Retos y Oportunidades de la Seguridad y Convivencia Ciudadana en el escenario rural: Diagnóstico y propuestas de ajuste al diseño institucional Documento elaborado por: Subdirección de Seguridad y Defensa y Grupo de Seguridad y Convivencia Ciudadana de la Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno del DNP Prohibida su circulación. Versión preliminar sujeta a cambios Este documento, estructurado en cinco capítulos, centra su atención en responder dos preguntas centrales para la situación del país: ¿cuál es la actual arquitectura institucional de la Seguridad y Convivencia Ciudadana (SCC) en los entornos rurales? y ¿cómo actualmente la arquitectura institucional de la SCC responde a las problemáticas en esta materia en zonas rurales? Para ello, el documento parte de un marco conceptual. Posteriormente, se describe cómo desde el Gobierno del Presidente Barco hasta el Presidente Santos, la SCC en zona rural se ha integrado en los planes de desarrollo y en el marco normativo del país. Adicionalmente, esta sección pretende describir cuáles son las instituciones que actualmente tienes competencia en esta materia, cuáles son los instrumentos de gestión, de planeación y financieros para atender las problemáticas rurales. En la tercera sección se describe cómo actualmente los diferentes gobiernos de América Latina han integrado este tema en sus planes de gobierno y cómo cada Policía de América Latina ha estructurado el componente de SCC focalizado a las zonas rurales. Posteriormente se presentan cinco estudios de caso que describen cómo la actual arquitectura local responde o no a las actuales problemáticas rurales. Y finalmente, en una última sección se presentan las conclusiones, recomendaciones de política pública y una propuesta de hoja de ruta.

Entre las principales recomendaciones del documento se destaca: i) los instrumentos de planeación y de gestión de la SCC tales como los Planes Integrales para la SCC deberán integrar un componente rural que permita fortalecer tanto la identificación de las problemáticas rurales como su respectiva ruta de atención; ii) la Policía Nacional requiere de un rediseño institucional focalizado en el fortalecimiento de la institucionalidad encargada de la SCC y de la seguridad pública en las zonas rurales así como los lineamientos del Sistema de Seguridad Rural y el componente rural que actualmente opera en el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes; iii) el marco normativo y de gestión de los inspectores de Policía presenta vacíos en la definición de competencias que requieren ser articuladas con el actual diseño institucional de la SCC; iv) el DNP deberá articular todas las iniciativas gubernamentales y no gubernamentales en esta materia; y v) se requiere una actualización de: la Política Nacional de la SCC, el código de Policía, la guía metodológica de los PISCC y el marco normativo que define los instrumentos financieros de la SCC.

Contenido Introducción .............................................................................................................................................................. 3 Marco Conceptual .................................................................................................................................................... 4 Arquitectura institucional de la Seguridad y Convivencia Ciudadana en las zonas rurales de Colombia .15 Experiencias en América Latina ...........................................................................................................................32 Condiciones actuales de seguridad y convivencia ciudadana en zona rural .................................................... 6 Estudios de caso .....................................................................................................................................................16 El Bagre ....................................................................................................................................................................16 I.

Presentación del municipio.................................................................................................................16

II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio ..............................................19

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio ......29

El Carmen de Bolívar ............................................................................................................................................40 I.

Presentación del municipio.................................................................................................................40

II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio ..............................................43

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio ......51

Piedras ......................................................................................................................................................................60 I.

Presentación del municipio.................................................................................................................60

II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio ..............................................61

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio ......68

San Andrés de Tumaco .........................................................................................................................................73 I.

Presentación del municipio.................................................................................................................73

II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio ..............................................75

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio ......84

San Vicente del Caguán.................................................................................................................................. 101 II. III.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio ........................................... 107 Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio ... 117

Recomendaciones de Política Pública .............................................................................................................. 127 Conclusiones ........................................................................................................................................................ 128 Referencias............................................................................................................................................................ 130

Introducción Las condiciones del sector rural y la coyuntura que enfrenta el país actualmente imponen al Estado colombiano enormes retos de corto, mediano y largo plazo. Uno de los retos que representa mayor complejidad es la seguridad y convivencia ciudadana en el ámbito rural, el cual constituye un eje central para el desarrollo de la población ubicada en zona rural, y un eje transversal de los componentes del desarrollo rural visto desde un enfoque integral (desarrollo humano, desarrollo agropecuario, socioeconómico e institucional). Los patrones de seguridad y convivencia ciudadana han jugado un papel esencial en la estabilidad o inestabilidad económica, política y social en la ruralidad del país. En zonas de conflicto y/o con presencia de criminalidad organizada, los grupos armados ilegales, mediante el uso de la violencia, han ejercido mecanismos violentos para el despojo de tierras, obligan al abandono de los bienes rurales, y conducen a fenómenos de desplazamiento forzado y la vulneración los derechos de la población rural (PNUD, 2011, págs. 243-255). A su vez, las acciones violentas ejercidas por estos grupos han generado un entorno de inseguridad, de incertidumbre y de inestabilidad institucional que ha restringido la “capacidad de acción y decisión” de los productores agrícolas (Orozco, Forero, & Wills, 2013, pág. 11). Es así como en algunas regiones del país, el desarrollo agropecuario ha estado restringido por la ausencia de entornos favorables en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Frente a este marco, El Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha identificado la seguridad y convivencia ciudadana en el ámbito rural como un aspecto estratégico que debe ser abordado por el Estado colombiano. El país ha avanzado en materia de diagnósticos, diseño de políticas y estructura institucional para la seguridad y convivencia ciudadana en las principales ciudades del país. Sin embargo, existe un vacío en su desarrollo para el escenario rural, el cual resulta crítico en el marco de un eventual proceso de transición hacia la paz pues es en estos territorios donde el conflicto armado interno ha tenido lugar fundamentalmente. El DNP, en el marco de sus competencias y como coordinador del diseño de políticas públicas, desarrolló el presente documento orientado a brindar elementos técnicos para la formulación de políticas y diseño institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el escenario rural. El DNP solicitó a la Fundación Ideas para la Paz (FIP) apoyo y asistencia técnica en la elaboración del documento de análisis para la formulación de la política pública y diseño de arquitectura institucional en materia de seguridad rural en Colombia específicamente en la elaboración de cinco estudios de caso en cinco municipios del país. A continuación se presentan los resultados del trabajo realizado. El documento se divide en cinco secciones. El documento parte de un marco conceptual y unos factores que afectan la seguridad y la convivencia ciudadana en los ámbitos rurales en Colombia. Posteriormente, se describe cómo desde el Gobierno del Presidente Barco hasta el Presidente Santos, la SCC en zona rural se ha integrado en los planes de desarrollo y en el marco normativo del país. Adicionalmente, esta sección pretende describir cuáles son las instituciones que actualmente tienes competencia en esta materia, cuáles son los instrumentos de gestión, de planeación y financieros para atender las problemáticas rurales. En la tercera sección se ejemplifica cómo actualmente los diferentes gobiernos de América Latina han integrado este tema en sus planes de gobierno y cómo cada Policía de América Latina ha estructurado el componente de SCC focalizado a las zonas rurales. Posteriormente se presentan cinco estudios de caso que describen cómo la actual arquitectura local responde o no a las actuales problemáticas rurales - El Bagre (Antioquia), El

Carmen de Bolívar (Bolívar), Piedras (Tolima), San Andrés de Tumaco (Nariño) y San Vicente del Caguán (Caquetá). Y finalmente, en una última sección se presentan las conclusiones, recomendaciones de política pública y una propuesta de hoja de ruta.

Marco Conceptual El capítulo se divide en cuatro secciones. En la primera se definen los tres conceptos que rigen el contenido de la investigación: la seguridad ciudadana, la convivencia ciudadana y la ruralidad.1 En la segunda se proponen los factores que afectan la convivencia y seguridad ciudadana. La tercera parte se analiza la interacción entre algunos de estos factores haciendo énfasis en el rol que ejercen los grupos armados ilegales para regular la convivencia y seguridad ciudadana y aumentar su legitimidad. En la última parte se presentan las conclusiones y se llama la atención sobre la dificultad para separar los problemas de convivencia y seguridad ciudadana en el sector rural, los problemas asociados al conflicto armado y a la presencia de actores armados al margen de ley. Conviene llamar la atención sobre el enfoque descriptivo y explicativo del documento. La descripción no supone que el Estado detente el monopolio de la fuerza y el monopolio del cobro de impuestos porque así ha sido declarado por el derecho. Esta forma de abordar el tema permite hacer distinciones analíticas a partir de hallazgos empíricos, como la ausencia fáctica de control territorial por parte del Estado colombiano; cuando en la práctica, éste es un actor entre varios que trata de imponer unas normas y un proyecto político particular.

1.1.

Seguridad ciudadana, convivencia ciudadana y ruralidad

En la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PNSCC) la seguridad y la convivencia ciudadana se definen como: [L]a protección universal a los ciudadanos frente a aquellos delitos y contravenciones que afecten su dignidad, su seguridad personal y la de sus bienes, y frente al temor a la inseguridad. La convivencia, por su parte, comprende la promoción del apego y la adhesión de los ciudadanos a una cultura ciudadana basada en el respeto a la ley, a los demás y a unas normas básicas de comportamiento y de convivencia social. (ACPCSC & DNP, 2011, pág. 1).

Esta definición tiene una dimensión objetiva y una subjetiva. La objetiva se refiere a la protección material de la vida y la propiedad. La subjetiva llama la atención sobre el temor a ser víctima de delitos y contravenciones. Esta investigación se concentra en la dimensión objetiva y en los factores que afectan la producción del bien público convivencia y seguridad ciudadana.2 Esta definición se concentra en el Se hizo una revisión entre las diferentes definiciones de seguridad y convivencia ciudadana en Colombia y en América Latina. Se encontró que éstas coinciden en señalar la protección a los bienes jurídicos, integridad personal y propiedad privada como objeto central de las políticas de seguridad y convivencia ciudadana. Se hizo entonces un barrido de la forma en la que se está entendiendo la seguridad ciudadana en la actualidad. Se encontró una convergencia en la forma en la que se conceptualizan la seguridad y la convivencia ciudadana hoy en contextos latinoamericanos. En el anexo 2 se encuentra una tabla que resume el ejercicio antes descrito. 2 La protección de los ciudadanos frente a delitos y contravenciones es un bien público porque es el Estado quién produce dicho bien por medio de un conjunto de entidades. Sin embargo, una característica de la protección de los ciudadanos es que genera exclusión desde el punto de vista económico, es decir, que la protección de unos se hace a costa de la protección de otros. Esto es así porque los recursos con los cuales se genera la protección son escasos; los funcionarios de policía, los inspectores, los fiscales y los jueces no 1

bienestar de los ciudadanos sin importar su ubicación en el territorio nacional: áreas más urbanas o áreas más rurales y, en este sentido, responde a la obligación constitucional y legal del Estado de proteger a todos los ciudadanos de la ocurrencia de delitos y contravenciones. Sin embargo, hay unos factores materiales que pueden impedir que el Estado cumpla a cabalidad con lo dispuesto en la PNSCC. El Estado enfrenta barreras para hacer presencia institucional efectiva en todo el territorio nacional, es el caso de los centros poblados dispersos. La presencia de actores armados al margen de la ley como las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (Farc) o grupos paramilitares es una de las principales razones. Igualmente hay deficiencias en el número de funcionarios en instituciones como la Policía, la Fiscalía o el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), entre otros. Ahora bien, los retos de convivencia y seguridad ciudadana cambian en función de lo urbano y de lo rural. La distinción entre lo urbano y lo rural cambia en función de su definición. Por ejemplo, de acuerdo con la ley, lo urbano corresponde a la cabecera municipal y lo rural al resto. En este caso la distinción se relacionada con el número de habitantes que se concentran en ciertas áreas del municipio. Por lo tanto, en todos los municipios es posible encontrar zonas urbanas y zonas rurales. Otra forma de definir lo urbano y lo rural es a partir de la construcción de un continuo entre ambos conceptos. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) construyó un índice de ruralidad que tiene en cuenta el número de habitantes del municipio y su distancia a centros poblados de más de 100.000 habitantes, es decir, un indicador que contempla la dispersión de la población en el territorio (PNUD, 2011).3 Si se usa esta definición, se puede decir que hay municipios más rurales y municipios menos rurales. Ambas definiciones de ruralidad son útiles porque llaman la atención sobre los problemas logísticos asociados a la atención de problemas de convivencia y seguridad ciudadana en contextos urbanos y rurales; no obstante, la segunda definición – la ruralidad entendida como un continuo – enmarca el contenido del presente documento.

1.2.

Factores que afectan la seguridad y la convivencia ciudadana en ámbitos rurales

Existen factores sociológicos y económicos que pueden afectar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en ámbitos rurales. Es así como la presencia de actores armados ilegales con capacidad para regular la población y la economía en un territorio, dificulta la capacidad del Estado para imponer un orden social solidario con ciertas normas de convivencia y seguridad. Además, hay recursos

alcanzan a proteger por igual a todos los ciudadanos. Por ejemplo, cuando se está atendiendo un delito los recursos se concentran y suelen descuidar la protección de los demás. En ese sentido se puede afirmar que hay rivalidad en la protección de los asociados, lo cual significa que cuando un ciudadano consume el bien público protección impide, al menos parcialmente, el consumo de otros. Cuando esto pasa es frecuente que se formen colas de atención. Un indicador de que los recursos son escasos es la congestión en los sistemas de justicia penal (Buchanan, 1999 [1968]). 3 El índice de ruralidad del PNUD tiene en cuenta las siguientes variables: (i) combina densidad demográfica (personas por kilómetro cuadrado), con distancia (distancia euclidiana promedio, en kilómetros) de los centros poblados menores a ciudades grandes; (ii) adopta como unidad de análisis el municipio como un todo y no sólo el tamaño de las aglomeraciones (cabecera, centro poblado y rural disperso en el mismo municipio); y, (iii) asume la ruralidad como un continuo (se refiere a municipios más o menos rurales, antes que a urbanos y rurales) (PNUD, 2011, pág. 18). Para la construcción del índice de ruralidad municipal se utiliza la técnica estadística llamada componentes principales, la cual se aplica al logaritmo natural de las variables de densidad poblacional y distancia. Cuando en un municipio la distancia es mayor y la densidad menor, el valor del índice de ruralidad correspondiente se incrementa. Y mientras más alto sea el índice, la ruralidad del municipio es más elevada. El indicador toma valores entre 0 y 100.

ilegales que generan condiciones propicias para la presencia de actores armados ilegales que regulan la convivencia y seguridad ciudadana (Vásquez, 2011). Factor 1: el territorio y el reto de la integración Las características del territorio en el que se asienta una población pueden favorecer la ocurrencia de delitos. Por ejemplo, aquellos asentamientos en los que hay una gran cantidad de recursos naturales y falta de regulación y control por parte del Estado aumentan el riesgo de actividades extractivas sin el cumplimiento de requisitos legales (Giraldo & Muñoz, 2012). En ocasiones, el descubrimiento de recursos minerales en ausencia de regulación y control puede inducir procesos migratorios y promover la creación de centros poblados de modo irregular, es decir, sin planeación, ni ajustados a las normas de ordenamiento territorial.4 De igual manera, aquellos territorios de difícil acceso, donde no hay control del Estado, pueden favorecer el aislamiento y aumentar la probabilidad de ocurrencia de infracciones. Es por ello, que los territorios con dificultades de conexión con otros territorios y deficientes sistemas de comunicación, tienden a convertirse en áreas en donde la impunidad impera. Un territorio aislado al que sólo se puede tener acceso después de muchas horas de transporte fluvial o marítimo dificulta la presencia de los funcionarios del Estado. Como consecuencia no se respeta la normatividad y aumenta el riesgo de que se presenten delitos y contravenciones.5 Otra forma en que el territorio puede facilitar la ocurrencia de infracciones, es por su conexión con redes de comercio legales o ilegales, independiente de las riquezas naturales. Por ejemplo, aquellos territorios cercanos a fronteras poco protegidas, pero intensivas en comercio transnacional son atractivos para el contrabando y para aprovechar las diferencias de precios generadas por las estructuras arancelarias (p.e. fronteras con Venezuela y Ecuador; Ortega López, 2011). De igual manera, áreas rurales poco vigiladas pueden ser usadas para el envío de droga al extranjero; se convierten en puntos estratégicos dentro de la cadena de valor del narcotráfico, como puede ser el caso de algunas zonas en la costa pacífica colombiana. Factor 2: la población, densidad, número y lealtad El número de personas y la densidad territorial afectan la probabilidad de ocurrencia de infracciones. Además, la permanencia de las personas en el territorio influye en la ocurrencia de delitos y contravenciones como consecuencia de complejos procesos de socialización. Por ejemplo, en aquellos territorios en donde la población se ha asentado y donde además ha desarrollado altos niveles de cohesión social suele ser baja la ocurrencia de infracciones (Jobes, 1999). Esto es así, porque allí en donde la población ha consolidado vínculos comunitarios suele haber control social; sin embargo, esta relación se modera en función del número de habitantes. Si el número de habitantes es muy alto entonces disminuye el efecto de la permanencia porque disminuye también la cohesión. Por otro lado, la densidad territorial es una variable que también afecta la ocurrencia de delitos y contravenciones como consecuencia de las Hay amplias zonas del territorio nacional donde hay explotación ilegal de oro. Algo similar sucede con las zonas en donde hay explotación de carbón mineral y otro tanto en las áreas en donde hay explotación ilegal de madera. En estos casos los recursos naturales se convierten en una característica del territorio que afecta el comportamiento de los individuos que habitan la zona y que pueden afectar la convivencia y la seguridad ciudadana. En estos territorios en donde hay una gran actividad ilegal el Estado suele estar ausente, pero eso no explica el éxito criminal; el tamaño de estas economías y la abrupta afluencia de pobladores sobrepasa la capacidad del Estado para regular una economía de enclave de esta naturaleza (Giraldo & Muñoz, 2012). 5 Diversos académicos, analizando situaciones como ésta, destacan los retos de la integración del territorio como elemento para la formación de los Estados nacionales (González et al, 2002). 4

variaciones en el número de oportunidades para cometer infracciones. Hay evidencia de que los crímenes suelen concentrarse más en las áreas con alta densidad poblacional porque es mayor el anonimato y mayor el número de víctimas potenciales (Glaeser & Sacerdote, 1999). El control de la población es una aspiración del Estado y también de los grupos armados ilegales. La población provee de recursos clave a los actores de la coerción, como mano de obra y bienes y servicios. Es por esa razón que diferentes grupos armados procuran ganar el favor de los pobladores. El problema es que en presencia de múltiples grupos armados, la lealtad de la población se convierte en un elemento clave para la consolidación del orden social.6 Así, cuando un grupo armado logra expulsar a otro de un territorio, trata también de cambiar la lealtad de los habitantes. En los casos en que no se puede garantizar dicha lealtad es altamente probable la expulsión de los pobladores. En ocasiones, la población se involucra para mejorar las condiciones de convivencia y seguridad. Se observa capital social en redes de individuos que procuran intervenir activamente en el monitoreo de lo que ocurre en el territorio. Las élites locales se han convertido en intermediarias entre la dominación de los grupos armados y el resto de pobladores, configurando así lo que algunos definen como dominación indirecta por parte del Estado (Vásquez, 2011). Factor 3: el control territorial del Estado El control territorial es una premisa de los estados modernos y hace referencia a la regulación de la conducta de los individuos que habitan un territorio; el concepto de control territorial también se aplica a la población que transita por una región. Los estados europeos, en especial el Estado francés y el Estado alemán, lograron afianzar el control territorial en un periodo de mil años (Tilly, 1992). El proceso de formación del Estado es de larga duración y uno de sus resultados es el control del territorio, es decir, la capacidad para hacer cumplir un conjunto de normas legales y sociales por medio de la coerción (Tilly, 2000; Elias, 2000 [1939]). Tal vez, lo más importante de este conjunto de hechos empíricos es que el Estado no es un resultado lógico ni necesario.7 Este proceso sociológico es lo que se denomina el enjaulamiento de la vida económica y social en un territorio. Son múltiples las trayectorias que pueden seguir los procesos históricos y políticos de formación de los estados. Sin embargo, vale la pena señalar que la formación del Estado (entendido como un conjunto de organizaciones altamente diferenciadas y especializadas en la regulación del orden social) se produce en medio de confrontaciones. En estas luchas se ven involucrados múltiples intereses y grupos sociales, y suelen ser abiertamente violentas. Como resultado de estas tensiones políticas en donde un actor procura

Se entenderá por orden social el conjunto de medios y fines aceptados por un grupo humano. Esta formulación sigue la clásica distinción de Robert Merton sobre aquellos valores que son compartidos por un grupo de individuos. El orden social hace referencia a aquellos bienes altamente valorados y que permiten construir un mapa de proyectos de vida que podrían gozar de aprobación. Este concepto permite llamar la atención sobre el modo en que diversos grupos armados tienden a imponer, y en ocasiones a negociar, su propio orden social (Merton, 1980). Por supuesto, se debe llamar la atención sobre lo siguiente: los pobladores no aceptan el nuevo orden social de modo pasivo. También allí se presentan resistencias que inducen ajustes mutuos entre el actor armado y la población. 7 Las distinciones conceptuales entre “Estado”, “movimientos políticos”, “sociedad”, son el resultado de un proceso de pacificación de largo plazo que ha permitido distanciar a los ejércitos del control de la vida social. Durante muchos años eran prácticamente indistinguibles los anteriores conceptos como consecuencia del permanente estado de lucha entre facciones por el control del ejército y por esa vía, de lo que luego sería conocido como Estado. De modo recurrente Charles Tilly decía que eso que llamamos Estado “y que suele tener unos límites territoriales, una específica división de poderes, unos monopolios de la violencia y la justicia y unos aparatos administrativos más o menos especializados, no es el resultado “natural”, “normal” o “lógico” de unas fases políticas previas” (Bolívar, 2008). El Estado es el resultado impremeditado y secundario de la preparación para la guerra; esa es la clásica formulación del historiador. 6

imponer su voluntad a los otros suele emerger un orden. Desde esta perspectiva, el orden y la violencia no son incompatibles (González et al, 2002). En amplias zonas del territorio nacional no hay un control absoluto por parte del Estado. La Fuerza Pública no ha podido aún integrar todo el territorio a un proyecto político nacional (Vásquez et al, 2011). En una situación como esta la Fuerza Pública, y en general todo el Estado, se convierte en un actor más dentro del proceso de confrontación de voluntades en el territorio. En resumen, si no hay control territorial por parte del Ejército y de la Policía, por ejemplo, no es posible la consolidación del orden constitucional vigente. Por ello, surgen múltiples órdenes sociales que compiten con el Estado legal. Vale la pena señalar que el territorio a controlar puede ser urbano o rural y, en cualquier caso, el Estado es uno de los muchos actores que trata de imponer un orden. Se debe considerar el modo en que el Estado, en particular la Fuerza Pública, entra a controlar un territorio. Esto es relevante porque el trato con los pobladores es una oportunidad para ganar legitimidad. Sin embargo, también es cierto que las Fuerzas Militares tienen dificultades para cuidar de la población civil en la medida en que esa no es su función. Así, la confusión de roles institucionales puede aumentar el riesgo de que el Estado no sea bienvenido en un territorio. En el caso de terminación del conflicto armado interno colombiano las Fuerzas Militares no tendrían mayores competencias jurídicas para luchar contra organizaciones criminales. Estas operan bajo el supuesto de que hay un territorio en el que es necesario establecer un teatro de operaciones, lo cual significa la suspensión del derecho y su sustitución por el Derecho Internacional Humanitario (DIH).8

La seguridad es una función principal de los Estados, por lo cual con la evolución del Estado democrático también lo ha hecho el concepto de seguridad. En el contexto de estados autoritarios, el concepto de seguridad se centra en garantizar el orden como una expresión de la fuerza y supremacía del poder del Estado. En contraste, los estados democráticos promueven modelos policiales en los que la protección de los ciudadanos por parte de los agentes del orden debe darse en un marco de respeto de las instituciones, las leyes y los derechos fundamentales. En consecuencia, en Colombia la seguridad ciudadana no se limita a la lucha contra la delincuencia; tal como lo expresa la Constitución Política, la seguridad ciudadana se refiere a la creación y mantenimiento de un ambiente propicio y adecuado para la convivencia pacífica de las personas. De allí la relevancia de que en la gestión de la seguridad ciudadana se preste mayor énfasis al desarrollo de labores de prevención y control de los factores que generan violencia e inseguridad y no sólo a tareas meramente represivas o reactivas ante hechos consumados (CIDH, 2009). 8

Factor 4: el control territorial de los actores armados ilegales, el caso de las Farc Castigos para los soldados de las FARC-EP

Código de convivencia de las FARC-EP

Fuente: “Policía revela código de castigo interno de las FARC” (2010).

Fuente: “Así es el "manual de convivencia" que las FARC quieren imponer” (2013).

Algunos territorios del país son controlados por las Farc (Vásquez et al, 2011). En estos territorios las Farc es quien realiza el patrullaje en el sector rural y urbano y quien atiende los requerimientos ciudadanos en relación con la solución de conflictos. En las áreas en donde esta organización ha ejercido el control territorial la población acepta las normas impuestas por el grupo insurgente. Allí en donde el proceso de poblamiento se produjo de la mano de las Farc es probable que haya además cierto grado de alineación con algunas propuestas políticas del grupo guerrillero. En este caso, las Farc es también garante de los derechos de propiedad sobre la tierra así como responsable de la convivencia pacífica. Ahora bien, vale la pena resaltar el hecho de que la regulación de un grupo insurgente tiende a ser severa y en ocasiones suele aplicar normas que no han sido acordadas democráticamente. El analista político León Valencia recomienda el estudio de los dos documentos que recogen los castigos de las Farc a sus soldados y el código de convivencia que buscan imponer a la población, porque estos documentos revelan la relación de esta organización con la población (Valencia, 2014). El estudio de esta relación puede ser clave al momento de planear el postconflicto porque muestra el modo en que los ciudadanos de esas regiones conciben su relación con las normas locales que han sido impuestas por un grupo armado. En el primer documento se observa que el chisme, la mentira y el acto de bañarse sin autorización se pagan con el esfuerzo físico asociado a cavar letrinas y trincheras; los casos de insubordinación se pueden pagar con la vida después de un consejo de guerra revolucionario. En el segundo documento se observan regulaciones que se aplican a la comunidad y es frecuente el control de la población. Por ejemplo, “los viciosos” deberán ser sacados de la región por sus familiares. Se le exige a la comunidad la regulación de la disponibilidad de los teléfonos públicos; sólo una persona de reconocida fidelidad a las Farc puede administrar las llamadas. Se obliga a que los ciudadanos reporten a las Farc cuándo saldrán de la región y el tipo de diligencia que van a realizar. Así mismo, es obligatorio que las personas que van a abandonar la comunidad lo hagan con su respectiva carta de recomendación, la cual les permitirá luego regresar. Las Farc muestran preocupación por el consumo de bebidas alcohólicas y transporte: “No se venderán bebidas alcohólicas a las personas que tengan bestias amarradas en bodegas o caseríos”. En ese mismo sentido el grupo guerrillero se pronuncia cuando obliga a tener amarrados los perros. Además obligan al

empadronamiento de todas las personas mayores de 15 años y su respectiva inscripción en las Juntas de Acción Comunal (JAC). Estas normas de convivencia muestran, al mismo tiempo, una preocupación por la vida pacífica así como por la lealtad de la población. Es por ello que uno de los puntos del manual dice lo siguiente: “los padres de familia que tengan hijos activos en la Policía, en el Ejército y demás organismos de seguridad del Estado, deberán vender sus bienes y abandonar el área”. Por último, el grupo guerrillero también autoriza la minería artesanal. En resumen, hay evidencia de que las Farc se preocupan por la seguridad y la convivencia ciudadana, así como por la vida económica, allí en donde tienen un amplio control territorial. Sus normas tienden a ser radicales, en el sentido de no ser garantistas ni procurar una segunda instancia, tanto para su tropa como para la población. Estos documentos revelan que el proceso de formación de normas tiene como principio la coerción de un actor armado y por lo tanto hay cierto pluralismo jurídico factico, es decir, diversos órdenes legales vigentes. Es problemático hablar de legitimidad de una organización armada al margen de la ley. Sin embargo, en algunos casos se ha registrado que los actores armados también están interesados en que la población apruebe sus acciones. Esta aprobación no sólo es resultado de la coerción, sino también del reconocimiento de la efectividad de las normas. Un ejemplo de esto es el modo en que los pobladores se refieren a algunos frentes de las Farc; los denominan “juzgados”. Al frente 21 lo llaman el “juzgado 21”, con lo cual queda en evidencia la capacidad de este grupo armado para hacer cumplir sus órdenes. Factor 5: el control territorial paramilitar9 Las Convivir en Urabá antioqueño

Fuente: Rugeles (2013).

El paramilitarismo en Puerto Boyacá

Fuente: Durán Núñez (2013).

Gran parte del movimiento paramilitar se desmovilizó en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez usando para ello el marco jurídico de la Ley de Justicia y Paz. El movimiento paramilitar se puede caracterizar por haber alineado a empresarios, políticos y funcionarios de la Fuerza Pública con el fin de luchar contra movimientos guerrilleros. La condena contra algunos de los líderes del paramilitarismo llama la atención sobre el gran poder de coerción que desarrollaron estas redes de organizaciones y sus vínculos con las élites políticas locales (Romero, 2003). Esta lucha tenía como propósito el control territorial y al final permitió la expulsión de las Farc de ciertos cascos urbanos. Dicha alineación de actores se amparó tanto

Se usa el concepto paramilitar como un tipo ideal, es decir, como si fuera un concepto puro que permite el análisis a pesar de que no se encuentra en la realidad. El análisis propuesto es también funcional con las llamadas bandas criminales emergentes, es decir, aquellos grupos paramilitares que no se desmovilizaron y mantuvieron control territorial con el ánimo de seguir participando en el negocio del narcotráfico. Algunos investigadores afirman que la dimensión ideológica de la lucha tiene un peso relativo menor en comparación con los ingresos por narcotráfico (Echandía, 2013). 9

en la legalidad como en la ilegalidad con graves consecuencias en materia de derechos humanos y capacidad de organización de la sociedad civil. La fuente del primer aviso es el portal Verdad Abierta. En la región del Urabá antioqueño se produjo una guerra cruenta en contra de las Farc y del Ejército Popular de Liberación (EPL) en la medida en que aumentó el cobro de extorsiones y la influencia política insurgente sobre los sindicatos bananeros. Este proceso tuvo matices porque no todo el gremio bananero apoyó la entrada de los paramilitares afines a la familia Castaño. En el caso de Puerto Boyacá, los primeros que se organizaron fueron los ganaderos como consecuencia del aumento de secuestros y vacunas, es decir, extorsiones. Al final, en ambos casos se logró expulsar a las Farc de los cascos urbanos, más no de las zonas montañosas aledañas debido a la mayor capacidad de combate de este grupo guerrillero en geografías de esa naturaleza.10 En el primer letrero se observa el poder de convocatoria de las Cooperativas de Vigilancia y Seguridad (Convivir) en contra de la delincuencia en los años 90. Las Convivir eran organizaciones legalmente constituidas con el fin de facilitar la recolección de información que permitiera la captura de miembros de las Farc. Estas organizaciones fueron controladas por los paramilitares y se comprobó que en algunos casos facilitaron la cooperación entre paramilitares y militares, como es el caso de la región del Urabá antioqueño. Sin embargo, esta red de organizaciones permitió controlar la población y también la actividad económica, y ello implicó la violación de derechos humanos como por ejemplo el desplazamiento forzado. Si bien el objetivo de las Convivir eran los miembros de las Farc también en este proceso se impulsó una estrategia de control social y de convivencia por medio del señalamiento de ser miembro del grupo insurgente; bastaba con que un vecino problemático fuera acusado de simpatizar con las Farc para que lo invitaran a abandonar la región. Algunos delincuentes comunes también fueron víctimas de la disputa entre paramilitares y guerrilla; en este contexto la limpieza social, es decir el homicidio de delincuentes como atracadores, se convierte en una oportunidad para lograr adhesión. En el segundo letrero se observa una consigna política regional que revela el control ideológico de la población como consecuencia de una larga disputa por el control territorial entre las Farc y los paramilitares en el Magdalena Medio. Factor 6: la economía del territorio entre lo legal y lo ilegal La población que habita un territorio procura su sustento a partir de un conjunto de actividades económicas. Estas actividades pueden ser legales o ilegales. En todos los territorios hay una economía legal y una ilegal. Ahora bien, no todas las economías ilegales son criminales. Por ejemplo, ciertas expresiones de la economía ilegal que no se encuentran registradas ni monitoreadas por el Estado, como la venta de comida o la venta de pequeñas cantidades de mercancías en la calle, no pueden ser clasificadas fácilmente como criminales. Caso contrario cuando la economía ilegal está asociada a organizaciones que regulan diversos aspectos de la cadena de valor de ciertos bienes y servicios. Por lo tanto, la distinción entre lo legal y lo ilegal estaría asociada no sólo a la naturaleza de los bienes y el proceso de producción, sino también a la naturaleza de la organización que los produce. Por ejemplo, la producción de drogas

Se ha podido documentar un proceso de aprendizaje criminal tanto en el caso de las Farc como en el caso de los paramilitares. Este aprendizaje consiste en la transformación del poder de coerción militar en participación política. Es por esa razón que ambos actores han procurado constituir cuadros políticos en los municipios en donde tienen presencia. Concejales, Alcaldes, Diputados y Congresistas han sido cooptados dentro del proceso político criminal (Garay, et al, 2010). Este proceso es relevante porque permite identificar el modo selectivo en que cada organización aplicará normas de convivencia y seguridad. Esta aplicación estará alineada con el orden social vigente afín a la actividad económica predominante del territorio. 10

implica la concatenación de una red de actividades ilegales y el producto es ilegal, y en este caso la economía asociada se puede clasificar como criminal en aquellas fases de la producción y el transporte en donde se agrega un mayor valor (Beltrán & Salcedo-Albarán, 2007). Por el contrario, cuando se analiza la minería de extracción de oro se encuentra que puede ser explotada tanto en un contexto de minería legal como en un contexto de minería ilegal, y a su vez, lo ilegal podría estar asociado a la pequeña explotación relacionada con la economía de subsistencia (economía informal) o a la gran explotación impulsada por grandes organizaciones criminales. Por lo tanto, es tan importante el tipo de bien como el tipo de organización que lo produce al momento de clasificar las actividades económicas de un territorio.11 La actividad económica del territorio se encuentra inscrita en un orden social particular. Dicho orden dota de legitimidad el sustento de la población y cuando esto pasa el actor que regula la actividad económica tiende a regular también el comportamiento de los pobladores, con lo cual se produce legitimidad para el regulador, ya sea este legal o ilegal. Esta regulación es la que permite la solución de los múltiples conflictos cotidianos que surgen en la convivencia. Por lo tanto, la regulación de la actividad económica y los conflictos que se derivan de ella son fuente de aprobación social. Sin embargo, en aquellos casos en que el Estado trata de aplicar normas que prohíben el ejercicio de la actividad económica, porque así está prescrito por las leyes, se produce una tensión entre el Estado y la población, lo cual trae como consecuencia el rechazo de las autoridades que tratan de aplicar el imperio de la ley. Por el contrario, allí en donde hay organizaciones criminales que regulan la economía local, el Estado tiende a ser desplazado y no goza de igual aprobación social. Tal es el caso de la Policía que aplica la ley cuando destruye cultivos del árbol de coca en zonas deprimidas socialmente o cuando incauta gasolina de contrabando en una región en donde amplios sectores de la población se lucran de ello. La incapacidad de las organizaciones del Estado para supervisar y regular ciertas actividades económicas se convierten en oportunidades para grupos armados insurgentes o para el crimen organizado. En últimas, la regulación de la actividad económica, ya sea esta legal o ilegal, es fuente de legitimidad y por lo tanto de lealtad de la población que habita un territorio. Desde este punto de vista, la legitimidad es políticamente neutra, es decir, se puede predicar tanto de actores legales como ilegales. La legitimidad es un activo que luego puede ser usado para regular los conflictos sociales. En esas zonas en donde los funcionarios del Estado, incluida la Fuerza Pública, no han podido ganar la aprobación de la población es probable que sean otros los llamados a regular la convivencia y la seguridad, incluidas las organizaciones criminales. Hay evidencia de que las economías ilegales tienen más probabilidad de desarrollarse allí en donde hay problemas con la titulación de la tierra. Por ejemplo, en aquellos municipios en donde la tenencia de la tierra no se encuentra respaldada por un título de propiedad hay una mayor probabilidad de que los campesinos siembren arboles de coca. Este resultado se explica porque la falta de claridad en los derechos de propiedad se convierte en un incentivo para participar en economías ilegales. Por lo anterior, las actividades económicas que sirven de sustento a la población se entrelazan con la formalidad de la tenencia de la tierra.

