustentable en el largo plazo, a través del conocimiento de la población demandante, su perfil socioeconómico y cultural, así como sus necesidades y que nos permita proyectar la movilidad tanto estructural como económicas de las familias; visualizar sus expectativas e intereses, de manera que la propuesta tenga en cuenta las oportunidades de integración a la sociedad no constituyendo un ghetto sino un continum barrio-ciudad, que asegure la accesibilidad y la conectividad, respetando lugares privados, públicos y comunitarios que permitan la apropiación e identificación con el hábitat. Para los barrios ya construidos, por ejemplo aquellos que fueron motivo de nuestra intervención evaluativa y cuyas conclusiones fueron expresadas en los antecedentes de este trabajo, se considera necesaria una propuesta de intervención post-entrega, que contemple los aspectos no atendidos por el programa, en un marco participativo y acordado con la comunidad.

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final

Estrategias de intervención Problemas detectados (cuadro de situación actual) I)

ETAPA ANALISIS DEFICIT HABITACIONAL –– ESTUDIO DEL PERFIL DE LA DEMANDA - PRESUPUESTO Y TIERRAS DISPONIBLES - FIRMA DE CONVENIO IVBA / MUNICIPIO. 1-

Problema: No se estudia la demanda, solamente se tienen en cuenta el monto asignado para el financiamiento y las tierras disponibles. De esta manera no se cumple la secuencia lógica establecida por el análisis del déficit habitacional y caracterización de la demanda, evaluación de la disponibilidad de tierras y el presupuesto asignado, que permitirían la toma de decisiones, estableciendo el programa elegido, la cantidad de viviendas a construir, la localización de las viviendas y el tiempo previsto para la ejecución de la obra.

Déficit habitacional Caracterización de la demanda

Tierra disponible (Aptitud Técnica/ Hidráulica)

Presupuesto asignado

Programa elegido Cantidad de viviendas

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Localizaciones de las viviendas Tiempo de obra

2-

Problema: No se diseñan las viviendas pensando en las necesidades de las familias, sólo se tienen en cuenta estándares de calidad y prototipos aplicados a toda la provincia. En consecuencia, no se parte de las necesidades y expectativas reales de las familias y de esta manera no se cumple el proceso que se inicia con un estudio diagnóstico a fin de

conocer esas

necesidades para que posteriormente sea el fundamento del diseño de la vivienda y el barrio, teniendo en cuenta el equipamiento e infraestructura de servicios, así como también la conectividad y accesibilidad a la ciudad, la seguridad jurídica y la financiación acorde a los ingresos, con el objetivo de lograr que la vivienda sea un satisfactor de esas necesidades. Necesidades y expectativas de las familias (Estudio diagnóstico)

Diseño de la vivienda y del barrio

Seguridad jurídica y financiación acorde a los

La vivienda como satisfactor de necesidades

ingresos familiares Equipamiento comunitario -Conectividad y accesibilidad a la ciudad 3-

Problema: Al observarse el circuito de tareas se detectan dos ejes del problema habitacional que no son tenidos en cuenta y están subvalorados: el estudio de la demanda y el diseño de la vivienda y el barrio. Estas funciones corresponden a la Dirección de Política Habitacional, el Área Social y Proyectos. Con respecto al estudio de la demanda la función está dividida en dos direcciones diferentes,

pudiendo

visualizarse

la

separación

entre

la

planificación / programación y la ejecución, equivalentes a la Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final separación entre “pensar” y “hacer”. Por otra parte la función de proyectar el diseño arquitectónico, está a cargo de una tercera dirección. Ninguna de las tres funciones (direcciones) articula entre sí. Estudio de la demanda Política Habitacional y Área Social Estas funciones están a) divididas en dos Direcciones diferentes b) separadas la planificación y programación , de la ejecución (separado el “pensar” y el “hacer”

Diseño de la vivienda y el barrio Proyectos Esta función está a cargo de una Dirección que no articula con las otras dos

