Proyecto: Familia y Escuela: Juntos por la equidad educativa Plan de Pueblos Indígenas

Noviembre de 2009 1

INDICE I. II.

Introducción Antecedentes del Proyecto: Familia y Escuela: Juntos por la equidad educativa III. Estimación de beneficiarios indígenas IV. Plan Indígena a. Marco legal e institucional b. Resumen de las evaluación de los programas del CONAFE c. Resumen de la consulta d. Plan de acción e. Presupuesto f. Participación social y manejo de quejas g. Indicadores de cumplimiento h. Arreglos institucionales y fortalecimiento

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I.

Introducción

El gobierno mexicano solicitó un préstamo al Banco Mundial para apoyar el proyecto Familia y escuela: juntos por la equidad educativa, que tiene como población objetivo a escuelas del sistema regular compensadas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y a los servicios comunitarios atendidos por el Consejo, ubicadas en comunidades con altos niveles de marginación y rezago social, y en un alto porcentaje incluye población indígena. Por lo anterior y dada la normatividad de Banco Mundial, es necesario aplicar la política operativa de salvaguarda OP 4.10 Pueblos Indígenas. Esta política pretende asegurar el respeto a la dignidad, derechos humanos, economías y culturas de los pueblos antes de la ejecución de proyectos a ser financiados. Todo lo anterior en el marco de las leyes, políticas y prácticas nacionales. Con el fin de identificar si las comunidades y pueblos indígenas involucrados brindan su respaldo a la ejecución del proyecto, la Política Operacional 4.10 establece como lineamientos generales: i) determinar la presencia de pueblos indígenas en las áreas de intervención del proyecto; ii) la identificación de posibles efectos positivos o negativos y, en su caso, iii) establecer posibles estrategias de mitigación o compensación; así como iv) la celebración de consultas previas, libres e informadas con los pueblos involucrados. Esto La política de salvaguarda establece los procedimientos para llevar a cabo los estudios preliminares; la evaluación social y la consulta; el diseño de un plan para pueblos indígenas y la difusión de la información generada. En el caso del Proyecto Familia y Escuela, la Política de Salvaguarda tomará en cuenta las siguientes características: • Existen evidencias documentales de los efectos negativos o positivos que ha tenido a largo de 17 años, al considerar que las acciones compensatorias vienen operando desde 1992. • La amplia cobertura de atención del Programa en localidades indígenas, pero sobre todo de muy alta marginación y dispersión geográfica. Por tales razones, el Plan Indígena se orientará a destacar la percepción de las y los beneficiarios y participantes de los principales programas y acciones de intervención educativa, con el fin de identificar posibles recomendaciones o sugerencias para mejorar el impacto de los objetivos establecidos por el CONAFE, en este proyecto.

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II. Antecedentes del Proyecto El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, instrumentado en el año de 1992 por el gobierno mexicano, sintetizó la visión de un diagnóstico del agotamiento de los modelos de la administración educativa de los años setenta y una lenta transformación hacia una educación federalizada de los años ochentas. Con este acuerdo, se consolidó una reforma que tenía dos elementos sustantivos: la federalización de los servicios educativos como mecanismo para lograr la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y la modernización educativa entendida como la organización de los planes y programas de educación básica orientados por el ideal de la calidad educativa1 (¿falta la referencia de este texto?). Para dar respuesta a lo anterior, se instrumentaron una serie de Acciones compensatorias: 1. Programa para Abatir del Rezago Educativo (PARE), vigente entre 1992-1996. 2. Proyecto para el Desarrollo de la Educación Inicial (PRODEI), vigente entre 19931997. 3. Programa para Abatir el Rezago en Educación Básica (PAREB) vigente entre 19942001. 4. Programa Integral para Abatir el Rezago Educativo (PIARE), vigente entre 19952001. 5. Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica (PAREIB), vigente entre 1998-2006. Todos los programas, con excepción del PIARE, fueron financiados por el Banco Mundial y se orientaron al logro de metas y objetivos gradualmente adaptadas a la realidad educativa nacional y local, a la ampliación de la cobertura y a la atención de la población con los indicadores educativos prioritarios. Actualmente el CONAFE opera el Programa de Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica, cuyo objetivo es “Contribuir al mejoramiento de la calidad en la educación de niños y jóvenes de sectores vulnerables con acceso y permanencia a la Educación Inicial y Básica (preescolar, primaria y secundaria en su modalidad de telesecundaria), mediante acciones compensatorias enfocadas a la ejecución de obras de infraestructura educativa; dotación de material didáctico; capacitación y asesoría a madres, padres de familia y docentes; apoyos económicos a las Asociaciones de Padres de Familia (APF), docentes y directivos. El modelo que inspira el programa actual, parte del reconocimiento no sólo de que la educación es un derecho constitucional, sino que debe lograrse con equidad y calidad educativa, lo cual implica asegurar la participación y beneficio prioritario de los grupos y regiones con mayor rezago educativo, en los que están incluidos los pueblos y comunidades indígenas.

1

Diario Oficial de la Federación, México, 19 de mayo de 1992.

4

Esta orientación es congruente con las tres premisas que guían la política educativa asumida por el CONAFE: 1. “Los niños y jóvenes, incluidos los de las localidades con rezago social y educativo, tienen el mismo derecho a acceder al conjunto de medios culturales considerados irrenunciables en la actualidad. 2. Es obligación de la sociedad y los gobiernos hacer efectivo ese derecho. 3. La educación discurre como parte de un complejo entramado de relaciones sociales y pedagógicas contextualizadas.”2 Estas premisas parten del reconocimiento de una realidad educativa que no puede ser disociada de la económica y social, que la condiciona en un aparente círculo perverso entre pobreza y rezago educativo. Sin embargo, también se apuesta definitivamente a la educación como factor de cambio y transformación de la realidad social, de allí que la escuela y los docentes se conviertan en depositarios de una alta responsabilidad del desarrollo educativo y social de las regiones con mayores rezagos sociales. Por esta razón, el Programa de Acciones Compensatoria para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica se orienta tanto a mejorar la oferta como la demanda educativa: •

En el primer caso, se viene realizando una fuerte, inversión en la oferta educativo, a través de la inversión en infraestructura física y en recursos humanos para “compensar” a las escuelas rurales e indígenas que se encuentran en desventaja en relación con otras de medios urbanos. Se busca lograr una mayor equidad en las oportunidades para que a través de las escuelas compensadas se tenga la misma capacidad de impulsar el aprendizaje, continuidad y egresión de sus alumnos.

•

En el segundo caso, el fortalecimiento de la demanda educativa tiene que ver con afrontar y reducir los costos de oportunidad y las desventajas económicas para que los alumnos acudan y permanezcan en la escuela. En este aspecto, juegan un papel primordial los padres de familia, por lo que se ha orientado la participación de ellos en las decisiones sobre el acontecer diario de la escuela.

De esta forma, el programa diseña y opera servicios, apoyos y modelos de atención pedagógica que intentan tejer una red de intervenciones educativas que combinan la protección social para lograr equidad en el acceso a una educación de calidad, con la mirada puesta en la transformación de la realidad social que limita el desarrollo educativo de diversas regiones del país. Actualmente, el proyecto Familia y Escuela: Juntos por la Calidad Educativa, se circunscribe a esta trayectoria de atención a la población de comunidades con altos niveles de marginación y fuerte presencia indígena. En particular, el proyecto está conformado por tres componentes como a continuación se detalla:

2

CONAFE, La construcción de la equidad en la educación inicial y básica desde el CONAFE, 2008.

5

Componente 1. Educación Inicial y Básica Es una acción dirigida a la ampliación de la oferta y fortalecimiento de la intervención pedagógica en los servicios de Educación Inicial y Básica del sistema regular y comunitario, promoviendo la mejora de las prácticas de crianza y la participación de los padres de familia para que los niños, niñas y jóvenes mejoren su desarrollo y aprendizaje. Sus objetivos específicos son: • Ampliar la oferta de servicios de Educación Inicial en las localidades con mayor rezago social y educativo para mejorar el desarrollo de las competencias de los niños. • Fortalecer la intervención pedagógica a través de la actualización del modelo de Educación Inicial, las sesiones con padres varones y niños, así como su transición al preescolar. • Ampliar los recursos de AGE para incrementar la participación de los padres de familia en las acciones de mejora física y del ambiente escolar y, mejorar de esa manera, los aprendizajes de los alumnos. • Fortalecer la organización de los padres de familia y orientar sus acciones en beneficio de los aprendizajes y logros escolares de sus hijos, así como su formación ciudadana a través de la impartición de talleres para el desarrollo de habilidades en los padres de familia y cuidadores. • Contribuir a la calidad de la atención educativa que se proporciona a las niñas, niños y jóvenes de contextos desfavorables (regiones con alto rezago social y educativo) para mejorar sus aprendizajes mediante asesorías pedagógicas.

Subcomponente 1.1. Educación Inicial Comprende la orientación y apoyo a mujeres embarazadas, padres de familia y personas que participan en el cuidado y la crianza de infantes menores de 4 años de edad de comunidades rurales e indígenas con alta marginación o rezago social, con el fin de enriquecer las prácticas de crianza y favorecer el desarrollo integral de los niños.

Subcomponente 1.2. Educación Básica 1.2.1. Apoyo a la Gestión Escolar Su objetivo es promover y fortalecer la participación social en torno a la vida escolar, contribuyendo a consolidar una cultura de colaboración, respeto y corresponsabilidad entre autoridades educativas, docentes, padres de familia y alumnos. Sus actividades principales son capacitar a las APFs para que adquieran los conocimientos, habilidades y aptitudes que les permitan identificar y resolver las necesidades materiales y de mantenimiento de la escuela más apremiantes y contribuir de esa manera a mejorar el ambiente escolar y a facilitar la labor pedagógica cotidiana del docente.

6

1.2.2. Fortalecimiento comunitario para la educación (FORTALECE) Su objetivo es apoyar con recursos económicos a las comunidades que cuentan con servicios del CONAFE de preescolar, primaria y secundaria, para que las APEC realicen acciones de mantenimiento, adquisición de material didáctico y servicios básicos; con base en la identificación de las necesidades prioritarias. Se busca disminuir los gastos que los padres de familia realizan en el mantenimineto de los servicios comunitarios y fortalecer su participación en el aprendizaje de sus hijos. 1.2.3. Asesoría Pedagógica Itinerante Comprende la instrumentación de acciones de intervención pedagógica que permitan mejorar los aprendizajes de los niños, niñas y jóvenes en situación de rezago educativo en las escuelas rurales multigrado de educación básica de nivel primaria y telesecundaria; así como apoyar a los docentes titulares con estrategias que les permita mejorar los procesos educativos en el aula, involucrando la participación de los padres de familia.

