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PROGRAMA FEDERAL DE APOYO AL TRANSPORTE MASIVO

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Agosto de 2008

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TABLA DE CONTENIDOS

RESUMEN EJECUTIVO ...................................................................................................................4

1. INTRODUCCION ..........................................................................................................................9

2. FUNDAMENTOS CONCEPTUALES PARA UN PROGRAMA FEDERAL............................11 2.1. Problemas y soluciones en el transporte masivo ..........................................................................11 2.2. Las opciones tecnológicas para atender la demanda ....................................................................13 2.3. Fundamentos económicos del apoyo nacional a los sistemas de transporte masivo ....................17 2.4. Aspectos sociales y subsidios......................................................................................................20 2.5. Los riesgos en la toma de decisiones............................................................................................23 2.6. Experiencias de apoyo nacional a proyectos locales ....................................................................24 3. POTENCIAL DE UN PROGRAMA EN MEXICO .....................................................................27 3.1. Experiencias recientes de proyectos de transporte masivo en México.........................................27 3.2. La cartera potencial de proyectos .................................................................................................30 4. ESTRATEGIA GENERAL PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN .................................33 4.1. El contexto para la implantación del Programa............................................................................33 4.2. Las opciones estratégicas .............................................................................................................34 5. REGLAMENTO Y ORGANIZACIÓN DEL PROGRAMA........................................................37 5.1. Objetivos del Programa ................................................................................................................37 5.2. Fundamento legal e inserción institucional ..................................................................................37 5.3. Apoyos a brindar por el Programa ...............................................................................................38 5.4. Sujetos y sectores susceptibles de apoyo......................................................................................38 5.5. Condiciones a cumplir para obtener el apoyo ..............................................................................39 5.6. Temas críticos y criterios adoptados ............................................................................................39 5.7. Organización para la gestión del Programa..................................................................................41 6. INSTRUMENTOS PARA LA IMPLEMENTACIÓN .................................................................45 6.1. Documento de Creación del Programa.........................................................................................45 6.2. Guías para la presentación y evaluación de proyectos .................................................................45 6.3. Documentos de apoyo para la preparación de proyectos .............................................................46 2

6.4. Indicadores para la evaluación y monitoreo.................................................................................46 6.5. Convenio marco de adhesión .......................................................................................................46 6.6. Convenios de aportaciones...........................................................................................................47 REFERENCIAS ................................................................................................................................48 ANEXO I - Documento de Creación del Programa ............................................................................49 ANEXO II - Guía para la Presentación y Evaluación de Proyectos de Transporte Masivo................60 ANEXO III – Documentos de Apoyo para la Preparación de Proyectos............................................74 ANEXO IV - Indicadores para la Evaluación y Monitoreo ................................................................94 ANEXO V – Convenio Marco de Adhesión al Programa...................................................................96 ANEXO VI – Convenio de Aportaciones .........................................................................................106

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RESUMEN EJECUTIVO El Gobierno de México ha definido al período 2007-2012 como el sexenio de la infraestructura, adoptando varias importantes acciones para impulsar su expansión y mejora. Entre los diversos sectores que componen la infraestructura se incluye al transporte masivo de personas, que ha ido ganando en importancia ante la creciente demanda de movilidad de la población. Con el fin de impulsar su desarrollo, el Gobierno le ha solicitado al Banco Mundial que colabore en la definición de un Programa Federal del Apoyo al Transporte Masivo, cuyos resultados se resumen en el presente informe. El trabajo fue realizado entre los meses de Enero y Junio de 2008, por un equipo integrado por especialistas del Banco Mundial, consultores locales y consultores internacionales. El informe incluye cinco capítulos y una serie de Anexos, que contienen los instrumentos para la implementación del Programa. El transporte de personas constituye uno de los grandes desafíos que hoy encuentran las ciudades en los países en desarrollo; sus ciudades presentan una situación paradójica, ya que la mayoría de los viajes son en transporte público y a pié, y una minoría en automóvil pero aun así tienen un alto grado de congestión. Los impactos de la congestión y el mal funcionamiento del sistema de transporte urbano afectan particularmente a los más pobres. La creciente motorización - más automóviles y motocicletas – torna más severos estos problemas, que tienden a agravarse debido a algunas características generales que están presentes en la mayor parte de las ciudades: la fragmentación institucional, la incapacidad del transporte público de generar suficientes fondos para financiar la operación, mantenimiento y expansión del sistema, la falta de claridad y definición en los papeles del sector privado y el sector público en la provisión de infraestructura y de servicios, y la heterogeneidad de la demanda que genera conflictos (ya que acciones que benefician a unos pueden perjudicar a otros). La problemática del transporte urbano – y del transporte masivo en general, que puede incluir algunos corredores que exceden los límites urbanos – es muy vasta, y en este documento se aborda selectivamente algunos temas claves, que han sido seleccionados de acuerdo con su relevancia para el diseño de un programa de apoyo federal. −

Las opciones tecnológicas: si bien existen diversas alternativas tecnológicas para atender las demandas de movimiento en los corredores de transporte masivo, no hay una regla de asignación que diga con precisión cuál es la más conveniente en cada caso. Las opciones ferroviarias aparecen como las más adecuadas en corredores de muy alta densidad, y las de camiones convencionales (que se denominaran buses a lo largo de este informe) en las de baja densidad; en las densidades medias pueden utilizarse diversas tecnologías: BRTs, tranvías o trenes ligeros.

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Los fundamentos económicos del apoyo del gobierno nacional: la mejora en los sistemas de transporte genera beneficios directos a sus usuarios en términos de ahorros de costos y tiempo, y de reducciones netas de costos de operación de los servicios. Pero adicionalmente, los sistemas de transporte masivo pueden reducir significativamente las diversas externalidades negativas que produce la actividad en el ámbito urbano: congestión, accidentes e impactos ambientales locales (calidad del aire, ruido) y globales (a nivel global, el transporte responde por el 14% de las emisiones de gases con efecto invernadero, siendo las que más rápido crecen y estando el mayor potencial de crecimiento en los países en desarrollo). Las mejoras en el transporte masivo pueden también incrementar la productividad 4

de la economía urbana, y con ello la competitividad de las ciudades, que constituyen los principales motores de la generación de valor agregado. El aporte financiero nacional – reembolsable o no – puede hacer financieramente viables proyectos de inversión que son socialmente convenientes, pero que por su dimensión no pueden ser financiados completamente por las jurisdicciones locales. La participación financiera en proyectos de transporte masivo le permite al Gobierno Nacional requerir el cumplimiento de varias de sus políticas, como por ejemplo las políticas ambientales, de gobernabilidad y desarrollo urbano, y de eficiencia energética. −

Impacto social y subsidios: en los países en desarrollo, el transporte masivo puede contribuir en forma significativa a la inclusión social y la reducción de la pobreza; la cobertura espacial y temporal de los servicios y el costo de la tarifa son las claves para que esos corredores sean efectivamente utilizados. La evidencia internacional muestra que la gran mayoría de los países subsidian los sistemas públicos de transporte, justificando los subsidios en la necesidad de alcanzar los múltiples objetivos que se espera que cumplan los sistemas de transporte. A pesar de la magnitud e importancia relativa de los subsidios, no hay muchos estudios que aborden este tema; el problema con los subsidios en la Ciudad de México – que constituye un ejemplo de un caso generalizado - es que poseen elevados errores de inclusión y exclusión.

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Los riesgos de los proyectos de transporte masivo: los proyectos de transporte masivo presentan un considerable riesgo, ya que involucran inversiones importantes que pueden resultar muy exitosas si están correctamente orientadas, pero pueden significar un derroche de recursos si no lo están. Los grupos de lobby que abogan por soluciones tecnológicas específicas tienen un alto poder de influencia sobre el proceso de toma de decisiones, pudiendo resultar en sobre-estimaciones de demanda y sub-estimaciones de costos en proyectos a gran escala.

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Experiencias de apoyo nacional a proyectos locales de transporte: la experiencia internacional muestra que los gobiernos nacionales brindan un decidido apoyo al desarrollo de los sistemas de transporte masivo, imponiendo condiciones para financiarlos. El análisis comparado de diversas experiencias permite extraer importantes conclusiones sobre la forma en que llevan a cabo estas iniciativas, tratando de apalancar políticas de movilidad, ambientales y de desarrollo urbano. El caso de USA es particularmente interesante como un ejemplo de gobierno federal colaborando con los Estados, pero condicionando su apoyo a que las ciudades y los estados cumplan diversas pautas, que constituyen objetivos de política nacional, tal como preservar la calidad del medio ambiente o mejorar el governance en las áreas metropolitanas.

En los últimos años se han ejecutado en México varios proyectos de transporte masivo, que han sido – en un balance general - claramente exitosos, son replicables y están teniendo un importante efecto demostración. Las concesiones ferroviarias en la Zona Metropolitana del Valle de México han teniendo avances sustantivos, aunque restan algunos temas importantes por resolver. Las principales fortalezas del programa de trenes suburbanos de la ZMVM se encuentran en la calidad de su diseño y de su estructuración. También se identificaron varias tareas aún pendientes, que en parte surgen de tratar a los proyectos como “proyectos ferroviarios” y no como “proyectos de transporte urbano”. El Banco Mundial tiene – en términos generales - una visión positiva de la marcha del proceso, pero recomienda adoptar

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criterios técnicos al definir los servicios, y realizar ajustes en la organización institucional ante los nuevos desafíos. Mirando hacia el potencial de apoyar proyectos de transporte masivo, las 29 ciudades mayores de 500,000 habitantes con que cuenta México concentran aproximadamente la mitad de la población del país. Se relevó una cartera de 23 proyectos (o grupos de proyectos) identificados en dichas ciudades, que representan inversiones del orden de los USD$ 8,300 M. El relevamiento indica que menos de un tercio del portafolio cuenta con estudios avanzados, y que está concentrado geográficamente. Los análisis anteriores indican que el contexto actual muestra la necesidad, razonabilidad y viabilidad de implementar un Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo: (i) existen sólidos argumentos para que el Gobierno Federal brinde apoyo al desarrollo de los sistemas de transporte masivo, y hay ejemplos de numerosos países que lo llevan a cabo exitosamente; (ii) el Gobierno de México ha demostrado reiteradamente su voluntad de incrementar las inversiones en infraestructura; (iii) el marco jurídico existente permite la implementación de un programa federal de apoyo al transporte masivo; y (iv) la cartera de proyectos a desarrollar con apoyo del programa federal es considerable. Ante este favorable contexto, se abren varias opciones estratégicas para el diseño del Programa, de acuerdo con la orientación que se le quiera dar a sus principales atributos. La consideración conjunta de estos criterios permite visualizar alternativas de diseño del Programa ordenadas según dos ejes principales: su alcance (estratégico vs. táctico), y el tipo de tecnología de transporte masivo a financiar (sólo proyectos ferroviarios vs. proyectos de cualquier tecnología de transporte masivo). Se propone desarrollar un Programa con dos fases, que vaya evolucionando desde un carácter más “táctico” (orientado a financiar rápidamente varios proyectos) hacia un carácter más “estratégico” (como un instrumento para apalancar diversas políticas de interés nacional), pero que permita, desde un inicio, la consideración de todo tipo de tecnología de transporte masivo. El objetivo del Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo así definido es promover la inversión en el sector, con un criterio de desarrollo sustentable, atrayendo la inversión privada e impulsando la cofinanciación con los gobiernos locales. Los resultados esperados serán incrementar la participación del transporte público en la movilidad urbana, e impulsar políticas ambientales, sociales y de desarrollo urbano. El Programa podrá integrarse al Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), instrumento diseñado para dar viabilidad al Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012, pudiendo financiar proyectos de transporte masivo que utilicen vías generales de comunicación (de jurisdicción federal) o vías locales, brindando diversos tipos de apoyo a estudios y proyectos de inversión, en línea con las reglas de operación del FONADIN. Podrán ser sujetos de apoyo las Entidades del Sector Público cuyos proyectos se identifiquen con el Programa, en los sectores establecidos en sus objetivos. Serán elegibles proyectos de trenes suburbanos, trenes regionales, metros, trenes ligeros, tranvías y sistemas de autobuses de transporte masivo (BRT), así como las obras y equipamiento necesarios para su implantación e integración con otros modos de transporte. Los proyectos susceptibles de apoyo deberán cumplir con un conjunto mínimo de requisitos de elegibilidad, que podrán tornarse más exigentes en etapas posteriores; para los requerimientos de apoyo para estudios se seguirán las reglas generales de FONADIN. Se han identificado varios temas críticos que se presentarán en los requerimientos de apoyo a proyectos de inversión, que requieren definiciones políticas: 6

