Panamá

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural (PARTICIPA) Informe de Revisión de Medio Término

Informe principal y apéndices

Fechas de la misión: Fecha del documento: N.º del proyecto: N.º de informe:

30 Sept - 11 Oct 2013 Enero, 2014 1389

División de América Latina y el Caribe Departamento de Administración de Programas

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA Informe de Revisión de Medio Término Roma, enero de 2014

i

Contenido Resumen Ejecutivo __________________________________________________________________________ 1 Antecedentes, objetivo y procesos de la Revisión de Medio Término _________________________________ 7 Contexto de ejecución del Proyecto ____________________________________________________________ 9 Contexto económico social. ___________________________________________________________________ 9 Sector agropecuario ________________________________________________________________________ 10 El Proyecto _______________________________________________________________________________ 11 La fase de diseño __________________________________________________________________________ 11 La fase de arranque ________________________________________________________________________ 11 Descripción del Proyecto ____________________________________________________________________ 12 Proyecto Desarrollo sostenible y mitigación del cambio climático - DSMCCV-PARTICIPA, FMAM/ANAM ______ 14 Estrategias del Proyecto ____________________________________________________________________ 15 La estrategia de ejecución ___________________________________________________________________ 15 Estrategia de focalización ____________________________________________________________________ 16 Principales resultados de la ejecución _________________________________________________________ 18 Componente A: Fortalecimiento del Capital Humano y Participación Ciudadana _________________________ 18 Componente B: Desarrollo de Iniciativas Económicas ______________________________________________ 25 Componente C: Gestión del Conocimiento, Seguimiento y Evaluación _________________________________ 31 Acciones Transversales del Proyecto ___________________________________________________________ 34 Gestión de la Administración Financiera________________________________________________________ 37 Asuntos de control interno ___________________________________________________________________ 40 Análisis institucional ________________________________________________________________________ 43 Enmiendas al Convenio de Préstamo ___________________________________________________________ 44 Manual Operativo __________________________________________________________________________ 44 Cumplimiento de Cláusulas del Convenio _______________________________________________________ 44 Adquisiciones _____________________________________________________________________________ 44 Avance en el cumplimiento de las metas del Proyecto _____________________________________________ 46 Resultados del Proyecto ____________________________________________________________________ 47 Pertinencia _______________________________________________________________________________ 47 Efectos directos ___________________________________________________________________________ 48 Eficacia __________________________________________________________________________________ 49 Eficiencia _________________________________________________________________________________ 49 Sostenibilidad _____________________________________________________________________________ 51 Resumen de calificación de los criterios de evaluación _____________________________________________ 52 Estrategia de sostenibilidad y cierre ___________________________________________________________ 53 Perspectivas del Proyecto hasta su cierre _______________________________________________________ 55 Conclusiones y Acuerdos ____________________________________________________________________ 56 Apéndices ________________________________________________________________________________ 60 Apéndice 1. Elementos metodológicos de evaluación _____________________________________________ 60 Apéndice 2: Información de ejecución financiera _________________________________________________ 62 Apéndice 3. Avances en metas e indicadores del Marco Lógico al 30 de junio de 2013 ____________________ 63

ii

Abreviaciones y acrónimos

ANAM ASI BM CD CDT CEGEL CONADES CENA COSOP DDR EU FAO FIP FMAM GEI GOP IDIAP IICA INADEH MEF MIDA MIDES ML MOP OFID OPEP PAC PBI PNUD POA PRONAT RIMS RUTA SIG UGP USAID USD

Autoridad Nacional del Medio Ambiente

Análisis Situacional Integral Banco Mundial Consejo Directivo Consejo de Desarrollo Territorial Centro para el Manejo del Desarrollo y Gestión Local Consejo Nacional de Desarrollo Sustentable Consejo Económico Nacional Documento de Oportunidades Estratégicas Dirección Nacional de Desarrollo Rural del MIDA Unión Europea Organización para la Agricultura y la Alimentación de las NNUU Fondo de Inversiones Productivas Fondo para el Medio Ambiente Mundial Gases de Efecto Invernadero Gobierno de Panamá Instituto de Investigaciones Agropecuarias de Panamá Instituto Inter Americano de Cooperación para la Agricultura Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano Ministerio de Economía y Finanzas Ministerio de Desarrollo Agropecuario Ministerio de Desarrollo Social Marco Lógico Manual Operativo del Proyecto El Fondo OPEP para el Desarrollo Internacional Organización de Países Exportadores de Petróleo Plan de Adquisiciones y Compras Producto Interno Bruto Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo Plan Operativo Anual Programa Nacional de Administración de Tierras Sistema de Administración por Impactos y Resultados Unidad Regional de Apoyo Técnico Sistema de Información Geográfica Unidad Gerencial del Proyecto Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los EEUU Dólares de los Estados Unidos de América

iii

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Resumen Ejecutivo 1. Objetivos y metodología de la RMT. La Misión de Revisión de Medio Término (RMT) se llevó a cabo en el periodo comprendido entre el 30 de septiembre y el 11 de octubre de 2013, en estrecha colaboración con el personal técnico y operativo del Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA. La RMT tenía como objetivo revisar en su fase intermedia el Proyecto de Desarrollo Participativa y Modernización Rural – PARTICIPA, en relación a los avances en el logro de los objetivos, metas y resultados, que apoyen la formulación de recomendaciones para orientar a la UGP y a los socios sobre la ejecución en el período restante. 2. Durante el trabajo de campo se visitaron 17 Asociaciones de Productores en diversas comunidades localizadas en los distritos de Santa Fe, San Francisco, Las Palmas, Cañazas y Soná. Además, se entrevistaron grupos beneficiarios de las becas de formación laboral, diferentes socios del Proyecto y se realizaron talleres/grupos focales con los promotores sociales, los técnicos, coordinadores zonales y coordinadores de componente del Proyecto. 3. En la Ciudad de Panamá la misión se reunió con las siguientes autoridades nacionales responsables de la ejecución del Proyecto para informarles sobre los avances y hallazgos preliminares: (i) Oscar Osorio Casal, Ministro de Desarrollo Agropecuario (MIDA); (ii) Sofía Morón, Directora Nacional de Planificación del MIDA y presidenta del Consejo Directivo de PARTICIPA; (iii) Gladys Cedeño, Directora de Presupuesto de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con el objetivo especial de informarle sobre la necesidad de asignación presupuestaria para el Proyecto en 2014-16; y (iv) Víctor Rodríguez, Subdirector de Crédito Público (MEF), funcionario de enlace en el MEF con quien el FIDA mantiene la coordinación directa referente al convenio de financiación. 4. La RMT trabajó, en la medida en que la información lo permitió, en el levantamiento de evidencias asociadas a los cinco criterios de evaluación (OECD/CAD): pertinencia, efectos directos (impacto preliminar), eficacia, eficiencia y sostenibilidad. sin embargo, para algunos de estos criterios la información disponible es aún muy preliminar, dado el nivel de avance en la ejecución de los Planes de Producción (PP) y Planes de Negocios (PN). El ciclo de la RMT abarcó tres fases (planificación, ejecución, discusión de hallazgos y difusión), comprendidas en un período de tiempo entre agosto de 2013 y el primer trimestre de 2014. 5. Fase de diseño y arranque del Proyecto. En 2007, en el marco de la formulación del Programa de Oportunidades Estratégicas 2007-2012 (COSOP), el Gobierno de Panamá y el FIDA identificaron conjuntamente la prioridad de formular un Proyecto de desarrollo rural en la Provincia de Veraguas. La formulación y diseño de PARTICIPA se realizó en el 2007 y 2008. 6. El objetivo del Proyecto es la mejora de las condiciones sociales, económicas y de vida de hombres, mujeres y jóvenes de cinco distritos pobres de Veraguas, a través de un proceso de desarrollo inclusivo, participativo, ambientalmente sostenible y con equidad de género y, por lo tanto, contribuir a la reducción significativa de los niveles de pobreza y pobreza extrema de los pobladores de la provincia. El costo total del Proyecto es de aproximadamente USD 12.3 millones, financiado de la siguiente manera: (i) Gobierno de Panamá: USD 6.0 millones; (ii) FIDA: USD 4.2 millones; (iii) Fondo OPEP: USD 1.8 millones; y (iv) Beneficiarios: USD 0.3 millones. 7. La aprobación del Proyecto por la Junta Ejecutiva del FIDA se dio en abril de 2008, aproximadamente un año antes de producirse el cambio de gobierno del Presidente Martín Torrijos (20042009) al gobierno del Presidente Ricardo Martinelli (2009-14). El Convenio de Préstamo se logró firmar en julio de 2008 en las postrimerías del gobierno del Presidente Torrijos, momento en que el ambiente electoral empezó a tomar fuerza y la comunicación con el Gobierno se tornó menos fluida. El cambio de Gobierno causó retrasos por la asignación de nuevos funcionarios con mando y jurisdicción en el MEF y el MIDA para que se hicieran cargo de continuar el proceso de puesta en marcha del Proyecto.

1

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 8. Por las razones antes expuestas, el Proyecto sufrió un periodo de estancamiento de 13 meses (desde julio 2008 hasta agosto de 2009). En agosto de 2009 se volvieron a retomar con interés, esta vez con el actual gobierno del Presidente Martinelli, las actividades para cumplir con las condiciones del Préstamo tanto del FIDA como del Fondo OPEP y se logró que el Proyecto entrara en vigor el 31 de marzo de 2010. Por problemas relacionados con la selección y contratación del Facilitador Administrativo – y la subsecuente eliminación de este requisito – y una demora considerable en la apertura de la cuenta especial, no se logró realizar el primer desembolso del FIDA sino hasta mayo de 2011. 9. Contexto de la ejecución. El Proyecto PARTICIPA, en términos generales, desde la fase de arranque se ha desarrollado en un periodo de buena estabilidad política y económica. Durante el 2009, Panamá registró la más baja tasa de crecimiento económico (3.9%) en años por efectos de la crisis económica mundial. En el año 2010 el crecimiento fue de 7.5%, en el año 2010 se incrementó a un 10.8% y el año 2012 terminó con una leve caída de 10.7%. 10. El crecimiento que experimenta el país no va acompañado de una coherente implementación de la política de Estado hacia el sector del pequeño productor. Se observan ciertas debilidades en la coordinación de acciones por parte de las instituciones del Estado, que a pesar de contar con estructuras para el desarrollo rural, no tiene un programa realmente efectivo de extensión acorde a las necesidades del pequeño productor en todos sus niveles. 11. Sin embargo, a nivel de país en el año 2007 el índice de pobreza se situaba en un 36.5% la pobrezas general y en un 15.7 de pobreza extrema. Comparándolos con los índices medidos en el año 2012, se observó una reducción de 10.7% de pobreza general y 5.3% de pobreza extrema en un periodo de 5 años. Parte de esta reducción en los índices de pobreza extrema es atribuible a las transferencias directas y otros programas sociales que el gobierno ha priorizado en su gestión. En el año 2010 la tasa de subsidios y transferencias fue de 537 millones y el 2012 el total de desembolso estuvo por el orden de los 856.4 millones, por lo tanto, tiene un crecimiento fuerte. 12. Estrategia de focalización. La Misión pudo constatar en los grupos visitados que las características de los usuarios/as de las organizaciones atendidas responden, en gran medida, a los criterios de focalización definidos para la población objetivo. No obstante, por la ampliación de programas de transferencias condicionadas como Red de Oportunidades que garantiza que la población no rebase la línea de extrema pobreza, el Proyecto casi no ha trabajado con beneficiarios extremadamente pobres, sino solo beneficiarios pobres. Además, la focalización del Proyecto Productividad Rural (PRORURAL), financiado por el Banco Mundial e implementado en la misma zona, efectivamente ha traslapado con la focalización de PARTICIPA, ‘dejando’ pocas organizaciones ya existentes al Proyecto PARTICIPA que arrancó después de PRORURAL. Por esta razón, el Proyecto PARTICIPA tenía que crear nuevos grupos en lugar de trabajar con grupos ya existentes. La creación de nuevos grupos lleva un cierto tiempo de maduración, lo cual ha causado una implementación más lenta. 13. Principales hallazgos de la ejecución del Proyecto. Desde 2011 el Proyecto ha logrado formular 36 PP, de los cuales 25 están en ejecución y 11 están para iniciar la implementación. Al mismo tiempo se están fortaleciendo otras 35 organizaciones mediante la implementación de Planes de Fortalecimiento (PF) que luego podrán evolucionar a PP o PN. Los PP están contribuyendo a fortalecer la seguridad alimentaria en los cinco distritos del Proyecto, sobre todo promoviendo la producción de los siguientes rubros: cerdos de ceba, pollos de ceba, maíz, yuca, frijoles, gallinas ponedoras, plantas medicinales, ñame y bovinos de cría. Algunos de los planes muestran buen rendimiento en términos de ingresos adicionales para los beneficiarios. El Proyecto no ha todavía formulado o implementado PN pero está en proceso la formulación de dos de ellos. 14. El Proyecto ha facilitado formación laboral a alrededor de 1,628 personas pobres rurales – de las cuales casi el 70% son mujeres – mediante el convenio con el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH) lo cual ha mostrado resultados en la creación de empleo.

2

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 15. A pesar de estos logros, el Proyecto sufre de una baja tasa de desembolso – el 23% del préstamo FIDA – y un avance modesto en el campo considerando el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor. Hasta el momento el Proyecto ha realizado Análisis Situacional Integral (ASI) en 132 organizaciones con 2,755 personas, de los cuales 61 organizaciones – casi el 40% – han ‘desertado’ del Proyecto por el retraso en la implementación. La baja cantidad de beneficiarios y el alto grado de deserción, es poco satisfactorio para un Proyecto de desarrollo de USD 12.3 millones. 16. La misión reconoce que el diseño original del Proyecto dejaba para la implementación la definición y finalización de algunos aspectos claves: (i) seleccionar y contratar una institución financiera administradora del Fondo Financiero y administrar dicho fondo; y (ii) seleccionar y contratar el Facilitador Administrativo para administrar los fondos del Proyecto. Se han eliminado ambos aspectos a través de enmiendas al convenio para el funcionamiento del Proyecto. Sin embargo, el Proyecto en su momento, invirtió bastante tiempo y energía en hacer funcionar estos dos aspectos, lo que desvió parte de su atención y ha influido en la implementación del mismo. 17. La evaluación ex ante preveía la inclusión de 1,200 familias indígenas en el Proyecto. Sin embargo, hasta ahora el Proyecto no ha trabajado con indígena ya que el propio Proyecto manifiesta que no existen grupos indígenas en las áreas de influencia. La participación de mujeres es alta en las organizaciones que han recibido o reciben fortalecimiento organizacional en las cuales llega al 55% de los beneficiarios (870 mujeres las 1588 personas que son beneficiarias directas). 18. El Proyecto no ha logrado poner en marcha los Consejos de Desarrollo Territorial (CDT). La razón ha sido una mezcla entre (i) la politización de los CDT lo cual creaba problemas iniciales para su función en los territorios; (ii) un mal entendimiento por parte del Proyecto de la naturaleza de los CDT como entes que deberían recibir y redistribuir los fondos; y (iii) el hecho que nunca se concretó la ley de la descentralización lo cual podría haber reforzado la utilidad de los CDT. Es decir, que no se ha logrado crear plataformas de participación ciudadana, empoderamiento y toma de decisiones a nivel local, lo cual fue uno de los objetivos del Proyecto. En este momento no parece oportuno reiniciar el trabajo de crear nuevos CDT, pero sí sería importante reforzar los dos CDT (Santa Fe y Soná) existentes para su consolidación. 19. Manejo de recursos naturales. Desde junio de 2013, el Proyecto cuenta con un encargado de temas ambientales del Proyecto que hasta ahora, y sobre todo, ha fortalecido técnicamente a los Planes de Producción respecto al manejo de los recursos naturales. Sin embargo, para complementar el Proyecto PARTICIPA, el Gobierno y el FIDA propusieron desde 2009 la colaboración con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) para contribuir con el esfuerzo nacional de mitigación del cambio climático mediante una reducción en las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, así como un aumento en la retención de carbono. Este Proyecto complementario, bajo el título de “Desarrollo Sostenible y Mitigación del Cambio Climático en la Provincia de Veraguas”, a ejecutarse por la ANAM y en coordinación con PARTICIPAMIDA, incluirá la reforestación y el manejo sostenible de bosques y tierras en la provincia de Veraguas, así como el fortalecimiento de capacidades para supervisar e informar sobre las reservas y cambios de carbono. El costo total del Proyecto es de USD 1.95 millones con un aporte del FMAM de 1.5 millones y USD 450,000 por parte del Gobierno de Panamá. El Proyecto está trabajando para cumplir con las condiciones previas al primer desembolso. En la elaboración del Manual Operativo y el Plan Operativo Anual de 2014, el Proyecto está trabajando de la mano con el Proyecto PARTICIPA-MIDA en la búsqueda de sinergias y áreas de implementación conjunta entre los dos Proyectos. 20. Gestión Financiera. El Proyecto ha desembolsado el 23% del Préstamo FIDA, el 32% del Préstamo del Fondo OPEP y el 48% de la contrapartida nacional. El Proyecto muestra ciertas debilidades en mantener un registro ordenado, sólido y sistemático de los gastos y disponibilidades por fuente, categoría de gastos y componentes. Esto limita al Proyecto de contar con información financiera y presupuestaria confiable y oportuna, lo que causa imprecisiones en la planificación anual y en la generación de informes y reportes periódicos o especiales. La misión identificó la mejora de este aspecto como un área prioritaria para poder completar la planificación operativa-financiera hasta la terminación del Proyecto. 3

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 21. Para el año 2013 y 2014 el Proyecto sufrió recortes de la asignación presupuestaria nacional. Es fundamental que el Proyecto busque mecanismos para asegurar una asignación presupuestaria adecuada acordes a la planificación técnica, operativa y financiera del Proyecto, tanto para lo que resta del año 2013 como para los periodos fiscales subsiguientes, manteniendo el pari-passu correspondiente. Se sugiere mantener un diálogo fluido con la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 22. Arreglos para la implementación. El representante del prestatario es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la institución ejecutora es el Ministerio de Desarrollo Agropecuario (MIDA). La Unidad de Gestión del Proyecto (UGP) está compuesta por 37 funcionarios de los cuales: 5 (14%) son administrativos; 27 (73%) técnicos; 3 (8%) conforman el equipo gerencial; y 2 (5%) el apoyo logístico. 23. En el diseño original el Proyecto se pretendía incluir la participación de los beneficiarios en las tomas de decisiones mediante la creación y consolidación de Comités de Desarrollo Territorial (CDT) que serían instancias de participación ciudadana en el proceso de desarrollo rural. Como arriba mencionado, a partir de 2012 el Proyecto decidió suspender el proceso de conformación de CDT por considerarlo “inoperante”, lo que efectivamente dificulta la participación ciudadana en el Proyecto. El Convenio y el Manual Operativo establece la conformación del Consejo Directivo (CD) para la toma de decisiones estratégicos del Proyecto y, en la ausencia de los CDT, validar, evaluar y aprobar propuestas de PP, PN y de adquisiciones. La membresía del CD incluye cinco representantes de las organizaciones de usuarios del Proyecto. Sin embargo, el CD no se reúne de forma regular lo cual limita la participación de los beneficiarios en la toma de decisiones del Proyecto. 24. Para facilitar la gerencia del Proyecto, se estima fundamental que el componente de Gestión de Conocimiento, Seguimiento y Evaluación haga un esfuerzo extraordinario para mejorar la planificación operativa (y el seguimiento de dicha planificación), con especial énfasis en la coordinación de los programas de trabajo operativo de los componentes A y B, y de la Unidad Administrativa del Proyecto para asegurar que las solicitudes de desembolso se preparen con antelación conforme a la planificación operativa. 25. En el convenio se establecía que el Proyecto iba a tercerizar los servicios de capacitación, asistencia técnica, y fortalecimiento organizacional. A pesar de tener recursos abundantes para la contratación, el Proyecto aún no ha tercerizado dichos servicios, al parecer porque los Términos de Referencia y pagos por dichos servicios tienen que aprobarse a alto nivel del Gobierno. En cualquier caso, la falta de la tercerización ha sido un factor limitante para el Proyecto sobre todo para la formulación de Planes de Producción, dado que este servicio lo brindan los mismos técnicos que suministran asistencia técnica. Por lo tanto, con más técnicos, se podrían haber formulado más planes. 26. Principales efectos del Proyecto. Al momento de la RMT no se contó con información completa (estudios y evaluaciones) sobre los efectos esperados del Proyecto. Sin embargo, a este nivel se puede adelantar algunas consideraciones sobre los efectos: a.

Fortalecimiento Organizacional. Para la evaluación del grado de consolidación de las organizaciones beneficiarias, el Proyecto ha aplicado el instrumento ASI (Análisis Situacional Integral) a 71 organizaciones en 2011 y otra vez en 2013 a las mismas organizaciones. Comparando los resultados se nota que se ha logrado fortalecer notablemente las organizaciones. A partir del fortalecimiento y capacitación otorgados tras la primera categorización del año 2011, se obtiene un porcentaje de avance en el puntaje del ASI de las organizaciones del 20 al 50% de acuerdo a la segunda categorización del año 2013.

b.

Ingresos de los beneficiarios. De la información que maneja el Proyecto y a través de las visitas de campo realizadas se ha detectado que la intervención del Proyecto ha logrado generar ingresos de USD 250 a USD 500 por la venta de maíz y arroz por cosecha; de USD 200 por parvada en la venta de pollo de engorda y de USD 400 a USD 500 por parvada de gallinas ponedoras con la venta de huevo. 4

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

c.

Seguridad alimentaria. Se logró determinar el significativo avance en el impacto sobre la seguridad alimentaria, sobre todo por un aumento de los niveles de producción pecuaria (gallinas, cerdos, vacas) que asegura una alimentación rica en proteínas. Además, muchas de las organizaciones visitadas manifestaban que han incrementado sus niveles de rendimientos, destinando una parte de esta producción para el comercio local. Los ingresos de la venta se destina en muchos casos a la compra de alimentos que no logran producir ellos mismos.

d.

Capital humano. Los efectos en el capital humano se reflejan en la adquisición de conocimientos técnicos y el mejoramiento de las capacidades de un número importante de productores y productoras socios de organizaciones atendidas por el Proyecto. Así se puede concluir que existe fortalecimiento del capital social a través de su integración y participación en las acciones de asistencia técnica y de las iniciativas económicas.

27. Estos avances aún son frágiles y sin garantía de sostenibilidad, a menos que se fortalezcan las acciones de asistencia técnica, capacitación y supervisión de los planes. El Proyecto cuenta con una estrategia de salida en forma preliminar, que se debe afinar y finalizar antes del 31 de marzo de 2014. 28. En resumen, el Proyecto ha sufrido un atraso considerable en la implementación, lo cual parcialmente ha sido causado por factores externos tal como el cambio de gobierno y la politización de los CDT, y por su lado por debilidades en gestión, coordinación y planificación interna. Sin embargo, el Proyecto ha mostrado algunos resultados positivos y se percibe una buena disposición del equipo para remontar los rezagos, por lo que se espera que el Proyecto todavía pueda cumplir con los objetivos de desarrollo si la UGP toma las decisiones y acciones necesarias. Por lo tanto, para reforzar los aspectos positivos y corregir las debilidades actuales, se ha acordado con el Proyecto tomar las siguientes medidas: Los acuerdos principales de la Revisión de Medio Término: 29. Proceso de fortalecimiento de las organizaciones. Se ha acordado redefinir los procedimientos y tiempos del proceso de fortalecimiento de los grupos de beneficiarios del componente A. Se ha definido en conjunto con la UGP que el tiempo desde la primera capacitación hasta la finalización del proceso sea máximo 5 meses. Para lograr esta meta hay que organizar mejor y hacer más frecuentes las visitas a las organizaciones por parte de los promotores y técnicos. 30. Asistencia Técnica. A partir de enero de 2014 se incluirá la modalidad de contratar la asistencia técnica para los beneficiarios de PP y PN directamente por las organizaciones, financiada en el marco de los acuerdos de ejecución (PP) y convenios (PN) con recursos cargados de la categoría de gasto 2. Los promotores y técnicos contratados actualmente con la figura de contrato de planilla, seguirán siendo contratados de esta forma (cargados en la categoría 2 del préstamo por la naturaleza de su función). 31. Planificación operativa. La misión y el Proyecto acordaron las metas indicativas de la carga de trabajo en cuanto a los Planes de Fortalecimiento, PP y PN que regirán la formulación del POA de 2014 y subsiguientes. Las metas establecidas en la siguiente tabla están condicionadas a la disponibilidad de la asignación presupuestaria de la Nación y fondos disponibles por parte de la fuente externa. Programación PARTICIPA 2013-2016 Año 2013 2014 2015 Trimestre IV I II III IV I II III Planes de Producción (desembolso) 12 (OFID 3) 12 (OFID 4) 12 (OFID 5) 12 (OFID 6) 12 (OFID 7) 12 (OFID 8) 12 (OFID 9) Planes de Negocios (desembolso) 2 0 3 3 3 3 3 Planes de Fortalecimiento (finalizados) 12 15 15 15 15 15 Planes de Fortalecimiento (Iniciados) 15 15 15 15 -

IV

2016 I

-

-

-

-

32. Planificación 2014. Para la formulación del POA 2014, el equipo del Proyecto se reunirá de inmediato para iniciar la planificación, asegurando que el POA será presentado en tiempo para la No Objeción 5

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término del FIDA. Otro resultado de la planificación detallada del año 2014, será una estimación de la necesidad de recursos por categoría de gastos, lo cual podría resultar en una solicitud de reasignación de las categorías de gastos del préstamo FIDA. 33. Adquisiciones. Formalizar acuerdo entre el Gobierno y el FIDA, para utilizar la Ley Nacional 22 de Compras y Contrataciones del estado del 27 de junio del 2006. El FIDA orientará al Proyecto sobre el procedimiento a seguir. 34. Fortalecimiento organizacional del Proyecto. Con el objetivo de mejorar la operatividad del Proyecto, incluyendo una mejor definición de roles y responsabilidades, la gerencia del Proyecto con el apoyo del FIDA, identificará de inmediato un experto en desarrollo organizacional que les apoye a fortalecer sus capacidades en miras a la consecución de los objetivos de la fase final. 35. Motocicletas. Respecto a las 10 motos que actualmente están en el almacén del MIDA, el administrador del Proyecto dará seguimiento semanal al proceso dado que la falta de movilidad en al campo causa fuertes daños a la provisión de servicios del Proyecto. 36. Manual operativo. El Proyecto debe revisar y ajustar el Manual conforme a la estructura que será proporcionada por el FIDA. El Manual revisado deberá ser presentado para No Objeción del FIDA siguiendo los procedimientos establecidos. Entre los cambios serían: (i) modificar el proceso de fortalecimiento de las organizaciones; (ii) cambiar el rol de los CDT; (iii) enmendar el Reglamento de financiamiento de los Planes de Negocios después de haber solicitado y recibido la No Objeción del FIDA al respecto. 37. Marco lógico. El FIDA enviará sus comentarios sobre el Marco Lógico que ha sido revisado por el Proyecto, para que se realicen los ajustes correspondientes y se someta a No Objeción. 38. Estrategia de sostenibilidad. El Proyecto deberá elaborar su estrategia de sostenibilidad para ser presentada al Gobierno y al FIDA a más tardar marzo de 2014. 39. Algunos de los cambios acordados pueden resultar en la necesidad de enmendar el Convenio de Préstamo.