II) ETAPA DEL PROCESO DE ADJUDICACION – DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN DE LAS VIVIENDAS 1- Problema : Los postulantes se seleccionan después que las viviendas están construidas y no participan en ninguna decisión. Esta secuencia en la metodología torna imposible cualquier intento de participación, toma de decisión y hasta manifestación de opinión por parte de las familias, limitándolas a ser un nombre en un listado. No se sigue el orden lógico por el cual deberían ser seleccionadas las familias primero, para luego definir el diseño definitivo de la vivienda y el barrio y como resultado de esto, recién iniciar las obras.

Propuestas de estrategias de intervención I)PROPUESTA DE ELABORACIÓN DE UN PROYECTO INTEGRAL SOCIAL / CONSTRUCTIVO Se propone la elaboración de un proyecto integral para cada caso, que contemple todas las cuestiones involucradas en el tema habitacional (las necesidades de la gente, la construcción de ciudad, lo social y lo arquitectónico - constructivo, el financiamiento y el problema de la tierra) Este proyecto deberá entenderse como un proceso con diferentes etapas o niveles: 1) Una primera etapa a un nivel general (por municipio y a nivel de anteproyecto) que abarcará el análisis del déficit habitacional / caracterización de la demanda - evaluación de Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final tierras disponibles – presupuesto asignado y firma de convenio. El proyecto deberá tener en cuenta que esta primera etapa de análisis y evaluación

de los diferentes factores que

intervienen en el problema, servirá como fundamento para la decisión técnico- política sobre: a) qué tipo de programa habitacional es necesario. b) la cantidad de viviendas o soluciones habitacionales requeridas. c) en qué lugar se construirá y en qué tiempo. En esta etapa prima la decisión política fundamentada en la evaluación técnica previa (firma del convenio IVBA / Municipio) 2) Luego una segunda etapa estudiará en forma particularizada una ciudad, una zona o barrio, en el cual se desarrollará el programa objeto de la firma del convenio. Ésta incluirá un proceso que irá desde un estudio diagnóstico de la demanda – adjudicación de las viviendas – estudio de las familias seleccionadas – diseño y construcción de las viviendas y que servirá como fundamento técnico para: a) atender la demanda utilizando los diferentes programas, definiendo localizaciones y cantidad de viviendas o soluciones habitacionales en cada caso. b) diseñar las viviendas y el barrio (necesidades e equipamiento comunitario, espacios públicos, comercios, talleres y otros ámbitos de trabajo en las viviendas para la subsistencia familiar, crecimiento y ampliaciones de las viviendas, conectividad y accesibilidad urbanas. c) plan de financiación acorde a los ingresos familiares. d) elaboración junto a las familias, de un proyecto social participativo. Estudio de Características Selección de las la demanda de la demanda familias (necesidades de las familias) Presupuesto disponible

Anteproyecto PROYECTO de la vivienda y INTEGRAL el barrio SOCIAL/ CONSTRUCTIVO

Tierras disponibles

Firma del convenio ( qué programa se elige- dónde se construye- en qué tiempo)

Diseño de las viviendas y el barrio

Inicio de la obra Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final Mudanza al nuevo barrio Organización comunitaria y seguimiento con un trabajo social

Esta elaboración multidisciplinaria involucraría a todas la áreas del IVBA, cada una con su función específica pero trabajando articuladamente con un objetivo único.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final

La financiación Plan de financiación La documentación técnico-dominial  Planos  Planos de sub. División  Documentación de tenencia de vivienda

La ejecución La obra:  Calidad  Tiempo acordado

PROYECTO INTEGRAL SOCIAL/ CONSTRUCTIVO

La localización de las viviendas Tierra:  Situación dominial.  Aptitud hidráulica.  Aptitud urbanística.

II) PROPUESTA DE UNA METODOLOGÍA DE INTERVENCIÓN DEL ÁREA SOCIAL DEL IVBA.