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el tope del financiamiento Federal, que se estima debería ser del 50% el financiamiento de sistemas que requieran futuros subsidios operativos: el Programa sólo debería brindar apoyo financiero para inversiones, no para cubrir costos operativos, pero podría aceptar financiar proyectos que requieran subsidios en la medida en que la entidad promotora asegura su capacidad para afrontarlos los costos que se consideren elegibles deberían ser cuidadosamente definidos se deberían requerir procesos competitivos en todos los proyectos financiados por el Programa sería muy conveniente contemplar la participación de otras fuentes de financiación en la estructuración de los proyectos (particularmente, fondos globales asociados a la reducción de las emisiones de carbono) debería exigirse doble análisis en proyectos riesgosos, mediante la revisión externa obligatoria de aquellos que excedan un cierto monto (dictamen externo). el otorgamiento de los apoyos debería realizarse en un comienzo de acuerdo con el orden de presentación de los proyectos; en una segunda fase podría adoptarse un plan de acción periódico (anual) seleccionando los proyectos presentados de acuerdos con ciertas prioridades si bien los proyectos de transporte masivo deben procurar la operación privada, podría eventualmente aceptarse que fueran operados por empresas públicas. Cabe destacar que el Decreto que ordena la creación del FONADIN establece como los objetivos de se fondo “Promover y fomentar la participación de los sectores público, privado y social en el desarrollo de infraestructura y sus servicios públicos, mediante la realización de inversiones y el otorgamiento de apoyos recuperables y, en su caso, a través de la contratación de garantías a proyectos financieramente viables, así como apoyos no recuperables a proyectos rentables socialmente; y “Apoyar el desarrollo de obra pública de infraestructura a cargo de la Administración Pública Federal”.

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en caso que hubiera una oportunidad de revisar el marco legal, sería conveniente dar a la SCT competencia en las políticas nacionales de transporte urbano

La implementación del programa abarca varios actores: el promotor, el equipo gerencial del FONADIN, el apoyo técnico al FONADIN, su Comité Técnico y el ejecutor del proyecto. La organización final no será exclusiva del Programa de Apoyo al Transporte Masivo, sino que responderá a los criterios generales que adopte el FONADIN; la recomendación del Banco Mundial al respecto es que el Programa debe ser concebido no sólo como un mecanismo de apoyo financiero, sino también como un potente proceso de acumulación y difusión de conocimiento, que permitirá mejorar las políticas y los proyectos de acuerdo con la experiencia acumulada, y ajustar progresivamente su propio reglamento. Se propone la creación de un Grupo de Trabajo Intersecretarial, liderado por la SCT, que incorpore a otras áreas de Gobierno que pueden impulsar sus políticas sectoriales a través de proyectos de transporte masivo, fundamentalmente: ambientales, de desarrollo urbano, y de inclusión social. El trabajo incluye la preparación de los instrumentos para la implementación del Programa. En seis anexos se presenta: un documento para la creación del programa en el marco del FONADIN, (ya preparado como para ser aprobado por el Comité Técnico del fideicomiso)

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una guía para la preparación y evaluación de proyectos, alineada con las prácticas de la Unidad de Inversiones de la SHCP un conjunto de documentos técnicos de apoyo para la preparación de proyectos a ser financiados por el Programa unos indicadores sugeridos para la evaluación y monitoreo de los proyectos dos convenios tipo, a ser firmados entre la SCT, la Entidad Federativa y Banobras (en su calidad de entidad fiduciaria del FONADIN): el Convenio Marco de Adhesión, y el Convenio de Aportaciones, que establece la erogación de recursos a ser afectada a la ejecución del proyecto. El análisis realizado y la documentación preparada permitirán la puesta en marcha del Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo. Es de esperar que durante su ejecución se vayan incorporando ajustes y modificaciones, resultado de la experiencia que adquieran la SCT y los organismos que la acompañen, las entidades federativas y el FONADIN en la ejecución de los proyectos.

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INTRODUCCION 1. El Gobierno de México ha definido al período 2007-2012 como el sexenio de la infraestructura, adoptando varias importantes acciones para impulsar su expansión y mejora. El Plan Nacional de Desarrollo presentado por el Gobierno al inicio del período presidencial y los Programas sectoriales que lo acompañan, han puesto especial énfasis en este sector. La Presidencia de la Nación ha lanzado un Programa Nacional de Infraestructura. Finalmente, el Gobierno ha creado un nuevo instrumento, el Fondo Nacional de Infraestructura, para contribuir a financiar proyectos. 2. Dentro de los diversos sectores que componen la infraestructura, el transporte masivo ha ido ganando en importancia, ante la creciente demanda de movilidad de la población. Los corredores de transporte masivo de pasajeros generalmente se localizan en el ámbito urbano, aunque ocasionalmente existen corredores que enlazan centros poblados contiguos, que también quedan abarcados bajo esa denominación. Su importancia no sólo se remite a la capacidad de satisfacer demandas de movilidad de alta densidad con adecuada calidad de servicio, sino que – según cómo se los organice – presenta numerosas externalidades, negativas o positivas. Entre las primeras, las emisiones contaminantes locales, las emisiones de gases de invernadero (principales causantes del cambio climático), ruidos, accidentes, congestión. Entre las segundas, el desarrollo de economías de aglomeración que contribuyen a mejorar la productividad de la ciudad y la competitividad de sus firmas. El diseño de los sistemas de transporte masivo también tienen una incidencia muy significativa en el desarrollo urbano en el largo plazo, y genera efectos sociales relevantes según resulte la accesibilidad que provea a los habitantes, particularmente a los más vulnerables (los más pobres, o las personas con discapacidades). 3. Si bien los proyectos de transporte masivo son generalmente de alcance local, la incidencia que tienen sobre una parte relevante de la población y de la economía, junto con su rol clave para impulsar otras políticas de interés nacional (por ejemplo, ambiental, social o de desarrollo urbano) hacen recomendable que el Gobierno Nacional les brinde apoyo. Este tipo de apoyo federal es común en los países desarrollados, abarcando proyectos de transporte masivo basados en diversos tipos de tecnología (básicamente, ferroviaria o sobre neumáticos) y considerando como “proyectos” no sólo la infraestructura propiamente dicha (las instalaciones fijas, tales como vías, carriles exclusivos de circulación, estaciones, sistemas de señales y comunicaciones, etc.) sino también los vehículos (trenes, buses, tranvías, etc.) y otros componentes imprescindibles para brindar el servicio a los usuarios (tal como los sistemas de ticketing). 4. Con ese fin el Gobierno de México le ha solicitado al BM que colabore en la definición de un Programa Federal del Apoyo al Transporte Masivo, cuyos resultados se resumen en el presente informe. La modalidad de colaboración ha sido la de un Convenio de Asistencia (Service Agreement). Las tareas las llevó a cabo un equipo integrado por especialistas del Banco Mundial, consultores internacionales y consultores locales. 5. El trabajo fue realizado entre los meses de Enero y Junio de 2008, por un equipo integrado por especialistas del Banco Mundial, consultores locales y consultores internacionales. El equipo del Banco Mundial fue coordinado por José A. Barbero, e integrado por Arturo Ardila, Tomás Serebrisky, Ramón Muñoz-Rasquin y Gregoire Gauthier. Los consultores internacionales fueron Louis Thompson y Jorge Kohon. Los consultores 9

locales fueron Reyes Juarez, Eduardo García López, Francisco Treviño, Paloma Salas y Juan Manuel González. María Catalina Ochoa contribuyó en la edición final. Se agradece particularmente a Adriana Lobo y al Centro de Transporte Sustentable por su colaboración. 6. El informe incluye cinco capítulos y una serie de Anexos, que contienen los instrumentos para la implementación del Programa. El Capítulo 2 abarca los fundamentos conceptuales para la formulación de un Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo, concentrándose en algunos aspectos clave del transporte urbano de pasajeros. El Capítulo 3 resume las experiencias recientes de proyectos de transporte masivo llevadas a cabo en México, y procura estimar el potencial de proyectos que podrían recibir apoyo del Programa. El Capítulo 4 contiene las opciones estratégicas para el diseño e implementación de un programa de esta naturaleza, y el Capítulo 5 desarrolla el reglamento y la organización para su efectiva implementación. El Capítulo 6 resume los principales documentos preparados para la creación del Programa (convenios tipo, documento de creación del programa, guías para la presentación y evaluación de proyectos, y otros), que luego están incorporados como Anexos.

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FUNDAMENTOS CONCEPTUALES PARA UN PROGRAMA FEDERAL Problemas y soluciones en el transporte masivo

7. El transporte de personas constituye uno de los grandes desafíos que hoy encuentran las ciudades en los países en desarrollo. Las áreas urbanas están creciendo rápidamente y generando un incremento sostenido de la demanda de movilidad que – asociado un proceso de expansión urbana e intensa motorización - resulta en una creciente congestión. En muchos casos este proceso se conjuga con un deterioro del transporte público, lo que resulta en detrimento de la economía de la ciudad, su medio ambiente y la calidad de vida de los habitantes, particularmente los más pobres y vulnerables. El transporte urbano en general, y la organización del transporte colectivo de personas en particular, son objeto de la mayor atención en la agenda global, tanto en los países en desarrollo como en los más desarrollados, y los será en mayor medida en el futuro próximo debido a su contribución a la emisión de gases de invernadero y a su relevancia en el consumo energético.1 8. La mejora en el transporte público de pasajeros es uno de los componentes claves para enfrentar este desafío: en los últimos años ha habido una tendencia innovadora en América Latina, procurando reorganizar los sistemas convencionales, caracterizados por la fragmentación, por sistemas troco-alimentados crecientemente integrados. La reestructuración de las redes de transporte colectivo ha sido una de las principales fórmulas que ha sido ensayada en numerosas ciudades de la región, procurando integrar unos corredores troncales – sobre los que se consolidan flujos masivos de pasajeros – con otras rutas alimentadoras, disponiendo de una creciente articulación entre los servicios y coordinación en el modo de pago. Existen numerosos ejemplos de ciudades que, de diversas maneras, han ido avanzando hacia la modernización integral de los servicios de transporte público de pasajeros, con las diversas dimensiones de actuación que ello implica: el diseño de los servicios, la modernización de la gestión empresarial, el marco regulatorio que vincula las autoridades con los operadores privados, la organización institucional para atender estos servicios, y otros múltiples aspectos que integran la problemática del transporte urbano. 9. Si bien la atención pública suele centrarse en los corredores masivos que vertebran las redes tronco-alimentadas, los proyectos de transporte masivo no deben ser concebidos como iniciativas independientes sino como un componente dentro del sistema de transporte público. Buena parte del éxito de los proyectos de transporte masivo depende de cómo se integren con los restantes modos de transporte público: no son proyectos ferroviarios, o de buses de alta capacidad, o de tranvías y trenes ligeros, sino proyectos de transporte urbano, cuyo diseño e implementación debe realizarse desde una perspectiva sistémica. Adicionalmente, los corredores troncales no sólo concentran gran parte de la demanda de viajes, sino que tienden a definir el futuro patrón de viajes, contribuyendo a estructurar la ciudad en el mediano y largo plazo. En materia de movilidad, las ciudades de los países en desarrollo encarnan una situación paradójica, ya que aunque la mayoría de los viajes son en transporte público y a pie, y una minoría en automóvil, predominan altos niveles de congestión. El transporte público, sea en autobús o en trenes, es un modo altamente eficiente, claramente superior al automóvil particular. La congestión que genera la presencia masiva de automóviles produce 10.