El marco teórico usado para clasificar las actividades entre legales o ilegales, y luego entre informal y criminal pone el acento en la entidad que ejecuta las actividades. Este enfoque evita clasificar automáticamente como criminales a los eslabones que menos ingresos producen. Esta es una perspectiva organizacional y se separa de las distinciones meramente jurídicas que olvidan que las normas pueden ser expedidas por un organismo válido pero su materialización, es decir su efectividad, depende de organizaciones capaces de imponerlas por medio de la fuerza. 11

Factor 7: el pago de impuestos al estado y el pago de extorsión a los actores armados ilegales Las actividades económicas legales deben pagar impuestos en el caso en que se encuentren registradas. El pago de los impuestos es una fuente de rentas para el Estado. Hay también algunos impuestos del nivel subnacional que necesitan una infraestructura mínima para ser recaudados, como es el caso del impuesto predial, el cual se basa en la actualización catastral. Sin embargo, se necesita una mínima capacidad del Estado para monitorear la actividad económica local y de esa forma estimar y hacer exigible el impuesto. Esta capacidad es casi nula en territorios en donde hay presencia de actores armados ilegales y una economía ilegal; en este caso, es imposible recolectar impuestos porque el Estado no tiene tal competencia ni la correspondiente capacidad. En un contexto de economía ilegal son los actores armados al margen de la ley quienes tienen la capacidad para extraer dichas rentas. Tanto en el caso de la minería ilegal como en la producción de drogas, los actores armados cuentan ya con diferentes tarifas y tablas de tributación. Estas capacidades de recaudo pueden ser aplicadas también a la economía legal por medio del cobro de extorsiones. El cobro de impuestos es la otra cara de la moneda de la coerción; al lado del monopolio de la violencia se encuentra también el monopolio fiscal, es decir, el recaudo tributario. Un indicador de que el Estado no se ha consolidado es que otros actores tienen capacidad de recaudo de impuestos, ya sea que se hable de entornos urbanos o rurales. Este recaudo permite la supervivencia y la expansión del ejército que lo cobra. Por supuesto, jurídicamente no tienen la misma naturaleza pero materialmente son semejantes el cobro que realiza el Estado y el cobro que realiza un grupo armado ilegal a una actividad económica. La evidencia empírica señala que los países con mayores tasas de tributación tienden a tener menores tasas de homicidio (Beltrán & Bolívar, 2012).12 Una posible explicación de este resultado es que los Estados que no recaudan todos los impuestos que podrían se enfrentan a organizaciones que sí tratan de cobrarlos, lo cual causa un aumento de la violencia. Factor 8: la oferta institucional del Estado en materia de convivencia y seguridad ciudadana Una variable proxy de la seguridad y la convivencia ciudadana es el número de delitos y contravenciones en un territorio. Allí en donde se producen más delitos y contravenciones en términos relativos, ceteris paribus, hay una menor protección. Desde esta perspectiva, los delitos y contravenciones son una medida de protección de bienes jurídicos que han sido definidos en el Código Penal y en los Códigos de Policía. Sin embargo, la protección de estos bienes jurídicos no es potestad exclusiva del Estado debido a que, de facto, grupos armados al margen de la ley y el crimen organizado pueden en cierta medida también garantizarlos. Las variables que afectan el número de delitos y contravenciones desde el punto de vista institucional son las siguientes: presencia de la Policía Nacional, presencia de autoridades administrativas del orden local como las Comisarías de Familia y los Inspectores de Policía, presencia de fiscales, presencia de jueces, y presencia de funcionarios con funciones de policía judicial como el Cuerpo Técnico de Investigación (CTI) y las Seccionales de Policía Judicial de la Policía (Sijin); la suma del trabajo de estas entidades (entre En el trabajo de Beltrán & Bolívar (2012) se usó como unidad de análisis el país y se hizo un análisis de corte transversal. La variable dependiente es la tasa de homicidio para el año 2002. Las variables independientes son: el esfuerzo fiscal (medido como porcentaje del PIB), la inversión en educación (como porcentaje del PIB), la inversión en salud (como porcentaje del PIB) y el indicador de transparencia internacional denominado percepción de corrupción. Se estimó una regresión lineal múltiple y se encontró que la variable estadísticamente significativa al momento de explicar la tasa de homicidios es el esfuerzo fiscal, es decir, la capacidad del Estado para recaudar tributos. Los siguientes son los resultados al estimar los parámetros de la regresión suponiendo una función de potencia: Homicide=672.82*Taxes(–1.687) ; R2=0.658; F=90.332; B=-1,687; Sig=0.000. 12

otras) es lo que define la oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Se espera que la presencia de estos actores afecte negativamente el número de delitos y contravenciones en un territorio. Se hace el supuesto fuerte de que estos actores cuentan con protocolos de trabajo que permiten disminuir o por lo menos controlar la ocurrencia de delitos y contravenciones. En cualquier caso, no es esperable que un aumento en el número de funcionarios adscritos a algunas de las entidades aumente el número de delitos. La violación de este supuesto significa que las entidades del Estado participan en la producción de delitos y contravenciones. No hay una necesidad lógica que impida que los actores del Estado aumenten el número de delitos y contravenciones en un territorio. Sin embargo, se puede suponer que estas situaciones tienen un carácter excepcional. En cualquier caso, la oferta institucional del Estado mezcla entidades del nivel subnacional con el nivel nacional. Las instituciones mencionadas tienen que coordinar sus acciones para atender problemas de seguridad y convivencia ciudadana; esta coordinación implica la sincronización de tareas y personas en el espacio y en el tiempo. Sin embargo, es probable que estas entidades tengan problemas al interactuar, lo cual suele venir acompañado de un aumento de los tiempos de respuesta de atención a los requerimientos ciudadanos. Una característica de las instituciones del Estado responsables de aplicar la coerción penal y policial es que tienen problemas de coordinación como consecuencia de la división del poder público. Hasta las revoluciones burguesas de los siglos XVIII y XIV el poder de coerción estaba concentrado en el ejecutivo. Así, los policías, los fiscales, los jueces y naturalmente los militares se coordinaban fácilmente porque todos dependían del Rey; la coordinación se producía como consecuencia de la concentración del poder. Por el contrario, en los estados liberales se ha procurado fragmentar el poder del Estado en materia de persecución penal y así los fiscales, los policías y los jueces suelen pertenecer a agencias independientes, con lo cual se disminuye el riesgo de que el Estado concentre todos sus esfuerzos en procesar a un individuo; esta es una de las razones por la cuales se instituyo la presunción de inocencia, la cual es una barrera frente a la actuación coordinada de todas la agencias del Estado tratando de condenar a un acusado. Surge un problema teórico y legal en la definición de esta función de producción cuando se considera la presencia de las Fuerzas Militares, en especial del Ejército Nacional y de la Armada Nacional en Colombia. Estas entidades tienen la capacidad material para influir en la ocurrencia de delitos y contravenciones por la presencia que hacen en el territorio y porque ellos pueden ocupar la posición de garante de derechos fundamentales como la integridad de la vida y de la propiedad. Esta influencia material se expresa en la capacidad para detener a un infractor y conducirlo ante las autoridades competentes. La cuestión es que ellos no tienen el mandato legal de prevenir la ocurrencia de delitos y contravenciones y por lo tanto, se convierte en una decisión política su inclusión o no en la función de producción de la seguridad ciudadana. En resumen, si se asume un punto de vista estrictamente civilista en la producción de la seguridad ciudadana las Fuerzas Militares no deberían ser consideradas en la oferta institucional del Estado. Por el contrario, si se parte de una posición pragmática se puede asumir que las Fuerzas Militares estén en capacidad de cooperar con las entidades civiles para la protección de la vida y los bienes de los ciudadanos. Vale la pena señalar que el uso del ejército, en general de las Fuerzas Militares, en materia de seguridad y convivencia ciudadana no se ajusta a los fundamentos de la doctrina militar. Esto es así porque, entre otras cosas, los ejércitos no han sido entrenados para cuidar población; para ello hay entidades como la Policía y otras instituciones civiles. Los ejércitos han sido formados para usar la máxima fuerza con la mayor capacidad para infringir daño. Por el contrario, los policías han sido entrenados para el mínimo

uso de la fuerza letal. Otro elemento de diferencia son las formaciones de patrullaje; mientras los policías lo hacen en grupos de dos uniformados los soldados lo hacen en grupos de doce. En últimas, los ejércitos se entrenan bajo la concepción de que hay que enfrentar a un enemigo y los policías se entrenan para enfrentar infractores. Factor 9: el reto operacional de materializar la oferta de convivencia y seguridad en territorios rurales Las organizaciones del Estado responsables de atender los problemas de seguridad y convivencia ciudadana deben alcanzar a todos los ciudadanos en el territorio nacional. Sin embargo, este deber legal se enfrenta a serias restricciones logísticas y presupuestales. El modelo de asignación de funcionarios públicos para atender la seguridad y la convivencia ciudadana se debe ajustar en función de las características de los territorios. Los recursos para atender los problemas de convivencia y seguridad ciudadana se concentran en las cabeceras municipales y no es claro si con esos mismos recursos se debe prestar atención a los otros núcleos poblacionales, o sí se debe disponer de recursos entrenados y asignados específicamente a atender problemas de convivencia y seguridad ciudadana fuera de la cabecera municipal. Adicionalmente, los problemas de coordinación entre entidades independientes aumenta el riesgo de que las necesidades de los ciudadanos sean atendidas. Basta con llamar la atención sobre los siguientes asuntos que deben ser abordados al momento de pensar la atención en materia de convivencia y seguridad ciudadana en los distintos territorios: las características del territorio y la población que lo ocupa; las distancias a cubrir; la frecuencia de los problemas de convivencia y seguridad; la frecuencia del patrullaje y el acercamiento de entidades de justicia administrativa como Comisarias e Inspecciones; y el tipo de actividades preventivas y reactivas que se deben llevar a cabo en lo rural. En resumen, se hace necesario contar con un diagnóstico de los problemas de convivencia y seguridad ciudadana en los distintos territorios y tener en cuenta los factores anteriormente señalados con el fin de construir un diagnóstico diferencial.

Arquitectura institucional de la Seguridad y Convivencia Ciudadana en las zonas rurales de Colombia 1.

Introducción

Este capítulo responde a cuatro preguntas fundamentales que guían el desarrollo de este documento: ¿cuál ha sido la arquitectura y diseño institucional de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana (en adelante SCC) en las zonas rurales?, ¿Cómo ha evolucionado la planeación y provisión de la SCC frente al proceso de descentralización política y administrativa del país?, ¿Cuál es la arquitectura y diseño institucional actual de la SCC en las zonas rurales?, y ¿cómo funciona actualmente la provisión de la SCC en los entornos rurales afectados por el conflicto armado y la criminalidad organizada? Para ello se ha estructurado en cinco partes. En esta primera sección se describe brevemente el marco conceptual que da línea al presente capítulo. En una segunda sección se analiza cómo desde el Gobierno de Barco ha evolucionado la arquitectura y diseño institucional para la provisión de la SCC en las zonas rurales de Colombia. Posteriormente, se describe la actual arquitectura institucional, los instrumentos de gestión utilizados a nivel nacional, departamental y local para la provisión de la SCC en entornos rurales y se identifican los principales vacíos, brechas y fortalezas de la actual arquitectura institucional. Por

último, se describirá cómo funciona actualmente la planificación y provisión de la SCC en regiones afectadas por el conflicto armado y con presencia de grupos armados ilegales. Como introducción a las siguientes subsecciones es necesario precisar tres aspectos. En términos conceptuales, en este capítulo las instituciones son entendidas como un “conjunto de reglas, escritas e informales, que gobiernan las relaciones entre los ocupantes de roles en organizaciones sociales” (Portes, 2009)13. En ese sentido, se entiende que las instituciones pueden ser tanto las normas decretadas por el Estado, las normas establecidas por la sociedad, como las entidades estatales y no estatales que cumplen un papel en la provisión de algún bien público (Portes, 2009; Rodríguez, 2012). Con base en lo anterior, en este capítulo la arquitectura institucional es abordada desde un sentido amplio que comprende desde el marco normativo, los lineamientos de política pública, las pautas de interacción social, hasta las entidades que tienen un rol o facultades en la planificación y/o provisión de la SCC. En segundo lugar, las instituciones estatales abordadas en este documento se dividen en tres niveles de análisis: nacional, departamental y local. Esta distinción resulta relevante en tanto si bien el Estado colombiano es descentralizado, la planificación y formulación de la seguridad y convivencia ciudadana se da de forma centralizada y descentralizada, mientras que la ejecución y provisión se da de forma desconcentrada. De acuerdo a la Constitución, la descentralización y la desconcentración son entendidas como mecanismos que buscan “Transferir a diversas corporaciones o personas una parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado” y “La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa”, respectivamente (CP). Y en tercer lugar, la narrativa de las siguientes secciones permite identificar los cambios institucionales en materia de Seguridad y Convivencia Ciudadana a lo largo de los últimos seis mandatos presidenciales. 2. Del centralismo militar a una descentralización parcial de la SCC en las zonas rurales Colombia cuenta con una larga tradición centralista en la coordinación y organización administrativa de la planeación de seguridad en las zonas rurales. Durante buena parte del Siglo XX, las directrices de política pública en materia de seguridad en estas zonas fueron establecidas por el nivel central con un enfoque netamente militar. A su vez, entre finales de los setenta y principios de la década de los ochenta, las políticas orientadas a establecer condiciones favorables de Seguridad y Convivencia Ciudadana en la zona rural se enmarcaron principalmente en lineamientos de política para la seguridad nacional (Leal Buitrago, 2006, págs. 55-96)14. Entre los principales lineamientos normativos de la primera parte de la década de los ochenta, el Gobierno Nacional sancionó el Decreto 2092, 2157 y la Ley 131 de 1985 que fortaleció la acción operativa de las fuerzas militares en las zonas rurales, creó la Fuerza Elite Antiguerrilla, y permitió el reclutamiento voluntario o por conscripción, respectivamente. A partir del Decreto 2092, las Fuerzas Militares crearon divisiones que apoyaban las zonas más afectadas por la violencia y que en su mayoría eran zonas rurales del país (Torres, 2008, pág. 331). Adicionalmente, durante el Gobierno de Betancur, los lineamientos de

Esta definición de Alejandro Portes parte de los importantes aportes de Douglas North (1990). Al respecto ver: North, C. (1990). Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge Univ. 13

14

Al respecto, ver: Leal, 1994; 2006; 2011.

política pública de la seguridad continuaron siendo establecidos y planificados por el nivel central y focalizados a la seguridad nacional por encima de la seguridad del ciudadano15. Sin embargo, a partir de 1986, el Gobierno del Presidente Barco (1986-1990) sentó las bases del proceso de descentralización en materia de seguridad con la promulgación de la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 de 1986. Dicho Decreto estableció el nuevo Código de Régimen Municipal el cual trasladó las competencias del manejo de la seguridad a los alcaldes quienes asumirían el rol de articulador y coordinador de las inspecciones municipales y departamentales de Policía. De acuerdo con el artículo 13 de la Ley 11 de 1986: “Los alcaldes son jefes de policía en el municipio. La Policía Nacional, en los municipios, estará operativamente a disposición del alcalde, que dará sus órdenes por intermedio del respectivo Comandante de Policía o de quien lo reemplace. Dichas órdenes son de carácter obligatorio y deberán ser atendidas con prontitud y diligencia.” Adicionalmente, “[l]a creación de inspecciones municipales de policía corresponde a los Concejos que determinarán su número, sede y área de jurisdicción.” Y es deber de dichas inspecciones conocer las contravenciones establecidas en el código de Policía de 1970. (Art. 9, 1986). Junto a ello, el Gobierno del Presidente Barco continuó con los esfuerzos por avanzar en procesos de paz y paralelamente fortaleciendo el componente militar en las zonas rurales. A finales del cuatrienio, a partir de Decreto 814 de 1989 y como respuesta al incremento de la violencia asociada al conflicto armado y a la violencia asociada al narcotráfico, el Gobierno continuó militarizando la labor de la Policía mediante la creación del Cuerpo Especial Armado denominado Cuerpo Élite (Leal, 1994)16. El objetivo de este cuerpo especial era combatir los escuadrones de la muerte, los grupos paramilitares y las organizaciones del narcotráfico (Leal Buitrago, 2006, pág. 96). Adicionalmente, en 1990 se crearon las brigadas móviles del Ejército con el fin de combatir los grupos armados ilegales en la zona rural. Adicionalmente, como iniciativa civil, el Gobierno creó la Consejería Presidencial de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación. Pese a los esfuerzos del Gobierno del Presidente Barco, al igual que en el Gobierno del Presidente Betancur persistió la ausencia de articulación entre las políticas de seguridad y el PNR. En resumen, hasta finales de la década de los ochenta, los lineamientos de política pública establecidos en materia de seguridad en la zonas rurales estuvieron caracterizados por tres aspectos: un enfoque militar en los lineamientos de política pública en materia de seguridad; una agenda de seguridad guiada por la seguridad Nacional, dejando en un segundo plano aspectos relacionados con la seguridad y la convivencia ciudadana; y una utilización sistemática del concepto de “orden público”17. Este concepto limitó la diferenciación de las estrategias de seguridad e invisibilizó, en algunos casos, el esfuerzo de la Policía por abordar problemáticas relacionadas con la seguridad y convivencia ciudadana. Algunas de las problemáticas que componen hoy en día la seguridad ciudadana fueron categorizadas y abordadas como problemáticas de orden público con una respuesta netamente reactiva y principalmente militar. Paralelamente, el Gobierno puso en marcha el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) que tenía como fin principal atacar de forma directa las “causas objetivas” de la violencia en Colombia: la pobreza y la desigualdad. Para ello, estableció un programa de inversiones públicas focalizado en las zonas afectadas por la presencia de grupos armados ilegales y que coincidía con aquellos municipios caracterizados por unas condiciones críticas en materia socioeconómica. Sin embargo, un aspecto central caracterizó la baja efectividad de las políticas implementadas: la ausencia de articulación y corresponsabilidad entre las políticas de seguridad y el PNR; dos iniciativas que continuaron por vías opuestas y con objetivos similares: por un lado la vía la militar, y por otro la vía civil. 16 La norma establece que su funcionamiento no es permanente sino para estados de excepcionalidad del orden público (art. 1). 17 Desde la perspectiva del Gobierno Nacional, el orden público “es el conjunto de las condiciones que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos y libertades, dentro de un marco coherente de valores y principios” (Art. 4, Ley 684 de 2001). 15

Adicionalmente, las decisiones en materia de seguridad tanto en las zonas urbanas como rurales estuvieron caracterizadas por tener un enfoque netamente militar. Así mismo, durante esta década no existió una política explícita de Seguridad y Convivencia Ciudadana y menos aún, una política enfocada a las zonas rurales. La década de los noventa: descentralización de la seguridad ciudadana y primeros avances de este enfoque en las zonas rurales Ante la coyuntura del narcotráfico, la crisis frente a las diferentes formas de violencia y la deslegitimación del Estado a principios de los noventa, el Gobierno del Presidente Gaviria promovió una modernización del Estado en todos sus niveles y sectores con el objetivo de acercar el Estado al ciudadano. En materia de seguridad y convivencia ciudadana, esta modernización y reforma del Estado colombiano se materializó en tres aspectos. El punto de partida lo estableció el artículo 213 de la Constitución de 1991 el cual equiparó como prioridades constitucionales la seguridad del Estado, con la estabilidad institucional y la convivencia ciudadana18. En segundo lugar, pese a las desfavorables condiciones de seguridad y a la notoria centralización en la coordinación y organización de los lineamientos de política pública de la seguridad ciudadana, a finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, la arquitectura institucional de la seguridad ciudadana presentó un cambio sustancial: se implementó un rediseño institucional que modificó su estructura, la delegación de roles y competencias, y los mecanismos de coordinación y organización administrativos utilizados por el Estado para planear y ejecutar los lineamientos en materia de seguridad ciudadana. Este rediseño transfirió el rol y las competencias de Seguridad y Convivencia Ciudadana a las entidades departamentales y locales. Y en tercer lugar, el rediseño institucional estuvo enmarcada en la primera estrategia de Seguridad y Convivencia Ciudadana formulada por el Gobierno Nacional. Luego de la promulgación de la Ley 11 de 1986 y la Constitución de 199119, el Gobierno instauró “una Política de Seguridad para la Convivencia” dividida en dos grandes fases: la Estrategia Nacional contra la Violencia (en adelante ENV)20 y la Estrategia de Seguridad para la Gente (en adelante ESG). Las dos fases establecían tres objetivos centrales: i) “recuperar y fortalecer el monopolio del uso de la fuerza por parte del Estado”; ii) “vigorizar la justicia para sancionar el delito y combatir la impunidad; y iii) “ampliar la presencia del Estado en comunidades rurales y urbanas”. Así mismo se establecieron como objetivos adicionales en la estrategia: i) trasladar el “mantenimiento del orden público y la convivencia pacífica” de la fuerza pública a las autoridades civiles; ii) “establecer un enfoque integral de la problemática de violencia y participación ciudadana”; y iii) fortalecer la interacción y coordinación de las autoridades civiles con las militares (Presidencia de la república, 1994, págs. 16-17).

“En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. [….]” (art. 213, Constitución Política de Colombia). 19 El artículo 300 de la Constitución de 1991 descentralizó la competencia en las Asambleas Departamentales de dictar sus propios Códigos de Policía. Sin embargo, su aplicabilidad ha estado concentrada en las principales capitales. 20 La primera estrategia fue producto del trabajo de la Consejería Presidencia para la Defensa y Seguridad (Leal Buitrago, 2006, pág. 103) 18

La primera fase reconocía la multiplicidad de violencias presentes en el país y establecía por primera ocasión, un programa de seguridad con un componente de seguridad nacional y un componente explícito de seguridad ciudadana. La ENV definió cinco grandes políticas alineadas al nuevo rediseño institucional del país: i) “fortalecer la iniciativa de las autoridades del nivel regional y local –gobernadores, intendentes, comisarios, alcaldes y a reforzar la coordinación interinstitucional a través de los Consejos Seccionales de Seguridad, los cuales deben elaborar planes regionales de seguridad, de acuerdo con las características de la violencia que predominan en cada jurisdicción y hacer el seguimiento respectivo” (Presidencia de la República, 1991: 8, citado en Camacho, 1992:3); ii) solucionar el problema de la impunidad; iii) promover procesos de negociación con la guerrilla; iv) fortalecer en el Estado los agentes de la violencia; y v) promover medidas específicas para la protección y promoción de los Derechos Humanos (DDHH). En cuanto a los puntos tratados en materia de seguridad ciudadana, la ENV estableció cuatro aspectos dirigidos de forma directa al ciudadano. En primer lugar, la estrategia dedicó una sección especial al tratamiento de jóvenes materializado en los siguientes aspectos: “ampliación del código del menor; la creación de los centros de recepción, de observación y de reeducación; la organización de comisarías de familia; mayor capacitación de organismos judiciales en el tratamiento de asuntos de la juventud; y programas de recreación y cultura” (Camacho, 1992, pág. 6). En segundo lugar, la estrategia dedicó una sección a la política de descongestión de la justicia mediante “el fortalecimiento de las inspecciones de Policía, el estímulo a prácticas de conciliación y arbitramento y la creación de los Conciliadores en Equidad” (Camacho, 1992, pág. 6). En tercer lugar, la estrategia implantó la necesidad de replantear los mecanismos de control de armas en Colombia. Y por último, la estrategia contempló el fortalecimiento de la Policía en lo referente al acercamiento con la ciudadanía. Posteriormente, a partir de la Directiva Presidencial número 5 de 1991 y el Decreto 2615 de 1991, se definieron los instrumentos de gestión y las entidades del Estado que desarrollarían la ENV. Entre los principales aspectos se destaca la creación de “planes de seguridad departamentales, regionales, distrital, metropolitanos o municipales que surjan de los Consejos de Seguridad” (Presidencia de la República, 1991, pág. 92); la creación de los Consejos de Seguridad departamentales y municipales, instancia de carácter preventivo a partir de la cual “los gobernadores y alcaldes deben continuar desarrollando planes de seguridad que reflejen las necesidades y problemáticas específicas de sus regiones y permitan el desarrollo de las políticas generales establecidas por el Presidente de la República”21 (Presidencia de la República, 1991, pág. 92); los Comités de Orden Público a nivel departamental, instancia de carácter reactivo los cuales son los responsables “de poner en ejecución los planes de seguridad respectivos” (Presidencia de la República, 1991, pág. 94); y, adicionalmente, en el marco del Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), se establecieron sesiones especiales “específicamente orientadas a discutir los problemas locales de seguridad” (Presidencia de la República, 1991, pág. 95)22 23. Este último punto marcó un cambio adicional en la búsqueda de corresponsabilidad entre las iniciativas militares y civiles con objetivos similares.

“Los planes de seguridad deben establecer objetivos y plazos precisos, fijar criterios de análisis y efectuar la evaluación de las políticas de seguridad propuestas. Estos deberán estar integrados a los planes de desarrollo departamental y municipal. La Consejería para la Defensa y Seguridad Nacional brindará la asesoría pertinente. Los planes de seguridad respectivos deberán ser remitidos a dicha Consejería, antes de la terminación de este semestre, a fin de conformar un banco de datos que recoja las experiencias en materia de seguridad a nivel nacional.” 22 El Decreto 2615 de noviembre de 1991 estableció la organización y composición de los Consejos Departamentales de Seguridad, el Consejo de Seguridad del Distrito Capital, los Consejos Regionales de Seguridad, los Consejos Metropolitanos de Seguridad; los Consejos Municipales de Seguridad y los Comités de Orden Público (Presidencia de la República, 1991) 23 Luego de esta directiva y en el marco del proceso de modernización y descentralización del Estado, se conoció el Decreto legislativo 2162 del 30 de diciembre de 1992 que eliminó el control que ejercía los militares sobre la Policía Nacional. 21

Ahora bien, entre la primera y segunda fase de la estrategia y paralelamente al proceso de descentralización del país fueron expedidos la Ley 62 y el Decreto 2203 de 1993 los cuales establecieron las bases para la descentralización de la seguridad ciudadana y la reforma de la Policía Nacional. A partir de la Ley 62 de 1993 “se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República" (Presidencia de la República, 1993). En cuanto a la Ley 62, tres aspectos relevantes valen destacar de incidencia directa tanto en la descentralización como en la construcción de políticas de SCC. En primer lugar, en cuanto los lineamientos de SCC, la Ley 62 creó el Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana sustituto del Consejo Superior de Policía (art. 14 y 15) 24 responsable de “recomendar las políticas de Estado en materia de seguridad de la comunidad, estableciendo planes y responsabilidades entre las diferentes entidades comprometidas” (art. 14)25 y el cargo de Comisionado Nacional para la Policía quien asumiría la función “ejercer la vigilancia del régimen disciplinario y operacional y tramitar las quejas de la ciudadanía” (art. 21). En segundo lugar, la Ley fortaleció el artículo 13 de 1986 y reiteró los roles y competencias de los Gobernadores, Alcaldes, Comandantes Departamentales y Municipales, y la Policía Nacional, en la elaboración y acompañamiento de los planes y estrategias integrales de seguridad y su respectiva disposición del servicio de vigilancia urbana y rural. Adicionalmente, en el marco del proceso de descentralización, fortaleció la articulación y corresponsabilidad de las autoridades locales y la Policía mediante el Decreto 2203 de 1993 que creó los Comandos Municipales y traslado la responsabilidad a los Alcaldes de “emitir un concepto en forma periódica sobre el desempeño” de los comandantes departamentales y regionales. Y por último, la Ley 62 de 1993 diferenció en el organigrama de la Policía Nacional la Subdirección de Policía Urbana y la Subdirección de Carabineros o Policía Rural26. Y finalmente, de forma complementaria se promulgó la Ley 23 de 1991 y el Decreto reglamentario 800 de 1991 que fortaleció el rol de los inspectores de policía y los Centros de Conciliación, y creó los conciliadores en equidad con el fin de descongestionar los despachos judiciales. En consecuencia, se estableció un nuevo rol para los comandantes y subcomandantes de las estaciones de Policía y se fortalecieron los mecanismos de coordinación y organización administrativos utilizados por el Estado. Por un lado, mientras a nivel de los gobiernos locales y regionales se trasladó la responsabilidad de la planificación de la seguridad ciudadana con lo cual se promovió la descentralización en la planificación, la Policía Nacional continuó con un esquema de mando, operacional, y de asignación de recursos centralizado. En conclusión, si bien el diseño institucional presentó un fortalecimiento entre 1991 y 1992, las estrategias no implementadas no contenían un componente rural. La segunda fase de la estrategia: ¿Seguridad para la Gente?

Seis meses antes de esta Ley, mediante el Decreto 2134 de 1992, el Gobierno creó el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, consejo que fusiona el Consejo Nacional de Seguridad, el Consejo Superior de la Defensa Nacional y la Comisión Coordinadora y Asesora que combate los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada. 25 Adicionalmente, el artículo 14 de la Ley 62 de 1993 estableció que el Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana tiene como función “[r]egular de manera equilibrada la doble función que desarrolla la Policía en los aspectos de prevención y control de delitos y contravenciones, así como formular recomendaciones relacionadas con el servicio de Policía y seguridad general” (Presidencia de la República, 1994, pág. 46). El artículo 15 de la Ley establece que el Consejo estará conformado por: Presidente de la República, Ministro de Gobierno, Ministro de Defensa, Ministro de Justicia, Director General de la Policía, Comisionado Nacional para la Policía, un Gobernador y un alcalde. 26 La Ley 62 creó el Sistema Nacional de Participación Ciudadana y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada (Presidencia de la República, 1993). 24

A finales de 1993, el Gobierno puso en marcha la segunda fase de la estrategia: seguridad para la gente27. Si bien esta fase le da continuidad a la mayoría de puntos establecidos en la primera fase, establece tres aspectos diferenciadores: i) concentra su atención en el control y tráfico de armas; ii) fortalece los instrumentos de gestión de la Policía Nacional y los inspectores de Policía; y iii) promueve reformas para el fortalecimiento de la vigilancia privada. En primer lugar, el control al porte de armas se convirtió en una prioridad en la política integral contra la violencia. Luego de la Ley 61 de 1993, a partir del Decreto 2535 de 1993 el Gobierno continuó fortaleciendo los mecanismos para el control sobre el porte y tenencia de armas por parte de civiles. Dicho decreto estableció una clasificación de armas de fuego, creó el Comité de armas del Ministerio de Defensa, estableció los requisitos para portar o tener un arma de fuego y exportar e importar armas, municiones y explosivos, y fortaleció los mecanismos de cooperación internacional para combatir el tráfico de armas, entre otros. En segundo lugar, en cuanto al fortalecimiento de los instrumentos de gestión de la Policía Nacional, a partir de la Directiva Presidencial Número 03 de 1994, el Gobierno Nacional creó tres aspectos complementarios a los puntos mencionados en la primera estrategia: las comisiones departamentales de Policía y participación ciudadana, los rubros de Seguridad y Convivencia Ciudadana en los fondos de vigilancia y seguridad y la Ley de Orden Público a partir de la cual se establecen “unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones” (Ley 104, 1993). Adicionalmente, la Ley estableció que la Consejería para la Defensa y Seguridad Nacional acompañaría la elaboración de los planes de seguridad elaborados por los consejos de seguridad departamentales y municipales (Presidencia de la República, 1994, págs. 429-430). Otro aspecto relevante que estableció la Ley fue la creación de los Fondos de Seguridad departamentales y municipales derogado posteriormente por la Ley 418 de 1997 y centralizado por el Ministerio del Interior. Entre otros instrumentos, la estrategia contemplaba: i) reformar el Código Nacional de Policía para fortalecer las funciones de los inspectores de Policía el cual finalmente no fue reformado, y ii) la creación de brigadas especiales para la investigación de homicidios. En cuanto a los inspectores de Policía, el Gobierno Nacional, con el propósito de establecer autoridades de convivencia en los corregimientos complementarias a los inspectores de Policía, mediante la Ley 136 de 1994, creó los corregidores como autoridades administrativas encargadas de la participación de la comunidad y seleccionados directamente por los alcaldes. En tercer lugar, a partir del Decreto 2453 de 1993 y 356 de 1994 se creó la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y el Estatuto de Vigilancia y Seguridad Privada, respectivamente. Este último estableció un aspecto de directa incidencia en la seguridad rural: los servicios de vigilancia y seguridad privada, las cooperativas de vigilancia y seguridad privada (art. 2) y los servicios comunitarios de vigilancia y seguridad privada y que dieron inicio a las Asociaciones Comunitarias de Vigilancia Rural (Convivir). Junto a estos tres puntos, durante el cuatrienio del Presidente Gaviria y ante la situación de criminalidad organizada y “orden público”, se decretaron diversos estados de conmoción interior que modificaba el enfoque adoptado en la Política de Seguridad para la Convivencia y retornaban al enfoque militar de la década de los ochenta que ejemplificaba como el contexto modificaba las prioridades de De acuerdo a la estrategia de Seguridad para la Gente, la seguridad ciudadana es “entendida como un ámbito de bienestar donde priman la resolución pacífica de los conflictos y una amplia interacción entre las autoridades y la comunidad” (Presidencia de la República, 1994, pág. 376) 27

seguridad por parte del Estado al sobreponer la seguridad nacional sobre la Seguridad y Convivencia Ciudadana. En suma, la coordinación y organización política y administrativa de la provisión de seguridad presentó una reforma sustancial: los alcaldes y gobernadores se convirtieron en los principales responsables de la “conservación del orden público” y “gozan de autonomía para la gestión de sus intereses […] dentro de los límites de la Constitución y la ley” (Constitución Política, artículo 285 y 296). Frente a esta nueva jerarquía, los alcaldes y gobernadores se convirtieron en los responsables de la Seguridad y Convivencia Ciudadana a nivel regional y local; asumieron la responsabilidad de direccionar a la Policía Nacional en la atención de las diferentes problemáticas identificadas; y asumieron la responsabilidad de coordinar los diferentes instrumentos y mecanismos de gestión y coordinación de la Seguridad y Convivencia Ciudadana tanto en entornos urbanos como en entornos rurales. Vale reiterar que de acuerdo con la Política establecida, las problemáticas de narcotráfico, relacionadas al crimen organizado y los grupos armados ilegales serían competencia del Gobierno Nacional y correspondían a la seguridad nacional; por su parte, las problemáticas asociadas a la “seguridad ciudadana y convivencia” 28 serían competencia de los gobiernos locales y regionales (Gutiérrez, 2010: 16). 1994-1998: Avances en los lineamientos y retrocesos en la descentralización de la planeación del servicio de SCC urbano y rural Luego del rediseño institucional y el fortalecimiento de los lineamientos de política pública en materia de Seguridad y Convivencia Ciudadana establecidos durante el Gobierno del Presidente Gaviria, los cuatro años del Gobierno del Presidente Samper (1994-1998) estuvieron marcados por tres aspectos centrales: i) un leve fortalecimiento en el papel de la descentralización en materia de seguridad ciudadana y convivencia en los gobiernos locales; ii) la no puesta en marcha de buena parte de los instrumentos de gestión promovidos por el Gobierno del Presidente Gaviria; y iii) una focalización hacia la estrategia militar en respuesta a las condiciones de seguridad y como medio para alcanzar la Seguridad y Convivencia Ciudadana29. Por primera vez en la historia de Colombia, el Gobierno Nacional establecía como política de Estado la SCC denominada “Programa Presidencial para la Convivencia y Seguridad Ciudadana” y que daba continuidad a buena parte de los lineamientos promovidos por el Gobierno del Presidente Gaviria. En 1995, el Gobierno presentó el Programa Presidencial compuesto de cuatro estrategias: i) “el fortalecimiento y modernización de la función policial”; ii) “gestión descentralizada de la seguridad”; iii) “actualización y adecuación normativa”; y iv) “desarrollo social para la seguridad ciudadana” (Camacho, 1996, págs. 1-2). En materia de seguridad rural, la Política destaca la importancia de fortalecer la gestión de las autoridades rurales de Policía y la activación de las cooperativas de seguridad rural (Camacho, 1996, pág. 20). En línea con ello, el 29 de marzo de 1995 se establecieron los lineamientos de política a partir del Conpes 2771 que establece la “Modernización de la Policía Nacional en el Marco del Plan de Seguridad Ciudadana”. Mediante éste Conpes se definieron cuatro líneas de acción (acercamiento a la comunidad, fortalecimiento institucional, profesionalización y bienestar) desarrolladas a partir de tres estrategias: i) la puesta en 28

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Homicidio, secuestro, extorsión, hurto de automotores y piratería terrestre.

Durante este cuatrienio se promulgó la Ley 248 de 1995 sobre la correcta prevención, investigación y sanción de los delitos asociados contra la mujer y la ley 294 de 1996 que obliga a todos los municipios a contar con por lo menos una Comisaría de Familia.

funcionamiento del Sistema nacional de participación ciudadana por parte de la Comisión Nacional de Policía y Participación Ciudadana; ii) el desarrollo de las Oficinas de Participación Comunitaria a nivel de Comandos de Departamento, de Policía Metropolitana, de Estación y de Escuela, quienes serían las encargadas de los planes de seguridad local (estos se deben articular con las políticas establecidas por las Comisiones Departamentales y Municipales de Participación Ciudadana); conformar una policía cívica no armada; fortalecer las redes de apoyo; fomentar las acciones cívicas lideras por la Policía Nacional (Frentes locales de seguridad, escuelas de seguridad ciudadana, Policía Cívica Juvenil)30, entre otros; y iii) estructurar la Oficina del Comisionado Nacional para la Policía. Sin embargo, los positivos avances en los lineamientos no se vieron materializados en la aplicación. Las diferencias conceptuales al interior de la Policía Nacional y el Ministerio de Defensa, llevaron a lo no instalación del Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana, al no nombramiento del Comisionado Nacional de Policía, y a la no instalación de la Comisión Nacional de Policía y Participación Ciudadana (Camacho, 1996, pág. 20). Adicionalmente, tal como señala Álvaro Camacho: “El 16 de agosto, en forma casi simultánea con el lanzamiento del programa, el [G]obierno decretó la conmoción interior y promulgó medidas destinadas a confrontar el incremento de la violencia. En lo que respecta a la seguridad ciudadana, se adujo el agravamiento del orden público como resultado de la acción de la delincuencia común, la organizada y la subversión. Sin embargo, su mezcla con los temas de estabilidad institucional y la seguridad del Estado introdujo un sesgo que tensiona y desvirtúa lo postulado como la filosofía del programa presidencial.” (Camacho, 1996, págs. 20-21) En consecuencia, los lineamientos establecidos en el Programa Presidencial se vieron afectados por la coyuntura en materia de seguridad en 1995 y desvirtuaron el enfoque de prevención y convivencia por un enfoque punitivo de recrudecimiento de las penas y reactivo. Durante los primeros años de Gobierno, se continuó promoviendo las asociaciones comunitarias de seguridad rurales y se empezaron a promover la conformación de corporaciones para la convivencia especialmente en la región del Urabá y Oriente Antioqueño31. Paralelamente, el Gobierno creó las zonas especiales de orden público las cuales definió como “aquellas áreas geográficas en las que con el fin de restablecer la seguridad y la convivencia ciudadana afectadas por las acciones de las organizaciones criminales y terroristas, sea necesaria la aplicación de una o más de las medidas excepcionales de que tratan los siguientes artículos, sin perjuicio de la aplicación de las demás medidas que se hayan dictado con base en la conmoción y que se encuentren vigentes.” (art. 1, Decreto 0717 de 1996). Estas zonas, temporalmente sustituyeron las autoridades civiles por militares “con el fin de otorgar a las autoridades militares mayores facultades para contrarrestar la acción de los subversivos.” Entre los principales facultades otorgadas al Comandante Militar se encontraba la facultad de restringir el derecho de circulación y residencia, la suspensión de los permisos de porte de armas de fuego y la suspensión del Gobernador que desacate el Decreto. Por otra parte, la Ley 418 de 1997 se creó el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) administrado por el Ministerio del Interior y que se constituye por una contribución del 5% Adicionalmente, a partir de la Directiva Permanente No 012 de 1996, la Policía Nacional creó las Escuelas de Seguridad Ciudadana como un espacio de capacitación a la comunidad y de construcción de planes de convivencia y seguridad ciudadana. Adicionalmente, la Policía Nacional creó los Frentes de Seguridad Local los cuales son organizaciones cívicas voluntarias con operación en zonas urbanas y rurales. 31 En 1995 fue creada de la Corporación para la Convivencia en Urabá. Esta corporación tenía como objeto “adelantar programas tendientes a lograr la convivencia pacífica entre los habitantes de esta región del país por medio de la adopción de proyectos de financiación, cofinanciación y apoyo en general, a la población de dicha región.” (art. 1, Ley 229, 1995). 30

que debe realizar cada persona natural o jurídica que suscriba un contrato de obra pública para la construcción y mantenimiento de vías con entidades del Estado, bien sea a nivel Nacional, departamento o municipio. De acuerdo al artículo, los recursos serán destinados “a propiciar la seguridad ciudadana, la preservación del orden público, actividades de inteligencia, la protección a personas amenazadas, el desarrollo comunitario y en general en todas aquellas inversiones sociales que permitan garantizar la convivencia ciudadana.” (Art. 122, Ley 418 de 1997.) 1998-2002: Separación de las problemáticas urbanas y rurales Durante el Gobierno del Presidente Pastrana (1998-2002), las estrategias y los lineamientos en materia de SCC presentaron un cambio sustancial: a partir de 1998, los lineamientos de SCC estuvieron focalizados a la lucha contra la violencia en zonas urbanas por encima de las zonas rurales del país. El Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz” focalizó los programas de Seguridad y Convivencia Ciudadana en materia del control de la criminalidad y la prevención de la violencia en las zonas urbanas (Presidencia de la República, 1999, pág. 43). Si bien en la Estrategia para la Convivencia y Seguridad Ciudadana se promovió el fortalecimiento de los planes de seguridad locales, la articulación entre los alcaldes y la Policía Nacional, y la continuación de los instrumentos de gestión establecidos en la década de los noventa, el foco atención estuvo en la implementación en los centros urbanos de los Circuitos Cerrados de Televisión y los Centros de Información Estratégica Policial. Adicionalmente, durante este periodo, los lineamientos en materia de seguridad estuvieron acotados al inicio del Plan Colombia y la puesta en marcha del proceso de paz con las FARC y carecieron o bien de una política integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana o de la continuidad de las instancias creadas en el Gobierno del Presidente Gaviria. Esto último se materializó en la Ley 684 de 2001 que estableció “las normas sobre la organización y funcionamiento de la seguridad y defensa nacional […]”. La Ley estableció que la creación de unos nuevos Consejos regionales, departamentales, municipales y metropolitanos de Seguridad y Defensa Nacional convocados en aquellas regiones “afectadas por alteraciones de orden constitucional” (art. 1). En materia normativa, durante el cuatrienio se crearon los jueces de paz (Ley 497 de 1999), las casas de justicia (Decreto 1477 de 2000) y la expedición del nuevo código penal y nuevo código nacional de Tránsito. En cuanto al escenario rural, el código penal incrementó la pena en ciertos delitos asociados a la explotación de los recursos naturales y medio ambiente. 2002-2010: Ausencia de una estrategia integral de SCC en zonas urbanas y rurales Durante el primer y segundo Gobierno del Presidente Uribe (2002-2010) se presentaron dos aspectos que evidenciaron la postura del Gobierno en materia de SCC: por un lado, en el diseño y los objetivos estratégicos de la Política de Seguridad Democrática no se establecieron lineamientos específicos que fortalecieran el diseño institucional de la SCC o líneas de acción para la lucha contra la criminalidad y la delincuencia en común (Casas, pág. 63). Por otro lado, al igual que en el Gobierno de Pastrana, los lineamientos de política pública en materia de seguridad continuaron la línea de militarización de la acción policial y estuvieron focalizados a la lucha contra grupos armados ilegales. Sin el rótulo de la Seguridad y Convivencia Ciudadana, la Política de Seguridad Democrática promovió un fortalecimiento de la presencia de la Policía mediante la creación de los Escuadrones Móviles de Carabineros, la conformación de redes de cooperación ciudadana y la creación de nuevas subestaciones

rurales. No obstante, si bien a nivel de Gobierno no se estableció como Política de Estado el estructurar una estrategia de SCC, la Policía Nacional en el año 2004 presentó y lideró el Programa de Departamentos y Municipios Seguros (DMS). Este programa tenía como objeto central “apoyar a las autoridades departamentales, municipales y de Policía en el manejo de las problemáticas de convivencia y seguridad” (Policía Nacional de Colombia, 2005, pág. 5) y esbozaba la misma línea establecida desde el Gobierno del Presidente Gaviria encaminada a fortalecer la articulación entre las autoridades locales y departamentales con la Policía Nacional. El Programa se estructuró a partir de tres fases: i) sensibilización y capacitación; ii) acompañamiento a las autoridades departamentales y municipales; y iii) consolidación. En resumen, el Programa se constituyó como una herramienta para gestionar y dinamizar los instrumentos de gestión elaborados en la década de los noventa con dos aspectos relevantes: la sensibilización y acompañamiento de la Policía Nacional tiene como objeto elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana los cuales deberán establecer las a nivel local y regional “medidas preventivas, disuasivas, reactivas y de apoyo a la justicia” (Policía Nacional de Colombia, 2008, pág. 6). De acuerdo con los tiempos del Programa, el primer año de los alcaldes y gobernadores corresponde a un periodo de sensibilización, el segundo año de diseño y elaboración de Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana, y el tercer y cuarto año es la fase de acompañamiento y seguimiento. En el último año de cada periodo de gobierno se debe realizar una sensibilización a los candidatos del cargo público. Sin embargo, el Programa recibió diferentes críticas tanto en su planeación como en su ejecución. En materia de planeación, algunos analistas consideran que el Programa no se debió concebir desde la Policía Nacional y debió ser abanderado como una Política de Estado en materia de SCC. Según Vargas y García “[…] no hay una institución del orden nacional que esté explícitamente dedicada a la formulación de políticas en materia de seguridad ciudadana, por lo que diversas instancias desarrollan políticas y programas en el ámbito nacional y local” (Vargas & García, 2009, pág. 41). En materia de ejecución, pese al esfuerzo del Programa, buena parte de los municipios del país no elaboraron ni implementaron los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Paralelamente, el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2093 de 2003 y el Decreto 2170 de 2004, reglamentó el Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (FONSECON) y el Fondo de Seguridad de las Entidades Territoriales (FONSET), y fortaleció las competencias de los Comités de Orden públicos Territoriales. Sin embargo, estos Fondos estuvieron principalmente dirigidos a fortalecer la gestión de la Policía Nacional en el casco urbano. Adicionalmente, las problemáticas del narcotráfico, la diversificación de la violencia y la presencia de grupos armados ilegales en zona rural se establecieron como los principales focos de atención en materia de seguridad rural. Como respuesta a estas problemáticas, durante esta década se impulsó el Plan Nacional de Consolidación Territorial. El Plan, creado bajo la Directiva Presidencia No. 1 de 2009, fue definido como un “proceso coordinado, progresivo e irreversible, por medio del cual se busca afianzar la articulación de los esfuerzos estatales para garantizar de manera sostenible un ambiente de seguridad y paz que permita el fortalecimiento de las instituciones democráticas […]” (Presidencia de la República, 2009) bajo la coordinación del Centro de Coordinación de Acción Integral (CCAI). De acuerdo a la Directiva, las áreas establecidas para iniciar el proceso de consolidación fueron: “Zona Macarena y Río Caguán Zona Pacífico (Nariño, Cauca, Buenaventura, Sur de Chocó), Zona Bajo Cauca Antioqueño y Sur de Córdoba, Zona Sur de Tolima y Sur del Valle del Cauca[...]”. El Plan establecía como una de las etapas finales del proceso la implementación de lineamientos de seguridad y convivencia ciudadana para las zonas rurales luego del establecimiento de unas condiciones de seguridad.

