República de Colombia DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION

PROGRAMA DE VIVIENDA SOCIAL

Documento DNP-2.484-UDU Bogotá, 21 de Septiembre de 1990

Circulación: Miembros del Consejo Nacional de Política Económica y Social

INTRODUCCION El presente documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social -CONPES- un análisis del actual sistema de crédito para vivienda y propone una reorganización institucional en favor de la vivienda de interés social que permita construir 500.000 soluciones en los próximos cuatro años. El documento contiene un diagnóstico general del sector de la vivienda, con énfasis en los puntos débiles de su sistema de financiación, y posteriormente presenta una propuesta de reorganización, incluyendo el respectivo programa financiero y a distribución de las responsabilidades institucionales necesarias para alcanzar las metas. 1. EL DEFICIT DE VIVIENDA En la actualidad existen en Colombia cerca de 1.800.000 hogares cuya alejamiento no cuenta con las condiciones mínimas de espacio, disponibilidad de servicios o calidad de estructura1 Este déficit habitacional equivale al 29% de los hogares del país (Ver Gráfico No.1). Las necesidades de construcción de nuevas soluciones de vivienda pueden determinarse por el número de hogares que viven en estado de hacinamiento y por la demanda originada en el aumento de la población. Cerca de 980.000 hogares (54% del total en déficit) viven en estado de hacinamiento. De este conjunto, alrededor de 600.000 viviendas no tienen problemas adicionales a la falta de espacio pero 380.000 presentan además carencias en servicios; entre estas últimas, cerca de 70.000 presentan también problemas de estructura física. El grupo de hogares que vive en condiciones de hacinamiento se localiza en términos generales, en las zonas deterioradas de los centros de las ciudades, en los barrios populares en proceso de consolidación y en los asentamientos ubicados en zonas de riesgo. De acuerdo con estimaciones del Departamento Nacional de Planeación, el 61% de los hogares en condiciones de hacinamiento corresponde al grupo de pobreza crítica que tiene ingresos inferiores a 2 salarios mínimos; el 24% a hogares de pobreza relativa, con ingresos entre 2 y 4 salarios mínimos y el 16% restante a hogares con ingreses entre 4 y 8 salarios mínimos. En consecuencia, un pían de vivienda social y redistributivo debe dirigirse fundamentalmente a las familias con ingresos inferiores a 4 salarios mínimos. Por su parte, las hogares con problemas habitacionales no relacionados con la falta de espacio son cerca de 820.CCO (el 46% de total del déficit), de los cuales

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El déficit habitacional no se manifiesta en ausencia de viviendas sino en condiciones sub-normales de las mismas. La metodología del Censo de 1985, a partir de la cual se avaluó el déficit, estableció que este existe por hacinamiento cuando en la vivienda hay más de tres personas por habitación, de servicios cuando le falta el acueducto el alcantarillado o la energía y de estructura cuando no cumple con los requerimientos en fundaciones, paredes y techo.

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700.00O enfrentan problemas de servicios exclusivamente. La mayor parte de este grupo está constituido por hogares rurales dispersos o por residentes en Urbanizaciones no legalizadas. En términos generales, la solución a los problemas de este grupo no requiere la provisión de viviendas nuevas, sino el mejoramiento y a dotación de los servicios públicos faltantes. Además del déficit acumulado, el crecimiento y los movimientos migratorios darán origen a nuevas necesidades habitacionales en los próximos años. Se ha estimado que el crecimiento demográfico inducirá demandas superiores a 100.000 viviendas nuevas por año. La persistencia del déficit de vivienda, a pesar de los programas adelantados por diferentes gobiernos para enfrentarlo, demuestra la insuficiencia de las estrategias Convencionales y las limitaciones de las instituciones y de los instrumentos de financiación (ver Cuadros Nos. 1 y 2). La crisis de estos mecanismos tradicionales es evidente al constatar el deterioro financiero de algunas entidades responsables de la vivienda social. Uno de los resultados de las imitaciones de políticas estatales ha sido el desarrollo de una urbanización informal y caótica. Las ciudades han crecido sin sujeción a las normas de planificación urbana, contribuyendo al crecimiento de los asentamientos Subnormales y al déficit acumulado de vivienda. Se estima que, en las dos últimas décadas, cerca del 40% de la edificación se realizó informalmente, al margen del ordenamiento urbano y de la capacidad municipal de proveer los servicios básicos. El costo social de esta situación es muy alto. Las familias vinculadas a los mecanismos informales de urbanización y construcción incurren en mayores gastos que aquel las que acceden a la oferta formal, a la vez que generan mayores costos por concepto de dotación de servicios públicos y mejoramiento de los asentamientos2. Durante varias décadas el Estado ha asignado cuantiosos recursos a la transferencia de subsidios por medio del crédito a algunas familias compradoras. Sin embargo, dichos subsidios no han logrado los efectos redistributivos deseables. En el caso de los programas del ICT realizados durante el último decenio, sólo un 15% de los subsidios entregados a través del crédito llegó a familias con ingresos inferiores a los 2 salarios mínimos. Su principal beneficiario ha sido un grupo de ingresos relativamente altos, con buena vocería y representación, así como constructores y funcionarios no productivos que retienen parte de los recursos fiscales.

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Estos costos provienen, entre otros, de los siguientes factores : ubicación en suelos inestables que originan extracostos de cimentación; localización en zonas de alta pendiente que causan gastos excesivos en el tendido de redes de servicios y transporte y en protecciones y drenajes especiales; dificultades en el mantenimiento de las redes; pérdidas negras y deterioro de las finanzas de las empresas de servicios públicos; encarecimiento en el suministro de agua potable cuando se exceden las cotas de servicio por gravedad; dificultades en la disposición de aguas servidas que originan ambientes insalubres de costosa erradicación; localización urbana ineficiente con extracostos en el transporte, tanto por mayores densidades viales como por horas/hombre de desplazamiento; etc.

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En términos generales la orientación tradicional de los subsidios no ha contribuido a mejorar la distribución del ingreso y a dinamizar el crecimiento económico y la obtención de las metas de equidad. Estos objetivos sólo pueden lograrse si los subsidios son otorgados a los compradores verdaderamente pobres y estos se localizan en urbanizaciones sujetas a la planificación y las normas municipales. 2.

OBJETIVO DE LA POLITICA

El objetivo de la política de vivienda es promover durante este cuatrienio a construcción de 500 mil soluciones, destinadas fundamentalmente a los grupos más pobres de la población, mediante el establecimiento de un nuevo sistema de vivienda que maximice el uso de los recursos disponibles bajo criterios de eficiencia y equidad y que optimice el proceso de construcción. Para maximizar el impacto de los recursos disponibles es indispensable establecer un nuevo modelo institucional, que asigne al Gobierno Nacional y a los municipios las responsabilidades que cada uno puede desarrollar con mayor eficacia e incorpore la experiencia y la capacidad financiera del sector privado, para lograr atender de manera sistemática las demandas de los estratos más pobres de la población. Estos propósitos se obtendrán con la formación y consolidación de un Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social que integre todas las entidades con responsabilidades en esa materia. Estos objetivos y sus instrumentos se enmarcan en el plan de modernización de la economía y descentralización de la gestión pública, que incluye el logro de mayores niveles de eficiencia en la gestión del Estado para favorecer el crecimiento económico y el desarrollo social. 3.