1

Por ejemplo: Banco Mundial (2002) Cities on the Move: a World Bank Urban Transport Strategy Review

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pérdida de tiempo, desperdicio de recursos, y una alta contaminación atmosférica y sonora. En consecuencia, la competitividad misma de las ciudades está en riesgo porque los costos de hacer negocios en la ciudad suben y la calidad de vida baja. Los impactos de la congestión y el mal funcionamiento del sistema de transporte urbano afectan particularmente a los más pobres. La población con menor nivel de ingresos experimenta los tiempos de viaje más largos, accede a los modos menos cómodos o simplemente camina largas distancias porque no puede pagar el costo del transporte público. Los peatones están sobre expuestos a la alta contaminación atmosférica y a los accidentes. Finalmente, la falta de un adecuado sistema de transporte urbano ahonda los problemas de exclusión social, ya que dificulta el acceso de los pobres a empleos, educación y otras oportunidades económicas.

11.

La creciente motorización—más automóviles y motocicletas por cada mil habitantes—agrava estos problemas. Las ciudades inicialmente responden con la construcción de más vías para acomodar el creciente número de carros. Sin embargo, esta estrategia siempre resulta insuficiente ya que es imposible construir infraestructura al mismo ritmo de la creciente motorización. Más aún, la construcción de vías puede resultar contraproducente al usar recursos escasos, que pueden tener un mejor uso alternativo en transporte público, fortalecimiento institucional, educación de usuarios (conductores y peatones), y supervisión policial. Finalmente, la creciente motorización agrava el problema de contaminación atmosférica y sonora y contribuye al cambio climático al aumentar la emisión de gases con efecto invernadero por pasajero.

12.

La persistencia de los problemas del transporte urbano se debe principalmente a cuatro factores que encarnan los mayores retos.2

13.

−

La fragmentación institucional afecta al transporte urbano. Varios niveles de gobierno— municipal, metropolitano, estatal o provincial, y nacional—tienen injerencia en la planeación y toma de decisiones relativa al transporte urbano. La coordinación horizontal, por ejemplo entre varios municipios en una misma conurbación, así como la coordinación vertical, entre diferentes niveles de gobierno, es difícil. Sin embargo, soluciones como priorizar, organizar y extender el transporte público requieren de altos niveles de coordinación para asegurar el financiamiento y la colaboración de todas las partes interesadas. Las acciones de un nivel de gobierno pueden contradecir las de otro.

−

El transporte urbano no genera por lo general suficientes fondos para financiar la operación, mantenimiento y expansión de todo el sistema. Los automóviles no pagan el costo social por su uso de la red vial y los estacionamientos. La congestión eleva los costos de operación, en particular del transporte público en autobuses, y desvía recursos. Las tarifas de transporte público, elevadas artificialmente en muchas ocasiones para justificar una flota más grande que la óptima, son inasequibles para los más pobres. Al mismo tiempo, sin embargo, las tarifas pueden ser insuficientes para cubrir los costos de reposición de los vehículos. Las ciudades deben entonces buscar recursos adicionales para solventar el sistema de transporte con varios modos—automóviles, transporte público y peatones y bicicletas—pero esto no es

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Basado en: World Bank, 2008. “A Framework for Urban Transporte Projects: Operational Guidance for World Bank Staff.” Transport Papers-15.

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fácil. Niveles de gobierno superiores no tienen tampoco los recursos ante demandas tan grandes. El sistema de transporte urbano entonces está estructuralmente desfinanciado. −

Falta claridad y definición en los papeles del sector privado y el sector público en la provisión de infraestructura y de servicios de transporte urbano. En transporte público por ejemplo, el estado a veces provee el servicio con flota propia a unos costos exagerados, que precisan de altos subsidios. La desregulación total deja en manos del sector privado la prestación del servicio, que lo hace a menores costos, pero a veces a la expensa de la calidad y la seguridad y con fuertes externalidades en términos de congestión. En cuanto a la provisión de infraestructura, la cual incluye desde la construcción hasta su operación y mantenimiento, los gobiernos desaprovechan oportunidades para cobrar por el uso vial y usar concesiones y asociaciones público privadas que pueden ser viables en el caso urbano. Desaprovechar este enfoque de cobrar por el uso vial, sea directamente por el gobierno o a través de concesiones, tienen un alto costo de oportunidad ya que es una pérdida de recursos que podrían solventar el déficit estructural del sistema.

−

La heterogeneidad de la demanda por transporte urbano genera conflictos ya que acciones que benefician a unos pueden perjudicar a otros. Dicha heterogeneidad conlleva a que el sector público prefiera mantener el status quo, o tome acciones sesgadas a favor de los grupos más poderosos. La demanda por servicios de transporte urbano es heterogénea por la diversidad de ingreso y de funciones económicas. Los usuarios de transporte público tienen un espectro de preferencias. Los más pobres, dan mayor prioridad a la accesibilidad que a la calidad del servicio. Las clases medias, al contrario, quieren un transporte “cómodo” y están dispuestas a pagar, sobre todo por una frecuencia mayor que reduzca los tiempos de espera. Conductores de carros y los dueños de la carga que va en camiones demandan vías amplias para reducir sus tiempos de viaje. La elite económica se une a esta demanda. Al mismo tiempo, sin embargo, la disposición a pagar por mejoras al sistema vial suele no ser muy alta, lo cual agudiza la falta de financiamiento del sistema. La escasez de recursos aunada a la heterogeneidad de la demanda genera conflictos. Muchas medidas resultan sesgadas a favor del carro, el modo más ineficiente pero más vocal, y son contraproducentes para el transporte público y el no motorizado.

14. La problemática del transporte urbano – y del transporte masivo en general, que puede incluir algunos corredores que exceden los límites urbanos – es muy vasta, y en este documento sólo se abordarán algunos temas claves, que han sido seleccionados de acuerdo con su relevancia para el diseño de un programa de apoyo federal. Los temas a repasar son: (i) las opciones tecnológicas para atender la demanda, (ii) los fundamentos conceptuales para el apoyo público a este tipo de proyecto, (iii) los aspectos sociales vinculados al transporte, particularmente los subsidios, (iv) los riesgos en la toma de decisiones respecto a la ejecución de proyectos de transporte masivo, y (v) las experiencias de programas de apoyo federal de las que se puedan extraer enseñanzas. Para una perspectiva completa de la problemática del transporte masivo pueden revisarse múltiples fuentes dedicadas al tema.3 Las opciones tecnológicas para atender la demanda

3

Por ejemplo: World Bank, 2002, o Victoria Transport Institute,

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15. Si bien existen diversas opciones tecnológicas para atender las demandas de movimiento en los corredores de transporte masivo, no hay una regla de asignación que diga con precisión cuál es la más conveniente en cada caso. Probablemente esa asignación haya sido más sencilla antes del advenimiento de los sistemas de buses de alta capacidad (BRT, bus rapid transit): en los corredores de menor densidad eran claramente recomendables los buses convencionales, los trenes ligeros o tranvías articulados en las densidades medias, y los sistemas ferroviarios pesados (trenes suburbanos, metros) en los segmentos de mayor densidad. Pero el desarrollo de los buses de alta capacidad les ha permitido ocupar una amplia gama de servicios, cubriendo esas zonas intermedias y abarcando incluso corredores de densidades que se consideraban propios exclusivamente de los metros. 16. La tipología de modos de transporte masivo requiere algunas definiciones, para así precisar los rangos de valores correspondientes a sus principales atributos. En este trabajo se ha adoptado la tipología propuesta por Vukan Vuchic, eminente catedrático de la Univ. de Pensilvania, considerando tres atributos de cada opción: capacidad, velocidad media e intervalo de frecuencia. El Recuadro 1 presenta una caracterización de las alternativas modales, la Tabla 1 los valores que se asumen para los atributos analizados, que han sido graficados en la Figura 1. 17. Las opciones ferroviarias aparecen como las más adecuadas en corredores de muy alta densidad, y las de buses convencionales en las de baja densidad; en las densidades medias pueden utilizarse diversas tecnologías: BRTs, tranvías o trenes ligeros. La Figura 1 grafica los ámbitos de prestación de los diversos modos: en los rangos medios, de 20 a 40 mil pasajeros hora por sentido, existen varias opciones para las distancias cortas y medias (con velocidades medias máximas del orden de 35 km/h) existen varias opciones posibles. La elección finalmente dependerá de numerosos factores y del peso relativo que se les asigne en el proceso de toma de decisión.

Tabla 1 - Características de los modos de transporte masivo

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CAPACIDAD TIPICA

VELOCIDAD TIPICA

INTERVALO MINIMO

Pax-hora-direc

Km-h

Minutos

Bus no articulado

3800 / 4500

8 – 12

0.6 – 1

Con paradas establecidas;

Bus articulado sin carril exclusivo

5400 / 7200

7 – 11

1 – 1.2

Con múltiples puertas y sin pago del pasaje a bordo

BRT – Bus articulado en carril confinado

9000 / 40000

16 – 20

0.2 – 0.5

Tranvía

13000 / 26000

8 – 14

1

En tráfico mixto, con múltiples paradas. Los coches articulados aumentan su capacidad

Tren ligero

17000 / 23000

18 – 30

1.3 – 2.5

Parcialmente segregado, con múltiples paradas

Metros tradicionales

40000 / 55000

22 – 36

1.5

Depende de la longitud de los trenes y el ancho de los coches. Bruselas, Munich.

70000 +

24 – 40

1.5

Construidos recientemente con alta capacidad, como Hong Kong, Tokio, San Pablo

Trenes suburbanos diesel

30000 / 36000

30 – 40

3.5 – 4

Trenes largos, baja aceleración y desaceleración

Trenes suburbanos eléctricos

40000 / 60000

35 - 55

2– 3

Pueden tener velocidades mucho mayores, de acuerdo con el espaciamiento entre estaciones

MODO

Metros modernos

Observaciones

Han llegado a 45,000 pax/h/D . Depende de l número de carriles y de las rutas expresas

Fuente: Adaptado de Vukan R. Vuchic (2005) Urban Transit: Operations, Planning and Economics.