Componente 2. Gestión Municipal para la Equidad Educativa Tiene por objetivo contribuir en la reducción del rezago educativo en las comunidades más pobres y marginadas de cinco de los municipios prioritarios que se establecen en las Agendas para la Equidad Educativa Inicial y Básica de CONAFE. Los objetivos específicos de este componente son: • Desarrollar capacidades del personal del CONAFE a nivel central y sus Delegaciones, así como en la estructura municipal y de las comunidades elegibles de apoyo, que permita interactuar eficazmente entre los tres niveles de gobierno para mejorar las condiciones de equidad y reducir el rezago educativo. • Experimentar y evaluar una nueva modalidad de “delegación” de responsabilidades de planeación y ejecución de algunos de los servicios y acciones educativos del CONAFE al municipio. • Proporcionar asistencia financiera a los municipios seleccionados para el manejo de un “fondo municipal” para atender la problemática educativa mediante actividades de inversión en desarrollo local orientadas a la reducción del rezago educativo. • Crear estrategias de vinculación entre los tres órdenes de gobierno, instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, orientadas a promover la equidad educativa. • Impulsar una participación comunitaria más activa, orientada e informada, mediante la vinculación de los actores locales y agentes educativos, que incidan en el mejoramiento de los aprendizajes de los niños.

7

Subcomponente 2.1. Desarrollo de capacidades y formación Está orientado a la generación de capacidades de gestión en los diferentes órdenes de gobierno (estatal, municipal y local); a través de procesos de capacitación, formación de formadores, difusión y manejo de normatividad operativa y administración de programas y fondos municipales para la educación.

Subcomponente 2.2. Gestión Educativa El objetivo de este subcomponente es “delegar” al municipio la operación de los servicios de Educación Inicial y Básica comunitaria del CONAFE y entregarle, previa elaboración de un Plan Estratégico Municipal desde lo local, recursos para que de manera colegiada el Grupo Municipal para la Equidad Educativa priorice los proyectos de inversión que serán financiados con los apoyos otorgados para reducir el rezago educativo.

Subcomponente 2.3. Seguimiento y supervisión Está orientado al establecimiento de un sistema de monitoreo y evaluación del Proyecto Gestión Municipal para la Equidad Educativa, con el fin de validad la modalidad de gestión municipal en la implementación de los servicios y acciones del CONAFE y manejo del “fondo municipal”; así como contribuir al debate nacional sobre un nuevo federalismo cooperativo. Componente 3. Administración, innovación, monitoreo y evaluación Tiene por objetivo desarrollar estudios de innovación y evaluación, de procesos de monitoreo y seguimiento para los dos primeros componentes del Proyecto, y por otro, administrar de manera adecuada y eficiente los recursos del PRÉSTAMO.

Las principales acciones de este componente son: • Estudios de innovación. Diseñar y desarrollar proyectos de innovación educativa que incidan en el acceso, permanencia y mejora de los aprendizajes de los niños, niñas y jóvenes del ámbito de atención del CONAFE. •

Evaluación de impacto. Realizar evaluaciones de impacto que permitan conocer los efectos de la implementación de los servicios y acciones en la población beneficiaria.

•

Monitoreo. Instrumentar un sistema de monitoreo que permita conocer el grado de avance, detectar dificultades y problemas que se presenten durante la ejecución del Proyecto para la toma de decisiones y ajustes que se requieran.

•

Administración. Presupuestar, programar y ejercer los recursos asociados al Proyecto de acuerdo con la normatividad aplicable, garantizando la transparencia y rendición de cuentas necesarias.

8

III. Estimación de beneficiarios indígenas La diversidad cultural de México se sustenta en sus raíces indígenas, que tienen en la lengua y el territorio sus principales elementos de identidad, esta diversidad. ha sido registrada principalmente a partir de las diferentes lenguas indígenas y sus hablantes. En México se identifican 11 familias lingüísticas, 68 agrupaciones lingüísticas y 364 variantes lingüísticas.3 A pesar de que los censos de población han identificado a la población indígena por la lengua que hablan, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), han realizado estimaciones que intentan ir más allá de la variable lingüística para definir a esta población. La más reciente estimación de población indígena tiene como fuente de información el II Conteo de Población y Vivienda del año 2005, a partir de la cual se elaboró un procedimiento de cálculo para estimar la población indígena con base en los siguientes criterios: 1. Hogares indígenas: población de 5 años de hogares cuyo jefe de familia, cónyuge y/o ascendiente habla lengua indígena. 2. Población de 0 a 4 años que habita hogares indígenas. 3. Población de 5 años y más que no habla lengua indígena, pero habita hogares indígenas. 4. Población de 5 años que Habla Lengua Indígena y no habita hogares indígenas. Con base en este procedimiento, en México se estima una población de 10,103, 571 indígenas, equivalente al 9.7% de la población total nacional que asciende a 103,236, 388 personas.4 Para el análisis a nivel de localidad, se han formado conjuntos con base en los siguientes criterios que definen la presencia indígena: Población indígena nacional Localidades

Número de localidades

Población Nacional Total Indígena

Localidades con 40% y mas 24,090 8,683,389 6,908,884 Localidades de interés 1,535 66,596,193 2,428,401 Localidades con menos de 40% 22,797 20,486,712 403,275 Localidades indígenas con menos de 5 3,184 74,661 N.D viviendas Nacional 51,606 95,840,955 9,740,560 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005

3

INALI, Catálogo de las Lenguas Indígenas Nacionales: Variantes Lingüísticas de México con sus autodenominaciones y referencias geoestadísticas, Diario Oficial de la Federalción, 14 de enero de 2008. 4 CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005. Información agregada a nivel municipal.

9

De acuerdo con este procedimiento estadístico, en 2005 se estima que la población indígena en México asciende a 9,740,560 de personas5, 10.2% de la población total del país de las 51,606 localidades. En el 46.7% de las localidades se concentra el 70.1% de población indígena, debido a su alta presencia de esta población (más del 40%). La configuración demográfica de la población indígena por grado de marginación y tamaño de localidad nos permite ver que la principal tendencia asociada a este sector es una alta y muy alta marginación de las localidades de menor tamaño. Lo cual genera un mapa de la población indígena con una alta dispersión de localidades pequeñas caracterizada por la marginación. En el cuadro siguiente es posible advertir que el 72.5% de las localidades indígenas tienen menos de 500 habitantes, rango en el que también se concentran las de Muy alta Marginación (92.8%) y Alta Marginación (72.2%), y disminuyen cuando el grado de marginación es bajo (36.6%) y muy bajo (35.5%).

Localidades indígenas por tamaño y grado de marginación Grado de Marginación Tamaño de localidad Hasta 99 100 a 499 500 a 1,499

Total de localidades

%

Muy Alto

Alto

Medio

Bajo

Muy Bajo

Abs.

%

Abs.

%

Abs.

%

Abs.

%

Abs.

12.3 24.3 30.0

323 417 481

Abs.

%

14.2 18.3 21.2

2,01 7 19 2

98.9 0.9 0.1

1

0.0

1

0.0

2,04 0

100. 0

19,107 18,301 8,925

37.0 35.5 17.3

9,703 4,840 955

61.9 30.9 6.1

5,619 10,02 7 4,524

25.9 46.3 20.9

887 1,899 1,605

16.3 34.9 29.5

1,500 a 2,499

2,105

4.1

113

0.7

823

3.8

446

8.2

558 1,09 9 1,35 8 519

11.5

203

8.9

2,500 a 4,999

1,605

3.1

51

0.3

483

2.2

351

6.5

479

10.6

241

10.6

5,000 a 9,999

752

1.5

6

0.0

149

0.7

144

2.6

263

5.8

190

8.4

10,000 a 14,999

261

0.5

1

0.0

26

0.1

49

0.9

105

2.3

79

3.5

15,000 a 49,999

354

0.7

10

0.0

54

1.0

114

2.5

176

7.7

50,000 a 99,999 100,000 a 499,999 500,000 a 999,999

73

0.1

1

0.0

20

0.4

52

2.3

89

0.2

1

0.0

8

0.2

80

3.5

23

0.0

2

0.0

21

0.9

1,000,000 o más

11

0.0 100. 0

11 2,27 4

0.5 100. 0

Total

51,606

100.0

15,66 9

100. 0

21,66 1

100. 0

5,437

100. 0

4,52 5

Sin Dato

%

Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005

En términos de población, el 23.1% de la población indígena nacional se ubica en localidades menores a 500 habitantes, mientras que en las localidades de Muy Alta Marginación, el 53.1% de la población se ubica en localidades de ese tamaño y 25.1% en las de alta marginación.

5

CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005. A nivel de localidad, la población indígena es menor que a nivel municipal, debido a que no es posible tener información desagregada de las localidades con menos de 5 viviendas por el principio de confidencialidad de la Ley General de Información Estadística y Geográfica.

10

El escenario, en este sentido, es que mientras que cerca de las dos terceras partes de las localidades indígenas tienen menos de 500 habitantes, tan sólo reúnen un poco más de la quinta parte de la población indígena; pero en su mayoría con una marginación Muy Alta y Alta que las define como zonas de atención prioritaria. Las localidades con mayor presencia de población indígena están asociadas a los indicadores de mayor marginación y dispersión. Ante este universo de localidades indígenas dispersas, el CONAFE ha logrado tener una cobertura importante en aquellas localidades menores de 500 habitantes, con muy alto y alto grado de marginación y rezago social, las cuales se caracterizan por ser comunidades rurales e indígenas.6 El cuadro siguiente permite observar la cobertura del CONAFE de acuerdo con las localidades donde se tiene alguna intervención del Programa de Educación Inicial o Apoyo a la Gestión Educativa (AGE) a nivel estatal:

Cobertura del CONAFE por entidad federativa Localidades indígenas

Población indígena

Entidad Federativa Total 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

6

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila de Zaragoza Colima Chiapas Chihuahua Distrito Federal Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco México Michoacán de Ocampo Morelos Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro de Arteaga Quintana Roo San Luis Potosí Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas

179 487 147 501 189 92 6,840 3,367 266 1,009 1,071 2,521 2,503 1,283 2,526 1,424 480 917 441 6,813 3,473 601 527 2,170 1,084 1,034 1,061 588

Cobertura CONAFE* 129 168 65 330 150 74 3,348 804 419 607 1,540 1,456 640 1,268 805 196 477 182 2,930 1,987 392 265 1,075 605 420 653 282

%

Total 72.1 34.5 44.2 65.9 79.4 80.4 48.9 23.9 0.0 41.5 56.7 61.1 58.2 49.9 50.2 56.5 40.8 52.0 41.3 43.0 57.2 65.2 50.3 49.5 55.8 40.6 61.5 48.0

6,615 69,763 13,598 173,705 13,245 6,264 1,240,270 110,090 280,320 31,445 24,361 530,088 505,696 72,067 812,441 178,528 56,204 52,829 57,493 1,564,197 907,714 43,675 340,498 338,650 59,494 110,589 101,678 47,282

Cobertura CONAFE* 5,838 57,589 9,727 162,942 12,912 6,155 1,066,005 75,721 15,278 15,376 476,330 401,914 17,001 644,949 129,633 44,971 42,959 55,596 1,280,026 823,185 40,460 305,446 258,935 38,501 81,633 59,074 40,942

% 88.3 82.5 71.5 93.8 97.5 98.3 85.9 68.8 0.0 48.6 63.1 89.9 79.5 23.6 79.4 72.6 80.0 81.3 96.7 81.8 90.7 92.6 89.7 76.5 64.7 73.8 58.1 86.6

CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura.