EL ESQUEMA ACTUAL Y EL PROPUESTO 3.1. Limitaciones del Esquema Tradicional El esquema estatal tradicional para promover la vivienda social acusa dos problemas fundamentales: basarse exclusivamente en el crédito subsidiado, otorgado por una entidad con severos problemas administrativos y financieros y de un excesivo centralismo que no le permite aprovechar adecuadamente la capacidad de los entes territoriales y de las entidades privadas que pueden contribuir a la solución del problema. a. Excesivo énfasis en el Crédito del ICT Los subsidios incorporados en cada crédito del ICT han sido excesivos y han contribuido a su deterioro financiero. Por cada $1 millón que presta el lCT al 19% de interés anual (tasa promedio del Instituto) se pacta una recuperación equivalente al 75% del valor de reposición de la vivienda. Al deducir la mora probable, que resulta de observar que cada año deja de recuperarse un 8% de lo pactado, y los costos de administración de la cartera, que se han

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avaluado en $2.000 por cuota, se llega a la conclusión de que la entidad recupera sólo alrededor del 28% del costo económico de los recursos consumidos (ver Cuadro No. 3). Un análisis global de la utilización de los recursos por parte del Instituto en los últimos 15 años arroja conclusiones similares. En este período recibió aportes del presupuesto nacional que suman $43.800 millones, y adquirió una deuda forzosa con el sistema financiero y asegurador que asciende a cerca de $120 mil millones. En condiciones comerciales con estos recursos podría tener actualmente una cartera de $240 mil millones, pero ella sólo alcanza a cerca de $133 mil millones. Como la cartera es, adicionalmente, de baja calidad, sólo produce ingresos equivalentes a lo que rendiría una cartera de $73 mil millones, pactada en similares condiciones. Se concluye, en consecuencia, que el Instituto absorbió en los últimos 15 años recursos públicos y privados que sólo aparecen representados en cerca del 30%. En síntesis, tanto el análisis puntual como el global permiten concluir que por cada peso de crédito otorgado par el ICT, 70 centavos no regresan a la entidad. El altísimo costo social de la situación descrita es mas evidente aún al observar que tan elevado subsidio no se dirige a los grupos más necesitados y parte se distrae en costos excesivos de construcción y compra de terrenos, gastos burocráticos e ineficiencias del sistema. Otra limitación del esquema actual consiste en que las usuarios no son conscientes del manto del subsidio y del enorme costo que representa para el Estado. Algunos creen que pagan su vivienda 4 o más veces y desarrollan una actitud contestataria frente al gobierno y las instituciones. Muchos de estos problemas podrían evitarse con un buen manejo, pero las fallas administrativas de la entidad no lo han permitido. El ICT tuvo relativo éxito en su gestión cuando sus operaciones no eran masivas y podía mantener buen control sobre sus proyectos en todo el país. Cuando se le amplió sustancialmente el volumen de sus obligaciones, se agotaron las pasibilidades de su estructura centralizada para continuar con el control adecuado dé sus operaciones. b. Centralismo El esquema actual de vivienda popular, guiado por el ICT, es excesivamente centralizado. Asigna todas las responsabilidades y decisiones al Gobierno Central, sin tener en cuenta las particularidades regionales ni la capacidad de los municipios para corregir sus problemas de vivienda según sus propios diagnósticos y su conocimiento de las familias que requieren la adjudicación.

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Este tipo de manejo ha permitido que el ICT incurra en protuberantes errores, como construir sin licencia municipal, ignorar o viciar las normas locales de urbanismo, construir sobre suelos inapropiados y desarrollar barrios por fuera de los perímetros de sentidos o carentes de disponibilidad para su conexión. Al respecto cabe mencionar que en general la falta de servicios y de escrituración, causada por la descoordinación entre el Instituto y los municipios, origina tardanzas de meses o años en la entrega de las viviendas terminadas, o cual genera extracostos financieros y riesgo de invasión. Por otra parte, el manejo financiero y de cartera y la gestión de los préstamos en el ICT son altamente ineficientes debido al carácter mismo de la entidad. Esas funciones son desarrolladas con mucha mayor eficacia por las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, que son entidades especializadas del sector financiero y poseen una extensa red en todo el país. En el campo de la financiación hipotecaria, el ICT llenó un vacío institucional cuando en el país no existían entidades privadas competentes como las Corporaciones, pero tal mérito corresponde al pasado. Debido a limitaciones institucionales y financieras, no ha sido posible articular a todas las entidades que podrían coordinarse para maximizar la eficacia del Estado en la consecución de metas ambiciosas de vivienda de interés social. El sistema UPAC, el ICT y otras instituciones tienen objetivos que no han podido coordinarse y armonizarse. El efecto perverso de esta situación ha recaído sobre los grupos mas pobres. 3.2

Una Propuesta Alternativa

Una propuesta alternativa date eliminar las fallas del sistema actual, complementando el crédito subsidiado con otros instrumentos financieros, superando el centralismo y la descoordinación entre las entidades que pueden impulsar la vivienda popular, para incorporarlas a un programa masivo. Igualmente debe otorgarle a los municipios la posibilidad de determinar el tipo de proyectos, su ubicación en la cabecera o en el resto de su jurisdicción y la facultad de adjudicación de las viviendas promovidas por el Estado. Con este propósito, los recursos de la Nación pueden entregarse como aportes a los municipios y a las familias beneficiarias, para ser aplicados exclusivamente a una solución de vivienda de interés social. Esos apartes deben ser un complemento de los ahorros, del crédito de entidades especializadas y de los aportes y ayudas de los municipios. De esta forma, los recursos del Estado van a apalancar los de otros entes que cooperan en el programa. Por lo tanto, los fondos de la Nación se otorgarán como complemento y estímulo a la participación de los de otros agentes. Otro efecto fundamental de los subsidios será el de permitir la vinculación masiva del sector privado a los programas de vivienda. Si dicho subsidio se suma a la cuota inicial para que las familias queden con menor endeudamiento, ellas podrán pagar mas cómodamente sus obligaciones