6

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Antecedentes, objetivo y procesos de la Revisión de Medio Término 40. La Misión de Revisión de Medio Término se llevó a cabo en el periodo comprendido entre el 30 de septiembre y el 11 de octubre de 2013, en estrecha colaboración con el personal técnico y operativo del Proyecto PARTICIPA. 41. El marco legal que respalda la Revisión de Medio Término (RMT) se contempla en el Convenio de Préstamo entre el Gobierno de Panamá y el FIDA suscrito el 15 de julio de 2008. En la sección 4.3 del convenio se establece llevar a cabo la revisión de medio término 36 meses después de la fecha de entrada de vigor del Proyecto. Siendo la fecha de entrada en vigor del Proyecto el 31 de marzo de 2010, la RMT se llevó a cabo con un desfase de aproximadamente seis meses. Partiendo de lo establecido en el convenio, la misión ha revisado el Proyecto considerando la fecha de terminación al 31 de marzo y la fecha de cierre del préstamo al 30 de septiembre de 2016. Lo anterior indica un período de ejecución restante de octubre de 2013 hasta marzo de 2016, es decir aproximadamente dos años y medio. 42. La RMT tiene como objetivo revisar en su fase intermedia, el Proyecto de Desarrollo Participativa y Modernización Rural – PARTICIPA, en relación a los avances en el logro de los objetivos, metas y resultados, que apoyen la formulación de recomendaciones para orientar a la UGP y a los socios sobre la ejecución en el período restante. El enfoque de la RMT se ha centrado en la identificación y análisis crítico del avance y logros del Proyecto, considerando las oportunidades y limitaciones en el proceso de implementación, como base para formular recomendaciones, que permitan alcanzar un nivel satisfactorio de ejecución y sentar las bases para la consolidación y sostenibilidad de sus acciones. 43. El proceso de la RMT se estructuró en tres fases: (i) Planificación, que comprendió el diseño y organización, donde se integraron los objetivos e intereses de las partes involucradas (MIDA, MEF, UGP, FIDA); (ii) Ejecución, que consistió del trabajo en el terreno y la elaboración del informe final; y (iii) Discusión de los hallazgos y difusión de los resultados. Posteriormente se hará el seguimiento a la implementación de las recomendaciones por parte del organismo prestatario (Ministerio de Economía y Finanzas – MEF) y la institución ejecutora (Ministerio de Desarrollo Agropecuario – MIDA). El FIDA dará seguimiento por medio de las misiones de supervisión o a través de alguna otra actividad programada, de considerarse necesaria, en mutuo acuerdo con las partes interesadas. 44. La RMT se basó en una combinación de métodos e instrumentos cualitativos y cuantitativos de recopilación y análisis de información primaria y secundaria a nivel de usuarios y usuarias del Proyecto, personal de la UGP, prestadores de servicios técnicos, autoridades nacionales, instituciones aliadas al Proyecto y otros proyectos de desarrollo en la zona. Durante el trabajo de campo se visitaron 17 asociaciones de productores en diversas comunidades localizadas en los distritos de Santa Fe, San Francisco, Las Palmas, Cañazas y Soná. El número de beneficiarios entrevistados fue alrededor de 238 miembros activos de las distintas organizaciones visitadas y apoyadas por PARTICIPA, vinculadas con Planes de Fortalecimiento (PF), Planes de Producción (PP) y un grupo que está formulando un Plan de Negocios (PN). Además, se entrevistaron grupos beneficiarios de las becas de formación laboral, y se realizaron talleres/grupos focales con los promotores sociales, los técnicos y los coordinadores zonales y coordinadores de componentes del Proyecto. También se entrevistaron los siguientes socios del Proyecto: (i) Instituto Nacional de Desarrollo Humano (INADEH); (ii) Banco de Desarrollo Agropecuario (BDA); (iii) FUNDEPROVE (ONG); y (iv) Proyecto ‘Cohesión Social’ en el Distrito de Soná. En el MIDA Veraguas se entrevistaron funcionarios del Departamento de Compras y Contrataciones del MIDA (regional de Veraguas – R2) 45. En la Ciudad de Panamá la misión se reunió con las siguientes autoridades nacionales responsables de la ejecución del Proyecto para informarles sobre los avances y hallazgos preliminares: (i) Oscar Osorio Casal, Ministro de Desarrollo Agropecuario (MIDA); (ii) Sofía Morón, Directora Nacional de Planificación del MIDA y presidenta del Consejo Directivo de PARTICIPA; (iii) Gladys Cedeño, Directora de Presupuesto de la Nación del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) con el objetivo especial de informarle sobre la necesidad de asignación presupuestaria para el Proyecto en 2014-16; y (iv) Víctor Rodríguez, 7

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Subdirector de Crédito Público (MEF), funcionario de enlace en el MEF con quien el FIDA mantiene la coordinación directa referente al convenio de financiación. 46. La RMT trabajó, en la medida en que la información lo permitió, en el levantamiento de evidencias asociadas a los cinco criterios de evaluación (OECD/CAD): pertinencia, efectos directos (impacto preliminar), eficacia, eficiencia y sostenibilidad, con base en la formulación de interrogantes y como un ejercicio para ser profundizado en la evaluación final. Se presentan los criterios de las calificaciones en el apéndice 1 del presente informe. 47. Durante la RMT, la misión encontró limitaciones en la capacidad del sistema de SyE y el sistema contable en generar información procesada, desglosada y actualizada. Estas limitaciones han generado dificultades en la planificación del Proyecto y han obstaculizado la toma de decisiones informadas a lo largo de la vida del Proyecto. Para fines de la RMT, estas limitaciones impactaron en la evaluación a fondo de ciertos aspectos del Proyecto.

8

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Contexto de ejecución del Proyecto Contexto económico social. 48. El Proyecto PARTICIPA, en términos generales, desde la fase de arranque se ha desarrollado en un periodo de buena estabilidad política y económica. Durante 2009, Panamá registró la más baja tasa de crecimiento económico (3.9%) en años por efectos de la crisis económica mundial. En el año 2010 el crecimiento fue de 7.5%, en el año 2010 se incrementó a un 10.8% y el año 2012 terminó con una leve caída a 10.7%. Durante los primeros seis meses del año 2013, el índice de crecimiento ha sido de 7.5%. La CEPAL estima que el crecimiento en 2013 llegará a 8%. Las actividades económicas motores del crecimiento han sido: servicios logísticos de transporte, almacenamiento, telecomunicaciones y construcción (sobre todo la ampliación del canal y la construcción del metro de la Ciudad de Panamá). 49. El déficit del Sector Público no Financiero (SPNF) al primer semestre de 2013 totalizó un 2.0% del PIB. En el año 2012 se situó en 2.1% del PIB. En el año 2009 se registró un índice de inflación de 2.4%, incrementándose a un 3.5% en 2010 y alcanzando su máximo en el año 2011 de 5.9%. Durante el año 2012, se observó una leve reducción situándose en un 5.7% el nivel de inflación a nivel nacional. El Índice de Precio al Consumidor (IPC) a abril de 2013 registró un aumento de 3.7% respecto al mismo mes del año anterior. 50. La tasa de desocupación ampliada continuó cayendo durante 2012 y cerró en 4.0%, la más baja registrada en más de treinta años, gracias a un aumento de la tasa de ocupación (de 59.1% a 61.0%) que más que compensó el incremento de la tasa de participación. Según la encuesta trimestral de los establecimientos formales con cinco o más empleados, el número de trabajadores aumentó en 4.7%, llegando a 230,905 trabajadores en 2012. La mayor demanda de trabajadores se registró en los sectores de comercio al por menor (10.4%) y comercio al por mayor (5.8%)1. 51. Panamá ocupa el lugar N° 40 entre 144 países del mundo, y la posición N° 3 a nivel de América Latina, en el índice Global de Competitividad 2012- 2013, del Foro Económico Mundial. El 9 de junio de 2010 Moodys, subió la calificación de los bonos del Gobierno de Panamá, lo que a su vez significa una apuesta más atractiva para los inversionistas extranjeros. 52. Panamá es considerado un país de renta media. Con más de 3 millones de habitantes, el 25.8 % de la población panameña sigue viviendo en situación de pobreza y se calcula que casi la mitad de estos (10.4%) viven en condiciones de indigencia, con mayor incidencia en la población indígena. La pobreza en las zonas rurales alcanzan al 50.2% de sus habitantes y la extrema pobreza afecta al 24.3% de las áreas rurales. 53. En el año 2007 el índice de pobreza se situaba en 36.5% la pobrezas general y en 15.7% de pobreza extrema. Comparándolos con los índices medidos en el año 2012, se observó una reducción de 10.7% de pobreza general y 5.3% de pobreza extrema en un periodo de 5 años. Parte de esta reducción en los índices de pobreza extrema es atribuible a las transferencias directas y otros programas sociales que el gobierno ha priorizado en su gestión. 54. El Gobierno ha incrementado y reforzado su política de subsidio estatal y transferencias a los hogares con ingresos por debajo de la línea de pobreza. En el año 2010 la tasa de subsidios y transferencias fue de USD 537 millones y el 2012 el total de desembolso estuvo por el orden de los USD 856.4 millones y en el primer trimestre del 2013 ya se había efectuado un desembolso total de USD 302.4 millones y se estima que supere los mil millones de dólares (casi el doble de lo que fue hace tres años).

1

ECLAC, 2013. 9

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Sector agropecuario 55. A principios del año 2010, el MIDA presentó su Plan Estratégico del Sector Agropecuario 2010-2014 (en línea con el plan Estratégico de Gobierno 2010-2014 que privilegia la inversión en sistemas de riego, infraestructura productiva, cadena de frio, política de incentivos y asistencia técnica) como una estrategia para hacer frente al alza del costo de la canasta básica, procurar la reconversión productiva, modernización del sistema de comercialización, el desarrollo rural y la modernización institucional, por medio de consulta y la participación activa y comprometida de los principales actores dentro de la cadena agroalimentaria. Sin embargo, al transcurrir tres años desde su puesta en vigencia, desafortunadamente, no se han logrado avances significativos en la implementación en estos principales ejes de la política, para enfrentar mejor los retos y desafíos que imponen las condiciones de globalización de la economía. 56. En la implementación de las políticas mencionadas, falta un enfoque claro y coherente dirigido a atender a los pequeños productores y de subsistencia. Se observan ciertas debilidades en la coordinación de acciones por parte de las instituciones del Estado, que a pesar de contar con estructuras para el desarrollo rural, no ejecuta efectivamente un programa de extensión acorde a las necesidades del pequeño productor en todos sus niveles. Al tener problemas en acceder las nuevas tecnologías y procesos de mercado eficiente, tanto el pequeño productor como el de subsistencia, enfrenta una barrera para su crecimiento y competitividad en el ámbito local así como en los mercados nacionales e internacionales que si son aprovechados por otros países2. 57. En lugar, el Gobierno de Panamá ha priorizado su atención en los sectores considerados motores de crecimiento de la economía, en detrimento de la agricultura, la ganadería y silvicultura. Por esta razón el crecimiento del sector apenas alcanzó el 4.8% en el 2008 y sufrió la peor de sus caídas en el año 2009 con un índice negativo de -10.1%, recuperándose levemente en 2010 con un índice positivo de 2.6% para alcanzar un incremento máximo de 6.8% en 2011, que no pudo mantenerse en 2012 al caer en un 4.9%, casi al mismo nivel en que se encontraba hace 4 años. 58. El sector agropecuario se ha visto enormemente afectado por las variaciones en las condiciones climáticas, cambios en los regímenes de precipitación y la prolongación de la duración de la época seca y los cambios en la temperatura como resultado del efecto negativo del calentamiento global. Los primeros impactos directos se visualizan en la reducción progresiva del índice de producción; el incremento de la presencia de plagas y enfermedades, con ello la disminución de la superficie cultivada de los principales rubros de consumo local y de exportación y por abandono de los agricultores, al disminuir la rentabilidad de la actividad. Este último factor, independientemente del escenario climático adverso, indica que la producción irremediablemente disminuirá en los próximos años. 59. Por la baja atención a la población rural de bajos ingresos, el índice de migración en búsqueda de oportunidades de ingresos ha ido en aumento. Se hace necesario desarrollar una estrategia que ayude al agricultor pobre a aumentar su productividad y evitar la migración. La capacitación, modernización tecnológica y la investigación podrían ser herramientas importantes para estimular a los agricultores a evitar el abandono de la actividad agropecuaria. Además, impulsar el apoyo a los pequeños agricultores con mayor potencial con créditos en condiciones ventajosas para incentivar la modernización de la agroindustria y la producción de cultivos de exportación, sería otra opción viable para satisfacer la demanda de alimentos a nivel local.

2

IICA. Proyecto de fortalecimiento del sistema de extensión agropecuaria de Panamá. SIDEA. 2012. 10

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

El Proyecto La fase de diseño 60. En 2007, en el marco de la formulación del Programa de Oportunidades Estratégicas 2007-2012 (COSOP), el Gobierno de Panamá y el FIDA identificaron conjuntamente la prioridad de formular un Proyecto de desarrollo rural en la Provincia de Veraguas con el objetivo de mejorar las condiciones sociales, económicas y de vida de hombres, mujeres y jóvenes de cinco distritos pobres de Veraguas, a través de un proceso de desarrollo inclusivo, participativo, ambientalmente sostenible y con equidad de género y, por lo tanto, contribuir a la reducción significativa de los niveles de pobreza y pobreza extrema de los pobladores de la provincia. 61. Durante el diseño del Proyecto, las misiones del FIDA realizaron reuniones en la Ciudad de Panamá con personal técnico y direcciones de Crédito Público y de Programación de Inversiones del MEF, el Director Nacional de Desarrollo Rural del MIDA, la encargada de administración de proyectos y programas del PNUD y el Representante del Banco Mundial en Panamá. Además, se realizó una reunión de trabajo con el Sr. Ministro del MIDA, a quien se le hizo una breve presentación del Documento de Formulación y se definieron los aspectos institucionales, organizativos y operativos del Proyecto. 62. Las misiones viajaron a la Provincia de Santiago de Veraguas, realizando entrevistas con técnicos de la Dirección Nacional de Desarrollo Rural – DDR del MIDA, CEGEL Soná, dirigentes de instituciones de micro-crédito y de la Cámara de Comercio, Industria y Agricultura de Veraguas y con el Instituto de Capacitación Profesional de Cañazas. 63. La formulación de PARTICIPA se realizó entre 2007 y 2008 siendo aprobado por la Junta Ejecutiva del FIDA en abril de 2008. Se firmó el Convenio de Financiamiento entre el Gobierno de Panamá y el FIDA el 15 de julio de 2008.

La fase de arranque 64. El Proyecto PARTICIPA, en su inicio se caracterizó por mostrar un arranque muy lento lo que se tradujo en un retraso y en un desfase en la ejecución presupuestaria. Las siguientes situaciones propiciaron esta lenta operatividad. 65. La aprobación del Proyecto por la Junta Ejecutiva del FIDA en abril de 2008, se dio aproximadamente un año antes de producirse el cambio de gobierno del Presidente Martín Torrijos (20042009) al gobierno del Presidente Ricardo Martinelli (2009-14). El Convenio de Préstamo se logró firmar en las postrimerías del gobierno del Presidente Martín Torrijos (julio 2008), momento en que el ambiente electoral empezó a tomar fuerza. 66. A nivel técnico, se realizaron varias reuniones de planificación de acciones, se estableció una agenda y un cronograma de trabajo con los representantes del Gobierno tanto del MIDA como del MEF, para cumplir con las condiciones de efectividad. Sin embargo muchas de las tareas quedaron inconclusas debido a que las comunicaciones no siempre fueron ágiles lo que dificultó la continuidad de los procesos en el tiempo. 67. Unas de las tareas de importancia que logró completarse con éxito, antes de la finalización del gobierno anterior, fue la aprobación del Préstamo del OFID (Diciembre 2008), y el refrendo del Convenio de Préstamo del FIDA por el contralor y el dictamen jurídico de la Procuraduría de la Administración. 68. Por las razones antes expuestas, el Proyecto sufrió un periodo de estancamiento de 13 meses (desde julio 2008 hasta agosto de 2009). En agosto de 2009 se volvió a retomar con interés, esta vez con el actual gobierno del Presidente Martinelli, las actividades para cumplir con las condiciones del Préstamo tanto del FIDA como de OFID. El cambio de Gobierno causó retrasos por la asignación de nuevos funcionarios con 11

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término mando y jurisdicción en el MEF y el MIDA para que se hicieran cargo de continuar el proceso de puesta en marcha del Proyecto. Esto trajo consigo un periodo de aprendizaje por parte de los nuevos funcionarios, así como la comprensión de los roles en el proceso. 69. Para cumplir con las condiciones de efectividad, el MIDA, a través de la Dirección de Desarrollo Rural (DDR) y en coordinación con el FIDA, logró adelantar la preparación del primer manual de operaciones, el manual de personal, contratación del Director, la conformación del Comité Directivo, la contratación de la administradora y coordinadores de componentes. Con el equipo gerencial conformado, se preparó el primer Plan Operativo Anual (POA), Plan de Adquisiciones y Contrataciones (PAC); la elaboración de los Términos de referencias para la contratación del Facilitador Administrativo Temporal, elaboración de los reglamentos del Fondo de Inversión Productiva (FIP) y Fondo Financiero respectivamente; así como otras actividades propias de arranque del Proyecto. 70. Uno de los mayores obstáculos para lograr el primer desembolso fue la eliminación de la figura de Facilitador Administrativo que se había previsto en el Convenio de Préstamo. Dado que resultó difícil lograr un acuerdo con las dos organizaciones identificadas (PNUD e IICA), el MEF, preocupado por el cumplimiento de metas del Proyecto, en febrero de 2011, y a petición del MIDA, solicitó eliminar la figura de Facilitador Administrativo y realizó las gestiones ante el FIDA para que se lograra autorizar el manejo de los fondos de manera directa por la UGP, con la permanente fiscalización de la Contraloría General de la Republica. Una condición fue la formalización de una unidad denominada Dirección de Gestión Administrativa de Proyectos en el MEF, de modo que al completarse su constitución, se traspasaría la administración de los Fondos de Préstamo a esta Dirección, cuyo mandato principal es “apoyar en la administración de los recursos financieros propios o de fuentes externas provenientes de préstamos”. El FIDA autorizó la cancelación de esta condición de desembolso relativa a la contratación del facilitador administrativo, con el fin de evitar mayores atrasos en la ejecución en abril de 2011 (un año después de su efectividad), en respuesta a la petición del MEF. 71. Este nuevo arreglo institucional, permitió finalmente dar inicio al proceso de implementación del Proyecto. Se estima que la eliminación de la figura de facilitador administrativo no ha causado contratiempos significativos para el Proyecto. 72. Además de lo descrito en los párrafos precedentes, la tardía apertura de la cuenta especial y la cuenta operativa, afectó significativamente la implementación de las acciones del Proyecto. Desde marzo de 2010 hasta mayo de 2011, las actividades planificadas en el POA fueron ejecutadas exclusivamente con fondos de contrapartida nacional. El primer desembolso de los fondos FIDA se efectuó el 6 de mayo de 2011, más de tres años después de la aprobación por la Junta Ejecutiva del FIDA.

Descripción del Proyecto 73. El objetivo del Proyecto es la mejora de las condiciones sociales, económicas y de vida de hombres, mujeres y jóvenes de cinco distritos pobres de Veraguas, a través de un proceso de desarrollo inclusivo, participativo, ambientalmente sostenible y con equidad de género y, por lo tanto, contribuir a la reducción significativa de los niveles de pobreza y pobreza extrema de los pobladores de la provincia. Los objetivos específicos incluyen: (i) Empoderamiento de las poblaciones rurales pobres y extremadamente pobres y sus organizaciones, mejorando sus capacidades de participación en los procesos de desarrollo rural local; (ii) Mejora de la capacidad de generación de ingresos del grupo objetivo, transformando actividades de subsistencia en negocios rurales sustentables y ligados a mercados dinámicos, mediante el acceso a servicios de apoyo técnico y financiero; (iii) Mejora de las prácticas y metodologías de planificación y gestión en el desarrollo rural; y (iv) Reducción de las brechas de género de la población objetivo en los procesos participativos de desarrollo y en las actividades económicas.

12

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 74. Fechas claves del Proyecto. El Proyecto tiene un período de ejecución de seis años. A continuación se presentan las fechas claves del Proyecto: a. b. c. d. e. f.

75.

Aprobación por la Junta Executiva del FIDA Firma del Préstamo FIDA (750-PA) Entrada en vigor del Proyecto Fecha de cierre del préstamo del OFID (1300PB) Fecha de terminación de la implementación Fecha de cierre del préstamo FIDA (750-PA)

24 de abril de 2008 15 de julio de 2007 31 de marzo de 2010 31 de diciembre de 2015 31 de marzo de 2016 30 de septiembre de 2016

Los componentes del Proyecto y sus objetivos originales son:

76. A. Fortalecimiento del capital humano y participación ciudadana. La implementación de este componente tiene como horizonte estratégico la autogestión y el empoderamiento de las poblaciones rurales pobres, una articulación institucional sostenida y eficiente y el establecimiento de relaciones contractuales entre las organizaciones de productores con el gobierno local y la empresa privada. Los objetivos específicos son: a) b) c) d)

Generar capacidad de autogestión a la población rural. Integrar al mercado de trabajo a los jóvenes mediante el mecanismo de capacidad técnica de forma sostenida. Fortalecer a las organizaciones productivas en sus capacidades de planeamiento, gestión del desarrollo y planificación e implementación de iniciativas económicas innovadoras. Fortalecer el proceso de descentralización a nivel de los distritos mediante la incorporación de actividades de planificación y gestión de desarrollo a través de la participación ciudadana.

77. B. Desarrollo de iniciativas económicas. Este componente tiene como objetivo general apoyar y propiciar actividades de carácter productivo, agrícolas y no agrícolas, con los habitantes rurales organizados, de forma tal que incrementen productividad en la producción y generen ingresos. Los objetivos específicos son: a)

Generar capacidades técnicas, a través de un programa de asistencia técnica-extensióncapacitación, ajustado a los grupos a atender tanto por razones de género como por etnia, para alcanzar mejoras en la producción y productividad y mercadeo de las actividades económicas.

b)

Brindar servicios financieros, por vía del Fondo financiero, a los pequeños productores para que estos puedan financiar sus inversiones y procesos productivos, a través de entidades locales eficientes y sostenibles.

c)

Crear capacidad técnico – productiva, administrativa y de gestión emprendedora en los productores/as, de forma de adelantar emprendimientos económicos con criterios de rentabilidad, eficiencia y sostenibilidad.

78. C. Gestión de conocimiento, seguimiento y evaluación. Su objetivo general es contribuir a la gestión y gerencia eficiente del Proyecto, mediante un proceso participativo de reflexión y análisis que contribuya al aprendizaje, sobre la direccionalidad del Proyecto, sus resultados, limitaciones, estrategias y metodologías, aplicando enfoques culturalmente aceptables para la población objetivo.

13

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 79. Grupo objetivo. Al finalizar el Proyecto se espera haber beneficiado directamente a un total de 10,000 familias, en los cinco distritos más pobres de la provincia de Veraguas. En orden alfabético y de acuerdo al nivel de pobreza, éstos son: Cañazas, Las Palmas, Santa Fe, San Francisco y Soná. 80. Costo. El costo total del Proyecto es de aproximadamente USD 12.3 millones, financiado de la siguiente manera: (i) Gobierno de Panamá: USD 6.0 millones; (ii) FIDA: USD 4.2 millones; (iii) OFID: USD 1.8 millones; y (iv) Beneficiarios: USD 0.3 millones. 81.

Las enmiendas al convenio efectuadas hasta la fecha, se presentan en la página 44.

Proyecto Desarrollo sostenible y mitigación del cambio climático - DSMCCVPARTICIPA, FMAM/ANAM 82. Para complementar el Proyecto PARTICIPA, el Gobierno y el FIDA propusieron en el 2009 la colaboración con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) para contribuir con el esfuerzo nacional de mitigación del cambio climático mediante una reducción en las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), así como un aumento en la retención de carbono. Este Proyecto complementario, bajo el título de “Desarrollo Sostenible y Mitigación del Cambio Climático en la Provincia de Veraguas – DSMCCV PARTICIPA”, a ser ejecutado por la ANAM, incluirá la reforestación y el manejo sostenible de bosques y tierras en la provincia de Veraguas, así como el fortalecimiento de capacidades para supervisar e informar sobre las reservas y cambios de carbono a los niveles estatales y provinciales pertinentes. El Proyecto del FMAM trabajará con el mismo grupo objetivo como el PARTICIPA-MIDA. El costo total del Proyecto es de USD 1.95 millones con un aporte del FMAM de 1.5 millones y USD 450,000 por parte del Gobierno de Panamá. 83. El objetivo general del Proyecto DSMCCV-PARTICIPA es contribuir a los esfuerzos nacionales de mitigación del cambio climático y reducción de la pobreza, por medio del manejo sostenible de la tierra y el aumento del secuestro de carbono a través de la reforestación, del desarrollo de sistemas productivos agroforestales y de emprendimientos ambientales de base familiar o comunitaria. El Proyecto también promoverá el desarrollo de una metodología y fortalecimiento de capacidades técnicas a nivel nacional y provincial para el monitoreo y la documentación de las reservas de carbono. El Proyecto incluye dos componentes principales: (i) Mitigación del Cambio Climático mediante la reforestación y agroforestería; y (ii) Desarrollo de capacidades para el monitoreo e informar sobre las reservas de carbono y los cambios en los niveles de carbono. 84. La nota conceptual (PIF, por sus siglas en inglés), se presentó al FMAM en septiembre de 2009, y se aprobó en junio de 2010 como parte del Programa de Trabajo Entre Sesiones. La formulación del Proyecto se realizó entre 2010 y 2011, se aprobó por la Junta del FMAM en enero de 2012 y entró en vigor en junio de 2013. Con un periodo de ejecución de cuatro años, el periodo de implementación terminará el 30 de junio de 2017 y se realizará el cierre el 31 de diciembre del mismo año. Por el retraso en su entrada en vigor se prevé que este Proyecto sobrevivirá con 15 meses el PARTICIPA-MIDA que terminará la implementación el 31 de marzo de 2016. Se incluirán algunas recomendaciones al respecto en la conclusión del presente informe. 85. En el momento de escribir este informe de RMT, el Proyecto está trabajando para cumplir con las condiciones previas al primer desembolso. En la elaboración del Manual Operativo y el Plan Operativo Anual de 2014, la ANAM está trabajando de la mano con el Proyecto PARTICIPA-MIDA en la búsqueda de sinergias y áreas de implementación conjunta entre los dos Proyectos.