11

29 30 31 32

Tlaxcala Veracruz de Ignacio de la Llave Yucatán

308 195 63.3 61,215 51,134 83.5 6,251 3,288 52.6 962,860 791,764 82.2 961 513 53.4 960,222 917,061 95.5 Zacatecas 492 290 58.9 7,464 3,197 42.8 Total 51,606 25,553 49.5 9,740,560 7,932,254 81.4 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura. * Localidades con al menos una intervención del Programa de Educación Inicial o AGE de Preescolar, Primaria o Secundaria.

De las 51,606 localidades indígenas en el país, el CONAFE tiene cobertura en el 49.5% de ellas, sin embargo, si consideramos sólo a las localidades que define como potenciales para la educación comunitaria, es decir las menores a 500 habitantes y de muy alto y alto grado de marginación (38,189), su cobertura efectiva asciende al 84.6% de las localidades elegibles. Evidentemente, en la práctica, la cobertura real considera otros elementos para la atención, por lo que el cuadro siguiente presenta las características de las localidades atendidas de acuerdo con el tamaño de localidad y grado de marginación.

Localidades indígenas atendidas por el CONAFE por tamaño de localidad y grado de marginación Localidades indígenas apoyadas por el CONAFE Tipo de localidad indígena

Grado de Marginación Totales Muy Alto

Alto

Medio

Bajo

Muy Bajo

Sin dato 87

Menos de 500 habitantes

15,047

4,879

8,102

1,163

674

142

De 500 a 2 499 habitantes De 2 500 a 14 999 habitantes

8,432

995

4,537

1,334

1,211

355

1,726

54

568

341

477

285

Más de 15 000 habitantes

348

10

38

89

211

1

Total 25,553 5,928 13,217 2,876 2,451 993 88 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

La mayor atención de los programas del CONAFE están presentes en localidades pequeñas, ya que el 74.4% de las que atiende tienen menos de 500 habitantes, y de éstas el 86.2% tienen muy alto y alto grado de marginación. Sin embargo, también existen localidades atendidas fuera de esta focalización prioritaria, como las localidades mayores de 15 mil habitantes y de baja y muy baja marginación, que podrían ser revisadas con el fin de optimizar o priorizar la atención. En cuanto a la focalización de acuerdo con la presencia indígena, el CONAFE ha sido efectivo para atender a las localidades eminentemente indígenas o con 40% y mas de este tipo de población, ya que éstas representan el 46.7% de la cobertura, de las cuales el 95,2% tiene muy alto y alto grado de marginación. El siguiente cuadro concentra estos datos de la cobertura en localidades indígenas. 12

Localidades indígenas atendidas por el CONAFE Por presencia indígena y grado de marginación Localidades indígenas apoyadas por el CONAFE Tipo de localidad indígena

Según Grado de Marginación Totales Muy Alto

Alto

Medio

Bajo

Muy Bajo

Sin dato 87

Loc. de 40% y más

11,128

4,919

5,670

342

106

4

Loc. con menos de 40%

13,308

914

7,149

2,338

2,146

761

1,007

19

374

190

199

225

110

76

24

6

Loc. de interés Loc. de menos de 5 viviendas

3

1

Total 25,553 5,928 13,217 2,876 2,451 993 88 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

Finalmente, para ilustrar de manera general el reto educativo que tiene el CONAFE en este tipo de localidades, en el siguiente cuadro se presentan algunos datos generales sobre asistencia escolar. Asistencia escolar en localidades indígenas atendidas por CONAFE según rangos de edad Población indígena por rangos de edad Tipo de localidad indígena

Localidades indígenas 2005

Población Indígena

0 a 4 años

5 años

5 años que no Asiste a la escuela

6 a 14 años

6 a 14 años que no asiste a la escuela

Loc. de 40% y más

11,128

5,922,018

700,909

149,600

24,025

1,436,088

117,740

Loc. con menos de 40%

13,308

262,842

25,093

5,972

910

60,407

5,065

1,007

1,747,394

171,256

35,609

4,360

332,460

20,275

Loc. de interés Loc. de menos de 5 viviendas

110

Total 25,553 7,932,254 897,258 191,181 29,295 1,828,955 143,080 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005

En las localidades indígenas atendidas por el CONAFE, el 15.3% de la población de cinco años no asiste a la escuela y se incrementa a 16.1% en las localidades eminentemente indígenas. En cuanto a la población de 6 a 14 años, el 7.8% no asiste a la escuela y se incrementa a 8.2 en las localidades con más de 40% de población indígena. La atención que brinda el CONAFE, con Educación Inicial y el Apoyo a la Gestión Escolar (AGE) como acción compensatoria en sus tres niveles de escolaridad, es la que se presenta en el cuadro siguiente:

13

Cobertura del CONAFE en localidades indígenas por tipo de intervención

Entidad Federativa

Localidades indígenas con cobertura CONAFE

Cobertura por Programa en localidades indígenas

Educación Inicial

Al menos un programa

Núm. de loc.

AGE Preescolar

Población indígena

Núm. de loc.

AGE Primaria

Población indígena

Núm. de loc.

AGE Secundaria

Población indígena

Núm. de loc.

Población indígena

01

Aguascalientes

129

77

4,929

48

514

56

4,918

81

5,113

02

168

90

18,613

46

41,973

98

53,667

26

27,113

65

46

9,597

10

2,681

32

3,363

5

41

04

Baja California Baja California Sur Campeche

330

268

155,820

104

35,198

195

33,428

24

4,476

05

Coahuila

150

119

12,473

18

328

91

830

12

44

06

Colima

74

63

6,117

13

92

37

3,034

10

70

07

Chiapas

3,348

1,178

522,034

1,693

848,149

1,930

419,763

635

235,146

08

Chihuahua

804

399

50,835

222

50,917

517

62,542

60

12,482

09

Distrito Federal

10

Durango

419

309

8,269

70

6,354

162

11,507

84

4,648

11

Guanajuato

607

358

11,093

79

307

327

10,357

111

602

12

Guerrero

1,540

1,072

354,808

680

270,096

956

335,252

227

54,351

13

Hidalgo

1,456

878

273,973

644

243,791

748

140,626

384

98,936

14

Jalisco

640

409

12,575

124

5,188

370

7,491

112

3,445

15

México

1,268

892

527,816

374

155,365

374

242,933

123

126,849

16

Michoacán

805

499

98,961

178

54,821

303

32,319

131

6,163

17

Morelos

196

176

31,117

24

30,650

48

14,299

27

6,919

18

Nayarit

477

344

26,007

113

29,102

255

26,716

136

11,155

19

Nuevo León

182

76

51,854

55

23,182

133

51,931

8

6,560

20

Oaxaca

2,930

1,305

807,197

1,570

1,033,608

1,880

647,995

525

261,634

21

Puebla

1,987

1,680

769,695

823

443,246

961

391,983

181

61,397

22

Querétaro

392

334

34,069

77

23,068

150

14,363

51

3,142

23

Quintana Roo

265

177

285,011

105

67,063

141

30,978

38

13,698

24

San Luis Potosí

1,075

592

134,540

545

184,229

653

141,282

361

100,931

25

Sinaloa

605

391

30,644

216

10,339

258

17,060

63

2,266

26

Sonora

420

285

55,900

92

22,868

161

29,379

77

5,484

27

Tabasco

653

196

14,604

251

21,350

484

45,490

152

13,229

28

Tamaulipas

282

184

40,321

38

299

144

5,701

57

396

29

Tlaxcala

195

171

39,719

31

24,068

41

19,741

24

845

30

Veracruz

3,288

650

184,605

1,562

601,249

2,758

688,284

851

259,272

31

Yucatán

513

403

717,878

253

426,300

263

271,854

59

203,578

32

Zacatecas

290

225

2,931

50

204

125

448

76

325

25,553

13,846

5,294,005

10,108

4,656,599

14,651

3,759,534

4,711

1,530,310

03

Total

Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

El cuadro anterior permite observar que la cobertura mayor está dada por el AGE del nivel primaria, tiene presencia en el 57.3% de las localidades atendidas, seguida del 54.2% de localidades que cuentan con el Programa de Educación Inicial. La menor cobertura la tiene el AGE en secundaria, el cual llega al 18.4% de las localidades atendidas. Los estados con el mayor número de localidades atendidas son: Chiapas con el 13.1% de las localidades, Veracruz con el 13.9%, Oaxaca con el 11.5%, Puebla con el 7.8%, Guerrero con el 6.0% e Hidalgo con el 5.7%. En particular se trata de las entidades 14

federativas con mayor presencia de población indígena y regiones de atención prioritaria en términos del mayor rezago social y marginación. A nivel de población atendida, la tendencia es similar.