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porque las cuotas de amortización no tendrán que crecer tan rápidamente como sucede en la actualidad, reduciendo el impacto del crédito sobre los ingresos familiares durante todo el período de pago (ver Gráfico No.2). En consecuencia, la cartera que se constituya será más segura, tanto la de las entidades públicas como la de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. Además el subsidio genera una mejor garantía hipotecaria, porque se disminuye la relación entre el saldo de la deuda y el valor de la viviendagarantía para todos los años da amortización, como se muestra en la parte inferior del Gráfico No. 2. Estos elementos han permitido diseñar dos subprogramas con subsidios: uno específico para las familias con ingresos interiores a los 2 salarios mínimos y otro para las de menos de 4 salarios mínimos. Ambos tienen una mecánica similar pero se ejecutan por diferentes agentes. El crédito individual hipotecario lo entregan las corporaciones y los municipios complementan la oferta de crédito a través de sus Fondos de Vivienda, en el grupo de menores ingresos. Cuando la financiación es pública la construcción la realizan mayoritariamente las organizaciones comunitarias; cuando ella proviene de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, la construcción la adelantan las firmas particulares. a. Esquema para Hogares con Ingresos Inferiores a 2 Salarios Mínimos El esquema previsto admite múltiples posibilidades y variaciones en torno al siguiente procedimiento: -

Los terrenos deben ser conseguidos por las comunidades organizadas o aportados por el municipio a este si las autoridades locales lo justifican.

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Las comunidades y el municipio preparan proyectos con la asesoría del ICT, de quien reciben un concepto de elegibilidad para que en él puedan aplicarse los subsidios de la Nación. Dichos subsidios se podrán canalizar directa o indirectamente: por medio de tasas de interés, menor valor de la vivienda, los materiales o cualquiera otra forma según el diseño de cada programa. Cuando el Instituto emite el concepto favorable a un proyecto, sitúa los dineros correspondientes al subsidio en un banco fiduciario para que el municipio los reclame al terminar la obra.

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El municipio selecciona, según sus criterios y por medio de procedimientos participativos y abiertos al público, los grupos comunitarios beneficiarios de los subsidios.

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El municipio o su Fondo de Vivienda- otorga un crédito a la comunidad, entregándolo por actas de avance, en materiales, en equipo, órdenes

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de compra, en dinero o en la forma que más se ajuste a las necesidades particulares de la localidad. El Fondo de Vivienda puede financiarse con los recursos propios que la ley le otorga o tomar créditos de la Nación. -

Una vez desenglobado el predio y escriturada la propiedad a cada beneficiario, el municipio cobra el valor del subsidio a la Nación para abonado a las diferentes obligaciones hipotecarias. En estos casos, el ICT verificará que la aplicación de los subsidios tenga a cobertura de hogares prevista en el proyecto.

Los programas específicos, que reflejen las necesidades y peculiaridades de cada región, serán diseñados por los municipios y aprobados por el ICT quien manejará y canalizará los subsidios de los distintos planes. Para realizar este proceso, en el cual la urbanización y los servicios participan con más de la mitad de los costos, FINDETER podrá financiar los gastos de urbanización en que incurran los municipios para que estos puedan adelantar programas masivos diseñados para servir a los grupos más pobres. Se ha estimado que el subsidio de la Nación a los beneficiarios de este modelo puede ser hasta el equivalente a 12 salarios mínimos ($500 mil), que sería la suma que el municipio recuperaría al cabo del período de construcción. Esta modalidad de cofinanciación, como premio a la participación local, permite aumentar la rotación de los recursos municipales y multiplicar el alcance de los programas de la Nación. Este esquema da apoyo a los esfuerzos municipales es un importante incentivo para la utilización de los instrumentos de la reforma urbana, orientados a racionalizar e intervenir el uso y los precios del suelo urbano, hacer viable la adquisición de terrenos de interés social, la reducción de costos de urbanización y la provisión planificada y oportuna de servicios públicos. La gestión municipal garantiza que los programas se adelanten conforme a las normas locales de urbanismo, lo cual no ha sucedido con los programas adelantados por el ICT y permite a la vez disminuir los costos administrativos asociados a los trámites en las mismas dependencias municipales. b. Esquema para Hogares con Ingresos inferiores a 4 Salarios Mínimos con Participación de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. Durante la existencia del sistema de valor constante, el Gobierno ha hecho esfuerzos para orientar el crédito a la vivienda popular, que hoy equivale a menos de 2.000 UPAC ($5.5 millones). Esta política ha tenido como resultado la concentración de los créditos (y de los subsidios cruzados del sistema) en viviendas de precios ligeramente inferiores a los 2.000 UPAC, con lo cual las familias con ingresos entre 4 y 5 salarios mínimos se han convertido en los grandes beneficiarios del esquema. En consecuencia, las familias más pobres no han recibido el beneficio de estas políticas. Adicionalmente, en los últimos años, buena parte de estos

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créditos se ha entregado a los afiliados a las Cajas de Compensación Familiar, para adquirir las viviendas que estas adelantan y venden a precios subsidiados. Según las Corporaciones, su aversión a las operaciones de montos más bajos y dirigidos a trabajadores del sector informal, se debe principalmente al riesgo que se origina en la falta de cobertura de la garantía hipotecaria, la poca capacidad de aporte de cuota inicial, los retrasos del crecimiento de los ingresos familiares frente a la velocidad de aumento de las cuotas y la incertidumbre sobre la valorización de la vivienda-garantía frente al crecimiento del saldo de la deuda. Para lograr que las Corporaciones desciendan en la estratificación es necesario mitigar estos riesgos, lo cual se logra con auxilios gubernamentales que le hagan más cómoda el pago a los deudores. El subsidio puede servir especialmente para aumentar la cuota inicial (disminuyendo la deuda) y también para aplicarse en esquemas que reduzcan las cuotas mensuales3. Si el aporte se utiliza para complementar la cuota inicial de las familias, la operación permitiría, gracias al menor monto de la deuda, disminuir la velocidad de crecimiento de las cuotas de amortización al tiempo que arrojaría un menor riesgo a las corporaciones por la drástica disminución de la relación deuda/garantía. De esta forma, la combinación UPAC-Subsidio genera la armonía entre el objetivo social y la racionalidad financiera necesaria para que el esquema perdure. Así se logra adecuar el sistema UPAC a las características de nivel y estabilidad de los ingresos de los estratos populares. La disminución del riesgo y el consecuente aumento de la rentabilidad de estas operaciones incentivan la participación de las Corporaciones en los programas y posibilita el aumento del porcentaje de colocaciones que deben hacer en la vivienda de interés social. Otras ventajas de estos mecanismos son las siguientes: - Da transparencia a los subsidios, tanto en la fuente de los recursos como en su percepción por parte de la comunidad. - Se fomenta la eficiencia entre los constructores privados de vivienda popular, quieres tendrían que competir por las preferencias de los compradores subsidiados. - Se logra mayor cobertura con un costo fiscal menor que el actual, pues, como se vio antes, los esquemas tradicionales de crédito del instituto contienen subsidios que cuestan cerca del 70% del monto del crédito, mientras en el nuevo esquema, la vivienda típica, que tiene un valor cercano a 80 salarios mínimos mensuales

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El aporte estatal puede depositarse en una Corporación para que esta lo aplique de una vez, o gradualmente al servicio de la deuda.