14

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Estrategias del Proyecto La estrategia de ejecución 86. El Informe de evaluación ex ante no presenta una estrategia explicita para la ejecución del Proyecto. Sin embargo, el Proyecto cuenta con un Plan Estratégico que se elaboró en 2010. La visión original del Proyecto es contribuir a la reducción significativa de los niveles de pobreza y pobreza extrema de los/as pobladores/as rurales de cinco distritos de la provincia de Veraguas, mediante el fortalecimiento de las organizaciones para ejecutar actividades productivas y de negocios a través de un desarrollo inclusivo, participativo, sostenible y con equidad de género y la vinculación de los actores locales (ciudadanos, autoridades municipales, empresas, organizaciones no-gubernamentales, entre otros). Además, facilitar formación laboral dirigida a hombres y mujeres jóvenes entre los 15 a 24 años, de preferencia, indígenas, con el objetivo de lograr la inserción laboral e ingresos regulares. El esquema que se presenta a continuación es la gráfica de los elementos de la estrategia, señalando los pasos y la secuencia de las distintas fases por la que atraviesa el proceso de ejecución de los componentes del Proyecto. Ilustración 1: La Estrategia de Intervención prevista en el Manual de Operaciones

15

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

87. El enfoque de PARTICIPA es que los usuarios atraviesen por un proceso gradual, lo que justifica la secuencia lógica de las fases señaladas en la ilustración 1 para alcanzar los resultados esperados. En grandes líneas, se preveía ejecutar el Proyecto en tres fases en las cuales participan los tres componentes en el siguiente orden: En la primera fase le corresponde al Componente A asegurar las condiciones adecuadas de organización y habilitar sus capacidades básicas en los aspectos organizacionales, administrativos y técnicos de los potenciales usuarios del servicio de financiamiento, así como, en la segunda fase, el establecimiento de los espacios de participación ciudadana, es decir los Consejos de Desarrollo Territorial (CDT), para la toma de decisiones de desarrollo local. En la tercera fase, el Componente B se encarga de formular los PP y PN, tramitar la aprobación y la ejecución de los planes aprobados, con apoyo de los técnicos extensionistas, previa verificación del cumplimiento de los requisitos para acceder a los financiamientos para ejecutar los PP y PN aprobados por los espacios de participación ciudadana respectiva o en su defecto por el Consejo Directivo; así como asegurar el acompañamiento técnico a los planes aprobados. El Componente C interviene en todas las fases apoyando la planificación, ejecución, la gestión de conocimiento y el proceso de seguimiento y evaluación de manera continua. 88. La estrategia original del componente B fue implementar Planes de Producción mediante los cuales, los productores y productoras, desarrollen un proceso de crecimiento de sus capacidades técnicas, habilidades de comercialización y de recursos productivos que culmine en Planes de Negocios. Es decir el Proyecto busca graduar a productores y sus organizaciones de PP a PN, como una forma de mejora del ingreso. La estrategia original para financiar los PN fue a través de la creación del Fondo Financiero. 89. Respecto a la provisión de servicios, el Convenio de Financiación establece que “con excepción de un pequeño núcleo de personal técnico del capacitación, asistencia técnica, fortalecimiento organizacional, etc., estarán individuales, firmas consultoras, ONG, universidades e instituciones públicas contratos de servicios de consultoría con el Organismo responsable del Proyecto”.

(apéndice 1, apartado 3) Proyecto, los servicios de provistos de consultores seleccionadas… mediante

90. La RMT identificó que la estrategia planteada en el Plan Estratégico – y parcialmente en la evaluación ex ante – ha sido respetada en la implementación, con unas notables excepciones: (i) no se ha logrado establecer los espacios de participación ciudadana para la toma de decisiones de desarrollo local, es decir los Consejos de Desarrollo Territorial; (ii) no se ha tercerizado los servicios de capacitación y asistencia técnica; (iii) la formación laboral no ha sido solo para jóvenes sino para un rango de beneficiarios más amplio; (iv) nunca se concretó el Fondo Financiero para financiar los PN; y (v) no se ha logrado graduar las organizaciones de Planes de Producción a Planes de Negocios.

Estrategia de focalización 91. La población objetivo del Proyecto según la evaluación ex ante, fue definida como la población rural pobre (36,215 hombres y mujeres, adultos y jóvenes) entre los 15 a 64 años de edad, residente en los distritos con más del 75% de pobreza. Alrededor del 30% de la población objetivo por distrito fue definida como beneficiaria directa, es decir unas 10,000 personas. De estos beneficiarios directos, se calculó que el 40% (4,000) tenía un consumo anual menor de B/534, es decir, personas que vivían en condiciones de pobreza extrema. En este último grupo, se consideró un mínimo de 1,200 personas indígenas ubicadas en los distritos de Santa Fe y Las Palmas y que representarían al 41% de la población indígena residente en los 5 distritos seleccionados.

16

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Tabla 1: Grupo Objetivo y Usuarios del Proyecto (Evaluación Ex Ante)

Distrito Cañazas Las Palmas San Francisco Santa Fe Soná Total

Población rural

Población Rural pobre

9,653 14,665 7,678 10,081 17,268 133,148

8,301 12,465 5,758 8,266 13,124 81,194

Población Objetivo

Usuarios /as

Usuarios Pobres

1,600 2,350 1,100 1,600 3,350 10,000

960 1,410 660 960 2,010 6,000

4,980 7,479 3,455 4,960 10,361 36,215

Usuarios Extrema Pobreza 640 940 440 640 1,340 4,000

Tabla 2: Distribución por Sexo y Grupo Étnico de los Usuarios del Proyecto (Evaluación Ex Ante) Formación Laboral H M Pobres Extremos Indígenas Campesinos Sub-total Pobres Campesinos Sub-total TOTAL Totales

196 756 952

290 758 1,048

0 0 952

0 0 1,048 2,000

Planes de Producción H M 499 707 1,206

215 579 794

1,672 378 1,672 378 2,878 1,172 4,050

Planes de Negocios H M 0 0 0

0 0 0

2,528 1,422 2,528 1,422 2,528 1,422 3,950

Totales

1,200 2,800 4,000 6,000 6,000 10,000 10,000

92. Según el Manual Operativo, dentro de los cinco distritos seleccionados, los criterios de focalización tuvieron como base: el Mapa de la Pobreza, el listado de las familias incorporadas en el Programa Red de Oportunidades, la identificación de las organizaciones mediante la aplicación del ASI y la ficha de evaluación para usuarios interesados en pertenecer a organizaciones. 93. Según información facilitada por el Proyecto, el Gobierno Nacional, a través de sus programas sociales, ofrece diferentes tipos de subsidios a las familias, tales como: (i) Red de Oportunidades: se otorga USD 50.00 mensuales a madres de escasos recursos para alimentación de la familia y con el compromiso de llevar a los menores a controles de salud; (ii) Bono escolar: con valor de USD 20.00 entregado al inicio del año escolar a cada uno de los estudiantes de los niveles primario y secundario de escuelas públicas; (iii) Beca universal: mediante un pago trimestral de USD 60.00 para todos los estudiantes de los niveles primario y secundario del sistema de educación pública; (iv) 100 a los 70: significa un pago mensual de USD 100.00 a hombres y mujeres mayores de 70 años que no estén jubilados ni pensionados por el Seguro Social; (v) Ángel Guardián: USD 80.00 para personas que cuidan permanentemente a ciudadanos discapacitados. 94. En conclusión, el Proyecto deduce que este tipo de subsidios garantiza que la población no rebase la línea de extrema pobreza, y en consecuencia, la focalización fue definida por el Proyecto como aquella población campesina entre los 15 a 64 años de edad, conformada por familias asociadas en organizaciones – formales o no – con vocación agropecuaria y no agropecuaria, con o sin personería jurídica que viven en los cinco distritos más pobres de Veraguas cuyo índice de pobreza asciende al 75%. Además, PARTICIPA ha trabajado principalmente con grupos no formalizados lo cual ha requerido una fase de establecimiento de 17

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término nuevas organizaciones y, subsecuentemente, su fortalecimiento. Esto se debe parcialmente al hecho de que la focalización del Proyecto Productividad Rural (PRORURAL) financiado por el Banco Mundial efectivamente ha traslapado con la focalización de PARTICIPA, ‘dejando’ pocas organizaciones ya existentes para el PARTICIPA una vez que arrancó el mismo. Por esta razón, PARTICIPA tenía que crear nuevos grupos en lugar de trabajar con grupos ya existentes. 95. Aunque se identifican en la provincia algunas áreas donde residen personas con identidad indígena, estas no han sido focalizadas debido a su dispersión. El estudio de Comunidades Indígenas realizado por una empresa consultora externa (la misma que realizó el Diagnóstico de Demanda Laboral), señala que la población indígena no comarcal – específicamente de la etnia Ngäbe-Buglé – representa el 68% de la población total del corregimiento de Calovébora y el 55% de la población indígena que vive en la provincia, así mismo, el corregimiento de San Luis tiene el 44% de población indígena en relación a su población total, que significa el 18% de la población indígena residente en Veraguas, sin embargo, estos territorios ubicados en Santa Fe, no son contemplados por el Proyecto. 96. Respecto a la cobertura geográfica, al 30 de junio de 2013 el Proyecto atiende 29 de los 44 corregimientos (el 66%), en los cinco distritos, que establece el diseño original del Proyecto.

Principales resultados de la ejecución 97.

A continuación se detallan las principales características y resultados de la ejecución del Proyecto.

Componente A: Fortalecimiento del Capital Humano y Participación Ciudadana 98. El objetivo general del Componente es “la autogestión y el empoderamiento de las poblaciones rurales pobres, una articulación institucional sostenida y eficiente y el establecimiento de relaciones contractuales entre las organizaciones de productores con el gobierno local y la empresa privada”. Los objetivos específicos según el convenio son: (i) generar capacidad de autogestión a la población rural pobre organizada; (ii) entregar capacidades técnicas a los jóvenes para que se integren al mercado de trabajo formal de manera sostenida; (iii) fortalecer a las organizaciones productivas en sus capacidades de planeamiento, gestión del desarrollo y planificación e implementación de iniciativas económicas innovadores; y (iv) apoyar el proceso de descentralización del Estado a partir de la creación de espacios de planificación y gestión del desarrollo a nivel del distrito. 99. El Componente A se constituyó en la punta de entrada del Proyecto. Las actividades planificadas dentro del marco estratégico de 2010, se iniciaron con 6 Seminarios de Inducción al Proyecto para 123 actores regionales y líderes locales (32% mujeres, 68% hombres), donde se informó respecto al contenido, los objetivos y estrategias del Proyecto.

Levantamiento de Necesidades: Asambleas Participativas y ASI 100. Utilizando un Formato de Visita de Reconocimiento, se contabilizó el número de comunidades, la ubicación de las asociaciones, y de acuerdo al área, se planificó la logística de intervención. Se realizaron 33 Asambleas Participativas, donde se registraron 3,768 personas (54% hombres y 46% mujeres). Las Palmas fue el distrito con más asambleas realizadas (47%) gracias al apoyo del Alcalde de turno. El registro de personas interesadas en el Proyecto alcanzó a 1,513. Las organizaciones identificadas con personería jurídica fueron 108 y sin personería 157.

18

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Ilustración 2: Porcentaje de Asambleas Participativas por Distrito.

101. A los grupos identificados en las Asambleas Participativas se aplicó el Análisis Situacional Integral (ASI). En talleres participativos, los promotores aplicaron una ficha individual y otra ficha de caracterización de las organizaciones productivas, cuyos indicadores clasifican a las asociaciones por niveles, de acuerdo al grado de gestión organizacional y al tipo de capacitación que requieren (organizativa, contable y productiva). 102. El ASI ha resultado ser una herramienta efectiva para medir las características administrativa y productiva de las organizaciones con el objetivo que, luego de la formulación del Plan Estratégico y el Plan de Fortalecimiento Organizacional (véanse abajo), puedan incluirse o en un PP o en un PN. El ASI también sirve para definir el trabajo que debería hacer el promotor social en la organización. A la fecha, se cuenta con dos caracterizaciones ASI y se planifica realizar otra al cierre del Proyecto. 103. Por el otro lado, en las Asambleas Participativas, no se logró conformar a miembros responsables de preparar el Plan de Desarrollo de la Localidad como base para el Plan Estratégico de Desarrollo Distrital. Luego de una consultoría, se logró aprobar un plan de Desarrollo Estratégico de Distrito en Soná. 104. La falta de recursos y de personal durante el primer año de ejecución del Proyecto, determinó que la aplicación del ASI la realizara el equipo de la UGP, y contó con el apoyo del MIDA para movilizarse a los corregimientos más cercanos a Santiago de Veraguas. Posteriormente, fueron las personas promotoras y extensionistas las responsables de aplicarlo. 105. Como método evaluativo de las necesidades y demandas de aprendizaje de las organizaciones, se ha utilizado, además del ASI, una herramienta de empoderamiento y también la matriz denominada F.O.C.A para diseñar un plan de capacitación organizacional enfocado a direccionar a las organizaciones para PP o PN. Los indicadores de medición de la primera herramienta, están diseñados para organizaciones con un alto nivel de empoderamiento y experiencia en gestión gerencial. Hasta la fecha, no se han inferido acciones afirmativas orientadas a fortalecer las organizaciones. Es importante que el Componente analice la pertinencia de las herramientas utilizadas (ASI, F.O.C.A, Empoderamiento) y convenga en la utilización de la más idónea para evaluar las necesidades de fortalecimiento. 106. La población focalizada en las 132 organizaciones con ASI ha sido 2,755 personas (1,389 hombres y 1,366 mujeres). En las 71 organizaciones que a la fecha han recibido fortalecimiento organizacional, 1,588 personas son beneficiarias directas (870 mujeres y 718 hombres). 19

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Fortalecimiento Organizacional 107. El fortalecimiento de las organizaciones es la responsabilidad de los ocho promotores sociales del Proyecto que están trabajando por zonas. Todos los promotores sociales viven en Santiago de Veraguas y salen al campo por la mañana en los vehículos del Proyecto y vuelven a Santiago de Veraguas por la tarde. 108.

El Programa de fortalecimiento comprende seis temas: a. b. c. d. e. f.

Organización y Estatutos Actas Levantamiento de Estatutos para optar a la Personería Jurídica Género, incluyendo los sub-temas ‘Autoestima’, ‘Comunidad y Familia’ y ‘Liderazgo’ Contabilidad Básica. Levantamiento del Plan Estratégico Organizacional/ Levantamiento del Plan de Acción Organizacional.

109. La misión identificó que los temas del fortalecimiento en general son relevantes e importantes pero que la calidad de la capacitación varía. 110. Las organizaciones reciben capacitación a nivel contable impartida por los promotores sociales y los extensionistas. Se revisó el contenido del curso de contabilidad y se determina que en algunas organizaciones el mismo es bastante elevado para el nivel académico de las personas que asumen funciones contables dentro de la organización. De la revisión de los expedientes se determina que el aprendizaje no se está aplicando siempre en la gestión administrativa y financiera en las organizaciones, debido a que no se mantienen informes financieros como: balance general, estado de resultados, catálogo de cuentas, resultado de las capacitaciones. 111. La encuesta realizada a promotores/as y extensionistas durante la RMT y otros hallazgos de la misma, evidencian que la calidad de la sensibilización en género, ha sido aún insuficiente. En relación a lo anterior, se puede señalar que los factores que afectan el logro de los resultados, son: (i) ausencia de planificación de actividades con un enfoque estratégico orientado a lograr resultados e impactos afines al Proyecto, las actividades son dispersas, puntuales, de efecto inmediato y a veces tienen un matiz asistencialista; (ii) falta de indicadores de evaluación, aunque desde marzo de 2013 se determinó la utilización de una matriz de seguimiento para definir tareas basadas en las metas del Proyecto, dicha matriz no ha sido aún utilizada; y (iii) falta de especialización del recurso humano asignado a la Unidad de Género. 112. Los promotores y extensionistas del Proyecto han recibido capacitaciones y talleres para aplicar las herramientas de diagnóstico en el campo y para capacitar a las y los usuarios del Proyecto. El componente lleva un registro adecuado de las actividades cumplidas y de los procesos a seguir que benefician el monitoreo y evaluación del trabajo del equipo con las organizaciones. Aunque todavía carece de herramientas útiles para medir los alcances efectivos en términos de capacidades transferidas, en las visitas se pudo observar el impacto que tuvieron las actividades realizadas en términos de satisfacción de las personas usuarias. Promotores y extensionistas refieren que la metodología “aprender haciendo” ha sido la mejor estrategia para que los usuarios puedan aprovechar de las capacitaciones; los temas propuestos evidencian que sería útil dar el siguiente paso y planificar un esquema de capacitaciones modulares – con su respectivo seguimiento y evaluación – orientados a reforzar las competencias financieras administrativas de las organizaciones y en los casos pertinentes, las capacidades de gestión de negocios, con miras a su sostenibilidad. 113. Los módulos denominados “Formación de Formadores” y utilizados para la capacitación en equidad de género, son entregados a las y los promotores sociales para su réplica, pero no hay un registro de acompañamiento y evaluación que garantice la efectividad y cumplimiento de estas capacitaciones y que genere aportes que contribuyan al diseño de los siguientes módulos de capacitación. Se observa que el criterio respecto a la metodología y el tiempo definido para las capacitaciones no es estandarizado ni coincide 20

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término con los calendarios señalados tanto por el Coordinador del Componente ni por la Unidad de Género. El material teórico utilizado para los módulos de capacitación, no guarda relación directa con los objetivos del Proyecto y tampoco está diseñado en particular para el contexto socio-cultural y agroecológico de las asociaciones. 114. La misión también identificó ciertas limitaciones administrativas que dificultan el trabajo de los/as promotores (y técnicos). Estos inconvenientes incluyen: (i) el horario definido para hacer fotocopias del material a utilizar en las visitas, no es apropiado y retarda las salidas al campo; (ii) suministro a destiempo de la tarjeta para obtener combustible para las movilidades utilizadas; (iii) decidir reuniones extracurriculares en la oficina con el equipo de campo - a veces sin previo aviso en el calendario de reuniones mensuales - cuya consecuencia es cancelar las actividades en las asociaciones con el inconveniente de no poder comunicarles por falta de cobertura telefónica y de afectar la credibilidad y el respeto por éstas; (iv) la no dotación de recursos para llamadas telefónicas o para eventualidades como la rotura de un neumático (sin reembolso de los gastos); (v) los horarios de capacitación se extienden hasta después de almuerzo y no cuentan con recursos para alimentación de los/as participantes, teniendo que gastar de sus bolsillos; (vi) no disponer de computadoras en la oficina, después del trabajo de campo, deben esperar algún equipo desocupado para realizar sus informes (además del contagio insistente de virus que impide trabajar); y (vii) no siempre disponer de una planificación de las actividades de capacitación y visitas acorde a la realidad de las distancias. El equipo de promotores y extensionistas solicitan ser partícipes activos en la planificación de actividades del Proyecto, y consideran que sus experiencias y criterios no siempre son tomados en cuenta por el equipo de la UGP. 115. El tiempo transcurrido entre la identificación, fortalecimiento y capacitación de las organizaciones, formulación de los planes y la transferencia de dinero para los emprendimientos productivos, fue en varios casos, más de dos años. El considerable desfase entre las capacitaciones y la aplicación de conocimientos adquiridos fue decisivo para la deserción de las personas asociadas y la disolución o fusión de las organizaciones. De 168 organizaciones identificadas en las Asambleas, se aplicó el ASI a 132. Para junio 2013 se cuenta con 71 organizaciones que siguen activas y en contacto con el Proyecto. Por el otro lado significa que 51 organizaciones, es decir casi el 40% de las organizaciones con ASI, han perdido interés en el Proyecto.3 Esta modesta cobertura del Proyecto después de más de 3 años de implementación, es insatisfactoria. 116. El nuevo reto del Proyecto a punto de aprobar el primer PN, es buscar espacios para mejorar, en especial, para simplificar los procedimientos y disminuir los tiempos de los Planes de Fortalecimiento. Se debería promover acciones de capacitación y acompañamiento en conjunto con el Componente B, integrando los conocimientos de gestión organizacional con la asistencia técnica ofertada por los extensionistas, para mejorar los resultados. 117. De 2011 a 2013, se han impartido 48 capacitaciones para promotores y extensionistas (la mayoría son talleres de un día de duración), básicamente en las áreas contables, administrativas, financieras y de género. El registro de esta formación, da cuenta que la tercerización de los servicios de capacitación requieren de Términos de Referencia más específicos, enfocados a garantizar una capacitación apta para la población objetivo y que contemple: (i) el analfabetismo funcional de las mujeres y los hombres; (ii) la necesidad de diseñar una capacitación modular con un orden secuencial que vaya fortaleciendo y empoderando a las organizaciones para su sostenibilidad; (iii) el perfil de las y los promotores y extensionistas. En este punto, es importante que en conjunto con S&E, se profundice en la evaluación de la eficiencia y eficacia de las capacitaciones, en el tipo de intervención que están realizando promotores y extensionistas, y en la sistematización de los conocimientos obtenidos con miras a proponer nuevos aprendizajes.

3

La deserción de las organizaciones se debió parcialmente a la demora del primer desembolso de la financiación del OPEP lo que impidió el arranque de los Planes de Producción por un tiempo. 21

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 118. El componente, con el apoyo de capacitaciones impartidas por el personal del MIDA, acompaña en el proceso de legalización para la obtención de la personería jurídica. De las 71 organizaciones incluidas, 12 ya tenían personería jurídica; el Proyecto ha procurado 16 personerías jurídicas y 34 más están en trámite. 119. Efecto directo del fortalecimiento organizacional. Comparando los resultados de los ASI en 2011 y 2013 de las mismas 71 organizaciones, en la tabla 1 se puede observar que se ha logrado fortalecer notablemente las organizaciones. A partir del fortalecimiento y capacitación otorgados tras la primera categorización del año 2011, se obtiene, según reporte del componente, un porcentaje de avance en el puntaje del ASI de las organizaciones del 20% al 50%, de acuerdo a la segunda categorización del año 2013. Por lo tanto, en términos generales se considera que la eficacia del fortalecimiento de las organizaciones ha sido moderadamente satisfactoria, aunque poco eficiente.

Tabla 3: Categorización de las organizaciones según tipo de fortalecimiento 2011 – 2013 Nivel Indicadores

Puntaje

I Categorización

II Categorización

2011

2013

5

17

6

29

60

25

71

71

Alto nivel de fortalecimiento organizativo A 35 – 42

Podría mejorar sus capacidades en algunos temas de especialización. Formulación del Plan Estratégico Con acompañamiento del Proyecto formular PP y/o PN En proceso de fortalecimiento

B 28 - 34

Requiere apoyo y capacitación en temas donde los puntajes sean bajos Luego del fortalecimiento se procede a formular el Plan Estratégico Con acompañamiento del Proyecto formular PP y/o PN

C 0 - 27

Requiere apoyo intensivo para fortalecer la organización y capacitar al recurso humano Debe subir al nivel B para formular el Plan de fortalecimiento y formular un PP y/o PN TOTAL ORGANIZACIONES

Formación Laboral 120. El Manual de Operaciones señala que esta acción estaba dirigida a hombres y mujeres jóvenes entre los 15 y 24 años, de preferencia, indígenas, con el objetivo de lograr la inserción laboral e ingresos regulares. Para el diagnóstico de la demanda laboral, se contrató a una empresa consultora que lo realizó para los cinco distritos. 121. El Proyecto concluye que la única opción de formación en el área de incidencia es firmar un Convenio Marco con INADEH y su programa de formación en oficios. Esta institución estatal ofrece cursos en el área rural con la finalidad de que las personas, a través de sus organizaciones, puedan proponer actividades que les garanticen ingresos económicos. El Proyecto, tomando en cuenta que el gobierno ya confiere una beca universal para la juventud, decidió que el rango de edad de las personas interesadas en estudiar con INADEH, sea entre los 18 a 45 años, y les incentivó con una beca – cuyo valor oscila entre los 60 y 180 USD – otorgada después de la aprobación del curso cuya duración varía entre 80 a 300 horas. 22

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 122. El horario y la ubicación geográfica para el curso, son idóneos. Aunque se reporta que una parte de la población no está motivada y su asistencia está condicionada por el valor monetario de la beca, se observa una cifra alta de asistencia de mujeres en relación a la de varones. El porcentaje de deserción es del 11%. El tipo de formación ofertada ya está determinada por INADEH sin posibilidades de incluir otras temáticas, las áreas de formación son: Agroindustrial (37% de la población total que estudia), Administración (29%), Construcción Civil (11%), Textiles y modistería básica (11%), Electromecánica (6%), Belleza (3%), y Artesanías (3%). 123. De 2012 a junio de 2013, se ha becado a 1,320 personas (no hay datos desagregados por sexo ni por edad) con una inversión total de USD 337,720. De la población total becada, aproximadamente el 25% pertenecen a organizaciones beneficiarias de PARTICIPA, pero el Proyecto no maneja información detallada sobre este aspecto. Solamente 47 personas beneficiarias (29 mujeres y 18 hombres) capacitadas por INADEH, tienen ingresos adicionales gracias a la elaboración de pan en sus domicilios (datos de 2012).

Tabla 4: Beneficiarios de becas laborales 2012 - junio 2013. Distrito

Soná

Total

Las Palmas

Total

San Francisco

N° de Curso

Trimestre

Hombre

Mujer

Total

Becados

16

2012

56

221

277

226

65,640.00

10

1°- 2013

29

157

186

151

29,523.00

15

2° -2013

103

206

309

250

69,156.00

188

584

772

627

164,319.00

41 11

2012

57

158

215

174

45,890.00

6

1°- 2013

50

72

122

99

27,254.00

6

2° -2013

50

64

114

92

28,718.00

157

294

451

365

101,862.00

23 2

2012

16

21

37

30

8,980.00

0

1°- 2013

0

0

0

0

0.00

38

30

68

55

14,371.00

54

51

105

85

23,351.00

4 Total

Santa Fe

Total

Cañazas

Inversión total

2° -2013

6 1

2012

5

11

16

13

2,870.00

2

1°- 2013

20

15

35

28

6,952.00

1

2° -2013

1

16

17

14

2,123.00

26

42

68

55

11,945.00

4 5

2012

28

74

102

83

16,610.00

3

1°- 2013

23

34

57

46

8,944.00

3

2° -2013

27

46

73

59

10,689.00

Total

11

78

154

232

188

36,243.00

Gran Total

85

503

1125

1628

1320

337,720.00

23

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Coordinación y Cooperación con gobiernos municipales e instituciones locales y centrales 124. Durante el primer año de ejecución, el Proyecto invirtió recursos humanos y tiempo en la fase de instalación del proceso de participación en los cuatro distritos para conformar los Consejos de Desarrollo Territorial (CDT). El CDT de Santa Fe, pre-existía antes del inicio del Proyecto. Las actividades consistieron en: (i) firmas de compromisos con las autoridades municipales; (ii) selección de los representantes nominados de cada organización, inducción sobre el Proyecto, inducción acerca de los CDT y su mecanismo de conformación; (iii) entrega de instrumentos para que elijan sus representantes ante el CDT; (iv) discusión de los reglamentos de operación que regula el funcionamiento del CDT. En este punto, según el Proyecto, la divergencia de opiniones entre los actores locales y la UGP en torno al manejo de recursos, provocó que este espacio participativo no lograra constituirse. En consecuencia, a partir de 2012 el Proyecto decidió suspender el proceso de conformación de CDT por considerarlo “inoperante”. 125. Asimismo, la UGP había entendido que los CDT recibirían fondos del Proyecto para luego distribuirlos a la medida que se aprobaran PP y PN. Por lo tanto, dado que nunca se dio la esperada ley de descentralización que permitiera a los CDT manejar recursos públicos, la UGP consideraba imposible su funcionamiento. Sin embargo, en conjunto con el Proyecto, la misión verificó que el análisis de los procesos propuestos para la constitución de los CDT, fueron mal interpretados puesto que el ex ante es claro en señalar que la UGP desembolsará los recursos en efectivo y en tramos directamente a la organización de pertenencia del grupo asignado. 126. En resumen, el resultado de este proceso fue un solo CDT en Soná (más el CDT pre-existente en Santa Fe) y 11 Consejos de Corregimiento constituidos. La misión de RMT está de acuerdo en la decisión de la UGP en que en este momento no sería oportuno reiniciar el trabajo en la formación de los CDT. No obstante, se sugiere agotar los esfuerzos a través la implementación de acciones de fortalecimiento pendientes a los CDT ya conformados (Santa Fe y Soná), hasta llevarlo a constituirse en una verdadera plataforma para el dialogo y espacio de toma de decisiones participativas de tal modo que estos pueden incidir positivamente en la formulación de políticas centradas en el desarrollo de las personas a nivel local. El Proyecto deberá reenfocar su estrategia de abordaje y planificar mejor el desarrollo de estos dos espacios de toma de decisiones en fase incipiente de constitución y formalización. 127. La firma de Convenios o Acuerdos con otras instituciones tales como MIDES, IDIAP, CEGEL, Cooperativa Juan XXIII, MICROSERFIN, PROCAJA, Esperanza de los Campesinos, u otras, no ha sido realizada. La misión sugiere que sea analizadas entre el Proyecto PARTICIPA y las instituciones públicas y privadas que tienen operaciones dentro de sus área de intervención (por separado), su alineamiento con los quehaceres del Proyecto, descartar o reafirmar la necesidad de llegar a acuerdos formales para brindar servicios complementarios a las organizaciones de base e ir estableciendo acuerdos de atención Post Proyecto, como una estrategia para garantizar su sostenibilidad.