Población atendida en localidades indígenas por tipo de intervención Cobertura por Programa en localidades indígenas Población atendida Entidad Federativa Educación Inicial Padres 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29

Niños

Apoyo a la Gestión Escolar Alumnos preescolar 2397 2644 396 1215 879 442 28403 2577

Alumnos Alumnos primaria secundaria 6466 6440 35500 2341 2577 132 14815 818 9934 564 1725 426 112479 39846 25486 1840

Aguascalientes 0 0 Baja California 1,628 1,815 Baja California Sur 2,496 2,599 Campeche 6,133 6,784 Coahuila de Zaragoza 3,303 3,654 Colima 3,037 3,362 Chiapas 15,987 17,117 Chihuahua 10,657 8,650 Distrito Federal 0 0 Durango 4,238 4,619 1055 6847 2437 Guanajuato 4,527 5,184 2015 26777 8435 Guerrero 22,659 25,220 16377 127693 11816 Hidalgo 16,645 18,631 18985 38159 21184 Jalisco 7,306 8,258 3805 24464 7064 México 18,107 20,847 7669 25574 9546 Michoacán de Ocampo 10,130 11,213 4914 18447 6547 Morelos 3,471 3,887 949 9616 1835 Nayarit 6,786 6,839 677 16728 5419 Nuevo León 0 0 3486 45404 302 Oaxaca 21,928 24,208 13395 155007 28110 Puebla 29,162 32,248 20309 89481 10915 Querétaro de Arteaga 6,506 7,591 1314 13761 2901 Quintana Roo 4,284 4,724 542 5996 1865 San Luis Potosí 8,046 9,059 11741 37848 15857 Sinaloa 9,271 10,561 8785 11840 2966 Sonora 5,855 6,410 2024 7650 1938 Tabasco 2,481 2,709 5226 33555 14399 Tamaulipas 5,236 5,781 722 5115 1685 Tlaxcala 4,805 5,309 1173 4700 2022 Veracruz de Ignacio de la 30 Llave 13,110 14,349 20205 247933 62368 31 Yucatán 7,999 8,613 2650 18947 2184 32 Zacatecas 4,752 4,950 1360 5477 1939 Total 260,545 285,191 149,378 977,019 223,734 Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005 CONAFE, Dirección de Operación-UPC y Dirección de Educación Inicial no Escolarizada, Base de cobertura

15

IV. Plan Indígena a. Marco legal e institucional Los instrumentos jurídicos internacionales que promueven el respeto de los derechos de tercera generación y que se ejercen de manera colectiva, propios para los pueblos indígenas, ratificados por el gobierno mexicano son: • El Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos, ratificado en 1981. • El Pacto sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado en 1981. • El Convenio Internacional sobre todas las Formas de Discriminación racial, ratificado en 1975. • El Convenio contra la Tortura y otros Tratos y Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, ratificado por México en 1986. • El Convenio sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer, ratificado en 1981. • El Convenio sobre los Derechos del Niño, ratificado en 1990. • El Convenio sobre la Diversidad Biológica, ratificado en 1992. El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) es el instrumento jurídico internacional que de manera específica contiene los derechos de los pueblos indígenas. En este se consideran los derechos señalados en los instrumentos internacionales referidos, pero su importancia radica en que por primera vez se reconoce a un sujeto colectivo de derecho: el pueblo indígena. Este Convenio reconoce las aspiraciones de los pueblos indígenas para asumir el control de sus propias instituciones y formas de vida, su desarrollo económico y el mantenimiento de sus identidades, idiomas y religiones, dentro del marco de los Estados en que viven. Este convenio fue ratificado por el gobierno mexicano en agosto de 1990. Con esta ratificación del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) por parte del gobierno mexicano, algunas entidades federativas incorporaron en sus legislaciones el espíritu del Convenio: Guerrero en 1987; Oaxaca en 1990; Querétaro en 1990, aunque se ha derogado con posterioridad; e Hidalgo en 1991. Actualmente, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas es instrumento jurídico internacional más reciente que promueve el respeto de los derechos de los pueblos indígenas, el cual fue presentado en 1995 a la Comisión de Derechos Humanos y aprobado por el pleno de la Organización de las Naciones Unidas el 13 de septiembre de 2007. Dicho proyecto reconoce la necesidad de respetar y promover los derechos y las características de los pueblos indígenas, especialmente los derechos a sus tierras, territorios y recursos, que derivan de sus estructuras políticas, económicas y sociales y de sus culturas, de sus tradiciones espirituales, de su historia y de su concepción de la vida. En el caso de la legislación nacional, en 1992 se adicionó un primer párrafo al artículo 4º de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, donde se reconoció la pluriculturalidad de la Nación Mexicana, se contempló la obligación de proteger y promover las características distintivas de los pueblos indígenas y garantizar su acceso a la jurisdicción del Estado. Las entidades federativas que se apegaron a esta reforma y 16

adecuaron sus constituciones locales al mandato federal fueron: Sonora, Jalisco, Chihuahua, Estado de México, Campeche, Quintana Roo, Michoacán, Chiapas, Nayarit, Veracruz, Durango y Sinaloa. En el año 2001, el Senado de la República aprobó una reforma Constitucional sobre los derechos de los pueblos indígenas, con la que se agregó un segundo y tercer párrafo al Art. Primero,7 reformó íntegramente el Artículo Segundo y derogó el párrafo primero del artículo Cuarto, que pasó a formar parte del Segundo. El nuevo Artículo Segundo tiene el objetivo de garantizar la vigencia de los derechos indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades y obliga a la Federación, a los Estados y Municipios a diseñar e instrumentar políticas orientadas a: • Garantizar e incrementar los niveles de escolaridad, favoreciendo la educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior; así como establecer un sistema de becas para estudiantes indígenas en todos los niveles. • Asegurar el acceso efectivo a los servicios de salud mediante la ampliación de la cobertura del sistema nacional, aprovechando debidamente la medicina tradicional, así como apoyar la nutrición de los indígenas mediante programas de alimentación, en especial para la población infantil. • Propiciar la incorporación de las mujeres indígenas al desarrollo, mediante el apoyo a los proyectos productivos, la protección de su salud, el otorgamiento de estímulos para favorecer su educación y su participación en la toma de decisiones relacionadas con la vida comunitaria. • Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del plan nacional de desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. A partir de dichas reformas a la Constitución, se han realizado adecuaciones legales importantes en diversas entidades federativas, con las cuales se establecen las bases para una nueva relación entre los pueblos indígenas, el Estado y la sociedad en general: San Luis Potosí, Tabasco, Durango, Jalisco, Puebla, Morelos, Querétaro y Yucatán. La reforma Constitucional actual prescribe que las Legislaturas de los Estados deberán establecer las características de libre determinación y autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en la legislación de cada entidad. Para ello es necesaria la formulación de Leyes Reglamentarias en materia de Derechos y Cultura Indígena. En los estados con alta proporción de población indígena, con excepción del estado de Puebla, ya se han realizado cambios constitucionales en torno al reconocimiento de los derechos de los pueblos y culturas indígenas.

7

El segundo párrafo se refiere a la prohibición de la esclavitud y el tercer párrafo a la eliminación de todo tipo de discriminación motivada por el origen étnico o nacional, el genero, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

17

Marco jurídico nacional sobre el derecho a la educación La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su Artículo 3º. el derecho de todo individuo a la educación y determina que la educación básica obligatoria está conformada por la educación preescolar, primaria y secundaria. Asimismo, establece la obligación de los tres órdenes de gobierno a impartirla de manera gratuita, laica y con respeto a la libertad de creencias. Por su parte, la Ley General de Educación establece principios para garantizar el ejercicio del derecho a la educación, sobre todo en cuanto a la igualdad de oportunidades de todos los individuos para acceder al sistema educativo nacional. Particularmente, el Artículo 7º, de esta Ley, en su fracción IV establece como uno de sus fines la promoción del “conocimiento de la pluralidad lingüística de la Nación y el respeto a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas. Los hablantes de lenguas indígenas, tendrán acceso a la educación obligatoria en su propia lengua y español.”8 Adicionalmente, el Artículo 38 refiere que la educación básica tendrá las “adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios”9 Esta misma Ley incorpora a partir del 13 de marzo de 2003, el Decreto por el que se crea la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas y reforma la fracción IV, del artículo 7o. de la Ley General de Educación. Con este decreto, se mandata a la creación del Consejo Nacional del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas y la realización del Catálogo de las Lenguas Indígenas, con lo que se refrenda el reconocimiento de la diversidad cultural y lingüística de la nación mexicana. El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, presenta un diagnostico en materia educativa que reconoce que la cobertura en educación básica en el año 2006 llegó al 66.9% en educación preescolar, 94.1% en primaria y 87% en secundaria. Adicionalmente, reconoce que “El sistema de educación indígena presenta severas deficiencias en la calidad de los servicios, que se traducen en bajos niveles de eficiencia terminal y resultados claramente inferiores a los promedios nacionales. Las dificultades que se presentan en el sector tienen que ver con la escasez de maestros bilingües, la presencia de alumnos que hablan diferentes lenguas en un mismo grupo, así como con el aislamiento y la marginación de las comunidades donde habitan.”10 Ante este escenario, establece en su objetivo 9. la necesidad de elevar la calidad educativa, lo cual comprende los rubros de cobertura, equidad, eficacia, eficiencia y pertinencia. Para lo cual se requiere comprobar los avances del sistema educativo, el desarrollo de los alumnos de cara a los requerimientos de la sociedad y de las demandas del entorno internacional.

8

Ley General de Educación. Ibiden. 10 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Eje 3. Igualdad de Oportunidades, Capitulo 3.3 Transformación Educativa. 9

18

Esta visión de los retos de la educación incorpora la necesidad de lograr calidad y equidad, sobre todo en los contextos sociales desiguales. Visión que es compartida por el CONAFE, al establecer como objetivo estrategia la reorientación de “sus acciones con base en el diseño y desarrollo de una “estrategia para la construcción de la equidad en la educación inicial y básica para los niños y jóvenes que viven o provienen de las localidades con mayor rezago social y educativo del país.”11

b. Resumen de las evaluaciones de los programas del CONAFE El Programa de Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica ha sido objeto de evaluaciones externas y ejercicios de reflexión entre los propios actores y ejecutores, que permiten tener un panorama general del estado en que se encuentran y las oportunidades de desarrollo a futuro.12 Los temas de análisis principales que se destacan en estas revisiones se refieren al impacto de las acciones en el mejoramiento de la infraestructura física de las escuelas con el fin no sólo de tener una mejor oferta educativa, sino que esta sea de calidad; por otro lado, se revisa el impacto en el mejoramiento de la oferta educativa a través del fortalecimiento de la participación de los padres de familia en las decisiones sobre la gestión escolar y su efecto sobre la reducción de los indicadores de rezago educativo. Los Programas Compensatorios han sido calificados en términos generales como experiencias positivas que han dado buenos resultados. “En cuanto a la cobertura y focalización se identificó que el programa tiene un avance eficiente en la cobertura y ha logrado llegar a la población que deseaba atender”.13 Esta evaluación destaca que en el año 2007, el Programa de Educación Inicial no Escolarizada logró una atención del 100% de la población objetivo que ascendió a 409,871 niños de 0 a 4 años de edad y a 367,986 padres de familia.14 Por su parte, la evaluación de impacto del Programa de Educación Inicial No Escolarizada realizado por el Centro de Investigación y Estudios Superiores de Antropología Social (CIESAS) en 2008, encontró que es posible observar un impacto en la adquisición de competencias para los niños que asisten al Programa en comparación con los que no asisten. Por ejemplo, la adquisición de competencias para niños de 0 a 48 meses es buena y muestra porcentajes elevados, sobre todo en el caso de los niños de los rangos de edad más avanzada, específicamente para el caso del rango de 37 a 48 meses.