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($3.300.000) requeriría únicamente de un subsidio del 15% de ese valor ($500.000)4. La adjudicación de los subsidios debe hacerse en una forma más clara que la actual porque, aunque estos serán menores, es indispensable evitar la corrupción. Para hacer más equitativos los sistemas actuales de adjudicación, se prevé un mecanismo objetivo en que la “cola” se realice ahorrando en las Corporaciones, mediante un sistema ya probado de plan de ahorro que otorga puntajes al esfuerzo relativo a la disciplina y al monto dé ahorro como proporción del subsidio a que aspira. Al momento en que estén disponibles los recursos fiscales para el subsidio, se ordena la lista de ahorradores aspirantes por orden de puntaje y se asigna hasta donde lo permita la disponibilidad presupuestal. La puesta en marcha del mecanismo de ahorro y subsidio en UPAC puede permitir la vinculación masiva del sector privado a la producción de viviendas de precio inferior a los 100 salarios mínimos ($4.1 millones), e incluso soluciones para desarrollo progresivo de menos de 50 salarios mínimos ($2 millones), apropiadas para familias con ingresos inferiores a los 2 salarios mínimos. Este grupo de hogares comenzaría a ser atendido por el mercado, lo que les permitirá decidir el sitio y las características de su vivienda, a diferencia del sistema actual que las obliga a conformarse con la oferta casi exclusiva del ICT, asignada unilateralmente a todas las ciudades del país. Además, existiría competencia, diversidad y descentralización. 4.

EL SISTEMA NACIONAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL

La implantación de un nuevo sistema de vivienda de interés social requiere de una integración armónica de todas las entidades involucradas y la asignación de responsabilidades a los agentes mas capacitados funcionalmente para llevarlas a cabo. Esto exige ajustes legales en el ICT, el mecanismo de Valar Constante, las Cajas de Compensación Familiar y los Fondos Municipales, así como la redefinición del papel que corresponde al BCH, FINDETER y la Caja Agraria, según se detalla a continuación (el Cuadro No. 4 presenta un resumen de las funciones que competen a cada entidad en el sistema propuesto). 4.1.

Ajustes Requeridos en el ICT

La entidad debe convertirse en el centro del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, utilizando la asignación de subsidios como instrumento orientador de la actividad constructora de este tipo de vivienda, en cuanto a su tipología y distribución geográfica. También debe enfatizar su papel de apoyo técnico a los municipios en la gestión de proyectos. Esto le permitirá cumplir su objeto social sin necesidad de asumir la construcción de la vivienda y sin otorgar créditos hipotecarios individuales, funciones en las 4

Para promover el cumplimento en los pagos y a la vez asegurar que el subsidio solo pueda quedar en manos de las familias, se prevé que las escrituras tengan una cláusula resolutoria para que en caso que se llegue a producir un lanzamiento, el remanente del valor de reventa del inmueble sobre la deuda con la Corporación retorne a la nación. De forma análoga, cuando el propietario subsidiado desee vender la vivienda, debe pagar previamente el subsidio al Estado.

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cuales es ineficiente y para cuyo desempeño existen en la economía agentes competentes. Su transformación de agente ejecutor en agente promotor de proyectos deberá ser gradual, con una etapa de transición en la que concluya los proyectos iniciados, incluso los que están en el presupuesto de 1990, a la vez que se ponen en marcha los nuevos sistemas.

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Los ajustes requeridos en su estructura actual deberán incluir la modernización de sus sistemas administrativos para cumplir con sus nuevas funciones; la reorientación de su perfil técnico para acometer las tareas de apoyo a la reforma urbana y a los municipios, específicamente en la preparación de proyectos, financiación subsidiada del saneamiento legal de predios y viviendas, el reajuste de tierras, reintegro inmobiliario, bancos de tierras y planificación urbana. En el aspecto financiero, se requiere que la entidad abandone su papel de intermediario, lo cual exige sustituir los créditos forzosos que recibe la entidad por recursos de costo cero. Esto es posible de realizar sin ocasionar traumatismos en la entidad por cuanto en la actualidad el flujo de fondos con el sistema financiero es casi nulo, debido a que el pago de intereses de la deuda acumulada es equivalente al valor de los nuevos créditos que recibe la entidad. Por esta razón, se propone suspender a obligación de realizar nuevas inversiones forzosas en el Instituto a partir del lo de enero de 1991 y sustituir el saldo de la deuda por nuevos bonos que contemplen las siguientes características: plazo de 10 años, incluidos 5 de gracia a capital e intereses, y tasa de interés del 20% anual. De esta forma, a medida que el Instituto amortice dichos bonos, se irán disminuyendo gradual y definitivamente las inversiones forzosas del sistema financiero en esta entidad. En caso de adoptarse esta estrategia, el primero de enero de 1991 la entidad quedaría con una deuda estabilizada cercana a $125.000 millones, con 10 años de plazo, y dejaría de recibir nuevos créditos y de pagar intereses durante 5 años. Acotada la deuda del Instituto con cada acreedor, resultaría conveniente comprarla por anticipado, obteniendo descuentos que se estima pueden ser del 64% si la compra se realiza el primer año. La compra anticipada de la deuda puede financiarse con la venta o dación en pago de los activos que resultan superfluos para el nuevo papel de la entidad, como son la cartera y los terrenos no apropiados para ser utilizados en la etapa de transición en soluciones para familias con ingresos inferiores a los 2 salarios mínimos5. Para facilitar al ICT la tarea de poner en funcionamiento el nuevo esquema institucional, el manejo de sus activos y pasivos financieros (congelados en su crecimiento) puede encargarse a entidades fiduciarias especializadas, como el BCH y otras instituciones financieras. Estas entidades, con conocimiento del mercado de los distintos activos y con funciones permanentes de

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La cartera asciende a cerca de $133.000 millones pero, por su rendimiento y calidad, su valor comercial se estima en cerca de un 35% del nominal ($44.000 millones). Los terrenos tienen un valor comercial no inferior a $32.000 millones. La suma de ambos activos, $76.000 millones sería suficiente para cubrir el valor actual de la deuda , que con el descuento requeriría $45.000 millones. A pesar de que la operación es viable, su rápida realización puede retrasarse por la lentitud en la venta de cartera a los propios deudores o a terceros, la posible falta de compradores de los terrenos y la imposibilidad de los acreedores para realizar de una sola vez las provisiones correspondientes al descuento de la venta anticipada de su cartera con el ICT.