2010-2014: el restablecimiento de una Política Presidencial de Seguridad y Convivencia Ciudadana Durante el cuatrienio 2010-2014 se presentaran tres hechos que fortalecieron el diseño institucional en materia de SCC y la descentralización de la SCC. En primer lugar, el Gobierno creó la Alta Consejería para la Seguridad y Convivencia Ciudadana con “la misión de definir una estrategia integral para combatir los delitos que más afectan a los colombianos en las principales ciudades, y que atentan contra su vida y su patrimonio, y para señalar las acciones que nos permitan avanzar en la construcción de una mejor convivencia ciudadana, lo que reclama esfuerzos concretos y sostenidos.” (Presidencia de la República, 2010)32. Posteriormente, en el 2011 fue presentada la Política de Seguridad y Convivencia Ciudadana liderada por la Alta Consejería Presidencial para la Seguridad y Convivencia Ciudadana, y el Departamento Nacional de Planeación, y construida con el apoyo del Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, el Ministerio del Interior y de Justicia, entre otras instituciones33. Esta política estableció como objetivo central “proteger a los nacionales y extranjeros que se encuentren en Colombia […]” (Presidencia de la República, 2010, pág. 7) a partir de cinco ejes estratégicos: la prevención social y situacional; la presencia y control policial; la justicia, víctimas y resocialización; la cultura de legalidad y convivencia; y la ciudadanía activa y responsable. La política concentra sus lineamientos y estrategias en las problemáticas Seguridad y Convivencia Ciudadana en las zonas urbanas ciudades y su implementación se focaliza en las principales 24 ciudades del país. Se deja entonces un papel marginal a los temas asociados a la Seguridad y Convivencia Ciudadana en los entornos rurales: mientras las zonas urbanas son competencia del área de seguridad ciudadana, las zonas rurales y de consolidación son competencia del área de seguridad nacional34. En términos operativos y conceptuales, esta distinción ha resultado problemática en tanto ha invisibilizado los temas asociados a la seguridad ciudadana rural y ha desencadenado una separación tajante de las problemáticas urbanas y rurales: de acuerdo con la Política, mientras en las zonas urbanas se presentan problemas de delincuencia común u organizada, en las zonas rurales se amenaza la seguridad nacional por la presencia de grupos armados ilegales. En segundo lugar, si bien en determinadas zonas rurales continúan presentándose problemáticas asociadas a la seguridad nacional, no todas las problemáticas rurales se encuentran asociadas al conflicto armado colombiano. Persiste entonces un vacío en la Política en tanto la delincuencia común, la violencia “espontánea” y la delincuencia organizada que se da en las zonas rurales no se incluyen ni en el área de seguridad ciudadana ni en el área de seguridad nacional. Actualmente, una de las principales limitaciones que enfrenta tanto la política pública como la arquitectura institucional en esta materia es la falta de lineamientos de política pública focalizados a la SCC de los entornos rurales. Los lineamientos existentes en materia de SCC a nivel rural han sido establecidos principalmente por la Policía Nacional y la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial (UACT). Si bien la Alta Consejería Presidencial para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana, el Ministerio del Interior35 y el DNP han establecido los lineamientos para la aplicación de las Políticas Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana en todos los departamentos y municipios del país, estos http://wsp.presidencia.gov.co/Seguridad-Ciudadana/Paginas/paginas/acerca-consejeria.html Entre las otras instituciones que apoyaron la construcción de la política se encuentra: Alta Consejería para la Reintegración, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Cultura, Ministerio para la Protección Social, Ministerio de Cultura, Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Coldeportes, Fiscalía General de la Nación, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional. 34 Ver Cuadro 1. Política de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 35 En el 2011, a partir del Decreto 2893 del mismo año se creó la Subdirección para la Seguridad y Convivencia Ciudadana del Ministerio del Interior. Su principal función es “apoyar en coordinación con las entidades competentes la formulación, ejecución y evolución de las políticas públicas para el orden público interno y para prevenir, atender y controlar situaciones de riesgo que vulneren o amenacen a la población, en coordinación especial de las autoridades civiles y la Fuerza Pública” (art. 19, Decreto 2893 de 2011). 32 33

lineamientos han estado focalizados a municipios urbanos o ciudades que superan los 500.000 habitantes, con lo cual se desconocen las particularidades de las zonas rurales y la necesidad de establecer lineamientos de política diferenciales para la zona rural. En cuanto a la Policía Nacional, durante el último cuatrienio se presentaron importantes cambios. Entre los principales cambios se encuentra la Política para la Consolidación del Servicio de Policía Rural en el 2010, la Resolución 00817 de 2014 que instituyó el Modelo Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes en todos los municipios del país tanto urbanos como rurales y la Directiva 003 de 2013 que estableció los parámetros para la implementación del Sistema Integrado de Seguridad Rural en la Policía Nacional. Actualmente, la Dirección de Seguridad Ciudadana y la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural son los encargados de dar los lineamientos en esta materia al interior de la institución (ver recuadro 1). La Dirección de Seguridad Ciudadana es la encargada de la implementación del nuevo modelo de seguridad ciudadana focalizado al fortalecimiento de la policía comunitaria y la vigilancia comunitaria por cuadrantes (Policía Nacional, Resolución No. 00817 de 2014) y de la implementación del Plan Corazón Verde, el cual contempla como uno de sus principales estrategias la seguridad rural a partir de la puesta en marcha del Sistema Integrado de Seguridad Rural (SISER) liderada y coordinada por la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural (Policía Nacional, Directiva No. 003 de 2013). Entre los principales objetivos de la estrategia se encuentra: “i) contribuir al fortalecimiento del control territorial y la acción integral del Estado; ii) contribuir a la convivencia y seguridad rural; y iii) contrarrestar la conservación de fenómenos criminales” a partir de la implementación del modelo en las unidades rurales. Adicionalmente, la UACT, de acuerdo a la Política de Consolidación Territorial, ha establecido tres fases de consolidación en regiones afectadas por el conflicto armado y la presencia de cultivos ilícitos: recuperación, transición y estabilización. Si bien la Unidad no tiene funciones explícitas en materia de Convivencia y Seguridad Ciudadana, su misionalidad tiene un efecto directo sobre las condiciones de Seguridad y Convivencia Ciudadana. En este sentido, resulta relevante señalar que los procesos de consolidación territorial tienen como fin último estabilizar las condiciones de Seguridad y Convivencia Ciudadana (ver UAECT, 2012). Esta última fase de estabilización tiene una relación directa con la SCC en los entornos rurales. De acuerdo a estas fases de consolidación, la Policía Nacional y el DPS son los encargados de mejorar las condiciones de SCC36. Y finalmente, en cuanto al fortalecimiento de la descentralización en la planificación de la SCC, en el 2011 se pusieron en marcha los reformados Planes de Seguridad nombrados Planes Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC) similares en su estructura a los planes apoyados por la Policía Nacional en el Programa DMS, el Ministerio del Interior, la Alta Consejería para la SCC y el DNP. A su vez, el decreto 339 de 2011 reglamentó que los PISCC deberán ser aprobados por el Comité Territorial de Orden Público, previa formulación del alcalde o gobernador, en el marco de la Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Art. 15, Decreto 399 de 2011). En el último desarrollo normativo en la materia, la Ley 1551 de 2012 incorpora dentro del actual Régimen Municipal Colombiano o Ley 136 de 1994, como función de los municipios la elaboración de los PISCC (Artículo 6, Ley 1551/2012). En el 2011, debido a la estructuración y creación de algunas instituciones en el Estado, el Gobierno Nacional decidió que la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial dependiese directamente del Departamento de Prosperidad Social. 36

Recuadro 1: Dirección de Carabineros y Seguridad Rural En el año 2006, la Policía Nacional consolidó el servicio de Seguridad Rural al formalizar la creación de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural. Si bien la Dirección había sido creada varias décadas previas, hasta el 2006 se consolidó el servicio de Policía especializado y permanente en las zonas rurales (Policía Nacional, Directiva No. 003 de 2013). Vale reiterar que, al igual que las demás direcciones de la Policía Nacional, la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural se caracteriza por tener una planificación centralizada y una ejecución desconcentrada37. La Dirección de Carabineros cuenta con la siguiente estructura institucional:

Área de prevención, disuasión y control rural

Área de gestión ambiental y ecológica rural

Otros equipos

Grupo de protección, convivencia y seguridad rural Grupo de carabineros y guías caninos Grupos de Operaciones Especiales Rurales Grupos Seguimiento Armados Ilegales Grupo de Programas Especiales Grupo de parques y reservas naturales Grupo de seguridad ambiental y reservas naturales Escuadrones Móviles de Carabineros (EMCAR) Grupos Especiales Hidrocarburos (GOES) Asesores técnico agropecuarios Escuadrón femenino de enlace (EFEOR)

En cuanto a los lineamientos de política pública, la Dirección de Carabineros ha puesto en marcha el Sistema Integrado de Seguridad Rural que tiene como objeto central implementar el modelo de vigilancia comunitaria por cuadrantes en los municipios rurales, consolidar el territorio nacional, implementar la estrategia contra la explotación de minería de uso ilegal, implementar la estrategia de restitución de tierras, fortalecer la seguridad operacional a nivel rural, fortalecer las capacidades institucionales en materia de coordinación interno e interagencial. En cuanto a la estructura institucional, el Grupo de protección, convivencia y seguridad rural tiene como función principal liderar el desarrollo de las políticas de convivencia y seguridad ciudadana en el ámbito rural, y coordinar la implementación de estrategias, planes y programas del servicio de Policía desplegados en las unidades desconcentradas de la Dirección. Por su parte, el grupo de carabineros y guías caninos se encarga de planear, diseñar estrategias y directrices para las unidades de carabineros, guías caninos y remontas y veterinarias, con el fin de desplegar los procedimientos propios de la especialidad. Y finalmente, el Grupos de Operaciones Especiales Rurales tiene como función direccionar y coordinar los grupos operativos de la Dirección de Carabineros y Seguridad Rural, con el fin de

Si bien estas dos son las principales direcciones que tienen funciones directas en la convivencia y seguridad ciudadana, las siguientes direcciones prestan apoyo directo para el cumplimiento de la misionalidad de la Policía en zonas rurales: Dirección de Investigación Criminal e Interpol, Dirección de Inteligencia Policial, Dirección de Antinarcóticos, Dirección de Protección y servicios Especiales, Dirección Antisecuestro y Antiextorsión, Dirección de Tránsito y Transporte. 37

garantizar el efectivo cumplimiento de las políticas para el empleo de estos grupos y objetivos, a fin de recuperar y consolidar la seguridad ciudadana en el ámbito rural. La siguiente tabla resumen los avances y retrocesos desde el gobierno del Presidente Barco: Barco

Aspectos favorables Descentralización de la seguridad (Ley 11 de 1986)

Aspectos desfavorables Centralismo militar; militarización de la Policía; ausencia de una política de SCC; focalización al orden público Falta de articulación con el PNR. La estrategia no contenía un componente rural

Gaviria

Política de Seguridad para la Convivencia: Estrategia Nacional contra la Violencia y Estrategia de Seguridad para la Gente. Definición de instrumentos de gestión: planes departamentales de seguridad, Consejos de Seguridad Departamentales y Municipales; Comités de OP. Ley 62 de 1993 Segunda parte de la Estrategia: i) concentra su atención en el control y tráfico de armas; ii) fortalece los instrumentos de gestión de la Policía Nacional y los inspectores de Policía; y iii) promueve reformas para el fortalecimiento de la vigilancia privada. Inspectores de policía, corregidores y los Centros de Conciliación.

Samper

Programa Presidencial para la Convivencia y Seguridad Ciudadana: i) “el fortalecimiento y modernización de la función policial”; ii) “gestión descentralizada de la seguridad”; iii) “actualización y adecuación normativa”; y iv) “desarrollo social para la seguridad ciudadana” Fortalecer la gestión de las autoridades rurales de Policía y la activación de las cooperativas de seguridad rural. Creación del FONSECON

No instalación del Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana, al no nombramiento del Comisionado Nacional de Policía, y a la no instalación de la Comisión Nacional de Policía y Participación Ciudadana. Declaración de conmoción interior.

Pastrana

El Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para Construir la Paz” focalizó los programas de Seguridad y Convivencia Ciudadana en materia del control de la criminalidad y la prevención de la violencia en las zonas urbanas. Jueces de paz y casas de justicia.

Separación entre problemática urbanas y rurales

Uribe

En la Política de Seguridad Democrática no se establecieron lineamientos específicos que fortalecieran el diseño institucional de la SCC. Creación de DMS Fortalecimiento de Carabineros Plan Nacional de Consolidación Territorial

Ausencia de una estrategia integral de SCC en zonas urbanas y rurales

Santos

Restablecimiento de una Política Presidencial de Seguridad y Convivencia Ciudadana

Ausencia de una estrategia integral de SCC en zonas rurales

El siguiente diagrama presenta de forma detallada la línea de tiempo normativa de la SCC asociada al ámbito rural: 1970-2013.

Diagrama 1. Línea de tiempo normativa en materia de Seguridad y Convivencia Ciudadana, asociada al ámbito rural: 1970-2013*

*Convenciones: Normas asociadas directamente al escenario rural. Normas sobre reglas formales de conducta. Cambios normativos: C: Creación, R: Reforma, Pr: Prórroga, D: Derogación, P: acción Parcial, y NN: No novedoso. Fuente: DNP.

3.

Diseño institucional actual de la SCC en las zonas rurales

Como se detalló en la anterior sección, durante los últimos 30 años la arquitectura institucional ha presentado importantes cambios tanto en el diseño como en la delegación de roles y competencias, la estructura y los mecanismos de coordinación y organización administrativos utilizados por el Estado. Vale reiterar que pese a los esfuerzos en los diferentes gobiernos, la planificación continúa caracterizada por una alta dependencia al nivel central y una baja participación de los niveles regionales y locales. En las siguientes tres tablas se presentan las entidades articuladoras y ejecutoras, los instrumentos de gestión vigentes y los instrumentos financieros utilizados actualmente para la provisión de SCC a nivel rural. Posteriormente se presentarán las principales brechas en la implementación, ausencias normativas, falencias y potencialidades de la actual arquitectura institucional. Entidades con compentencia en la SCC a nivel rural Nacional Entidades articuladoras

Entidades ejecutoras

Departamental Local Departamento Nacional de Planeación (Dirección de Justicia, Seguridad y Gobierno) Ministerio del Interior (Subdirección de Convivencia y Seguridad Ciudadana) Ministro Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y Seguridad Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial Ministerio de Defensa Nacional (Policía Nacional Gobernación (Secretaría de Alcaldía (Secretaría de Dirección de carabineros; Fuerzas Militares) gobierno) gobierno) ICBF Comandante de Departamento de Comandante de Policía Policía Defensoría del Pueblo

Inspector Departamental de Policía

Procuraduría General de la Nación

Inspector de Policía Comisario de Familia, Personero Municipal, enlace unidad de consolidación territorial

Instrumentos de gestión de las entidades ejecutoras Entidades ejecutoras

Nacional Lineamientos normativos y de Política Pública

Departamental Comités Territoriales de Orden Público

Local Comités de orden público

Consejo de Seguridad Nacional

Lineamientos normativos y de Política Pública Convenios interadministrativos de Cooperación interinstitucional

Lineamientos normativos y de Política Pública Convenios interadministrativos de Cooperación interinstitucional Consejos Municipales de Seguridad

Consejos Departamentales de Seguridad

Instrumentos financieros para la gestión de las entidades ejecutoras Entidades ejecutoras

Departamental Fondos Cuenta Territoriales de Segurodad (Fonset) Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) Regalías Recursos propios de libre destinación

Local Fondo Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) Recursos propios de libre destinación Regalías

Experiencias en América Latina Introducción Este capítulo pretende responder a tres preguntas centrales de este documento: ¿Cómo los países de la región han estructurado las políticas de SCC en el escenario rural?, ¿cómo las Policías de las Américas han estructurado institucionalmente el componente de SCC en el escenario rural? y ¿cuáles son los mecanismos institucionales a través de los cuales las Policías de América Latina han abordado este componente? Para ello, esta sección se encuentra estructurada en tres partes. En una primera sección se describen las diferentes políticas en esta materia y que han sido aplicadas en el escenario rural por los diferentes países de América Latina. Posteriormente se describirá cómo las diferentes policías se han estructurado para abordar el componente de SCC en el escenario rural. Y finalmente, se establecerán algunas relaciones de cómo los modelos gubernamentales (descentralizado, centralizado y/o federal) y los modelos de la Policía, tanto en su planificación como su ejecución (descentralizado, centralizado, desconcentrado) han definido el modo de abordar esta problemática. Diseño de las Políticas de Seguridad y Convivencia Ciudadana en el escenario rural Las políticas de seguridad y convivencia ciudadana aplicadas al escenario rural se constituyen como el marco de referencia que establece los lineamientos de política pública en esta materia. En general, el diseño de estas políticas ha estado en función de tres aspectos centrales. Por una parte, su estructuración se ha definido por el tipo de planificación de los estados, el diseño institucional de la Policía y por el tipo de problemáticas que enfrentan los estados. Los países, en general, han establecido tres modelos para la implementación de políticas públicas en esta materia. En primer lugar, se encuentran aquellos países con un Estado centralizado. Estados en donde los lineamientos de política pública de SCC son establecidos por el Gobierno Central (caso Francia y Canadá). En segundo lugar se encuentran aquellos con una estructura descentralizada. En este caso, los lineamientos de política pública son definidos por cada nivel del Estado -local, estatal, condados, distritos(caso Estados Unidos). Y en tercer lugar se encuentra aquellos países que presentan una estructura regional y/o federal. En estos países, cada región se caracteriza por establecer y diseñar su política pública (caso Australia, Inglaterra y Gales)38 enfocada principalmente en la estructuración de las policías comunitarias.

Para profundizar en la literatura de los lineamientos de política pública de SCC en los países desarrollados se sugiere revisar el libro Rural Policing and Policing the Rural: A constable Contryside? de Robert I. Mawby de 2011. 38

En América Latina, los lineamientos de política pública se han dado de forma heterogénea: los estados han adoptado o bien un modelo de planeación centralizada o descentralizada o un modelo de ejecución descentralizada o desconcentrada. Mientras en su mayoría, las repúblicas han adoptado un modelo de planeación centralizado y ejecución desconcentrada, los estados federales han adoptado un modelo de planeación descentralizado y ejecución descentralizada. A su vez, la estructuración de las políticas de SCC se ha definido por el modelo de planificación y ejecución de las administraciones de Policía adoptado por los estados: desconcentrado, centralizado y/o descentralizado. Si bien en América Latina los lineamientos de política pública han presentado una mejora parcial pasando, en algunos países, de lineamientos de política represivas a lineamientos de política integral con acciones preventivas. A continuación, la tabla 1 permite identificar las políticas de SCC que se encuentran vigentes en América Latina y si esta cuenta con un componente que defina los lineamientos en el escenario rural.

Tabla 1 Políticas de SCC en las Américas Modelo administrativo

País

Política o Plan vigente

Elaborada por

Bolivia

Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Lucha contra el Crimen 2012-2016. Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Plan Nacional de Prevención y Seguridad Pública 20142018

Ministerio de Gobierno. Viceministerio de Seguridad Ciudadana

Colombia

Política Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana (2011)

Costa Rica

No. Existe un instrumento de apoyo para la construcción de la Política Integral y Sostenible de Seguridad Ciudadana y Promoción de la Paz Social (2011) Plan Nacional de Seguridad Integral (2011)

Departamento Nacional de Planeación y la Alta Consejería para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana Gobierno de Costa Rica y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Chile

Ecuador

República descentralizado

No (Sólo incorpora el tema de los Planes Comunales de Seguridad Pública) No

Si

Inseguridad vial

De acuerdo a la política, las problemáticas rurales deben ser abordadas por la seguridad nacional Organizaciones asociadas al narcotráfico

Si

Tráfico ilícito de hidrocarburos y gas licuado de Petróleo, narcotráfico, seguridad vial, explotación minera ilegal, gestión del riesgo, tráfico de armas de fuego

Política Nacional de Justicia, Seguridad Pública y Convivencia Política Nacional de Prevención de la Violencia y el Delito, Seguridad Ciudadana y Convivencia Pacífica 2014-2034 Política Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Política 2011-2022

Ministerio de Justicia y Seguridad Pública

Si

Viceministerio de Prevención de la Violencia y el Delito, y la Unidad para la Prevención Comunitaria de la Violencia (UPCV) Secretaria de Estado en el Despacho de Seguridad

No

Narcotráfico, tráfico de armas, lavado de activos o contrabando. Sólo aborda las problemáticas de violencia vial y accidentes de tránsito

Panamá

Política Panameña de Seguridad (2000)

Gobierno Nacional

Paraguay Perú

No se ha encontrado Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018

Ministerio del interior Ministerio del Interior

No

República Demunicana Uruguay

Plan Integral de Seguridad Ciudadana (2013)

Ministerio del Interior y Policía

Si

Estrategia por la Vida y la Convivencia

Ministerio del Interior

No

Argentina

Ley de Seguridad Interior (Ley 24.059) Ley de Seguridad Nacional (Ley 23.554) (Las 23 provincias y un distrito federal cuentan con autonomía política y jurídica y establecen su política de SCC)

Ministerio de Seguridad

No

Política Pública de Seguridad y Procuración de Justicia

Presidencia de la República

Si

Plan Nacional de Pacificación Decreto No 1453 con fuerza de Ley de Coordinación de la Seguridad Ciudadana

Viceministerio de Prevención y Seguridad

No

El Salvador

Honduras

Federal descentralizado

No

Principales problemáticas rurales identificadas por la política

Ministerio de Coordinación de Seguridad

Guatemala

Políticas de SCC en las Américas

Ministerio del Interior y Seguridad Pública. Subsecretaría de Prevención del Delito

Componente Rural en la política o el plan

Brasil México Venezuela

*Todos los planes o políticas incluyen lineamientos de política pública para los fenómenos convenicionales e iniciativas contra la violencia contra los NNA, violencia contra la mujer y violencia armada.

No (Sólo incorpora el tema de los Planes locales de seguridad) No (Cuenta con unidades de policias comunitarias)

Seguridad vial, narcotráfico y control de armas

Frente a la tabla No. 1, varias consideraciones valen mencionar. En primer lugar, tanto los países que cuentan con una estructura federal descentralizada como los países con una estructura republicana descentralizada, han adoptado políticas o planes de seguridad y convivencia ciudadana. Estas políticas o planes han establecido principalmente lineamientos de política enfocados a desarrollar acciones de control y disuasión de la comisión de delitos convencionales, con algunos lineamientos de acción en materia de prevención, principalmente de fenómenos convencionales e iniciativas con la violencia contra los Niños, Niñas y Adolescentes (NNA), violencia contra la mujer e iniciativas para la reducción de la violencia armada. Frente a esto, las políticas nacionales no especifican cómo proceden y se articulan las autoridades locales para solucionar las problemáticas de SCC en los ámbitos rurales. En segundo lugar, en ningún país de América Latina existe una política independiente de SCC focalizada al escenario rural. Buena parte de las políticas están diseñadas exclusivamente a los entornos urbanos con alta densidad poblacional y con lineamientos de política pública enfocados a fenómenos convencionales. Actualmente, sólo cinco de las 17 políticas o planes vigentes en América Latina cuentan con un componente de atención a las problemáticas que emergen específicamente en entornos rurales. Como se observa en la tabla 2, las políticas de SCC de Costa Rica, Ecuador, El Salvador, República Dominicana y México cuentan con lineamientos de política pública para atender el narcotráfico, el tráfico ilícito de hidrocarburos, la explotación de minería ilegal, el tráfico de armas y el contrabando en entornos rurales (ver caso Ecuador). Caso Ecuador – Política emergente contra la criminalidad: En el marco del Plan Nacional de Seguridad Integral el Ministerio de Coordinación de Seguridad del Ecuador ha establecido una política emergente contra la criminalidad que tiene incidencia directa en las zonas rurales. Entre los aspectos más importantes de la política se destacan cuatro puntos centrales: (i) la participación de las fuerzas armadas en apoyo de la Policía Nacional para el control de las actividades de minería ilegal; (ii) la implementación de Unidades de Policía Comunitaria (UPC) a nivel rural; (iii) la implementación y fortalecimiento de los consejos provinciales, cantonales y parroquiales de seguridad ciudadana; y (iv) la implementación de un nuevo código integral penal que tipifica delitos contemporáneos39. Cabe mencionar que algunos países como Argentina, Chile y Uruguay han incorporado a los lineamientos de política de SCC lo referente a las políticas de seguridad en las fronteras y control migratorio de los países. En el caso de Argentina, a nivel nacional se cuenta con el Plan Escudo Norte que tiene como objetivo principal fortalecer la vigilancia y control en las fronteras del nororiente y noroccidente del país.

39

Ministerio de Coordinación de Seguridad, 2011, Plan Nacional de Seguridad Integral. Quito, Ecuador.

Tabla 2 Políticas con componente rural Modelo administrativo

Políticas de SCC en las Américas

País

Componente Rural

Principales problemáticas rurales identificadas por la política

Costa Rica Ecuador

Si Si

Organizaciones asociadas al narcotráfico Tráfico ilícito de hidrocarburos y gas licuado de Petróleo, narcotráfico, seguridad vial, explotación minera ilegal, gestión del riesgo, tráfico de armas de fuego

El Salvador

Si

República Demunicana México

Si

Narcotráfico, tráfico de armas, lavado de activos o contrabando. Seguridad vial, narcotráfico y control de armas

Si

Narcotráfico y tráfico de armas

Descentralizado

Federal

En tercer lugar, por fuera del diseño de las políticas de SCC se ha instaurado diferentes mecanismos para el fortalecimiento de la SCC con incidencia directa en los entornos rurales. A continuación se presentan tres experiencias para la construcción de estrategias que pretenden mitigar las problemáticas asociadas a la SCC. Caso Uruguay - Mesas locales para la convivencia y seguridad ciudadana: son espacios de participación establecidos por el Ministerio del Interior conformados por la policía comunitaria, los representantes de los consejos vecinales, los representantes de las instituciones a nivel local y miembros de la comunidad. El objeto central de la mesa local es la identificación de problemas de convivencia y seguridad en aras de identificar líneas de acción y compromisos entre las instituciones y los vecinos para lograr una solución a las problemáticas identificadas. Caso Chile – Planes comunales de seguridad pública: el Ministerio del Interior y Seguridad Pública en convenio con algunos municipios chilenos ha puesto en marcha los planes comunales de seguridad pública que tienen como objetivo central “Disminuir conductas de riesgo transgresoras asociadas a la violencia y a la delincuencia de niños, niñas y adolescentes en situación de vulnerabilidad social, fortaleciendo y potenciando conductas pro-sociales por medio de estrategias de intervención barrial a nivel individual, grupal y comunitario.”40 El plan contempla la financiación de proyectos en tres grandes ejes: prevención de la violencia escolar, la violencia vecinal y del ingreso a carreras delictivas por parte de NNA; la reinserción pos-penitenciaria y al trabajo con hombres victimarios; y la asistencia a víctimas de delitos violentos, violencia contra la mujer y maltrato infantil. En los lugares donde se desarrolla el plan se establece una oficina que ejecuta los proyectos mencionados y que cuenta con un equipo de tres asistentes sociales, un psicólogo, un tecnólogo deportivo, un profesor una monitora social. Caso Argentina – Superintendencia de Seguridad Rural y Programa de Lucha Contra el Delito en el Campo: en el año 2005, el Ministerio de Seguridad de la Provincia de Buenos Aires instauró el Programa de Lucha Contra el Delito en el Campo que estableció la creación de un Comando Estratégico 40

Plan Comunal de Seguridad Pública. http://www.didecoquillota.cl/web/?page_id=246

1

Conjunto y tenía como objeto integrar las superintendencias de la policía de seguridad, de investigaciones en función judicial, el componente vial y de evaluación de información para la prevención del delito. Adicionalmente, este programa fortaleció las patrullas rurales y fortaleció la participación de la sociedad civil en los Centros de Coordinación de Lucha contra el Delito. Posteriormente en el 2011 el Ministerio de Seguridad creó la Superintendencia de Seguridad Rural con el fin de fortalecer los programas de prevención disuasión del crimen a nivel rural. Actualmente esta superintendencia coordina los programas y tareas relacionadas a la prevención e investigación de delitos en zonas rurales. En cuarto lugar, hay una particularidad en la construcción de las políticas públicas de SCC. En América Latina se han dado dos tipos de modelo de construcción de política pública de SCC: vertical y horizontal. En cuanto al primero, los ejercicios de construcción de las políticas públicas quedan determinadas por los organismos del Estado y cuentan con poca o nula participación de la sociedad civil. En estos casos, quienes identifican las principales problemáticas son los cuerpos de Policía. Esta información es suministrada a los hacedores de política pública quienes definen los lineamientos de política de acción y prevención. En cuanto a lo segundo, los ejercicios de construcción, si bien están en cabeza de organismos del Estado, cuentan con la participación de las comunidades y de las organizaciones de la sociedad civil (caso Uruguay). A partir de estos ejercicios, tanto la información suministrada por los cuerpos de Policía como por la sociedad civil se convierte en los insumos principales para la construcción de políticas públicas. Y finalmente, si bien los lineamientos de política pública definen las prioridades en materia de SCC de cada Estado, cada Policía define un conjunto de prioridades materializadas en la arquitectura institucional de cada país. Frente a esto, a continuación se describe de forma detallada cómo las policías de las Américas se han estructurado institucionalmente en el componente de SCC en el ámbito rural.