15

RECUADRO 1 – Alternativas Modales. Adaptado de Vuchic, 2005 •

Bus o Trolley No Articulado con un único “lugar” para detenerse (“single stop”). El intervalo entre buses puede alcanzar 40 segundos, pero en paradas de tráfico intenso, decisivas en la definición del intervalo mínimo entre vehículos, promedian 50 segundos. Logran capacidades de 3.800 a 5.400 pasajeros por hora y por dirección

•

Bus o Trolley Articulado, un único “lugar” para detenerse (“single stop”). Puede lograr intervalos similares a los buses no articulados cuando tiene al menos tres puertas dobles y venta de boletos “autoservicio”. Con baja interferencia de las señales de tráfico alcanzan capacidades de 5.400 a 7.200 pasajeros por hora y por dirección

•

Buses de Alta Capacidad (BRTs). Corresponde a sistemas como los de Curitiba y San Pablo en Brasil y Transmilenio en Bogotá. Un conjunto de aspectos resultan relevantes para determinar su capacidad: las paradas múltiples (más de único “lugar” para detenerse), la capacidad de sobrepaso, que se trate de vehículos doblemente articulados con plataformas altas para el abordaje, el cobro del pasaje fuera del vehículo, las estaciones de dimensiones importantes y la prioridad en el tránsito. Logran capacidades de 9.000 a 30.000 pasajeros por hora y por dirección

•

Street Car, derecho de vía no segregado, paradas múltiples. Bajo condiciones de operación tradicionales pueden lograr circular con intervalos de hasta 60 segundos. Así, con coches articulados de 110 espacios cada uno se logran capacidades de 13.200 pasajeros por hora y por dirección. Con coches articulados y paradas múltiples, que permiten circular hasta 120 trenes por hora con una capacidad, por tren, de 220 espacios cada uno, se pueden lograr capacidades de 26.400 pasajeros por hora y por dirección

•

Tren Ligero, vía parcialmente segregada, paradas múltiples. Puede formar convoyes más largos que los street cars y ofrece capacidades similares a las de éstos pero con mayor velocidad y confiabilidad. Ejemplos de sistema relativamente recientes son el de Calgary (trenes de tres coches articulados con 190 espacios cada uno totalizando 570 espacios por tren, intervalos de 2 minutos y una capacidad de 17.100 espacios por hora y dirección) y el San Francisco Muni Mero (trenes de 4 carros con intervalos de 2 minutos, 744 espacios en total, 22.320 espacios por hora y dirección)

•

Metros Tipos 1 y 2. Las capacidades alcanzables están fuertemente influenciadas por la longitud y el ancho de los coches (15 y 2.5 metros en París, 21 y 3.23 metros en Toronto y Hong Kong), el número de coches por tren (4 en Boston, 5 en París, 10 en New York, Tokio y San Francisco) y los intervalos entre trenes. El Metro Tipo 1 corresponde a una ciudad grande en el mundo desarrollado (Bruselas, Munich) que usualmente presentan capacidades del orden de 40.000 pasajeros por hora y por dirección y que, con las condiciones adecuadas, pueden crecer hasta poco más de 55.000. El Metro Tipo 2 corresponde a los sistemas más modernos, construidos más recientemente, destinados a maximizar la capacidad de transporte (Caracas, Hong Kong, San Pablo, Tokio y algunas líneas de Nueva York) que ofrecen capacidades por encima de los 70.000 pasajeros por hora y por dirección

•

Tren Suburbano Diesel. Una locomotora diesel arrastra formaciones de hasta 10 grandes coches. Tienen espaciamientos entre trenes relativamente grandes debido fundamentalmente a su más lenta aceleración y desaceleración (en general, no menor a 3 minutos), y velocidades menores que los suburbanos eléctricos. Alcanzan capacidades de 30.000-36.000 pasajeros por hora y por dirección

•

Tren Suburbano Eléctrico. Alcanzan intervalos de 2.5 minutos con lo que los trenes eléctricos de Nueva York (Long Island Railroad), y muchas de las líneas de SCNF en París, logran capacidades de 40.000 a 48.000 pasajeros por hora y por dirección. Los suburbanos eléctricos logran capacidades aún superiores cuando son diseñados desde el punto de vista técnico, operacional y de confort con características similares a los metros. La Línea de Japan Railways (JR) Yamanote Line opera trenes de 10 coches con 225 espacios cada uno e intervalos de 2 minutos con una capacidad de 67.500 espacios por hora y dirección. El rango de capacidad de los suburbanos eléctricos se encuentra, en general, en los 40.000-60.000 espacios por hora y por sentido

Figura 1 - Los modos de transporte masivo, de acuerdo con su velocidad comercial y capacidad máxima de transporte

16

Ferrocarril Suburbano eléctrico

RANGO DE VELOCIDAD COMERCIAL – km-h

60

50 Ferrocarril Suburbano diesel

40 Tren ligero

30

20

Metros modernos

Bus convencional

Metros convencionales Bus articulado carril confinado (BRT)

10 Bus articulado 10

Tranvía 20

30

40

50

60

70

RANGO DE CAPACIDAD MAXIMA – Miles de pax-hora-sentido

Fundamentos económicos del apoyo nacional a los sistemas de transporte masivo

18. Existen sólidos fundamentos económicos para justificar la participación del Gobierno Nacional en la financiación de los sistemas de transporte urbano masivo. A pesar del principio de subsidiariedad (servicios locales en manos de autoridades locales), los Gobiernos Nacionales contribuyen financiando proyectos de transporte masivo para: (i) generar ahorros y brindar mejor servicio a los usuarios, (ii) reducir las externalidades negativas propias de la actividad, (iii) incrementar la productividad de la economía urbana, (iv) hacer financieramente viables proyectos económicamente convenientes que las jurisdicciones locales no podrían llevar a cabo, y (v) impulsar otras políticas nacionales, de las que estos proyectos constituyen instrumentos relevantes. 19. Las mejoras en los sistemas de transporte generan beneficios directos a sus usuarios en términos de ahorros costo y tiempo, y de reducciones netas de costos de operación de los servicios; pero adicionalmente, los sistemas de transporte masivo pueden reducir significativamente las diversas externalidades negativas que produce la actividad en el ámbito urbano. Una proporción alta de la población vive en ciudades y se puede beneficiar con la reducción de estos efectos indeseados, cuyos principales exponentes son: Congestión, y pérdidas de tiempo masivas. La congestión es definida como una externalidad; en una carretera – urbana o interurbana - la acción involuntaria de cada nuevo conductor que ingresa en la vía incrementa el tiempo de circulación de los restantes usuarios y reduce la eficiencia de los vehículos. Externalidades ambientales: locales (calidad del aire, ruido) y globales (GHG). El transporte produce, como uno de sus efectos indeseados, una significativa 17

degradación local del ambiente urbano; respecto al impacto sobre el cambio climático, el transporte en general es responsable de un 13.8%, y el transporte terrestre (del que el transporte urbano constituye una porción significativa), un 9.9% Accidentes: el transporte carretero es el principal responsable de los accidentes ocasionados por el transporte, y aproximadamente la mitad se producen en áreas urbanas, generando costos sustanciales a la sociedad y con un fuerte sesgo regresivo, ya que la mayor parte de las víctimas son peatones y ciclistas. 20. El transporte genera emisiones de contaminantes que tienen efectos locales y también emisiones que contribuyen al cambio climático. Los efectos locales son principalmente en la salud de la población y son efectos inmediatos y continuos. Las emisiones que contribuyen al cambio climático tienen un impacto global, cuyos efectos ya se sienten pero que serán más fuertes a mediano y largo plazo. Analizaremos primero las emisiones con efectos locales y luego nos centraremos en las emisiones con efectos en el cambio climático. 21. Las emisiones de contaminantes con efecto local que genera el transporte se deben a la naturaleza de la combustión interna de los motores y a la calidad de los combustibles. La combustión de hidrocarburos genera como productos residuales principalmente dióxido de carbono (CO2), agua y hollín, también conocido como material particulado (PM). Si la combustión no es completa, como es usual, entonces el proceso también genera monóxido de carbono y óxidos de nitrógeno. Además, el no remover ciertos químicos durante la refinación del crudo, lleva a que haya emisiones de óxidos de sulfuro, benceno y butadieno. Finalmente, los procesos químicos pueden llevar a la formación de ozono “a nivel del suelo.” 22. Con excepción del CO2 y el agua, las demás emisiones tienen efectos en la salud humana,4 dependiendo del grado de exposición. De particular interés son las emisiones de material particulado y de químicos como los bencenos. El material particulado tiene un tamaño tan pequeño que los filtros en las narices de las personas no logran atraparlo y llegan a los pulmones. Una vez allí, ayudan a generar y agravar enfermedades respiratorias que pueden causar la muerte. El benceno es altamente cancerígeno, inclusive a bajos niveles de exposición. Las emisiones de material particulado y benceno se pueden reducir en la refinación al reducir o eliminar contaminantes presentes en el crudo como el sulfuro y al reducir el benceno y otros químicos en los derivados finales. 23. El transporte urbano también emite gases que promueven el cambio climático, principalmente CO2 y NO2. Estos gases tienen la capacidad de almacenar calor en la troposfera, es decir, en la parte de la atmósfera más cercana a la superficie terrestre. Gracias a esta capacidad, en la medida que haya más de estos gases, mayor será la temperatura de toda la troposfera. El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático y otros estudios científicos estiman que la temperatura podrá aumentar entre 1 y 4 grados centígrados para el 2100. Estos aumentos de temperatura se traducirán en menos lluvia en el oeste de Norteamérica, el Sahel, el Mediterráneo, África del Sur, y el sur de Asia. Al mismo tiempo, habrá más lluvia—entre más caliente el aire mayor su capacidad de absorber humedad—entre el este de Norte y Centroamérica, Europa del Norte y el norte y centro de Asia. Los 4

El CO2 tiene impacto en la salud humana a través de su impacto en el cambio climático, tema que se analiza más abajo.

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escenarios “optimistas” prevén la extinción de muchas especies—ya está documentada la primera desaparición, una rana en Costa Rica—, cambios en los patrones y productividad agrícolas, y aumento de las migraciones humanas y animales. Los escenarios pesimistas prevén cambios dramáticos, por ejemplo la Corriente del Golfo deja de llevar calor del Caribe a Europa, que pueden trastocar el funcionamiento de Europa y de todo el planeta. 24. A nivel global, el transporte responde por el 14% de las emisiones de gases con efecto invernadero, siendo las que más rápido crecen y estando el mayor potencial de crecimiento en los países en desarrollo. Del 14% de las emisiones de gases con efecto invernadero (GHG por su sigla en inglés), un 71% lo genera el transporte por carretera, 11% el transporte por aire, 8% el transporte marítimo, y el resto otros modos de transporte. Entre 1994 y 2004, las emisiones generadas por el transporte crecieron 36.5%. En contraste, las emisiones totales de GHG crecieron 24% en este periodo. Las emisiones generadas por el transporte por carretera crecieron en este periodo 29% en los países industrializados y 61% en los países en desarrollo. Este último grupo de países avanza hacía una mayor motorización, medida tanto en términos de automóviles como de motocicletas por cada 1000 habitantes. Por lo tanto, el crecimiento de las emisiones puede ser exponencial (explosivo) con serias implicancias en el clima del planeta—y además con efectos inmediatos en la salud de la población local. 25. Las mejoras en el transporte masivo pueden incrementar la productividad de la economía urbana, y con ello la competitividad de las ciudades, que constituyen los principales motores de la generación de valor agregado. Así como el transporte presenta externalidades negativas, también da lugar a fuertes externalidades positivas: los beneficios de las mejoras en el transporte no se agotan en aumentar la calidad de los servicios, sino que inciden sobre otros mercados de bienes y factores; por ejemplo, en el mercado laboral y en el mercado inmobiliario.5 La mejor accesibilidad que producen las mejoras en el transporte promueve economías de aglomeración, que incrementan la productividad de las regiones urbanas, y por lo tanto su competitividad. Existe una creciente evidencia respecto a los “wider and indirect impacts” que producen los proyectos del transporte, basada en los nuevos modelos de Equilibrio General Computado. 26. El aporte financiero nacional – reembolsable o no – puede hacer financieramente viables proyectos de inversión que son socialmente convenientes, pero que por su dimensión no pueden ser financiados completamente por las jurisdicciones locales. Dado que los recursos públicos requeridos para llevar a cabo proyectos de transporte masivo suelen superan las posibilidades de las jurisdicciones locales, proyectos económicamente convenientes no pueden llevarse a cabo; el apoyo federal claramente puede ayudar a superar esa falencia. 27. La participación financiera en proyectos de transporte masivo le permite al Gobierno Nacional requerir el cumplimiento de varias de sus políticas, como por ejemplo las políticas ambientales, de gobernabilidad y desarrollo urbano, y de eficiencia energética. Condicionando el apoyo financiero al cumplimiento de pautas establecidas, el Gobierno Nacional puede promover políticas públicas tales como el desarrollo de sistemas ambientalmente limpios (que reduzcan emisiones locales y globales), que aseguren accesibilidad a usuarios vulnerables o con discapacidades, propiciar el planeamiento y el mejor governance urbano y metropolitano, o impulsar políticas de eficiencia energética. 5

Para una discusión detallada, ver EMCT (2001) The Benefits of Transport.