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intermediación financiera, pueden negociar con mayor agilidad y beneficio los valores del Instituto. En el Cuadro No. 5 se presenta una proyección del flujo de fondos de la entidad, incorporando las operaciones descritas con algunos supuestos probables sobre la rapidez de negociación. Estos cálculos muestran que las soluciones propuestas son viables en el corto y mediano plazo. Dado que las nuevas funciones del ICT requerirán un número de funcionarios inferior al actual, debe contemplarse la posibilidad de ofrecerles la alternativa de ser reasignados a otras entidades estatales o percibir una bonificación a la terminación de su contrato. Para efectuar esta reorganización y reasignación de funciones del ICT, el Ejecutivo debe solicitar facultades extraordinarias al Congreso de la República y ejercerlas con el apoyo de una comisión conformada por los Ministerios de Desarrollo Económico, de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo, el Departamento Nacional de Planeación y el Servicio Civil.

4.2.

Ajustes en el Sistema de Ahorro y Vivienda

Para que las Corporaciones de Ahorro y Vivienda puedan vincularse al Sistema de Vivienda de Interés Social, son indispensables las siguientes modificaciones normativas: •

La legislación debe ajustarse para permitir el crédito UPAC a viviendas con precio inferior a 135 salarios mínimos, como mecanismo de financiamiento complementario para los beneficiarios de subsidio directo pertenecientes al grupo de ingresos inferiores a 4 salarios mínimos. Para el efecto se requiere modificar el artículo 44 de la ley 9 de 1989, de tal modo que no se aten las amortizaciones a la variación del salario mínimo, y el artículo 59, para que no se impida denominar los créditos en UPAC.

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Una vez obtenidas estas autorizaciones legales, la Junta Monetaria debe tomar medidas para reorientar los recursos de las Corporaciones a los estratos bajos y compensar la pérdida de margen que se origina por la menor rentabilidad de estas operaciones y por la disminución de colocaciones en otros rangos más rentables. En el Cuadro No. 6 se presenta la distribución de cartera vigente, que contempla tasas de interés libres para el 50% de las colocaciones, incluidas las del constructor, y una alternativa que libera los controles en los rangos diferentes a la vivienda de interés social eleva las colocaciones en este rango del 15% al 30% e introduce la limitación a la velocidad de crecimiento de las cuotas de amortización (UPAC Social), siempre que exista un subsidio estatal6

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En el gráfico No. 2 se compara un perfil de amortización con y sin subsidios para una misma vivienda con precio de $3.5 millones. Los subsidios permitirían disminuir la velocidad de crecimiento de las cuotas de un 15% anual, que es lo típico en los esquemas vigentes a un 8% anual.

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Puede permitirse a las Corporaciones asignar hasta el 15% de sus colocaciones en préstamos hipotecarios a empresas privadas de sectores diferentes a la vivienda, siempre y cuando hagan parte del proceso de internacionalización de la economía7.

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En síntesis, la cartera de las Corporaciones se adecuará al sistema y para ello tendrá sólo tres tramos: El social, con un porcentaje mínimo, el diferente a vivienda con un porcentaje máximo, y el general. Este último tendrá condiciones libres y sólo se limitará el monto individual del crédito.

4.3.

Ajuste Requerido en las Cajas de Compensación Familiar

Las Cajas de Compensación administran el pago de subsidio familiar a los trabajadores de medianos y menores ingresos, vinculados a empresas y a entidades con uno o más trabajadores permanentes. Esta transferencia de subsidios se realiza en dinero, en especie o a través de la prestación de servicios de salud, nutrición y mercadeo, educación, vivienda, crédito para industrias familiares y recreación social. Sus fuentes de recursos son los aportes de los empleadores (22%) y los ingresos generados por su propia actividad (78%). Los aportes provienen del equivalente al 4% del valor de las nóminas. Estas fuentes han permitido que las Cajas, en 35 años de existencia, acumulen activos que superan los $150.000 millones y un patrimonio cercano a los $80.000 millones. En 1989 estas entidades tuvieron ingresos por un monto de $431.000 millones, que equivale a cerca del 2.5% del PIB, con escasa tributación. Con el aporte de recursos fiscales de costo cero, las Cajas de Compensación han formado un patrimonio considerable, con el cual están en capacidad de “apalancar” recursos financieros y mantener un volumen de operaciones muy significativo8. En materia de vivienda, la ley 21 de 1982 estableció para las Cajas mayores que son aquellas cuyo cociente de recaudos por afiliado es superior en 10% al promedio de todas las Cajas la obligatoriedad de invertir en el sector el 10% de sus recaudos por nóminas. Las Cajas no obligadas pueden realizar libremente apropiaciones para estos programas. La evolución de las apropiaciones para vivienda y su participación en el total de gastos y subsidios familiares se observa a continuación.

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Ese porcentaje está en el 10%.

Un mecanismo similar ha permitido el fortalecimiento de Proexpo.

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En los gastos diferentes al subsidio familiar en dinero y en especie, las inversiones que realizan las cajas se convierten en activos propios, lo cual les posibilita la generación y multiplicación de sus recursos. E! esquema de subsidios a la vivienda utilizado por las Cajas, consiste principalmente en no imputar en el valor de la vivienda los costos financieros de preventa y algunos de operación, dando como resultado mayores subsidios para las viviendas de mayor valor. Al no estar limitada la inversión en vivienda a la atención de los estratos más pobres, las Cajas han podido adelantar construcciones para familias relativamente pudientes, quienes estarían en capacidad de acceder a la vivienda en el mercado privado. Con el fin de promover la especialización institucional y otorgar total transparencia a os subsidios de vivienda, favoreciendo a las familias de menores recursos, es conveniente que las Cajas se integren al Sistema de Vivienda Social, bajo el esquema de subsidios prepuesto, con recursos que deben ser administrados por la entidad especializada en su transferencia. Dado el monto de sus ingresos, se ha estimado que a la vivienda de interés social sólo debe destinarse uno de los cuatro puntos netos de aportes patronales, transferencia que significa elevar la participación de la vivienda en el subsidio familiar del 3.8% al 4.5%, lo cual es perfectamente viable. Esta transferencia no afectará la prestación del servicio de subsidio familiar en dinero.

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El efecto de esta transferencia, de gran justificación social, sería inferior al resultante de un eventual impuesto a la renta de las Cajas de Compensación, con la ventaja adicional de que se conserva su objetivo de llegar a las familias como subsidio, sin riesgo de convertirse en gasto de funcionamiento. Esta reorientación hace indispensable la modificación de la ley 21 de 1982 disponiendo que las Cajas transfieran al ICT el valor correspondiente a un punto de las nóminas. En el cuadro siguiente se registran los gastos realizados por las Calas en vivienda y se presenta una proyección de los aportes propuestos y de su impacto sobre los ingresos totales de las Cajas.

4.4.