2

Diseño institucional de las policías con competencias a nivel rural En primer lugar, es necesario contextualizar cómo se encuentran estructuradas las Policías en el mundo. La tabla 3 resume las tres principales estructuras de las Policía. Tabla 3 Modelos de Policía Rural Modelos de Policía Rural Ejemplo Estructura descentralizada con Estados Unidos ejecución desconcentrada (Estructura local)

Descripción Puede ser categorizada en cinco: estatal (49 estados), condados (sheriff), ciudades, pequeños pueblos (operan en el nivel rural) y distritos especiales (servicios de policía a instituciones particulares –parques naturales-). Estructura centralizada con Francia y Canadá Centralizada y con competencias ejecución descentralizada militares en área rural Estructura descentralizada con Australia, Inglaterra y El sistema de cada país se encuentra ejecución descentralizada Gales dividido por regiones en donde cada (Estructura regional) región se caracteriza por tener un sistema de Policía individual. Fuente: Mawby, 2011 Por ejemplo, en el caso de Estados Unidos, la Policía –en los condados y pequeños pueblos- hace parte de las comunidades locales y ejerce funciones policía comunitaria. En el caso de Francia, la Policía está dividida en dos sistemas de Policía centralizados –con dependencia del Gobierno Central: Police Nationale (con responsabilidades en los centros urbanos) y la Gendarmerie Nationale (con responsabilidades en las zonas rurales). Actualmente, la Gendarmerie mantiene más funciones militares (control en las fronteras) que la mayoría de organizaciones policiales en Europoa (Mawby, 2011). Adicionalmente, la Gendarmerie Nationale tiene una fuerte presencia en zona rural con diferentes brigadas ubicados en diferentes regiones del país. Estas dos policías dependen del Gobierno Central. En el caso de Inglaterra y Australia, En América Latina, las policías han tenido dos tipos de planificación. Por un lado, se encuentran las policías con planificación centralizada y con ejecución desconcentrada (principalmente las repúblicas), y por otro lado se encuentran las policías con planificación descentralizada y con ejecución descentralizada (caso de los estados federales). A continuación se describe como están conformadas las policías de las Américas específicamente en el ámbito rural. Policías con planificación descentralizada y ejecución descentralizada Argentina (planificación descentralizada y ejecución descentralizada) La República Argentina cuenta con dos cuerpos policiales federales: la Policía Federal y la Policía de Seguridad Aeroportuaria, y cuenta con dos fuerzas de seguridad: la Gendarmería Nacional y la Prefectura Naval. Dado que la estructura de la Policía Argentina es federada, cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, organizan su propia policía con el objeto de llevar a cabo las funciones de policía preventiva y de investigación criminal dentro de su territorio. La Policía Nacional, en este caso la Gendarmería Nacional, tiene competencias federales y tiene como función principal prevenir los delitos federales y las leyes especiales que ocurran en los entornos rurales. La Gendarmería Nacional se articula 3

con otras instituciones a través del Consejo de Seguridad Interior con las policías de gobiernos provinciales. En materia de prevención, la Gendarmería Nacional ha implementado el Operativo Escudo Norte que tiene como fin incrementar la vigilancia y el control del espacio terrestre, fluvial y aéreo en las fronteras de Argentina. En materia de control y disuasión, la Gendarmería tiene como objeto central inspeccionar y realizar controles a los corredores viales. Finalmente, en materia de investigación criminal, la Gendarmería se concentra en realizar investigaciones en torno al narcotráfico. En cuanto a la policía provincial, esta tiene competencias locales y posee cuerpos especiales para prevenir y combatir delitos rurales (ej. Guardia Rural). Un ejemplo de policía provincial es la Superintendencia de Seguridad Rural quien es la encargada de establecer los lineamientos para prevenir la comisión de los crímenes en entornos rurales. En cuanto a las policías provinciales, estas tienen como objeto prevenir los delitos comunes, apoyar la justicia local y hacer presencia en los entornos rurales. México (planificación descentralizada y ejecución descentralizada) El caso mexicano es similar al caso argentino. La Policía mexicana cuenta con tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. La Policía Federal no cuenta con una subdirección de SCC en el ámbito rural. Sin embargo, las policías estatales y municipales establecen las líneas de acción para atender a la población en entornos rurales. Actualmente se encuentra en proceso de creación la Gendarmería Nacional la cual asumirá todas las competencias del diseño y aplicación de los lineamientos de política pública de control y prevención a nivel rural. Entre las principales competencias está el control de las problemáticas que emergen en contextos rurales (narcotráfico, extorsión, secuestro). Policías con planificación centralizada y ejecución desconcentrada El Salvador (planificación centralizada y ejecución desconcentrada) El Salvador sólo cuenta con un cuerpo armado con competencias en materia de seguridad a nivel nacional: la policía nacional civil. En cuanto a las problemáticas rurales, la policía nacional civil cuenta con una subdirección de policía rural la cual se encuentra conformada por tres divisiones y quince bases rurales. La principal función de la subdirección es coordinar y evaluar estrategias y planes policiales, con el objetivo de garantizar la prevención de la comisión del delito en el área rural del país y garantizar el orden y la seguridad pública. Actualmente, la Policía Nacional Civil cuenta con dos programas a nivel rural. El primero corresponde al plan de seguridad a la producción agropecuaria que tiene entre sus funciones la prevención y la disuasión del delito. En segundo lugar se encuentra el Plan batalla por la paz que tiene entre sus funciones la prevención, el control y la investigación criminal en entornos rurales. Adicionalmente, durante los últimos años, la Policía ha desarrollado un Plan de Implementación de la filosofía de Policía comunitaria que tiene alcances tanto en materia de prevención como de disuasión y control. Panamá (planificación centralizada y ejecución desconcentrada) El país cuenta únicamente con la Policía Nacional de Panamá compuesta por la la Dirección Nacional de Operaciones en la que se encuentra el Departamento de Seguridad Ciudadana que tiene competencias a nivel rural. En Panamá no existe una dirección especializada en la SCC en el ámbito rural. A nivel rural, entre los principales programas del Departamento se destaca el Programa de vecinos vigilantes (que busca la integración de ciudadanos), comercio vigilante (que busca fortalecer la seguridad de los pequeños 4

comerciantes) y transportistas vigilantes. Entre otros programas que desarrollo la Policía y que tiene alcance rural se destaca el Programa Promotores Policial en Prevención en Uso Indebido de Drogas (PIDRO), Jóvenes contra el delito (JOCODE) y Niños y Niñas Seguras. Adicionalmente, una de las instituciones que apoya la seguridad rural es el Servicio Nacional de Fronteras (SENAFRONT). Bolivia (planificación centralizada y ejecución desconcentrada) Bolivia cuenta con la Policía Boliviana la cual es una institución cuya jurisdicción y competencia es nacional. En la estructura organizacional actual de la Policía Bolivariana no existe un área o dirección especializada en la SCC en el ámbito rural. En términos de la estructura orgánica de la Policía Boliviana existen las Unidades de Policía Rural y Fronteriza las cuales prestan servicios en las jefaturas provinciales, cantonales y puestos fronterizos con el fin de prevenir la comisión de delitos en zona rural. Entre sus principales funciones está ejercer la función policial integral (Orden y Seguridad, Transito e Investigación Criminal). De acuerdo a la división política de Bolivia existen nueve departamentos que en consecuencia cuentan con un comandante departamental de Policía y una Unidad de Policía Rural y Fronteriza que se ocupa de del ámbito policial rural. Costa Rica (Planificación centralizada y ejecución desconcentrada) De acuerdo a la Ley general de Policía, la Policía de Costa Rica cuenta con la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural quienes son los encargados de prestar la vigilancia y la seguridad ciudadana a nivel rural. Tabla 4

Planificación Centralizada

Ejecución Desconcentrada Descentralizada Ecuador, Colombia, Costa Rica, Bolivia, Panamá

Descentralizada

Argentina, México

5

Condiciones actuales de seguridad y convivencia ciudadana en zona rural La PNSCC distingue dos áreas de la seguridad: la seguridad ciudadana y la seguridad nacional. La primera se orienta a combatir los delitos que son perpetrados por los grupos armados u organizaciones criminales al margen de la ley (Farc, ELN y Bacrim) principalmente en las zonas rurales; la segunda se enfoca en contrarrestar las acciones de violencia espontánea, delincuencia común, delincuencia organizada y expresiones urbanas de grupos armados al margen de la ley y Bacrim en zonas urbanas (ACPCSC & DNP, 2011, pág. 2). Esta distinción analítica, tal como se observó en el trabajo de campo, resulta amalgamada en muchos territorios dado que las variables de seguridad nacional condicionan tanto el acceso, como el funcionamiento de los mecanismos institucionales establecidos para proteger, restaurar y garantizar los derechos individuales y colectivos, al igual que, el ejercicio de las libertades públicas. Un ejemplo se refleja en los bajos niveles de denuncia por miedo a represalias de los grupos armados ilegales o porque éstos se encargan de administrar justicia en los territorios. Esta sección revisa las condiciones de seguridad y convivencia de municipios rurales (con base en el IR del PNUD). Para el análisis se tendrán en cuenta las problemáticas de seguridad nacional y de seguridad y convivencia ciudadana, como son entendidas por la PNSCC. Se dispone de dos fuentes de información estadística: el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional, el cual recoge los hechos punibles tipificados en el Código Penal; y las estadísticas del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). En el nivel local, hay algunas entidades que registran alguna información delictiva o contravencional como la Inspección de Policía, la Personería Municipal y la Comisaría de Familia. No obstante, dado que esta información o no está sistematizada o no es pública no puede ser utilizada en este trabajo. Se priorizaron en este estudio cinco problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana definidas en conjunto con el DNP, can base en las cuales se hace un análisis comparativo entre los municipios más rurales y los menos rurales: homicidio, violencia interpersonal, hurto a personas, hurto a comercio y extorsión, para el periodo 2003-2013. El comportamiento de cada uno de los delitos se presenta de manera agregada de acuerdo con las categorías del IR expuestas anteriormente; a saber: 0 – 25 preeminentemente urbano; 25,1 – 50 - urbano; 50,1 – 75 - rural; y 75,1 – 100 preeminentemente rural. De la información así organizada se deriva el análisis de las tendencias de las problemáticas objeto de estudio a partir del cálculo de tasas por cien mil habitantes; esto con el fin de facilitar comparaciones entre las distintas categorías de municipios al igual que con el correspondiente nivel nacional. Esta sección tiene dos propósitos. Primero, mostrar el alcance y las limitaciones de las fuentes estadísticas disponibles para realizar diagnósticos sobre seguridad y convivencia ciudadana en los distintos niveles. Segundo, revisar el comportamiento de cada uno de los problemas estudiados y su relación con la ruralidad del municipio. El marco conceptual utilizado para el análisis, tal como se acordó con el DNP, entiende la ruralidad como un continuo entre territorios más o menos rurales. Esto se opone conceptualmente a la tradicional dicotomía entre la cabecera municipal y el resto. Así, el municipio es 6

entendido como una totalidad cuya ruralidad está definida por el IR propuesto por el PNUD, es decir, tanto la cabecera municipal como el resto del municipio pertenecen a una misma categoría de ruralidad.

Homicidio De acuerdo con el Siedco, desde 2008 Colombia registra una tasa nacional de homicidio inferior a los 35 homicidios por cien mil habitantes (hpch). Si bien esta tasa la ubica entre los diez países con mayor violencia homicida en el mundo, es de destacar que en el período 2003 – 2013 se presentó un descenso considerable en la tasa de homicidios pasando de 56 hpch en 2003 a 32 hpch en 2013 (ver gráfico 1). Los datos registrados por el INMLCF también muestran una tendencia decreciente de la tasa de homicidios a nivel nacional. Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con la serie del Siedco, el INMLCF presenta un leve incremento en el periodo 2008-2010. De forma similar, esta fuente registra una reducción en la tasa de homicidios más pronunciada que la reportada por el Siedco; así para 2013 según el INMLCF la tasa de homicidio en Colombia estaba en 27 hpch, mientras que para el Siedco estaba por el orden de los 32 hpch (ver gráfico 1). El análisis desagregado por categoría del IR, permite apreciar que para todas las categorías en el periodo 2003-2013 los niveles reportados por el INMLCF suelen ser inferiores a los registrados por el Siedco. La diferencia se hace más pronunciada entre más rurales son los municipios, ello sugiere que en estas zonas del país hay un subregistro de los homicidios por parte del INMLCF (ver gráfico 2).

Gráfico 1. Tasa de homicidio en Colombia por fuente de información (2003-2013) 75

60

45

30

15

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Homicidio común (INMLCF)

2009

2010

2011

2012

2013

Homicidio común (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

7

Gráfico 2. Tasa de homicidio para cada categoría IR por fuente de información (2003-2013) Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. Preeminentemente urbanos

Urbanos

75

75

60

60

45

45

30

30

15

15

0

0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rurales 75

Preeminentemente rurales 75

60

60

45

45

30

30

15

15

0

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Homicidio común (INMLCF)

Homicidio común (SIEDCO)

Adicionalmente, se encuentra que los municipios menos rurales del país (preeminentemente urbanos y urbanos) coinciden con la tendencia decreciente de la tasa nacional de homicidio a lo largo del periodo estudiado. En contraste, en los municipios más rurales si bien su tasa de homicidio es hoy menor a la reportada en el año 2003, no manifiestan un descenso progresivo, sino oscilan a lo largo del periodo estudiado. En los municipios rurales, por ejemplo, según lo reportado por el INMLCF la tasa de homicidio entre el 2004 y el 2007 tuvo una tendencia creciente, pasando de 44 hpch a 46 hpch con un pico de 47 hpch en 2006. De forma similar, en los municipios preeminentemente rurales el Siedco y el INMLCF coinciden en reportar una tendencia creciente de la tasa de homicidio entre 2004 y 2008 (ver gráfico 2). Pese estas diferencias en los datos reportados por las dos fuentes, las dos coinciden en marcar picos de la tasa de homicidio en los mismos años. En los municipios rurales, el pico más alto registrado en el periodo 2004-2013 se encuentra en el año 2006 con 47 hpch según el INMLCF y 62 hpch según el Siedco. En los municipios preeminentemente rurales el pico más alto registrado a lo largo del mismo periodo se encuentra en el año 2007 con 52 hpch según el INMLCF y 68 hpch según el Siedco. Estos picos de violencia, como se sugiere en los estudios de caso, probablemente coinciden con las disputas por el control de las rutas de narcotráfico que emergieron luego de la desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC).

Violencia interpersonal Las dos fuentes estadísticas oficiales miden de manera distinta la violencia interpersonal. Mientras que el Siedco discrimina entre las conductas comprendidas en el Código Penal, el INMLCF agrupa la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes en una misma variable denominada violencia interpersonal. De

8

acuerdo con los datos reportados por estas dos entidades, en la última década la violencia interpersonal en el país presenta una tendencia creciente. Sin embargo, el subregistro de este tipo de hechos por parte de la Policía es evidente a lo largo de todo el periodo estudiado (ver gráfico 3). Para recibir una denuncia de violencia interpersonal la Policía requiere como soporte el dictamen legista de la lesión. Esta condición puede explicar el subregistro por parte de esta entidad, es decir, es posible que un porcentaje de las lesiones que se dictaminan por el INMLCF no lleguen a posterior conocimiento de la Policía. Gráfico 3. Tasa de violencia interpersonal en Colombia por fuente de información (2003-2013) 450 375 300 225

150 75 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

Lesiones comunes (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

Violencia interpersonal (INMLCF)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

En los datos desagregados por categorías de municipios se encuentra que, al igual que como ocurre en el nivel nacional, en los municipios preeminentemente urbanos y urbanos hay un visible subregistro de la violencia interpersonal por parte de la Policía. De forma similar, se evidencia que entre menos rural es el municipio mayor es la diferencia entre los niveles reportados por el Siedco y los reportados por el INMLCF. Esto puede estar reflejando el hecho de que el acceso a los servicios de dictamen forense asociados a la violencia interpersonal es mejor en los municipios menos rurales del país (ver gráfico 4).

9

Gráfico 4. Tasa de violencia interpersonal para cada categoría IR por fuente de información (2003-2013) Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

Preeminentemente urbanos

Urbanos

450

450

375

375

300

300

225

225

150

150

75

75

0

0

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rurales

Preminentemente rurales

450

450

375

375

300

300

225

225

150

150

75

75

0 20032004200520062007200820092010201120122013

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Violencia interpersonal (INMLCF)

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

Lesiones comunies (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

En el caso particular de los municipios menos rurales del país, se observa una tendencia creciente de la violencia interpersonal a partir de 2008, reportada tanto por el Siedco como por el INMLCF (ver gráfico 4). Este resultado puede indicar que se están dando mejoras en el acceso y en los niveles de confianza de la población hacia la institucionalidad pública para el trámite de conflictos violentos. En los municipios más rurales del país la violencia interpersonal alcanza apenas la mitad de los niveles correspondientes a las otras dos categorías del índice de ruralidad (ver gráfico 4). Lo anterior no implica necesariamente que este tipo de hechos se presenten con menor frecuencia en estos territorios, sino que por el contrario puede estar evidenciando bajos niveles de denuncia. La falta de denuncia puede explicarse, por ejemplo, por dificultades en el acceso a las entidades públicas encargadas de atender este tipo de hechos o por aspectos idiosincráticos en relación con este tipo de conductas (ver, por ejemplo, estudios de caso de El Carmen de Bolívar y de San Andrés de Tumaco). En los municipios rurales y preeminentemente rurales, se observa además un mayor registro de casos de violencia interpersonal por parte de la Policía en comparación con el INMLCF. Este resultado puede estar indicando que en estos escenarios, ante las dificultades de acceso a los dictámenes forenses, la Policía registra los casos que llegan a su conocimiento sin exigir los soportes del dictamen legista de la lesión. En los municipios rurales se encuentra también que hay un incremento en los registros de violencia interpersonal tanto por parte del Siedco como del INMLCF. Es posible entonces que en estos municipios también se estén dando mejoras tanto en el acceso como en la confianza en las instituciones públicas encargadas de atender este tipo de conflictividades. Ocurre algo similar con los datos correspondientes a los municipios preeminentemente rurales a partir de 2011.

Hurto a personas y hurto a comercio 10

En cuanto a los delitos a la propiedad, particularmente el hurto a personas y el hurto a comercio, la información registrada por el Siedco muestra que éstos se han incrementado a lo largo de la última década. Es más pronunciado en el hurto a personas, para el cual la tasa anual pasa de 77 hurtos a personas por cada cien mil habitantes en 2003 a 190 en 2013. Para el hurto a comercio el aumento es más moderado pasando de 32 hurtos a comercio por cada cien mil habitantes en 2003 a 47 en el 2013 (ver gráfico 5). Gráfico 5. Tasa de hurto a personas y hurto a comercio en Colombia (2003-2013) 280

210

140

70

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Hurto a personas

2009

2010

2011

2012

2013

Hurto a comercio

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

Al igual que como ocurre en el nivel nacional, en los municipios preeminentemente urbanos y urbanos se percibe desde 2004 un aumento en la tasa de hurto a personas y de hurto a comercio. Sin embargo, el aumento en el primer delito es mucho más pronunciado (ver gráfico 6).

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Gráfico 6. Tasa de hurto a personas y hurto a comercio para cada categoría IR (2003-2013)

Preminentement urbanos

Urbanos

280

280

210

210

140

140

70

70 0

0

20032004200520062007200820092010201120122013

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Rurales

280

Preminentemente rurales

280 210

210 140

140

70

70

0 20032004200520062007200820092010201120122013

0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Hurto a personas

Hurto a comercio

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

El comportamiento de los hurtos a personas y a comercio en los municipios rurales y preeminentemente rurales es distinto al de los otros municipios. En términos generales, las tasas de los hurtos tienden a aumentar a lo largo del periodo 2003-2013, al igual que en el nivel nacional y en los otros municipios. No obstante, este aumento es muy leve en comparación con los otros escenarios, particularmente con los municipios rurales (ver gráfico 6). Las explicaciones para este resultado pueden resultar ambiguas, en el sentido de que puede estar reflejando una situación en la que los hurtos se encuentran controlados (por autoridades legales o ilegales) o puede estar mostrando una situación de baja confianza en las autoridades lo que se traduce en bajos niveles de denuncia.

Extorsión La extorsión es la problemática más mencionada durante el trabajo de campo realizado en cinco municipios del país. En comparación con los demás hechos revisados en esta sección, la tasa de extorsión en el nivel nacional presenta niveles bajos. Sin embargo, desde el año 2008 evidencia una tendencia creciente pasando de dos extorsiones por cada cien mil habitantes en 2008 a diez en el 2013 (ver gráfico 7). Teniendo en cuenta que en los estudios de caso este delito aparece de manera generalizada, debe considerarse el bajo registro por parte de las autoridades competentes. Los estudios de caso reflejan también que el subregistro responde al temor de la población por denunciar y a la falta de confianza en las autoridades competentes.

Gráfico 7. Tasa de extorsión en Colombia (2003-2013) 12

12 10 8 6 4

2 0 2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

Al considerar los registros desagregados por las categorías del IR, se encuentra que en términos generales en los cuatro tipos de municipios la tasa de extorsiones comienza a aumentar desde los años 2008-2009. Este resultado no implica necesariamente que los casos de extorsión estén en aumento, sino que pueden estar aumentando las denuncias. Gráfico 8. Tasa de extorsión para cada categoría IR (2003-2013) 12

Preminentemente urbanos

12

10

10

8

8

6

6

4

4

2

2 0

0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

12

Urbanos

Rurales

12

10

10

8

8

6

6

4

4

2

2

0

Preeminentemente rurales

0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores.

Llama la atención que la tasa de extorsión para los municipios pertenecientes a las categorías preeminentemente urbano, urbano y rural tienen comportamientos similares desde el 2008 y llegan a 2013 presentando niveles muy similares: 11 extorsiones por cada cien mil habitantes para los municipios urbanos y rurales, y diez extorsiones por cada cien mil habitantes para los municipios preeminentemente urbanos. En contraste, en los municipios preeminentemente rurales, aunque también se percibe un aumento desde 2008, éste no tiene la misma magnitud que en los otros municipios. Aquí la tasa de 13

extorsión llega sólo a cinco extorsiones por cada cien mil habitantes en 2013 (ver gráfico 8). Este resultado puede estar indicando que o la magnitud de la extorsión es menor en estos territorios o el subregistro de esta problemática es mucho mayor en las otras zonas del país. Estos resultados generan algunas inquietudes sobre el diagnóstico de las problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana en los niveles nacional, regional y local con base en las estadísticas oficiales. En particular, teniendo en cuenta los dos propósitos de esta sección, surgen los siguientes interrogantes. 1) Información estadística oficial del INMLCF y de la Policía Nacional. El Siedco de la Policía Nacional y el INMLCF registran información relacionada con el homicidio y con la violencia interpersonal, con base en la cual debería ser posible conocer y diagnosticar estos fenómenos a nivel local, regional y nacional. No obstante, en la última década la Policía, en comparación con el INMLCF, tendió a reportar un mayor nivel en la tasa de homicidio y un menor nivel en la tasa de violencia interpersonal (lesiones comunes y violencia intrafamiliar). Esto implica que las diferencias entre los datos registrados por el Siedco y por el INMLCF impiden conocer de manera precisa la magnitud de estas problemáticas en cualquier nivel de estudio; o lo que es lo mismo, ¿cómo conocer y diagnosticar el homicidio y la violencia interpersonal con fuentes de información cuyas disparidades reflejan escenarios distintos? Adicionalmente, los registros del Siedco y del INMLCF dependen de los niveles de denuncia ciudadana (con excepción del homicidio). Según lo encontrado en las visitas de terreno, bajos niveles de denuncia responden a: poca confianza en las capacidad de autoridades públicas para dar solución a los problemas de seguridad y convivencia ciudadana; problemas de acceso y/o cobertura a los servicios de las autoridades competentes; un actor paralelo al Estado se encarga de administrar la justicia en el territorio; y características idiosincráticas de la población (p.e. solución de los conflictos por medio de las vías de hecho; ver, por ejemplo, estudio de caso de El Carmen de Bolívar). En este contexto se ratifica el cuestionamiento de, ¿qué tanto las estadísticas oficiales asociadas a las problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana reflejan las condiciones reales que se viven en este territorio? 2) Ruralidad y problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana La comparación entre los municipios menos rurales y los más rurales evidenció que de las cinco problemáticas revisadas, el homicidio es la única para la cual se presentan mayores niveles en los municipios más rurales del país. Es posible que este resultado esté asociado con la presencia y el accionar de los grupos armados u organizaciones al margen de la ley que hacen presencia en los territorios. De ser esto así, su influencia y/o su impacto estaría haciéndose más visible en los municipios más rurales del país, lugares que entonces requerirían de una atención prioritaria por parte del Estado enfocada en contrarrestar la presencia y el accionar de estos grupos. La violencia interpersonal, los hurtos a personas y los hurtos a comercio, por el contrario, mostraron tasas superiores en los municipios menos rurales del país. Sin embargo, como se mencionó, el registro de estos hechos depende de los niveles de denuncia. Por ello, argumentar que estas son problemáticas que se presentan con mayor frecuencia y/o magnitud en las zonas menos rurales del país resulta problemático. Es decir, más que reflejar la relación entre ruralidad y problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana, este resultado puede estar mostrando problemas asociados con la calidad de la información disponible 14

y/o tensiones en la relación Estado-sociedad en los diferentes territorios del país. Surgen entonces dos preguntas: ¿existen problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana que son propias de los territorios más rurales? y, de ser esto así,¿cuáles son estas problemáticas? En un intento por identificar, con base en la información pública disponible, si existe tal relación entre ruralidad y problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana, se realizaron dos ejercicios estadísticos. En primer lugar se estudió la relación entre las categorías del IR y los cinco delitos objeto de estudio. Una vez se identificaron aquellas problemáticas cuya tasa guarda una relación positiva con las categorías del IR, se exploró la existencia de una relación estadística entre la concentración del delito en zonas rurales y las categorías del IR. Para los dos ejercicios estadísticos realizados se utilizaron los datos del Siedco. Como se mencionó anteriormente estos datos posiblemente subregistran la magnitud de las problemáticas, es decir, reportan menos casos de los que realmente ocurren. Sin embargo, no hay evidencia de que el subregistro de casos se dé con magnitudes diferentes en los distintos municipios del país. Esto implica que los datos del Siedco41 pueden ser útiles para dar cuenta del comportamiento espacial de los delitos objeto de estudio, aunque subestimen la magnitud de los mismos.

Podría hacerse la misma consideración para los datos del INMLCF. No obstante, estos datos no fueron utilizados en los ejercicios estadísticos realizados puesto que sólo tienen información para dos de las cinco problemáticas objeto de estudio. 41

15

Estudios de caso Esta sección incluye cinco reportes que resumen los hallazgos del trabajo de campo realizado por la FIP en los meses de septiembre y octubre de 2014. Cada uno de los documentos se escribió para poder ser consultado de manera independiente, lo cual implica que fracciones de su contenido pueden verse replicadas en los distintos reportes. Los documentos se realizaron con base en entrevistas semi-estructuradas, grupos focales y observación en campo, fuentes bibliográficas, algunos medios de comunicación, bases de datos sobre delitos (el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo de la Policía Nacional y la información forense suministrada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses), datos sobre cultivos ilícitos (Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos de UNODC), datos demográficos y político administrativos del Departamento Administrativo Nacional de Estadística, datos geográficos del Instituto Colombiano de Geografía Agustín Codazzi (IGAC), entre otros. Previo a las visitas de campo los equipos del DNP y de la FIP definieron las entidades a estudiar. Se estableció como objetivo entablar un diálogo con: Alcaldía (Secretaría de Gobierno), Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería Municipal, Fiscalía o Juzgados, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Policía Nacional de Colombia, Ejército Nacional de Colombia y Armada Nacional de Colombia. Sin embargo, es importante anotar que dadas las condiciones de orden público, disponibilidad horaria y voluntad de participación, no fue posible entrevistar en todos los territorios a todas las entidades anteriormente expuestas. Cada uno de los documentos se compone de tres secciones. Primero, se presenta el municipio con el propósito de situar al lector en un lugar geográfico, un contexto histórico y una población específicos, destacando la particularidad del escenario objeto de estudio. Segundo, se presenta un análisis del estado actual de las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio, buscando con ello identificar cuáles son las problemáticas que se presentan y las posibles causas de las mismas, al igual que evidenciar la complejidad que implica realizar este tipo de diagnósticos. Por último, se expone un balance sobre la oferta institucional de algunas de las entidades que tienen competencia en materia de seguridad y convivencia ciudadana.

MUNICIPIOS ESTUDIADOS Como se mencionó anteriormente, para efectos del estudio se escogieron cinco municipios. Cada uno de ellos comprende una serie de particularidades que lo configuran como estudios de caso que pueden dilucidar insumos para el desarrollo de una política de diseño de arquitectura institucional en materia de seguridad rural en Colombia. Aun así, los hallazgos de los estudios de caso deben interpretarse con cautela, pues las realidades territoriales ponen de manifiesto lo problemático que sería establecer generalidades.

El Bagre I.

Presentación del municipio

Descripción general del municipio 16

El Bagre existe legalmente como municipio desde 1979 cuando fue creado por la Ordenanza número 22 del 30 de octubre. Está ubicado en el departamento de Antioquia, colinda por el norte y el oriente con el departamento de Bolívar, por el sur con el municipio de Segovia del departamento de Antioquia, y por el occidente con los municipios de Caucasia y Zaragoza, también pertenecientes al departamento de Antioquia. El municipio tiene una extensión territorial de aproximadamente 1.563 kilómetros cuadrados y ocupa el 2,5 por ciento del total del territorio del departamento de Antioquia (63.612 kilómetros cuadrados). Junto con otros cinco municipios de su departamento, El Bagre forma parte de la región del Bajo Cauca Antioqueño, la cual tiene una extensión territorial de 8.485 kilómetros cuadrados, es decir el 13 por ciento del territorio del departamento (Gobernación de Antioquia, 2009, pág. 11). El Bagre cuenta con 48.568 habitantes, 25.798 de los cuales habitan en la cabecera municipal y 22.770 en el resto del municipio.42 De acuerdo con el Censo de 2005 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane), la composición etnográfica de los habitantes del municipio se compone de 87 por ciento de blancos y mestizos, 11 por ciento de afrocolombianos y 2 por ciento de indígenas. Esta población se distribuye en ocho núcleos poblacionales: una cabecera municipal, dos corregimientos, un caserío y cuatro centros poblados.43 La principal actividad económica del municipio es la minería de aluvión. El Bagre es el primer productor de oro de Antioquia y en el 2013 fue el primer productor del país con 6,8 toneladas. Esta cantidad equivale al 12 por ciento de la producción nacional (55.7 toneladas) y al 26 por ciento de la producción departamental (26.5 toneladas).44 En el municipio además tienen lugar otras actividades económicas, en particular, explotaciones forestales, ganadería, piscicultura y agricultura (arroz y plátano).

Recuento histórico del conflicto armado El Bagre ha sido un municipio disputado históricamente por diferentes grupos al margen de la ley: grupos guerrilleros, autodefensas y bandas criminales. Entre las guerrillas han hecho presencia: la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (Farc), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL). También han desarrollado actividades delictivas en el municipio las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y las Bandas Criminales (Bacrim) de los Urabeños, las Águilas Negras y los Paisas. El interés de los grupos armados ilegales por estar presentes en este territorio se explica por cuatro razones: la ubicación estratégica del municipio para la salida y entrada de mercancías ilegales; los cultivos de coca; la producción de oro; y la falta de presencia del Estado. La presencia de las AUC en El Bagre se fundamentó en el control del negocio del narcotráfico. Su accionar delictivo estuvo determinado principalmente por la búsqueda del dominio territorial orientado a controlar todos los eslabones de la cadena del narcotráfico, desde los cultivos y la producción en laboratorios, hasta la exportación. Entre 1997 y 2001 las AUC desplegaron un poder ofensivo con el fin Proyecciones de población del Dane. Según información de la División Político Administrativa (Divipola) del Dane, fuera de la cabecera municipal los habitantes de El Bagre se distribuyen en dos corregimientos, Puerto Claver y Puerto López; un caserío, El Real, y cuatro centros poblados, La Corona, Las Negritas, Santa Bárbara y Muqui. 44 Según información de Ministerio de Minas (2014). 42 43

17

de crear un corredor de tráfico que comunicara las regiones de Urabá, Bajo Cauca, sur de Bolívar y Catatumbo (Observatorio del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, 2006, pág. 11). El Bajo Cauca fue uno de los principales objetivos del proyecto de expansión territorial de las AUC y el Bloque Minero fue el encargado de su consolidación. Bajo el mando de Ramiro Vanoy alias “Cuco Vanoy”, la organización cubrió parte del nordeste del Bajo Cauca, el norte antioqueño y logró también extenderse hacia el sur de Bolívar. “Cuco Vanoy” fue uno de los comandantes de las AUC que llegó a concentrar mayores recursos económicos provenientes del narcotráfico. De ahí que algunos medios referenciaran al Bloque Minero como “un grupo que en el Bajo Cauca alcanzó a tener propiedades valoradas en $32.000 millones de pesos. Dineros producto de expropiaciones, narcotráfico, robo de gasolina, extorsiones a comerciantes y compra de minas de oro en El Bagre” (“Caucasia, bajo fuego cruzado”, 2008). En El Bagre también hizo presencia el Bloque Central Bolívar, al mando de Carlos Mario Jiménez alias “Macaco” (“El día que ‘Macaco’ entró a las AUC”, 2012). Esta estructura controló cultivos de coca de gran extensión y se apropió de varias minas de oro. Con la desmovilización de “Macaco” y su posterior extradición, alias “Don Mario” inició una presión muy fuerte por heredar el legado de las AUC en el territorio. La presencia del ELN en el municipio no ha sido tan significativa comparada con el despliegue de las AUC y de las Farc. Desde 2001, la acción contundente del Ejército, los enfrentamientos con el Bloque Mineros de las AUC y las deserciones hicieron que la presencia del ELN se redujera a menos de veinte hombres de los más de cien que llegó a tener. En 2002, el Comando Central reorganizó la estructura uniéndola al Frente Jorge Eliécer Gaitán. En octubre de 2004, se le ordenó a alias “Edward” desplazarse a la Serranía de San Lucas en el sur de Bolívar para unirse al Frente Alfredo Gómez Quiñónez. En ese momento, “Edward” decide desmovilizarse, lo cual fractura los planes del mando y debilita la presencia de la organización en la zona. En un reciente trabajo desarrollado por la Fundación Ideas para la Paz (FIP) publicado en enero de 2014, se da cuenta de la recomposición y alianzas de las estructuras criminales en el territorio. De acuerdo con este documento, en la actualidad hacen presencia en el municipio las Farc, el ELN y Los Urabeños. El Frente 36 de las Farc, perteneciente al Bloque Iván Ríos y comandado por Ovidio Antonio Mesa Ospina alias “Anderson”, concentra su accionar en las zonas rurales de los municipios de Tarazá, Cáceres y El Bagre (FIP et al, 2014, pág. 2). La extorsión, el cultivo, la producción y tráfico de coca determinan el accionar de los grupos armados ilegales que hacen presencia en El Bagre. En el trabajo de campo realizado por la FIP, se encontró que las Farc se han aliado con los Urabeños y con el ELN para ejercer el control sobre las actividades ilícitas que tienen lugar en el territorio. En particular, se encontró que las Farc cultiva y procesa la coca para “luego vender la droga a las bandas que se encargan de su comercialización” (FIP et al, 2014, pág. 2). En cuanto a las bandas criminales, aunque el Bajo Cauca ha sido escenario de disputas entre los Paisas, los Rastrojos y los Urabeños, éste último tiene hoy el control casi absoluto del territorio. El grupo controla principalmente “la zona urbana y las zonas rurales cercanas a las cabeceras municipales de todos los municipios del Bajo Cauca” (FIP et al, 2014, pág. 3). El accionar de los Urabeños se hace evidente en los 18

homicidios selectivos, los desplazamientos y las amenazas que tienen lugar en este territorio. Así, por ejemplo, “desde mediados de 2013, esta banda está cobrando multas a la población por mal comportamiento y resolviendo conflictos intrafamiliares y entre vecinos” (FIP et al, 2014, pág. 3).

Panorama de paz Las autoridades locales y la población de El Bagre tienen la esperanza de que las negociaciones de paz entre el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y las Farc lleguen a feliz término. No obstante, consideran que el municipio no se vería realmente beneficiado puesto que los miembros de los grupos armados ilegales no van a desmovilizarse y posiblemente constituyan una disidencia que va a permanecer activa.45 Dos razones llevan a la comunidad a pensar esto. Primero, de acuerdo con las mismas fuentes, en El Bagre las Farc no tienen unidad de mando y son autosuficientes pues están a cargo de negocios grandes y lucrativos: minería ilegal, narcotráfico y extorsión.46 Segundo, en entrevista con un alto funcionario de la administración local, se explicaba que esta organización está vendiendo o cediendo parte de su economía ilícita a las bandas criminales, con lo cual asegura la continuidad del negocio. Es más, en algunos casos estos pactos generan rentas futuras para algunos miembros de las Farc.47 El actual proceso de negociación entre el Gobierno y las Farc vive en la sombra de las experiencias pasadas. Los representantes de la comunidad cuentan que cuando se desmovilizaron los bloques paramilitares Mineros y Central Bolívar todos estaban a la expectativa de los cambios que se iban a producir. Aunque sí se produjeron cambios, estos fueron en detrimento de la vida en el municipio pues “antes había quien estableciera el orden, ahora todos quieren poner su propio orden.48 II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio

Para diagnosticar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana, en Colombia los municipios disponen principalmente de dos fuentes de información estadística: el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional, el cual recoge los hechos punibles tipificados en el Código Penal, y las estadísticas producidas con base en la actividad forense realizada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). Adicionalmente, las entidades que tienen competencia en materia de convivencia y seguridad ciudadana cuentan con fuentes de información y conocimientos útiles para identificar y conocer las dinámicas de las problemáticas que se presentan. Por ejemplo, en la Inspección de Policía se registra información acerca de contravenciones, en la Personería Municipal y en la Comisaría de Familia sobre violencia intrafamiliar (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 28). En esta sección se exploran las principales problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana de El Bagre. Para ello, se revisan las estadísticas registradas por el Siedco, el INMLCF (cuando haya lugar) y la información recogida en el trabajo de campo. Esto con el propósito de discutir, por un lado, el alcance

Entrevista de la FIP con comunidades del municipio del Bagre en octubre de 2014 Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal El Bagre en octubre de 2014. 47 Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal El Bagre en octubre de 2014. 48 Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal El Bagre en octubre de 2014. 45 46

19

y las limitaciones de las fuentes estadísticas disponibles y, por el otro, las posibles causas e hipótesis relacionadas con cada uno de los problemas estudiados. En lo que sigue, se revisan primero cinco problemáticas que fueron escogidas en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP): homicidio, extorsión, hurto a personas, hurto a comercio y violencia interpersonal. Luego se describen dos problemáticas adicionales identificadas en terreno: la minería ilegal y la informalidad en la tenencia de la tierra. Es importante tener presente que el marco conceptual que rige el contenido de este documento entiende la ruralidad como un continuo entre territorios más o menos rurales. Lo anterior se opone conceptualmente a la tradicional división entre la cabecera municipal y el resto, puesto que esta última supone que lo urbano y lo rural conforman una dicotomía. Así pues, aquí el municipio es entendido como una totalidad cuya ruralidad está definida por el índice de ruralidad propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); es decir, tanto la cabecera municipal como el resto del municipio pertenecen a una misma categoría de ruralidad.

2.1. Problemáticas generales de convivencia y seguridad ciudadana Homicidio Si se compara la tasa de homicidio de El Bagre con las tasas de homicidio del país y del departamento de Antioquia se percibe que esta problemática se encuentra hoy en niveles alarmantes. No obstante, en el trabajo de campo no se logró evidenciar que esta problemática sea una preocupación ni de las comunidades ni de los funcionarios públicos. Pese a coincidir en la tendencia de la tasa de homicidios, llama la atención las diferencias entre los niveles reportados por el Siedco y por el INMLCF. Por ejemplo, en el 2008, mientras el Siedco reportó una tasa de 65 homicidios por cada cien mil habitantes, el INMLCF reportó una tasa de 10 homicidios por cada cien mil habitantes. Tres años después, el INMLCF registró una tasa de homicidios de más del doble (80 homicidios por cada cien mil habitantes) de la registrada por el Siedco (30 homicidios por cada cien mil habitantes). Las diferencias entre las dos fuentes oficiales de información estadística muestran las dificultades para conocer la magnitud de esta problemática en El Bagre. Gráfico 9. Homicidio común en Colombia, Antioquia y El Bagre (2003-2013)*

20

100 90

80 70 60 50 40 30 20 10 0

2003

2004

2005

2006

Colombia

2007

2008

2009

Antioquia

2010

2011

2012

2013

El Bagre

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 10. Homicidio común en El Bagre (2003-2013)*

21

120 100 80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Homicidio común (INMLCF)

2009

2010

2011

2012

2013

Homicidio común (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población, UNODC-SIMCI. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Extorsión Para funcionarios públicos y representantes de la comunidad la extorsión es la problemática que más afecta la seguridad en el municipio.49 Pese a lo anterior, las estadísticas oficiales de la Policía evidencian un subregistro de este fenómeno, mostrando tasas muy bajas comparadas con la información recogida en terreno (ver gráfico 3). Entre 2004 y 2012 la tasa de extorsiones del municipio se encuentra por debajo de los niveles nacional y departamental. De acuerdo con los funcionarios del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca Antioqueño la extorsión es uno de los temas más sensibles en El Bagre. De hecho, según los mismos funcionarios, esta problemática alcanza niveles escandalosos pues “a todo el mundo le toca pagar”.50 Las Farc, el ELN y las Bacrim extorsionan a todos a quienes residen en el municipio: “En el municipio se le exige desde 50.000 hasta un millón de pesos mensuales a título de extorsión al sector comercial del municipio. Lo mismo les ocurre a los finqueros, los cuales pagan desde 100.000 hasta 200.000 pesos mensuales. Los ganaderos pagan desde 500.000 hasta dos millones de pesos, según el número de cabezas de ganado. A los dragueros se les cobra 50.0000 pesos semanales. A la minería informal, para iniciación les piden cuota de tres millones de pesos y por cada máquina les exigen otros tres millones de pesos mensuales.”51

En el libro Informalidad e ilegalidad en la explotación del oro y la madera en Antioquia, realizado por investigadores del Centro de Análisis político de la Universidad EAFIT, se establece que sólo por las extorsiones: […] los grupos ilegales podrían estar recibiendo mensualmente entre 650 y 3.450 millones de pesos, ‘cifra que representaría entre el 20 y el 70 por ciento del PIB minero’ […] la extorsión oscila entre uno y cinco Entrevista de la FIP con funcionarios de la Alcaldía municipal en octubre de 2014 Entrevistas de la FIP con funcionarios del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca antioqueño en octubre de 2014 51 Entrevistas de la FIP con funcionarios del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca antioqueño en octubre de 2014. 49 50

22

millones de pesos mensuales por máquina o entable, en zonas de baja producción como el occidente, y hasta 10 millones en zonas de alta producción como el Bajo Cauca. (Giraldo & Muñoz, 2012,)

Gráfico 11. Extorsiones en Colombia, Antioquia y El Bagre (2003-3013)* 30 25 20 15 10 5

0

2003

2004

2005

2006

Colombia

2007

2008

2009

Antioquia

2010

2011

2012

2013

El Bagre

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Hurto a personas y hurto a comercio De acuerdo con lo reportado por el Siedco, en los últimos diez años, el hurto a personas y el hurto a comercio en El bagre se encuentran en niveles muy bajos, por debajo de la tasa nacional y departamental (ver gráficos 4 y 5). Los habitantes del municipio parecen coincidir con este resultado puesto que no se logró evidenciar que estas problemáticas fueran motivo de preocupación. Si bien es posible que la ocurrencia de este tipo de hechos sea mínima, también es posible que esto se deba a la existencia de una justicia paralela en manos de los grupos armados ilegales y las Bacrim. De ser tramitados por una institucionalidad paralela los casos no llegan a conocimiento de las instituciones del Estado y, en consecuencia, las estadísticas oficiales no los registran. De acuerdo con los funcionarios del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca: “Las estructuras criminales controlan todo, prestan seguridad, cobran impuestos, hacen limpieza social, asumen roles de solucionadores alternativos de conflictos, desarrollan plan limpieza a consumidores y ladronzuelos. No les gustan los intermediarios, los desaparecen”.52 Gráfico 4. Hurto a personas en Colombia, Antioquia y El Bagre (2003-2013)*

52

Entrevistas de la FIP con funcionarios del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca antioqueño en octubre de 2014.