Fondo de Inversión Productiva 128. El Fondo de Inversión Productiva (FIP) tiene por objetivo capitalizar a los grupos más vulnerables de productores/as que sean parte de una organización y reciba asistencia técnica del Proyecto para la ejecución de un PP. Esta actividad está listada dentro de los resultados del Componente A con su respectiva asignación presupuestaria, pero la responsabilidad directa pertenece al Componente B.

Resumen del Componente A 129. En resumen, el trabajo del fortalecimiento de las organizaciones ha sido eficaz en consolidar las mismas. Sin embargo, sería conveniente evaluar la metodología y el tiempo invertido en el proceso de fortalecimiento de las organizaciones, con la finalidad de optimizar el trabajo. Se requiere evaluar en conjunto con promotores y extensionistas la calidad y cantidad de las capacitaciones, tomando en cuenta el cronograma de trabajo de los técnicos/as, considerando las distancias entre las localidades, facilitándoles los recursos tanto económicos como administrativos. Tomando en cuenta los informes de avance, las entrevistas 24

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término y observaciones realizadas, se recomienda que el proceso denominado fortalecimiento de las organizaciones sea diseñado para un periodo más corto de tiempo pero sin comprometer la calidad del fortalecimiento. Un proceso más condensado de fortalecimiento también liberaría más tiempo y recursos para dar capacitaciones orientadas a propiciar la sostenibilidad de los emprendimientos. 130. Además, para efectivamente focalizar el trabajo del Proyecto, se requiere establecer acciones específicas para la identificación de emprendimientos productivos a favor de la población indígenas e incentivar la participación de los jóvenes como usuarios directos, caracterizando a los diferentes grupos mediante la aplicación de criterios de elegibilidad y determinar el nivel y tipo de atención que requiere cada uno de ellos. 131. La inversión realizada en el rubro para becas no guarda relación con las metas propuestas. Se recomienda (i) desagregar la información por sexo y edad; (ii) proponer instrumentos que midan el acceso al empleo y a un salario estable gracias al oficio aprendido, la pertinencia de la formación y de la población objetivo, el tipo de oficios seleccionados por sexo y edad; (iii) en conjunto con el componente B, encontrar el enlace entre las personas capacitadas por INADEH (ceba y reproducción de cerdos, cultivador de huertos caseros, mercadeo y ventas, ricipiscicultura, etc.) y su empleo en las organizaciones con planes que requieran asistencia técnica. 132. El componente no ha logrado cumplir con el objetivo de apoyar el proceso de descentralización del Estado a partir de la creación de espacios de planificación y gestión del desarrollo a nivel del distrito. Por ahora no se recomienda recomenzar el trabajo de establecer CDT. Sin embargo, si hay acciones de fortalecimiento pendientes a los ya conformados (Santa Fe y Soná), se recomienda implementarlas. 133.

Las recomendaciones relacionadas a género se presentan en página 34.

Componente B: Desarrollo de Iniciativas Económicas 134. El componente ‘Desarrollo de iniciativas económicas’ tiene como objetivo general apoyar y propiciar actividades de carácter productivo, agrícolas y no agrícolas, con los habitantes rurales organizados, de forma tal que incrementen productividad en la producción y generen ingresos. 135. Los objetivos específicos del componente son: (i) Generar capacidades técnicas, a través de un programa de asistencia técnica-extensión-capacitación, ajustado a los grupos a atender tanto por razones de género como por etnia, para alcanzar mejoras en la producción y productividad y mercadeo de las actividades económicas; (ii) Brindar servicios financieros, por vía del Fondo financiero, a los pequeños productores para que estos puedan financiar sus inversiones y procesos productivos, a través de entidades locales eficientes y sostenibles; y (iii) Crear capacidad técnico – productiva, administrativa y de gestión emprendedora en los productores/as, de forma de adelantar emprendimientos económicos con criterios de rentabilidad, eficiencia y sostenibilidad. 136. Sin embargo, la creación del Fondo Financiero arriba mencionado, al cual accederían intermediarias financieras locales para financiar la expansión de su cartera dentro de la población objetivo del Proyecto y para fortalecerse institucionalmente, nunca se concretó. En lugar del Fondo Financiero se ha creado, a través de una enmienda al Convenio de Préstamo, el Fondo de Inversión Productivo FIDA (FIP-FIDA) que financiará los Planes de Negocios de forma directa del Proyecto. Ver más detalles abajo en el párrafo 162 sobre Servicios Financieros Rurales. 137. Por lo tanto, la racionalidad del componente se basa principalmente en el apoyo a la producción, la productividad y a los emprendimientos rurales como estrategia para mejorar los ingresos de los usuarios y familias de localidades y corregimientos pobres de Veraguas, incrementando su calidad de vida. 138. El retraso considerable que experimentó el Proyecto PARTICIPA en el inicio de operaciones, pospuso hasta 2012 el establecimiento de un desarrollo permanente de actividades dirigidas a grupos 25

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término organizados de productores de subsistencia, para que transiten hacia una producción agrícola y pecuaria que les permita generar excedentes para su comercialización y multiplicar sus ingresos económicos. En el periodo 2010-13, las actividades del componente se han focalizado principalmente en la promoción, identificación, formulación y ejecución de los Planes de Producción, así como en la capacitación y asistencia técnica para asegurar el manejo productivo de este tipo de planes, y en menor grado a la adopción de buenas prácticas de gestión que permitan asegurar un manejo sostenible. 139. La misión de RMT constató que el proceso de focalización de los PP dentro del universo de grupos focalizados del Proyecto (organizaciones con ASI), se basa en el grado de fortalecimiento de las organizaciones y se caracteriza por la buena selección de rubros productivos a ser promovidos y apoyados, que a su vez son de interés económico para las organizaciones. 140. Como mencionado en el análisis del componente A, en la etapa de perfilación de las organizaciones, se aplica un cuestionario ASI para construir una matriz de clasificación organizacional, que permite ubicar a los grupos objeto de apoyo en 3 diferentes niveles de desarrollo y determinar el tipo de plan que les aplica. Esto permite definir parámetros sobre el grado de fortaleza organizacional y sus posibilidades de alcanzar categorías superiores. En los 36 PP perfilados con ASI y apoyados hasta junio de 2013, se observa lo siguiente: 12 organizaciones de productores que cuentan con un PP tienen la categoría A; otras 12 cuentan con la categoría B; y las restantes 12 se encuentran en la categoría C.

Planes Productivos y su producción 141. Los diferentes planes de producción implementados por el Proyecto corresponden a la necesidad que manifiesta la organización, bajo este concepto, una organización desarrolla varios rubros de producción (agrícolas y pecuarios) definidos principalmente en: arroz, maíz, ñame, pollos de ceba, cerdos, gallinas ponedoras y abejas,. Estos PP son diseñados por medio del personal del Proyecto con ayuda de los integrantes de las diferentes organizaciones. 142. Efectivamente en la formulación de los PP los técnicos se vinculan con las necesidades de la zona, de la organización y en muchos casos con la disponibilidad de recursos. El proceso incluye la visita a los corregimientos para ir determinando los potenciales grupos beneficiarios, de ahí, se da el acompañamiento de los promotores sociales en la parte de fortalecimiento organizacional. Conforme avanza el proceso, se pide a la organización que junto a los técnicos se formule el perfil del Plan para que sea considerado por los responsables del componente quienes al tenerlo aprobado lo asignan en el Consejo Técnico de Aprobación; teniendo el visto bueno se somete al Consejo Directivo para su aprobación. Al pasar por este proceso se espera el desembolso para que sea implementado en campo. 143. Los PP se financian con fuente OFID y el Proyecto ha realizado dos desembolsos de aproximadamente USD 200,000 cada uno (el monto autorizado por el OFID) y un tercero que ya fue aprobado, del cual se está iniciando la implementación en campo. Para el primer desembolso se financiaron 13 PP, para el segundo 12 PP y para el tercer desembolso 11 PP respectivamente, tal cual lo muestra la Ilustración 3. Cantidad de PP por Distrito y por Desembolso del Fondo OPEP. Por lo tanto, el Proyecto está preparando los PP en grupos y no como un proceso fluido.

26

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Ilustración 3. Cantidad de PP por Distrito y por Desembolso del Fondo OPEP.

144. En todos los distritos se implementan la mayoría de los rubros, con algunas variaciones para aquellas organizaciones que se encuentran en condiciones favorables para la implementación de rubros específicos a las condiciones agroecológicas de dicha zona, como el caso de las hortalizas que desarrollan mejor en climas templados; otra de las variaciones es el grado de consolidación de la organización en cuanto a su fortalecimiento. En la Tabla 5: Descripción de los distintos rubros implementados por organización y por distrito. se presentan los rubros por zona. Tabla 5: Descripción de los distintos rubros implementados por organización y por distrito. San Francisco

Soná

Las Palmas

Cañazas

Santa Fe

(Total de 3 PP)

(Total de 10 PP)

(Total de 9 PP)

(Total de 7 PP)

(Total de 7 PP)

Maíz, ceba de cerdos, ceba de pollos, gallinas ponedoras, frijol, arroz a chuzo, conejos.

Gallinas ponedoras, arroz a chuzo y fangueo, maíz, ceba de pollos, ceba de cerdos, ñame, vacas, peces, bovinos de ceba, sandia, bocino de cría.

Cerdos de ceba, pollos de ceba, maíz, yuca, frijoles, ponedoras, plantas medicinales, ñame, codornices, cerdos de cría, bovinos de cría.

Arroz a chuzo y fangueo, ceba de pollos, ceba de cerdos, maíz, bovinos de ceba, gallinas ponedoras, cabras, peces, colmenas, ñame, cerdos de cría, culantro, hortalizas.

Ceba de pollos, hortalizas, ceba de cerdos, ñame, maíz, frijol, arroz en fangueo, poroto, gallinas ponedoras, peces, bovinos de cría.

145. El Proyecto promueve la implementación del cultivo de arroz en fangueo mediante la mejora, en algunos casos, de los sistemas de riego para trasladar el agua a las fosas donde se siembra. Otra de las importantes acciones que son vertidas de este modo de producción, es que algunos productores aprovechan para incluir peces en las parcelas de arroz, lo que ellos han llamada “ricipiscicultura”. Son importantes los rendimientos que se han obtenido en los diferentes planes implementados, muchos de los productores han destinado importantes excedentes productivos para la comercialización, de forma inmediata este rubro contribuye a garantizar la seguridad alimentaria, siendo el principal producto de consumo de las familias. 146. En el marco de la facilitación de acceso a mercados y para promover las capacidades empresariales mediante la comercialización de bienes producidos por las organizaciones beneficiadas, en coordinación con 27

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término el componente C ‘Gestión de Conocimiento, Seguimiento y Evaluación’ se tuvo presencia en eventos tales como: la Feria Agropecuaria y Turística de Puerto Vidal, celebrada en el Distrito de Las Palmas; la Feria en el Distrito de Santa Fe; la Feria en el Distrito de Soná; la Feria en el Corregimiento de Rodeo Viejo, San Lorenzo; la Feria de Gobierno Móvil, coordinada por el Despacho de la Primera Dama; y la Feria en la Provincia de Los Santos, donde se divulgaron los avances del Proyecto. 147. La inversión financiera programada del Proyecto en los 36 PP es a la fecha de USD 572,282, la cual ha sido complementada con aportaciones de los beneficiarios por un total de USD 180,976; para una inversión total de USD 753,258. Para el resto del año y principios de 2014, se proyecta la ejecución de 14 PP financiados por el cuarto desembolso de OFID, con un costo de inversión de B/.200,000.00; de los cuales 4 se localizan en Soná; 4 más en Las Palmas; y 2 en Cañazas, Santa Fe y San Francisco, respectivamente. Para lograr a desembolsar todo el Préstamo de OFID, el componente tendrá que planificar en detalle, conjuntamente con el resto del Proyecto, el uso de los recursos y la preparación de los planes hasta la terminación del Proyecto. Véase más detalles sobre la planificación en la conclusión del informe. 148. Al momento de la RMT se determinó que el número de productores beneficiados directamente mediante las 36 PP asciende a un total de 711, de los cuales 312 son hombres (44%) y 399 mujeres (56%). Esto equivale a un 17.6% de los 4,050 pequeños productores que implementarán PP, establecidos como meta en el Marco Lógico original del Proyecto. 149. Planes de Negocios. El Proyecto tiene en proceso de formulación el primer Plan de Negocios, para apoyar a la Asociación Agroecológico 8 de Mayo, ubicada en el Distrito de San Francisco, en la transformación y comercialización de madera de pino.

Asistencia Técnica: 150. La implementación de nuevos rubros y sus nuevos modos, técnicas y procesos de producción conllevan una gran responsabilidad de parte de los productores agrícolas y pecuarios para que se obtengan los mejores resultados, para ello, contar con asistencia técnica es de vital importancia para asegurar los resultados esperados en cuanto a rendimientos productivos y por consiguiente mejora económica. 151. La estrategia operacional de servicios de asistencia técnica que utiliza el Proyecto es la concebida en el documento ex ante, para ser implementada en cuatro fases: (i) Incremento inicial del conocimiento; (ii) diseño participativo de opciones de mejoramiento; (iii) Puesta en marcha de las opciones; y (iv) una última fase participativa de evaluación, consolidación del aprendizaje y retroalimentación. La estrategia no ha sido revisada, discutida, adecuada, consensuada y validada entre la UGP y los extensionistas (promotores y técnicos) para su efectividad en los territorios. La asistencia técnica y capacitación productiva es impartida por el personal del Proyecto, para lo cual se apoya de los técnicos sociales y extensionistas designados para cada distritos de la siguiente forma: cada uno de los coordinadores de zona (bajo la tutela del Coordinador del Componente) tiene a su cargo a varias organizaciones que integran varios rubros agrícolas y pecuarios, en ello, cada coordinador de zona se apoya y coordina con los promotores y técnicos para la participación directa con la organización. Del trabajo conjunto, entre los promotores, técnicos y beneficiarios se determina y llega a la conclusión del apoyo del que serán sujetos, definiendo el Proyecto y los rubros que incluye para ser operativo por cada familia. 152. El número total de técnicos es de: 3 coordinadores zonales, 8 promotores sociales y 7 extensionistas. De acuerdo a la distribución técnica, el distrito que más atención tiene es el de Soná, seguido por Las Palmas, Cañazas, San Francisco y Santa Fe. Este personal ha recibido cursos de capacitación en temas de manejo agronómico y pecuario con tecnologías modernas, para mejorar el cultivo de maíz a chuzo; ñame; ceba de cerdo; cultivo de hortalizas en cubiertas plásticas y culantro; manejo de pollo de ceba y gallinas ponedoras; y un seminario teórico-práctico en proyectos apícolas para principiantes. 153. La asistencia técnica del Proyecto se ha limitado en gran parte a las acciones de carácter productivo, la intervención ha sido principalmente solo al inicio del plan productivo, en la cual, muchas de las 28

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término organizaciones o los beneficiarios no han desarrollado completamente el proceso con las nuevas técnicas productivas para estos nuevos rubros. Se evidencia que existe la necesidad de continuar con el proceso de asistencia técnica para fortalecer sistemáticamente el óptimo desempeño de las distintas actividades programadas dentro del plan, sea productivo o de negocio. 154. Por el otro lado, la asistencia técnica en cierta medida ha sido efectiva puesto que se han logrado buenos resultados en cuanto a la producción, cada organización se integra por varios productores que ejecutan varios rubros productivos, se necesita el seguimiento continuo y de productor a productor para que exista asimilación completa por parte de los beneficiarios. Los promotores y extensionistas han desarrollado un buen relacionamiento de confianza en doble vía, el intercambio de experiencias teóricas y prácticas entre los técnicos y agricultores ha resultado en aprendizaje y experiencias que enriquecen la población campesina de la zona. 155. Mediante las visitas de campo, conversaciones con las personas beneficiarias y con los propios técnicos, se determinó que enfrentan ciertas dificultades y limitaciones en el trabajo de brindar la asistencia técnica, por ejemplo, dificultades logísticas que dificultan el desempeño de los promotores y extensionistas. Además, el difícil acceso a las parcelas de los productores a causa de las condiciones deficitarias de vías de comunicación en las poblaciones rurales. Ver párrafo 114 para más detalles. 156. Según lo comentaron los técnicos, son 26 las actividades las que desempeñan para desarrollar todo el servicio de asistencia técnica desde el inicio de la formulación de un PP hasta que el PP se encuentra en ejecución. Generalmente para una organización que agrupa en promedio a 25 asociados y con varios rubros en implementación, un técnico extensionista dedica alrededor de 42 días completos, tiempo que va desde la caracterización técnica de la zona y de la organización hasta la revisión del plan (en ejecución y seguimiento). Considerando que el Proyecto tiene que acelerar la implementación para cumplir con las metas, se debe agilizar la provisión de asistencia técnica. 157. Para brindar asistencia técnica de manera más eficiente, la RMT recomienda buscar una solución que incluya: (i) agilizar y hacer más eficiente el proceso de formulación de los Planes; y (ii) revisar y ajustar la modalidad de la contratación de la Asistencia Técnica para que sean las propias organizaciones que contraten directamente la asistencia técnica con fondos del Proyecto. De esta forma, serán técnicos de la misma zona donde se implementan los planes. Serán los Coordinadores Zonales quienes supervisarán que las organizaciones realmente van a recibir la asistencia técnica que necesiten. Además, las transferencias entregadas directamente a las organizaciones promueven su autogestión. 158. Durante la misión de RMT, fue visible la necesidad de una mayor coordinación institucional con el MIDA para lograr complementariedad de la asistencia técnica, pese a que algunos técnicos del MIDA a nivel de campo, dan fe de su participación conjunta en los procesos llevados a cabo por el Proyecto.

Efectos directos de las actividades del Proyecto 159. El componente lleva registros de producción por productor y organización, pero no se cuenta con información sistematizada y consolidada a nivel de Proyecto sobre los beneficios aportados a la población en materia de generación de ingresos por la venta de excedentes de la producción y por la generación de empleos. Sin embargo, de la información que maneja el Proyecto y a través de las visitas de campo realizadas, se ha detectado que la intervención del Proyecto ha logrado generar ingresos de USD 250 a 500 por la venta de maíz y arroz por cosecha; de USD 200 por parvada en la venta de pollo de engorda y de USD 400 a 500 por parvada de gallinas ponedoras con la venta de huevo. Estos datos deben ser revisados desde su fuente para asegurar la exactitud en la integración de los mismos. 160. Se logró determinar el significativo avance en el impacto sobre la seguridad alimentaria, muchas de las organizaciones visitadas manifiestan su entera satisfacción porque han incrementado los rendimientos, destinando niveles importantes de esta producción para el comercio local. Además, se han sentado las bases para desarrollar capacidades productivas pero que requieren mayor atención por parte del Proyecto, en la 29

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término medida que las organizaciones se vayan fortaleciendo técnica y económicamente, serán ellas las responsables de velar por sus intereses y crearán capacidades de gestión empresarial para el ejercicio de su PP llevándolo (es lo que se espera) a PN más rentables.

Contexto Financiero Rural 161. De acuerdo con el diagnóstico realizado por la Misión de Formulación del Proyecto PARTICIPA, se indica que hay una importante demanda insatisfecha de servicios financieros rurales y son muy pocas las instituciones que atienden el sector agropecuario. Las instituciones que actúan en las áreas rurales sólo satisfacen aproximadamente el 26% de la demanda de micro-crédito. 162. Para responder a esta demanda, el diseño del Proyecto preveía la creación del Fondo Financiero, al cual accederían intermediarias financieras locales para financiar la expansión de su cartera dentro de la población objetivo del Proyecto y para fortalecerse institucionalmente. La estrategia de la implementación fue que las intermediarias financieras accederían a los recursos del Fondo Financiero mediante préstamos de mediano y largo plazo con montos progresivos, iniciando con un límite del 10% de la cartera sana y creciendo hasta un máximo de saldo pendiente de 50% de dicha cartera o USD 500,000, según sea el menor. Sin embargo, en su propia etapa de diseño, la operación y funcionamiento del Fondo Financiero, se generaron contradicciones que impidieron su implementación. Por lo tanto, el Gobierno solicitó una enmienda al convenio eliminando el Fondo Financiero y creando el Fondo de Inversión Productivo FIDA (FIP-FIDA) que financiará los Planes de Negocios. La enmienda se formalizó el 30 de septiembre de 2013 mientras que los detalles y criterios del FIP-FIDA serán definidos en el Reglamento del mismo, con la No Objeción del FIDA. 163. Sin embargo, el acceso a crédito a corto, mediano y largo plazo sigue siendo una limitación para partes del grupo-objetivo del Proyecto. La RMT identificó la escasa participación de la UGP para establecer agendas de negociación y dialogo con las instituciones que ofrecen servicios financieros en las localidades rurales pobres y marginadas del área geográfica de influencia del Proyecto PARTICIPA, para establecer compromisos y alianzas estratégicas sobre políticas que promovieran un entorno propicio a la financiación rural, orientada a favorecer el acceso de las mujeres y los hombres pobres y marginados a una amplia gama de servicios financieros. 164. Las entidades micro-financieras que operan en este sector son de diverso tipo y nivel de consolidación. En particular, es importante mencionar que la falta de acercamiento del Proyecto con el Banco de Desarrollo Agropecuario, ha incidido en que no se hayan contemplado a la fecha de esta Misión de RMT las opciones de financiamiento que ofrece la institución a favor del desarrollo rural. Concretamente, existe un Programa de Microcrédito de hasta USD 5,000 con pagos adaptables al ciclo de producción, con una tasa de 2.0% anual y garantías sobre el pie de cría o la producción; el cual es muy viable para los Planes de Producción y, sobre todo, para los Planes de Negocios.

Resumen del Componente B 165. En resumen el componente, ha mostrado buenos ejemplos de PP que realmente ha mejorado la seguridad alimentaria para los beneficiarios. Sin embargo, el Proyecto ha sufrido importantes retrasos lo cual también significa que el componente ahora está trabajando contra reloj para cumplir con las metas del Proyecto antes de la fecha de terminación. Para cumplir con las metas relacionadas a los PP hay que: (i) planificar en detalle el trabajo hasta la fecha de terminación; (ii) agilizar y hacer más eficiente el proceso de formulación de los Planes (iii) tercerizar el trabajo de provisión de asistencia técnica a las organizaciones para liberar tiempo de los técnicos actuales para formular nuevos planes. 166. Respecto a los PN, el Proyecto ha avanzado muy poco y solo ha trabajado en la formulación de dos Planes. Ahora con la enmienda del convenio y la creación del FIP-FIDA, se financiarán PN a organizaciones de productores y productoras con mayores capacidades, cuyos recursos serán asignados directamente por la UGP a las organizaciones focalizadas. No queda claro si solo se ofrece estos PN a organizaciones que ya han realizado ASI o si otras organizaciones también pueden postular. Sin embargo, para acelerar este trabajo 30

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término se recomienda que: (i) El Proyecto solicite lo más pronto posible la No Objeción para el reglamento del FIPFIDA; y (ii) asignar una persona adicional para trabajar en apoyo a la formulación de los PN. Adicionalmente hay que analizar la necesidad, o no, de invitar a otras organizaciones, más allá de las organizaciones en la base de datos actual, a presentar PN al Proyecto. 167. Especialmente para los PN, es necesario mejorar las capacidades técnicas y de gestión empresarial para facilitar su transformación en empresas asociativas. La estrategia de desarrollo para microempresas o pequeñas empresas rurales, debe sustentarse en resolver los problemas de alcanzar un volumen de producción regular y de magnitud importante; así como cumplir con las normas de calidad y satisfacer las condiciones establecidas por los mercados regionales, nacionales e internacionales. Para asegurar la sostenibilidad de las organizaciones, el Proyecto debe facilitar el acceso a Instituciones Financieras para que acceden a crédito y a empresas rurales y agroindustrias para establecer alianzas estratégicas y acceso estable a mercados.