Ajustes Requeridos en los Fondos Municipales de Vivienda

El ajuste en estas entidades debe permitir a superación de sus dos mayores limitaciones actuales. La primera exige aclarar que su función no es dar vivienda exclusivamente a los funcionarios municipio, sino a toda la comunidad. Por lo tanto, los Concejos deben considerar la participación, en las juntas de los Fondos Municipales, de los representantes de las comunidades organizadas para la autogestión de vivienda y de los gerentes o responsables de los servicios de acueducto, alcantarillado y energía. E! segundo ajuste legal consiste en permitir a los Fondos Municipales de Vivienda que entreguen sus créditos con las tasas de interés y plazos que deseen,

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eximiéndolos de su actual obligación de efectuarlos con las mismas condiciones del ICT. Esto ha causado problemas financieros análogos a los del Instituto, pero con mayores costos, porque tiene escaso sentido entregar créditos de largo plazo con pequeña cuantía (se han observado sistemas en los cuales a partir del quinto año de amortización vale mas el cobro de la cuota que el recaudo mismo). 4.5. Participación de la Financiera de Desarrollo Territorial El objeto legal de esta entidad es la financiación de la infraestructura municipal. En consistencia con el mismo, dentro del Sistema de Vivienda Social le corresponde otorgar el crédito a los municipios para la urbanización integral de terrenos para vivienda de interés social. Estos créditos se han previsto como paquetes que incluyan compra y adecuación de tierras, construcción de vías y drenajes, redes secundarias de acueducto, alcantarillado y energía y el equipamiento comunitario que sea del caso (para educación, recreación, salud, etc.). La financiación que requerirían los municipios de la FINDETER para adelantar el programa de vivienda es variable, en función de los ahorros que cada uno pueda lograr, bajo mecanismos tales como el movimiento de tierras con equipo propio y la autoconstrucción comunitaria. En los casos mas favorables, gracias al pleno apoyo logístico municipal y la autogestión comunitaria, la financiación requerida de largo plazo sería casi nula, pues el subsidio otorgado por la Nación a los beneficiarios sería cercano al costo de los materiales de la vivienda más modesta ($500.000 por unidad). En todo caso, se ha previsto que los Fondos Obreros financien buena parte de los costos de los programas de vivienda con cargo al 5% del presupuesto municipal que por ley deben recibir. 4.6. Participación del Banco Central Hipotecario En su calidad de entidad del Estado es necesario que el BCH asuma un papel más activo y diferente al de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda, liderando modalidades de intervención en donde es más difícil que participe el sector privado. En forma consistente con la propuesta de liberación de regulaciones a las Corporaciones y con el papel que tendrán las demás entidades dentro del Sistema de Vivienda Social, es viable que el BCH se dedique, con el máximo énfasis, a financiar la compraventa de vivienda usada, los Proyectos Urbanos de Interés Especial y el Programa de Remodelación, Ampliación y Subsivisión de Viviendas. De esta forma, la asignación de responsabilidades en el sistema financiero especializado en vivienda sería mas específica, con una distinción clara y lógica entre las funciones del Gobierno y las del sector privado. 4.7. Participación de la Caja Agraria La Ley 68 de 1983 le asignó a la Caja Agraria el equivalente al 0.8% del valor de las importaciones, destinados a la capitalización de la entidad y al Fondo de Vivienda

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Rural, otorgándole al CONPES la facultad de establecer anualmente la distribución de estos recursos entre vivienda rural y otros usos. EL CONFES ha asignado anualmente para vivienda rural cerca del 50% de los recursos provenientes del impuesto a las importaciones, recursos que en 1990 ascenderán a $7.600 millones. La le mencionada estableció un período de 7 años de transferencia del impuesto a la Caja Agraria, lo que significa que a partir de 1991 esta entidad dejara de percibir estos recursos, creándole dificultades para proseguir con su programa de vivienda rural, y obligándola a efectuar reajustes a las tasas de interés de los préstamos, acercándolas a los costos de captación de la entidad, dado que esta transferencia era la úrica fuente para otorgar subsidios. Las dificultades operativas que causaría el manejo de subsidios directos cuando se destina a mejoramiento, compra de materiales y saneamiento, que constituyen la mayoría de las soluciones de vivienda en el sector rural, señalan la conveniencia de que exista un crédito con su respectiva garantía, que vincule al receptor con la entidad durante un período en el cual, si se detectan irregularidades, hay mas posibilidades de recuperar el subsidio para la entidad. Para ello habrá necesidad de continuar transfiriendo aportes del presupuesto nacional durante un tiempo prudencial para asegurar a capitalización del Fondo de Vivienda Rural, y destinar estos recursos a subsidios directos o préstamos individuales para compra, construcción y mejoramiento de vivienda y cofinanciación a los municipios con menos de 12.000 habitantes. En el cuadro siguiente se presenta una proyección de los recursos con los que contaría el programa de vivienda rural, incluyendo aportes del presupuesto nacional equivalentes a 0.4 puntos del valor de las importaciones gravables (monto similar al actualmente transferido), y considerando que la Caja seguirá aportando recursos propios y la recuperación de cartera siguiendo su comportamiento histórico.

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Para asegurar el éxito del programa de vivienda rural es indispensable efectuar algunos ajustes en el actual esquema de operación de la Caja Agraria. En particular es conveniente que los aportes para vivienda del Fondo DRI para las zonas de economía campesina y los del presupuesto nacional para las del PNR, se realicen con la misma mecánica aquí señalada y con un manejo contable del Fondo de Vivienda Rural independiente del resto de operaciones de la Caja. Dada la creciente importancia que cobra la construcción y mejoramiento de la vivienda concentrada, la cual ha ido incrementando en importancia a medida que se moderniza el campo, es necesario dotar al Fondo de Vivienda Rural de los instrumentos técnicos y legales no sólo para actuar concertadamente con los municipios sino, también, para ampliar su labor a la financiación de programas conjuntamente con empresas del sector agropecuario y Organizaciones no gubernamentales.

5.

PROGRAMA DE VIVIENDA

El programa propuesto contempla acciones diferentes y precisas en las dos grandes modalidades descritas de subsidio -con los municipios y con las Corporaciones de Ahorro y Vivienda- así como el complemento de los instrumentos tradicionales del sector. En el Cuadro No. 7 se presenta el resumen del programa de vivienda del Gobierno con las respectivas fuentes de financiación explicadas en los capítulos correspondientes al papel de cada entidad. Para el subprograma con Corporaciones se estima que se comprometerá el 30% de las colocaciones del sistema UPAC y la suma equivalente a un punto porcentual de las nóminas, que las Cajas de Compensación Familiar canalizarán hacia el ICT para financiar el subsidio. Por su parte, para el subprograma con municipios, se prevé un aporte no menor al 5% de las rentas ordinarias de los municipios que la ley 135 de 1985 ordena invertir en vivienda popular y la prolongación de la cesión del IVA al cemento para el ICT luego de 1993. En los Cuadros Nos. 8 y 9 se presentan las proyecciones del sector, incluyendo el programa descrito de subsidios con iniciación a partir de 1991. Se observa que el sistema podrá producir en el período 91-94 mas de 500.000 unidades, por un promedio de 125.000 por año, ritmo que se compara favorablemente con el proyectado para el año en curso (73.000 unidades) y con las realizaciones en la década de los ochenta (88 mil unidades anuales en promedio). Esto sin incluir la financiación de mejoramientos, servicios y construcción que pueda financiar la Caja Agraria. Puede observarse que se producirán importantes cambios en la composición de la oferta, a favor de la vivienda de interés social: las soluciones dirigidas a hogares de ingresos inferiores los 4 salarios mínimos se triplicarán, mientras que las dirigidas a familias de mayores ingresos disminuirán en cerca de 30%.