11

CONAFE, La construcción de la equidad en la educación inicial y básica desde el CONAFE, 2008 Las principales evaluaciones son: -Coneval; Evaluación específica de desempeño del Programa Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica, 2008. - Dra. Teresa Bracho González (Coord.); Informe Final de la Evaluación de Consistencia y Resultados de las Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica, CIDE, 2008. - CONAFE, Efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela, 2006. 13 Dra. Teresa Bracho González (Coord.); Informe Final de la Evaluación de Consistencia y Resultados de las Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica, CIDE, 2008. 14 Idem. Pág. 54. 12

19

Otro estudio15 menciona que la percepción de los actores de preescolar sobre el servicio de Educación Inicial no Escolarizada, muestra el reconocimiento de la comunidad sobre el impacto positivo que tiene la educación inicial para los niños que se incorporan al preescolar. Se reporta que un 88% de las madres y los padres consideran que a sus hijos les fue más fácil adaptarse al preescolar, gracias a la asesoría que recibieron del Programa de Educación Inicial. Finalmente, también es importante ponderar las aportaciones derivadas de consultas públicas, donde se recupera la visión de las sociedad civil y otros actores clave, como fue el caso de la Consulta Nacional de Educación Inicial realizada en agosto del año 2007 en la Ciudad de México, con el objetivo de recuperar elementos para la construcción de una política pública por la equidad educativa. Las principales propuestas para mejorar este servicio educativo fueron: • Preservar y respetar la diversidad de los patrones educativos vigentes en las comunidades indígenas y rurales del país. • Respetar los valores y de las tradiciones de los padres y de su comunidad. • Desarrollar los programas de atención a la infancia temprana con base en el respeto a las culturas, la pertenencia cultural y la adaptación a las diferentes realidades locales. • Impactar en el estado nutricional de las madres y de los niños, con el fin de combatir los factores de riesgos para el sano desarrollo del niño, tanto a nivel físico como intelectual y cognitivo. En cuanto a la focalización de las acciones de apoyo a la educación básica, también ha llegado a la población objetivo, ya que ha logrado atender a localidades rurales donde se ubica el 83% de la población atendida; a las localidades que tienen alto y muy alto índice de marginación, las cuales representan el 48.5% del total atendidas; a las escuelas identificadas en el último cuartil debido a su marginación y alto rezago educativo y que concentran el 23% de la población atendida durante el ciclo 2006-2007; a las escuelas rurales, generales e indígenas que se ubican en los 476 municipios de las 250 microregiones de atención prioritaria, donde se concentra el 30.4% de las escuelas compensadas.16 En términos de la articulación con el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, el AGE apoya más a las escuelas que tienen el mayor número de estos beneficiarios, que otros programas.17 Esto es visto como una fortaleza del Oportunidades en cuanto a su focalización, debido que permite atender mayoritariamente primarias con alta concentración de becarios. Por otro lado, en cuanto a los impactos de los programas compensatorios, también existen evidencias que demuestran los efectos positivos en la disminución de la

15

Informe final de la Fundación Este País, sobre el proyecto enfocado a conocer cuáles son las percepciones de los actores de preescolar sobre los apoyos y acciones compensatorias del CONAFE y sus beneficios. 16 Dra. Teresa Bracho González (Coord.); Op. Cit. Pág. 59. 17 Instituto Nacional de Salud Pública; Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades 2007-2008. Modalidad educativa y organización multigrado como factores asociados a las brechas de aprendizaje de los becarios de Oportunidades de primaria y secundaria en 2007; 2008.

20

repetición de grado, reprobación y abandono de los alumnos. “La labor del CONAFE también parece disminuir las tasas de repetición y reprobación en la escuela primaria. Shapiro y Moreno concluyen que mientras el CONAFE parece mejorar los resultados escolares de corto plazo, la mejora varía por materia y en función de las características demográficas del alumno.”18 En el caso de esta evaluación realizada sobre el impacto del AGE en escuelas del estado de México y Puebla, se logran evidencias sobre el impacto positivo en estos tres indicadores escolares. De tal manera que durante el periodo de los años 1995 a 2001, las tasas promedio de repetición y reprobación disminuyen en las escuelas compensadas a diferencia de las que no cuentan con este apoyo. Por ejemplo, en el lapso de 1997 a 2001, la tasa promedio de reprobación fue .5% menor en las compensadas que en el resto de escuelas. Casi similar se presentó en cuanto a la tasa promedio de repetición, pero en un periodo más corto, de 1999 a 2001.19 En definitiva, la propia evaluación concluye que “a pesar de que la diferencia es probablemente poco significativa, muestra cierta tendencia hacia minimizar la brecha entre las escuelas compensadas y no compensadas con AGE en términos de los indicadores intermedios de la calidad de la educación.”20 Finalmente, esta misma evaluación presenta el hallazgo de una serie de impactos cualitativos: • Los apoyos monetarios del AGE ayudaron a reducir la carga que representa para los hogares el mandar a los niños a la escuela, por lo que la asistencia a la escuela aumentó y la realización de tareas escolares mejoró. • Los padres reconocieron que disminuyó la carga de trabajo doméstico y no económico de los infantes. • El AGE ayudó a la construcción de un mejor ambiente para el aprendizaje, lo cual redunda en una mayor asistencia. • El AGE logró una mayor motivación en los docentes e incrementó la participación de los padres en la gestión escolar. • En virtud de la amplia cobertura de las zonas indígenas, se logró fortalecer la toma de decisiones en el manejo de recursos financieros y materiales, efecto que repercute en una nueva cultura de organización institucional que amplia la participación y responsabilidad en las comunidades indígenas. En conclusión, el AGE como uno de los componentes más importantes de los programas compensatorios, ha sido considerado como un apoyo que “mejora sustancialmente los resultados escolares intermedios, como son la repetición y la reprobación de grado.”21 La premisa fundamental se basa en el fortalecimiento de la participación de los padres de familia en los asuntos de la escuela y las transferencias monetarias como mecanismos que disparan acciones de corresponsabilidad y mayor involucramiento de los docentes en la mejoría de la escuela y las condiciones escolares.

18

CONAFE, Efectos del impulso a la participación de los padres de familia en la escuela, 2006. Idem. Pág. 81. 20 Idem. Pág. 80. 21 Ídem. Pág. 89. 19

21

c. Resumen de la consulta Objetivo Conocer la percepción de los beneficiarios sobre los impactos de Educación Inicial, Apoyo a la Gestión Escolar y Asesores Pedagógicos Itinerantes, así como los beneficios que podrían representar para la ecuación los componentes del proyecto Familia y Escuela: juntos por la equidad educativa Los resultados de la consulta y las recomendaciones obtenidas serán algunos de los insumos para preparar el Plan Indígena que orientará las acciones del programa para atender a este grupo de beneficiarios. Metodología i. Muestra La construcción de la muestra combinó una serie de variables de tipo demográfico y operativo, con el fin de evaluar la percepción de los beneficiarios y la valoración sobre las futuras intervenciones con el proyecto. Estos criterios fueron acordados conjuntamente con la Dirección de Operación-UPC y la Dirección de Educación Inicial no Escolarizada. Los criterios para la definición de la muestra de localidades con beneficiarios fueron: 1. Localidades de los 162 Municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), como universo prioritario de atención. 2. Localidades con 40% y más de Población Indígena (PI), que permite asegurar la presencia indígena. 3. Localidades de las entidades federativas de interés del CONAFE22 con base en evidencia empírica, que incluye a los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo, Jalisco y Puebla. 4. Localidades con cobertura simultánea de los Programas de Educación Inicial y Apoyo a la Gestión Escolar, tanto de Preescolar, Primaria y Secundaria. 5. Localidades ubicadas en rutas geográficas y/o de interés del CONAFE23. Con la aplicación de estos criterios se realizaron las siguientes aproximaciones sucesivas a la muestra: • De los 162 municipios con menor IDH, 147 tienen más de 40% de población indígena, esto es 90.7 por ciento. • En los 147 municipios de menor IDH existen 12,085 localidades, de las cuales 6,276 tienen más de 40% de población indígena, esto es 51.9 por ciento. • En los cinco estados de interés del CONAFE, sólo existen 45 localidades indígenas con cobertura simultánea de los programas de Educación Inicial y Apoyo a la Gestión Educativa con sus tres vertientes.

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Entidades federativas donde se han llevado acabo acciones piloto, cuentan con lecciones aprendidas o están contempladas para probar nuevas intervenciones. 23 Localidades donde se han llevado acabo acciones piloto o cuentan con lecciones aprendidas.

22

•

De este universo, se acordó con el CONAFE la selección de 10 localidades que fueran lo más representativas de la diversidad de entidades, población indígena e influencia de los programas. De esta manera, el universo final fue el siguiente:

Localidades seleccionadas para la consulta Estado Chiapas

Municipio Chilón Salto del Agua

Guerrero

Copalillo

Hidalgo

San Bartolo Tutotepec

Puebla

Ixtacamaxtitlán Tlaola

Localidad Santiago Pojcol Tiemopa Trapiche Acingo Hueyatsale San Francisco Oztutla* San Miguel El copal** Analco*** Xaltepuxtla Nexapa Ahila

* Se incluyó esta comunidad de manera adicional, ya que estaba en ruta. ** Fue propuesta por la Delegación Estatal del CONAFE en lugar de Xuchitlán. *** Se incluyó a beneficiarios de la comunidad de El Sabinal.

ii. Instrumentos para recolección de información Se diseñaron cinco instrumentos para la recolección de información: • Cuestionario 1. Educación Inicial, para beneficiarios de programa. • Cuestionario 2. Asesoría Pedagógica Itinerante, para beneficiarios del programa, aplica sólo en Guerrero y futuras intervenciones en primarias y secundarias con modelo comunitario. • Cuestionario 3. Fortalecimiento Comunitario para la Educación (FORTALECE), para beneficiarios de modelo comunitario en cualquiera de sus niveles. • Cuestionario 4. Apoyo a la Gestión Escolar, para beneficiarios del programa. • Cuestionario 5, Gestión Municipal, para presidentes municipales y APF o APEC

Resultados i. Beneficiarios consultados Se visitaron once localidades de seis municipios en cuatro entidades federativas. Si bien las comunidades fueron seleccionadas con criterios que permitieran asegurar en todas ellas la presencia de beneficiarios del Programa de Educación Inicial y Apoyo a la Gestión Educativa tanto de preescolar, primaria y secundaria, en la práctica no fue posible lograr entrevistas de todos los beneficiarios debido a diferentes razones: • Los programas no fueron identificados en la comunidad o están iniciando en el presente ciclo escolar, por lo que no existe una base de conocimiento que permita evaluar su impacto. • Las personas no se encuentran durante la mayor parte del día en la comunidad debido a las actividades agrícolas de la temporada (cosecha) o porque les resulta difícil perder el ingreso de un día de trabajo.