Componente C: Gestión del Conocimiento, Seguimiento y Evaluación 168. El objetivo general del Componente de Gestión del Conocimiento y Seguimiento y Evaluación (SyE) es “contribuir a la gestión y gerencia eficiente del Proyecto, mediante un proceso participativo de reflexión y análisis que contribuya al aprendizaje, sobre la direccionalidad del Proyecto, sus resultados, limitaciones, estrategias y metodologías, aplicando enfoques culturalmente aceptables para la población objetivo.” 169. El sistema diseñado está conformado por cuatro subsistemas integrados, a saber: Planificación, Seguimiento, Evaluación y Gestión de Conocimiento. A continuación se presentan los avances y desafíos encontrados por cada uno de los subsistemas:

Planificación 170. Se ha identificado la planificación operativa (anual y plurianual) como una de las debilidades del Proyecto. Al empezar la RMT, el Proyecto no contaba con una sólida programación de los grandes grupos de resultados a generar hasta la terminación del Proyecto, es decir Planes de Fortalecimiento, PP y PN. El Proyecto no aplica ‘gerencia por resultados’/‘planificación por resultados’ y no vincula del todo las actividades y los recursos del POA con las metas globales del Proyecto. Es decir que faltan pasos intermedios con resultados tangibles y finalizados del Proyecto, por ejemplo ‘Planes de Producción formulados’ u ‘Organizaciones Fortalecidas‘ (es decir Planes de Fortalecimiento finalizados). 171. A nivel macro, el marco lógico orienta el trabajo del Proyecto. El marco lógico que actualmente rige la implementación es una versión que se generó al arranque del Proyecto y que es marginalmente distinto que el original de la evaluación ex ante. En septiembre de 2012, la UGP preparó una versión actualizada que no se presentó formalmente al FIDA. Por lo tanto, como resultado de la RMT el FIDA trabajará con la UGP en la revisión, actualización y validación formal del Marco Lógico. 172. El trabajo de Planificación debería realizarse en el Componente 3, pero se ha identificado cierta debilidad en esta planificación a nivel del Proyecto. Los componentes A y B tienen cada uno un cierto grado de planificación de sus actividades, pero sobre todo a corto y mediano plazo. Además, no existe coordinación a mediano-largo plazo entre la planificación del componente A y componente B para asegurar que hay grupos fortalecidos (producto del componente A) disponibles para formular e implementar PP y PN bajo el componente 2 en la última parte de 2014 y 2015. Es importante subrayar la importancia de que la planificación del Proyecto incluya la coordinación con la parte administrativa del Proyecto para asegurar que las solicitudes de desembolso estén listo a tiempo para evitar retrasos en la implementación. 173. Parte de la falta de planificación se debe a la inexistencia de archivos consolidados en los cuales se pueda generar información sobre el avance de cada grupo para el uso de la toma de decisiones. Por lo tanto, durante la misión, los responsables del componente y miembros de la misión trabajaron juntos en la creación 31

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término de una base de datos más completa con todas las organizaciones atendidas por el Proyecto que registra su avance, lo cual facilitaría la planificación del Proyecto. 174. La planificación anual (POA) se inicia normalmente con un taller cada año en septiembre con representación de todos los componentes y unidades del Proyecto. Cabe destacar que el proceso de finalizar el POA se demora cada año hasta el primer trimestre dado que el Proyecto desconoce su asignación presupuestaria de la Nación antes del mes de febrero. Sin embargo, según el convenio entre el Gobierno de Panamá y el FIDA, ‘Antes del inicio de cada año del Proyecto, la UGP presentará el borrador así preparado al Comité Directivo para su revisión y aprobación. Una vez revisado, la UGP lo presentará al Fondo, para que formulen sus observaciones y den su no objeción a más tardar 60 días antes del comienzo del año del Proyecto correspondiente’ (Sección 3.02.b del Proyecto). Hay que subrayar la importancia de cumplir con estos plazos para asegurar la adecuada planificación desde el inicio del año. Si hay cambios en febrero, entonces se procede a modificar lo necesario y someter la versión actualizada a No Objeción del FIDA nuevamente.

Seguimiento 175. El sistema de seguimiento del Proyecto cuenta con instrumentos para levantar datos de las comunidades, partiendo desde la identificación y selección de las organizaciones, el proceso de fortalecimiento y la implementación de los PP y PN, y a lo que se refiere a la provisión de becas laborales. Entre otros hay fichas sobre las capacitaciones y las personas capacitadas y una ficha sobre la producción. Este último se refiere a las metas de producción que se establecen en el PP. La información que se acopia es en general relevante pero no se logra consolidar todo a nivel del componente. El componente maneja cierta información sobre los efectos del Proyecto, como por ejemplo el grado de consolidación de los grupos, obtenido a través de los ASI. El componente no cuenta con un software especializado, sino se maneja todo la información en Excel. 176. La base de datos del Proyecto permite tener información de los avances que viene registrando el Proyecto. En el caso de los beneficiarios de Planes de Fortalecimiento y PP, se desagregan los datos por sexo, pero no por edad. En el caso de los beneficiarios de la formación laboral, no hay datos desagregados por sexo ni por edad. El Proyecto tampoco cuenta con información sobre cuáles de los becarios también son beneficiarios de otros aspectos del Proyecto. No obstante, ya se ha elevado ese ajuste ante la UGP y especialmente al coordinador del Componente A para que sea considerado en la planilla que es llenada por los becarios. 177. Por el otro lado, el componente B maneja la información sobre la producción, como posibles aumentos en el ingreso. Sería conveniente que el componente de SyE tuviera acceso continuo a esta información (en lugar de solicitarlo cada vez) para la generación de informes. En general los instrumentos de acopio de efectos directos son adecuados aunque se debería revisar y poner más énfasis en los efectos de las actividades, incluyendo dar más seguimiento a los resultados de la formación laboral. Además, se debe desagregar toda la información por edad. 178. La información que fluye desde las organizaciones hasta la UGP pasa por varias personas. La información relacionada a la producción es acopiada por el técnico mientras que el promotor social acopia la información sobre el fortalecimiento de las organizaciones y la capacitación recibida. Luego el coordinador zonal consolida la información por zona antes de pasársela a los coordinadores de los componentes para su validación. Después se consolida toda la información en el Componente que manda un informe mensual al Director del Proyecto. Todo este proceso lleva 11 días hábiles. Desafortunadamente, parece que no se procesa toda la información de las fichas, para tener información consolidada. Además, no queda claro hasta qué punto la dirección del Proyecto usa la información para la toma de decisiones. 179. En el marco de la RMT se revisaron los indicadores RIMS de 1º nivel en cuanto a su relevancia del Proyecto y su significado operativo. Además, se identificaron de manera preliminar dos indicadores de 2º nivel que se deben reportar a partir de marzo de 2014 (los RIMS de 2013): (i) ‘Indicador 2.2.2 Eficacia: Producción agrícola y ganadera mejorada’ a justificarse a través de los efectos de los PP y PN; y (ii) ‘Indicador 2.5.1 32

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Eficacia: Creación de oportunidades de empleo’ a justificarse mediante la eficacia de la formación laboral del Proyecto en la inserción de los participantes en el mercado laboral a través de dichas actividades. El personal del componente ya empezó a trabajar en la justificación de las calificaciones.

Evaluación 180. En 2012 el Proyecto realizó el Estudio de Base RIMS, contratando a FUNDEPROVE que es una ONG local. Sin embargo, al analizar los resultados de esta encuesta parece que FUNDEPROVE solamente ha seguido parcialmente las directrices RIMS del FIDA. Por ejemplo, la metodología de la encuesta del FIDA prevé la realización de entrevistas a 900 hogares en unos 30 conglomerados de aldeas. La encuesta realizada no cumple con este requisito. Le encuesta realizada tampoco incluye información sobre indicadores fundamentales como (i) Índice de activos del hogar; (ii) Malnutrición infantil; y (iii) Alfabetización de mujeres/hombres. Dadas estas características, el FIDA coordinará con el Proyecto respecto a los próximos pasos a seguir sobre este asunto. 181. En cada organización que accede a capacitaciones del Proyecto, se realiza un ASÍ que evalúa el grado de fortalecimiento de las organizaciones. La mayoría de los ASI se realizaron en 2011 y se repitió el ejercicio en 2013. Se ha mostrado un fuerte grado de fortalecimiento de las organizaciones por medio de la intervención del Proyecto. Véase la Tabla 3: Categorización de las organizaciones según tipo de fortalecimiento 2011 – 2013 para mayor detalle. 182. El Proyecto no está realizando evaluaciones temáticas y tampoco cuenta con una estrategia o plan para la evaluación de la intervención. La misión de RMT sugiere que el Proyecto prepare un plan de las evaluaciones temáticas que se intente realizar. Podrían ser dos evaluaciones al año en 2014 y 2015 sobre temas que sirvan para mejorar el desempeño del Proyecto. Las evaluaciones serían tercerizadas.

Gestión del conocimiento y Comunicación 183. A nivel del subsistema de gestión del conocimiento no se cuenta con una estrategia orientadora ni con un plan de sistematización. El Proyecto debe considerar como estratégico y como elemento fundamental, una efectiva gestión del conocimiento basada en una estrategia para lograr que los actores e interesados compartan la necesidad de aprender de las experiencias y de difundir los conocimientos para que otros puedan beneficiarse. En este sentido, se sugiere desarrollar actividades como: (i) Sistematización de experiencias que consiste en seleccionar una experiencia relevante (eje de sistematización) que puede ser positiva, negativa o innovadora, construida desde los propios actores involucrados en el desarrollo de la experiencia, analizar lo que pasó y cómo pasó y extraer lecciones para mejorar las prácticas; y (ii) el intercambio de experiencias, mediante visitas a otras organizaciones que han vivido experiencias interesantes, como espacio que permitirá a los beneficiarios del Proyecto mostrar sus experiencias y resultados, y aprender de los demás. 184. El Proyecto ya ha promovido algunos intercambios de experiencias entre pares en 2012, llevando 4 usuarios de una organización a otra para ver las mejores prácticas de levantamiento y manejo de las actas y la producción de arroz. La Dirección Nacional de Desarrollo Rural en Santiago de Veraguas dispone de un autobús que el Proyecto puede usar para estos eventos. Este tipo de intercambios de experiencia entre pares es una excelente forma de diseminar prácticas exitosas entre usuarios que el Proyecto podría explorar más y se sugiere que se prepare un plan tangible para el uso de este instrumento de manera continua durante el transcurso del año. 185. El Proyecto no tiene una estrategia de comunicación pero tienen varias actividades interesantes. Por ejemplo, el personal del Proyecto participa cada mes en dos distintos programas radiales: (i) Radio festival y (ii) Construyendo Territorios – Radio Veraguas. Todo el personal técnico participa en estos programas según el calendario de divulgación que tiene el Proyecto. Además, el Proyecto salió una vez en la 4

Miembros del ‘Proyecto Agropecuario Unidos de Querque’ visitó la ‘Asociación de Productores 25 de abril’ para aprender de sus buenas prácticas de levantar actas. 33

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término televisión nacional en ‘SERTV’ y periódicamente salen artículos del Proyecto en la revista del MIDA ‘Unidos por el Agro’. El Proyecto todavía no ha salido en otros periódicos. 186. El Proyecto tiene una página web que, sin embargo, es poco activa y los últimos cambios son de mayo de 2012. Más allá de los datos básicos del Proyecto, la página web no dispone de información útil para el visitante, por lo que se sugiere mantenerla vigente. Véase www.proyectoparticpa.com

Resumen del Componente C 187. Planificación. Se estima fundamental para el éxito del Proyecto que el componente a partir de la fecha hasta la próxima misión de supervisión en 2014 haga un esfuerzo extraordinario para mejorar la planificación operativa del Proyecto (y el seguimiento de dicha planificación), con especial énfasis en la coordinación de los programas de trabajo operativo de los componentes A y B, y de la Unidad Administrativa del Proyecto para asegurar que las solicitudes de desembolso se preparen con antelación conforme a la planificación operativa. La planificación operativa debe ser el resultado de un análisis conjunto del equipo del Proyecto (administrativo y técnico) de evaluar los logros hasta la fecha y considerar las disponibilidades presupuestarias conforme con el financiamiento del Proyecto. El resultado de este trabajo será: a.

Presentación a tiempo del POA 2014 y subsecuentes que muestren claramente los resultados que se quieren obtener, el orden cronológico de finalizarlos y la identificación de los medios para cumplirlos ; y

b.

Un cronograma operativo hasta la terminación del Proyecto planteando el trabajo tentativo necesario para cumplir con las metas, con énfasis especial en el fortalecimiento de (nuevas) organizaciones para lograr a tener organizaciones listas para formular e implementar PP y PN en el 2º semestre de 2014 y el 1º semestre de 2015.

188. Seguimiento. Se ha acordado que el personal del componente completará la base de datos que se empezó a armar durante la RMT para mejorar el seguimiento y la planificación del Proyecto. Además, se recomienda registrar a partir de la fecha la edad y género de todos los beneficiarios en los grupos que reciben capacitación de fortalecimiento, PP, PN y formación laboral. Respecto al seguimiento de los efectos indirectos del Proyecto, el Proyecto no cuenta con sólida información. Uno de los retos principales para 2014, debería ser un fuerte enfoque en levantar esta información. 189. En la situación actual, no queda claro hasta qué punto la dirección del Proyecto usa los informes del componente 3 sobre para la toma de decisiones. Se sugiere que los coordinadores de los componentes, la parte administrativa y el Director se reúnan para acordar qué información es útil para la toma de decisiones del Proyecto. A partir de allí, se debería tratar de satisfacer esta demanda de información. 190. Evaluación. Respecto a la encuesta RIMS, la RMT identificó que la encuesta realizada no ha seguido en algunos aspectos claves la metodología del FIDA. El FIDA se pondrá en contacto con el Proyecto respecto a los próximos pasos. 191. Gestión de conocimiento. Se recomienda incrementar los eventos para compartir experiencias, llevando grupos de beneficiarios de otra organización para ver otras modalidades de producción, casos exitosos u otro.

Acciones Transversales del Proyecto Unidad de Género: Aplicación del enfoque de género y jóvenes 192. El objetivo es contribuir a la disminución de las brechas de inequidad existentes entre hombres y mujeres, en relación al acceso a los recursos y activos productivos, y a las oportunidades de mejoramiento de los ingresos de las mujeres. Según el diseño, las líneas estratégicas relacionadas al tema de género deben 34

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término orientar a fortalecer la capacidad de liderazgo, las habilidades técnicas y de gestión de las mujeres y promover la disminución de la carga de trabajo doméstico y reproductivo de las mujeres. 193. La RMT pudo constatar que las actividades relacionadas al tema de género, no están debidamente alineadas a la estrategia de operatividad del enfoque de género y, en general, no contribuyen de forma directa a cumplir los objetivos arriba mencionados. A la fecha, no se han aplicado herramientas pertinentes que midan las inequidades de género ni promuevan acciones afirmativas en favor de las mujeres, jóvenes o jefas de hogar. De 2011 a 2013 se aplicó la herramienta de Empoderamiento a las 71 organizaciones (1110 personas, 481 hombres y 629 mujeres), con el objetivo de medir inequidades de género en las organizaciones. Este instrumento no es del todo apto para medir las brechas de género, su información no ha sido sistematizada ni tampoco se ha utilizado para incidir con acciones afirmativas. El número de mujeres socias que están en puestos de liderazgo es 165 (38%) y 265 hombres (62%) están ubicados en puestos de liderazgo.

Tabla 6: Número de hombres y mujeres con cargos directivos. Cargos

H

M

Presidente/a

48

38

Vicepresidente/a

61

25

Secretario/a de Actas

42

44

Secretario/a Finanzas

48

38

Secretario/a de Producción

66

20

TOTAL

265

165

194. Los hallazgos de la RMT evidencian que la sensibilización en género, que es parte del resultado esperado por la Unidad, ha sido insuficiente en algunas de las organizaciones que se conocieron en las visitas de campo y en la encuesta realizada a promotoras/es y extensionistas. Sin embargo, se reconocen los esfuerzos realizados por la Unidad y que son evidentes en los comentarios de las beneficiarias. En relación a lo anterior, se puede señalar que los factores que afectan el logro de los resultados, son la ausencia de planificación de actividades, de indicadores de evaluación y de especialización del recurso humano asignado a la Unidad de Género. 195. En esta línea, los registros de actividades se limitan a contabilizar la asistencia a talleres y capacitaciones, dando prioridad a un registro visual; las actividades no han sido establecidas bajo la luz de las necesidades prácticas y estratégicas de las mujeres y los hombres, ni planificadas para contribuir a un cambio en la división genérica del trabajo, en las relaciones de poder entre los géneros y en el acceso a oportunidades de desarrollo individual (tecnológicas, crédito, capacitaciones). Algunas actividades tienen un matiz asistencialista que, además de incluir un presupuesto de gasto, no contribuyen al empoderamiento de las mujeres y hombres ni promueven la autonomía de las personas. 196. Los módulos de capacitación y la metodología utilizados para el aprendizaje y la sensibilización en género, de acuerdo a la revisión de documentos, las visitas de campo y a las entrevistas realizadas al equipo, requieren de un análisis previo de pertinencia y eficacia, para que a partir de estos resultados se rediseñen los contenidos que evidencien resultados afines a los objetivos estratégicos.

35

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 197. Según informe entregado por la Unidad de Género, la capacitación impartida a la UGP, promotores y extensionistas entre 2011 y 2013 suman un total de 25 horas (la mayoría en talleres de uno o dos días facilitados por consultores externos) en los siguientes temas: Género, herramientas de diagnóstico, concepto sexo – género, familia y comunidad, autoestima, métodos alternos de resolución de conflictos, prevención de VIH – Sida y Violencia Doméstica. En total, entre los años 2012 a junio 2013, se ha capacitado a 842 personas (530 hombres y 312 mujeres) en dos temas: sexo – género y autoestima. 198. Se recomienda identificar las oportunidades de mejorar la estrategia de género utilizando la herramienta Cerrando Brechas (para impulsar la reflexión entre hombres y mujeres sobre liderazgo, participación, división de las tareas y autogestión); definir las actividades de género en el POA con su respectivo presupuesto; diseñar y reforzar las capacitaciones de acuerdo a las nuevas demandas del Proyecto; e identificar posibilidades de incidir en la disminución de la carga de trabajo de las mujeres y jóvenes.

Unidad Ambiental: Eje transversal medio ambiente 199. Derivado de las recomendaciones hechas por las misiones de supervisión realizadas por el FIDA en septiembre de 2012 y mayo de 2013, se resalta la importancia de contar con el responsable de la Unidad Ambiental (UA), y se ha designado a partir de junio de 2013 a la persona encargada de guiar las acciones relacionadas con el uso, manejo y conservación de los recursos naturales. Se justifica además por la entrada del Proyecto DSMCCV-PARTICIPA (FMAM) a ser ejecutado por la ANAM, que viene a complementar las acciones del Proyecto PARTICIPA. 200. Fue posible identificar en el diseño de Proyecto, el enfoque ambiental que debe tener en el ejercicio de sus intervenciones. En el documento ex ante se incluye como eje transversal y se contempla en el objetivo 5 del Proyecto el enfoque y proceso ambientalmente sostenible. En el Plan Estratégico del Proyecto se menciona que el objetivo del Proyecto radica en el mejoramiento de las condiciones sociales, económicas y de vida de hombres, mujeres y jóvenes de las localidades y corregimientos pobres en la provincia de Veraguas, mediante un proceso inclusivo, participativo, ambientalmente sostenible y con equidad de género. Menciona además que se apoyará la participación activa de las mujeres en las actividades del Proyecto y las organizaciones y el enfoque ambiental en todos los PP y PN financiados. 201. Las principales actividades de la Unidad han sido el fortalecimiento técnico a los PP por medio de capacitaciones al grupo de beneficiarios que corresponden al desembolso II de OFID. Según se comentó a la misión, se coordinó con los responsables de cada componente así como los técnicos zonales para el desempeño de las actividades. El encargado se incorpora a las programaciones de los técnicos, en estas visitas programa las capacitaciones a los beneficiarios agrupándolos por rubro productivo (generalmente se coordina con los secretarios de producción de cada organización). Otra modalidad es que reúne a los secretarios de producción e imparte a ellos las charlas técnicas, les entrega trípticos (con información de la capacitación); para complementar la capacitación, a partir de ello, los secretarios son los responsables de transmitir los conocimientos adquiridos en las capacitaciones. 202. El Proyecto promueve las buenas prácticas de conservación de suelo y agua en los planes productivos que se implementan, en cierta medida las familias se comprometen con las actividades para responder a la conservación del suelo y agua, sin embargo exige compromiso para que las productores adopten dichas medidas aun y cuando el Proyecto ya no se encuentre operando. De momento, las capacitaciones en manejo de recursos naturales en materia de gestión integral no las está apoyando el Proyecto de forma completa, esta se contempla a partir de ahora con la entrada de la Unidad Ambiental a dichas capacitaciones, mismas que condiciona el Proyecto GEF. El encargado de la unidad debe garantizar que las mismas sean adoptadas por los beneficiarios y, en la medida en que sean adoptadas, se implementen en campo para garantizar la sostenibilidad de los planes en materia ambiental.

5

Plan Estratégico 2010-2016. 36

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 203. Como parte del trabajo a realizar con relación al Proyecto DSMCCV-PARTICIPA (FMAM), se están 6 sosteniendo reuniones dos veces por mes con autoridades locales de la ANAM; a la fecha llevan 6 reuniones. En estas bilaterales de trabajo se busca coordinar las acciones y objetivos que persigue el nuevo Proyecto como complemento a PARTICIPA-MIDA, se han intercambiado documentos útiles que permitirán establecer metodologías de trabajo conjuntas y con un mismo objetivo.

Gestión de la Administración Financiera Administración Financiera 204. La administración financiera está directamente bajo la responsabilidad del Director y del Administrador Financiero del Proyecto, apoyados en esta área de gestión por el personal de la Unidad de Administración: La Subadministradora, dos Contadoras y una Asistente Administrativa. Este personal ingresó al Proyecto entre abril y mayo de 2010, excepto una de las Contadoras, que se incorporó en julio de 2013 para apoyar el registro de las operaciones en el sistema contable. 205. El Proyecto no mantiene un registro ordenado, sólido y sistemático de los gastos y disponibilidades por fuente, categoría de gastos y componentes. Esto limita al Proyecto de contar con información financiera y presupuestaria confiable y oportuna, lo que causa imprecisiones en la planificación anual y en la generación de informes y reportes periódicos o especiales. La falta de registros como los indicados, no permite el control efectivo del avance en la ejecución y asegurar que los recursos asignados a cada uno de estos elementos en la estructura de financiamiento, se den conforme está planificado para la vida del Proyecto, corriendo el riesgo de que algunas categorías se ejecuten de manera anticipada o demorada, afectando los resultados del Proyecto. 206. La unidad administrativa requiere dar solidez y ordenamiento a sus prácticas y procedimientos para apoyar de manera activa la implementación del Proyecto a través de la apropiada salvaguarda y preservación de los bienes, y del confiable y oportuno control, procesamiento y generación de información contable, financiera y presupuestaria.

Ejecución financiera 207. Ejecución financiera acumulada. La ejecución acumulada para el período 2010-2013, asciende a USD 2.8 millones que representa 23% de USD 12.3 millones que es el monto total del Proyecto. Este porcentaje de ejecución presenta un sustancial rezago respecto a lo incluido en el diseño que estimó que para finales del tercer año de implementación la ejecución alcanzaría el 53%. 208. Respecto a la ejecución por fuente de financiamiento, de los USD 2.8 millones ejecutados a junio de 2013 el 21% (USD 0.6 millones) corresponde a fondos del préstamo FIDA; 61% (USD 1.7 millones) a recursos de la contrapartida del Gobierno de Panamá; 14% (USD 0.4 millones) de recursos provenientes del préstamo del OFID y 5% (USD 0.1 millones) como aporte de los beneficiarios. 209. El aporte de los beneficiarios es su contraparte en especie para financiar los Planes de Producción, cuyo financiamiento en efectivo proviene en su totalidad de los fondos OFID. Es necesario remarcar que el aporte de los beneficiarios no está siendo registrado por el Proyecto en su contabilidad.

6

En estas reuniones, son con el Ing. Regino Martínez enlace ANAM en Veraguas, del Departamento de Cambio Climático. 37

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Tabla 7: Ejecución en USD por fuente de financiamiento, al 30 de junio de 2013 Ejecutado Fuente

Asignado Monto

%

Préstamo FIDA

4,200,000.00

583,116.96

20.89%

Gobierno de Panamá

6,000,000.00

1,699,009.25

60.86%

Préstamo del Fondo OPEP/OFID

1,800,000.00

384,787.51

13.78%

300,000.00

124,928.39

4.47%

12,300,00.00

2,791,842.11

22.7%

Beneficiarios Total

Fuente: Datos proporcionados por la UGP, octubre de 2013

210. Por componente, la ejecución financiera acumulada a junio de 2013 presenta el siguiente balance: al componente A corresponde el 50% de la ejecución; al componente B el 27% y al Componente C el 23%. Se remarca que para efectos de este análisis, debido a que el Convenio de Préstamo establece solamente los tres componentes técnicos, la ejecución relacionada con la Unidad Gerencial del Proyecto y la Unidad de Género, por su naturaleza transversal a todo el Proyecto, ha sido distribuida proporcionalmente entre los componentes. Tabla 8: Ejecución en USD por componente, al 30 de junio de 2013 Ejecutado Fuente Monto Componente A: Fortalecimiento del capital humano y participación ciudadana

%

1,401,859.66

50.21%

Componente B: Desarrollo de iniciativas económicas

751,236.41

26.91%

Componente C: Gestión de Conocimiento, Seguimiento y Evaluación

638,746.04

22.88%

2,791,842.11

100.00%

Total Fuente: Datos proporcionados por la UGP, octubre de 2013

211. La alta participación del componente A en la ejecución acumulada, está relacionada con el fortalecimiento que se brinda a las organizaciones a fin de prepararlas para participar en las actividades a financiar por el componente B y que se espera dinamice la ejecución física y financiera para el periodo restante, junto con el impacto en la ejecución que tendrá la enmienda al Convenio de Préstamo recién aprobada por el FIDA (véase párrafo ‎0). 212. Asignación Presupuestaria. El espacio presupuestario para la operatividad del Proyecto es asignado por las autoridades nacionales sobre la base de sus estratégicas y políticas generales de 38

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término planificación. En lo que respecta al Proyecto, la planificación física y financiera anual se vincula a la del MIDA y luego sigue el procedimiento general de probación presupuestaria a través de diferentes instancias, hasta ser aprobado por la Asamblea Legislativa. La asignación presupuestaria para ejecutar el Proyecto en el período 2009-2013, ha sido de USD 7.0 millones, incluyendo todas las fuentes financieras (con excepción del aporte de los beneficiarios) de los cuales se ejecutaron USD 2.8 millones al 30 de junio 2013, que corresponden al 40% del espacio presupuestario asignado en ese período. Tabla 9: Asignación presupuestaria en USD, de 2010 a 2013 Fuente Año

Total FIDA

GOP

OFID

2010

787,000.00

470,000.00

2011

824,300.00

1,150,660.00

200,000.00

2,174,960.00

2012

824,300.00

1,024,300.00

200,000.00

2,048,600.00

2013

631,424.00

510,725.00

392,876.00

1,535,025.00

Total

3,067,024.00

3,155,685.00

792,876.00

7,015,585.00

1,257,000.00

Fuente: Datos proporcionados por la UGP, octubre de 2013

213. Considerando el avance cronológico del Proyecto (sobre su cuarto año de ejecución) y la dinámica de sus operaciones, se prevé que durante los últimos años la ejecución financiera se intensifique debido a que es el período durante el que se consolidarán y materializarán los apoyos para los que se ha venido preparando a las organizaciones, principalmente en la ejecución de Planes Productivos, Planes de Negocio y la asistencia técnica necesaria para su implementación y seguimiento. La dinámica de ejecución que tendrá el Proyecto en sus últimos años requerirá que la planificación y seguimiento financiero y operativo se haga de manera oportuna, incluyendo las gestiones relacionadas con las aprobaciones presupuestarias. 214. Consecuente con lo anterior, se precisa la intervención y el compromiso de las autoridades de planificación y presupuestarias del país, a fin de garantizar las asignaciones presupuestarias acordes a la planificación técnica, operativa y financiera del Proyecto, tanto para lo que resta del año 2013 como para los periodos fiscales subsiguientes, manteniendo el pari-passu correspondiente. 215. Relación de los Desembolsos y Avances Financieros. Los recursos en efectivo de que se dispondrá para ejecutar el Proyecto ascienden aproximadamente a USD 12 millones, sin incluir USD 0.3 millones que aportarán en especie los beneficiarios. De ese total, los diferentes financiadores han desembolsado en conjunto USD 3.0, lo que representa el 25% de lo previsto para la vida del Proyecto. El FIDA ha desembolsado USD 1.0 millón (que incluyen el anticipo de USD 0.6 millones) que equivale el 23% del monto del préstamo; el Gobierno ha desembolsado USD 1.5 millones que corresponde al 25% de su compromiso y OFID USD 0.6 millones, el 33% de su aporte.