19

Aspectos sociales y subsidios

28. En los países en desarrollo, el transporte masivo puede contribuir en forma significativa en la inclusión social y a la lucha contra la pobreza. Los servicios de transporte son demandados en buena parte para obtener beneficios sociales: acceso a la salud, al trabajo, a la educación, al entretenimiento. La eficiencia del sistema condiciona la movilidad de la población y el acceso a esos beneficios. La provisión de sistemas masivos en corredores de alta densidad - en la medida en cumplan ciertas condiciones - constituye una herramienta para facilitar la movilidad de usuarios de bajos ingresos, y de esa manera facilitar su inclusión social.6 29. La cobertura espacial y temporal de los servicios y el costo de la tarifa son clave para que esos corredores sean efectivamente utilizados. Ello incluye la accesibilidad física (rutas que cubran los diversos espacios urbanos y periurbanos) y posibilidad de pago de acuerdo con los ingresos de los sectores de bajos recursos. Cabe destacar que los gastos en transporte de los hogares suelen superar a los gastos que los miembros del hogar realizan en todos los servicios domiciliarios sumados. 30. La evidencia internacional muestra que la gran mayoría de los países subsidian los sistemas públicos de transporte, justificando los subsidios en la necesidad de alcanzar los múltiples objetivos que se espera que cumplan los sistemas de transporte. Existe una gran variedad de subsidios, pudiendo dividirlos en dos grandes categorías: subsidios a la demanda y subsidios a la oferta. La diferencia entre ambos es quien, formalmente, recibe los subsidios. Los subsidios a la oferta, que son los más comunes, cubren parte de los costos operativos de los proveedores de servicios o bien costos de capital (equipamiento) o infraestructura (estaciones, túneles). La Figura 2 muestra el ejemplo de un conjunto de ciudades europeas, en las que el subsidio a la oferta representa la mitad de los costos de operación de los sistemas. Los subsidios a la demanda son más diversos, incluyendo los vouchers, descuentos en áreas geográficas determinadas, descuentos categóricos (a pensionados, escolares, militares) y más recientemente subsidios canalizados a través del sistema general de bienestar (el ejemplo más citado es el de Chile, otorgado mediante el programa Chile Solidario).

Figura 2 – Cobertura de costos de operación del sistema de transporte público en ciudades europeas

6

Para profundizar este tema, se puede consultar: Rebelo (1996)

20

Media de % subsidio = 51%

Valencia Greater Stuttgart Stockholm Seville Prague Paris Ile-de-France Oslo Region Madrid Community Greater Lyon Greater London Helsinki Frankf urt Rhein-Main Brussels Barcelona 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Subsidio público / Costo de operación anual (%) Ingreso venta boletos / Costo de operación anual (%)

80%

90%

100%

Fuente: EMTA

Otros ingresos / Costo de operación anual (%)

Barometer of Public Transport in the European Metropolitan Areas in 2004, published in July 2007

31. A pesar de la magnitud e importancia relativa de los subsidios cuando se los compara con la recaudación tarifaria y el monto total de gastos del sistema de transporte público, una búsqueda de trabajos de investigación muestra que no se han realizado estudios técnicos que evalúen su desempeño. Cabe preguntarse si benefician a los pobres o a grupos de medianos y altos ingresos, que no deberían recibirlos. Con el objeto de responder a estas preguntas, el Banco Mundial realizó recientemente un estudio que analiza la incidencia de subsidios en distintas ciudades de América Latina7; la Ciudad de México formó parte del grupo de ciudades seleccionadas. Se analizaron exclusivamente los subsidios directos al Metro, STE (trolleys) y RTP (buses). El análisis indica que estos subsidios son neutrales o levemente progresivos. Ello indica que el quintil más bajo de la distribución del ingreso recibe al menos el 20% del total de los subsidios. Otra manera de interpretar los resultados obtenidos es que, asumiendo que en México (y en la Ciudad de México) existe una política fiscal neutra, los subsidios al transporte mejoran levemente la distribución del ingreso.

7

Estupinián y otros (2007) Affordability and subsidies in public urban transport: What do we mean? What can be done?

21

32. El problema con los subsidios en la Ciudad de México – que constituye un ejemplo de un caso generalizado - es que poseen elevados errores de inclusión y exclusión. Errores de inclusión indican el porcentaje de personas (u hogares, dependiendo de la unidad de medida) que se benefician del subsidio cuando no deberían; los errores de exclusión miden el porcentaje de personas que deberían recibir el subsidio pero no lo hacen. Los resultados se resumen en la Tabla 2; tomando como ejemplo el metro, el error de inclusión estimado en 52% implica que el 52% de las personas (usuarios) que reciben el subsidio no lo deberían recibir8. El error de exclusión, que representa el 80%, indica que en el conjunto de usuarios “pobres” el 80% no recibe el subsidio porque no utiliza el Metro. Tabla 2: Errores de inclusión de los subsidios directos en la Ciudad de México Modo Metro STE RTP

Error de inclusión 52% 45% 54%

Error de exclusión 80% 80% 80%

Fuente: Estupiñian et al. (2007)

33. Los subsidios a la oferta no son la mejor forma de incrementar la asequibilidad de los servicios públicos de transporte para los pobres; los altos errores de exclusión e inclusión encontrados en la Ciudad de México no son características propias de esta ciudad: este problema se puede considerar una norma en todas las grandes ciudades de América Latina. Las razones que explican esta característica no deseada de los subsidios son dos: −

Problemas de acceso: por definición, aquellos usuarios que no utilizan los servicios de transporte no se benefician de los subsidios. En general, los más pobres son los que enfrentan problemas de acceso 9, sea porque tienen barreras físicas de acceso o no cuentan con disponibilidad del servicio en áreas cercanas a su vivienda o bien porque aún con el subsidio no pueden pagar la tarifa para utilizar los servicios de transporte.

−

Varianza en los niveles de consumo: los subsidios a la oferta son instrumentos poco adecuados para focalizar con precisión el beneficiario de un subsidio. Todo usuario de un subsidio a la oferta se beneficia del mismo. Dado que en las ciudades de países en desarrollo existe una correlación positiva entre cantidad de viajes y niveles de renta (relación válida hasta niveles medio-altos de la distribución del ingreso), gran parte de los beneficios del subsidio son aprovechadas por aquellos usuarios que no son pobres.

34. En síntesis, los subsidios a la oferta no son el mejor instrumento para beneficiar a los usuarios más pobres, porque parte de los subsidios son aprovechados por usuarios que no son pobres. A su vez, los subsidios a la oferta tienden a desincentivar la eficiencia económica. Existe una extensa literatura en el campo del transporte que muestra las pérdidas de eficiencia en la provisión de servicios motivadas por los subsidios a la oferta. Existen otras 8

El porcentaje se estimó asumiendo como definición de pobreza todo aquel que gana menos de 3 salarios mínimos, lo que implica que se consideran pobres aproximadamente el 55% de la población. Utilizando esta definición de pobreza se dividió el universo de usuarios en dos grupos “pobres” y “no pobres”. 9 Se entiende que quien opta por utilizar un modo alternativo como el vehiculo privado no enfrenta un problema de acceso, al realizar una decisión totalmente voluntaria respecto al modo que utiliza.

22

alternativas para mejorar la focalización de los subsidios en los más pobres? Las alternativas consisten en utilizar sistemas de bienestar general, identificando a los hogares más pobres, aunque su dificultad radia en el alto costo de administración10, mejorar el “targeting geográfico”, diseñando tarifas diferenciadas para las áreas geográficas con mayor concentración de pobreza, e incrementar la inversión en la infraestructura utilizada por viajes no motorizados: ciclovías, aceras, depósito de bicicletas en estaciones de medios masivos, entre otras. Los riesgos en la toma de decisiones

35. Los proyectos de transporte masivo presentan un considerable riesgo: involucran inversiones importantes que pueden resultar muy exitosas si están correctamente orientadas, pero pueden significar un derroche de recursos si no lo están. El proceso de toma de decisión para elegir las soluciones adecuadas es clave para reducir el riesgo propio de estos proyectos. Ello involucra la capacidad institucional de las entidades públicas a cargo, y la “economía política” alrededor de provisiones de bienes y servicios de alto valor. 36. Los grupos de lobby que abogan por soluciones tecnológicas específicas tienen un alto poder de influencia sobre el proceso de toma de decisiones, pudiendo resultar en sobre-estimaciones de demanda y sub-estimaciones de costos en proyectos a gran escala. En ausencia de una visión sistémica y de una política nacional con objetivos socioeconómicos claros, los proyectos de transporte urbano se hacen vulnerables a la presión de los vendedores de equipos de determinada tecnología, lo que en el pasado han resultado en la subestimación de costos y la sobrestimación de beneficios. Siendo este uno de los principales factores que han llevado a que factores como la demanda real de tráfico en proyectos de infraestructura de transporte sea por lo general de 20 a 70% mayor o menor de lo planeado. En especial, los proyectos de tipo ferroviarios tienden a sobreestimar la demanda hasta por más del 100% de su valor real en algunos casos (Bruzelius et al. 2002). La Tabla 3 presenta los resultados de varios análisis ex post de carteras de proyectos de transporte; el trabajo realizado en la Universidad de Aalborg (Dinamarca) es particularmente ilustrativo, indicando que el riesgo de subestimación de costos en los proyectos ferroviarios es del orden del 45%, y que la demanda real ha sido en promedio la mitad de la proyectada (Flyvberg, 2006).

TABLA 3 - Resumen de la Revisión Ex Post de Costos y Demandas en Proyectos de Transporte a Nivel Mundial Estudio Auditoría General de Suecia

Proyectos Revisados y Monto

Costos de Capital

15 proyectos carreteros y ferroviarios por 13 billones de SEK (precios de 1994)

Sobreprecio promedio de 86% en los 8 proyectos

10

Demanda

Comentarios Dos tercios de los proyectos analizados estaban aún en ejecución al realizarse el

Un ejemplo concreto del uso de estos sistemas han sido los subsidios a la movilidad mediante el programa Chile Solidario, en Chile

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Departamento de Transporte de Estados Unidos

10 proyectos de ferrocarriles suburbanos y metros (US$ 15.5 billones a precios de 1988)

Transport and Road Research Laboratory (UK)

21 metros en naciones desarrolladas y en desarrollo (Costos de US$ 22 a 165 millones cada uno, precios de 1987)

Universidad de Aalborg (Dinamarca)

Comprende 258 proyectos (puentes, túneles, carreteras, autopistas, trenes de alta velocidad y trenes de largo recorrido) en 20 países de 5 continentes por US$ 90 billones (precios de 1995).

carreteros, en el rango 2% a 182%. Sobreprecio promedio del 17% en 7 proyectos ferroviarios, en el rango -14% a74% Sobreprecio promedio de 61%, en el rango 10% a 106%

Se pudieron comparar costos en 13 metros: seis metros tuvieron sobrecostos por encima del 50% (con dos en el rango 100% a 500%), tres en el rango 20% a 50% y cuatro en el rango -10% a 20%. Poseen sobrecostos nueve de cada diez proyectos. En los proyectos ferroviarios los sobrecostos promedian 45%.

estudio: sus costos finales pueden ser aún superiores

28% al 85% por debajo de proyecciones.

Costo promedio por pasajero, considerando sobreprecios y subdemandas, 500% por encima de lo proyectado, en el rango 190% a 870%.

Se compararon demandas en 9 metros: en 2 la demanda estuvo hasta 20% por debajo, en otros 2 estuvo entre el 20% y el 50% por debajo, en otros 4 entre el 50% y el 70% y, en el restante, entre el 70% y el 90%

Hay un problema “masivo” con las demandas ferroviarias: son, en promedio, 51% menor a las proyectadas. En dos tercios de los proyectos, la sobreestimación es de dos tercios.

Los proyectos fueron ejecutados entre 1927 y 1998

Fuente: Flyvbjerg, 2006

Experiencias de apoyo nacional a proyectos locales

37. La experiencia internacional muestra que los gobiernos nacionales brindan un decidido apoyo al desarrollo de los sistemas de transporte masivo, imponiendo condiciones para financiarlos. En muchos países los estados nacionales contribuyen significativamente a la inversión en transporte público urbano. Se realizó un análisis comparativo entre Estados Unidos, Alemania, Francia y Colombia, cuyos resultados se resumen en la Tabla 4.