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•

•

Las Asociaciones de Padres de Familia del ciclo anterior se mostraron renuentes a participar porque han dejado sus cargos y algunas de las actuales no cuentan con la experiencia de las anteriores. En algunos casos, las autoridades comunitarias desconocen a los promotores de los Programas.

A pesar de estas limitaciones, se logró entrevistar a los siguientes actores: Consulta indígena Estado

Chiapas

Guerrero

Hidalgo

Puebla

Municipio

Localidad

Lengua Indígen a

APF o APEC

Docentes

Actores entrevistados Educación Promotora Inicial s Educación Inicial

Escuelas

Chilón

Santiago Pojcol

Tzeltal

8

Salto de Agua

Tiemopa

Chol

2

Trapiche

Chol

2

1

Acingo

Náhuatl

6

1

1 Primaria compensada

Hueyatlsale

Náhuatl

3

1

1 Primaria comunitaria

San Francisco Oztutla El copal

Náhuatl

3

2

Otomí

9

3

San Miguel

Otomí

Tlaola

Xaltepuxtla*

Náhuatl

Nexapa Ahila Ixtacamaxtitl án

Analco

Copalillo

San Bartolo Tutotepec

2 Preescolar compensada 1 Secundaria compensada 1 Preescolar compensada 1 Primaria compensada 1 Primaria compensada

2

3

2

3

8

5

5

Náhuatl

7

2

Náhuatl

10

2

5

58

21

16

Total

2

4

1 Primaria compensada 1 Telesecundaria 1 Preescolar comunitario 1 Primaria compensada Albergue Escolar Indígena 1 Preescolar compensado 1 Primaria compensada 1 Telesecundaria 1 Preescolar compensada 2 Primarias compensada 1 Secundaria compensada

6

* Dos integrantes de la APF, corresponden a la Primaria de El Sabinal

ii. Percepción sobre el Programa de Educación Inicial • Se entrevistaron a 16 beneficiarias y 6 promotoras de 4 comunidades de Guerrero, Hidalgo y Puebla. • Las entrevistas se aplicaron en su totalidad a mujeres y no se encontró ninguna referencia a la participación de hombres en el Programa. De hecho, no existe cuestionamiento por parte de ellas a que sean las mujeres las únicas que participen junto con sus hijos en el Programa. • Las edades de las entrevistadas oscilan entre los 20 y 40 años. De acuerdo con la experiencia de algunas promotoras, en algunos casos se dificulta la participación de mujeres de mayor edad debido a que al tener varios hijos, las madres consideran que hay poco que aprender de mujeres más jóvenes y, en muchos casos, sin la experiencia de crianza de hijos. • A pesar de ello, quienes han participado por más de un año en el programa consideran que ha sido benéfico en:

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Ayudar a ser mejores madres desde el embarazo, el nacimiento y los primeros cuidados, sobre todo cuando se trata de mujeres con su primer hijo. o Mejorar el tipo de alimentos que se proporciona a los menores. o Ayudar al desarrollo y desenvolvimiento de los hijos, ya que con el paso del tiempo se percatan de que éstos socializan mejor que los que no han participado en el Programa. o En opinión de muchas de las entrevistadas, los niños que recibieron estimulación temprana no tuvieron problemas en el ingreso al preescolar o la primaria, a diferencia de quienes no han recibido este apoyo, a quienes les resulta más difícil separarse de la madre. o Acompañar el proceso de educación de los hijos para que puedan ingresar a la escuela en mejores condiciones. En general, consideran que el Programa no atenta contra la forma tradicional de crianza de los hijos ya que: o Se toman en cuenta las prácticas de cuidado y alimentación que las mujeres han aprendido en su familia y se mejoran con los conocimientos de las promotoras. o Muchas de las promotoras hablan la lengua de la comunidad, lo que favorece no sólo la comunicación, sino la confianza y empatía con las madres. En general consideran que es bueno que hablen la lengua indígena de la comunidad, pero no ven como un problema que sólo hablen español ya que para ellas es importante que los hijos lo hablen para que no sea un problema al llegar a la escuela o al enfrentarse a un trabajo fuera de la comunidad. o Se respeta lo que cada madre piensa, siente y cree en relación con el cuidado de los hijos y el funcionamiento familiar. o Las sesiones de trabajo se adaptan a los horarios que las beneficiarias solicitan de acuerdo con las responsabilidades del trabajo en el hogar o el campo. Las beneficiarias consideran que el Programa podría ser mejor si: o Se realiza una invitación más amplia de a las madres de la comunidad, ya que existen mujeres embarazadas o con hijos pequeños que no participan porque no se enteran del Programa. o Se sensibiliza más a las madres y padres de familia para que puedan percibir a la educación inicial como una prioridad para su desarrollo y el de sus hijos. o Si se tiene un lugar apropiado para llevar a cabo las sesiones, ya que en muchos casos tienen que cambiar de lugar frecuentemente debido a que están en lugares prestados o poco apropiados. o Se proporciona material suficiente para el trabajo con hijos y madres, ya que en ocasiones se lleva más tiempo en preparar el material que en los ejercicios. o

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•

iii. Percepción sobre el Apoyo a la Gestión Educativa • Se entrevistó a 58 padres de familia de 10 localidades en los estados de Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Puebla, integrantes en su mayoría de las Asociaciones de Padres de Familia (APF), así como a los docentes de las escuelas.

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En su mayoría, eran las APF del ciclo 2009-2010, por lo que a pesar de tener poco tiempo en el cargo, conocían bien el AGE al haber participado anteriormente en algún cargo en la misma u otra escuela donde asisten otros de sus hijos. Las opiniones recurrentes en torno al Apoyo a la Gestión Escolar fueron: o El recurso es insuficiente en preescolar, primaria y secundaria en relación con todas las carencias y necesidades que presentan las escuelas. En promedio, las escuelas de preescolar reciben 4 mil pesos, las primarias 6 mil y las secundarias 11 mil. o En el caso de las primarias, consideran que el criterio de asignación de los recursos del AGE por número de docentes es inequitativo respecto al criterio de número de alumnos que se utiliza para las secundarias, ya que les reduce el monto al que pueden aspirar. Esto es percibido como contraproducente, sobre todo porque existe una matrícula más elevada en las primarias que secundarias. o En todas las escuelas se expresó que el recurso se destina en un 50% a la compra de materiales escolares que requieren alumnos y maestros para las actividades cotidianas, en tanto que el restante 50% se utiliza para realizar reparaciones y mejoras a la infraestructura o mobiliario escolar. o Un 80% de las respuestas sobre la priorización que se hace cada año para las adquisiciones se orienta a señalar que se compra material escolar y artículos de limpieza, así como obras de reparación o construcción de infraestructura para la escuela: piso para el patio, protecciones a ventanas, equipamiento de baños, entre otros. El resto de respuestas apuntan al pago de servicios por reparaciones y en el caso de secundarias a compra de consumibles de cómputo. o Consideran que debido a que el recurso es insuficiente, se les debiera permitir utilizarlo en una proporción distinta al 50-50 para poder completar obras que requieren un gasto mayor. Esto a pesar de que normativamente ya no existe este lineamiento. o Identifican un problema en relación con la comprobación de los recursos, ya que debido a las zonas en que se ubican las escuelas, es difícil que los proveedores estén formalmente constituidos y puedan expedir facturas o documentos con todos los requisitos fiscales. Por el contrario, hacer las compras en lugares donde expiden estos documentos fiscales les implica un gasto mayor en traslado, que además no puede ser tomado del apoyo y tiene que ser aportación de los propios padres. o Uno de los problemas que enfrenta la Mesa Directiva es la carencia de recursos para la realización de las gestiones de la APF, ya que no solamente tienen que dejar de trabajar para ocuparse de los asuntos de la escuela, sino que además tienen que solventar algunos gastos de su propia bolsa como son los traslados y la alimentación. A pesar de las problemáticas que identifican los padres de familia de la APF, consideran que el apoyo es benéfico debido a que: o Es en muchos lugares el único apoyo con que cuentan las escuelas y sin él no se podría dar mantenimiento a los requerimientos más urgentes en las aulas y los alumnos no tendrían material de trabajo. o La precariedad de los recursos económicos y materiales, así como de las condiciones de la infraestructura escolar, hace que los padres de familia asuman un fuerte compromiso aportando mano de obra, tiempo y recursos propios para solventar las necesidades que cada año se presentan. 26

•

Los padres de familia sugieren que el AGE pudiera considerar: o Un monto mayor de recursos. o Criterios de asignación por matricula de alumnos en el caso de primaria y definir rangos más pequeños de número de niños para acceder a montos mayores en preescolar y secundaria. o Tener flexibilidad en cuanto a los conceptos y proporción del gasto, así como permitir otros medios de comprobación de los recursos en las comunidades más alejadas de los centros de abasto. o Los padres comprenden que los criterios que se establecen tienen el objetivo de dar transparencia a los gastos, pero también consideran que ante tantos requerimientos de los planteles, no es posible que haya malos manejos por parte de las APF, sobre todo porque tienen la asesoría y vigilancia de los docentes.

iv. Percepción sobre Asesoría Pedagógica Itinerante • Sólo se visitó una localidad donde hubo la experiencia de la Asesoría Pedagógica Itinerante en el ciclo anterior, Hueyatlsale en el municipio de Copalillo, Guerrero, y no se tuvo una referencia clara sobre el tipo de trabajo que desempeña esta figura educativa debido a que el presidente de la mesa directiva era de reciente ingreso y desconocía lo ocurrido en el ciclo escolar anterior.. Por lo que no existen opiniones al respecto. • En cuanto a la posibilidad de que las escuelas tuvieran un apoyo adicional para los instructores con base en la figura del Asesor Pedagógico Itinerante, el presidente de la mesa directiva y el instructor comunitario opinaron lo siguiente: o Consideran conveniente que ayudará a resolver los problemas educativos de la comunidad a través del apoyo a la realización de las tareas de los alumnos y fortalecer las responsabilidades de los docentes. o El apoyo al instructor es necesario ya que se enfrenta a retos complicados como la atención de un número elevado de alumnos, el seguimiento a diversas problemáticas educativas de los alumnos y la construcción inmediata de una experiencia docente con poca capacitación previa. o El asesor podría entonces ayudar no sólo a que los alumnos mejoren el aprendizaje, sino a que los padres se involucren más en las actividades escolares. En este sentido, es deseable que el asesor lleve un seguimiento de cada niño y se brinde información periódica a los padres de familia. o Respecto a la conveniencia de que el asesor hable la lengua materna de la comunidad, existen respuestas distintas en cada entidad federativa: en casos como Hidalgo y Guerrero, consideran que sí es conveniente que hablen el otomí o náhuatl, respectivamente, pero enfatizan que deben ayudar a que los alumnos hablen el español para que puedan mejorar su acceso a las fuentes de trabajo. o Una diferencia importante es que en Hidalgo los padres ya no enseñan la lengua indígena a los hijos, por lo que las actuales generaciones, en su mayoría, comienzan a tener al español como primera lengua. Es probable que esto obedezca a que se trata de regiones con una fuerte migración de sus integrantes hacia los Estados Unidos y que la unidad lingüística de la familia no sea necesaria en la comunidad porque muchos de sus integrantes no regresan a residir. Además, existe una fuerte influencia utilitaria del uso del español para abrirse camino fuera de la comunidad.