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final En cuanto al área social específicamente, entendemos que existen dos momentos puntuales en el circuito del desarrollo de las tareas, en los que es necesario focalizar nuestra atención: a. El estudio de la demanda (etapa que actualmente no se cumple) profundizando en un estudio diagnóstico de las familias destinatarias. b. A fin de que lo anterior pueda cumplirse, la selección de los postulantes para las viviendas deberá realizarse antes del inicio de la obra. A continuación desarrollaremos la propuesta completa de intervención para el área social. II. 1) Entendiendo que la intervención que desarrolla el IVBA es un proceso ininterrumpido que se inicia con el estudio del déficit habitacional, el área social (junto con el resto de las áreas del Organismo) debe intervenir desde la primera etapa, a la cual hemos denominado “Etapa de análisis del déficit habitacional – estudio del perfil de la demanda – presupuesto y tierras disponibles – firma de convenio IVBA / Municipio” Este estudio de la demanda que es necesario realizar a fin de contar con una caracterización del perfil de la población destinataria del plan de viviendas, dispone de un instrumento específico diseñado para ese fin que es el Registro Único de Demanda del IVBA. No obstante existen otras fuentes de información como son las inscripciones públicas anteriores (demanda insatisfecha), el estudio de barrios o asentamientos con problemáticas particulares y la demanda espontánea del municipio. Existiendo el Registro de Demanda, resultaría conveniente que esta caracterización de la demanda se realice conjuntamente con el municipio. Si bien este primer estudio tiene un carácter predominantemente estadístico, es recomendable también complementarlo con la observación en campo. II. 2) A partir de la etapa a la que hemos denominado “Etapa del proceso de adjudicación – diseño y construcción de las viviendas”, o sea la etapa de trabajo que se inicia después de la firma del convenio IVBA/ Municipio, el área social profundizará el estudio de la demanda concluyendo con un diagnóstico que permita conocer las necesidades concretas de la población que constituye la demanda al plan de viviendas (dar respuesta a las necesidades concretas de la gente). Este estudio que necesariamente deberá realizarse en forma conjunta con el municipio, complementará la información producida estadísticamente con observaciones en campo, Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final entrevistas realizadas en la comunidad, consultas a referentes o especialistas, archivos y documentos, etc. Este estudio diagnóstico brindará fundamento a decisiones técnicas tales como: de qué manera atender la demanda utilizando los diferentes programas que hayan sido incluidos en el convenio firmado; cantidad de viviendas o soluciones habitacionales en cada localización; requisitos previos para la inscripción pública; factores a tener en cuenta para un anteproyecto del diseño de las viviendas y el barrio; plan de financiación. Habiendo profundizado en el conocimiento de la población que constituye la demanda y habiéndose establecido los requisitos para la inscripción, comenzará el proceso de adjudicación de las viviendas o soluciones habitacionales. Este proceso deberá fijar como meta: garantizar la igualdad de oportunidades a la población interesada y la transparencia en el proceso. Para lograrlo deberá tener en cuenta: •

Difusión: que se realizará con el objetivo de informar a la comunidad en general y a los interesados en particular acerca de todos los programas existentes (permitiéndoles decidir por cuál optarán); cantidad de viviendas o soluciones habitacionales a construir; localización; requisitos; sistema de selección de postulantes; plan de financiación.

•

Inscripción : los postulantes

pueden ser seleccionados adoptando

distintas

modalidades, ya sea a través de una ratificación del Registro de Demanda, una nueva inscripción pública, un censo o relevamiento aplicado a una zona o barrio en particular o una inscripción para una demanda restringida. •

Selección: por sistema de puntaje, sorteo público u otro mecanismo comunicado previamente a la población en la difusión.

•

Publicación de listado de postulantes – Apertura para recepción de impugnaciones: completan las acciones realizadas para garantizar las dos premisas ya mencionadas de igualdad de oportunidades y transparencia en el proceso.