Tabla 4 – Comparación de mecanismos de apoyo nacional a proyectos de transporte locales

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Estados Unidos

Alemania

Francia

Colombia

Jurisdicción responsable del TU

Municipios (solos o asociados, MPOs), Estados.

Estados (Länders) y municipios

Comunas (AOUTs> 100,000 habs). Región: en Ile de France (Paris)

Municipios, que crean entes gestores

Marco normativo del apoyo federal

Leyes Federales ad hoc Criterio de partnership federal y municipios

Ley de financiamiento Municipal del Transporte

Ley de transporte interior, del aire, del URE, de renovación urbana

Ley Nacional ad hoc, acuerdos NaciónCiudad, CONPES

Origen de los recursos (principal fuente)

Sobretasa a los combustibles, aportes presupuestarios

Sobretasa a los combustibles

Tasa del Transporte, dirigida a las aut. locales

Fondos presupuestarios futuros

Organismo administrador

FTA, en el DOT, con oficinas regionales

Ministerio de Transporte

Ministerio de Transporte (oficinas locales) y otros

Ministerio de Transporte, DNP

Criterios, instrumentos, programas

70% por fórmula (¼ para inver.), 30% discrecional, para Capex 10 Programas

80% por formula, 20% para proyectos

Hay criterios generales para la elegibilidad

SITM para ciudades de 600K+, SETP en ciudades menores

Aportes anuales (de fondos y presupuesto)

US$ 9,000 millones

US$ 1,50 M (otro tanto carreteras urbanas)

Aprox. US$ 6,000 (2,000 para Ile de France)

N.D.

Principales receptores de los recursos

Autoridades regionales de transporte

Länders, que traspasan a municipios

Autoridades locales de transporte (AOUTs)

Ciudades

Requerimientos para la elegibilidad de los proyectos

Planes urbanos estratégicos y de corto plazo, planificación de detalle del proyecto

Plan de transporte urbano, cofinanciamiento asegurado

Inserción urbana, planificación del proyecto, alternativas,

Ente gestor, plan conceptual, coherencia con PND y POT

Criterios de evaluación

Puntajes de 1 a 5; méritos del proyecto y cofinanciación

Análisis costobeneficio

Evaluación económica y social

Cap financiación federal por proyecto

80%

75%

35% (20% líneas subterráneas)*

70%

* Sin contar los fondos específicos , que van directamente a las AOUTs

38. El análisis comparado de diversas experiencias permite extraer importantes conclusiones sobre la forma en que llevan a cabo estas iniciativas, tratando de apalancar políticas de movilidad, ambientales y de desarrollo urbano. Generalmente son las jurisdicciones locales las que presentan proyectos y requieren recursos de los gobiernos nacionales; suelen contribuir cofinanciando Los proyectos a financiar son de diversos modos La tendencia es que a las ciudades se les exija crear entes o autoridades locales de transporte ad hoc En todos los casos la elegibilidad de un proyecto exige consistencia con los planes urbanos y con los planes maestros de transporte El fondeo es en parte presupuestario y en parte de fondos específicos (earmaked), con diversas fuentes de origen, preferentemente fondos de los combustibles En el ámbito federal, la administración del Programa recae en un organismo de transporte 39. El caso de Estados Unidos es particularmente interesante, ya que constituye un programa inserto en un esquema federal de Gobierno, que apunta no sólo a mejorar la movilidad sino también a impulsar otras políticas de interés nacional. El Recuadro 2 describe someramente uno de los nueve programas federales de apoyo al transporte urbano, orientado a la construcción de nuevos sistemas de transporte masivo.

25

RECUADRO 2 – El ejemplo del programa federal de apoyo al transporte urbano en Estados Unidos A pesar de que el transporte público en los Estados Unidos cubre solo el 3% del total de viajes motorizados, el gobierno federal reconoce la importancia de los sistemas de transporte urbano – red vial y transporte público – para la economía nacional y el desarrollo social. Por ello el gobierno federal a tomado un rol de líder en el desarrollo de políticas de transporte y en los procesos de planificación urbana mediante sus programas de financiación de sistemas de transporte público. Los objetivos que persigue el gobierno federal mediante este programa de financiación son: (i) Mejoras en la calidad de vida y alineamiento entre el sistema de transporte público y los planes de crecimiento y desarrollo económico local y estatal (ii) Mejoras en la integración, la conectividad y el manejo de los sistemas de transporte (iii) Promoción de la vitalidad económica de las áreas metropolitanas (iv) Mejoras de seguridad (v) Disminución de accidentalidad (vi) Mejoras de accesibilidad para personas y carga dentro del área metropolitana (v) Protección y mejoramiento del medio ambiente (vi) Conservación de energía (ix) Enfatizar la importancia de preservar los sistemas de transporte existentes. El apoyo al desarrollo de sistemas de transporte público se hace a través de la agencia federal FTA (Federal Transit Administration). La FTA, en colaboración con las autoridades de transporte de los diferentes estados y ciudades, maneja un presupuesto de 9 billones de dólares anuales con costos administrativos inferiores al 1%. Uno de sus programas más importante es el “New Starts” (Proyectos nuevos), cuyo objetivo es financiar nuevos proyectos de transporte masivo (ferroviarios o de buses) o componentes de proyectos ya existentes que añadan una capacidad sustancial, hasta en un 80% de su costo neto. Para obtener estos fondos, el proyecto debe demostrar que ha sido seleccionado como la mejor alternativa de transporte público dentro de un plan regional de transporte multimodal a 20 años. El programa da un fuerte apoyo financiero a la pre-inversión y al fortalecimiento institucional local, el énfasis es en las inversiones de capital en infraestructura, pero incluye también apoyo a la operación. Con el aumento en el precio de la gasolina, y el crecimiento continuo de la población americana, se ha tornado aún más clara la importancia para el gobierno de apoyar los sistemas de transporte público en el país. El éxito de los programas de FTA en el futuro dependerá del ambiente de financiación federal para infraestructura en Estados Unidos y de la capacidad del sector de transportes, en especial transporte público, de cumplir los requisitos establecidos para obtener los recursos.

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POTENCIAL DE UN PROGRAMA EN MEXICO Experiencias recientes de proyectos de transporte masivo en México

40. En los últimos años se han ejecutado en México varios proyectos de transporte masivo, que han sido – en un balance general - claramente exitosos, son replicables y están teniendo un importante efecto demostración. Se han revisado tres de los casos más relevantes: la Línea 1 del tren suburbano de la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), el Metrobús del Distrito Federal, y el sistema de buses de León. La Línea 1 de tren suburbano ha tenido una estructuración bien armada; el sector privado tomó a su cargo la financiación de una parte relevante del proyecto, del orden del 40% (puede variar según como se mida el costo total); es muy difícil que en un proyecto de esa naturaleza el sector privado asuma una proporción mayor. El proceso organizado por SCT atrajo jugadores de nivel mundial. El servicio que brinda el nuevo tren es muy superior al de los buses convencionales que reemplaza, reflejando un profundo cambio cualitativo en la prestación del servicio público. Recién al completarse la implementación de las líneas de alimentación se podrá apreciar si el sistema ha sido finalmente exitoso en lo referente a la captación de la cantidad esperada de pasajeros. El Metrobús implementado en el Distrito Federal ha tenido el gran mérito de demostrar que es posible implantar sistemas de buses rápidos y masivos (BRTs) en la ciudad, reservando parte de la calzada para el transporte público y excluyendo a los automóviles particulares y taxímetros. La falta de procesos competitivos para concesionar el servicio ha permitido minimizar los conflictos de implantación, pero incrementa los costos totales del sistema. El sistema de BRT de León (Optibús) ha mostrado un proceso exitoso de modernización integral del transporte público, resultado del trabajo conjunto de las autoridades y los transportistas 41. Las concesiones ferroviarias en la Zona Metropolitana del Valle de México han teniendo avances sustantivos, aunque restan algunos temas importantes por resolver. Importancia, por aportes federales. Cómo han sido. 42. Las principales fortalezas del programa de trenes suburbanos de la ZMVM se encuentran en la calidad de su diseño y de su estructuración. Para la elaboración de este trabajo, el Banco Mundial llevó a cabo un análisis específico de los tres sistemas ferroviarios en desarrollo (el Sistema 1 ya funcionando, los Sistemas 2 y 3 en proyecto); los principales aspectos positivos de este programa – cuyas líneas están graficadas en la Figura 3 - que se identificaron fueron: El diseño de ingeniería del Tren Suburbano 1 emplea tecnologías probadas, compatibles con el “estado de arte” en la materia, y con los criterios operativos de los sistemas suburbanos europeos La estructuración de la concesión está bien resuelta, captando recursos privados en la medida en que el proyecto lo permite 27

La competencia basada en tarifa mínima promovió la presentación de ofertas eficientes en el primer sistema El riesgo de demanda lo toma en una parte considerable el concesionario (lo que lo obliga al realismo al momento de presentar su propuesta); un fondo de contingencia ad hoc le permite mitigarlo parcialmente Los recursos públicos son en parte para obras del sistema ferroviario, y en parte para su inserción urbana; los privados, para equipamiento ferroviario La cooperación inter-institucional ha sido alentadora, particularmente entre la SCT y el Estado de México, previendo estaciones para la integración modal con sistemas de alimentación (a través de BRT) a ser desarrollados por el Estado Se han ido realizando avances por líneas y por fases, lo que permite capitalizar experiencia 43. Así como presenta fortalezas, también se identificaron varias tareas aún pendientes, que en parte surgen de tratar a los proyectos como “proyectos ferroviarios” y no como “proyectos de transporte urbano”. Las principales debilidades que se identificaron son: La alimentación con buses se ha atrasado respecto a las obras ferroviarias Faltan definiciones en las concesiones de las Líneas 2 y 3, y el apuro por dar inicio al proceso licitatorio puede precipitar decisiones incorrectas Se deben optimizar las opciones tecnológicas ferroviarias, con criterios de costoeficiencia El concesionamiento por tarifa mínima – útil en el primer sistema – puede generar dificultades para la integración de varias líneas ferroviarias en red (habría tarifas muy diversas, salvo que las compensen los aporte públicos) Deben protegerse los derechos de vía existentes, particularmente aquellos que no serán utilizados en el corto plazo; son activos estratégicos Los futuros proyectos de trenes suburbanos deben surgir de una planificación urbana regional más amplia, con una visión integrada del sistema de transporte

Figura 3 - Los tres sistemas del tren suburbano del Valle de México

28

a Querétaro a Pachuca NOR TE

Huehuetoca

Acozac

Xaltocan Tecamac

Cuautitlán

Vía

Ló

pe

or zP

San Juan Teotihuacán

o till

a Veracruz

a Veracruz

Tultitlán

Jardines de Morelos Lechería

SISTEMA 1

Ecatepec

San Rafael

SISTEMA 2 LB

Cd. Azteca

Xalostoc Pantaco

Texcoco

Naucalpan Río Hondo

6

Martin Carrera San Juan de Aragón

Peralvillo

Tacuba

Xochiaca

Buenavista Polanco 5

SISTEMA 3

9

4

9 1

7

8

Huixquilucan

LA 2

Los Reyes

3

a Puebla

a Toluca

Chalco

44. Como resultado del análisis, el Banco Mundial tiene – en términos generales una visión positiva de la marcha del proceso, pero recomienda enfáticamente la definición de las redes en el marco de un plan integral regional, adoptar criterios técnicos al definir los servicios, y realizar ajustes en la organización institucional ante los nuevos desafíos. Se debería seguir avanzando con proyectos ferroviarios en el ZMVM. La solución a los problemas del transporte en la región requiere un balance de modos; si bien el ferrocarril puede tener un rol muy relevante, su expansión debe concebirse en conjunto con la de corredores de transporte masivo de otras tecnologías Debería procurarse integrar las Líneas 2 y 3 con el metro y con futuros BRTs Es conveniente analizar con mayor detalle la convivencia de los servicios de carga con los de pasajeros, considerando que a menos que los primeros sean muy intensos, no se requiere de una vía exclusiva para los segundos