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o

o

o

o

o

En el caso de Guerrero sí se enseña el náhuatl como lengua materna. La comunicación en el núcleo familiar es en lengua indígena y se procura que en la escuela y otros espacios sociales se hable también el español de manera utilitaria. Aunque también se trata en este caso de pueblos migrantes, que tienen la particularidad de ser estacionales, viajar en grupos familiares y regresar siempre a la comunidad, de allí la tendencia a no abandonar la lengua indígena. En el caso de Puebla, existe una mayor conciencia sobre la importancia de mantener el uso del náhuatl como una forma de identidad cultural, sobre todo porque en su mayoría son bilingües. Por esta razón, consideran que sí es importante que cualquier figura educativa hable la lengua de la comunidad. En el caso de Chiapas, el uso de la lengua indígena no es parte de una posición cultural de los padres de familia, ya que en su mayoría son monolingües y cualquier instructor o docente requiere necesariamente ser hablante de Chol o Tzeltal para poder comunicarse. En cuanto a las expectativas de los padres de familia sobre el impacto que tiene la educación en la formación de sus hijos, en orden de importancia consideran que:
Les gustaría que los hijos terminen una carrera profesional. Esta tendencia se observó principalmente en las localidades que cuentan con más de una escuela y que tienen preescolar.
En segundo lugar, opinaron que sería deseable que terminen el bachillerato para conseguir pronto un trabajo.
Por último señalaron que se darán por satisfechos que sus hijos aprendan a leer y escribir. Tendencia observada en comunidades con una sola escuela. Dos puntos requieren un análisis más profundo: (i) sobre el uso y transmisión de lengua indígena entre generaciones es preciso un análisis antropológico que permita diferenciar las razones prácticas y simbólicas de la orientación comunitaria a abandonar la lengua materna, ya que esto influye en la educación y las características de este proyecto; (ii) sobre las condiciones que modifican en un sentido u otro las expectativas educativas que tienen los padres sobre los hijos, con el fin de mejorar la oferta y la promoción educativa.

v. Percepción sobre FORTALECE • La percepción de los beneficiarios sobre los apoyos que se podrían otorgar a través de este proyecto, destinados a las mejoras físicas de las escuelas, el mantenimiento de los espacios educativos y la gestión de las mesas directivas, fue favorable debido a que están orientados a satisfacer una demanda sentida de las Asociaciones Promotoras de Educación Comunitaria, o Consideran benéfico recibir un recurso para solventar los gastos derivados de la gestión escolar como reuniones fuera de la comunidad, compra o recepción de materiales escolares o traslado para recibir asesorías. o Están convencidos que el apoyo para la gestión de asuntos educativos de la APEC, motivará a los padres a participar con mayor intensidad. o En cuanto a los apoyos para el mejoramiento físico de la escuela, consideran prioritario destinarlo en primer lugar al mantenimiento de los espacios educativos, mobiliario y limpieza, seguido de construcción y/o 28

•

•

rehabilitación de sanitarios, artículos deportivos y botiquín y, en último lugar, gastos administrativos de la APEC. o Consideran que el mejoramiento de las instalaciones de la escuela redundará en un mejor aprovechamiento de los alumnos, ya que la falta de instalaciones adecuadas como aulas y sanitarios, distrae la atención de los alumnos. Incluso, los alumnos tienen que disponer del tiempo de aula para hacer limpieza o arreglos en vez de invertirlo exclusivamente al estudio. o Existe un interés particular de los padres de familia porque la escuela esté en buenas condiciones en relación con otras del mismo nivel en la comunidad o de otras cercanas. Estos apoyos pueden tener un impacto importante para detonar la rehabilitación y mantenimiento de las escuelas comunitarias ya que están orientados a la atención de la problemática evidente de las condiciones precarias de las instalaciones. Al mismo tiempo, contribuiría al fomento de la participación de los padres de familia en la mesa directiva o en apoyo a ésta, ya que reduce el impacto de los costos que implica la gestión escolar y la realización de obras de mejoramiento.

vi. Percepción sobre gestión municipal • El problema educativo principal que las APEC y APF detectan en comunidad es la deserción y la reprobación. • En el caso de las localidades de Guerrero, que se caracterizan por ser de fuerte expulsión de población que se va temporalmente a trabajar como jornalero agrícola, produce dos efectos perfectamente identificados: o La deserción escolar, la familia completa migra de 3 a 6 meses en pleno ciclo escolar (diciembre-mayo). o La reprobación y repetición de grado, debido a que los alumnos pueden continuar asistiendo a la escuela en los lugares de destino, pero con esquemas educativos distintos a los del plan regular. Esto ocasiona un rezago educativo al reintegrarse a la escuela de la comunidad, lo que repercute en altos índices de reprobación. • En el caso de las comunidades de Hidalgo, identifican como un problema el tiempo que las niñas y niños tienen que dedicar a las labores domésticas o del campo, respectivamente, lo que repercute en su asistencia escolar y bajo aprovechamiento. • Coinciden en que la comunidad requiere de una fuerte inversión de recursos para poder atender la problemática educativa. Si bien existen escuelas de preescolar, primaria y secundaria casi en todas las localidades visitadas, su mantenimiento y equipamiento es deficiente porque la inversión que se hace cada año no representa un beneficio progresivo en las instalaciones, sino sólo mantiene el espacio en condiciones similares o de mayor deterioro. • La comunidad aporta gran parte de la mano de obra que se requiere para la construcción, rehabilitación y cuidado de las instalaciones, pero no es suficiente. • Las autoridades comunitarias y municipales apoyan con sus escasos recursos a las escuelas, sobre todo en lo relacionado con las gestiones y traslados, pero las condiciones económicas de las familias indígenas y la ubicación geográfica de las escuelas, tanto de los modelos comunitarios del CONAFE, como las escuelas “compensadas” que se visitaron, representa el gran reto para una atención educativa de calidad. 29

vii. Conclusiones El escenario social y la realidad escolar de las comunidades donde interviene el CONAFE se caracterizan por tener generalmente mayor índice de rezago educativo, sobre todo cuando son eminentemente indígenas. Pero esto no es efecto de la intervención de los modelos del CONAFE, sino justamente una condición de focalización y de elegibilidad, lo cual determina que los objetivos de los programas estén orientados a lograr la equidad educativa. Como lo han demostrado las evaluaciones externas referidas, la intervención del CONAFE presenta impactos positivos en las condiciones escolares de los alumnos, así como efectos diferenciales en los escenarios donde los alumnos también son beneficiarios de Oportunidades. Los estudios demuestran el impacto a través de indicadores, pero también la consulta permitió determinar que éstos son percibidos por los propios beneficiarios y valorados en una escala mayor. Lo cual es el primer paso para desencadenar procesos de transformación gradual que a su vez redunden en la disminución de las problemáticas educativas. Es importante reiterar que la transformación de esta realidad educativa es un proceso de largo plazo, por lo que la percepción de cambios por los propios beneficiarios es de vital significancia debido a que eso mismo contribuye a impulsar a los programas, como motor de cambio sustentado en la participación de los padres de familia, docentes y alumnos. La participación e involucramiento de los padres de familia es uno de los pilares en los que se sustentan las acciones del CONAFE, y por la opinión que se ha documentado en términos favorables en esta consulta, se convierte en una condición que puede permitir el fortalecimiento de acciones educativas que ayuden a atender los problemas identificados en estas comunidades: abandono escolar y repetición de grado por a la migración familiar, ausentismo y bajo rendimiento debido al trabajo infantil en labores domésticas y del campo. Sin embargo, estas aspiraciones a partir de las lecciones aprendidas por los padres de familia que participan en las mesas directivas y en las responsabilidades cotidianas de la escuela a la que asisten sus hijos, no pueden descontextualizarse de la situación de pobreza en la que han estado las familias durante generaciones. Efectivamente, el contexto social y económico es uno de los principales obstáculos para la alimentación, la salud y, por su puesto, la educación; sin embargo, es necesario que los programas del CONAFE insistan en la acción transformadora de la educación. De esta manera, cobra sentido la misión de la equidad educativa del CONAFE. En primer lugar, no se encontró cuestionamiento alguno a los mecanismos de compensación de las escuelas ya que es de elemental justicia que las escuelas rurales e indígenas de las comunidades de mayor marginación e inaccesibilidad, tengan recursos para el mantenimiento de las condiciones en la que se lleva a cabo la acción pedagógica. Las necesidades acumuladas en estos centros educativos, plantea la necesidad de mayores recursos o una combinación de acciones que represente una mayor inversión a la obra física y materiales escolares que garanticen condiciones de calidad durante todo el ciclo escolar. 30