23

200 180 160 140 120 100

80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Antioquia

2010

2011

2012

2013

El Bagre

Fuente: Policía Nacional – SIEDCO, DANE – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 5. Hurto a comercio en Colombia, Antioquia y El Bagre (2003-2013)* 50 45 40 35 30

25 20 15 10 5 0

2003

2004

2005

2006

Colombia

2007

2008

2009

Antioquia

2010

2011

2012

2013

El Bagre

Fuente: Policía Nacional – SIEDCO, DANE – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresado en tasas por cada 100.000 habitantes.

Violencia interpersonal El Siedco y el INMLCF clasifican de manera distinta la violencia interpersonal. Mientras que el primero discrimina entre las conductas comprendidas en el Código Penal, el segundo agrupa la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes en una misma variable, denominada violencia interpersonal. Las fuentes de información estadística oficial no coinciden con la percepción local acerca de la magnitud de la violencia interpersonal. En términos generales, tanto el Siedco como el INMLCF reflejan un 24

escenario en el que la tasa de violencia interpersonal se encuentra por debajo de los niveles nacionales y departamentales. En contraposición, el Comité de Convivencia y Seguridad Ciudadana del municipio de El Bagre (CCSC) sostiene que la violencia interpersonal es la problemática más grave del municipio. En el Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana se ofrece una explicación para el bajo registro de casos de violencia interpersonal, en particular en lo que se refiere a los casos de violencia intrafamiliar. En el documento se argumenta que en El Bagre: No existe una cultura de la denuncia de la violencia intrafamiliar, en parte porque existe una especie de pudor y vergüenza social a hacer públicas y visibles estas patologías. Quienes se enteran de la existencia de esta violencia (vecinos, familiares) permanecen en situación de espectadores distantes, que no hacen nada por considerar que es un problema de esa familia, en el cual no hay que involucrarse. (Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana et al, s.f., pág. 34). Gráfico 6. Violencia interpersonal en Antioquia y El Bagre (2003-2013)* 250

200

150

100

50

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Violencia interpersonal Antioquia (INMLCF)

Violencia interpersonal El Bagre (INMLCF)

Lesiones comunes+ VIF Antioquia (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF El Bagre (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – SIEDCO, INMLF, DANE – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 7. Violencia interpersonal en El Bagre por fuente de información (2003-2013)*

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120 100 80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Violencia interpersonal (INMLCF)

Lesiones comunes (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

2013

Fuente: Policía Nacional – SIEDCO, INMLF, DANE – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

2.2. Otras problemáticas que afectan la convivencia y la seguridad ciudadana en el municipio Minería ilegal En El Bagre la minería de aluvión obedece a dinámicas legales, informales y criminales. Entre la minería legal la empresa Mineros S.A53 tiene la mayor cantidad de títulos mineros en el municipio y desarrolla su actividad con una alta tecnología en maquinaria y procesos. Adicionalmente, la explotación del recurso minero se da también por medio de pequeños entables o minería artesanal, ubicándose en la categoría de minería informal. El aumento de las rentas por la extracción minera ha sido un factor fundamental de movilidad y poblamiento de la región, además de un atractivo para la inserción de grupos armados ilegales y de bandas criminales en el negocio. Estos últimos obtienen rentas de la actividad minera a través de la explotación directa, empresas fachada o cobro de cuota extorsiva (USAID & FIP, 2013, pág. 6). Giraldo & Muñoz (2011) sostienen que, además de los altos niveles de informalidad e ilegalidad, la actividad minera en Antioquia se ha convertido en fuente de financiación de grupos armados ilegales. En otro estudio, Mejía, Idrobo y Tribin (2013) argumentan que el incremento en el precio internacional del oro explica el interés de los grupos armados ilegales y las bandas criminales por involucrarse en este negocio. De acuerdo con los resultados del estudio, la inmersión de estos grupos en la producción de oro se ha traducido en disputas por el control de los territorios lo cual lleva a un incremento en los homicidios y las masacres. Tabla 1. Cinco primeras posiciones del ranking nacional de producción de oro en 2013 Posición

Municipio

Producción (toneladas)

Según el periódico El Colombiano, Mineros S.A. lleva 40 años en el negocio del oro en el municipio de El Bagre (“Mineros cumple 40 años de oro y mucho aguante”, 2014). 53

26

1 2 3 4 5

El Bagre (Antioquia) Caucasia (Antioquia) Segovia (Antioquia) Istmina (Chocó) Nóvita (Chocó) TOTAL NACIONAL

6,77 5,66 5,15 3,03 3,03 55,70

Fuente: Agencia Nacional de Minería.

Según Corantioquia, en el Bajo Cauca hay 680 puntos mineros de aluvión, de los cuales 480 son explotados por informales y 200 por las Farc o por las Bacrim. La guerrilla (en las tierras alejadas) y las Bacrim (en veredas cercanas a las cabeceras municipales) encuentran en estos municipios mineros una fuente de recursos y de control económico, social y territorial (Hernández, 2012, pág. 12-13). Gráfico 8. Producción de oro en Colombia, Antioquia y El Bagre (2001-2013) 70,0

Toneladas de oro

60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 -

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Colombia

2007

2008

Antioquia

2009

2010

2011

El Bagre

Fuente: Agencia Nacional de Minería.

Gráfico 9. Importancia de la producción de oro en El Bagre (2001-2013)

27

2012

2013

30%

Participación sobre el total

25%

20%

15%

10%

5%

0%

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Participación de El Bagre sobre producción Nacional

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Participación de El Bagre sobre producción Antioquia

Fuente: Agencia Nacional de Minería. Cálculos de los autores.

Informalidad en la tenencia de la tierra Las tierras que se encuentran entre la reserva forestal de Ley 2 de 1959 no son susceptibles de ser tituladas ni adjudicadas a los campesinos que habitan en ellas. La permanencia en estas tierras no genera derechos sobre las mismas para obtener su propiedad. Se requeriría que el Estado adelante procesos de sustracción de la reserva y que las tierras resultantes se tornen en predios baldíos para poder ser adjudicadas a los campesinos. De no ser así, un campesino que se encuentre ubicado en zona de reserva jamás podría tener la propiedad de la misma. Para los habitantes del municipio y los funcionarios de Consolidación del Bajo Cauca, esta condición del territorio lo hace más vulnerable a la siembra de cultivos ilícitos (Muñoz-Mora et al, 2014), dificulta los procesos de formalización de la tenencia de la tierra, la restitución de tierras y los procesos de retorno de la población desplazada. La reserva forestal cubre más del 50 por ciento del territorio del municipio y en ella habitan cerca de 800 familias compuestas por mestizos, afrodescendientes e indígenas (Corantioquia, 2011). Si bien el problema de informalidad en la tenencia de la tierra puede considerarse como un problema de ordenamiento territorial, funcionarios consultados y las mismas comunidades lo consideran un riesgo para la seguridad por varias razones. En primer lugar, cuando un ciudadano es propietario de su parcela tiene un mayor arraigo con el territorio, lo que lo incentiva a protegerlo y a desarrollar actividades económicas lícitas en él. En segundo lugar, la titularidad sobre la tierra tiene consecuencias penales si se incurre en actividades como el cultivo de hoja de coca en el predio, lo que es más incierto y difícil de probar en ausencia de un título. En tercer lugar, la informalidad trae consigo linderos indefinidos los cuales pueden generar conflictos entre vecinos. Por último, en ausencia de títulos, la acción del Estado se encuentra limitada, por ejemplo, a la oferta de servicios públicos domiciliarios si se trata de posesiones

28

o a inversiones en infraestructura en colegios y hospitales en el caso de la zona de reserva. Sobre este último aspecto, los líderes comunitarios manifiestaron: Las reservas son tierra de nadie, allí el Estado no puede hacer inversión, no puede mejorar las infraestructuras educativas y hospitalarias, no puede entregar proyectos de desarrollo alternativo, los bancos no pueden entregar créditos. Estas son las oportunidades que aprovechan los bandidos. 54

Mapa 1. Reserva forestal constituida por la Ley 2 de 1959

Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio

Este capítulo del documento tiene por objetivo, como su nombre lo indica, describir y analizar el estado actual de la oferta del Estado en materia de seguridad y convivencia ciudadana en El Bagre. Para ello, se ha dividido en dos secciones. En primer lugar se aborda la oferta institucional desde las entidades que tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Dado el amplio número de actores que componen el grupo antes mencionado, previo a las visitas de campo, se definió que el estudio iba a concentrarse en los siguientes entes: Alcaldía (Secretaría de Gobierno), Inspección de Policía, Comisaría

54

Entrevistas de la FIP con líderes comunitarios El Bagre en octubre de 2014.

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de Familia, Personería Municipal, Fiscalía o Juzgados, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Policía Nacional de Colombia, Ejército Nacional de Colombia y Armada Nacional de Colombia. Sin embargo, en la visita de terreno no fue posible entrevistar funcionarios de la fiscalía, ICBF, Personería Municipal y Armada Nacional. En segundo lugar se revisa el estado actual de los instrumentos para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana. Al igual que con las entidades incluidas en el proyecto de investigación, previo a la visita de campo, se definió que el estudio iba a hacer énfasis en las siguientes herramientas: Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), Comité Territorial de Orden Público, Consejo de Seguridad Municipal, Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset) y Fondo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (Fonsecon).

3.1. Caracterización de la oferta institucional Fuerza Pública Desde febrero de 2012 se puso en marcha en el país el Plan de Guerra Espada de Honor, una estrategia con vocación ofensiva cuyo objetivo es el de “golpear y seguir debilitando a las diferentes organizaciones que se constituyen en amenazas a la seguridad de los colombianos, en particular los grupos armados al margen de la ley (FARC-EP y ELN), las bandas criminales y los grupos de crimen organizado y común” (Ministerio de Defensa, 2012, pág. 16). El Bagre hace parte de las diez áreas en las cuales se ha implementado esta estrategia, territorios que fueron escogidos por el Estado bajo el argumento de que es en estas zonas donde el ELN y las Farc “fueron forzados a refugiarse y donde están generando la mayor parte de su actividad terrorista y subversiva” (Ministerio de Defensa, 2012, pág. 19). En El Bagre hace presencia el Batallón Energético y Vial No.5 del Ejército, el cual tiene a su cargo otros cuatro municipios. Este batallón fue creado para la protección de la infraestructura eléctrica y la minería legal, pero a causa de la complejidad de la zona sus labores se extendieron a la lucha contra la subversión y contra las bandas criminales. En el municipio también se creó un Gaula militar cuyas responsabilidades se concentran en la extorsión y los delitos que atentan contra la libertad personal. Adicionalmente, desde agosto de 2014 inició en el Bajo Cauca la Operación Troya con la cual se busca integrar el trabajo de la Policía, la Fiscalía, las Fuerzas Militares (Ejército y Armada), la Gobernación de Antioquia y el Gobierno Nacional. El Ministro de Defensa Juan Carlos Pinzón afirmó que con esta operación “llegaron al área 358 hombres de la Policía Nacional, además de unidades especializadas de investigación judicial e inteligencia, para fortalecer las capacidades que allí se tienen” (Vargas, 2014). Sin embargo, de acuerdo con los funcionarios de la Alcaldía de El Bagre, pese al cubrimiento mediático que se le dio a la Operación Troya, en el municipio ésta no se conoce: “se supone que es una operación muy grande, pero no hemos visto ni los hombres ni los resultados”.55 Por su parte, en El Bagre la Policía cuenta con un parte de 33 policías y una estación de policía ubicada en la cabecera municipal. El 82 por ciento de las unidades pertenece a la vigilancia y el porcentaje restante se encuentra distribuido entre las especialidades de investigación criminal, protección a personas e infancia y adolescencia (ver tabla 2).

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Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal de El Bagre en octubre de 2014.

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Tabla 2. Parte de personal de la Policía Nacional en El Bagre Estación de Policía El Bagre 27 3 1 2 33

Personal de vigilancia Seccional de Investigación Criminal Grupo de Protección a Personas e Instalaciones Infancia y Adolescencia Total personal

Fuente: Policía Nacional de Colombia, Dirección de Talento Humano (DITAH), 2014.

La Policía no cuenta con subestaciones de policía. Adicionalmente, de acuerdo con información recogida en el trabajo de campo, la institución desarrolla su trabajo principalmente en el casco urbano donde se limita a patrullar y a controlar los establecimientos abiertos al público.56 Según funcionarios de la Alcaldía, aun si la Policía buscara hacer presencia y atender todos los núcleos poblacionales de El Bagre, el parte de personal resultaría insuficiente: Tienen 18 policías, concentrados en el casco urbano, no hay presencia en los corregimientos. Puerto Claver es un corregimiento de 12.000 habitantes y Puerto López de 10.000 habitantes, corregimientos más grandes que muchos municipios de Antioquia. 18 hombres no hacen un trabajo efectivo, ellos no son capaces de cubrir el área urbana que tiene 55 barrios, muchos de ellos tiene asentamientos de bandas criminales y de grupos guerrillas.57

En el municipio circulan entre 8.000 y 9.000 motos que prestan el servicio de transporte a los ciudadanos (mototaxismo) y sólo está disponible un guarda de tránsito puesto a disposición por la Alcaldía Municipal. Funcionarios de la Administración Local, expresan la necesidad de que la Policía destine un número de hombres para ésta actividad, en tanto se requiere mayor personal para organizar el tráfico vehicular del municipio y la Alcaldía no tiene recursos para nombrar más funcionarios para esta labor. La población del municipio percibe que la presencia de la Fuerza Pública no ha contribuido a mejorar las condiciones de seguridad;58 por el contrario, hay fuertes cuestionamientos sobre su efectividad. Es más, Policía y Ejército tienen problemas de legitimidad, los cuales responden principalmente a hechos de corrupción. Las fuentes consultadas en terreno identifican dos formas de corrupción de la Fuerza Pública: abuso de poder (Policía) y alianzas con grupos armados ilegales y organizaciones criminales (Policía y Ejército). Las fuentes consultadas en terreno describen dos escenarios en los que la Policía abusa de su poder. En el primero de ellos, la Policía cobra por el transporte de mercancías o maquinaría sin la documentación requerida. Cuentan en el municipio que los policías han establecido una tarifa de entre 200.000 y 400.000 pesos para quienes, al ser requisados en un retén, no porten o no tengan la documentación en regla.59 Esta situación es conocida no sólo por los funcionarios del municipio sino por comerciantes y ciudadanos.

Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal de El Bagre en octubre de 2014. Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal de El Bagre en octubre de 2014. 58 Entrevistas de la FIP con líderes comunitarios El Bagre en octubre de 2014. 59 Entrevistas de la FIP con líderes comunitarios El Bagre en octubre de 2014 56 57

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En el segundo escenario, en el marco de las actividades de control a los establecimientos públicos los policías hacen uso de estos locales para su entretención. Según líderes comunitarios del municipio, la Policía obliga el cierre de establecimientos comerciales a la hora indicada, pero permite que algunos de estos permanezcan abiertos en donde estos funcionarios se quedan de fiesta. Los habitantes del municipio se han quejado al respecto en la Alcaldía, pero esta entidad no ha podido evitar que estos incidentes sigan ocurriendo puesto que la comunicación con la Policía no es muy fluida. Ahora bien, la población y las autoridades locales encuentran dos indicios para asegurar que existen alianzas entre Fuerza Pública y grupos armados ilegales y bandas criminales. El primero de ellos se centra en la filtración de las denuncias. Los habitantes del municipio cuentan que la Policía y el Ejército los presionan para dar información sobre los grupos armados y las bandas criminales con presencia en el municipio, pero la población sabe que “quien denuncia debe salir de la zona o muere”.60 Es más, la comunidad sostiene que en varias ocasiones la información que han entregado a la Policía se ha filtrado a las Bacrim:61 “poner una denuncia es como comprar una lápida. Si pasa algo y se pone la denuncia, uno no ha terminado de llegar a la casa y ya lo llegan a amenazar” (FIP et al, 2014, pág. 30). Los niveles de impunidad en el municipio constituyen el segundo indicio que encuentran la población y las autoridades locales para sostener que hay alianzas entre la Fuerza Pública y los grupos armados ilegales y las bandas criminales. Según cuentan en el municipio, es de conocimiento público quienes están vinculados a las Bacrim, pero aun así la Fuerza Pública no adelanta ningún tipo de procedimiento que permita llevar a estas personas a procesos judiciales.62 Más allá de las acusaciones hechas en terreno, algunas de estas alianzas entre Fuerza Pública y grupos armados ilegales y Bacrim han sido evidenciadas por los medios de comunicación. Por ejemplo, en agosto de 2011 fueron capturados 11 militares acusados de colaborar con los Rastrojos y los Urabeños, bandas criminales herederas del paramilitar alias “Cuco Vanoy” (“Los Tentáculos del Bloque Mineros”. 2012). Adicionalmente, se encontró que la Policía presenta problemas de movilidad en el municipio asociados con el control territorial ejercido por grupos armados ilegales y Bacrim. Por razones de seguridad, la Policía no atiende ni acompaña hechos que se presentan fuera de la cabecera municipal (en algunos casos tampoco se hacen levantamientos de cadáveres en algunos barrios de la cabecera).63 La población se queja de que cuando matan a una persona en los centros poblados, los cuerpos se descomponen porque las entidades competentes no llegan a atender el caso. De hecho, dicen los habitantes que en varias ocasiones deben recoger dinero entre ellos para poder llevar el cuerpo a la cabecera municipal donde sí es posible realizar el levantamiento del cadáver. El acuartelamiento de la Policía ha llegado a su máxima expresión con la amenaza proveniente del Plan Pistola (“Supuesto Plan Pistola de FARC y ‘Urabeños’”, 2014). En la fecha de la visita, se encontró que la Policía no sale de la Estación después de entrada la tarde64, lo cual implica que la atención de motivos de policía y requerimientos ciudadanos queda suspendida. El Plan Pistola además, ha logrado deshacer la Grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Bagre en octubre de 2014. Grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Bagre en octubre de 2014. 62 Grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Bagre en octubre de 2014. 63 Grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Bagre en octubre de 2014. 64 Entrevista con funcionarios de la Alcaldía y grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Bagre en octubre de 2014. 60 61

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malla de cuadrantes y ha obligado a la Policía a diseñar un nuevo orden para la prestación del servicio en el cual los policías salen a las calles en escuadras de seis unidades.65 Esto dificulta una prestación del servicio de vigilancia adecuado, en tanto se pierde la capacidad de despliegue rápido y dificulta la presencia de la Policía en todos los barrios de la cabecera municipal. Autoridades civiles El Bagre es Circuito Judicial y hace parte del Distrito Judicial de Antioquia. El municipio es también una de las cuatro zonas en las cuales opera el Programa de Acceso a la Justicia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid por sus siglas inglés). Este programa busca “asegurar el acceso a los servicios legales, mejorar el acceso a la justicia, contribuir a establecer un sistema de justicia funcional y reducir la impunidad” (MSD, 2011, pág. 10). La seccional de la Fiscalía tiene su sede principal en la cabecera municipal. Esta entidad cuenta en la actualidad con dos fiscales: uno seccional y uno local. En el marco del Plan Troya, se destinarán cinco fiscales enfocados en crimen organizado y cuatro fiscales adicionales para trabajar los fenómenos de hurto y de microtráfico (“Plan Troya ya marcha en el Bajo Cauca”, 2014). El municipio cuenta además con cuatro jueces. En la cabecera municipal está ubicada la Casa de Justicia, donde se encuentran las oficinas de la Inspección de Policía, la Comisaría de Familia, la Fiscalía local, los Conciliadores en Equidad, la Policía de Infancia y Adolescencia y la Coordinadora de la Casa de Justicia. Las deudas, la inasistencia alimentaria, los problemas de linderos, la violencia intrafamiliar y el maltrato infantil son los conflictos que más se tramitan. En el mes, en la Casa de Justicia se atienden cerca de 650 personas, la mayor parte de las cuales reside en la cabecera municipal. Por ello, se desarrollan también jornadas descentralizadas durante las cuales funcionarios de todas las entidades de la Casa de Justicia se trasladan a atender casos en los núcleos poblacionales fuera de la cabecera municipal. Cada dos meses las entidades de la Casa de Justicia se reúnen en el comité de coordinación para tratar temas logísticos, organizar las jornadas móviles, adelantar procesos de autoevaluación y revisar las fallas. Aunque existe esta instancia de coordinación, todavía no se evidencia el diseño conjunto de estrategias y el desarrollo de planes y programas de forma articulada. Si bien esta instancia, denota esfuerzos de articulación, aún no se logran los resultados esperados. En el trabajo de campo, se evidenció que la Casa de Justicia responde más a un espacio físico donde se alberga un número importante de instituciones; los procesos o mecanismos de articulación con los que cuenta no parecen facilitar o promover la coordinación entre las diferentes entidades del Estado. Adicionalmente, se encontró que el cargo de coordinador de la Casa de Justicia es financiado por la Alcaldía mediante contratos de prestación de servicios. Las condiciones de contratación dificultan la continuidad de quienes ocupan el cargo, puesto que en el proceso de renovación de los contratos quedan espacios de tiempo de hasta tres meses sin ningún tipo de vinculación.

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Entrevista con funcionarios de la Alcaldía y del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca en octubre de 2014.

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La Inspección de Policía concentra su trabajo en la cabecera municipal; el municipio no cuenta ni con Inspección de Policía rural ni con corregidores. Los problemas de ruido y los conflictos entre vecinos son los hechos que más se reciben en la Inspección de Policía, los cuales atiende la mayor parte de las veces en compañía de la Policía. 66 Las regulaciones de alimentos y los casos de violencia intrafamiliar son las principales conflictividades recibidas por la Comisaría de Familia. La atención de este tipo de hechos, según cuentan funcionarios de la entidad, se enfrenta a varios obstáculos. En primer lugar, la mayor parte de los hombres que incumplen la cuota alimentaria son mineros informales, en consecuencia, no hay medios legales para embargarles sus salarios o perseguirles sus bienes. En el municipio nunca se ha capturado a nadie por éste motivo; la comunidad empieza a perder credibilidad en la institucionalidad local, en este caso particular en la Comisaría de Familia y en la Fiscalía. En segundo lugar, cuando se presentan denuncias sobre violencia intrafamiliar, las mujeres denunciantes no vuelven a la Comisaría de Familia lo cual dificulta que esta entidad le haga seguimiento a los casos presentados. De acuerdo con la Comisaria “las mujeres denuncian, y a los pocos días se reconcilian y nunca vuelven”.67 Sostiene la misma fuente que en algunos casos las reconciliaciones entre estas mujeres y sus esposos son incentivados por la Fiscalía: La Fiscalía viene conciliando los temas de violencia intrafamiliar, abuso sexual y alimentos. La Fiscal les dice a las mujeres que el matrimonio dura para toda la vida; el trabajo que hace la Comisaría de Familia se pierde, a las mujeres se les empodera, se les da las medidas de protección, y acompañamiento psicológicos, pero la fiscal, acaba con éste proceso. 68

La Comisaria de Familia pone de manifiesto, además, la dificultad para hacer cumplir las medidas de protección brindadas a los denunciantes. En la cabecera municipal, la Policía pasa revista a estas personas con poca regularidad, en los demás centros poblaciones esto ni siquiera pasa pues, además de los problemas de orden público del municipio, el pie de fuerza de la institución es insuficiente para prestar este servicio.69 En consecuencia, la Comisaría de Familia en algunos casos ha solicitado al Ejército proteger a las personas que cuentan con medidas de protección. No obstante, en esas zonas del municipio, la comunidad percibe que al acercarse a los militares corren el riesgo de volverse una amenaza militar.70 El ICBF no hace presencia permanente en El Bagre, despacha desde Caucasia y realiza pocas visitas al municipio. La ausencia del ICBF es una queja reitera por parte de los funcionarios de la Casa de Justicia.71 Lo anterior resulta problemático, por ejemplo, porque al no contar con un defensor de familia del ICBF no es posible adelantar procesos penales con adolescentes en cumplimiento de todas las garantías legales. Según funcionarios de la Casa de Justicia “la Policía ni siquiera intenta capturarlos [a los adolescentes] porque en la audiencia de legalización se cae el proceso […] los jóvenes saben que no les pasa nada, delinquir sí paga”.72 Otro ejemplo asociado con la necesidad de contar con un defensor de familia del Entrevista de la FIP con el Inspector de Policía de El Bagre en octubre de 2014, Entrevista de la FIP con la Comisaria de Familia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 68 Entrevista de la FIP con la Comisaria de Familia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 69 Entrevista de la FIP con la Comisaria de Familia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 70 Entrevista de la FIP con la Comisaria de Familia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 71 Entrevista de la FIP con la Comisaria de Familia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 72 Entrevista de la FIP con funcionarios de la casa de justicia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 66 67

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ICBF está en la atención de menores desvinculados de los grupos armados al margen de la ley; sin la presencia de funcionarios del ICBF se dificulta la localización de estas personas en hogares gestores. En el municipio se formaron ocho conciliadores en equidad, pero sólo uno de ellos continúa en ejercicio. Los demás abandonaron esta labor porque se sienten desmotivados, no reciben remuneración alguna y no cuentan con subsidios de transporte para desplazarse por el municipio.73 En El Bagre no hay defensor del pueblo para asuntos civiles y administrativos. No hay tampoco abogados suficientes para atender los procesos y las demandas.74 La FIP encontró en El Bagre cuatro barreras de acceso a los servicios de las autoridades locales. En primer lugar, la oferta de servicios fuera de la cabecera municipal es insuficiente. Las autoridades locales tienen dificultades para acceder a ciertas zonas del municipio por causa de la presencia de grupos armados ilegales y Bacrim. De igual forma los costos de desplazamiento entre los diferentes núcleos poblaciones les impide visitar estas zonas con frecuencia. Las entidades de la Casa de Justicia intentaron subsanar estas dificultades y realizar jornadas móviles; pero, en la fecha de la visita, éstas estaban canceladas por razones de orden público. De acuerdo con las personas consultadas en terreno los servicios de justicia están concentrados en la cabecera municipal y se prestan casi que de manera exclusiva a quienes residen en la misma o pueden trasladarse a este lugar con facilidad. Una segunda barrera se encuentra en la insuficiencia de personal y de medios logísticos en las instituciones locales. Las entidades de la Casa de Justicia se quejan de forma reiterada por la falta de recursos físicos y humanos para realizar sus actividades. Por ejemplo, por falta de recursos de la Administración local, la Comisaría de Familia no cuenta con el equipo interdisciplinario básico y se ve en la obligación de vincular practicantes de psicología, derecho y trabajo social. En muchas ocasiones tampoco cuentan con estos practicantes, por lo que les toca operar con el equipo interdisciplinario incompleto. A la Personería Municipal se le han sumado funciones adicionales, entre ellas la de ser la puerta de entrada para la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras sin que ello implique un aumento en el personal con conocimiento jurídico (para prestar asesorías en derechos de petición y tutelas) o técnico para desarrollar las funciones de control fiscal (Palou & Vélez, 2013, pág. 39). La cantidad de funciones de la personería municipal, sumado al poco personal asignado a esta dependencia, dificulta la posibilidad de prestar un servicio oportuno y eficiente. En el caso de la Fiscalía la falta de personal, en particular de investigadores judiciales, hace difícil descongestionar los hechos penales los cuales en su gran mayoría no tienen siquiera personal imputado. Otro obstáculo es la falta de equipo técnico adecuado (reactivos, cámaras, laboratorios, etc.) y de médicos forenses, los que deben ser sustituidos por médicos del hospital que no cuentan con la capacitación ni el tiempo necesarios (Palou & Vélez, 2013, pág. 38). La tercera barrera de acceso a los servicios del Estado se encontró en los problemas de legitimidad de la institucionalidad pública, los cuales se hacen evidentes en los bajos niveles de denuncia: “La gente poco habla, porque impera la ley de los ilegales”.75 El personal de la Casa de Justicia sostiene que la principal explicación de este fenómeno es el miedo y la desconfianza de la población en las instituciones del Entrevista de la FIP con conciliador en equidad de El Bagre en octubre 2014. Entrevista de la FIP con funcionarios de la casa de justicia del municipio de El Bagre en octubre 2014. 75 Entrevistas de la FIP con funcionarios del Centro de Consolidación para el Bajo Cauca Antioqueño en octubre de 2014. 73 74

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Estado.76 Dos problemáticas dan cuenta de los bajos niveles de denuncia: el reclutamiento de menores por parte de grupos armados ilegales y la extorsión. En El Bagre es de conocimiento público que las Farc recluta menores, tanto así que en el 2012 éste fue el municipio donde más menores se desvincularon de los grupos armados ilegales (FIP et al, 2014, pág. 43). No obstante, no existen denuncias sobre este fenómeno en el territorio. Según cuentan en el municipio los niveles de extorsión están disparados: “hoy están extorsionadas hasta las casas de familia, todo el comercio, los mineros pequeños, todos, todos, estamos extorsionados”77. El año pasado, la FIP reportó sobre las actividades extorsivas realizadas por Hoyos Meza alias “Cien”, cabecilla de los Urabeños, quien ordenó “el cobro de extorsiones de hasta el 10% de las ganancias a mineros, empresarios, comerciantes de esa zona de injerencia y amenaz[ó] a quienes se negaban al pago con homicidios o desplazamientos forzados (Palou & Vélez, 2013, pág. 16). La comunidad argumenta que los niveles de extorsión no logran evidenciarse en las cifras oficiales, puesto que las víctimas de este delito temen acercarse a las autoridades competentes. La última barrera de acceso a los servicios del Estado se encontró en la existencia de una institucionalidad paralela que regula la seguridad y la convivencia en el municipio. La población sostiene que, en ausencia del Estado, los grupos armados ilegales y las Bacrim han impuesto su propio orden y mecanismos de justicia y de solución de conflictos. La existencia de una institucionalidad paralela se explica también por el clima de informalidad que impera en el municipio. Los mineros informales, por ejemplo, “consideran que no pueden acudir a la justicia formal por que la actividad que desarrollan no está dentro de la legalidad”.78

3.2. Herramientas de gestión Los municipios cuentan principalmente con cinco herramientas para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana: los PISCC, los Comités Territoriales de Orden Público, los Consejos de Seguridad, los Fonset y el Fonsecon. En esta sección, se revisa la forma en la que estos instrumentos son utilizados por las autoridades locales en El Bagre en tanto dan cuentan de la oferta institucional local en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Se busca también identificar, en la medida de lo posible, la utilidad y las dificultades en el uso de estas cinco herramientas.

Entrevista de la FIPcon funcionarios de la Casa de Justicia de El Bagre en octubre de 2014 Entrevistas de la FIP con representantes de la comunidad de El Bagre en octubre de 2014. 78 Entrevistas de la FIP con representantes de la comunidad en octubre de 2014. 76 77

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Esquema 1. Instrumentos para la Gestión Territorial de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana PISCC

Coordinación

Fuentes de Información

Fuentes de Recursos

Consejos de Seguridad

Sistemas de Información

FONSET

Comités Territoriales de Orden Público

Comités de Vigilancia Epidemiológica

FONSECON

Convenios Interadministrativos de Cooperación Institucional

Fuentes Interinstitucionales de Información

Otros fondos de seguridad

Normativa, Derecho, Policía. Fuente: Ministerio del Interior et al (2013, pág. 20).

El PISCC El Bagre no tiene PISCC de acuerdo a los lineamientos dados por el Ministerio del Interior. En el municipio existe un Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana el cual fue liderado por Mineros S.A. y contó con la participación de la Gobernación de Antioquia a través de la Asesoría de Paz, docentes de la Universidad de Antioquia, líderes comunitarios, entre otros. Si bien éste documento no tenía la pretensión de convertirse en el PISCC, ante la ausencia de este instrumento y por recomendación de la Gobernación de Antioquia, se pretende presentar este documento para que pueda ser aprobado de acuerdo con los procedimientos legales y se adopte como PISCC. Sin embargo, en la fecha de la visita, se encontró que la Alcaldía municipal todavía no conocía este plan.

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Entre las problemáticas de seguridad y convivencia ciudadanas que se mencionan en el Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana se priorizan el homicidio, la extorsión, la violencia intrafamiliar, el acoso sexual, los hurtos, las riñas callejeras, el consumo de estupefacientes y los accidentes de tránsito. El Plan plantea el desarrollo de: talleres y capacitaciones a padres de familia, funcionarios públicos, profesores y jóvenes; campañas educativas, actividades lúdico deportivas y acompañamiento psicosocial a consumidores de sustancias psicoactivas. Cuenta también con un plan de costos de las actividades a desarrollar. El Comité de Convivencia y Seguridad Ciudadana se ha encargado de desarrollar algunas de las actividades planteadas en el Plan de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Para ello, ha recibido financiación de Mineros S.A, pero no de la Alcaldía Municipal. Comités Territoriales de Orden Público y Consejos Municipales de Seguridad Los Comités Territoriales de Orden Público y los Consejos de Seguridad son “espacios de coordinación privilegiados para que las autoridades atiendan los temas propios del orden público” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 20). Este no es el caso en El Bagre. Los funcionarios públicos consultados en terreno entregaron poca información sobre los Comités Territoriales de Orden Público y los Consejos de Seguridad. Sin embargo, se identificó que el primer escenario, Policía y Ejército se concentran en presionar a la Administración local para que los recursos del Fonset les sean entregados exclusivamente a ellos. Los representantes de las Fuerzas Armadas enfatizan en que son ellos los prestadores de los servicios de seguridad en el municipio. En consecuencia, desconocen al Alcalde como primera autoridad de policía y a la potestad de las demás instituciones del Estado para desarrollar programas y proyectos para mejorar las condiciones de seguridad y convivencia de los territorios. 79 Fonset y Fonsecon En la fecha de la visita, los funcionarios de la Alcaldía no tenían conocimiento del monto total del Fonset de El Bagre. Lo que sí pudo establecerse es que éste es un monto pequeño y es utilizado para financiar los gastos asociados al uso del parque automotor de la Policía y del Ejército.

3.3. Coordinación interinstitucional En la visita de campo se encontró que los principales problemas de coordinación interinstitucional se dan entre la Administración local y la Fuerza Pública. En general, la relación de la Policía y el Ejército con la Alcaldía es netamente financiera.80 La Policía no reconoce en el Alcalde a la primera autoridad; de hecho, en varias oportunidades este funcionario se ha sentido desautorizado por el comandante de estación del municipio, quien entrega en las emisoras de radio información distinta a la provista por la Administración local. La Alcaldía se informa sobre la ocurrencia de delitos en el municipio por medio del Sistema de Información para la Seguridad y la Convivencia Ciudadana de Antioquia (SISC), la Policía y el Ejército 79 80

Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal en octubre de 2014. Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal en octubre de 2014.

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no entregan información al respecto. El Ejército, además, desarrolla en el municipio una serie de estrategias y operativos cuyos pormenores y resultados no comparte con las demás autoridades locales. Esta es una queja permanente de funcionarios de la administración local. La casa de justicia viene desarrollando estrategias para mejorar su coordinación interinstitucional, por ahora éste escenario se ha limitado a asuntos logísticos, pero la idea es dar el salto a coordinarse en acciones o intervenciones conjuntas. El proyecto acceso a la justicia de USAID viene impulsando la creación del Comité Local de Justicia. Este comité convoca a Conciliadores en equidad, justicia administrativa, justicia ordinaria, sociedad civil, administración local y Policía. Hoy se cuenta con un decreto del Alcalde que da vida al comité. Este grupo viene trabajando en la perspectiva de crear una política pública de seguridad, convivencia y justicia para El Bagre. 81 La empresa Mineros S.A juega un papel importante en términos de coordinación con las comunidades. Si bien en el pasado la articulación entre la compañía y la Alcaldía había sido difícil, estas relaciones vienen mejorando, con lo cual se facilita el diálogo entre la administración local, las comunidades y la Alcaldía.82

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Entrevistas de la FIP con funcionario del programa “Acceso a la Justicia” de USAID en octubre de 2014. Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal en octubre de 2014.

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El Carmen de Bolívar I.

Presentación del municipio

Descripción general del municipio El Carmen de Bolívar fue fundado en 1776 por el Teniente de Infantería Antonio de La Torre y Miranda. Está ubicado en el departamento de Bolívar. Colinda por el norte con el municipio de San Jacinto; por el oriente con los municipios de Zambrano y Córdoba; por el sur con el departamento de Sucre, municipio de Ovejas; y por el occidente con los municipios de Coloso y San Onofre, también del departamento de Sucre. El municipio tiene una extensión territorial de aproximadamente 993 kilómetros cuadrados y ocupa el cuatro por ciento del total del territorio del departamento de Bolívar (25.958 kilómetros cuadrados). Junto con otros 15 municipios pertenecientes a los departamentos de Bolívar83 y Sucre84, el Carmen de Bolívar forma parte de la región de los Montes de María, la cual tiene una extensión territorial de 6.466 kilómetros cuadrados El Carmen de Bolívar cuenta con 74.297 habitantes, 58.579 de los cuales habitan en la cabecera municipal y 15.718 en el resto del municipio.85 Esta población se distribuye en 13 núcleos poblacionales: cabecera municipal y 12 corregimientos.86 Según la página oficial de la Alcaldía, las principales actividades económicas del municipio son la agricultura y la ganadería. Aquí se produce tabaco, aguacate, café, ajonjolí, ñame, yuca, plátano, cacao, maíz y otros frutales (Alcaldía de El Carmen de Bolívar, s.f).