29

En la línea 3 las estimaciones de demanda aparecen como muy optimistas (en la expansión); la definición del trazado debería ajustarse más a criterios técnicoeconómicos de una red de transporte público que a límites jurisdiccionales Es necesario ajustar el ordenamiento institucional para atender los sistemas en marcha y los que se implementen en el futuro: deberían separarse las funciones de promoción y desarrollo de proyectos, de las de regulación de los servicios (y revisar la regulaciones para transporte de pasajeros por FC). Debería institucionalizarse la coordinación en la planificación y operación del transporte de pasajeros con el Estado de México y el Distrito Federal La cartera potencial de proyectos

45. Las 29 ciudades mexicanas mayores de 500,000 habitantes concentran aproximadamente la mitad de la población del país; ya existe en ellas un portafolio de 23 proyectos (o grupos de proyectos) identificados, que contiene inversiones del orden de los USD$ 8,300 M. Los proyectos considerados son aquellos que han sido impulsados públicamente por organismos nacionales o locales; pueden existir otros proyectos en elaboración, o demandas que aún no han sido reflejadas en proyectos. En ese sentido, la cartera identificada puede considerarse como un mercado “de mínima” para un programa de apoyo federal. Se ha tomado conocimiento de diversos proyectos cuya idea aún está madurando, tal como airport links, trenes turísticos y expansiones de sistemas existentes. La cartera muy probablemente se va a expandir en el corto plazo debido a la presión de la motorización, a la expansión urbana, al efecto demostración de los proyectos recientes, y al atraso que ha tenido México en la materia. La Tabla 5 resume las principales características de la cartera de proyectos identificados, y la Figura 4 muestra su localización. En la Tabla 7 se presenta un resume de la base de proyectos compilada. Tabla 5 - Proyectos de transporte masivo identificados en las 29 ciudades con más de 500.000 habitantes

Longitud km

TRANSPORTE PESADO

TRANSPORTE LIGERO

Número de Proyectos

TIJ

MXL

Monto Estimado US$ Millones

Monto promedio

Estado de avance de los proyectos Avanzado

En estudio

Idea

BRT (Bus masivo)

9

431

1,356

150

-

6

3

Tren Ligero – Tranvía

4

77

960

240

1

-

3

Tren regional

3

415

2,920

970

1

1

1

Tren Suburbano

7

183

3,064

440

2

1

4

23

1,106

8,300

360

4

8

11

/&-6

TOTAL HMO

/&88 &8/

TRC

/

SLW

07<

Figura 4 – Mapa resumen de los proyectos de transporte masivo relevados

REX

/

DGO

$*8 3 6/3 3 *'/ L P%-; LP

QET

MLM

TAM

0(;

3LP 3 / CVA 3%&

7/&

ACA

XAL

30

9(5 VSA TGZ

MID

/ &81

/ Transporte Ligero (BRT’s, tranvías, trenes eléctricos) 3 Transporte Pesado (Trenes Suburbanos, regionales y metro) Otras ciudades con más de 500 mil habitantes en 2005

46. El relevamiento realizado indica que menos de un tercio del portafolio cuenta con estudios avanzados, y que está concentrado geográficamente en el Centro y Centro Oeste del país. La mitad de los proyectos identificados son BRTs y Tranvías/Trenes ligeros, que tienen costos unitarios sustancialmente menores que los trenes. Casi 90% de la inversión estimada se concentra en el centro y centro-oeste, con fuerte peso de los proyectos ferroviarios. En las otras regiones los proyectos son BRTs o tranvías/trenes ligeros. Un 30% del portafolio cuenta con estudios avanzados, y casi dos tercios están a nivel de idea. Cabe destacar que el ciclo de implementación de los BRTs suele ser más corto que el de los sistemas ferroviarios.

Tablas 6.a y 6.b – Distribución regional de los proyectos y grado de avance

Tabla 7 – Listado de proyectos relevados

31

No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

18 19 20 21 22

NOMBRE DEL PROYECTO Tren Suburbano de Aguascalientes (48 km) Ruta Troncal BRT Chihuahua Transporte Semi – masivo BRT Cd. Juárez Línea 12 del metro (Mixcoac a Tláhuac) Tranvía Buenavista - Centro Histórico

ESTADO

MESOREGIÓN

TIPO DE TRANSPORTE MASIVO

Aguascalientes Chihuahua Chihuahua Distrito Federal Distrito Federal

Centro-Occidente Tren suburbano Noroeste BRT Noroeste BRT Centro País Metro Centro País Tren ligero / Tranvía Tranvía Eje Central Distrito Federal Centro País Tren ligero / Tranvía Tren Rápido Interurbano de Guanajuato (TRIG) (300 Guanajuato Centro-Occidente Tren regional km) Nuevos Corredores en el Sistema BRT León Guanajuato Centro-Occidente BRT BRT Calzada Independencia (Macrobus) Jalisco Centro-Occidente BRT Guadalajara Corredores de Movilidad (BRT – CPT) Guadalajara Jalisco Centro-Occidente BRT Tren Suburbano Tlajomulco - Guadalajara Jalisco Centro-Occidente Tren suburbano Tren Suburbano Toluca - Lerma México (Valle de Centro País Tren suburbano Toluca) Tren México - Toluca (70 km) México (Valle de Centro País Tren regional Toluca) Sistema 1 del Tren Suburbano de la ZMVM Rutas México (ZMVM) Centro País Tren suburbano Huehuetoca, Jaltocan y Tacuba (52 km) Tren Suburbano Jardines de Morelos - Martín México (ZMVM) Centro País Tren suburbano Carrera (Sistema 2) Tren Suburbano La Paz - Chalco (Sistema 3) México (ZMVM) Centro País Tren suburbano México (ZMVM) Centro País BRT Mexibús Ciudad Azteca,Tecámac, Coacalco,Ecatepec, Cuautitlán Izcalli, Tultitlán, La Paz-Ixtapaluca, Chicoloapan,Chimalhuacán Transmetro BRT´s Monterrey Nuevo León Noreste BRT Transmetro Tren ligero / Tranvía Monterrey Nuevo León Noreste Tren ligero / Tranvía Corredores de Transporte Urbano de Cancún Quintana Roo Sur-Sureste BRT Corredor de Transporte Urbano de Culiacán Sinaloa Noroeste BRT Tren Interurbano de San Luis Potosí San Luis Potosí Centro-Occidente Tren Suburbano

23 Tren Ligero de Veracruz

Veracruz

Sur-Sureste

24 Tren interurbano Puebla - Tlaxcala Ruta Apizaco Puebla (45 km)

Puebla y Tlaxcala Centro País

32

Tren Ligero / Tranvía Tren regional

INVERSION STATUS ESTIMADA USD M

PNI 1

Longitud km

A B C A C

120 104 105 1,320 200

48 12 30 24 20

C

150

A

1,430

C B

105 60

30 16

C C C

235 300 165

108 20 11

C

1,400

70

C

1,290

1

52

B

390

1

19.3

A C

286 525

1

12.9 150

C C

105 450

30 30

B B C

140 53 300

40 15 20

A

160

12

B

90

15 1

1

300

45

ESTRATEGIA GENERAL PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN El contexto para la implantación del Programa

47. El contexto actual pone en evidencia la necesidad, razonabilidad y viabilidad de implementar un Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo. Las principales razones para hacerlo son: (i) hay una clara justificación económica para la participación federal en el apoyo al transporte urbano, y que de hecho la llevan a cabo numerosos países desarrollados, (ii) existe una fuerte voluntad política de invertir en infraestructura y se ha establecido un nuevo fideicomiso recientemente, (iii) el marco jurídico permite la implementación de un programa federal de apoyo al transporte masivo, y (iv) existe una importante cartera de proyectos en México para que el programa brinde un apoyo efectivo. 48. Existen argumentos contundentes para que el Gobierno Federal brinde apoyo al desarrollo de los sistemas de transporte masivo, y hay ejemplos de numerosos países que lo llevan a cabo exitosamente. Los análisis del Capítulo 2 permiten apreciar la diversidad de impactos que tiene el transporte masivo de personas en las áreas urbanas (y eventualmente periurbanas), en referencia tanto a los desafíos propios de proveer movilidad a toda la población, como a los de atender las numerosas externalidades – negativas y positivas – que genera el sistema de transporte. 49. El Gobierno de México ha demostrado reiteradamente su voluntad de incrementar las inversiones en infraestructura. Así lo ha establecido el Plan Nacional de Desarrollo, que contempla específicamente el apoyo al sector transporte, y el posterior Programa Nacional de Infraestructura, que contiene diversos proyectos de transporte masivo. La reciente creación del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) remarca esta tendencia, y da lugar al vehículo adecuado para la implementación de un programa federal de apoyo al transporte masivo. Su predecesor, el FINFRA, estaba más orientado a la financiación de infraestructura con participación del sector privado; el FONADIN contempla esa posibilidad, pero permite también financiar proyectos que por sus características pudieran no ser atractivos para el sector privado. El Recuadro 3 reproduce al Artículo 3º del Decreto de creación del FONADIN, que expresa su intención de promover y fomentar la participación de los sectores público, privado y social. 50. El marco jurídico existente permite la implementación de un programa federal de apoyo al transporte masivo. El Gobierno Federal cuenta con jurisdicción directa sobre los proyectos que se desarrollen sobre vías nacionales, como es el caso – en general – de los proyectos ferroviarios urbano. Cuando se trate de proyectos bajo jurisdicción local – típicamente, sistemas de BRT – basta que la jurisdicción correspondiente firme un convenio de adhesión. 51. La cartera de proyectos a desarrollar con apoyo del programa federal es considerable. México ha estado atrasado en desarrollar sistemas de transporte masivo, en tanto las ciudades han ido creciendo en población y congestión. El análisis realizado en el capítulo anterior muestra que el portafolio probable es significativo, y que algunos de los proyectos recientes ejecutados están produciendo un efecto demostración.

33

RECUADRO 3 – Los objetivos del FONADIN, de acuerdo con su Decreto de creación “ARTÍCULO TERCERO. El Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura tendrá los fines siguientes: Promover y fomentar la participación de los sectores público, privado y social en el desarrollo de I. infraestructura y sus servicios públicos, mediante la realización de inversiones y el otorgamiento de apoyos recuperables y, en su caso, a través de la contratación de garantías a proyectos financieramente viables, así como apoyos no recuperables a proyectos rentables socialmente; II.

Apoyar el desarrollo de obra pública de infraestructura a cargo de la Administración Pública Federal;

Participar con los sectores público, privado y social, en esquemas de diseño, construcción, III. financiamiento, operación y transferencia de infraestructura; así como de apoyos orientados al acceso de los usuarios a la misma; IV.

Participar en la evaluación, estructuración y ejecución de los proyectos de infraestructura;

V.

Adquirir, administrar y ceder derechos y obligaciones establecidos en concesiones o permisos;

VI.

Disponer, según lo determine el Comité Técnico, de los activos con los que cuente en su patrimonio;

Participar y apoyar en la realización de estudios, proyectos, investigaciones y desarrollo de VII. infraestructura, y VIII. Suscribir, adquirir y administrar instrumentos financieros asociados a los proyectos de infraestructura, en términos de las disposiciones aplicables.”

Las opciones estratégicas

52. Ante este favorable contexto, se abren varias opciones estratégicas, de acuerdo con la orientación que se le quiera dar a los principales atributos del programa, que llevarían a adoptar criterios diferentes en su diseño. El análisis de las experiencias internacionales permite apreciar que existen criterios alternativos para organizar un programa nacional de apoyo al transporte masivo en cada uno de los diversos atributos propios de un programa. La Tabla 8 ilustra los criterios alternativos que pueden adoptarse para los principales atributos. Análisis similares pueden pueden realizarse para otros atributos, tales como mecanismos para definir la asignación de los recursos (por fórmula o por proyecto), alcance de las iniciativas a financiar (proyectos o planes integrales), criterios para la aceptación de los proyectos (estrictos o flexibles).