39

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Tabla 10: Desembolsos en USD por fuente de financiamiento, al 30 de junio de 2013 Desembolsado Fuente

Asignado Monto

Préstamo FIDA

Gobierno de Panamá Préstamo del Fondo OPEP/ OFID Total

4,200,000.00

957,715.80

6,000,000.00

1,464,339.75

1,800,000.00

12,000,000.00

584,787.51

3,006,843.06

% 22.80%

24.41%

32.49%

25.06%

Fuente: Datos proporcionados por la UGP, octubre de 2013

216. En relación a los desembolsos de la contraparte nacional, el Proyecto no ha registrado los desembolsos que por concepto de sueldos efectúa el gobierno. Los fondos para el pago de las planillas no son transferidos a la cuenta operacional del Proyecto si no desembolsados directamente por el gobierno a nivel central y a junio de 2013 representa un aproximado de USD 1.4 millones, con lo que los desembolsos del gobierno alcanzarían el 48% de lo presupuestado por esta fuente para la vida del Proyecto.

Asuntos de control interno Manejo y control del efectivo 217. Cuenta bancaria operativa. El Proyecto maneja una única cuenta bancaria operacional en la que deposita los fondos que recibe del FIDA y del OFID (desde las respectivas cuentas especiales) y los aportes de contraparte que el gobierno de Panamá hace para los gastos diferentes a sueldos. Los pagos de los gastos e inversiones del Proyecto se hacen desde esta única cuenta bancaria. Este método limita el efectivo control sobre los recursos manejados de cada fuente. A junio de 2013 el saldo de la cuenta operativa es de USD 1.7 millones. 218. Esta forma de manejar el efectivo ha creado una acumulación de recursos que refleja disponibilidades irreales en la cuenta operativa, específicamente en lo que se refiere a los fondos FIDA, ya que para la Categoría V Sueldos, en las solicitudes de reembolso se solicita al FIDA reembolsar el 15% de esos gastos, como si hubiesen sido retirados de esos recursos cuando en realidad el 100% de los pagos se ha efectuado con los fondos de contraparte nacional. 219. Un buen manejo del efectivo se logra con cuentas bancarias operativas separadas para cada fuente de financiamiento, en la que se registran los depósitos recibidos desde cada una y se libran los pagos por el valor neto de la proporción (pari-passu) que cada fuente financia de los gastos, teniéndose entonces la cantidad de recursos disponibles por financiador. Conforme lo indicado por la Administración y Dirección del Proyecto, la apertura de cuentas bancarias implica un trámite lleva diversas autorizaciones nacionales y que puede tomar varios meses sin embargo, para continuar con el método actual de mantener una cuenta común, el Proyecto deberá diseñar un sistema de registros auxiliares de la cuenta operativa que le permitan registrar e identificar en todo momento el origen de los fondos recibidos, el monto financiado de cada pago y los recursos disponibles por cada fuente.

40

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 220. Conciliaciones bancarias. Las conciliaciones bancarias de la cuenta operacional se efectúan con regularidad mensual sin embargo, la revisión de las mismas que es practicada por la Contraloría de la República, se ha registrado en casos con hasta doce meses de dilación, como se evidencia en la correspondiente a enero y febrero de 2012, que se firmaron de revisadas en mayo de 2013. 221. Las conciliaciones bancarias no incluyen un detalle de los cheques que no han sido presentados al banco para su cobro. Registrar estos cheques y revisar su pago posterior permite mantener el control de los valores autorizados que aún no han sido rebajados de la cuenta bancaria, para determinar el efectivo exacto con que cuenta el Proyecto para sus operaciones. Además, permitirá a la Administración identificar la antigüedad de los mismos y tomar las acciones correspondientes. 222. Las conciliaciones revisadas (es decir las conciliaciones entre el extracto de la cuenta bancaria con los registros contables del Proyecto) no presentan la fecha de elaboración de las mismas, por lo que no se puede determinar la oportunidad de las mismas y su utilidad como instrumento de control interno. 223. Documentos de respaldo de pagos. Se tomó una muestra de 40 cheques a partir de las solicitudes de desembolso presentadas al FIDA, de los que se revisó la documentación que respalda los mismos. Se identificó que en los pagos relacionados con becas, no se adjunta algún documento que indique que el beneficiario completó el curso, adicionalmente, el convenio acuerdo de beca no indica el monto de la misma. Algunos de los cheques revisados no presentan la firma de revisado. Cuando se trata del pago de sueldos, el documento que se registra (y es en sí mismo el comprobante de respaldo) es una copia del cheque con el que el gobierno central hace el pago a cada empleado del Proyecto. El registro se hace por el valor bruto devengado y no se registra las cuotas patronales correspondientes: Seguro social 12.25%; Seguro educativo 1.5%; Riesgo profesional 1.5% y Fondo complementario 0.3%. En ninguno de los casos los documentos que respaldan los pagos muestran un sello de “pagado”, con lo que existe el riego de duplicar pagos. 224. Se observó que en los casos de pagos por compra de bienes o servicios sujetos al pago del Impuesto de Transferencias de Bienes y Servicios (ITBS, equivalente al impuesto sobre ventas o al valor agregado) el monto de este impuesto es cargado a la fuente FIDA en la proporción en que esta fuente financia el pago. Los recursos del préstamo FIDA no deben utilizarse para pagar impuestos, por lo que es indispensable hacer los ajustes pertinentes a la brevedad. 225. Caja menuda. En agosto de 2013 se estableció la caja menuda, ya prevista en el Manual Operativo del Proyecto (MOP) de 2009. La creación de este fondo debió ser aprobada por la Contraloría de la República por intermedio del Ministro del MIDA, el 8 de abril de 2013. Para la operación de este fondo el Proyecto sigue el reglamento establecido por la Contraloría de la República el que establece el pago máximo en USD 300.00, diferente a lo indicado en el que manda el MOP que es USD 100.00. 226. Se revisó el reembolso No. 1 a la caja menuda, que a la fecha de la Misión se encontraba en trámite, y se identificó que algunos de los comprobantes de pago no tiene la firma de autorizado por el Director y ninguno de ellos muestra sello de “pagado”

Control de activos fijos 227. Vehículos. El Proyecto cuenta con nueve vehículos adquiridos con fondos de la contraparte nacional. Ocho de ellos están asignados y al servicio del Proyecto; y uno en uso, administración y control del MIDA. El vehículo que no está al servicio del Proyecto debería ser retirado de sus registros y no ser considerado como aporte de la contraparte. 228. Los vehículos están cubiertos por un seguro que se contrata a nivel central (MIDA Panamá) para todos los vehículos del Ministerio. El seguro lo paga el MIDA y el monto de la póliza no es registrado por el Proyecto como contraparte nacional. La póliza está vigente hasta el 31 de diciembre de 2013 y el valor asegurado es el valor actual del vehículo es decir, se ajusta por depreciación. 41

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 229. Los vehículos permanecen en el plantel del MIDA en Santiago, bajo control del Jefe del Taller. No se asigna el vehículo a una persona en particular sino funcionalmente se dice que corresponde a cada área o componente del Proyecto. De las instalaciones del MIDA son retirados diariamente mediante una autorización a través del formulario de control de salida y entrada de vehículos que es autorizado por Director, el Administrador o la Subadministradora del Proyecto. Si es utilizado en horas o días inhábiles, se debe solicitar un salvoconducto que es aprobado por el MIDA y funcionarios de otras entidades gubernamentales. No se lleva registro de las autorizaciones de salida de vehículos. 230. Se mantiene un expediente documentario por cada vehículo, que contiene información documentaria de la adquisición y el mantenimiento del vehículo. Este expediente podría ser mejorado incluyéndole una hoja de registro del mantenimiento brindado y el costo del mismo. De igual manera, se debe incluir en el expediente, las bitácoras completadas del uso de vehículo y para completar el expediente, anexar una hoja resumen del consumo de combustible mensual del vehículo, con detalles de cantidad de galones utilizados, kilometrajes y rendimiento del combustible. 231. Motocicletas. El Proyecto adquirió a inicios de 2012 un lote de 10 motocicletas, las que se reportan depositadas en el almacén del MIDA pero que aún no han sido asignadas al Proyecto debido a que el proveedor no ha presentado la documentación apropiada para asegurar la propiedad de las mismas y cumplir con el trámite del seguro exigido para la circulación de estos bienes. Las motocicletas serán utilizadas por los técnicos del Proyecto para brindar los servicios en el campo, y la falta de ellas está impactando negativamente en la oportunidad con que estos son entregados a los beneficiarios. Se requiere el apoyo del MIDA y el seguimiento constante del Proyecto para concluir a la mayor brevedad este trámite. 232. Combustible. El combustible para el Proyecto lo proporciona el MIDA, que tiene un contrato con un proveedor para todos los vehículos del ministerio. El MIDA asigna 100 galones mensuales para cada vehículo. El uso es a través de tarjetas (similares a las de crédito) que tienen la descripción y placa del vehículo al que corresponde. También se dispone de una tarjeta comodín para usar en cualquier vehículo, con asignación de 200 litros mensuales. La tarjeta comodín se utiliza cuando en algún vehículo se consume antes del fin de cada mes los 100 galones asignados. El Proyecto no registra ni reporta contablemente, el valor que el gobierno paga por el combustible utilizado. 233. El registro del combustible utilizado se efectúa en el sistema informático central del MIDA, desde donde se emiten informes generales de consumo, sin determinar el consumo por vehículo. El Proyecto puede fortalecer el control del consumo de combustible con un registro auxiliar por vehículo, relacionando el consumo con el kilometraje recorrido y determinando el rendimiento por litro o galón, como herramienta para identificar las variaciones que requieran ser atendidas. 234. Inventario de mobiliario y equipo. El Proyecto utiliza como registro auxiliar de inventario de mobiliario y equipo, los listados que emite el Departamento de Bienes Patrimoniales del MIDA y que esta departamento actualiza una vez al año como resultado de un recuento físico de inventario. El listado no incluye la información respecto al funcionario al que se le ha asignado el bien, ni la ubicación del mismo. 235. Para el control de los bienes asignados a cada funcionario el Proyecto ha implementado tarjetas de responsabilidad de activos (equivalente a las usuales actas de asignación de bienes). Estas tarjetas son genéricas y contienen información sobre bienes que no son asignados al funcionario. No todos los bienes en el auxiliar se reflejan como asignados en las tarjetas individuales. El apropiado control, registro y asignación de los bienes es esencial para la adecuada salvaguarda y preservación de los mismos.

Sistema contable 236. El Proyecto adquirió en 2012 una aplicación para el registro contable, en el que a la fecha se están haciendo los registros correspondientes a 2013. En la revisión de esta herramienta no se identificó algún módulo u opción para la generación de los reportes contables y presupuestarios, aunque en la orden de compra se indicó al menos la generación de estados financieros. Conforme se explicó por los usuarios, la herramienta genera informes individuales por cuenta, los que deben ser exportados a una hoja de cálculo 42

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término para poder hacer los resúmenes y preparar los informes que se requieran. susceptible de error.

Este método es altamente

237. De igual manera, en la aplicación no se identificaron opciones para las copias de respaldo para la seguridad de los datos y se identificó que el registro de la información digitada es en línea, por lo que interrupciones en el suministro de energía puede ocasionar registros desbalanceados en los archivos. La información contable oportuna y confiable es un insumo importante para la toma de decisiones gerenciales y es un elemento indispensable para la planificación, seguimiento y evaluación del avance físico y financiero del Proyecto.

Análisis institucional 238. La Unidad está compuesta por 37 funcionarios de los cuales: 5 (14%) son administrativos; 27 (73%) técnicos; 3 (8%) conforman el equipo gerencial; y 2 (5%) el apoyo logístico, lo que evidencia la fortaleza de la UGP en cuanto a la cantidad de personal que conforma el equipo técnico. Como resultado del análisis realizado se identifican dos áreas que deben ser atendidas: (i) mecanismos de coordinación entre el nivel gerencial, las coordinaciones de componente y los técnicos en campo; y (ii) calificaciones del personal técnico en campo con el fin de lograr mejor vinculación entre las actividades realizadas por las organizaciones y los resultados del Proyecto. 239. Organismos de ejecución: En el Convenio y el Manual Operativo se establece la conformación del Consejo Directivo, Comité Técnico, y los Comités de Desarrollo Territorial (CDT) para la validación, evaluación y aprobación de propuestas de proyectos productivos y de adquisiciones. 240. El Proyecto cuenta a nivel de toma de decisiones con un Consejo Directivo (CD). Sin embargo, el CD no se reúne de forma regular lo cual se evidencia en el registro de actas de las sesiones realizadas por este Consejo. Esta situación limita la participación de los beneficiarios en la toma de decisiones por el hecho de que la membresía de este foro incluye cinco representantes de las organizaciones de usuarios del Proyecto. Además, esta situación debilita los procesos de planificación estratégica y operativa del Proyecto. 241. Como explicado en los párrafos 124126 respecto a los CDT, a partir de 2012 el Proyecto decidió suspender el proceso de conformación de CDT por considerarlo “inoperante” (Sin embargo, no se han todavía registrado estos cambios organizativos en el Manual Operativo). El Comité Técnico funciona como previsto. 242. Recursos humanos: La misión solicito los expedientes de contratación de los funcionarios y a lo que se tuvo acceso fue a 37 expedientes de control de asistencia, en la mayoría de los casos con una copia de la nota de nombramiento suscrita por el Ministro del MIDA. No fue posible tener acceso a los expedientes de los procesos de contratación, debido a que el Proyecto argumenta que son procesos que realiza la oficina de recursos humanos del MIDA, desde ciudad Panamá. Sin embargo es responsabilidad del Proyecto mantener copia fiel de dichos procesos, por lo que la misión recomienda que se documenten esos expedientes en la sede del Proyecto, donde se evidencia el proceso seguido para la contratación del personal, incluyendo: perfil del cargo/tdr, cv, evaluación de los cv y recomendación de contratación. 243. Todo el personal contratado corresponde a una planilla salarial y a procesos de contratación de recursos humanos, los gastos con cargo a estas planillas corresponden a la categoría 5 (salarios); resultado de la revisión de los expedientes se determinó que el pago a los técnicos se hace con cargo a la categoría 2 (capacitación, extensión y asistencia técnica). 244. Capacitación. En general el personal ha tenido poco acceso a capacitaciones, a pesar de contar con recursos en la categoría de capacitación. Según el detalle de las inversiones realizadas en esta categoría, se evidencia la poca inclusión de funcionarios en esta actividad lo cual debilita la capacidad operativa y en cierta medida provoca desmotivación. Se recomienda elaborar un plan de capacitación para apoyar al personal en su especialización en temas que le sirvan al Proyecto a mejorar sus procesos y resultados. Es importante que las oportunidades de capacitación se brinden a todos los funcionarios de 43

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término manera equitativa, pero especialmente se debe cuidar de fortalecer las áreas temáticas en las que se identifiquen mayores debilidades y sea importante fortalecer para mejores resultados del Proyecto.

Enmiendas al Convenio de Préstamo 245. En junio de 2011 se suscribió una enmienda al Convenio de Préstamo con la que se eliminó del mismo la figura de Facilitador Administrativo del Proyecto. Conforme lo establecido en el Convenio, el Facilitador Administrativo se encargaría durante los primeros dieciocho a veinticuatro meses de ejecución del Proyecto, entre otras cosas, de las adquisiciones y contrataciones y de la administración y canalización de los recursos del préstamo. Dado que en su oportunidad no fue posible contratar al Facilitador Administrativo, se suscribió la enmienda y esas funciones fueron absorbidas directamente por el Proyecto y el MIDA. 246. Una segunda enmienda ha sido aprobada por el FIDA y al momento de la RMT estaba siendo suscrita por las autoridades panameñas para cambiar el título y contenido de la categoría 4 del Convenio de Préstamo, de Crédito a Fondo de Inversión Productiva, para financiar Planes de Negocio. En el convenio estaba previsto que los Planes de Negocio serían financiados por créditos otorgados a través de intermediarios financieros. Sin embargo, las condiciones crediticias no permitieron llegar a acuerdos con los intermediarios. Por lo tanto, el Proyecto propuso al FIDA la enmienda al Convenio, mediante la que se establece que el cambio del título y contenido de la categoría, y que los recursos para financiar los Planes de Negocios los desembolsará directamente el Proyecto.

Manual Operativo 247. En la revisión del manual operativo se identificó que la mayoría de su contenido es de carácter enunciativo y no procedimental. Se evidencia la falta de disposiciones respecto al control interno. La sección de adquisiciones mantiene una dualidad al establecer que la normativa aplicable es la FIDA y describir posteriormente procedimientos de la ley nacional. Algunos de los proceso descritos han perdido vigencia, como ser los que relacionan a los Comités de Desarrollo Territorial y el Fondo Financiero. La actualización del Manual Operativo es necesaria y urgente para que se constituya en un instrumento que regule, ordene y guie las operaciones del Proyecto. 248. En los casos que estos cambios implican modificaciones a asuntos establecidos en el Convenio de Préstamo, también requieren una enmienda al mismo. La misión recomienda que el Proyecto primero actualice el Manual Operativo y después solicita una sola enmienda al Convenio que también podría incluir una reasignación entre categorías de gastos si se estimara necesario una vez que se haya realizado una planificación operativa hasta la terminación del Proyecto.

Cumplimiento de Cláusulas del Convenio 249. Se revisaron los cumplimientos de las cláusulas del convenio, registrados en las ayudas memorias de supervisión del FIDA y no objeciones, determinándose que en general el Proyecto está cumpliendo las cláusulas del Convenio. Sin embargo, hay un incumplimiento parcial debido a que desde su entrada en vigor, el Proyecto siempre presenta los POA y PAC de forma tardía. La presentación tarde de POA y PAC limita la capacidad de gestión y de supervisión del Proyecto, igualmente se destaca la presentación tardía de las Auditorías que es uno de los temas críticos a los que el FIDA da seguimiento.

Adquisiciones 250. Las adquisiciones las realiza el Departamento de Compras y Contrataciones del MIDA; utilizando el mecanismo Panamá Compra, la Administración del Proyecto realiza el requerimiento y da seguimiento al proceso mediante información interna con el MIDA.

44

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 251. El convenio de préstamo establece que las adquisiciones se deben realizar bajo las directrices FIDA, sin embargo éstas se han realizado hasta la fecha de esta misión con base en la Ley 22 de Compras y Contrataciones del Estado del 27 de junio del 2006; el Manual Operativo es ambiguo en la definición sobre la modalidad que debe utilizarse, ya que hace referencia tanto a la Ley Nacional como a las Directrices para Adquisiciones del FIDA; también se prevé que el FIDA podrá autorizar que se adopte la reglamentación nacional vigente en materia de adquisiciones, siempre que la misma sea compatible con las directrices del FIDA. En el tema de adquisiciones el Manual es enunciativo y no establece los procedimientos que debe seguir el ciclo de las adquisiciones, desde la identificación de necesidades hasta el pago de los contratos y/u órdenes de compra. 252. Como resultado de la revisión de los expedientes de adquisiciones (compra de equipo de cómputo, consultoría de estudio de potencialidades y encuesta RIMS se identificaron algunas debilidades: a.

No se evidencia registro de los bienes entregados ni la aceptación del Proyecto sobre la entrega de los mismos;

b.

La existencia de un comité técnico que no está normado en el MOP y no se evidencia registro de los mecanismos de conformación del mismo en los expedientes;

c.

En las facturas de pago de bienes se identifica que se pagan impuestos de venta, con fondos FIDA, incumpliendo lo establecido en la cláusula 4.10 de las condiciones generales.

253. La misión solicito el reporte del avance el PAC y el mismo no fue suministrado, debido a que el Proyecto no lo lleva, no se hace una actualización sistemática y oportuna de los avance realizados en el PAC y al cierre del año no realiza una evaluación sobre el cumplimiento del mismo y las acciones a tomar para la preparación del año siguiente. 254. En las giras de campo, donde se visitaron 6 organizaciones, se determina que las adquisiciones que realizan los grupos de beneficiarios no se manejan de manera uniforme, depende de la forma de trabajo del Promotor y en algunas organizaciones se evidencia la falta de apropiación de los beneficiarios en el manejo de la información y los procesos; en todos los expedientes revisados, se determinó que la información está disponible (factura, copia del cheque, acta de la organización autorizando la compra, comprobante de cheque, entre otros), en algunos casos la información se maneja de forma ordenada y congruente, en otros casos no. Algunas de las organizaciones no manejan bien conceptos básicos sobre contratación; como por ejemplo: búsqueda de cotizaciones, análisis de las ofertas, selección precio versus calidad. 255. En las organizaciones se determina que tienen sus juntas Directivas, que cuentan con un secretario de finanzas y otro de producción; quienes tienen responsabilidades definidas, pero se realizan de forma independiente de manera que no se tienen una visión administrativa y financiera integrada de las actividades que realizan. Los Proyectos se enfocan básicamente en la compra y distribución de bienes y no en las capacidades de administración y sostenibilidad de las organizaciones. 256. Los expedientes en las organizaciones no están foliados, lo que propicia el extravió de información, se recomienda instruir a las organizaciones para cumplir con ese proceso de control interno. 257. Se revisaron los expedientes de control que lleva el Proyecto sobre las inversiones con las organizaciones, las cuales se formalizan mediante la suscripción del documento “acuerdo para la ejecución del plan de producción” y se determinó que en el caso de ampliación en el plazo de ejecución no se formaliza con un adenda al acuerdo original. Es importante que todo cambio a las condiciones originales establecidas en el acuerdo inicial debe ser formalizado por un acuerdo entre las partes. Por otro lado los acuerdos no llevan ningún número de identificación, por lo que se recomienda que el mismo haga referencia al menos al número de Proyecto que está indicado en la ficha.

45

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 258. Sobre los temas anteriores se recomienda: (i) Formalizar ante el FIDA, la aplicación de la ley nacional sobre adquisiciones para subsanar la ambigüedad que se ha presentado desde el inicio del Proyecto; y (ii) Manejar copia de los expedientes de los procesos de contrataciones, los mismos deben ser mejorados en cuanto a su estructura.

Avance en el cumplimiento de las metas del Proyecto 259. En el apéndice 3 del presente informe, se presentan las metas actuales del Proyecto con el avance al 30 de junio de 2013. Cabe destacar que el Proyecto y el FIDA conjuntamente están analizando las metas y una modificación del Marco Lógico como resultado de la RMT. Sin embargo, a continuación se presenta de manera muy resumida algunas de las metas originales más importantes del Proyecto y su avance al 30 de junio de 2013: Meta

Avance al 30 de junio de 2013

% avance

3500 hombres y mujeres han fortalecido sus capacidades para conducir proceso de desarrollo y manejar sus organizaciones.

711 personas (36 organizaciones) han cumplido con la etapa de fortalecimiento organizacional, mientras otras 877 personas (35 organizaciones) reciben actualmente fortalecimiento.

4050 agricultores extremadamente pobres y pobres con Planes Productivos (PN), tienen acceso a recursos financieros del Fondo Productivos.

711 agricultores tienen Planes Productivos (36 organizaciones)

18%

2000 jóvenes hombre y mujeres extremadamente pobres reciben formación laboral

1,628 personas reciben formación laboral. (H:503 M: 1,125)

81%

30 organizaciones formales completan e implementan Planes de Negocios (PN).

0 Organizaciones están implementando PN

0%

44 corregimientos atendidos

30 corregimientos atendidos

68%

46

20% (45% con los en proceso)

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Resultados del Proyecto Pertinencia 260. En el Manual de Evaluación de la Oficina de Evaluación del FIDA7, la ‘pertinencia’ se define como ‘la medida en que los objetivos de una intervención para el desarrollo son congruentes con requisitos de los beneficiarios, las necesidades del país, prioridades institucionales y asociados y donantes políticas. Se trata también de una evaluación de la coherencia del Proyecto en el logro de sus objetivos’. 261. El Proyecto fue diseñado de acuerdo con las políticas y estratégicas del Gobierno del Presidente Torrijos de 2004-09. En particular el diseño estaba alineado a la estrategia de desarrollo económico y reducción de la pobreza de Panamá, expresada en el programa “Visión estratégica del desarrollo económico y del empleo hacia el 2009” que constaba de cinco ejes principales: (i) la reducción de la pobreza y la mejor distribución de los ingresos; (ii) la transición de la política de desarrollo económico a la de generación de empleo; (iii) la mejora de las finanzas públicas; (iv) la inversión en el desarrollo del capital humano, y (v) la reforma y modernización de la estructura gubernamental. Con una visión integral, la estrategia abarca todas las esferas del desarrollo económico y social que se requieren para reducir la pobreza y las desigualdades en el país. 262. Además fue diseñado de acuerdo con los objetivos estratégicos del Programa de Oportunidades Estratégicas basados en resultados (RB-COSOP 2007-2012) del FIDA para Panamá: (i) aumentar las oportunidades de generación de ingresos de la población rural pobre y reducir las desigualdades por motivos étnicos y de género, brindando un mejor acceso a los servicios de apoyo productivo, la infraestructura y los mercados; y (ii) lograr un mayor empoderamiento social y del gobierno local, prestando especial atención a los grupos indígenas y étnicos. 263. La misión considera el Proyecto mantiene armonía con los actuales objetivos y prioridades nacionales respecto a políticas de incentivos y asistencia técnica planteadas en el Plan Nacional de Gobierno y el fomento de desarrollo rural con enfoque territorial establecido en el ‘Plan de Acción Estratégico del Sector Agropecuario 2010-2014’. Sobre todo el Proyecto está alineado al eje 4 ‘Desarrollo Rural’ del Plan de Acción Estratégico del Sector Agropecuario 2010-2014’ que tiene entre sus objetivos específicos: (i) Contribuir a que los productores se conviertan en gestores de su propio bienestar y del desarrollo rural; (ii) Fortalecer las organizaciones de productores para asegurar su permanencia en el sector agropecuario; y (iii) Contribuir con los esfuerzos del Gobierno Nacional para la disminución de la pobreza en el medio rural. Por el otro lado, con la interrupción de las actividades relacionadas a los Consejos de Desarrollo Territorial y la creación de las plataformas de diálogo, no se ha contribuido como esperado al Eje 5 de dicha estrategia: ‘Modernización institucional del sector público agropecuario’ 264. En lo referente a las oportunidades de generación de ingreso y empoderamiento, mantiene concordancia con el objetivo estratégico (i) del COSOP del FIDA para Panamá relacionado a ‘aumentar las oportunidades de generación de ingresos’ (véase arriba). Por el otro lado, respecto al objetivo estratégico (ii) ‘Lograr un mayor empoderamiento social y del gobierno local, prestando especial atención a los grupos indígenas y étnicos’, la misión contempla que el Proyecto no cumple con este objetivo por haber suspendido el trabajo con los CDT y por no haber incluido casi ningún grupo indígena en el Proyecto. 265. En general la misión considera que los objetivos del Proyecto, de la manera como fueron planteados en el diseño, era y sigue siendo pertinente a la realidad del sector rural en Panamá. Por lo tanto se califica como ‘satisfactorio’ respecto a la pertinencia. El Proyecto mantiene vigencia en la medida que dispone de los recursos económicos e incentivos directos para aprovechar las oportunidades que ofrecen estos territorios rurales para activar los procesos de desarrollo local, basados en la transferencia de capacidades y recursos a la propia población beneficiaria para el incremento del capital humano y social, así como la dotación de 7

Manual de Evaluación. Metodología y Procedimientos. Oficina de Evaluación. FIDA. Abril, 2009

47

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término activos productivos ampliando sus oportunidades de ingreso y empleo. Sin embargo, la misión identificó algunas necesidades por parte de la población objetivo que no fueron contempladas o realizadas por Proyecto: (i) la creación de plataformas de participación ciudadana; (ii) la facilitación de acceso a instituciones de crédito para los grupos más avanzados; (iii) fomentar la cultura de ahorro entre las beneficiarios para asegurar la sostenibilidad; (iv) considerando que muchas personas pobres en el medio rural no reciben la mayoría de sus ingresos de la agricultura, buscar alternativas para aprovechar otras fuentes de ingresos, tales como la Red de Oportunidades, remesas, trabajo no-agrícola etc., en la preparación de los planes sustentables de las organizaciones; (v) crear alianzas con el sector privado para dinamizar la economía rural.