Por otro lado, al mismo tiempo que se atiende esta problemática, se tiene que avanzar en la reducción de los rezagos educativos, por lo que las condiciones materiales son sólo un primer paso para que la intervención de los modelos educativos amplíen el espectro de efectividad. Finalmente, la participación de los padres, documentada a través de la consulta, es el factor que tiene efectos múltiples para el mejoramiento de la calidad educativa: • por un lado representa un avance en las condiciones que permitirán un mejor acceso a la escuela, a través de la sensibilización sobre la importancia de enviar, mantener y lograr egresar a los hijos de la escuela; y por otro, • incrementa las capacidades locales para lograr corresponsabilidad en el mejoramiento de las escuelas por parte del resto de padres de familia, docentes y autoridades locales. viii. Recomendaciones Las recomendaciones que surgen a partir de la muestra no representativa en la que se basó la consulta, se respaldan también en los hallazgos de las evaluaciones revisadas, así como en los comentarios de los propios ejecutores, por lo que si bien no pueden ser generalizables para las realidades de todas las entidades federativas del país y de la diversidad cultural de la población indígena, representan escenarios que pueden ser puestos a prueba en comunidades similares a las visitadas. Por otro lado, las recomendaciones que se presentan a continuación como resultado de la valoración positiva que hacen los propios beneficiarios y docentes de los componentes del proyecto, tienen el objetivo de fortalecerlos y no implican un cambio drástico en su orientación u operación. 1. Mantener la prioridad de las intervenciones educativas hacia el logro de apoyos integrales. 2. En el caso del Programa de Educación Inicial, es importante continuar con la ampliación de su cobertura y la adecuación de sus servicios. 3. El Programa de Educación Inicial requiere mejorar los procesos de promoción local, lograr la corresponsabilidad de las autoridades comunitarias y municipales e incluir a nuevas beneficiarias en cada ciclo. 4. Diseñar materiales didácticos más gráficos que sean visualmente significativos para los distintos grupos de población y comunidades. 5. Fortalecer los mecanismos de información para que los beneficiarios puedan identificar con claridad los apoyos y figuras docentes del CONAFE. 6. Dar una mayor difusión a los lineamientos de los Apoyos a la Gestión Escolar y reforzar la asesoría a las APF, con el fin de que puedan mejorar el destino de los apoyos con base en sus planes de trabajo y prioridades. 7. Fortalecer los mecanismos de información y participación en los programas y acciones del CONAFE, a través de instancias como la Contraloría Social, con el fin de que las y los beneficiarios se conviertan en agentes activos en el correcto funcionamiento de las acciones y existan espacios para la presentación de quejas. 8. Explorar nuevas estrategias para ampliar y fortalecer la participación de los padres de familia en las mesas directivas, así como transmitir las experiencias de la gestión en cada ciclo escolar, con el fin de que los apoyos como el AGE y otros 31

complementarios, tengan un mayor impacto en el mejoramiento de las condiciones escolares. 9. Revisar los criterios de selección de las escuelas compensadas que reciben AGE, con el fin de determinar si es pertinente hacer ajustes para apoyar a las que más lo necesitan. Adicionalmente, revisar y proponer alternativas para que el AGE y el Programa de Escuelas de Calidad no sean excluyentes. 10. Fortalecer las estrategias de promoción de una cultura de participación de los padres de familia en la escuela, donde se valore la importancia de la educación y las ventajas de que las niñas y niños ingresen, permanezcan y egresen de los ciclos de educación básica en la mejores condiciones que permitan su desarrollo individual y el de sus familias.

d. Plan de acción y presupuesto El plan de acción incorpora medidas que atienten específicamente a cada una de las recomendaciones derivadas de la consulta indígena, tanto del Programa de Educación Inicial como para del Apoyo a la Gestión Escolar, planteadas un periodo de cuatro años (2010-2013). A continuación se presenta un consolidado de las acciones por programa a desarrollar y el presupuesto requerido para su instrumentación por concepto de gasto.

Presupuesto para recomendaciones del Plan Indígena Componente/ Subcomponente/ Actividades/ Tareas

Costo Anual (Pesos)

Capítulo de Gasto 2010

2011

Costo Total (Pesos) 2012

2013

Componente 1. EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA. 1.1 Educación Inicial. Recomendación: En el caso del Programa de Educación Inicial, es importante continuar con la ampliación de su cobertura y adecuación de sus servicios Servicio de consultaría para la mejora y 3000 $ 1,100,000 $ 1,100,000 $ 1,100,000 $ 1,100,000 $ 4,400,000 adecuación de servicios Recomendación: El programa de Educación Inicial requiere mejorar los procesos de promoción local, lograr la corresponsabilidad de las autoridades comunitarias y municipales e incluir a nuevas beneficiarias en cada ciclo. Acciones de promoción local para incrementar la participación: pinta de bardas, elaboración de mantas, programas radiofónicos, perifoneo, elaboración de trípticos y dícticos

3000

$ 7,500,000

$ 7,500,000

$ 7,500,000

$ 7,500,000

$ 30,000,000

Recomendación: Diseñar materiales didácticas mas gráficos que sean visualmente significativos para los distintos grupos de población y comunidades. Servicio de consultaría para la mejora y 3000 $ 900,000 $ 900,000 $ 900,000 $ 900,000 $ 3,600,000 adecuación de materiales de acuerdo al tipo de comunidad Recomendación: Fortalecer los mecanismos de información para que los beneficiarios puedan identificar con claridad los apoyos y figuras docentes del CONAFE.

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Acciones de difusión: Programas radiofónicos, Spots por televisión y elaboración de trípticos y dícticos

3000

TOTAL

15,500,000

15,500,000

15,500,000

15,500,000

$ 62,000,000

25,000,000

25,000,000

25,000,000

25,000,000

100,000,000

Presupuesto de los Servicios para Población Indígena Educación Inicial Componente/Subcompon ente/Actividades/Tareas

Costo Anual (Pesos)

Capítulo de Gasto 2010

2011

Costo Total (Pesos) 2012

2013

Componente 1. EDUCACIÓN INICIAL Y BÁSICA. 1.1 Educación Inicial para comunidades indígenas. 1.1.1 Formación para comunidades indígenas 1.1.2 Apoyo económico de figuras en comunidades indígenas 1.1.3 Material Didáctico para comunidades indígenas

3000

4,256,573

8,513,146

11,350,861

14,188,576

38,309,155

7000

14,234,198

28,468,395

37,957,860

47,447,325

128,107,779

2000 y 3000

5,209,866

10,419,103

13,892,138

17,365,172

46,886,279

23,700,636

47,400,644

63,200,859

79,001,073

213,303,212

TOTAL

Presupuesto para acciones compensatorias Meta Escuelas 2010 Escuelas Indígenas Costo Escuelas Indígenas At'n. recomendación: mayor difusión y materiales adecuados Meta Escuelas 2011

API´s/1

AGE/2

Gestión Municipal/3

600

46,462

338 (En 2 Municipios) 72 (21.3%)

419 (69.8%)

13,676 (29.0%)

$10,737,478.36

$90,808,640.00

$61,588.81

$11,073,457.20

Escuelas Indígenas Costo Escuelas Indígenas Meta Escuelas 2012 Escuelas Indígenas Costo Escuelas Indígenas Meta Escuelas 2013 Escuelas Indígenas Costo Escuelas Indígenas

FORTALECE/4

$1,401,048.00

530 (En 5 Municipios) 128 (24.2%)

1,053 comunidades 530 comunidades

$3,639,833.60

$6,804,307.66

530 (En 5 Municipios) 128 (24.2%)

1,338 comunidades 673 comunidades

$3,639,833.60

$8,640,186.90 1,338 comunidades 673 comunidades $8,640,186.90

1/ Es una estimación del máximo de escuelas que se podrían atender para todo el universo de API´s durante los 4 años, la cifra variará en función de los resultados de la prueba Enlace en cada año (sólo se incluye la meta de la escuela que cumple los criterios). 2/ Se considera está misma cifra para los 4 años. 3/ A partir de 2012 las cifras son las mismas 4/ La unidad de medida es comunidades para el caso de FORTALECE

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e. Participación social y manejo de quejas Como parte del esquema de participación de los beneficiarios en los programas del Proyecto Familia y Escuela, es indispensable la existencia y funcionamiento de canales de comunicación que permitan la atención y resolución de inconformidades. Los programas del CONAFE tienen de principio una base sólida de participación social no sólo como ejercicio de transparencia, sino como estrategia de operación, corresponsabilidad y sostenibilidad de los proyectos. Adicionalmente, las reglas de operación de los programas Acciones Compensatorias para Abatir el Rezago Educativo en Educación Inicial y Básica y Educación Inicial y Básica para la Población Rural e Indígena, contemplan la inclusión de la contraloría social orientada a garantizar una práctica de transparencia y rendición de cuentas, donde los beneficiarios verifican el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos. En particular, el CONAFE ha editado una Guía Operativa para el funcionamiento de la Contraloría Social para el ciclo escolar 2008-2009. En ella se establecen las acciones de difusión y promoción de la contraloría social con el objetivo de que los beneficiarios de los programas “lleven a cabo actividades orientadas al seguimiento, supervisión y vigilancia de los servicios que se otorgan para garantizar el derecho a la petición y fomentar una cultura de participación y transparencia en el servicio público.”24 En este sentido, el CONAFE tiene en proceso la integración de Comités locales de contraloría social a partir de las estructuras comunitarias existentes: Asociación de Padres de Familia, Asociación Promotora de Educación Comunitaria y Comité de Participación Comunitaria en favor de la Primera Infancia. De hecho, se ha incorporado las funciones de la contraloría en los convenios que el CONAFE suscribe con estas figuras asociativas para garantizar su aplicación. Una de estas actividades que desarrollan es justamente la recepción de las quejas y denuncias sobre la aplicación y ejecución de los programas, mediante el sistema informático de la contraloría social implementado por la Secretaría de la Función Pública.

f. Indicadores de cumplimiento En función de las recomendaciones emitidas y de las acciones del Plan para pueblos indígenas que se instrumentarán a partir de este proyecto, su seguimiento requerirá una serie de indicadores. Para lo cual se proponen los siguientes indicadores agrupados en grandes rubros de cumplimiento: 1. Programa de Educación Inicial: a. Porcentaje de incremento de la cobertura i. [[Número de localidades indígenas atendidas año actual-Número de localidades indígenas año anterior]/ Número de localidades indígenas atendidas año anterior]] * 100

24

CONAFE, Contraloría social del CONAFE. Guía Operativa ciclo escolar 2008-2009.

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ii. [[Número de padres y madres atendidos año actual-Número de padres y madres año anterior] / Número de padres y madres atendidas año anterior]] * 100 b. Porcentaje de ampliación de la capacidad de atención i. [[Número de promotores educativos año actual/ Número de promotores comunitarios año anterior]/ Número de promotores año anterior]] * 100 2. Educación Básica: a. Porcentaje de API’s en escuelas indígenas i. [Número de escuelas indígenas con API asignado /Número de escuelas con API’s] * 100 b. Porcentaje de AGE en escuelas indígenas i. [Número de escuelas indígenas con AGE/Número de escuelas con AGE] * 100 c. Porcentaje de escuelas indígenas atendidas con Gestión Municipal i. [Número de escuelas indígenas apoyadas anual/Número de escuelas EN los municipios apoyados ] * 100 d. Porcentaje de FORTALECE en escuelas indígenas i. [Número de escuelas indígenas apoyadas anual/Número de escuelas con FORTALECE] * 100

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