34

Tabla 8 – Ejemplos de criterios alternativos para definir los atributos de un Programa ATRIBUTOS

Objetivos

Alcance temporal

Tipos de proyecto a financiar Entidades promotoras de los proyectos Origen de los recursos Organización de la administración

CRITERIOS ALTERNATIVOS PARA ORGANIZAR EL PROGRAMA Implementar corredores de transporte, o desarrollar un instrumento para implementar políticas de movilidad y desarrollo urbano y ambiental Un programa transitorio para la ejecución rápida de proyectos, o un programa estratégico, que ponga en marcha un proceso basado en reglas Proyectos de ferrocarriles suburbanos y regionales (generalmente de jurisdicción federal) o proyectos de diversas tecnologías del transporte masivo (incluye BRTs y tranvías, de jurisdicción local) Las instituciones del Gobierno federal, o las instituciones locales circunstancial con recursos presupuestarios, o fondos específicos Orientada a la ejecución del proyecto (centrada en el fideicomiso) u orientada a políticas (con soporte de una Unidad de Apoyo ad hoc)

53. La consideración conjunta de estos criterios permite visualizar alternativas de diseño del programa ordenadas según dos ejes principales: el alcance del programa (estratégico vs. táctico), y el tipo de tecnología de transporte masivo a financiar (sólo proyectos ferroviarios vs. proyectos de cualquier tecnología de transporte masivo). Estos dos ejes resumen las principales opciones estratégicas para definir el programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo. 54. Se propone desarrollar un Programa con dos fases, que vaya evolucionando desde un carácter más “táctico” (orientado a financiar rápidamente varios proyectos) hacia un carácter más “estratégico” (como un instrumento para apalancar diversas políticas de interés nacional), pero que permita desde un inicio la consideración de todo tipo de tecnología de transporte masivo. La Figura 5 resume los dos grandes ejes identificados en el párrafo anterior, y la ubicación relativa de las dos fases propuestas.

Figura 5 – Alternativas estratégicas para el diseño del Programa

35

PROGRAMA MÁS ESTRATÉGICO

FASE PROGRAMA MULTIMODAL

PROGRAMA FERROVIARIO

BRT

FASE

PROGRAMA MÁS TÁCTICO

36

REGLAMENTO Y ORGANIZACIÓN DEL PROGRAMA Objetivos del Programa

55. El objetivo del Programa de Apoyo Federal al Transporte Masivo es promover la inversión en el sector, con un criterio de desarrollo sustentable, atrayendo la inversión privada e impulsando la cofinanciación con los gobiernos locales. El Programa se propone específicamente: Financiar proyectos de transporte masivo, en sus diversas modalidades, en ciudades de más de 500 mil habitantes Apoyar el desarrollo de los sistemas de transporte masivo de diversos modos en el ámbito urbano y regional, para mejorar la calidad de vida y la competitividad de las ciudades en el marco del desarrollo sustentable Promover y fomentar la participación de los sectores público, privado y social en el desarrollo y financiamiento de los proyectos de Transporte Masivo, mediante la realización de inversiones y el otorgamiento de apoyos financieros recuperables a proyectos financieramente viables, así como apoyos no recuperables a proyectos socialmente rentables 56. Los resultados esperados del Programa serán incrementar la participación del transporte público en la movilidad urbana e impulsar políticas ambientales, sociales y de desarrollo urbano. Los resultados que se espera obtener se pueden resumir en: Mayor participación de los sistemas de transporte público en las principales áreas urbanas, asegurando la movilidad de toda la población Apalancamiento de las políticas locales y federales en materia de desarrollo sustentable (ambiental, urbano, social) Adecuada selección y estructuración de los proyectos, maximizando la participación del sector privado e incentivando la adopción de tecnologías costo-eficientes Fortalecimiento del sector público federal y local en la planificación y gestión del transporte urbano Fundamento legal e inserción institucional

57. El Programa Federal de Apoyo al Transporte Masivo podrá integrarse al Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN), instrumento diseñado para dar viabilidad al Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012. Ya existen otros programas sectoriales dentro del FONADIN (Promagua, Proresol, NEC de carreteras), previamente insertos en el FINFRA. El 12 de Mayo se adoptaron las Reglas de Operación del FONADIN, que establecen las normas que rigen sus operaciones y establecen los procedimientos para el otorgamiento de apoyos 37

58. El Programa podrá financiar proyectos de transporte masivo que utilicen vías generales de comunicación (de jurisdicción federal) o vías locales. En el caso de los proyectos ferroviarios sobre vías generales de comunicación (suburbanos, regionales) la jurisdicción corresponde a la SCT. En los restantes proyectos (BRTs, tranvías, metros), la jurisdicción es local (salvo que usen vías federales): en estos casos, los recursos pueden transferirse a estados, municipios u organismos locales mediante convenios, aplicando la legislación federal para la utilización de los recursos. Apoyos a brindar por el Programa

59. El Programa podría brindar diversos tipos de apoyo a estudios y proyectos de inversión, en línea con las reglas de operación del FONADIN. Los criterios de selección entre los distintos apoyos y financiamientos de los proyectos, deberán considerar aspectos tales como la rentabilidad social, la rentabilidad financiera, las inversiones inducidas, y los menores requerimientos de recursos públicos. La Tabla 9 resume los tipos de apoyo – recuperables y no recuperables - que puede brindar el programa, en el marco de las Reglas de Operación del FONADIN. Tabla 9 - Tipos de apoyo del Programa

Instrumentos

APOYOS NO RECUPERABLES

APOYOS RECUPERABLES

Aportaciones

Estudios

Proyectos de Inversión

X

X

Subvenciones

X

Deuda Subordinada

X

Garantías

X

Capital de Riesgo

X

Fondos de capital de riesgo

X

X

Créditos

Sujetos y sectores susceptibles de apoyo

60. Podrán ser sujetos de apoyo las Entidades del Sector Público cuyos proyectos se identifiquen con el Programa, en los sectores establecidos en sus objetivos. Ello incluye tanto dependencias y entidades del Gobierno Federal como Gobiernos estatales y municipales. Dependencias y entidades del Gobierno Federal. Podrán recibir apoyos no recuperables ya sea para la realización de estudios o de inversiones en proyectos, así como Subvenciones para lograr el Equilibrio Financiero, haciendo factible la participación del sector privado. Gobiernos estatales y municipales. Podrán recibir apoyos no recuperables y/o financiamientos para la realización de los estudios, así como Subvenciones para lograr 38

la Equilibrio Financiero de los proyectos estatales y municipales, haciendo factible – en lo posible - la participación del sector privado. 61. Serán elegibles proyectos de trenes suburbanos, trenes regionales, metros, trenes ligeros, tranvías y sistemas de autobuses de transporte masivo (BRT), así como las obras y equipamiento necesarios para su implantación e integración con otros modos de transporte. El Programa no estará restringido a ninguna tecnología específica de transporte masivo; la tecnología propuesta deberá satisfacer las condiciones a cumplir para obtener apoyo. Condiciones a cumplir para obtener el apoyo

62. Los proyectos susceptibles de apoyo deberán cumplir con un conjunto mínimo de requisitos de elegibilidad, que podrán tornarse más exigentes en etapas posteriores. En la Fase I los requisitos son los siguientes: Contar con el registro en la cartera de la Unidad de Inversiones de la SHCP Contar con un documento que establezca la relación entre el proyecto y los planes de desarrollo urbano. Que demuestre la alternativa de modo de transporte más adecuada para atender la demanda prevista y cumplir con los objetivos de desarrollo urbano, ambiental y social; relación con el resto del sistema de transporte público Contar con un Estudio de Factibilidad que demuestre su rentabilidad desde el punto de vista económico-social; su factibilidad técnica; la estrategia de instrumentación de las obras y operación; y, un marco normativo adecuado para el desarrollo del proyecto Contar con un esquema de financiamiento y estructuración jurídica y financiera que permita la ejecución del proyecto. Si no se espera que el servicio tenga superavit (o al menos equilibrio) operativo y fuera necesario un subsidio operativo a lo largo de la vida del proyecto, el Promotor deberá presentar un documento adicional en el que justifique la razonabilidad del subsidio, la eficiencia del mecanismo de subsidio propuesto, demuestre que el subsidio sería inevitable aún con otras opciones tecnológicas, y demuestre la capacidad y compromiso de la Entidad que los va a tomar a su cargo (como en los PPS) El Anexo II contiene un detalle para estas presentaciones. 63. Para los requerimientos de apoyo para estudios se seguirán las reglas generales de FONADIN. Temas críticos y criterios adoptados

64. Se han identificado varios temas críticos que se presentarán en los requerimientos de apoyo a proyectos de inversión, que requieren definiciones políticas. Estos temas fueron objeto de discusión, adoptándose en todos los casos pautas de política. Ellos son: (i) el tope del financiamiento federal, (ii) la aceptación de proyectos que requieran subsidios operativos, (iii) la definición de los costos que se consideran elegibles, (iv) el requerimiento de procesos competitivos, (v) la posible participación de nuevas fuentes de 39

financiamiento, (vi) la necesidad de doble análisis en los proyectos más riesgosos, (vii) la modalidad de selección del portafolio de proyectos a financiar, (vii) la aceptabilidad de proyectos de transporte masivo en los que el operador sea una empresa pública, y (viii) la necesidad de expliciatr las competencias de la SCT en temas de transporte urbano. Los criterios adoptados seguramente requerirán una revisión tras la puesta en marcha del Programa, de acuerdo con lo que las enseñanzas que resulten del financiamiento de proyectos. 65. El tope del financiamiento Federal debería ser del 50%. Si el tope adoptado fuera mayor, podría generar poco incentivo para la propuesta de proyectos eficientes; y si fuera menor podría excluir proyectos económicamente aceptables. Se consideró que en principio puede adoptarse el 50% establecido en el FONADIN, autorizando al Comité Técnico a hacer excepciones en casos que lo justifiquen. 66. Los subsidios operativos: el Programa sólo debe brindar apoyo financiero para inversiones en sistemas de transporte masivo, no para cubrir su eventual déficit operativo. Pero ello no implica que no pueda eventualmente financiar proyectos que no cubran sus costos de operación y mantenimiento; si ese fuera el caso, la entidad sub-nacional debe justificarlo, y asumir el compromiso de afrontarlo, para asegurar la sustentabilidad del proyecto 67. Deben especificarse los costos que deben considerarse elegibles. Los costos propios de la adquisición del dderecho de vía en principio no se financiarían, salvo cuando se trata de proyectos federales. El Comité Técnico puede hacer excepciones. Pueden especificarse con detalle las obras que no se financian, estableciendo incluso una categoría de “obras de inserción urbana” que se financian por el Programa pero en una medida menor, o bien dejarlo a criterio del Comité Técnico. Si el Comité Técnico entiende que existe una tecnología que cumple mejor con los criterios de costo-eficiencia que la que propone el organismo promotor, el Programa sólo financiará un monto asociado a la solución más eficiente. 68. En principio deberían requerirse procesos competitivos en todos los proyectos financiados por el Programa. Las concesiones ferroviarias otorgadas a los Estados que a su vez sean transferidas a firmas privadas deberían ser objeto de concurso. Las concesiones de servicios de buses en los BRTs pueden no cumplir ese criterio si existe una justificación sólida. Debería resolverse si el Programa puede otorgar garantías para la compra de buses a firmas concesionarias que no accedieron por concurso. 69. El Programa debe contemplar la participación de otras fuentes de financiación de las inversiones. Además del Programa Federal, el sector privado y el Estado-Municipio, el proyecto – si cumple ciertas características - puede recibir financiamiento de otras fuentes. El caso más probable son los fondos globales, como el CTF (Clean Technology Fund) que está estructurando el Banco Mundial con el apoyo de varios países donantes, que tendrá condiciones financieras concesionales (10 años de gracia, interés