Efectos directos 266. Para fines de este informe se define ‘efecto directo’ como ‘los cambios que se han producido a mediano plazo o se espera que ocurra en la vida de los campesinos pobres (ya sea positivo o negativo, directo o indirecto, previsto o no deseado), como resultado del Proyecto’. Efecto directo (‘outcome’ en el inglés), se define como el cambio producido a mediano plazo en contraste con el ‘impacto’ que es el cambio esperado al final del Proyecto. 267. Al momento de la RMT no se contó con información suficiente (estudios y evaluaciones) sobre todos los efectos esperados del Proyecto. Sin embargo, a este nivel se pueden adelantar algunas consideraciones sobre los efectos: a.

Fortalecimiento Organizacional. El Proyecto ha aplicado el Instrumento ASI a 71 organizaciones en 2011 y otra vez en 2013 a las mismas organizaciones. Comparando los resultados se ha logrado fortalecer notablemente las organizaciones. A partir del fortalecimiento y capacitación otorgados tras la primera categorización del año 2011, se obtiene, según reporte del Proyecto, un porcentaje de avance en el puntaje del ASI de las organizaciones del 20 al 50% de acuerdo a la segunda categorización del año 2013.

b.

Capital humano. Los efectos en el capital humano se reflejan en la adquisición de conocimientos técnicos y el mejoramiento de las capacidades de un número importante de productores y productoras socios de organizaciones atendidas por el Proyecto. Así se puede concluir que existe fortalecimiento del capital social a través de su integración y participación en las acciones de asistencia técnica y de las iniciativas económicas.

c.

Ingresos de los beneficiarios. El Proyecto no cuenta con información sistematizada sobre los beneficios aportados a la población en materia de generación de ingresos por la venta de excedentes de la producción y por la generación de empleos. Sin embargo, de la información que maneja el Proyecto y a través de las visitas de campo realizadas se ha detectado que la intervención del Proyecto ha logrado generar ingresos de USD 250 a USD 500 por la venta de maíz y arroz por cosecha; de USD 200 por parvada en la venta de pollo de engorda y de USD 400 a USD 500 por parvada de gallinas ponedoras con la venta de huevo.

d.

Seguridad alimentaria. Se logró determinar el significativo avance en el impacto sobre la seguridad alimentaria, sobre todo por un aumento de los niveles de producción pecuaria (gallinas, cerdos, vacas) que asegura una alimentación rica en proteínas. Además, muchas de las organizaciones visitadas manifestaban su entera satisfacción porque han incrementado sus niveles de rendimientos, destinando una parte de esta producción para el comercio local. El monto ganado de esta venta se destina en muchos casos a la compra de alimentos.

268. En resumen, de acuerdo a lo que se observó en las visitas de campo y a la información documental consultada, que desde 2011 se están desarrollando procesos tecnológicos, sociales y económicos, que están generando cambios positivos en los diferentes activos (físicos, financieros, capital humano, seguridad 48

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término alimentaria, capital social) que empiezan incidir en la calidad de vida de un (todavía reducido) número de productores. Por lo tanto se considera que el Proyecto es moderadamente satisfactorio con respecto a los efectos directos.

Eficacia 269. Según la Oficina de Evaluación del FIDA, la ‘eficacia’ se define como ‘la medida en que se han logrado, o se espera lograr, los objetivos de la intervención para el desarrollo, teniendo en cuenta su importancia relativa’. A continuación se contempla el grado de cumplimiento de los objetivos de los compontes A y B y el objetivo general del Proyecto a medio término del Proyecto. 270. El objetivo del Componente A “Fortalecimiento del capital humano y participación ciudadana” es la autogestión y el empoderamiento de las poblaciones rurales pobres, una articulación institucional sostenida y eficiente y el establecimiento de relaciones contractuales entre las organizaciones de productores con el gobierno local y la empresa privada. El Proyecto ha sido bastante eficaz en empoderar y mejorar el grado de autogestión de las organizaciones como mostrado por los positivos resultados de los ASI realizados en 2011 y 2013. Por el otro lado, el Proyecto ha logrado avances muy limitados en la articulación institucional y el establecimiento de relaciones contractuales entre las organizaciones de productores con el gobierno local y la empresa privada. 271. El objetivo del componente B “Desarrollo de iniciativas económicas” es apoyar y propiciar actividades de carácter productivo, agrícolas y no agrícolas, con los habitantes rurales organizados, de forma tal que incrementen productividad en la producción y generen ingresos. Aun considerando que el Proyecto todavía no ha empezado el trabajo con PN, la RMT estima que el Proyecto ha sido eficaz en apoyar y propiciar actividades productivas en las organizaciones con PP. Esto refleja el hecho que la preparación y la calidad de los PP en general es buena. 272. El objetivo general del Proyecto es la mejora de las condiciones sociales, económicas y de vida de hombres, mujeres y jóvenes de localidades y corregimientos pobres de 5 distritos de Veraguas, a través de un proceso de desarrollo inclusivo, participativo, ambientalmente sostenible y con equidad de género y por lo tanto contribuir a la reducción significativa de los niveles de pobreza y pobreza extrema de los pobladores de la provincia. Tomando en cuenta la eficacia de todos los componentes y los ejes transversales del Proyecto, la RMT considera que el Proyecto ha sido moderadamente satisfactorio en la eficacia en mejorar las condiciones de vida del grupo objetivo en los cinco distritos de la zona de influencia del Proyecto.

Eficiencia 273. La eficiencia se define como ‘la medida en que los recursos / insumos (fondos, tiempo, etc.) se convierten en resultados.’ Por la falta de información detallada y por el hecho que a medio término el Proyecto ha invertido recursos en actividades que aún no han dado frutos, es difícil establecer criterios claros para evaluar la eficiencia. Sin embargo, la misión consideran importantes los siguientes aspectos: a.

El porcentaje de fondos ejecutados para el uso de salarios (USD 1.4 millón) constituye casi la tercera parte de todos los fondos ejecutados del Proyecto (USD 4.4 millones), lo cual supera claramente el umbral del 15% para salarios y otros gastos operativos que ha establecido el FIDA como el porcentaje máximo que debería destinarse a gastos operativos en un Proyecto;

b.

El periodo desde el primer contacto del Proyecto con una organización hasta finalizar la formulación de un PP, en muchos casos ha superado los dos años. El proceso de fortalecimiento de las organizaciones en general no ha sido bien manejado con un punto de inicio y otro punto de terminación con hitos claros, sino un proceso manejado ad-hoc y con repeticiones de ciertos tipos de capacitación. 49

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

c.

En un periodo de más de tres años de implementación el Proyecto ha logrado solamente finalizar 36 Planes de Fortalecimiento con la subsiguiente fase de PP. Además se ha empezado el proceso de fortalecimiento de otras 35 organizaciones. Dos Proyectos comparables del FIDA en otros países en la zona pueden servir como comparación: (i) en Honduras el PROMECOM, que también ha sufrido retrasos en la implementación, y que realizó su RMT en marzo de 2013 había desarrollado unos 109 planes (21 Planes de Negocios, 42 Planes de Desarrollo Organizacional y 46 Planes de Manejo Comunitario); (ii) en Paraguay el Proyecto Paraguay Rural realizó la RMT en 2011 y en aquel momento había ejecutado (y finalizado) 111 Planes de Fortalecimiento, mientras que tenía otros 104 Planes de Fortalecimiento en ejecución. Además tenía 139 Planes de Negocios en ejecución. Aunque no es posible comparar directamente entre países, a partir de estos dos ejemplos se puede argumentar que PARTICIPA no ha sido eficiente.

274. En base a los aspectos mencionados, las entrevistas realizadas y los documentos revisados, la misión considera que la eficiencia del Proyecto en general hasta ahora ha sido insatisfactoria. No obstante, se considera que la formación laboral del Proyecto ha sido moderadamente satisfactoria. La formación laboral ha sido tercerizada mientras que el trabajo directo con las organizaciones ha sido manejado directamente por la UGP y ha sufrido de ciertos cuellos de botella internos de la UGP. Como mencionado en otros lugares del presente informe, la misión de RMT ha acordado con la UGP tercerizar la provisión de asistencia técnica a partir de enero 2014, lo cual se espera pueda agilizar algunos procesos y hacer más eficiente el Proyecto.

50

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Sostenibilidad 275. Según la Oficina de Evaluación del FIDA, la ‘sostenibilidad’ se define como ‘la probabilidad de que los beneficios netos de una intervención de desarrollo continúan más allá de la fase de apoyo del Proyecto’. 276. El Proyecto cuenta con una estrategia de sostenibilidad en forma preliminar, que el Proyecto debe afinar cuanto antes (véase abajo). A nivel operativo los componentes A y B han introducido o introducirán algunos elementos hacia la sostenibilidad, entre ellos son: (i) el Proyecto empezará a proveer asistencia técnica puntual hasta seis meses después del cierre del PP y PN; (ii) en el proceso de la elaboración de los PP se pondrá más énfasis en la rentabilidad de las iniciativas para asegurar la sostenibilidad de las iniciativas; (iii) la nueva modalidad de asistencia técnica, bajo la cual las organizaciones contratarán directamente la asistencia técnica, asegurará un empoderamiento de las organizaciones que aumenta su sostenibilidad; (iv) Los coordinadores zonales realizarán reuniones mensuales en cada distrito con las dependencias relevantes del MIDA y otras entidades para asegurar que las mismas presten asistencia técnica y otros servicios a los beneficiarios de los PP después del cierre de sus planes; y (v) los promotores sociales darán un seguimiento más atento a que los grupos con PP cuya personería jurídica está en trámite, realmente logran obtenerla (también después del cierre del PP). 277. La sostenibilidad de las actividades del Proyecto está muy relacionada a la rentabilidad de los PP ya que el proceso de fortalecimiento no es suficiente para asegurar la sostenibilidad de las organizaciones a largo plazo. Si bien se ha logrado una dinámica de trabajo en diferentes organizaciones, la intervención a través de la ejecución de PP ha mostrado resultados muy puntuales y aún con un nivel relativamente bajo de sostenibilidad. 278. Una gran parte de las actividades de los PP tienen un enfoque en producción pecuaria (pollo de ceba, gallina ponedora, cerdo de ceba, vacas, etc.). Según la UGP muchos de los beneficiarios pobres demandan estos rubros en sus planes de producción por la atracción de probar algo nuevo o porque nunca han tenido la posibilidad de criar animales en sus predios, sin pensar mucho en la rentabilidad. En este sentido, el Proyecto ha respondido a la demanda del grupo-objetivo tal cual como establecido en el convenio y en la evaluación ex ante. Sin embargo, algunas de los tipos de planes se han mostrado poco sostenible por la baja rentabilidad, por ejemplo en el caso de pollo de ceba donde en algunos casos parece que los beneficiarios compran menos animales que han vendido. Por lo tanto, parece dudoso que estas organizaciones sean sostenibles una vez que termine el Proyecto. El Proyecto debe enfocar más en la rentabilidad de los PP aunque tienen un enfoque en seguridad alimentaria. 279. El hecho de que cada uno de los PP tienen hasta 7-8 rubros, dificulta la cohesión en la organización ya que no todos los miembros tienen actividades productivas en común. Se entiende que la razón de incluir tantos rubros distintos en cada PP es para mejorar la seguridad alimentaria en la zona y evitar que todos los beneficiarios produzcan los mismos rubros lo cual podría dificultar la venta de los excedentes. La misión es consciente de que en algunos casos es difícil lograr ambos objetivos y en este sentido el Proyecto ha tomado una decisión de valorar más la seguridad alimentaria que la sostenibilidad de los grupos. 280. Además, casi el 40% de las organizaciones ya han ‘desertado’ del Proyecto (61 de las 132 organizaciones) y es poco probable que estas organizaciones sean sostenibles como resultado del Proyecto. Asimismo, respecto a los CDT, el Proyecto no ha logrado crear estas plataformas rurales para la participación ciudadana y la toma local de decisiones. Por lo tanto, no se ha logrado que el ‘proceso de participación ciudadana sea sostenible en el tiempo’ como establece el convenio. Considerando todos los aspectos mencionados, se califica el aspecto de la sostenibilidad como moderadamente insatisfactoria.

51

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Resumen de calificación de los criterios de evaluación

Criterio evaluado

Puntaje Evaluación (1 a 6) Satisfactorio

Pertinencia

5

Efectos directos

4

Moderadamente Satisfactorio

Eficacia

4

Moderadamente satisfactorio

Eficiencia

2

Insatisfactorio

Sostenibilidad

3

Moderadamente insatisfactorio

52

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Estrategia de sostenibilidad y cierre 281. En la Ayuda Memoria de la misión de RMT se acordó que PARTICIPA elabore su estrategia de cierre para ser presentada al Gobierno y al FIDA a más tardar marzo de 2014. Para la elaboración de esta estrategia se tomarán en consideración los siguientes objetivos: (i) Asegurar que las inversiones del Proyecto en las organizaciones (tanto en capital humano, organizativo y productivo) siguen dando frutos después del cierre del Proyecto; (ii) Realizar un cierre ordenado de los servicios y actividades técnicas y financieras del Proyecto; y (iii) facilitar la evaluación final de los logros del Proyecto y el intercambio de enseñanzas y experiencias obtenidas. 282. La estrategia de salida y sostenibilidad será la pauta que guiará el proceder. El contenido de la estrategia deberá especificar claramente los lineamientos estratégicos y operativos a seguir, las responsabilidades de las partes y la ruta crítica del proceso, incluyendo indicadores claros para el seguimiento. En el planteamiento de esta estrategia el Proyecto deberá considerar los siguientes elementos conceptuales: 

Concepto de sostenibilidad: la sostenibilidad en el contexto de PARTICIPA, se entiende como un proceso en donde las organizaciones toman por completo la responsabilidad de continuar acciones que el Proyecto emprendió en aspectos de desarrollo organizativo, productivo y de las actividades comerciales y las posibles alianzas de los usuarios/as con empresas comercializadoras.



Consolidación de los PP y PN. Para los PN y PP en proceso de ejecución y los que entrarán en ejecución el Proyecto deberá elaborar una estrategia que contemple su consolidación con acciones a desarrollar en el corto y mediano plazo. Esto es importante, en la medida que casi ningún PP están consolidados ni desde un punto organizativo, ni desde un punto de vista productivo o de gestión empresarial.



Nuevos planes. En el caso de los nuevos planes a aprobarse en 2014 y 2015, la formulación debe contemplar un análisis completo y explícito de mecanismos reales de sostenibilidad desde el punto de vista productivo, económico y de mercado. Estos criterios deberán ser imprescindibles para la aprobación de los planes correspondientes. También requerirán de un análisis del fortalecimiento y acompañamiento requerido para su consolidación. Los nuevos planes a ejecutarse en 2014-2015 se aprobarán en la medida que tengan el tiempo suficiente para su consolidación hasta el 31 de marzo de 2016.

283. Para cumplir con los elementos conceptuales propuestos, el Proyecto debe incluir los siguientes temas en la estrategia de cierre: 

Asistencia técnica actual. Como parte de la estrategia se deberá analizar en profundidad la situación sobre la asistencia técnica y la modalidad de provisión de asistencia del Proyecto. Se ha acordado con la UGP que la Asistencia Técnica a partir de este momento se contratará directamente de las organizaciones con el apoyo de la UGP. Esta modalidad de asistencia técnica empoderará a las organizaciones por ser la parte contratante y por manejar los fondos.



Asistencia técnica después del cierre del Proyecto. La estrategia de cierre debe incluir la estrategia para que las organizaciones tengan acceso a asistencia técnica después del cierre del Proyecto. Puede ser suministrado entre otros, a través de otras entidades del MIDA, otros proyectos o por técnicos individuales.



Personería jurídica. Es imprescindible que el Proyecto facilite la formalización de la personería jurídica de las organizaciones. 53

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 

Alianzas con sector Privado. Para los PN hay que definir alianzas estratégicas con asociaciones y grupos empresariales de comercialización a nivel local, regional, nacional o de exportación.



Acceso a servicios financieros rurales. La estrategia debería definir actividades para acercar las organizaciones a servicios financieros rurales en la zona para asegurar el acceso del grupo objetivo a estos servicios.



Criterios de sostenibilidad. Es importante desarrollar criterios, claros pero simples, de sostenibilidad en los PP y PN que se formulen y aprueben. Entre estos criterios debería estar la rentabilidad del Plan.



Influencia en la política nacional. El Proyecto tiene que identificar buenas prácticas e incluir una estrategia de cómo replicar y escalonar estas prácticas a otros proyectos y foros regionales o nacionales.



Diálogo y participación ciudadana. En concordancia con las prioridades del FIDA en materia de innovación y escalonamiento, los aportes del Proyecto deben estar dirigidos a reforzar el diálogo con actores locales relevantes e incluir de manera más sistemática y comprometida la participación del sector privado en los procesos de desarrollo rural de manera integral. Esto debería hacerse en el marco de los dos CDT ya conformadas en Santa Fe y Soná que están en función.

284. A fin de asegurar la implementación de las medidas plasmadas en la estrategia es imprescindible: (i) contar con los recursos humanos calificados y suficientes para llevar a cabo las actividades; y (ii) contar con los fondos adecuados por fuente de financiamiento; y (iii) contar con la asignación presupuestaria en la presupuesta nacional hasta la fecha de terminación del Proyecto el 31 de marzo de 2016.

54

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Perspectivas del Proyecto hasta su cierre 285. Con relación a los resultados de las elecciones presidenciales de mayo de 2014, se constató que existe una gran incertidumbre sobre la continuidad o no tanto de los funcionarios en sus cargos como de las acciones previstas en los plazos faltantes de ejecución del Proyecto. Hay dos escenarios: a.

Si el partido de gobierno actual no logra ganar las elecciones y mantenerse en el poder, es posible que gran parte de los funcionarios actuales sean removidos y no se les respete su estabilidad, tal como lo señala los antecedentes de otros proyectos de desarrollo. De cambiar el gobierno, hay alta probabilidad de que los procesos sufran retrasos y no se 8 puedan cumplir con las metas en los plazos establecidos en el convenio de préstamo.

b.

Si el candidato del partido en el gobierno actual logra conquistar nuevamente la presidencia de la Republica, hay una alta probabilidad de que la marcha del Proyecto no se vea afectado significativamente.

286. El convenio de préstamo entre el Gobierno de Panamá y el FIDA ha previsto en la sección 6.01 las medidas de recursos al cual podrá acudir el FIDA, si se presentan algunas circunstancias irregulares dentro el cual se remueva unilateralmente al personal esencial del Proyecto PARTICIPA. El FIDA debe jugar su papel de orientador de los procesos que atañe al Proyecto en conjunto con el Gobierno a fin de que se cumplan cabalmente con transparencia las principales decisiones relacionadas a la marcha del Proyecto. 287. Los gobiernos históricamente, se han caracterizado por una asignación insuficiente de recursos públicos de fomento, inversión y financiamiento productivo al sector agropecuario, lo cual se traduce en fuertes rezagos de productividad y competitividad. La producción de alimentos de la agricultura familiar (especialmente en los hogares rurales) está en franca disminución, por el creciente abandono de los campos por razones de migración, en comparación con la agricultura de mediana y gran escala, pese a que estos también han disminuido su superficie cultivada y áreas de producción, para darle espacio a la expansión de los sectores de viviendas e inmobiliarias en zonas con alto potencial turístico. 288. Los actuales candidatos a Presidente, han manifestado su interés de apoyar el sector agropecuario. No obstante, se desconoce si dentro de sus planes de gobierno existe una estrategia en firme que incluya darle el tratamiento adecuado que merece este sector, a través de la preparación de una verdadera política de desarrollo del sector agropecuario. El Colegio Nacional de Ingenieros Agrónomos de Panamá (CINAP), la Cámara de Comercios y Agricultura de Panamá y otros sectores vinculados al sector agropecuario, ha estado impulsando una iniciativa de diálogo para generar una propuesta que oriente a los actuales candidatos a fin de que incorporen en su plan de gobierno temas prioritarios de desarrollo del sector agropecuario y los conviertan en políticas públicas hacia el desarrollo del sector. 289. Durante el 68° periodo de sesiones de la ONU celebrado el 24 de septiembre de 2013, la secretaria ejecutiva de la CEPAL manifestó: “Nuestra generación tiene la oportunidad sin precedentes de erradicar la pobreza extrema y el hambre en la próxima década. No solo como una obligación moral y ética sino como la única base posible para un desarrollo verdadero y una prosperidad compartida”. Si el gobierno, particularmente este o el que le suceda, hacen eco de este llamado a través de la formulación e implementación de planes de desarrollo agropecuario a más largo plazo, la realidad del sector agropecuario en Panamá podría tener un futuro más prometedor en los próximos años.

8

El comportamiento histórico indica que ninguno de los funcionarios que ostentan cargos importantes en un Proyecto con financiamiento internacional sobrevive a un cambio de gobierno. Los pretextos de cambios de personal se vinculan normalmente a evaluaciones de desempeño que resultarían insatisfactorias. 55

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Conclusiones y Acuerdos 290. El Proyecto PARTICIPA ha logrado desarrollar aspectos positivos que le han permitido alcanzar ciertos resultados en la ejecución en los años 2011-2013, contrastado con los casi inexistentes resultados del primer año de ejecución (2010). 291. Desde 2011 el Proyecto ha logrado formular 36 Planes de Producción (PP), de los cuales 25 están en ejecución y 11 están para iniciar la implementación. Al mismo tiempo se está fortaleciendo otras 35 organizaciones mediante la implementación de Planes de Fortalecimiento (PF) que luego podrán evolucionarse en PP o Planes de Negocios (PN). Los PP están contribuyendo a fortalecer la seguridad alimentaria en los cinco distritos del Proyecto, sobre todo promoviendo la producción de los siguientes rubros: cerdos de ceba, pollos de ceba, maíz, yuca, frijoles, gallinas ponedoras, plantas medicinales, ñame y bovinos de cría. Algunos de los planes muestran buen rendimiento en términos de ingresos adicionales para los beneficiarios. El Proyecto no ha todavía formulado o implementado PN pero está en proceso la formulación de dos de ellos. 292. El Proyecto ha facilitado formación laboral a unas 1,628 personas pobres rurales – de las cuales casi el 70% son mujeres – mediante el convenio con el Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH) lo cual ha mostrado resultados en la creación de empleo. 293. A pesar de estos logros, el Proyecto sufre de una baja tasa de desembolso – el 23% del préstamo FIDA y el 32% del préstamo OFID – y un avance modesto en el campo considerando el tiempo transcurrido desde la entrada en vigor. Hasta el momento el Proyecto ha realizado Análisis Situacional Integral (ASI) en 132 organizaciones con 2,755 personas, de los cuales 61 organizaciones – casi el 40% – han ‘desertado’ del Proyecto por el retraso en la implementación. La baja cantidad de beneficiarios y el alto grado de deserción, es poco satisfactorio para un Proyecto de desarrollo de USD 12.3 millones. 294. El Proyecto ha sufrido varios atrasos desde la entrada en vigor. Entre las razones del retraso en 2010-11 son problemas con la contratación del Facilitador Administrativo – y la subsecuente eliminación de este requisito – y una demora importante en la apertura de la cuenta especial. A partir de mediados de 2011, cuando el Proyecto arrancó, el mismo ha sufrido varios problemas, entre los cuales son: (i) Poca coordinación entre los componentes; (ii) Falta de una planificación operativa eficaz y coordinada del Proyecto en su totalidad; y (iii) Problemas en cumplir con las condiciones de desembolso y subsecuentemente preparar las solicitudes de desembolso a satisfacción del FIDA y el OFID, lo que ha causado atrasos importantes. Al respecto se reconoce que también a nivel de país y en los organismos de financiación hay cuellos de botella, sin embargo, la parte administrativa del Proyecto no ha sido muy ágil y eficaz en solicitar los desembolsos a tiempo. 295. La misión reconoce que el diseño original del Proyecto dejaba para la implementación la definición y finalización de algunos aspectos claves: (i) seleccionar y contratar una institución financiera administradora del Fondo Financiero y administrar dicho fondo; (ii) seleccionar y contratar el Facilitador Administrativo para administrar los fondos del Proyecto. Se ha eliminado ambos aspectos a través de enmiendas al convenio para el funcionamiento del Proyecto. Sin embargo, el Proyecto en su momento, invirtió bastante tiempo y energía en hacer funcionar estos dos aspectos, lo que desvió parte de su atención y ha influido en la implementación del mismo. 296. La Misión pudo constatar en los grupos visitados que las características de los usuarios/as de las organizaciones atendidas responden, en gran medida, a los criterios de focalización definidos para la población objetivo. Sin embargo, por la ampliación de programas de transferencias condicionadas como Red de Oportunidades que garantiza que la población no rebase la línea de extrema pobreza, el Proyecto casi no ha trabajado con beneficiarios extremadamente pobres sino solo beneficiarios pobres. Además, la focalización del Proyecto Productividad Rural (PRORURAL), financiado por el Banco Mundial e implementado en la misma zona, efectivamente ha traslapado con la focalización de PARTICIPA, ‘dejando’ pocas organizaciones ya existentes al Proyecto PARTICIPA que arrancó después de PRORURAL. Por esta razón, 56