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De esta forma, aumentará considerablemente la equidad en la asignación de recursos, pues cerca de 400 mil viviendas del programa (80% del total) serán de interés social. Actualmente, la participación de estas soluciones dentro del total es cercana al 25%. La creación de! Sistema de Vivienda Social puede prolongarse en el tiempo sin arriesgar la estabilidad del Instituto de Crédito Territorial o cualquiera otra entidad pues no está fundamentado en la gestión directa del Instituto sino en las potencialidades de cada agente económico. No sobra insistir que para asegurar el desarrollo del programa, es indispensable asegurar las fuentes de financiación previstas, para lo cual se requiere que se prolongue la destinación al ICT del IVA al cemento luego de 1993 y que se destinen los recursos de subsidio familiar señalados atrás. Con estas medidas se asegurarán cerca de $45.000 millones anuales, necesarios para la realización subsidiada de 90 mil viviendas anuales (360 mil en el cuatrienio) a razón de $500 mil de subsidio promedio por unidad. 6. RECOMENDACIONES Con base en el análisis y las consideraciones precedentes, el Departamento Nacional de Planeación recomienda al CONPES: A. Solicitar a los Ministerios de Desarrollo Económico, de Hacienda y Crédito Público y de Agricultura presentar a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley que permita: 1. Autorizar al Gobierno Nacional a otorgar subsidios directos e indirectos a las familias que adquieran soluciones de vivienda de interés social, complementarios de la cuota inicial y del crédito hipotecario que reciban de instituciones privadas y públicas. 2. Redefinir las funciones del Instituto de Crédito Territorial asignándole las siguientes: a. Canalizar Subsidios Familiares de Vivienda hacia programas de desarrollo progresivo que adelanten las entidades públicas locales y las organizaciones populares de vivienda; b. Canalizar Subsidios Familiares de Vivienda para la población rural a través del Fondo de Vivienda Rural de la Caja Agraria: c. Otorgar subsidios a los compradores de viviendas de interés social que tomen crédito con entidades privadas y certifiquen ahorro previo; d. Promover programas locales, urbanos y rurales, de construcción de vivienda de interés social;

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e. Promover la utilización de los instrumentos de reforma urbana y adelantar el saneamiento legal con la posibilidad de subsidiar los gastos que esto demande; f. Otorgar crédito a municipios y a entidades públicas locales, organizaciones populares de vivienda y entidades ejecutoras a través de intermediarios financieros o con garantías bancarias, y con cargo a recursos de crédito externo o interno; La adopción de sus nuevas funciones se hará gradualmente durante un período de transición en el que se concluyan las obras iniciadas hasta 1990 se desarrollen los terrenos de su propiedad adecuados para programas de vivienda de precio inferior a los 100 salarios mínimos. 3. Autorizar al ICT vender su cartera con descuento, preferencialmente a los propios deudores. 4. Eliminar las actuales funciones del lCT relacionadas con la compra de terrenos, la contratación de obras y la financiación con garantías hipotecarias individuales. 5. Prorrogar la cesión del IVA al cemento al Instituto de Crédito Territorial con posterioridad a 1993 y estipular que estos recursos se utilizarán exclusivamente como transferencias y subsidios a entidades locales. 6. Otorgar facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para reorganizar la planta de personal del lCT de acuerdo con sus nuevas funciones. 7. Derogar el artículo 59 de la Ley Novena de 1989 y modificar el 44 de la misma ley de tal forma que las condiciones de amortización de los créditos complementarios de los subsidios sean determinados por la Junta Monetaria. 8. Redefinir las funciones del Banco Central Hipotecario para suspender la ejecución directa de proyectos y dedicarse primordialmente a la promoción del reciclaje urbano mediante la financiación hipotecaria de proyectos de remodelación, ampliación, subdivisión, integración inmobiliaria, reajuste de tierras, rehabilitación de inquilinatos, compraventa de vivienda usada, y programas urbanos de interés especial. 9. Modificar la Ley 130 de 1985, para permitir a los Fondos Municipales de Vivienda otorgar subsidios y créditos en las condiciones que encuentren adecuadas a su situación financiera. Así mismo, determinar que para efectos del cálculo de la obligación municipal de invertir en estos fondos el 5% de sus rentas ordinarias, se incluirá en las mismas las transferencias del IVA. B. Solicitar a los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Trabajo y Seguridad Social presentar a consideración del Congreso de la República un proyecto de Ley que permita:

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1. Establecer el traslado por 5 años del equivalente a un punto de los cuatro que por concepto de aportes patronales reciben las Cajas de Compensación Familiar, hacia el Instituto de Crédito Territorial para ser utilizado exclusivamente como Subsidio Familiar de Vivienda. De esa obligación se excluirá la Caja Agraria en su condición de Caja de Compensación del sector primario. 2. Modificar la Ley 21 de 1982 para levantar la obligación de las Cajas de Compensación Familiar de realizar inversiones y trasladar subsidios de vivienda. C. Como complemento de la financiación del programa, el Gobierno Nacional apropiará un monto de recursos igual a la contribución de las Cajas de Compensación Familiar. Dentro de esa suma se incluirá el valor del IVA al cemento, el crédito externo que se contrate con la banca multilateral y los recursos ordinarios de la Nación. D. Autorizar al Departamento Nacional de Planeación para iniciar los trámites de contratación de un crédito externo hasta por un monto de US $355 millones, con destino al programa de vivienda social. E. Solicitar a la Junta Monetaria que dentro del nuevo plan de vivienda se expidan las resoluciones necesarias para: 1. Establecer las colocaciones obligatorias, tasas de interés y demás condiciones financieras previstas en este documento para las Corporaciones de Ahorro y Vivienda. 2. Establecer topes a los montos individuales de crédito en todos los tramos de colocación. 3. Autorizar a las Corporaciones de Ahorro y Vivienda a establecer cuentas de ahorro especiales destinadas a la postulación al subsidio directo y al pago de la cuota inicial. 4. Congelar a partir del 1o. de enero de 1991 las inversiones forzosas y voluntarias que el sistema financiero realiza en el ICT y refinanciar la deuda vigente a 10 años, con 5 de gracia a capital e intereses y tasa de interés del 20% anual. Así mismo, permitir que el servicio de esta deuda sea atendido con la cartera y los terrenos comerciales del Instituto. Can el objeto de adelantar estas acciones, la entidad llevará a cabo un cuidadoso inventario de las tierras de su propiedad. 5. Establecer el reglamento especial de colocaciones del Banco Hipotecario para dedicarlo a la financiación del reciclaje urbano.