Al finalizar este proceso estarán seleccionadas las familias adjudicatarias. A partir de ese momento en las metas de la nueva etapa de trabajo IVBA/Municipio deberán establecerse como premisas la transferencia de información a las familias y la participación de éstas en la toma de decisiones en forma consensuada con los técnicos. De esta manera se iniciará un nuevo proceso que será la de elaboración junto con

las

familias adjudicatarias, de un proyecto social participativo. Entre los temas a tratar se incluirán: Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

103

Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final •

El diseño del proyecto definitivo de la vivienda y el barrio.

•

Las necesidades de subsistencia de las familias a través del trabajo en el hogar (pequeños comercios, talleres) El diseño de espacios acorde a estas actividades y la reglamentación de su uso.

•

Crecimiento y ampliaciones de las viviendas

•

Etapa de inicio y construcción de la obra.

•

El barrio y la creación de una identidad.

•

Organización social

•

Necesidad de otros programas sociales. Su coordinación y articulación.

•

Necesidades barriales de equipamiento y servicios (transporte, servicios públicos, escuelas, salud)

•

Convivencia entre vecinos, Asignación de las viviendas.

•

Planificación de las actividades de mudanza al nuevo barrio.

•

Trabajo social en la etapa post ocupación.

DESARROLLO DE LA INTERVENCIÓN DEL AREA SOCIAL Etapa de la intervención Registro de demanda  Inscripciones públicas anteriores (demanda insatisfecha).  Barrios/ asentamiento con problemática particular  Demanda espontánea Estudio diagnóstico

Responsabilidad del IVBA

Responsabilidad del Municipio

IVBA / Municipio

Municipio

a) Localización Cantidad de viviendas b) Diseño de las

Cómo atender la demanda utilizando os los diferentes programas que ofrece la Provincia

viviendas y el barrio c) Plan de

financiación Proceso de adjudicación

IVBA

Municipio

Asesoramiento,

Proceso de selección descentralizado

asesoramiento capacitación y auditoria FAMILIAS

Están informadas y

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final POSTULADAS

toman decisiones en forma consensuada con los técnicos

Proyecto social

IVBA / Municipio

IVBA / Municipio

Temas:

Proyecto social participativo

Proyecto social participativo

• •

•

•

•

•

•

La vivienda y el barrio Necesidades de comerciostallereslugares de trabajo (diseño del espacio y reglamentació n para su uso) Crecimiento y ampliaciones de las viviendas Construcción de la identidad barrial Necesidades barriales (transporteservicios públicosescuelassalud) Organización socialconvivencia entre vecinosasignación de las viviendas. La mudanza al nuevo barrio

Recomendaciones •

Si partimos de las necesidades reales de la gente para comprender el problema

habitacional y tomar decisiones para atender esas necesidades, es necesario contar con Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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Programa de Actualización “Hábitat y Pobreza Urbana en América Latina” Trabajo Final diferentes programas que atiendan los diferentes perfiles de la demanda y que tengan flexibilidad de manera tal que puedan complementarse entre sí. •

A su vez, cada programa debería ser flexible permitiendo distintas opciones en

lo referente al régimen de tenencia de la vivienda (venta, comodato y otras formas); la financiación; el diseño de la vivienda, etc. •

Incorporación del área social en la etapa de elaboración de los programas.

•

En la etapa de difusión debería informarse a la comunidad sobre todos los

programas vigentes, dando lo opción de que las familias puedan optar. •

Se aconseja implementar la etapa post-ocupación no poniendo el énfasis tan

sólo en las expectativas explicitadas de la vivienda adquirida y el grado de satisfacción, sino más bien en otros logros de integración social que potencien la participación, solidaridad, pertenencia e identidad al nuevo hábitat. Visualizando la “casa” y “el barrio” como base de un crecimiento familiar, vecinal y comunitario, que significa “apropiación del hábitat digno”.

Alumnas:Biglia, Marisa – Marsili, Inés – Vallina, Liliana

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