Recuento histórico del conflicto armado En los primeros años del siglo XX, en los Montes de María los campesinos comenzaron a manifestarse en contra del modelo latifundista; principalmente, en los municipios de San Onofre, Coloso y Ovejas surgieron organizaciones campesinas que reivindicaban el derecho a la tierra. Para los años 30, el reclamo del derecho a la tierra ya se había propagado al resto de la región, donde las “ligas campesinas” se formalizaron apoyadas por la Confederación de Trabajadores de Colombia, un sindicato de tendencia liberal (Daniels, s.f., pág. 3). El conflicto por la tierra se fue agudizando con los años y en la década de los 60 se gestó la violencia que iba a caracterizar a los Montes de María en los siguientes 30 a 40 años (Palou & Arias, 2011, pág. 6). En el gobierno de Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) se inició un proyecto de reforma agraria a través del cual se planteaba la posibilidad de titular tierras a quienes las hubieran trabajado por años. Asustados por los postulados de la reforma, los terratenientes “sacaron a miles de campesinos arrendatarios de sus fincas” (“¿Cómo se fraguó la tragedia de los Montes de María?”, 2010). En respuesta, apoyándose en la Municipios de El Carmen de Bolívar, Marialabaja, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Córdoba, El Guamo y Zambrano. Municipios de Ovejas, Chalán, Colosó, Morroa, Los Palmitos, San Onofre, San Antonio de Palmito y Tolúviejo. 85 Proyecciones de población del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane). 86 Según información de la División Político Administrativa (Divipola) del Dane, fuera de la cabecera municipal los habitantes de El Carmen de Bolívar se distribuyen en 12 corregimientos municipales: Bajo Grande, Caracolí Grande, El Salado, Jesús del Monte, Macayepos, San Carlos, San Isidro, Hato Nuevo, El Raizal, Santa Lucía, Santo Domingo de Meza y El Hobo. 83 84

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Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (Anuc), los campesinos se organizaron y ocuparon las fincas donde habían vivido por generaciones exigiendo pacíficamente que les fueran tituladas (“¿Cómo se fraguó la tragedia de los Montes de María?”, 2010). Aunque las tomas de tierras iniciaron de forma pacífica terminaron por desatar enfrentamientos entre la Fuerza Pública y el campesinado (Daniels, s.f., pág.4). En 1972, con la firma del Pacto de Chicoral se bloquea el proyecto de reforma agraria propuesto por el gobierno de Lleras Restrepo. Según apolinar Díaz Callejas, Gobernador de Sucre y Ministro de Agricultura del mismo gobierno, “las fuerzas retardatarias de Colombia impidieron concretar ese sueño [la reforma agraria]” (Díaz Callejas, 2008). El ambiente de frustración que dejó el fracaso de la reforma agraria acondicionó la llegada de grupos insurgentes de izquierda a los Montes de María (Palou & Arias, 2011, pág. 7).87 La desmovilización de algunos de estos grupos88, en los años 90, dejó vacíos de poder que fueron ocupados por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (Farc), de quien se tiene registro en El Carmen de Bolívar desde 1992 (“¿Cómo se fraguó la tragedia de los Montes de María?”, 2010). Por la misma época, en los departamentos de Sucre y Bolívar se sentaron las bases para lo que sería el fenómeno del paramilitarismo (Palou & Arias, 2011, pág. 10). Según reporta Verdad Abierta, entre 1989 y 1994 “grupos similares de ‘paras’, usados como brazo clandestino para perseguir incómodos líderes sociales, mataron por lo menos doce dirigentes agrarios de la región […] mataron políticos cívicos de izquierda (en especial de la UP) y maestros sindicalizados” (“¿Cómo se fraguó la tragedia de los Montes de María?”, 2010). En 1995, se crearon en el país y en la región en cuestión las Cooperativas de Seguridad Rural (Convivir), las cuales “con lugar a pocas dudas […] fueron los semilleros donde se consolidaron las AUC [Autodefensas Unidas de Colombia], […] el frente La Mojana y el frente Rito Antonio Ochoa, que sería integrado en el 2000 al Bloque Héroes de Montes de María” (Palou & Arias, 2011, pág. 10). La región montemariana vivió la década de los 90 inmersa en un “espiral de violencia de paras y guerrillas […] Los primeros paramilitares fueron asesinando, al tiempo que los primeros guerrilleros fueron secuestrando y matando selectivamente a ganaderos e incendiando sus fincas” (“¿Cómo se fraguó la tragedia de los Montes de María?”, 2010). En 2002, a causa de los problemas de orden público, el entonces Presidente Álvaro Uribe Vélez decretó el estado de conmoción interior y a los Montes de María como zona de rehabilitación y consolidación (Palou & Arias, 2011, pág. 12). Así, se dio inicio al proceso de recuperación del control territorial de esta región, enmarcado en la Política de Defensa y Seguridad Democrática (PDSD). En el 2003 se desmovilizó el Bloque Héroes de Montes de María, responsable de las masacres de Macayepo (octubre de 2000) y de El Salado (febrero de 2000) las cuales dejaron un saldo de 48 personas asesinadas y centenares de desplazados (“’Juancho Dique’ reconoce la autoría de la masacre de Macayepo”, 2010). En 2007, las Fuerzas Militares dieron de baja al Comandante del Frente 37 de las Farc Gustavo Rueda Díaz, alias “Martín Caballero”. Con esta operación culminó el proceso de desarticulación

En esta época llegan a la región el Ejército de Liberación Nacional (ELN), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), la Corriente de Renovación Socialista (CRS) y el Ejército Popular de Liberación (EPL). 88 El PRT, el CRS y el EPL se desmovilizaron al finalizar la década de los 80. 87

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de este frente y se inició el proceso de consolidación de la región montemariana, enmarcado en la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática (PCSD). El conflicto por la tenencia de la tierra sigue sin resolverse. En la actualidad, los Montes de María hacen parte de las regiones focalizadas por la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT). En el Carmen de Bolívar las condiciones de seguridad permitieron iniciar los procesos de restitución de tierras de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 1448 de 2011. Sin embargo, en el 2014, los campesinos de la región marcharon en contra de la aplicación de esta ley con el reclamo de estar siendo revictimizados por los fallos de los jueces especializados en restitución de tierras: “Salimos a marchar no para pelear y enfrentarnos con nadie, sino porque tenemos temor de perder lo que con esfuerzo hemos conseguido” (Leyva Villareal, 2014).89 En septiembre de 2014, la Fundación Ideas para la Paz (FIP) visitó el Carmen de Bolívar y encontró que la informalidad en la tenencia de la tierra es el principal obstáculo para la restitución de tierras en el municipio. Las autoridades locales y los representantes de la comunidad sostienen que en el municipio no hubo despojo, es decir, ni la guerrilla ni los paramilitares obligaron a la población a abandonar sus predios.90 Cansados de vivir sumidos en la violencia, los campesinos decidieron abandonar o vender sus tierras. Las ventas informales de predios entre familias campesinas y las compras masivas por parte de empresarios privados explican la composición actual de la tenencia de la tierra en la región y los problemas a los que se enfrenta el proceso de restitución. En el primer caso, sin registros oficiales se dificulta establecer las condiciones bajo las cuales se dieron las transacciones entre las partes involucradas. Por ello, en algunos casos los jueces obligan a familias a desalojar predios que pudieron haber comprado de buena fe para ser restituidos a otras familias reclamantes.91 En el segundo escenario, las empresas privadas fueron unos de los pocos clientes dispuestos a comprar predios en una región asechada por la violencia. De acuerdo con una investigación de la Silla Vacía “las tierras de los campesinos terminaron en manos de unas pocas empresas o empresarios y luego muchas pasaron a ser administradas por un fideicomiso” (Osorio, 2011). Aunque los habitantes de El Carmen de Bolívar sostienen que las ventas se hicieron de manera voluntaria92, esclarecer si las compras se hicieron de buena fe es uno de los retos a los que se enfrenta la restitución de tierras en esta región del país.

Panorama de paz Las autoridades locales y los habitantes de El Carmen de Bolívar sostienen que el municipio hoy no tiene presencia de grupos armados al margen de la ley. Para ellos los diálogos de paz entre el gobierno del

Para más información acerca de las reclamaciones asociadas con la implementación de la Ley 1448 de 2011 se recomienda revisar: “La paradoja de la restitución en Montes de María” (2013). 90 Entrevistas de la FIP con la Gerencia Regional de Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo, entrevista de la FIP con funcionarios de la Comisaría de Familia, la Personería Municipal y la Inspección de Policía en El Carmen de Bolívar y grupo focal con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 91 Entrevista de la FIP con el Personero Municipal y con funcionarios de la Policía Nacional en El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 92 Grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 89

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Presidente Juan Manuel Santos y las Farc implican principalmente la desmovilización de esta guerrilla, lo cual consideran no tendría mayor impacto en su región. No obstante, en las conversaciones sostenidas en terreno se encontró que la situación actual del municipio evidencia algunos de los retos del postconflicto. En primer lugar, si bien en El Carmen de Bolívar no hay evidencia de la presencia de grupos armados al margen de la ley, permanece en la población el temor por su regreso. Encontrar personas desconocidas vistiendo prendas con camuflado es suficiente para que la comunidad alerte a las autoridades sobre el arribo de grupos armados al margen de la ley. Los habitantes del municipio exigen la presencia permanente de la Armada Nacional como mecanismo para disuadir el surgimiento o retorno de grupos armados al margen de la ley.93 En segundo lugar, la imposibilidad de generar cambios estructurales en las causas del conflicto es una amenaza para la credibilidad y legitimidad de los procesos de paz. La forma en la que se ha dado la restitución de tierras en El Carmen de Bolívar es un ejemplo de ello. Como se mencionó en la sección anterior, el conflicto por la tenencia de la tierra se ha mantenido vigente desde principios del siglo pasado y, a la fecha, el Estado ha sido incapaz de alterar el modelo latifundista que predomina en la región. Peor aún, el proceso de restitución de tierras en El Carmen de Bolívar sugiere que el país todavía no ha terminado de conocer ni las dinámicas ni las magnitudes ni los efectos del conflicto armado. II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio

Para diagnosticar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana, en Colombia los municipios disponen principalmente de dos fuentes de información estadística: el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional, el cual recoge los hechos punibles tipificados en el Código Penal, y las estadísticas producidas con base en la actividad forense realizada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). Adicionalmente, las entidades que tienen competencia en materia de convivencia y seguridad ciudadana cuentan con fuentes de información y conocimientos útiles para identificar y conocer las dinámicas de las problemáticas que se presentan. Por ejemplo, en la Inspección de Policía se registra información acerca de contravenciones, en la Personería Municipal y en la Comisaría de Familia sobre violencia intrafamiliar (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 28). En esta sección se exploran las principales problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana de El Carmen de Bolívar. Para ello, se revisan las estadísticas registradas por el Siedco, el INMLCF (cuando haya lugar) y la información recogida en el trabajo de campo. Esto con el propósito de discutir, por un lado, el alcance y las limitaciones de las fuentes estadísticas disponibles y, por el otro, las posibles causas e hipótesis relacionadas con cada uno de los problemas estudiados. Las autoridades locales y la población coinciden en que con el fin del conflicto armado94 surgieron en el municipio nuevas problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana. Según un funcionario de la

Entrevista de la FIP con personal de la Gerencia Regional de Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo y grupo focal con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar, ambos ejercicios se realizaron en septiembre de 2014. 94 En este documento, cuando se habla del fin del conflicto armado se hace referencia únicamente a la salida de los grupos armados ilegales de El Carmen de Bolívar, esto se hace con el propósito de mantener la semántica utilizada por la población del municipio. 93

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Comisaría de Familia “acá se pasó de la violencia política a la violencia común”.95 En particular, el microtráfico, los hurtos y las lesiones personales son ahora motivo de preocupación en el municipio. En lo que sigue, se revisan primero cinco problemáticas que fueron escogidas en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP): homicidio, extorsión, hurto a personas, hurto a comercio y violencia interpersonal. Luego se describe una problemática adicional identificada en terreno: el microtráfico. Es importante tener presente que el marco conceptual que rige el contenido de este documento entiende la ruralidad como un continuo entre territorios más o menos rurales. Lo anterior se opone conceptualmente a la tradicional división entre la cabecera municipal y el resto, puesto que esta última supone que lo urbano y lo rural conforman una dicotomía. Así pues, aquí el municipio es entendido como una totalidad cuya ruralidad está definida por el índice de ruralidad propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); es decir, tanto la cabecera municipal como el resto del municipio pertenecen a una misma categoría de ruralidad.

2.1. Problemáticas generales de convivencia y seguridad ciudadana Homicidio El comportamiento del homicidio a lo largo de los últimos años da cuenta de los cambios que sufrió El Carmen de Bolívar en materia de seguridad. En comparación con los años anteriores, el homicidio hoy no hace parte de las preocupaciones de las autoridades locales y de los habitantes del municipio. Tanto así que el Personero Municipal se refirió al número de casos presentados en 2014 como “cifras irrisorias”.96 Como se muestra en el gráfico 1 en los últimos diez años la tasa de homicidio de El Carmen de Bolívar presentó una tendencia decreciente, la cual da cuenta de la recuperación militar del municipio y de la salida de los grupos armados al margen de la ley. Estos datos exponen, también, dos periodos de la historia reciente del municipio. En el primero, entre el 2003 y el 2007, la tasa de homicidio de El Carmen de Bolívar se encontraba por encima de la tasa del departamento de Bolívar y del país, lo cual evidencia los problemas de orden público que caracterizaban al municipio. En el segundo momento, que inicia en el 2007, la tasa de homicidios de El Carmen de Bolívar pasa de estar por encima de los niveles departamentales y nacionales a estar por debajo, resultado que da cuenta de los resultados de los esfuerzos de pacificación y consolidación. Ahora bien, las diferencias en cuanto a los homicidios ocurridos entre el Siedco y el INMLCF muestran las dificultades para dimensionar esta problemática en el municipio. Por ejemplo, como se muestra en el gráfico 2, entre el 2003 y el 2013, en comparación con el Siedco el INMLCF registró un mayor número de casos. Gráfico 12. Homicidio común en Colombia, Bolívar y El Carmen de Bolívar (2003-2013)*

95 96

Entrevista de la FIP con funcionarios de la Comisaría de Familia de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. Entrevista de la FIP con funcionarios de la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014.

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100 90

80 70 60 50 40 30 20 10 0

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Colombia

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Bolivar

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El Carmen de Bolívar

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane– Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 13. Homicidio común en El Carmen de Bolívar por fuente de información (2003-2013)* 120 100 80 60 40 20 0

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2004

2005

2006

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Homicidio común (INMLCF)

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Homicidio común (SIEDCO)

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2013

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población, UNODC-SIMCI. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Extorsión El comportamiento de la extorsión en el municipio, al igual que como ocurre con el homicidio, evidencia un comportamiento decreciente en los últimos diez años. La tasa de extorsión pasa de estar por encima de los niveles departamentales y nacionales a estar por debajo de estos (ver gráfico 3). El escenario reportado por el Siedco coincide con la visión de las autoridades locales y de la población, para quienes la extorsión no es hoy motivo de preocupación. Atrás quedaron los años durante los cuales los grupos armados al margen de la ley extorsionaban a la población del municipio. Gráfico 14. Extorsiones en Colombia, Bolívar y El Carmen de Bolívar (2003-3013)* 12 10 8 6 4 2 0

2004

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El Carmen de Bolívar

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Hurto a personas y hurto a comercio El comportamiento del hurto a personas y del hurto a comercio soporta la hipótesis de que con el fin del conflicto armado surgieron en El Carmen de Bolívar nuevos problemas de seguridad y convivencia ciudadana. “Por la envergadura del conflicto los delitos comunes no eran ni una opción ni una preocupación del día a día”97, pero después de la desmovilización de las AUC y del desmantelamiento del Frente 37 de las Farc, el hurto a personas y el hurto a comercio tendieron a acercarse a los niveles reportados en el departamento y en el resto del país (ver gráficos 4 y 5). En palabras del Personero Municipal: “El tema de seguridad está bastante complicado porque se está viviendo la misma violencia que se ve en todos los municipios de Colombia: robo, raponeo, tráfico de drogas, atraco, etc.”.98

Entrevista de la FIP con personal de la Gerencia Regional de Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo en septiembre de 2014. 98 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 97

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Según el personal de la Inspección de Policía y los habitantes del municipio los hurtos responden a un fenómeno de delincuencia común y se encuentran íntimamente relacionados con el tráfico y el consumo de estupefacientes. Por un lado, las bandas delincuenciales que venden droga en el municipio también cometen hurtos y los consumidores, por su parte, roban para poder financiar su vicio.99 Gráfico 4. Hurto a personas en Colombia, Bolívar y El Carmen de Bolívar (2003-2013)* 200 180 160 140 120

100 80 60 40 20 0

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Colombia

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El Carmen de Bolívar

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 5. Hurto a comercio en Colombia, Bolívar y El Carmen de Bolívar (2003-2013)*

Entrevista de la FIP con funcionarios de la Inspección de Policía y grupo focal realizado con comunidad en El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 99

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40 35 30 25 20 15 10 5 0

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El Carmen de Bolívar

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Violencia interpersonal El Siedco y el INMLCF clasifican de manera distinta la violencia interpersonal. Mientras que el primero discrimina entre las conductas comprendidas en el Código Penal, el segundo agrupa la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes en una misma variable, denominada violencia interpersonal. En el Carmen de Bolívar llaman la atención las diferencias entre los niveles de violencia interpersonal reportados por el INMLCF y los reportados por el Siedco. Estas fuentes discrepan en los niveles reportados, pero coinciden en la tendencia del fenómeno en los últimos diez años. Según el INMLCF, entre 2004 y 2013, la tasa de violencia interpersonal del municipio se mantuvo por encima de la tasa departamental y osciló entre 278 y 183 hechos por cada cien mil habitantes. El Siedco, por el contrario, reporta una tasa creciente de 53 a 298 hechos por cada cien mil habitantes, la cual además pasa de estar por debajo del nivel departamental a estar por encima (ver gráfico 6). Aun así, el Siedco y el INMLCF coinciden en señalar que desde el 2007 la violencia interpersonal en el municipio tiende a aumentar más rápidamente (ver gráfico 6). Los procesos de recuperación militar y de consolidación territorial, que comenzaron a darse en el municipio desde el 2002, pueden explicar en alguna medida el aumento en la tasa de violencia interpersonal. La llegada de las instituciones del Estado y los esfuerzos por recuperar la confianza y legitimidad de la población pueden traducirse en mejores niveles de registro y de denuncia de las problemáticas. Por ello, el comportamiento de la violencia interpersonal en El Carmen de Bolívar debe interpretarse con cautela; un aumento en las cifras no refleja necesariamente un aumento en la ocurrencia de hechos, puede también evidenciar una mejora en la relación entre la población y la institucionalidad pública. Gráfico 6. Violencia interpersonal en Bolívar y El Carmen de Bolívar (2003-2013)*

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350 300 250 200 150 100 50 0

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Violencia interpersonal Bolívar (INMLCF)

Violencia interpersonal El Carmen de Bolívar (INMLCF)

Lesiones comunes + VIF Bolívar (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF El Carmen de Bolívar (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

De acuerdo con las autoridades locales y la población, la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes se producen a causa de infidelidades o problemas personales entre individuos.100 Esto refleja la tendencia de los habitantes de la región a solucionar los problemas por las vías de hecho.101 Adicionalmente, las autoridades locales dicen recibir más casos de violencia intrafamiliar en los corregimientos fuera de la cabecera municipal.102 Las personas que residen en la cabecera municipal se abstienen de poner el caso en conocimiento de las autoridades, para evitar pasar por la vergüenza de que el resto de la población se entere de lo sucedido.103

Gráfico 7. Violencia interpersonal en El Carmen de Bolívar por fuente de información (2003-2013)*

Entrevista de la FIP con funcionarios de la Personería Municipal, la Comisaría de Familia y la Inspección de Policía de El Carmen de Bolívar y grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 101 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Personería Municipal, la Comisaría de Familia y la Inspección de Policía de El Carmen de Bolívar y grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 102 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Personería Municipal, la Comisaría de Familia y la Inspección de Policía de El Carmen de Bolívar y grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 103 Entrevista de la FIP con personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía y la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 100

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Violencia interpersonal (INMLCF)

Lesiones comunes (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

2.2.

Otras problemáticas que afectan la convivencia y la seguridad ciudadana en el municipio

Microtráfico Según las autoridades locales y la población el microtráfico es hoy la principal problemática de seguridad y convivencia ciudadana en El Carmen de Bolívar. Además, es a partir del comportamiento de este fenómeno de donde surge la hipótesis de que con el “fin del conflicto armado” surgen en el municipio nuevas problemáticas. De acuerdo con la población la venta y el consumo de estupefacientes aparece cuando los grupos armados ilegales dejaron de hacer presencia; “cuando estaban los grupos ilegales ellos tenían políticas de cero consumo de drogas y al que cogían lo mataban”.104 Para los funcionarios de la Gerencia Regional de Consolidación Territorial en los Montes de María y de la Comisaría de Familia el microtráfico no está en manos de bandas criminales sino de pequeñas bandas delincuenciales.105 No obstante, han encontrado que algunos desmovilizados de las AUC y de las Farc han participado en este tipo de actividades (estas personas ya fueron judicializadas).106 Los datos registrados por el Siedco reflejan una realidad distinta a la descrita por los habitantes y las autoridades locales del municipio para quienes esta problemática ha tendido a aumentar en los últimos años.107 Entre 2007 y 2009, según reporta la Policía, el tráfico, la fabricación y/o el porte de estupefacientes en El Carmen de Bolívar presentaron una tendencia creciente. Sin embargo, a partir de

Grupo focal realizado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. Entrevista de la FIP con funcionarios de la Gerencia Regional de Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo en septiembre de 2014. 106 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Gerencia Regional de Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo en septiembre de 2014. 107 Es importante hacer la salvedad aquí de que el Siedco reporta en un mismo tipo de hecho delictivo el tráfico, la fabricación y el porte de estupefacientes; es decir, que no es posible desagregar las tres conductas para contrarrestar de forma precisa la información de las fuentes de información estadística oficiales y la información recogida en terreno. 104 105

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2009 se invierte la tendencia y este tipo de hechos baja a niveles similares a los reportados en el 2007 (ver gráfico 8).108 Gráfico 8. Tráfico, fabricación o porte de estupefacientes en Colombia, Bolívar y el Carmen de Bolívar por trimestre (2007 – 2013)* 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 I

II

I

II

I

II

I

II

I

II

I

II

I

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2007

2008

2008

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2009

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2010

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2012

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Colombia

Bolívar

El Carmen de Bolívar

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio

Este capítulo del documento tiene por objetivo, como su nombre lo indica, describir y analizar el estado actual de la oferta del Estado en materia de seguridad y convivencia ciudadana en El Carmen de Bolívar. Para ello, se ha dividido en dos secciones. En primer lugar se aborda la oferta institucional desde las entidades que tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Dado el amplio número de actores que componen el grupo antes mencionado, previo a las visitas de campo, se definió que el estudio iba a concentrarse en los siguientes entes: Alcaldía (Secretaría de Gobierno), Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería Municipal, Fiscalía o Juzgados, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Policía Nacional de Colombia, Ejército Nacional de Colombia y Armada Nacional de Colombia. Sin embargo, en la visita de terreno no fue posible entrevistar funcionarios de la Fiscalía, Juzgados, ICBF, Ejército (no hace presencia en la zona) y Armada. En segundo lugar se revisa el estado actual de los instrumentos para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana. Al igual que con las entidades incluidas en el proyecto de investigación, previo a la visita de campo, se definió que el estudio iba a hacer énfasis en las siguientes herramientas: Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), Comité Territorial de Orden Público, Consejo

108 El gráfico No. 4 presenta datos sólo hasta el primer semestre de 2013 porque la FIP no cuenta con información posterior a esta fecha.

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de Seguridad Municipal, Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset) y Fondo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (Fonsecon).

3.1. Caracterización de la oferta institucional Fuerza Pública De los diferentes cuerpos que componen la Fuerza Pública, en El Carmen de Bolívar hacen presencia la Armada Nacional y la Policía Nacional. La primera está a cargo de cubrir el territorio fuera de la cabecera municipal, donde cumple un rol primordialmente disuasivo puesto que no tiene las competencias legales para desarrollar otro tipo de actividades.109 La Policía, por su parte, está a cargo de la cabecera municipal. La jurisdicción del municipio es atendida por la Primera Brigada de Infantería de Marina, adscrita a la Fuerza Naval del Caribe. Esta Fuerza, integrada por 6.200 hombres, tiene bajo su responsabilidad 14.841 kilómetros cuadrados que corresponden a 19 municipios del departamento de Bolívar, 18 municipios del departamento de Sucre, siete municipios del departamento de Córdoba y las Islas de San Andrés y Providencia. La Fuerza Naval del Caribe cubre además 2.218 kilómetros cuadrados de jurisdicción fluvial correspondientes a los ríos Atrato, Cauca, Magdalena y sus afluentes (“Relevo del Comandante de la Primera Brigada de Infantería de Marina”, 2013). A causa de las estrategias de acercamiento a la población, paralelas a la recuperación militar del territorio, la Infantería de Marina fue y sigue siendo la cara visible del proceso de consolidación en El Carmen de Bolívar.110 De hecho en este municipio ha sido difícil reemplazar el componente militar por el policial; los habitantes se oponen a disminuir la presencia y la cobertura actual de la Armada. Según el personal de Consolidación Territorial, en repetidas ocasiones, la población ha alertado a las autoridades sobre la presencia de personal uniformado fuera de la cabecera municipal, como estrategia para mantener a la Infantería de Marina en el municipio.111 El Carmen de Bolívar como jurisdicción policial está adscrito al Segundo Distrito de Policía Carmen de Bolívar con presencia en otros cuatro municipios: San Jacinto, Zambrano, Córdoba de Tetón y San Andrés del Río. El Distrito cuenta en total con ciento diez policías distribuidos en cuatro estaciones y una subestación. La estación de policía de El Carmen de Bolívar cuenta con 36 uniformados distribuidos entre la Seccional de Investigación Criminal, la Seccional de Inteligencia Policial, el Grupo de Protección a Personas e Instalaciones, la policía de Turismo, la policía de vigilancia y la de Infancia y Adolescencia (ver tabla 1).112 Tabla 5. Parte de personal de la Policía Nacional en El Carmen de Bolívar Est. Carmen de Bolívar

Est. San Jacinto

Est. Zambrano

Est. Córdoba de Tetón

Subest. San Andrés del rio

Entrevista de la FIP con funcionarios de la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, Policía Nacional y Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 110 Dentro de las estrategias de acercamiento a la población la Infantería de Marina cuenta con: el Plan Saludo, las Casas del Almirante y los Grupos Especiales de Operaciones Sicológicas (Palou & Arias, 2011). 111 Entrevista de la FIP con la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial en septiembre de 2014. 112 El municipio de El Carmen de Bolívar sí tiene presencia de carabineros, pero éste personal se dedica a labores exclusivas de la Unidad de Restitución de Tierras, es decir, no hace parte del parte de personal de la Estación de Policía Carmen de Bolívar que se referencia en la tabla No. 1. 109

52

Personal de vigilancia

11

9

8

7

12

Seccional de Inteligencia Policial

3

0

0

0

0

Seccional de Investigación Criminal

19

0

0

0

0

Grupo Protección a Personas e Instalaciones

1

1

1

1

1

Infancia y Adolescencia

1

1

1

1

1

Turismo

1

0

0

0

0

Tránsito

0

30

0

0

0

Total personal

36

41

10

9

14

Fuente: Policía Nacional de Colombia, Dirección de Talento Humano (DITAH), 2014.

A diferencia de la Armada, la Policía tiene problemas de legitimidad y confianza entre los habitantes del municipio. La población recuerda y reprocha la ausencia de la Policía durante los años en los que estuvieron sometidos al control de los grupos armados al margen de la ley.113 Consciente de lo anterior, la Policía cuenta con personal destinado al fin específico de recuperar la confianza de los habitantes del municipio. Un grupo de policías visita con frecuencia los corregimientos, se presenta a la población y le explica el rol, las competencias y el alcance de la labor policial. Gracias a este esfuerzo se ha construido una red de comunicación directa con los líderes de las veredas, a través de la cual la Policía busca optimizar la prestación de su servicio. Así, cuando un hecho llega a conocimiento de la institución se confirma con los habitantes de los corregimientos y se determina la estrategia de respuesta. Según los policías consultados en terreno, en la actualidad, la red cuenta con 18 líderes en corregimientos y 28 líderes en veredas.114 Adicionalmente, se encontró que la Armada y la Policía tienen dificultades para desplazarse por el municipio. La primera de ellas se encuentra en las condiciones topográficas y geográficas de la jurisdicción. Ninguno de los cuerpos de la Fuerza Pública cuenta con instalaciones permanentes fuera de la cabecera municipal. En estas condiciones la capacidad de reacción inmediata es limitada, puesto que los desplazamientos entre la cabecera municipal y los demás núcleos poblacionales pueden durar hasta ocho horas en moto y en algunos casos involucran desplazamientos por agua.115 La segunda dificultad de movilidad a la que se enfrenta la Fuerza Pública está en la financiación del parque automotor. La Policía sostiene que los montos destinados por la Alcaldía para gasolina y mantenimiento de vehículos son insuficientes. Asegura, además, no recibir un monto fijo mensual por parte de la Administración local para poder planear el gasto. Con frecuencia, los policías se ven en la necesidad de pagar con recursos propios la gasolina de sus vehículos de trabajo y, en algunos casos, por falta de combustible no pueden atender los casos que se presentan fuera de la cabecera municipal.116 Aunque no fue posible hablar con representantes de la Armada, el personal de Consolidación Territorial mencionó que este cuerpo también presenta problemas asociados con el financiamiento de su parque automotor. Después de la recuperación del control militar del municipio, la Infantería de Marina Entrevista de la FIP con la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial en septiembre de 2014. Entrevista de la FIP con personal de la Policía Nacional en septiembre de 2014. 115 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial y la Policía Nacional en septiembre de 2014. 116 Entrevista de la FIP con personal de la Policía Nacional en septiembre de 2014. 113 114

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transformó los hasta entonces puntos fijos en batallones de movilidad. Esta reingeniería del servicio se ha visto truncada en el terreno por las dificultades para financiar el combustible de los vehículos destinados para patrullaje. Es más, los soldados realizan el patrullaje a pie mientras que los vehículos se encuentran parqueados en La Mojana.117

Autoridades civiles El Carmen de Bolívar es Circuito Judicial y hace parte del Distrito Judicial de Cartagena. El municipio es también una de las cuatro zonas en las cuales opera el Programa de Acceso a la Justicia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid por sus siglas inglés). Este programa busca “asegurar el acceso a los servicios legales, mejorar el acceso a la justicia, contribuir a establecer un sistema de justicia funcional y reducir la impunidad” (MSD, 2011, pág. 10). Las instalaciones de la Inspección de Policía, la Comisaría de Familia y la Personería Municipal están ubicadas en la cabecera municipal en el edificio de la Alcaldía. Las dos primeras entidades comparten oficina en un espacio que no garantiza condiciones mínimas de confidencialidad a quienes se acercan en busca de sus servicios. Las oficinas de la seccional de la Fiscalía de El Carmen de Bolívar y del ICBF también están ubicadas en la cabecera municipal. No obstante, en la visita de terreno no fue posible ni visitar estas instalaciones ni entrevistar a funcionarios de estas entidades. Se encontraron en El Carmen de Bolívar tres barreras de acceso a los servicios de las autoridades locales. Primero, la oferta de servicios fuera de la cabecera municipal es insuficiente. El Secretario de Gobierno, el Inspector de Policía, el Comisario de Familia y el personal de Consolidación Territorial insistieron en la necesidad de contar con inspectores y corregidores en los doce corregimientos del municipio.118 Según estas fuentes, la Alcaldía ha presentado para aprobación del Concejo Municipal proyectos para nombrar inspectores y corregidores, pero éstos han sido rechazados.119 El Consejo Municipal, según el personal de la Inspección de Policía y de la Comisaría de Familia, es un peaje en el desarrollo de los proyectos de la Administración local, es más, podría hasta argumentarse que “extorsionan al Alcalde”.120 En el momento de la visita de terreno, la Alcaldía estaba explorando la posibilidad de presentar ante el Concejo Municipal un proyecto para nombrar Inspectores ad honorem, pero esta vez con la presión de la ciudadanía.121 Una segunda barrera se encuentra en los bajos niveles de confianza que tiene la población en las autoridades locales. En particular, se encontró que los habitantes del municipio no confían en los

Entrevista de la FIP con la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial en septiembre de 2014. Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno y con personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía, la Personería Municipal y la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial en septiembre de 2014. 119 Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno y con personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía y la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 120 Entrevista de la FIP con personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía y la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 121 Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno de la Alcaldía de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 117 118

54

mecanismos de justicia ofrecidos por el Estado. Cuando tienen un problema de convivencia o son víctimas de un delito prefieren encontrar una solución que no involucre entidades del Estado.122 Dos semanas antes de la visita de campo, el cerdo de uno de los participantes del grupo focal fue robado de su parcela. Cuando se percató del hecho, esta persona llamó a sus vecinos para preguntarles si habían visto al animal y, en caso de que éste hubiera sido robado, alertarlos sobre la presencia de un ladrón en la vereda. Gracias a esta red de comunicación, los vecinos identificaron que el cerdo había sido robado por una persona de una vereda aledaña. Los vecinos se acercaron en grupo a la parcela donde tenían al animal y lograron recuperarlo.123 Por último, una tercera barrera de acceso a los servicios del Estado está en la aceptación o adopción de los mecanismos de solución de conflictos impuestos por los grupos armados ilegales. De acuerdo con los habitantes de El Carmen de Bolívar, en ausencia del Estado, los grupos armados ilegales impusieron su propio orden social, mecanismos de justicia y de solución de conflictos.124 Aunque estas organizaciones ya no están en el municipio, la violencia permanece como mecanismo de solución de conflictos; es decir que la población tiende a solucionar sus problemas por las vías de hecho.125

3.2. Herramientas de gestión Los municipios cuentan principalmente con cinco herramientas para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana: los PISCC, los Comités Territoriales de Orden Público, los Consejos de Seguridad, los Fonset y el Fonsecon. En esta sección, se revisa la forma en la que estos instrumentos son utilizados por las autoridades locales en El Carmen de Bolívar en tanto dan cuentan de la oferta institucional local en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Se busca también identificar, en la medida de lo posible, la utilidad y las dificultades en el uso de estas cinco herramientas. Esquema 2. Instrumentos para la Gestión Territorial de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana

Grupo focal realizado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. Grupo focal desarrollado con la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 124 Grupo focal desarrollado con la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 125 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Personería Municipal, la Comisaría de Familia y la Inspección de Policía de El Carmen de Bolívar y grupo focal desarrollado por la FIP con representantes de la comunidad de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 122 123

55

PISCC

Coordinación

Fuentes de Información

Fuentes de Recursos

Consejos de Seguridad

Sistemas de Información

FONSET

Comités Territoriales de Orden Público

Comités de Vigilancia Epidemiológica

FONSECON

Convenios Interadministrativos de Cooperación Institucional

Fuentes Interinstitucionales de Información

Otros fondos de seguridad

Normativa, Derecho, Policía. Fuente: Ministerio del Interior et al (2013, pág. 20).

El PISCC En una guía metodológica para la elaboración, implementación y seguimiento de los PISCC, elaborada por instituciones del orden nacional, se propone un esquema metodológico compuesto por seis momentos (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 10): momento 1: conocimiento del marco normativo y de las políticas públicas; momento 2: elaboración del diagnóstico de la situación de seguridad y convivencia ciudadana; momento 3: formulación estratégica del PISCC; momento 4: planeación financiera y operativa; momento 5: implementación y seguimiento del PISCC; y momento 6: Evaluación del PISCC. Este proceso metodológico de elaboración, implementación y evaluación del PISCC supone que la planeación estratégica de los servicios asociados a la convivencia y la seguridad ciudadana se da de manera conjunta y coordinada entre las diferentes autoridades locales. No obstante, en la visita de campo a El Carmen de Bolívar se encontró que este no es el caso del PISCC del municipio. Los funcionarios de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía, la Personería Municipal y la Policía no conocían el PISCC y tampoco tenían información sobre el proceso de elaboración de la estrategia. El Secretario de Gobierno explicó que como la Alcaldía estaba “colgada” con el PISCC decidió contratarlo.126 En septiembre de 2014, según el mismo funcionario, el municipio ya contaba con un PISCC, pero la estrategia no había sido todavía socializada con las demás instituciones del Estado.

126

Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno de la Alcaldía de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014.

56

En consecuencia, en el momento de la visita de terreno, el PISCC de El Carmen de Bolívar no estaba siendo implementado y, en ese sentido, no constituía “el principal instrumento de planeación en materia de seguridad y convivencia ciudadana” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 9). Aun peor, el desconocimiento de la estrategia y de su proceso de formulación por parte de las autoridades locales evidencia problemas de coordinación y de corresponsabilidad en la gestión local de la seguridad y la convivencia ciudadana. En palabras de un funcionario de Consolidación Territorial: “las alcaldías hacen los PISCC por cumplir, pero no los usan como una herramienta que les es útil para el trabajo que deben realizar”.127

Comités Territoriales de Orden Público y Consejos Municipales de Seguridad Los Comités Territoriales de Orden Público y los Consejos de Seguridad son “espacios de coordinación privilegiados para que las autoridades atiendan los temas propios del orden público” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 20). Este no es el caso en El Carmen de Bolívar. En este municipio los Comités Territoriales no operan como un espacio de coordinación interinstitucional en el cual las autoridades locales definen una estrategia conjunta de atención a los problemas de seguridad del municipio. La Ley establece que quienes tienen asiento en estos comités tienen la responsabilidad de participar en el proceso de elaboración e implementación del PISCC, en particular deben: hacer recomendaciones sobre el contenido de la estrategia, determinar las obligaciones de la Fuerza Pública, preparar y hacerle seguimiento al Plan Operativo Anual de Inversiones, coordinar la implementación del PISCC, entre otras (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 20). Sin embargo, en El Carmen de Bolívar, los miembros del Comité Territorial de Orden Público utilizan esta herramienta principalmente para negociar la transferencia de recursos de la Alcaldía a la Fuerza Pública.128 Los Consejos de Seguridad tampoco son utilizados como un escenario de coordinación interinstitucional permanente, en el cual las instituciones del Estado diseñan, ejecutan y monitorean acciones específicas para atender las problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana particulares de su jurisdicción. Por el contrario, en El Carmen de Bolívar el Consejo de Seguridad se convoca principalmente para la atención de hechos coyunturales: “Cada vez que ocurre una situación que merece ser atendida el Alcalde convoca un Consejo de Seguridad para darle solución”.129

Fonset y Fonsecon Según establece el Decreto 399 de 2011 el Fonset es una cuenta especial cuyo objetivo es realizar gastos que contribuyan de manera efectiva a garantizar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en los territorios. En la visita de campo se encontró que el Fonset es administrado por el área de tesorería de la Alcaldía. Los recursos del Fonset entran a hacer parte del presupuesto del municipio el cual es distribuido por el área de tesorería entre las distintas necesidades administrativas de la jurisdicción.

Entrevista de la FIP con la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial en septiembre de 2014. Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 129 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Policía Nacional en El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 127 128

57

De acuerdo con el área de tesorería de la Alcaldía, la Policía recibe entre seis y ocho millones de pesos mensuales destinados a cubrir los costos de su parque automotor.130 Este monto, según estimaciones de la misma fuente, corresponde a la totalidad de los fondos con los que cuenta el Fonset del municipio.131 El Carmen de Bolívar financió dos proyectos con recursos del Fonsecon: la instalación de un sistema de circuito cerrado de televisión (CCTV) en la cabecera municipal y la construcción de un centro de integración ciudadana (un polideportivo donde se busca desarrollar actividades para integrar comunidad y autoridades locales).132 Sin embargo, el Secretario de Gobierno sostuvo que es muy difícil acceder a los recursos del Fonsecon. En el caso del municipio obtener la cofinanciación de los dos proyectos fue posible gracias a la voluntad política del Gobernador de Bolívar.133

3.3. Coordinación interinstitucional Como se explicó anteriormente, desde el orden nacional se estableció que la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana debe hacerse de forma corresponsable entre las diferentes autoridades locales. Sin embargo, en El Carmen de Bolívar el trabajo conjunto y la coordinación interinstitucional presentan todavía problemas. Un indicio de ello está en el uso de las herramientas de gestión. Dado que el PISCC no fue elaborado con la participación activa de las instituciones locales, es posible que estas entidades no tengan una estrategia común para la atención de las problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana. Sumado a esto, el hecho de que los Comités Territoriales de Orden Público se utilicen para la negociación del gasto de los insumos logísticos indica que no se está dando en el municipio una coordinación estratégica y operativa entre la Alcaldía, la Fuerza Pública y la Fiscalía. De igual forma, si los Consejos de Seguridad se utilizan principalmente para la atención de eventos coyunturales, es posible que las autoridades locales no hagan de manera conjunta el diagnóstico, la planeación y el diseño de estrategias para la atención de los problemas estructurales de seguridad y convivencia ciudadana. Adicionalmente, se identificaron en las entrevistas dos hechos que dan cuenta de los problemas de coordinación interinstitucional en el municipio. En primer lugar, según el personal de Consolidación Territorial las actas realizadas por los conciliadores no son reconocidas por las autoridades de justicia. Lo anterior implica que el trabajo adelantado por los conciliadores se frena cuando pasa a manos de otras autoridades de justicia local.134 En segundo lugar, los representantes de las entidades administradoras de justicia se quejaron del trabajo realizado por la seccional de la Fiscalía en el Carmen de Bolívar. De acuerdo con el personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía y la Personería Municipal, estas entidades realizan los procesos necesarios para que los casos pasen a manos de la Fiscalía y sean eventualmente resueltos; pero, cuando llegan a manos de esta institución “se estancan dejando como un zapato el trabajo realizado

Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno de la Alcaldía de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno de la Alcaldía de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 132 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Dirección Regional para la Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo y entrevista de la FIP con funcionarios de la Policía de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 133 Entrevista de la FIP con el Secretario de Gobierno de la Alcaldía de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 134 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Dirección Regional para la Consolidación Territorial en los Montes de María en Sincelejo en septiembre de 2014. 130 131

58

anteriormente”.135 Para solventar estas dificultades, las autoridades locales crearon el Comité de Justicia. En la fecha en la que se realizó la visita, el comité llevaba tres sesiones ninguna de las cuales contó con la presencia de personal de la Fiscalía.136

Entrevista de la FIP con personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía y la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 136 Entrevista de la FIP con personal de la Comisaría de Familia, la Inspección de Policía y la Personería Municipal de El Carmen de Bolívar en septiembre de 2014. 135

59

Piedras I.