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Central

F. Solicitar a la Junta Directiva del ICT la entrega en fiducia a entidades financieras del manejo de la cartera y los terrenos comerciales, con la finalidad de atender o comprar anticipadamente la deuda con el sector financiero y asegurador. G. Solicitar a la Junta Directiva de FINDETER la creación de una línea de crédito para financiar los programas de urbanización integral para vivienda de interés social de desarrollo progresivo. H. Destinar a la Caja Agraria recursos del presupuesto nacional, provenientes de crédito externo, hasta el equivalente al 0.4% del valor de las importaciones gravables, con destino a la otorgación de subsidios a la compra, construcción, mejoramiento y saneamiento básico de vivienda rural, incluyendo los programas en cabeceras de los municipios con población inferior a los 12.000 habitantes y a través del Fondo de Vivienda Rural. Con el objeto de evitar la demora en la iniciación de esos programas, en el caso de retrasos en los desembolsos de crédito, los recursos ordinarios de presupuesto nacional financiarán los proyectos de vivienda rural, hasta por $2.500 millones durante 1991. I. Solicitar al Ministerio de Agricultura que, asesorado por la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, reestructure el funcionamiento del Fondo de Vivienda Rural, en particular en lo referente a la separación contable de los recursos y recuperaciones del Fondo del resto de las actividades de la Caja, los mecanismos de adjudicación de los préstamos individuales y los destinados a la cofinanciación de los planes municipales y empresariales, y los instrumentos y acuerdos interinstitucionales necesarios para brindar la necesaria asesoría técnica.

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ANEXO 1 MECANISMOS DE ADJUDICACICN Y CONTROL DE DESTINACION DE SUBSIDIOS DIRECTOS La mecánica de adjudicación de las subsidios entre las familias aspirantes es el aspecto que más cuidado requiere para garantizar el éxito del esquema. Cabe advertir, sin embargo, que este tipo de riesgos son propios de todo sistema de asignación de subsidios, aún de los que hoy administra el ICT. Los sistemas actuales son inoperantes por no ser públicos y por su complejidad. Hoy en día los formularios de solicitud se distribuyen arbitrariamente y no se pueden fotocopiar, con lo cual adquieren “precio” y se vuelven, de entrada, discriminatorios. Luego, la adjudicación sigue criterios aparentemente objetivos, pero se ha reconocido que en la práctica ésta es completamente casuística, lo que se facilita por realizarse en recintos cerrados y sin métodos competitivos. Estos procedimientos pueden mejorarse de la siguiente manera: se abre un período de información con un llamado a presentar solicitudes de subsidio. En esta inscripción los solicitantes presentan una auto-puntuación con las variables que más adelante se detallan. La entidad recibe las postulaciones y se reserva el derecho de revisar rigurosamente la información recibida, con la condición de que la falsedad conduce a una descalificación. Cerrada la inscripción, se realiza el proceso de captura y ordenamiento computarizado, con auditoria externa. El proceso termina con la publicación en la prensa de la lista de postulantes con sus respectivos puntajes, ordenada de mayor a menor. Los puntajes no son, entonces, de aceptación o exclusión, sino de ordenamiento, para adjudicar hasta por el monto de recursos disponibles. En particular puede pensarse en los siguientes sistemas de puntuación y selección apropiados para los dos grupos poblacionales en mención. 1.

Grupo de Atención con apoyo de las Corporaciones

En este grupo el criterio de ordenamiento y adjudicación debe contemplar como variable crucial el ahorro previo. Este certificado por una Corporación, será un requisito para la postulación y un elemento de ordenamiento de las adjudicaciones. Debe tener un mínimo pero no máximo. A su vez, debe ser una condición necesaria pero no suficiente para obtener el subsidio, por lo que no sería estrictamente una modalidad de ahorro contractual. Si se recuerda que el objetivo de disminuir el riesgo del intermediario financiero se logra mediante la reducción de la relación deuda/garantía inicial, se comprende que lo que hay que garantizarle a las corporaciones es un tamaño mínimo del sumando de cuota inicial más subsidio. Para ellas es indiferente la composición.

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Puede diseñarse, entonces, un sistema de concursos separados por cada rango de vivienda, con un subsidio máximo para cada uno. Para postular se requiere contar con un manto mínimo de ahorro en UPAC, certificado por la respectiva Corporación, de tal forma que la suma del ahorro y el subsidio al que se aspira alcance un cierto valor predefinido suficiente para generar las condiciones para aminorar el riesgo y facilitar el pago. La adjudicación se haría en orden de puntaje. Este puntaje estaría dado tanto por el monto acumulado como por la continuidad y la disciplina en el ahorro. De esta forma, la lista de adjudicación quedaría ordenada en favor de quienes mas tiempo y disciplina hayan mostrado en el ahorro. Además de los positivos efectos urbanos y sobre el empleo que tendría el sistema, el ahorre previo mismo tendría otros beneficios macroeconómicos y de largo plazo, pues el subsidio operaría como premio a la costumbre del ahorro en franjas de población no muy sensibles a la tasa de interés. Para las Corporaciones, el sistema traería un incremento importante de las captaciones en instrumentes que no son a término fijo y costosos. Las experiencias de otros países y de los sistemas de ahorro y préstamo que en pequeña escala han funcionado en Colombia son bastante aleccionadoras en este sentido. 2. Grupo de Atención Municipal En consistencia con la estrategia de atención propuesta para este grupo, la mecánica de adjudicación de los subsidios debe ser basada en decisiones locales pero con procedimientos predefinidos y públicos. Con esto se reconoce la imposibilidad de realizar una correcta asignación mediante un criterio único nacional dirigido a atacar problemas cualitativamente diferentes. La adjudicación “municipalizada” serviría también para incentivar la participación de las autoridades municipales en los programas de vivienda de interés social, fortalecer la democracia local y lograr un mayor control comunitario a las decisiones. La Nación podría determinar unos criterios mínimos de selección, entre los cuales se preponen estos: - No ser propietaria de ningún bien raíz; - Estar dispuesto a participar en un programa de autogestión con aportes de trabajo mínimos. A los municipios se les obligaría igualmente a establecer la mecánica de llamamiento postulación abierta, selección y publicación generalizada de los resultados.

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