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término el Proyecto PARTICIPA tenía que crear nuevos grupos en lugar de trabajar con grupos ya existentes. La creación de nuevos grupos lleva un cierto tiempo de maduración lo cual ha causado una implementación más lenta. 297. La evaluación ex ante preveía la inclusión de alrededor de 1,200 familias indígenas en el Proyecto. Sin embargo, hasta ahora el Proyecto no ha trabajado con indígenas. La participación de mujeres es alta en las organizaciones que han recibido o reciben fortalecimiento organizacional en las cuales llega al 55% de los beneficiarios (870 mujeres las 1588 personas que son beneficiarias directas). 298. El Proyecto no ha logrado poner en marcha los Consejos de Desarrollo Territorial (CDT). La razón ha sido una mezcla entre (i) la politización de los CDT lo cual creaba problemas iniciales para su función en los territorios; (ii) un mal entendimiento por parte del Proyecto de la naturaleza de los CDT como entes que deberían recibir y redistribuir los fondos; y (iii) el hecho de que nunca se concretó la ley de la descentralización lo cual podría haber reforzado la utilidad de los CDT. Es decir que no se ha logrado crear plataformas de participación ciudadana, empoderamiento y toma de decisiones a nivel local, lo cual fue uno de los objetivos del Proyecto. En este momento no parece oportuno reiniciar el trabajo de crear nuevos CDT, pero sí sería importante reforzar los dos CDT (Santa Fe y Soná) existentes para su consolidación. 299. La pobreza es multidimensional y por ende, el desarrollo y la lucha contra la pobreza debería abarcar múltiples instrumentos. Por el momento, el enfoque principal del Proyecto es principalmente la promoción de planes para las organizaciones con el objetivo de aumentar la producción y los ingresos para el grupo-objetivo además de la formación laboral. El PARTICIPA no puede enfrentar todas las problemáticas de las zonas rurales de Veraguas. Sin embargo, el establecimiento y funcionamiento de los CDT habría sido una innovación muy interesante en Panamá y una plataforma para la inclusión social y política de las poblaciones excluidas de la zona. A pesar de esto, se estima que el Proyecto sigue siendo pertinente para la zona y para el grupo-objetivo. 300. En el convenio se establecía que el Proyecto iba a tercerizar los servicios de capacitación, asistencia técnica, y fortalecimiento organizacional. A pesar de tener recursos abundantes para la contratación, el Proyecto aún no ha tercerizado dichos servicios, supuestamente porque los Términos de Referencia y pagos por tales servicios tienen que aprobarse a alto nivel en el Gobierno, lo cual causaría retrasos. En cualquier caso, la falta de la tercerización ha sido un factor limitante para el Proyecto sobre todo para la formulación de PP, dado que este servicio lo brindan los mismos técnicos que suministran asistencia técnica. Por lo tanto, con más técnicos, se podrían haber formulado más planes. 301. El Proyecto muestra ciertas debilidades en mantener un registro ordenado, sólido y sistemático de los gastos y disponibilidades por fuente, categoría de gastos y componentes. Esto limita al Proyecto de contar con información financiera y presupuestaria confiable y oportuna, lo que causa imprecisiones en la planificación anual y en la generación de informes y reportes periódicos o especiales. La misión identificó la mejora de este aspecto como un área prioritaria para poder completar la planificación operativa-financiera hasta la terminación del Proyecto. 302. Desde junio de 2013, el Proyecto cuenta con un encargado de temas ambientales del Proyecto que hasta ahora sobre todo ha fortalecido técnicamente a los PP respecto al manejo de los recursos naturales. Sin embargo, para complementar el Proyecto PARTICIPA, el Gobierno y el FIDA propusieron ya en el 2009 la colaboración con el Fondo para el Medio Ambiente Mundial (FMAM) para contribuir con el esfuerzo nacional de mitigación del cambio climático mediante una reducción en las emisiones de Gases de Efecto Invernadero, así como un aumento en la retención de carbono. Este Proyecto complementario, bajo el título de “Desarrollo Sostenible y Mitigación del Cambio Climático en la Provincia de Veraguas”, a ejecutarse por la ANAM y en coordinación con PARTICIPA-MIDA, incluirá la reforestación y el manejo sostenible de bosques y tierras en la provincia de Veraguas, así como el fortalecimiento de capacidades para supervisar e informar sobre las reservas y cambios de carbono. El Proyecto del FMAM, será ejecutado por la ANAM, y trabajará con el mismo grupo objetivo como el PARTICIPA-MIDA. El costo total del Proyecto es de USD 1.95 millones con un aporte del FMAM de 1.5 millones y USD 450,000 por parte del Gobierno de Panamá. El Proyecto está trabajando para cumplir con las condiciones previas al primer desembolso. En la elaboración del Manual 57

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término Operativo y el Plan Operativo Anual de 2014, el Proyecto está trabajando de la mano con el Proyecto PARTICIPA-MIDA en la búsqueda de sinergias y áreas de implementación conjunta entre los dos Proyectos. 303. Para el año 2013 y 2014 el Proyecto sufrió recortes de la asignación presupuestaria nacional. Es fundamental que el Proyecto busque mecanismos para asegurar una asignación presupuestaria adecuada acordes a la planificación técnica, operativa y financiera del Proyecto, tanto para lo que resta del año 2013 como para los periodos fiscales subsiguientes, manteniendo el pari-passu correspondiente. Se sugiere mantener un diálogo fluido con la Dirección de Presupuesto de la Nación (DIPRENA) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 304. En resumen, el Proyecto ha sufrido un atraso considerable en la implementación, lo cual parcialmente ha sido causado por factores externos, y por su lado por debilidades en gestión, coordinación y planificación interna. Sin embargo, el Proyecto ha mostrado algunos resultados positivos y se percibe una buena disposición del equipo para remontar los rezagos, por lo que se espera que el Proyecto todavía pueda cumplir con los objetivos de desarrollo si la UGP toma las decisiones y acciones necesarias. Por lo tanto, para reforzar los aspectos positivos y corregir las debilidades actuales, se ha acordado con el Proyecto tomar las siguientes medidas: Acuerdos de la Revisión de Medio Término: 305. Proceso de fortalecimiento de las organizaciones. Se ha acordado redefinir los procedimientos y tiempos del proceso de fortalecimiento de los grupos de beneficiarios del componente A. Se ha definido en conjunto con la UGP que el tiempo desde la primera capacitación hasta la finalización del proceso sea máximo 5 meses. Para lograr esta meta hay que organizar mejor y hacer más frecuentes las visitas a las organizaciones por parte de los promotores y técnicos. Por lo tanto, el Proyecto tiene que mejorar las condiciones logísticas de los promotores y técnicos en el terreno y en la oficina central. Para asegurar la operatividad de los procedimientos, debe tomarse en cuenta las experiencias y necesidades de los promotores en su elaboración. 306. Asistencia técnica. A partir de enero de 2014 se incluirá la modalidad de contratar la asistencia técnica para los beneficiarios de PP y PN directamente por las organizaciones, financiada en el marco de los acuerdos de ejecución (PP) y convenios (PN) con recursos cargados de la categoría de gasto 2. Los promotores y técnicos contratados actualmente con la figura de contrato de planilla, seguirán siendo contratados de esta forma (cargados en la categoría 2 del préstamo por la naturaleza de su función). 307. Planificación operativa. La misión y el Proyecto acordaron las metas indicativas de la carga de trabajo en cuanto a los Planes de Fortalecimiento, PP y PN que regirán la formulación del POA de 2014 y subsiguientes. Las metas establecidas en la siguiente tabla están condicionadas a la disponibilidad de la asignación presupuestaria de la Nación y fondos disponibles por parte de la fuente externa. Programación PARTICIPA 2013-2016 Año 2013 2014 2015 Trimestre IV I II III IV I II III Planes de Producción (desembolso) 12 (OFID 3) 12 (OFID 4) 12 (OFID 5) 12 (OFID 6) 12 (OFID 7) 12 (OFID 8) 12 (OFID 9) Planes de Negocios (desembolso) 2 0 3 3 3 3 3 Planes de Fortalecimiento (finalizados) 12 15 15 15 15 15 Planes de Fortalecimiento (Iniciados) 15 15 15 15 -

IV

2016 I

-

-

-

-

308. Planificación 2014. Para la formulación del POA 2014, el equipo del Proyecto se reunirá de inmediato para iniciar la planificación, asegurando que el POA será presentado en tiempo para la No Objeción del FIDA. Otro resultado de la planificación detallada del año 2014, será una estimación de la necesidad de recursos por categoría de gastos, lo cual podría resultar en una solicitud de reasignación de las categorías de gastos del préstamo FIDA. 58

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término 309. Adquisiciones. Formalizar ante el FIDA el utilizar la Ley Nacional 22 de Compras y Contrataciones del estado del 27 de junio del 2006. El FIDA orientará al Proyecto sobre el procedimiento a seguir. 310. Fortalecimiento organizacional del Proyecto. Con el objetivo de mejorar la operatividad del Proyecto, incluyendo una mejor definición de roles y responsabilidades, la gerencia del Proyecto con el apoyo del FIDA, identificará de inmediato un experto en desarrollo organizacional que les apoye a fortalecer sus capacidades en miras a la consecución de los objetivos de la fase final. 311. Motocicletas. Respecto a las 10 motos que actualmente están en el almacén del MIDA, el administrador del Proyecto dará seguimiento semanal al proceso dado que la falta de movilidad en al campo causa fuertes daños a la provisión de servicios del Proyecto. 312. Manual operativo. El Proyecto debe revisar y ajustar el Manual conforme a la estructura que será proporcionada por el FIDA. El Manual revisado deberá ser presentado para No Objeción del FIDA siguiendo los procedimientos establecidos. Entre los cambios serían: (i) modificar el proceso de fortalecimiento de las organizaciones; (ii) cambiar el rol de los CDT; (iii) enmendar el Reglamento de financiamiento de los PN después de haber solicitado y recibido la No Objeción del FIDA al respecto. 313. Marco lógico. El FIDA enviará sus comentarios sobre el Marco Lógico que ha sido revisado por el Proyecto, para que se realicen los ajustes correspondientes y se someta a No Objeción. 314. Estrategia de sostenibilidad. El Proyecto deberá elaborar su estrategia de sostenibilidad para ser presentada al Gobierno y al FIDA a más tardar marzo de 2014. 315. Algunos de los cambios acordados pueden resultar en la necesidad de enmendar el Convenio de Préstamo. Recomendaciones adicionales 316. El Proyecto ‘Desarrollo Sostenible y Mitigación del Cambio Climático en la Provincia de Veraguas – DSMCCV’ financiado por el FMAM y ejecutado por ANAM tiene un periodo de ejecución de cuatro años, lo cual significa que el periodo de implementación terminará el 30 de junio de 2017 y se realizará el cierre el 31 de diciembre del mismo año. Por el retraso en la entrada en vigor el Proyecto se prevé que este Proyecto sobrevivirá con 15 meses el PARTICIPA-MIDA que terminará la implementación el 31 de marzo de 2016. 317. En el anexo 3 del Convenio de Financiación del Proyecto DSMCCV-PARTICIPA (FMAM) suscrito entre el Gobierno de Panamá y el FIDA se establece que ‘En caso que el Convenio de Préstamo del Proyecto PARTICIPA/MIDA, culmine antes de la Fecha de Terminación del presente Proyecto DSMCCV-PARTICIPA, el Organismo Responsable del Proyecto PARTICIPA/MIDA pondrá a disposición de las Partes del Proyecto DSMCCV-PARTICIPA, fondos, facilidades, servicios y/u otros recursos que pudieren ser requeridos para ejecutar el presente Proyecto de conformidad con este Convenio.’ Será de gran importancia tomar en cuenta esta disposición en el proceso de cierre de PARTICIPA-MIDA y coordinarlo con ANAM, organismo ejecutor del DSMCCV-PARTICIPA.

59

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Apéndices Apéndice 1. Elementos metodológicos de evaluación a) Criterios de evaluación Criterio de Evaluación Pertinencia

Interrogantes ¿Son los objetivos del Proyecto realistas y coherentes con las estrategias y políticas nacionales de reducción de pobreza, las políticas sectoriales (agrícolas y de desarrollo rural y el COSOP vigentes a lo largo de su ejecución? ¿Están los objetivos dirigidos a atender los problemas de la población objetivo? ¿Es coherente y adecuado el diseño del Proyecto (sinergia entre componentes, objetivos y actividades, las asignaciones financieras, la gestión y ejecución del Proyecto, la supervisión y el apoyo a la ejecución, as disposiciones de S&E) para alcanzar los objetivos?

Eficacia

¿En qué medida el Proyecto está alcanzando los objetivos del Proyecto y de sus componentes? ¿Es posible que sus objetivo se logren plenamente o en parte antes de su cierre?

Eficiencia

¿Cuáles son los costos del préstamo por beneficiario, en la evaluación ex ante y en otras evaluaciones y su comparabilidad con otras operaciones financiadas por el FIDA? ¿Cuánto tiempo se tardó en declarar efectivo el préstamo? ¿Cuál es la relación gastos corrientes versus gastos de inversión?

Efectos directos

¿Qué cambio son evidentes o se pueden observar en los ingresos de las familias? ¿Se han registrado cambios en los activos del hogar? Se han registrado cambios en los activos asociados a la producción? ¿Se han registrado cambios en los activos financieros de las familias y las organizaciones (ahorros, deudas, préstamo, seguro? ¿Se ha ampliado el acceso de la población objetivo a mercados de insumos y productos? ¿Se ha mejorado la seguridad alimentaria y aumentado la productividad de cultivos asociados (granos básicos), en las poblaciones vulnerables? ¿Se han registrado cambios en la situación de los recursos naturales (tierra, agua, bosque)?

Sostenibilidad

¿Se cuanta con una estrategia de salida especifica o u método a tal efecto convenido con las partes interesadas? ¿Hay indicios claros del gobierno, organizaciones y otras instancias de apoyar esta estrategia? ¿Se observan enfoques viables desde el punto de vista técnico, que aseguren la sostenibilidad (capacitación, fortalecimiento de organizaciones?

60

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

b) Sistema de calificación de puntaje y nivel de satisfacción utilizado

Puntuación

Evaluación

6

Muy satisfactorio

5

Satisfactorio

4

Moderadamente satisfactorio

3

Moderadamente insatisfactorio

2

Insatisfactorio

1

Muy insatisfactorio

Categoría

SATISFACTORIO

INSATISFACTORIO

Fuente: Manual de Evaluación. Metodología y Procedimientos. Oficina de Evaluación. FIDA. Abril, 2009

61

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Apéndice 2: Información de ejecución financiera Cuadro A: Relación entre montos asignados y ejecutados por componente y fuente de financiamiento. Al 30 de junio de 2013 (‘000 USD) Asignación de recursos/Presupuesto Componente FIDA A. Fortalecimient o del capital humano y participación ciudadana B. Desarrollo de iniciativas económicas C. Gestión de conocimiento, seguimiento y evaluación Sin asignación

OFID

Benef.

963

1,766

1,800

300

2,519

297

Total

% Sobre Global

FIDA

GOP

OFID

Benef.

Total

% Sobre Global

% Sobre Asign ad.

385

125

1,402

50%

29%

4,829

39%

277

615

2,942

5,461

45%

204

547

751

27%

14%

1,292

1,589

13%

102

537

639

23%

40%

420

3% 583

1,699

2,792

100%

23%

420 4,200

Total

Fuente:

GOP

Ejecutado

6,000

1,800

300

12,300

100%

385

125

Asignación - Elaboración en base el documento de diseño del Proyecto, octubre de 2013 Ejecutado - Datos proporcionados por la UGP, octubre de 2013

Cuadro B: Registro de inversiones en Planes de Producción de los desembolsos del Fondo OPEP 1, 2 y 3 Al 30 de junio de 2013 (USD) Descripción

2010

2011

2012

2013

Totales

Aprobaciones Cantidad de Planes

0

0

13

23

36

Fondos del Proyecto

0

0

199,915

372,367

572,282

Aporte de los beneficiarios

0

0

70,872

110,105

180,976

Total

0

0

270,787

482,471

753,258

Cantidad de Planes

0

0

13

12

25

Fondos del Proyecto

0

0

199,915

184,873

384,788

Aporte de los beneficiarios

0

0

70,872

54,057

124,928

Total

0

0

270,787

238,930

509,717

Cantidad de Planes

0

0

0

11

11

Fondos del Proyecto

0

0

0

187,494

187,494

Aporte de los beneficiarios

0

0

0

56,048

56,048

Total

0

0

0

243,541

243,541

Desembolsos

Por desembolsar

Fuente: Datos proporcionados por la UGP, octubre de 2013

62

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término

Apéndice 3. Avances en metas e indicadores del Marco Lógico al 30 de junio de 2013 RESULTADOS POR COMPONENTE

RESULTADOS

METAS DEL MARCO LÓGICO

AVANCES EN LAS METAS

Componente 1: I.1.1. 6000 personas asociadas a cooperativas y asociaciones I.1.1.1. 25 planes de producción en ejecución. de productores. FORTALECIMIENTO DEL I.1.1.2. 11 Planes productivos en proceso de construcción. CAPITAL HUMANO Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA I.1.1.3. 71 Asociaciones reciben asistencia directa del Proyecto. RESULTADOS R.1. Usuarios Pobres y extremadamente pobres y sus organizaciones incrementan sus capacidades de participación en los procesos de desarrollo social y económico de sus localidades.

I.1.2. 30 asociaciones de productores fortalecidas en sus capacidades operativos.

y

cooperativas I.1.2.1. 46 asociaciones implementan el plan de fortalecimiento organizacional que comprende temas organizativos, contables, administrativos género y autoestima. T: 1,085 H: 500 M: 585 I.1.2.2. 25 asociaciones han cumplido con el plan de fortalecimiento organizacional y 11 se encuentran en proceso de aprobación para ser beneficiadas.

6363

I.1.3. 5 Consejos de desarrollo Territorial son establecidos en los cinco distritos. I.1.3..1 2 Consejos de Desarrollo Territorial constituido y operando. Distrito de Soná y Distrito de Santa Fe. I.1.3.2. 11 Consejos de Corregimientos instalados.

I.1.4. 5 Planes de desarrollo Territorial son preparados por los I.1.4. Plan Estratégico levantado del Distrito de Soná. 4 consejos y validados en los corregimientos y localidades. Corregimientos con Planes Estratégicos. En orden de proceder el resto de los distritos y corregimientos. I.1.5. 503 miembros de organización reciben recurso para la I.1.5. 4050 agricultores extremadamente pobres y pobres con ejecución de Planes de Producción. H: 218 M: 285. planes productivos, tienen acceso a recursos financieros del Fondo Productivos. En proceso de aprobación de planes productivos 222 personas H: 94 M: 114 I.1.6. En por lo menos 3 distritos se dan articulaciones I.1.6. N/A. sistemáticas con el sector privado y empresarial para el I.1.7. 165 mujeres forman parte de la directiva. desarrollo rural local. I.1.7. 25 asociaciones de productores tienen por los menos una mujer en sus directivas.

I.1.8.

71 organizaciones activas 55% son mujeres.

I1.8. En las organizaciones formales de productores por lo I.1.9.1 711 personas han cumplido con la etapa de

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término RESULTADOS POR COMPONENTE

RESULTADOS

METAS DEL MARCO LÓGICO menos un 36 % de la membrecía son mujeres.

AVANCES EN LAS METAS fortalecimiento organizacional.

I.1.9. 3500 hombres y mujeres han fortalecido sus I.1.9.2 877 personas se encuentran en la implementación del plan capacidades para conducir proceso de desarrollo y manejar de fortalecimiento. sus organizaciones. I.1.10. Un Reglamento del F.I.P. aprobado. I.1.10. Un reglamento de fondo de inversión productiva, I.1.11. Once (11) Consejos de Corregimientos instalados, 4 elaborado y aprobado. Planes Estratégicos de corregimientos, y un plan Estratégico I.1.11. 44 comités de corregimientos establecidos y operando. Distrital. En orden de proceder el resto de los distritos.

64

R2. Hombres y mujeres jóvenes I.2.1. 2000 jóvenes hombre y mujeres extremadamente I.2.1. 1,628 personas reciben formación laboral. H:503 M: de familias en extrema pobreza pobres reciben formación laboral. 1,125 mejoran sus capacidades para insertarse en el mercado laboral. I.2.2. El 50% de los jóvenes capacitados se insertan permanentemente en el mercado laboral formal. I.2.2. N/A. I.2.3. Un estudio de Mercado local y nacional elaborado.

I.2.3 Efectivo.

I.2.4. Convenios con el INADEH, MITRADEL e I.P.T, de Las Palmas, Santa Fe y Cañazas, firmado y refrendado, para I.2.4. Acuerdo con INADEH, en los cinco Distritos. formación laboral. Componente 2: INICIATIVAS ECONÓMICAS

I.3.1. 8,000 usuarios acceden Proyecto.

a los apoyos técnicos del I.3.1.1 489 personas reciben asistencia técnica. M. 238(49%)

H. 251(51%)

R3. Se han fortalecido los I.3.2. 4,050 pequeños productores implementan “Planes de I.3.2.1 503 personas ejecutan planes de producción. H: 218 M: emprendimientos productivos de Producción” 285 los beneficiarios del Proyecto. I.3.3. 3,950 pequeños productores implementan “Planes de I.3.3.1 En proceso, levantamiento de un plan de negocio a la Negocio” Asociación 8 de Mayo. I.3.4. 130 organizaciones formales tienen acceso a los I.3.4.1 25 Asociaciones reciben asistencia técnica directa. servicios de apoyo técnico del Proyecto. I.3.5. 30 programas de irrigación colectiva son completados

I.3.5.1 Cinco programas de irrigación.

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término RESULTADOS POR COMPONENTE

RESULTADOS

METAS DEL MARCO LÓGICO

AVANCES EN LAS METAS I.3.6.1 Se realizan de manera continua, ya se registra un sobre giro en la ejecución.

I.3.6. 100 eventos de extensión realizados.

I.3.7. 90%de las ferias y ferias libres con presencia de I.3.7. Presencia en la Ferias de la Provincia. El Proyecto apoya al productos de los beneficiarios del Proyecto. productor en la venta de sus productos. R4.Fondo Financiero creado y funcionando. I.4.1. Intermediarias financieras identificadas y seleccionadas. I.4.2. Sistema de Crédito definido y manuales elaborados.

I.4.1. N/A.

I.4.3. 395 Planes de Negocio financiados.

I.1.4.2 N/A.

65

I.4.4. 30 organizaciones formales completan e implementan I.4.3.1 Un (1) plan de negocio en construcción planes de negocios. I.4.4.1 Un (1) plan de negocio en construcción. I.4.5. 60% de los pequeños productores con Planes de Negocios acceden a financiamiento para sus iniciativas I.4.5.1 N/A. económicas. I.4.6. 75% de los planes de negocios utilizan tecnologías que mejoran el medio ambiente y los recursos naturales ( I.4.6.1 N/A. amigables al ambiente)

R5. Se han generado Capacidades Empresariales en los beneficiarios del Proyecto. I.5.1. 10 alianzas estratégicas empresarial son establecidas.

con

el

sector

privado

I.5.1. 3 alianzas establecidas: El Machetazo: Asociación de Productores Orgánicos de Calabra. Cooperativa La Esperanza de los Campesinos en Santa Fé: 2 Asociaciones, Agro Cárnica con la I.5.2. 90% de los grupos de usuarios tienen acceso a Asoc. 10 de agosto en el Distrito de Soná. mercados. I.5.2. N/A. I.5.3. 10% de los grupos de usuarios tienen acceso a I.5.3. N/A. mercados de exportación. I.5.4. 8.000 pequeños productores agropecuarios y micro empresarios mejoran sus conocimientos sobre oportunidades I.5.4.1 3 alianzas de mercado establecidas. Organizaciones. 25 Asociaciones capacitadas en el tema de Agro Negocios. de mercado. I.5.5.

50%

de

los

usuarios

desarrollan

capacidades

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término RESULTADOS POR COMPONENTE

RESULTADOS

METAS DEL MARCO LÓGICO orientadas a los negocios.

AVANCES EN LAS METAS I.5.5.1 75 miembros de asociaciones tienen alianzas de mercado.

I.5.6. 20% de las organizaciones apoyadas por el Proyecto I.5.6.1 Usuarios son beneficiados con la Red de oportunidades. tienen acceso a otras fuentes de recursos (BM Pro-rural y/o Fundación Natura. Cepas. (Población por definir). Una asociación BID) es apoyada por la F.AO con insumo para la ejecución de un plan productivo en el rubro de maíz. Asociación de Productores Nueva Esperanza. Distrito de Cañazas. T: 26 H: 11 M: 15 Componente 3: I.6.1. 30 talleres para compartir experiencias y conocimientos I.6.1. En coordinación con el componente de Iniciativas realizados con productores que participan del económicas. Conocimiento, Seguimiento y han sido Proyecto al final del periodo de ejecución. Evaluación.

66

I.6.2. Se han sistematizado al menos 4 actividades realizadas R6. El Proyecto sistematiza y con el Proyecto. divulga a nivel interno y externo sus conocimientos, logros y I.6.3. Una página Web ha sido abierta con las experiencias experiencias en desarrollo rural relevantes del Proyecto. participativo y desarrollo de iniciativas económicas. I.6.4. Se ha conformado un consorcio de Organizaciones que promueve la gestión y difusión de conocimientos, con representantes de las organizaciones nacionales interesadas en el desarrollo rural.

I.6.2. El Proyecto Sistematiza tres experiencias: Adquisición de Bienes y Servicios; Coordinación Agencias Mida-Proyecto Participa y Levantamiento de Planes Productivo. I.6.3. Página web diseñada y alimentada, periódicamente. |N.A.

I.6.5. *Se planificó el Poa con un mes de anticipación según lo I.6.5. Al menos una lección aprendida de cada sistematización establecido, a fin de estar en avanzada en la preparación de realizada es incorporada en el POA del año siguiente. documentos para la adquisición de bienes y servicios. * I.6.6. Se preparara al menos 1 documento de análisis de las Cronograma de coordinación mensual con el MIDA-R2. políticas nacionales de desarrollo rural y reducción de la I.6.6. N/A. pobreza, comparado con los aprendizajes del Proyecto. I.6.7. Todos los productos de Gestión del conocimiento y de seguimiento y Evaluación, son debidamente difundidos a lo interno y lo externo del Proyecto en formatos adaptados a cada tipo de audiencia (financiadores, ejecutores, relacionados y población objetivo.)

I.6.7. Efectiva. Preparación de trípticos, artículos para la revista, boletines informativo, afiches, informes de avances a las instituciones vinculadas al Proyecto, elaboración anual de memoria mediante vídeo.

I.6.8. Al menos 12 programas radiales por año se realizan I.6.8. Participación en 9 programas radiales (Radio Festival) y una participación en canal de televisora Nacional. (Sertv.) durante la vida del Proyecto. I.7.1. El sistema de seguimiento y Evaluación del Proyecto ha I.7.1. Sistema diseñado y en funcionamiento. sido organizado y está en funcionamiento en el primer año de

Proyecto de Desarrollo Participativo y Modernización Rural – PARTICIPA -PANAMA Informe de Revisión de Medio Término RESULTADOS POR COMPONENTE

RESULTADOS

METAS DEL MARCO LÓGICO

AVANCES EN LAS METAS

operación del Proyecto.

R7. El Proyecto brinda seguimiento y evaluación sostenida de sus actividades, metas y estrategias en la ejecución del desarrollo rural participativo y desarrollo de iniciativas económicas.

I.7.2.Estudio elaborado y difundido a parte de la población I.7.2. El estudio de línea de base ha sido elaborado en el objetivo y actores vinculados al Proyecto. primer año de operación del Proyecto. I.7.3. Todos los informes semestrales elaborados de los años: I.7.3. 2 informes semestrales de ejecución del Proyecto, por 2010-2011-2012 y 2013. año de operación han sido elaborados. I.7.4. Cada año se realizara una medición de los indicadores I.7.4. Las metas del marco lógico han sido ajustadas. del marco lógico del Proyecto.

67