Presentación del municipio

Descripción general del municipio Piedras fue fundado en 1552 y es hoy uno de los 47 municipios que componen el departamento de Tolima. Antiguamente el municipio hacia parte de una región muy importante por ser vía de comunicación terrestre entre el departamento de Quindío y Bogotá. Piedras limita por el norte con Alvarado y Venadillo; por el occidente con Alvarado e Ibagué; por el oriente con Guataqui, departamento de Cundinamarca, y por el sur con Ibagué y Coello. De acuerdo con las proyecciones de población realizadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) con base en el censo de 2005, Piedras cuenta con 5.619 habitantes, de los cuales 1.764 se encuentran en el área urbana y 3.855 en áreas rurales. Su extensión territorial es de 355,15 kilómetros cuadrados, donde la el área urbana corresponde a 0,59 kilómetros cuadrados. En Piedras se encuentra ubicado el río Opia, patrimonio ecológico más importante del municipio. Este río surte los acueductos y se utiliza para sostener los cultivos. El municipio cuenta también con más de 200 piscinas naturales y en sus ríos y piscinas se producen ostras de agua dulce. La principal actividad económica de Piedras es la agricultura, dentro de la cual se destacan el cultivo y la producción de arroz con 500 hectáreas y una producción anual superior a las 2.000 toneladas (“Estudian validez de consulta que veta minería en Piedras (Tolima)”, 2013). Se cuenta también con cultivos de algodón, maíz y sorgo. En menor escala se observan actividades ganaderas. El municipio comprende suelos ricos en petróleo, ubicados en las veredas de Chicalá, Manga de la Ceiba y Manga los Rodríguez; se calcula una producción de cuatro mil barriles diarios. La explotación de hidrocarburos, antes de la reforma a la distribución de regalías, dejaba regalías anuales de entre 5.000 y 6.000 millones de pesos para las arcas municipales (“Estudian validez de consulta que veta minería en Piedras (Tolima)”, 2013).

Recuento histórico del conflicto armado Como se podrá ver en el desarrollo del documento, Piedras no ha tenido ningún sobresalto en cuestiones de orden público. Ni las guerrillas ni los paramilitares pusieron su atención en éste territorio. En palabras de un funcionario de la Alcaldía municipal: “el municipio se encuentra escondidito, no es un lugar de tránsito obligado para nadie, aquí se vive en total tranquilidad”.137 La formalidad en la tenencia de la tierra138 y las altas tasas de inserción laboral pueden explicar en alguna medida porqué en este territorio no hay interés por desarrollar actividades ilegales. En el municipio hay grandes latifundios dedicados al cultivo de arroz y la ganadería. Las cadenas productivas asociadas con estos productos llevan décadas arraigadas en este territorio, lo que ha obstaculizado la siembra de cultivos

Entrevistas de la FIP con funcionarios de la Alcaldía municipal de Piedras en octubre de 2014. Según Ibañez & Muñoz Mora (2010), el 1 por ciento del territorio rural de Piedras no tiene título, un nivel muy bajo, comparado con el promedio nacional que se ubica entre el 18 y el 22 por ciento. 137 138

60

ilícitos139. En cuanto a la inserción laboral, la mayor parte de los ciudadanos del municipio trabaja en las fincas ganaderas y productoras de arroz; por ello, los niveles de desempleo son muy bajos. En resumen, en Piedras se encuentra evidencia de que si se tienen derechos de propiedad definidos y bajos niveles de desempleo hay pocos incentivos para el ingreso y la permanencia de grupos armados ilegales.

Panorama de paz Comparado con el resto del país, Piedras es un territorio bastante tranquilo; nunca ha contado con la presencia de grupos armados ilegales y el comportamiento de los delitos de alto impacto está por debajo de la media nacional y departamental (ver sección 2.1.). El Alcalde, la Secretaria de Gobierno y las comunidades aplauden el proceso de paz y lo reciben como un gran avance del Gobierno Nacional. Sin embargo, no consideran que de firmarse un acuerdo su municipio se vería impactado ni de forma positiva ni negativa. II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio

Para diagnosticar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana, en Colombia los municipios disponen principalmente de dos fuentes de información estadística: el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional, el cual recoge los hechos punibles tipificados en el Código Penal, y las estadísticas producidas con base en la actividad forense realizada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). Adicionalmente, las entidades que tienen competencia en materia de convivencia y seguridad ciudadana cuentan con fuentes de información y conocimientos útiles para identificar y conocer las dinámicas de las problemáticas que se presentan. Por ejemplo, en la Inspección de Policía se registra información acerca de contravenciones, en la Personería Municipal y en la Comisaría de Familia sobre violencia intrafamiliar (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 28). En esta sección se exploran las principales problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana de Piedras. Para ello, se revisan las estadísticas registradas por el Siedco, el INMLCF (cuando haya lugar) y la información recogida en el trabajo de campo. Esto con el propósito de discutir, por un lado, el alcance y las limitaciones de las fuentes estadísticas disponibles y, por el otro, las posibles causas e hipótesis relacionadas con cada uno de los problemas estudiados. En lo que sigue, se revisan primero cinco problemáticas que fueron escogidas en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP): homicidio, extorsión, hurto a personas, hurto a comercio y violencia interpersonal. Luego se describen dos problemáticas adicionales identificadas en terreno: la conservación del medio ambiente y las concesiones de explotación de recursos naturales. Es importante tener presente que el marco conceptual que rige el contenido de este documento entiende la ruralidad como un continuo entre territorios más o menos rurales. Lo anterior se opone conceptualmente a la tradicional división entre la cabecera municipal y el resto, puesto que esta última supone que lo urbano y lo rural conforman una dicotomía. Así pues, aquí el municipio es entendido como Muñoz-Mora et al (2014), encuentran que el incremento en el índice de formalidad en la tenencia de la tierra tiene efectos negativos sobre la extensión de los cultivos de coca en un municipio. 139

61

una totalidad cuya ruralidad está definida por el índice de ruralidad propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); es decir, tanto la cabecera municipal como el resto del municipio pertenecen a una misma categoría de ruralidad.

2.1.

Problemáticas generales de convivencia y seguridad ciudadana

Homicidio El homicidio no es una preocupación de los Piedrunos, tampoco de las autoridades locales. Las estadísticas oficiales coinciden en mostrar bajas tasas de homicidio: en los años 2003, 2004, 2006 y 2012 se presentó un homicidio en el municipio, en los demás años que componen la serie revisada no se reportó ningún hecho de este tipo (ver gráfico 1). Gráfico 15. Homicidio común en Colombia, Tolima y Piedras (2003-2013)* 60 50 40 30 20 10

0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Tolima

2010

2011

2012

2013

Piedras

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 16. Homicidio común en Piedras (2003-2013)*

62

25

20

15

10

5

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Homicidio común (INMLCF)

2010

2011

2012

2013

Homicidio común (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población, UNODC-SIMCI. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Extorsión En el municipio La Policía no reporta ningún caso de extorsión (ver gráfico 3), situación que se corroboró en el trabajo de campo. Gráfico 17. Extorsiones en Colombia, Tolima y Piedras (2003-3013)* 16 14

12 10 8 6 4

2 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Tolima

2010

2011

2012

2013

Piedras

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

63

Hurto a personas y hurto a comercio Como se puede apreciar en los gráficos 4 y 5, comparadas con las tasas de hurto a personas y de hurto a comercio del país y del departamento de Ibagué, las tasas de Piedras presentan niveles muy bajos. En el trabajo de campo, los ciudadanos y los funcionarios públicos coincidieron en señalar que éste tipo de delitos no son un tema relevante en el municipio y que los casos aislados que se presentan no responden al actuar de ningún tipo de organización delictiva. No obstante lo anterior, en los últimos años se observa un crecimiento en las tasas de hurto a establecimientos comerciales en el municipio. Este incremento se presenta siguiendo la tendencia que exhiben las cifras a nivel departamental. Gráfico 4. Hurto a personas en Colombia, Tolima y Piedras (2003-2013)* 300 250 200 150 100 50 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Tolima

2010

2011

2012

2013

Piedras

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 5. Hurto a comercio en Colombia, Tolima y Piedras (2003-201 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Tolima

2010

2011

2012

2013

Piedras

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

64

3)*

Violencia interpersonal El Siedco y el INMLCF clasifican de manera distinta la violencia interpersonal. Mientras que el primero discrimina entre las conductas comprendidas en el Código Penal, el segundo agrupa la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes en una misma variable, denominada violencia interpersonal. De acuerdo con los datos reportados por estas dos entidades, en términos generales Piedras se encuentra por debajo del promedio departamental. En la visita de terreno, algunos funcionarios140 mencionaron que se vienen presentando unos pocos casos de violencia intrafamiliar y que son manejados desde la Comisaría de Familia. Gráfico 6. Violencia interpersonal en Tolima y Piedras (2003-2013)* 800 700 600 500 400 300 200 100 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Violencia interpersonal Tolima (INMLCF)

Violencia interpersonal Piedras (INMLCF)

Lesiones comunes + VIF Tolima (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF Piedras (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 18. Violencia interpersonal en Piedras por fuente de información (2003-2013)* 140

Entrevistas de la FIP con el Comisario de Familia del municipio de Piedras en octubre de 2014.

65

2013

800 700 600 500 400 300

200 100 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Violencia interpersonal (INMLCF)

Lesiones comunes (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

2013

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

2.2.

Otras problemáticas que afectan la convivencia y la seguridad ciudadana en el municipio

Conservación del medio ambiente En el trabajo de campo se evidenció la alta conciencia ambiental que tienen los ciudadanos del municipio. Un ejemplo de ello, está en su desacuerdo con la forma en la que se desarrollan las actividades de la empresa avícola del municipio en tanto han encontrado que ésta arroja residuos contaminantes al río.

Concesiones de explotación de recursos naturales La entrega de concesiones para la explotación de los recursos naturales del municipio ha sido fuente de conflicto en este territorio. La comunidad considera que este tipo de permisos se entregan a sus espaldas. La llegada de empresas multinacionales sin la debida autorización de las comunidades puede desencadenar la alteración del orden público. Un ejemplo de ello, se encuentra en el intento de AngloGold Ashanti por iniciar actividades en Piedras y la consecuente respuesta de los habitantes del municipio. Este hecho se presenta como un ejemplo de como las prioridades sectoriales entran en conflicto con las regionales, lo cual seguramente no es exclusivo ni del sector minero ni del municipio en estudio. En el 2013, ante el rumor de que la empresa AngloGold Ashanti iba a desarrollar parte del proceso industrial del proyecto aurífero de La Colosa en Piedras, la comunidad se movilizó rápidamente y logró detener cualquier intento de llevar a cabo este proyecto en su territorio. Los habitantes bloquearon el único puente que da acceso al municipio para impedir el ingreso o la salida de los funcionarios de la minera (“Doima declara a Anglo Gold Ashanti minera no grata”, 2013). Se organizaron en grupos para turnarse el control del acceso de vehículos sobre el río Opia de forma tal que pudieran restringir el movimiento de los trabajadores de la compañía. Ante esta situación, las autoridades locales pidieron refuerzos a la Policía Metropolitana de Ibagué, la cual envió unidades de vigilancia y de carabineros para atender los problemas de orden público. En 2013 se realizó una consulta popular en la que participaron 66

3.007 votantes (59 por ciento del censo electoral del municipio), dentro de los cuales 2.971 personas votaron en contra de la explotación minería (“El Pueblo que se Niega a la Explotación Minera”, 2013). En el trabajo de campo realizado en el municipio y posteriormente en entrevistas con trabajadores de AngloGold Ashanti, se logró evidenciar el reto que significa para el país el desarrollo de la minería y las implicaciones de catalogarla como una de las “locomotoras” de la economía nacional. Si bien los municipios tienen autonomía sobre su territorio (para esto se han creado mecanismos de participación ciudadana e instituciones que protegen este derecho) el subsuelo le pertenece al Estado141; en consecuencia es el Gobierno Nacional quien toma decisiones sobre éste. El pleito entre Piedras y la compañía minera ejemplifica los errores que se cometen en los proceso de explotación de los recursos naturales: las autoridades nacionales por falta de claridad y las multinacionales por la soberbia con la que llegan a los territorios. Frente a lo ocurrido en Piedras, Federico Rejinfo, ex­Ministro de Minas y Energía, “señaló que si bien es legítimo que las comunidades expresen su punto de vista, a través de consultas, es claro que el Estado es el dueño del subsuelo y que la instancia para discutir técnicamente, con argumentos, será cuando se inicie el trámite de licencia ambiental, para lo cual ‘estamos a años de que ocurra’” (“Estudian validez de consulta que veta minería en Piedras (Tolima)”, 2013). Las inconsistencias del Gobierno Nacional y de la empresa concesionaria alteraron de manera grave la tranquilidad del municipio. A continuación se recrean las circunstancias que llevaron a la comunidad a bloquear el proyecto y manifestarse en contra de este tipo de procesos. 1) No hablar con la verdad La llegada de AngloGold Ashanti al municipio de Piedras estuvo presuntamente llena de imprecisiones y falta de claridades. Cuando la comunidad percibió la presencia de la compañía minera y empezó a hacer cuestionamientos al respecto, ésta no fue clara y dio información incompleta y de manera inadecuada. Por ejemplo, el Alcalde del municipio sostiene que “ellos vinieron con engaños, llegaron diciendo que era un inventario de fauna y flora, y ya estaban perforando en el sector de Doima”.142 Un integrante de la comunidad, por su parte, expresó que cuando ellos pidieron información sobre el proyecto, un ingeniero de la compañía minera les dijo “son temas altamente técnicos de difícil comprensión para ustedes”.143 2) La comunidad se moviliza frente a un rumor

El artículo 332 de la Constitución política de Colombia establece a quién corresponde la propiedad de los recursos naturales renovables: “El estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.” El artículo 5” de la ley 685 de 2001, en concordancia con la carta, prevé: “Propiedad de los Recursos Mineros: Los minerales de cualquier clase y ubicación, yacentes en el suelo o el subsuelo, en cualquier estado físico natural, son de la exclusiva propiedad del Estado, sin consideración a que la propiedad, posesión o tenencia de los correspondientes terrenos, sean de otras entidades públicas, de particulares o de comunidades o grupos. Quedan a salvo las situaciones jurídicas individuales, subjetivas y concretas provenientes de títulos de propiedad privada de minas perfeccionadas con arreglo a las leyes preexistentes ’’ (Constitución Política de Colombia, 1991) 142 Entrevistas de la FIP con comunidades del municipal de Piedras en octubre de 2014. 143 Entrevistas de la FIP con comunidades del municipal de Piedras en octubre de 2014. 141

67

La noticia sobre el arribo de la multinacional llega al municipio en boca de unos habitantes de Cajamarca quienes afirmaban que en Piedras se iban a lavar toneladas de rocas en el río Opia. Dado el significado que tiene este río para los piedrunos, esta noticia despierta la indignación general de la comunidad. Según el personal de AngloGold Ashanti, la empresa se encontraba estudiando “opciones a 100 kilómetros a la redonda de Cajamarca para ubicar la infraestructura que requiere un proyecto minero, que incluye la planta industrial de recuperación de oro, mecanismos de transporte y las zonas de depósito de relaves”.144 En los medios de comunicación, la compañía manifestó que la decisión no estaba tomada, tan sólo se estaban haciendo los estudios de prefactibilidad: Y aunque la minera les ha explicado que hacer el procesamiento allí es una opción entre varias, todos los pequeños y grandes agricultores de la zona consultados […] señalaron que la empresa ha sido muy ambigua a la hora de explicar en qué consisten exactamente sus posibles planes en Doima. (“Doima declara a Anglo Gold Ashanti minera no grata”, 2013)

3) Desconocer la importancia de las comunidades en el territorio La compañía minera no se acercó a las comunidades a socializar el proyecto en todas sus etapas, tampoco lo compartió con el Alcalde ni con el Consejo Municipal. Esto disgustó no sólo a las comunidades, sino también a las autoridades locales quienes se sintieron irrespetados por la compañía. Cuando AngloGold Ashanti intentó remediar la situación ya era demasiado tarde; la comunidad se había organizado, contaba con liderazgos definidos y con el apoyo de algunas universidades y organizaciones sociales 145 nacionales e internacionales que fortalecieron al movimiento social. En resumen, si bien es cierto que legalmente las comunidades no son quienes deciden sobre los recursos minerales de sus territorios, también es cierto que son ellos quienes otorgan la “licencia social” que da viabilidad a un proyecto de explotación de recursos. III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio

Este capítulo del documento tiene por objetivo, como su nombre lo indica, describir y analizar el estado actual de la oferta del Estado en materia de seguridad y convivencia ciudadana en Piedras. Para ello, se ha dividido en dos secciones. En primer lugar se aborda la oferta institucional desde las entidades que tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Dado el amplio número de actores que componen el grupo antes mencionado, previo a las visitas de campo, se definió que el estudio iba a concentrarse en los siguientes entes: Alcaldía (Secretaría de Gobierno), Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería Municipal, Juzgados, Policía Nacional de Colombia, Ejército Nacional de Colombia y Armada Nacional de Colombia. Sin embargo, en la visita de terreno no fue posible entrevistar funcionarios del Ejército Nacional, Armada Nacional y Juzgados. En segundo lugar se revisa el estado actual de los instrumentos para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana. Al igual que con las entidades incluidas en el proyecto de investigación, previo 144 145

Entrevista de la FIP con funcionarios de la compañía minera AngloGold Ashanti en octubre de 2014. Entre ellas la Fundación Colombiana para la Educación Ambiental y el Ecodesarrollo (Ecoterra).

68

a la visita de campo, se definió que el estudio iba a hacer énfasis en las siguientes herramientas: Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), Comité Territorial de Orden Público, Consejo de Seguridad Municipal, Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset) y Fondo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (Fonsecon).

3.1.

Caracterización de la oferta institucional

Fuerza Pública La comunidad y los funcionarios públicos entrevistados en terreno coincidieron en señalar que en Piedras el Ejército presta sus servicios a las multinacionales del sector minero y de hidrocarburos y tienen poca relación con los ciudadanos y sus intereses. En palabras de un líder comunitario: “el Ejército está custodiando la infraestructura de las grandes multinacionales. El Ejército está cumpliendo funciones que no son misionales. Está al servicio de esos intereses y no al servicio de las comunidades”.146 Desafortunadamente, no fue posible entrevistar personal del Ejército para conocer los pormenores de su trabajo y su postura frente a este tipo de declaraciones. Con respecto a la Policía Nacional, la estación de policía Piedras cuenta con un total de 26 policías de vigilancia y ningún funcionario de las demás especialidades. Estas unidades están divididas en 15 hombres que prestan el servicio de vigilancia desde la estación de Piedras, ubicada en la cabecera municipal, y 11 policías que trabajan desde la subestación de Doima, ubicada en el corregimiento que lleva el mismo nombre.

Autoridades civiles En Piedras, la Secretaría de Gobierno desempeña, además de sus funciones, tareas de la Secretaría General, la Secretaría de Educación y la Secretaria de Recreación y Deporte, esto explica en gran medida porqué los programas de seguridad y convivencia ciudadana no están en el primer orden de la agenda de las autoridades locales del municipio. En este tipo de municipios, donde se presentan pocos incidentes delictivos o de convivencia, se dificulta identificar y priorizar temas de seguridad y convivencia. Si bien las tasas delictivas son bajas, esto no quiere decir que en el municipio no ocurran conflictos sociales y problemas de convivencia. En la entrevista con el comisario de familia e Inspector de Policía se pudo identificar que tienen algunos problemas de convivencia, especialmente temas de violencia intrafamiliar, pleitos por alimentos, y disputas por linderos147, sobre los cuales se podría trabajar de manera coordinada con la Policía Nacional. El municipio no cuenta con ningún programa o proyecto dirigido a mejorar las condiciones de convivencia. El trabajo de prevención es incipiente. El Alcalde de Piedras es maestro retirado lo cual ha motivado algunas de las decisiones que ha tomado desde la Administración local. Para el Alcalde no hay un mejor trabajo en prevención del delito que mantener ocupados a los jóvenes del municipio, por esta razón construyó una tarima de eventos donde todas las tardes reciben clases de “artística”148, danza y canto. El Alcalde dice que tener ocupada a la

Entrevistas de la FIP con líderes comunitarios en el municipio de Piedras en septiembre de 2014. Entrevistas de la FIP con Inspector de Policía del municipio de Piedras en septiembre de 2014. 148 Entrevistas de la FIP con Inspector de Policía del municipio de Piedras en septiembre de 2014. 146 147

69

comunidad es una muy buena estrategia para generar cohesión social y tejer relaciones de solidaridad y confianza entre los vecinos.149 Según el Alcalde la mayor alteración a la convivencia en el municipio se presenta durante las fiestas patronales por la gran afluencia de gente. Frente a lo cual destaca el trabajo de la Metropolitana de Ibagué, la cual ha sido diligente a la hora de aumentar el pie de fuerza para atender las festividades. Piedras cuenta con Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería Municipal y un Juzgado. El ICBF y la Fiscalía no tienen presencia en el municipio. Un mismo funcionario ejerce a la vez las funciones de Inspector de Policía y de Comisario de Familia. Este funcionario expresó que en calidad de Inspector de Policía fuera de la cabecera municipal los ciudadanos lo requieren para temas de tenencia de la tierra, en especial para atender problemas de linderos; como Comisario de Familia recibe casos de violencia intrafamiliar y de alimentos.150 El Personero Municipal, por su parte, expresó que en Piedras se presentan pocos conflictos y la población que lo consulta lo hace principalmente por temas relacionados con problemas entre vecinos. En algunas ocasiones, este funcionario presta sus servicios de abogado y brinda asesoría a los ciudadanos en temas de familia y de propiedad de la tierra. Aunque no fue posible hablar con el único juez con el que cuenta el municipio, el Personero sostuvo que éste desarrollaba su trabajo tranquilamente.

3.2.

Herramientas de gestión

Los municipios cuentan principalmente con cinco herramientas para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana: los PISCC, los Comités Territoriales de Orden Público, los Consejos de Seguridad, los Fonset y el Fonsecon. En esta sección, se revisa la forma en la que estos instrumentos son utilizados por las autoridades locales en Piedras en tanto dan cuentan de la oferta institucional local en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Se busca también identificar, en la medida de lo posible, la utilidad y las dificultades en el uso de estas cinco herramientas. Esquema 3. Instrumentos para la Gestión Territorial de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana

149 150

Entrevistas de la FIP con el Alcalde de Policía del municipio de Piedras en septiembre de 2014. Entrevistas de la FIP con Inspector de Policía del municipio de Piedras en septiembre de 2014.

70

PISCC

Coordinación

Fuentes de Información

Fuentes de Recursos

Consejos de Seguridad

Sistemas de Información

FONSET

Comités Territoriales de Orden Público

Comités de Vigilancia Epidemiológica

FONSECON

Convenios Interadministrativos de Cooperación Institucional

Fuentes Interinstitucionales de Información

Otros fondos de seguridad

Normativa, Derecho, Policía. Fuente: Ministerio del Interior et al (2013, pág. 20).

El PISCC En la guía para la elaboración, implementación y seguimiento de los PISCC, elaborada por los entes del orden nacional, se propone un esquema metodológico compuesto por seis momentos (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 10): momento 1: conocimiento del marco normativo y de las políticas públicas; momento 2: elaboración del diagnóstico de la situación de seguridad y convivencia ciudadana; momento 3: formulación estratégica del PISCC; momento 4: planeación financiera y operativa; momento 5: implementación y seguimiento del PISCC; y momento 6: evaluación del PISCC. En Piedras, los funcionarios públicos consultados desconocían el contenido del PISCC. Cuando se le preguntó al Alcalde y a la Secretaria de Gobierno por la estrategia ninguno tenía claridad al respecto. El Alcalde recordaba haber contratado su elaboración y cuando se le preguntó específicamente por el contenido del PISCC no pudo dar una respuesta concreta. Ninguna entidad de la administración local hace monitoreo y seguimiento a la implementación del PISCC. A varios de los funcionarios entrevistados se les preguntó por el objetivo del PISCC, la respuesta es que se hace para cumplir con el requisito de ley. El programa Departamentos y Municipios Seguros (DMS) de la Policía viene haciendo seguimiento a las obligaciones que se derivan del PISCC, particularmente a los recursos que le son destinados a la Policía. Da la impresión que DMS se concentra en lograr que en el PISCC se dejen unas partidas importantes para financiar elementos de la institución, pero no interviene ni en el diagnóstico ni en el análisis ni en el 71

diseño de programas o proyectos que puedan mejorar las condiciones de seguridad y convivencia del municipio.

Comités Territoriales de Orden Público y Consejos Municipales de Seguridad Los Comités Territoriales de Orden Público y los Consejos de Seguridad son “espacios de coordinación privilegiados para que las autoridades atiendan los temas propios del orden público” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 20). En Piedras se conoce y se aplica la normatividad vigente que rige el desarrollo de estos escenarios; no obstante, los funcionarios públicos consultados sostienen que es difícil comprender y diferenciar el alcance de cada uno de ellos. El Consejo de Seguridad se cita mensualmente y asisten todos los miembros que establece la ley. A su vez, el Comité de Orden Público se cita según las normas establecidas y se tratan los temas presupuestales y de gasto del Fonset. Cuando se les preguntó sobre estos escenarios de coordinación interinstitucional, el Alcalde y la Secretaria de Gobierno dieron respuestas sucintas en las cuales sostuvieron que el desarrollo del Comité Territorial de Orden Público y del Consejo de Seguridad se hace de acuerdo con lo que dicta la ley. Frente a la misma pregunta, el Comandante de la estación de policía del municipio dijo tener un espacio en el Consejo de Seguridad para presentar el comportamiento de las cifras, sostuvo también que en estos escenarios se han tratado temas de perturbación del orden público como lo fue la llegada de AngloGold Ashanti.

Fonset y Fonsecon La Alcaldía de Piedras gestionó un proyecto con Fonsecon para la financiación de un centro de integración ciudadana en la cabecera municipal por un valor de 1.037 millones de pesos. El proyecto fue formulado desde el municipio. El recaudo del Fonset es de alrededor de 50 millones de pesos, los cuales se destinan a cubrir los costos de combustible, reparación de motos y camionetas de la Policía; un monto mínimo se destina al Ejército.

3.3.

Coordinación interinstitucional

En el municipio de Piedras se evidencia poca coordinación y articulación entre la Alcaldía y la Policía; no se encontraron programas o proyectos que desarrollaran de manera conjunta. La relación entre la Alcaldía y la Policía está mediada por el suministro de gasolina y el mantenimiento de motocicletas. El Consejo de Seguridad se limita a revisar las estadísticas presentadas por la Policía sin mayor análisis. En este municipio, donde las tasas de criminalidad son bastante bajas, el trabajo de la Policía podría concentrarse en fortalecer las relaciones de confianza con la comunidad, y en desarrollar trabajos dirigidos a la prevención de la delincuencia juvenil, a su vez, convertirse en el gran aliado de la Alcaldía para desarrollar actividades conjuntas, donde puedan optimizar los pocos recursos con los que cuentan. En el municipio no se logra identificar articulación entre ninguna institución del sector seguridad y convivencia, cada una de las entidades consultadas, cumple con su rol misional, pero no lo hacen de manera coordinada.

72

San Andrés de Tumaco I.

Presentación del municipio

Descripción general del municipio San Andrés de Tumaco fue fundado en 1640 por el Padre Francisco Ruggi. Está ubicado al sur-occidente de Colombia y colinda por el norte con el municipio Francisco Pizarro; por el oriente con los municipios de Barbacoas y Roberto Payan; por el sur con la República de Ecuador y por el occidente con el Océano Pacífico. Tiene una extensión territorial de 3.778 kilómetros cuadrados, los cuales equivalen a cerca del 11 por ciento del territorio del departamento de Nariño (33.265 kilómetros cuadrados). Para llegar, salir o desplazarse al interior de Tumaco no se cuenta con muchas opciones: dos vuelos diarios que cubren la ruta Tumaco-Cali-Bogotá; 300 kilómetros de carretera que conectan el municipio con Pasto; y por vía marítima y/o fluvial es posible acceder a la República de Educador y a otros municipios de la costa pacífica colombiana. De acuerdo con las proyecciones de población realizadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) con base en el censo de 2005, en el 2014 Tumaco contaba con 195.419 habitantes, 108.687 de los cuales residían en la cabecera municipal y 86.732 en el resto del municipio. Según información de la División Político Administrativa (Divipola) del Dane, fuera de la cabecera municipal, los habitantes de Tumaco se distribuyen en 142 centros poblados151: 15 corregimientos municipales, 123 caseríos y cuatro inspecciones de policía (ver mapa 1). De acuerdo con los datos registrados en el censo de 2005 del Dane, cerca del 80 por ciento de la población del municipio se identifica como negro, mulato o afrocolombiano, el 4,6 por ciento como indígena y el 15,4 por ciento restante o no informa su pertenencia étnica o no se identifica con ninguna de las categorías étnicas comprendidas en el censo. La Constitución Política de Colombia, la Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995 (entre otros) reconocieron a las minorías étnicas el derecho a la propiedad colectiva. Gracias a lo anterior, Tumaco cuenta con 451 kilómetros cuadrados (12 por ciento del total del municipio) titulados bajo la modalidad de resguardo indígena y 1.950 kilómetros cuadrados (52 por ciento del total del municipio) bajo la modalidad de consejo comunitario. De acuerdo con el Plan de Ordenamiento Territorial (2008-2019), Tumaco comprende 16 consejos comunitarios, los cuales a su vez se encuentran organizados en la Red de Consejos Comunitarios del Pacífico Sur (Recompas). En el municipio habitan también dos etnias indígenas: los Awá y los Eperara Siapidara. La primera de ellas está organizada en la Unidad Indígena del Pueblo Awá (Unipa) que reporta a la fecha 15 resguardos indígenas titulados. En cuanto a las actividades económicas que tienen lugar en el municipio, el Plan de Desarrollo (20122015) sostiene que Tumaco “produce el 100% de la palma africana, el 92% del cacao y el 51% del coco de Nariño, […] concentra gran parte de la oferta hotelera departamental [y] es el principal puerto petrolero colombiano sobre el Océano Pacífico” (Alcaldía de Tumaco, 2012, pág. 62).

151 El Plan de Ordenamiento Territorial (2008-2019) del municipio habla de un total de 350 asentamientos rurales en su territorio (Alcaldía

de Tumaco, 2008, pág. 193).

73

Recuento histórico del conflicto armado El narcotráfico ha estado presente en el municipio desde los años 80 cuando el Cartel de Cali, a través de un grupo de testaferros, instaló centros de acopio de cocaína en la región (FIP et al, 2014, pág. 11). Por la misma época, llegan también a la zona las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (Farc), representadas por el Frente 29 con jurisdicción en el departamento de Nariño; pero no fue sino hasta principios del siglo XXI que las Farc incursionaron en el negocio del narcotráfico en el municipio. La bonanza cocalera llegó a Tumaco en los años 2000 y trajo con ella nuevos grupos armados ilegales y su lucha por controlar este negocio. El desarrollo del narcotráfico se vio favorecido por lo que estaba sucediendo en otros departamentos del país, como Putumayo, Caquetá, Guaviare y Meta, donde el cultivo de coca y las actividades subversivas estaban siendo fuertemente golpeados por el Estado (Escobedo & Palacios, 2009, pág. 42); personas vinculadas con el negocio de la coca en estos departamentos migraron hacia el pacífico colombiano para continuar desarrollando este tipo de actividades económicas. En el 2001 las Farc creó, entre otras, la Columna Móvil Daniel Aldana, una columna articuladora encargada de proveer recursos e insumos de guerra a las columnas ubicadas en el interior del país.152 El accionar de esta columna fue tan eficiente que para el año 2003 se decía que controlaba gran parte del territorio del municipio. La bonanza cocalera atrajo también a los Paramilitares; el Bloque Libertadores del Sur (BLS) llega a Tumaco a disputarse el control del territorio con las Farc. En particular, “el ingreso paramilitar tenía el propósito de disputarle a las Farc […] el control de los laboratorios para el procesamiento de alcaloides y rutas de embarque de cocaína […] y en menor medida disputarles el control sobre las plantaciones de coca” (FIP et al, 2014, pág. 14). En el marco del proceso de desmovilización de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), el BLS se desmovilizó en Nariño en julio de 2005. En los años siguientes surgieron en el municipio nuevas estructuras armadas interesadas en controlar el negocio del narcotráfico, dentro de las cuales los Rastrojos se consolidaron como los más fuertes. Al igual que como ocurrió con el BLS, los Rastrojos y las Farc comenzaron una lucha permanente por el control territorial del municipio. En octubre de 2014, de acuerdo con las autoridades locales, las Farc parecían haber recuperado su hegemonía como grupo armado ilegal con presencia en el territorio de Tumaco.153 El conflicto armado parece haber tenido un impacto importante sobre las comunidades étnicas, en particular sobre los afrocolombianos, cuyos procesos de organización social se han visto truncados en varias ocasiones. Los Paramilitares, por ejemplo, a su ingreso asesinaron en el año 2000 a Francisco Hurtado gestor del Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera, cuando se encontraba gestionando los requisitos para obtener el título colectivo oficial de este consejo comunitario (“La hermana Yolanda Cerón, una resistente a la violencia en Tumaco”, 2014). En septiembre del año siguiente, asesinaron a la Hermana Yolanda Cerón quien

Entrevista de la FIP con miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército en Tumaco en octubre de 2014. Entrevista de la FIP con miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército, la Brigada de Infantería de Marina número 4 y la Policía en Tumaco en octubre de 2014. 152 153

74

dedicó su vida a la lucha por la titulación de tierras a las comunidades afro e indígena en el puerto de Tumaco y se opuso radicalmente a la llegada de los grupos al margen de la ley y a su disputa por la tierra y el narcotráfico. (“La hermana Yolanda Cerón, una resistente a la violencia en Tumaco”, 2014).

Las Farc también han buscado romper la organización social de las colectividades de afrodescendientes que habitan en el municipio, hasta el punto de promover “la conformación de organizaciones no compuestas por nativos, como es el caso de la Asociación de los ríos Mira, Nulpe y Mataje, Asominuma, una asociación de colonos con ascendencia paisa […] que está deslegitimando la autonomía étnicocultural” (Escobedo & Palacios, 2009, pág. 34). En la actualidad, Asominuma “reivindica territorios pertenecientes al Consejo Comunitario del Alto Mira y Frontera” (FIP et al, 2014, pág. 2). Tumaco hace parte de las regiones focalizadas por la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT). La Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial (UAECT), en su informe de gestión de 2014, identificó entre las dificultades para desarrollar su trabajo en el municipio: el “incremento en la falta de garantías para ingreso a los territorios focalizados por la implementación de proyectos” y la “persistencia del conflicto en el municipio de Tumaco y sus zonas rurales, entre ellas los corregimientos de Guayacana y Llorente” (UACT, 2014, pág. 67).

Panorama de paz Tumaco se encuentra hoy sumido en sus problemas de orden público y las dificultades del Estado por atenderlos. Basándose en ello y en la historia del municipio, las personas consultadas en terreno no ven con ojos de esperanza los diálogos de paz entre el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y las Farc. En particular, argumentan que mientras el narcotráfico siga siendo un negocio lucrativo los grupos armados ilegales y las bandas criminales continuarán haciendo presencia en este territorio. La historia lo ha demostrado: con la desmovilización del BLS surgieron nuevas organizaciones criminales dispuestas a disputarse el control del municipio, lo que implicó someter a la población a sanguinarias oleadas de violencia. En el municipio no creen que la mayor parte de los miembros de la Columna Móvil Daniel Aldana vaya a desmovilizarse, principalmente porque ésta no es una columna ideológica; algunos de sus miembros hicieron parte en el pasado de otras estructuras criminales y la mayor parte de ellos se ha especializado en el tráfico de estupefacientes y de material de guerra. Estos negocios no van a desaparecer con la firma de un acuerdo sino todo lo contrario, quedarán a la espera de alguien que los controle. En consecuencia, en el municipio no encuentran qué incentivos pueden tener los guerrilleros para desmovilizarse. En pocas palabras, para los tumaqueños un acuerdo de paz entre el gobierno y las Farc implicaría una restructuración del negocio del narcotráfico en el municipio, es decir, más sangre y más dolor. II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio

Para diagnosticar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana, en Colombia los municipios disponen principalmente de dos fuentes de información estadística: el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional, el cual recoge 75

los hechos punibles tipificados en el Código Penal, y las estadísticas producidas con base en la actividad forense realizada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). Adicionalmente, las entidades que tienen competencia en materia de convivencia y seguridad ciudadana cuentan con fuentes de información y conocimientos útiles para identificar y conocer las dinámicas de las problemáticas que se presentan. Por ejemplo, en la Inspección de Policía se registra información acerca de contravenciones, en la Personería Municipal y en la Comisaría de Familia sobre violencia intrafamiliar (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 28). En esta sección se exploran las principales problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana de Tumaco. Para ello, se revisan las estadísticas registradas por el Siedco, el INMLCF (cuando haya lugar) y la información recogida en el trabajo de campo. Esto con el propósito de discutir, por un lado, el alcance y las limitaciones de las fuentes estadísticas disponibles y, por el otro, las posibles causas e hipótesis relacionadas con cada uno de los problemas estudiados. En lo que sigue, se revisan primero cinco problemáticas que fueron escogidas en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP): homicidio, extorsión, hurto a personas, hurto a comercio y violencia interpersonal. Luego se describe una problemática adicional identificada en terreno: la extracción ilegal de petróleo. Es importante tener presente que el marco conceptual que rige el contenido de este documento entiende la ruralidad como un continuo entre territorios más o menos rurales. Lo anterior se opone conceptualmente a la tradicional división entre la cabecera municipal y el resto, puesto que esta última supone que lo urbano y lo rural conforman una dicotomía. Así pues, aquí el municipio es entendido como una totalidad cuya ruralidad está definida por el índice de ruralidad propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); es decir, tanto la cabecera municipal como el resto del municipio pertenecen a una misma categoría de ruralidad.

2.1. Problemáticas generales de convivencia y seguridad ciudadana Homicidio El homicidio es la principal problemática de seguridad que aqueja a los habitantes de Tumaco.154 Al comparar la tasa de homicidio del municipio con las tasas de homicidio del país y del departamento de Nariño, es evidente que en Tumaco este fenómeno presenta niveles alarmantes. El comportamiento del homicidio se encuentra íntimamente relacionado con el conflicto que padece este territorio. En el periodo comprendido entre los años 2004 y 2007 se evidencia un ascenso continúo de los homicidios en el municipio (ver gráfico 1), el cual puede explicarse por la llegada de nuevas células de los grupos armados ilegales. En el 2003 la Columna Móvil Daniel Aldana, creada en el 2001, controlaba una porción importante del territorio de Tumaco. Como se mencionó anteriormente, la bonanza del negocio del narcotráfico, que para ese entonces estaba bajo el mando de las Farc, atrajo a los Paramilitares, en particular al BLS. La llegada de esta organización y su interés por controlar el narcotráfico en la zona,

154

Entrevistas de la FIP con funcionarios de la seccional de la Fiscalía, la Policía, la Armada, el Ejército, personal de la Diócesis de Tumaco y representantes de la comunidad en Tumaco en octubre de 2014.

76

implicó enfrentamientos constantes entre este grupo y las Farc, lo que puede explicar en gran medida el aumento pronunciado de la tasa de homicidio entre 2004 y 2005 (ver gráfico 1). Gráfico 19 . Homicidio común en Colombia, Nariño y Tumaco (2003-2013)* 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

Nariño

2009

2010

2011

2012

2013

Tumaco

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

A lo largo del año 2005, diferentes bloques de las AUC se desmovilizaron en el país, entre los cuales se encontraba el BLS que se desmovilizó el 30 de julio de 2005 en el departamento de Nariño. La desmovilización de este grupo puede explicar la desaceleración que se percibe en el comportamiento del homicidio entre 2005 y 2006, el cual si bien siguió aumentando lo hizo en menores proporciones comparado con los años anteriores (ver gráfico 1). Ahora bien, desde la desmovilización del BLS, surgen en Tumaco una serie de pequeños grupos criminales “interesados en controlar la producción, comercialización y embarque de narcóticos” (FIP et al, 2014, pág. 22). Objetivo que, al igual que como ocurrió con el BLS, implicó la disputa de estas estructuras por el control del negocio del narcotráfico con las Farc. Estos enfrentamientos explican en alguna medida el comportamiento del homicidio entre 2006 y 2007, el cual vuelve a aumentar de manera acelerada (ver gráfico 1). En el 2007 la tasa de homicidio de Tumaco encuentra su punto más alto en los últimos diez años. En el periodo comprendido entre este año y el año 2013, la tasa de homicidio permanece en niveles muy altos en comparación con el resto del país (ver gráfico 1). Esto puede explicarse por la lucha constante entre las Farc y las bandas criminales que hacen o hicieron presencia en la zona, principalmente los Rastrojos. Desde 2009 las Farc ponen en marcha el Plan Renacer, una estrategia a través de la cual la organización concentra su accionar en zonas fronterizas como Tumaco (FIP, 2014, pág. 15). Casi que en simultánea, desde 2010 se percibe un fortalecimiento de los Rastrojos en el municipio (FIP et al, 2014, pág. 22). Pero, para 2013, de acuerdo con la información recogida en la visita de campo, el hostigamiento de las Farc y de la Fuerza Pública logró debilitar a los Rastrojos. Es más, las fuentes consultadas en terreno sostienen 77

que algunos de los miembros de esta banda fueron incorporados a las Farc y engrosan en la actualidad las filas de la Columna Móvil Daniel Aldana.155 Para explorar la relación entre el comportamiento del homicidio y la presencia de grupos armados ilegales y su lucha por controlar el negocio del narcotráfico, en el gráfico 2 se presenta la tasa de homicidios (medida con base en los datos de Siedco y de INMLCF) y las hectáreas cultivadas con coca en el municipio. Es decir, la variable de áreas cultivadas con coca se usa como un indicador de la presencia de grupos armados ilegales y su control territorial. Aunque no evalúa la relación estadística entre las dos variables contempladas, este ejercicio evidencia que, en el caso particular de Tumaco, aumentos en el homicidio coinciden con aumentos en las áreas cultivadas con coca. Es posible argumentar entonces que estos fenómenos se encuentran entrelazados y que los niveles alarmantes de homicidios son generados en alguna medida por el accionar de los grupos armados ilegales que hacen o han hecho presencia en este territorio. Por último, la forma en la que se registran los homicidios da cuenta de lo difícil que es diagnosticar y dimensionar las problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana con base en las estadísticas oficiales. Por ejemplo, en el gráfico 2 se encuentra que entre 2004 y 2013 la Policía y el INMLCF registran diferentes niveles de homicidio. Este resultado implica que dependiendo de la fuente que se tome a la hora de estudiar el homicidio, puede subestimarse dicha problemática; o, lo que es lo mismo, las diferencias entre las dos fuentes oficiales impiden realizar un diagnóstico acertado de la dimensión del fenómeno en Tumaco.

Gráfico 20. Homicidio común* y hectáreas cultivadas con coca** en Tumaco (2003-2013) 180

8000

160

7000

140

6000

120

5000

100 4000 80 3000

60

2000

40

1000

20 0

0

2003

2004

2005

2006

Homicidio común (INMLCF)

155

2007

2008

2009

2010

2011

Homicidio común (SIEDCO)

Entrevista de la FIP con funcionarios de la seccional de la Fiscalía en Tumaco en octubre de 2014.

78

2012

2013

Cultivos de coca

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane– Proyecciones de población, UNODC-SIMCI. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes. **Las hectáreas cultivadas con coca están expresada con base en el eje secundario.

Extorsión De acuerdo con las personas entrevistadas en terreno, la extorsión se suma al homicidio como una de las problemáticas que más afecta la seguridad en el municipio. Sin embargo, las estadísticas oficiales de la Policía evidencian un subregistro de esta problemática. Mientras que para el 2013 el Siedco reporta una tasa de nueve extorsiones por cada cien mil habitantes (ver gráfico 3), en la visita de campo los funcionarios de la Fuerza Pública y la seccional de la Fiscalía sostuvieron que la extorsión en Tumaco alcanza niveles exorbitantes. El subregistro se explica principalmente por la falta de denuncias; en palabras de un funcionario de la seccional de la Fiscalía: “la extorsión es el principal problema que se presenta en el municipio, pero la Fiscalía no puede judicializar este tipo de casos por falta de denuncia. La gente no denuncia porque no confían en los procesos de justicia”.156 Según la Policía de la zona, el aumento en la extorsión que muestran las estadísticas desde el 2011 no es más que un aumento en el número de denuncias. Aun así, sostienen que el Siedco no refleja todavía la dimensión real de este fenómeno en el municipio. Por ello, en la actualidad están desarrollando campañas con el Gaula encaminadas a aumentar el número de denuncias y proporcionar un mayor y mejor acompañamiento a los (posibles) denunciantes.157 La extorsión es practicada principalmente por la Columna Móvil Daniel Aldana a través de sus grupos de milicianos que apoyan el accionar de esta unidad en el municipio. Aunque no es posible conocer con certeza el porcentaje de personas que se encuentran extorsionadas ni los montos recaudados a través de este mecanismo, la extorsión aquí parece ser el pan de cada día. Es más, un funcionario público entrevistado mencionó en tono jocoso que “hasta la Fuerza Pública paga por poder hacer presencia en este municipio”.158 Peor aún, aunque las estadísticas oficiales no lo reflejan, la extorsión en Tumaco, en especial la falta de denuncias, parecen ser un ejemplo más de cómo aquí “los violentos no sólo silencian una voz con disparos. A veces, te pueden callar en vida” (Hincapié, 2012). Gráfico 21. Extorsiones en Colombia, Nariño y Tumaco (2003-3013)*

Entrevista de la FIP con funcionarios de la seccional de la Fiscalía en Tumaco en octubre de 2014. Entrevista con miembros de la Policía de Tumaco en octubre de 2014. 158 Este funcionario pidió mantener la confidencialidad de su cargo, la entrevista fue realizada por la FIP en Tumaco en octubre de 2014. 156 157

79

12

10

8

6

4

2

0

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Nariño

2010

2011

2012

2013

Tumaco

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Hurto a personas y hurto a comercio De acuerdo con lo reportado por el Siedco, en los últimos diez años, el hurto a personas y el hurto a comercio se encuentran muy por debajo de los niveles nacionales y del departamento de Nariño (ver gráficos 4 y 5). Una posible hipótesis para dar explicación a lo anterior puede encontrarse en la presencia del conflicto armado en el municipio. Es decir, las estructuras armadas ilegales que controlan el territorio pueden prestar servicios de justicia paralelos a los del Estado, lo que implica una reducción en el número de hechos y/o en el número de denuncias. Durante la visita de campo no fue posible comprobar esta hipótesis; los hurtos no resultaron ser un fenómeno que preocupara a las personas entrevistadas, quienes en consecuencia prefirieron hablar del homicidio, la extorsión y la refinería ilegal de petróleo. Sólo un miembro de la Policía sostuvo que fuera de la cabecera municipal se presentan menos casos de hurtos porque los grupos armados ilegales con presencia en estas zonas controlan la ocurrencia de este tipo de delitos. Desde el 2009 se percibe una tendencia más pronunciada en el aumento del hurto a personas. Este comportamiento parece replicarse en Nariño, pero no en el nivel nacional (ver gráfico 4). De acuerdo con el Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana de Tumaco, los bajos niveles reportados de hurto a personas en comparación con el resto del país responden a la falta de denuncias. Esto implica, al igual que como ha ocurrido con los fenómenos revisados anteriormente, que en este territorio las estadísticas oficiales son insuficientes para dar cuenta del estado actual y del comportamiento real de los fenómenos delictivos. En cuanto al hurto a comercio, desde el 2008 éste parece seguir un comportamiento muy similar al nacional y al del departamento de Nariño (ver gráfico 5). En consecuencia, es difícil argumentar que el conflicto armado que padece el municipio determina la tendencia del hurto a comercio; es decir, como el conflicto tiene intensidades distintas en todo el territorio nacional, al guardar una relación íntima con los 80

hurtos a comercio, el comportamiento de este delito debería ser diferente en los distintos niveles estudiados (nacional, departamental y municipal). Así pues, es posible que el conflicto armado explique en alguna medida la intensidad reportada del fenómeno (por falta de denuncia y/o porque los actores armados ilegales ofrecen servicios de justicia); pero, al mismo tiempo, puede ser una variable insuficiente a la hora de explicar el comportamiento del fenómeno (picos y valles en los gráficos). Gráfico 4. Hurto a personas en Colombia, Nariño y Tumaco (2003-2013)* 200 180 160 140 120

100 80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

2009

Nariño

2010

2011

2012

2013

Tumaco

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 5. Hurto a comercio en Colombia, Nariño y Tumaco (2003-2013)* 50 45

40 35 30 25 20 15 10 5

0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

Nariño

81

2009

2010

Tumaco

2011

2012

2013

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Violencia interpersonal El Siedco y el INMLCF clasifican de manera distinta la violencia interpersonal. Mientras que el primero discrimina entre las conductas comprendidas en el Código Penal, el segundo agrupa la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes en una misma variable denominada violencia interpersonal. De acuerdo con los datos reportados por estas dos entidades, Tumaco se encuentra por debajo de los niveles presentados tanto a nivel nacional como departamental (ver gráfico 6). Según el personal de la Comisaría de Familia las estadísticas oficiales no dan cuenta de la totalidad de los casos que se presentan, pues este tipo de conductas son poco denunciadas por la población. De acuerdo con estos funcionarios, en la cabecera municipal se presentan más casos de inasistencia alimentaria y violencia sexual y/o psicológica, mientras que en el resto del territorio se presentan principalmente casos de violencia física. En promedio la Comisaría de Familia recibe a diario entre cuatro y cinco solicitudes y diez denuncias asociadas con casos de violencia intrafamiliar; recibir diez denuncias por día fue valorado como un buen resultado por los funcionarios de la entidad.159 Con los propósitos de aumentar el número de denuncias y de reducir la ocurrencia de este tipo de hechos, se están implementando en el municipio (principalmente en la cabecera municipal) tres estrategias. Se creó un comité de género y familia liderado por la Alcaldía y compuesto por la Policía, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la seccional de la Fiscalía. Este comité busca socializar con los habitantes del municipio la ruta de no violencia a través de emisoras de radio y emisiones televisivas. De igual forma, se diseñó y se está implementando el programa “Casa de Justicia al Barrio”, por medio del cual se lleva de manera temporal a distintos barrios de la cabecera municipal a las entidades que hacen parte de la Casa de Justicia de Tumaco, para que ofrezcan sus servicios a la población y adelanten procesos judiciales con la misma. Por último, la ONG Global Humanitaria estaba desarrollando en la fecha en la que se realizó la visita, talleres sobre nuevas masculinidades con la población del municipio.160 Ahora bien, los datos del INMLCF y del Siedco discrepan en cuanto a la ocurrencia de hechos de violencia interpersonal en el municipio. Como se observa en el gráfico 7, hasta mediados de 2011, en comparación con la Policía, el INMLCF reportaba muchos más casos de lesiones comunes y violencia intrafamiliar. A partir de este momento, el Siedco comienza a reportar más casos que el INMLCF. Las estadísticas oficiales una vez más, resultan insuficientes para dar cuenta de las dimensiones de las problemáticas de convivencia y seguridad ciudadana que se presentan en Tumaco. Gráfico 6. Violencia interpersonal en Nariño y Tumaco (2003-2013)*

159 160

Entrevista con funcionarios de la Comisaría de Familia de Tumaco en octubre de 2014. Entrevista con funcionarios de la Comisaría de Familia de Tumaco en octubre de 2014.

82

300 250 200 150 100 50 0 2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Violencia interpersonal Nariño (INMLCF)

Violencia interpersonal Tumaco (INMLCF)

Lesiones personales + VIF Nariño (SIEDCO)

Lesiones personales + VIF Tumaco (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Gráfico 7. Violencia interpersonal en Tumaco por fuente de información (2003-2013)* 250

200

150

100

50

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Violencia interpersonal (INMLCF)

Lesiones comunes (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

83

2013

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

2.2. Otras problemáticas que afectan la convivencia y la seguridad ciudadana en el municipio Extracción ilegal de petróleo Según los miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército y de la Brigada de Infantería de Marina número 4, la refinería ilegal de petróleo es una de las problemáticas delictivas más graves que se presentan en el municipio. Paralelo a la carretera Panamericana que comunica Pasto con Tumaco pasa el oleoducto Trasandino, a través del cual se transporta petróleo desde Ecuador hasta el puerto de Tumaco (ver mapa 1). De acuerdo con los soldados consultados, la Columna Móvil Daniel Aldana “pincha el tubo y procesa el petróleo de manera artesanal de forma que pueda ser utilizado para producir pasta de coca”.161 En enero de este año, la Armada localizó y destruyó en el municipio de Tumaco una válvula ilegal para la extracción de petróleo del oleoducto. De acuerdo con la información entregada por esta institución a los medios de comunicación: “la Columna Móvil Daniel Aldana de las FARC, […] extraía cerca de 38 mil galones diarios de petróleo, en contra de los intereses de Ecopetrol” que equivalen a más o menos 164 millones de pesos diarios (“Armada destruye refinería ilegal en Tumaco”, 2014). La extracción ilegal de petróleo del oleoducto acarrea además problemas ambientales y de sanidad para los habitantes del municipio. El 11 de noviembre de 2014, la Revista Semana publicó un artículo en el que alertaba sobre las consecuencias de esta actividad ilegal haciendo eco de las advertencias hechas por autoridades locales: [U]na aproximación previa elaborada por la Gobernación de Nariño y la Dirección Administrativa para la Gestión del Riesgo de Desastres estimó una afectación para 2.700 familias de los sectores circundantes como consecuencia de este fenómeno [extracción ilegal de petróleo]. […] según un estudio del Instituto Nacional de Salud, para el año 2013 se encontraron 56 puntos con alto riesgo para el consumo de agua, 12 sanitariamente inviables y cuatro con nivel de riesgo medio. (“Crisis por extracción ilegal de crudo en Tumaco”, 2014)

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio

Este capítulo del documento tiene por objetivo, como su nombre lo indica, describir y analizar el estado actual de la oferta del Estado en materia de seguridad y convivencia ciudadana en Tumaco. Para ello, se ha dividido en dos secciones. En primer lugar se aborda la oferta institucional desde las entidades que tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Dado el amplio número de actores que componen el grupo antes mencionado, previo a las visitas de campo, se definió que el estudio iba a concentrarse en los siguientes entes: Alcaldía (Secretaría de Gobierno), Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería Municipal, Fiscalía o Juzgados, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Entrevista realizada con miembros de la Brigada de Infantería de Marina número 4 de la Armada Nacional en Tumaco en octubre de 2014. 161

84

(ICBF), Policía Nacional de Colombia, Ejército Nacional de Colombia y Armada Nacional de Colombia. Sin embargo, en la visita de terreno no fue posible entrevistar funcionarios de la Inspección de Policía, la Personería Municipal, Juzgados e ICBF. En segundo lugar se revisa el estado actual de los instrumentos para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana. Al igual que con las entidades incluidas en el proyecto de investigación, previo a la visita de campo, se definió que el estudio iba a hacer énfasis en las siguientes herramientas: Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), Comité Territorial de Orden Público, Consejo de Seguridad Municipal, Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset) y Fondo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (Fonsecon).

3.1. Caracterización de la oferta institucional Fuerza Pública Desde febrero de 2012 se puso en marcha en el país el Plan de Guerra Espada de Honor, una estrategia con vocación ofensiva cuyo objetivo es el de “golpear y seguir debilitando a las diferentes organizaciones que se constituyen en amenazas a la seguridad de los colombianos, en particular los grupos armados al margen de la ley (FARC y ELN), las bandas criminales y los grupos de crimen organizado y común” (Ministerio de Defensa, 2012, pág. 16). El municipio de Tumaco hace parte de las diez áreas en las cuales se ha implementado esta estrategia; territorios que fueron escogidos por el Estado bajo el argumento de que es en estas zonas donde el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Farc “fueron forzados a refugiarse y donde están generando la mayor parte de su actividad terrorista y subversiva” (Ministerio de Defensa, 2012, pág. 16). En el marco del Plan de Guerra Espada de Honor, el Ejército Nacional de Colombia hace presencia en el municipio de Tumaco por medio de la Brigada Móvil 32. A esta brigada se suman la Brigada 23 y las Brigadas Móviles 19 y 35, para integrar en su totalidad la fuerza de tarea Pegaso, que hace presencia en 62 de los 64 municipios del departamento de Nariño (Ejército Nacional, s.f.). Esta fuerza está encargada de desarrollar “operaciones de guerra irregular, acción integral y actividades de inteligencia” (Ejército Nacional, s.f.), con el fin de desarticular “[e]l frente 29, la Columna Móvil Daniel Aldana, la Columna Móvil Mariscal Sucre de las FARC-EP, las bandas criminales al servicio del narcotráfico y el Frente Comuneros del Sur del ELN” (Ejército Nacional, s.f.). La Armada Nacional de Colombia, por su parte, se integra al Plan de Guerra Espada de Honor por medio de la Brigada de Infantería de Marina número 4. Esta brigada fue activada a finales de 2011 y su sede principal está ubicada en la isla del Morro. La Brigada de Infantería de Marina número 4 hace parte de la fuerza de tarea contra el narcotráfico Poseidón la cual, como contribución de la Armada al Plan de Guerra Espada de Honor, busca combatir el narcotráfico y las bandas criminales, al igual que desarticular las células de las Farc y del ELN que hacen presencia en Nariño. De acuerdo con la información recogida en campo, la Brigada Móvil 32 del Ejército y la Brigada de Infantería de Marina número 4 se han distribuido el cubrimiento del territorio de Tumaco y demás municipios que componen sus jurisdicciones. Han establecido de manera conjunta que la Armada se encarga de cubrir el territorio comprendido entre la costa pacífica y 20 kilómetros hacia el interior del 85

país, mientras que el Ejército cubre el territorio que se encuentra a más de 20 kilómetros al oriente de la costa pacífica de Nariño (ver mapa 1).162 La Policía Nacional de Colombia cuenta con más de 300 hombres y mujeres distribuidos en una estación de policía ubicada en la cabecera municipal y cuatro subestaciones de policía, ubicadas en dos corregimientos (Espriella y Llorente) y dos caseríos (Chilví y La Guayacana) (ver mapa 1). De acuerdo con información oficial de la Policía, de los 283 policías que componen el parte de personal de la Estación Tumaco, 122 hacen parte de alguna de las especialidades con las que cuenta la Institución (ver tabla 1). Las subestaciones de policía ubicadas fuera de la cabecera municipal están integradas sólo por personal perteneciente a la vigilancia.

Tabla 6. Parte de personal de la Policía Nacional en San Andrés de Tumaco Est. Tumaco

Subest. Chilví

Subest. Espriella

Subest. Llorente

Subest. La Guayacana

161

16

20

21

27

Seccional de Inteligencia Policial

1

0

0

0

0

Seccional de Investigación Criminal

43

0

0

0

0

Gaula

7

0

0

0

0

Grupo Protección a Personas e Instalaciones

23

0

0

0

0

Infancia y Adolescencia

3

0

0

0

0

Seccional de Tránsito y Transporte

41

0

0

0

0

Carabineros y Guías Caninos

4

0

0

0

0

283

16

20

21

27

Personal de vigilancia

Total personal

Fuente: Policía Nacional de Colombia, Dirección de Talento Humano (DITAH), 2014.

En las entrevistas sostenidas con funcionarios de la Alcaldía de Tumaco, la Casa de Justicia, la Fiscalía y los diferentes cuerpos de la Fuerza Pública, se identificó que el accionar de la Policía se encuentra replegado a las áreas en las que ésta tiene presencia física. Dicho de otro modo, el control territorial del municipio por parte de los grupos armados ilegales (principalmente las Farc) es tan fuerte que limita el despliegue y la capacidad de acción de la Policía. En las entrevistas realizadas se mencionaron tres situaciones que dan cuenta de las limitaciones de acceso y acción a las que se enfrenta la Policía en Tumaco. En primer lugar, la Policía no puede ingresar a todos

Entrevista de la FIP con miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército y la Brigada de Infantería de Marina número 4 de la Armada en Tumaco en octubre de 2014. 162

86

los barrios de la cabecera municipal, puesto que algunos de éstos son controlados por los grupos armados ilegales o las bandas criminales con presencia en el municipio. 163 En segundo lugar, dado que el desplazamiento por vía terrestre entre las unidades pone en riesgo la integridad física de los policías, éste no se realiza con frecuencia. En consecuencia, la comunicación entre las cuatro subestaciones y la estación de policía se hace principalmente a través de videoconferencias o de radios.164 Por último, por razones de seguridad la Policía no atiende ni acompaña incidentes que se presentan fuera de la cabecera municipal o fuera de los dos corregimientos y caseríos en los que tiene presencia física. De acuerdo con las personas entrevistadas, en algunas ocasiones es el Ejército quien realiza los acompañamientos requeridos por los funcionarios públicos para la atención de casos en las zonas a las que la Policía no puede acceder.165 Adicionalmente, mencionaron las autoridades judiciales, la ausencia de la Policía, principalmente de los funcionarios de la Seccional de Investigación Criminal (Sijin) en los procesos que ocurren fuera de la cabecera municipal, implica que éstos se hagan de manera incompleta o indebida imposibilitando la apertura de los procesos judiciales correspondientes. La cobertura actual de la Policía en términos de población es insuficiente. De acuerdo con el Dane, Tumaco cuenta con 143 centros poblados distribuidos en un área de 3.778 kilómetros cuadrados. El Plan de Ordenamiento Territorial (2008-2019), por su parte, sostiene que los asentamientos pueden ascender hasta un total de 350, cada uno con un territorio de más o menos 10 kilómetros cuadrados (Alcaldía Municipal de Tumaco, 2008, pág.193). Si es un hecho que la capacidad de despliegue de la Policía se encuentra replegada a los centros poblados en los que tiene presencia física permanente, entonces ésta se encuentra concentrada en cuatro de los 143 a 350 centros poblados que componen la totalidad del municipio. Es decir que, posiblemente de los 86.732 habitantes que residen fuera de la cabecera municipal, sólo una porción mínima tenga acceso a los servicios de la Policía. En resumen, en Tumaco la Policía no sólo tiene problemas de cobertura y despliegue a causa de sus limitaciones de acceso asociadas con las condiciones de orden público, sino que además el municipio evidencia los retos asociados a prestar el servicio de policía en territorios con asentamientos poblacionales relativamente pequeños y dispersos. Además de los temas asociados con la cobertura y el despliegue de los diferentes cuerpos de la Fuerza Pública, se encontró que la relación entre estas entidades y los habitantes del municipio es tensa. Las personas entrevistadas, tanto funcionarios públicos como representantes de la comunidad, señalaron cuatro formas en las que estas tensiones se materializan. La primera de ellas se encuentra asociada con la Fuerza Pública como un factor de riesgo para la población. En un escenario de conflicto como el que se vive en Tumaco, las instalaciones o los representantes de las Fuerzas Armadas son blancos militares. Ello implica que los habitantes de los

Entrevistas de la FIP con miembros de la Policía y autoridades del sector justicia en Tumaco en octubre de 2014. Entrevista de la FIP con miembros de la Policía en Tumaco en octubre 2014. 165 Entrevistas de la FIP con miembros de la Policía y autoridades del sector justicia en Tumaco en octubre de 2014. 163 164

87

territorios donde la Fuerza Pública hace presencia permanente se encuentren en riesgo, pues pueden verse afectados por un ataque terrorista o por un enfrentamiento militar.166 La segunda fuente de tensión está en los casos de estigmatización de la población civil por parte de la Fuerza Pública. En los territorios en donde los grupos armados ilegales tienen una fuerte presencia, las Fuerzas Armadas en algunas ocasiones han identificado y manifestado públicamente la existencia de vínculos entre estos grupos y la comunidad. Más allá de la veracidad de estas aseveraciones, lo anterior puede llevar a una posible estigmatización de miembros de la población civil y en consecuencia se generan tensiones entre ésta última y la Fuerza Pública. Un ejemplo de este tipo de tensión es el caso de las llamadas “familias farianas”. Para los miembros de la Fuerzas Militares que fueron consultados en terreno, las “familias farianas” son aquellos hogares que están compuestos por: excombatientes de las Farc que fueron lesionados en combate y que ahora apoyan al grupo desde el cultivo o el procesamiento de coca y/o por personas que llegaron al municipio provenientes de otras regiones del país en donde el cultivo de coca se vio fuertemente afectado por los programas de erradicación.167 Estas familias están ubicadas en el sur del municipio, se dedican principalmente al negocio de la coca y en algunos casos han logrado ocupar tierras pertenecientes a consejos comunitarios, obligando con ello a grupos de afrodescendientes a desplazarse hacia los cinturones de pobreza que rodean la cabecera municipal.168 En entrevistas realizadas con otros funcionarios públicos, pero en este caso civiles, se habló de las “familias farianas” como un caso de estigmatización y hasta criminalización de la población civil por parte de la Fuerza Pública. En este sentido, advirtieron sobre los riesgos de establecer vínculos directos entre el ciudadano del común y los grupos armados ilegales. En particular, alertaron sobre el hecho de que este tipo de acciones pueden: poner en riesgo la seguridad de las personas, atentar contra la dignidad de las mismas, obstaculizar cualquier relación entre la Fuerza Pública y la comunidad y hacer posible justificar acciones militares en las que se vea directamente involucrada la población civil. En mayo del presente año en el caserío Chilví, donde se encuentra ubicada una de las subestaciones de policía del municipio, murieron dos menores de edad tras un atentado con un artefacto explosivo contra un grupo de policías. Este suceso y las reacciones que desató en la Policía y la comunidad de la zona sirven de ejemplo para dar cuenta de las dos tensiones descritas anteriormente. En el caso particular de la muerte de los dos jóvenes, la presencia de la Fuerza Pública como factor de riesgo se manifiesta en aquellas versiones169 que sostienen que los jóvenes resultaron heridos por encontrarse viendo un partido de futbol entre policías. De acuerdo con lo reportado por Verdad Abierta, tanto el Personero de Tumaco Alex Castillo como el Defensor Comunitario Camilo Salazar reconocen que los habitantes de la vereda han manifestado desde hace varios años su preocupación por la cercanía entre el jardín infantil del Bienestar Familiar, el Colegio Integrado de Chilví y la subestación de policía Chilví (“El drama de los niños de Chilví, Tumaco”, 2014). Esta cercanía, según ellos, representa un riesgo

Entrevista de la FIP con representantes de la comunidad y de la Unidad de Restitución de Tierras en Tumaco en octubre 2014. Entrevista de la FIP con miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército en Tumaco en octubre de 2014. 168 Entrevista de la FIP con miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército en Tumaco en octubre de 2014. 169 El suceso ha sido reportado (entre otros) por el portal Verdad Abierta (“El drama de los niños de Chilví, Tumaco”, 2014,) y por la organización Human Rights Watch (2014). 166 167

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para los niños que asisten a estas instalaciones pues la subestación de policía ya ha sido objeto de atentados por parte de grupos armados ilegales en el pasado (“El drama de los niños de Chilví, Tumaco”, 2014). Adicionalmente, la respuesta que generó el hecho por parte de la Policía y por parte de representantes de la comunidad, evidencia los riesgos asociados a vincular a la población civil con el accionar de los grupos armados ilegales. Una vez ocurridos los hechos, el 15 de mayo la Oficina de Comunicaciones Estratégicas del Departamento de Policía Nariño publicó un comunicado en el que sindicaba a los adolescentes de haber cometido el hecho. De acuerdo con el comunicado de la Policía: los adolescentes de 13 y 14 años están sindicados del lanzamiento del artefacto explosivo en contra del personal policial, y según informaciones de inteligencia, los menores fueron enviados por miembros de la Columna Móvil Daniel Aldana de las FARC que delinque en esta zona del país para realizar la acción terrorista. (Policía Nacional, 2014).170

En respuesta al comunicado de la Policía, la Diócesis de Tumaco publica un comunicado el 20 de mayo en el que rechaza las acusaciones de la Policía y sostiene que con ellas se revictimiza a los jóvenes y a sus familias. La postura de esta entidad religiosa recoge171 una perspectiva externa a la Fuerza Pública y pone de manifiesto las tensiones que las aseveraciones sobre una relación directa entre la población y los grupos armados ilegales pueden generar entre esta última y las entidades del Estado (la Policía en este caso particular). Informaciones dignas de crédito dadas a la Diócesis de Tumaco ponen muy en duda la versión dada por la Policía Nacional. […] Además, las circunstancias del hecho cuestionan profundamente que los niños fueran los que lanzaron dichas granadas, pues en ese momento se encontraban tomando gaseosa junto a los policías y fueron los más afectados. Apoyamos a las madres en la exigencia de limpiar la memoria, la honra y el buen nombre de sus hijos que han sido revictimizados. (Diócesis de Tumaco, 2014).172

La tercera fuente de tensión se encuentra en la poca legitimidad y confianza en la Fuerza Pública. Es más, un grupo de funcionarios públicos consultado173, cuya labor se centra en realizar actividades con las comunidades étnicas del municipio, señaló evitar ser acompañado por representantes de la Fuerza Pública a la hora de visitar estas comunidades. Lo anterior en razón de que, de acuerdo con estos funcionarios, la presencia de las Fuerzas Armadas dificultaría la creación de lazos de confianza con los habitantes de los territorios colectivos. En las diferentes entrevistas se identificaron tres formas en las que se sostiene y se reproduce el estado actual de la imagen de la Fuerza Pública:

El comunicado de la Policía puede consultarse en un vínculo en “El drama de los niños de Chilví, Tumaco” (2014). En la nota publicada por Verdad Abierta se reportan también las declaraciones de un funcionario público quien sostiene que: “Aparte del dolor por estos hechos atroces, es inconcebible que los familiares tengan que cargar con el estigma de comunicados irresponsables” (“El drama de los niños de Chilví, Tumaco”, 2014,). 172 El comunicado de la Diócesis de Tumaco puede consultarse en un vínculo en “El drama de los niños de Chilví, Tumaco” (2014). 173 Este grupo de funcionarios solicitó a la FIP no publicar ni su identidad ni la institución para la que trabajan. Las entrevistas fueron realizadas en Tumaco en octubre de 2014. 170 171

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1) Alianzas entre la Fuerza Pública y grupos armados ilegales En ocasiones pasadas miembros de los distintos cuerpos que componen las Fuerzas Militares han establecido alianzas con los grupos armados ilegales que hacen o han hecho presencia en la zona. Estas alianzas han sido fuente de deslegitimación frente a la población civil.174 Las denuncias sobre las alianzas entre Fuerza Pública y grupos armados ilegales han existido en Tumaco desde hace varios años. Por ejemplo, a finales de los años 90 y principios del nuevo siglo la Hermana Yolanda Cerón se caracterizó, entre otras, por realizar una serie de denuncias acerca de la complicidad entre la Fuerza Pública y actores armados ilegales.175 La Hermana fue asesinada por el BLS en septiembre de 2001 y, años más tarde, alias “Pablo Sevillano’” ex jefe paramilitar de dicho bloque, en sus declaraciones libres sostuvo que las relaciones con el Ejército no estaban en sus directrices pero que “en una guerra así se presentaba con frecuencia”. […] dijo que tenía relaciones con altos mandos del Ejército como el coronel Cuellar del Batallón Boyacá y el coronel retirado Dueñas 176, que conoció personalmente. (“Las masacres y los nexos del Ejército de ‘Pablo Sevillano’”, 2009).

Los vínculos entre miembros de la Fuerza Pública, funcionarios públicos y grupos armados ilegales en Tumaco han continuado a lo largo del tiempo. Como ejemplo de lo anterior, la Diócesis de Tumaco reporta en un informe: la captura en el año 2009 del director del DAS de Tumaco bajo la acusación de colaborar con las Águilas Negras. El 14 de octubre de 2010 además fueron capturados 3 oficiales, 2 suboficiales y un infante de Marina por presunta colaboración con los paramilitares de Los Rastrojos, varios de ellos de funciones importantes. (Diócesis de Tumaco, 2011, pág. 55).

2) La información que la comunidad entrega a la Policía se filtra No existen garantías de confidencialidad de la información y/o protección al denunciante cuando los habitantes del municipio reportan a la Policía la ocurrencia de hechos delictivos y sus respectivos responsables.177 En otras palabras, representantes de la comunidad consultados en terreno sostienen que las denuncias realizadas a la Policía se filtran, en algunos casos llegando a oídos de los responsables de los hechos denunciados, con lo cual se pone en riesgo al denunciante. Human Rights Watch (2014) realizó una investigación en Tumaco dentro de la cual reportó una serie de casos emblemáticos que dan cuenta de la situación actual del municipio. Entre ellos, un caso de extorsión y amenazas de muerte contra una pareja de comerciantes, quienes luego de denunciar a la Policía el haber

Entrevista de la FIP con funcionarios de la Alcaldía de Tumaco en octubre de 2014. “En ese municipio afirman que la hermana Yolanda se convirtió en un problema para los paramilitares porque denunciaba constantemente su complicidad con agentes de la fuerza pública” (Verdad Abierta, 2011). 176 Algunos de estos casos fueron investigados por la Procuraduría y los vínculos entre miembros de la Fuerza Pública y los paramilitares fueron corroborados; ver por ejemplo “Procuraduría acusó a dos militares por masacre de ‘paras’ en Llorente (Nariño)”, (2007). 177 Entrevista de la FIP con habitantes del municipio de Tumaco en octubre de 2014. 174 175

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sido extorsionados por las Farc, recibieron una llamada en la que se les amenazaba por haber acudido a esta entidad.178 3)

Abuso de poder por parte de la Fuerza Pública

En las entrevistas realizadas con representantes de la comunidad del municipio de Tumaco, éstos señalaron la ocurrencia de hechos de maltrato y abuso de poder por parte de la Fuerza Pública. Dentro de los casos investigados por Human Rights Watch se encuentran también ejemplos de este tipo de hechos. En particular, esta organización reporta en su informe la muerte de tres jóvenes causada por miembros de la Policía y de la Armada (Human Rights Watch, 2014). Una última fuente de tensión entre la comunidad y la Fuerza Pública está en el ejercicio de soberanía de las minorías étnicas en sus territorios de propiedad colectiva. Colombia cuenta con un marco jurídico179 por medio del cual se busca proteger a las minorías étnicas que habitan el territorio nacional y reconocerles el derecho a la propiedad colectiva. La legislación concibe la posibilidad de concederle a los indígenas y a los afrodescendientes, que ocupan un territorio de propiedad colectiva, la autonomía en la administración de sus territorios, dentro de lo cual se contempla la adopción de mecanismos de resolución de conflictos acordes con las costumbres tradicionales de la comunidad que ocupa el territorio.180 En consecuencia, en los resguardos indígenas o en los consejos comunitarios se puede generar una tensión adicional entre la comunidad y la Fuerza Pública. Las fuentes consultadas durante el trabajo de campo realizado en el municipio, identificaron dos formas en las que esta tensión se manifiesta: 1) Ingreso y actividades de la Fuerza Pública en territorios de propiedad colectiva En Tumaco, las Fuerzas Militares recorren, cruzan y en algunos casos acampan temporalmente en zonas correspondientes a consejos comunitarios o resguardos indígenas. Al realizar este tipo de actividades, los soldados pueden irrespetar lugares que son considerados sagrados por los habitantes de estos territorios. 181 En este tipo de situaciones, se enfrentan la soberanía del Estado como garante de la seguridad y la soberanía de las comunidades étnicas sobre sus territorios de propiedad colectiva, lo cual genera malestar en estas últimas. 2) Seguridad provista por el Estado versus seguridad provista por las autoridades étnicas De la mano con lo anterior, hay diferencias encontradas en cuanto a quién debe o puede garantizar las condiciones de seguridad y convivencia al interior de los consejos comunitarios y de los resguardos indígenas. Los funcionarios de la Unidad de Restitución de Tierras de Tumaco, por ejemplo, mencionaron que en el trabajo que realizan con las comunidades étnicas han encontrado que “la guardia indígena choca con los servicios de seguridad y convivencia que provee el Estado colombiano.”182

“Los comerciantes denunciaron la extorsión a las autoridades y, algunos días después, Jorge recibió una llamada de un hombre que afirmaba que le cortaría la lengua y lo decapitaría por haberse puesto en contacto con la Policía” (Human Rights Watch, 2014). 179 Constitución Política de Colombia, Ley 70 de 1993, Decreto 1745 de 1995, entre otros. 180 Ver, por ejemplo, Decreto 1745 de 1995 artículos 6º y 11º. 181 Los funcionarios públicos que propiciaron esta información solicitaron a la FIP no publicar ni su identidad ni las instituciones para las que trabajan. Las entrevistas fueron realizadas en Tumaco en octubre de 2014. 182 Entrevista de la FIP con miembros de la Unidad de Restitución de Tierras de Tumaco en octubre 2014. 178

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Los miembros de consejos comunitarios, por su parte, manifestaron estar en desacuerdo con la presencia permanente de cualquier cuerpo de la Fuerza Pública en sus territorios. Si bien mencionaron entender la necesidad de que estas zonas sean utilizadas por las Fuerzas Militares como corredores de paso, rechazaron el hecho de que el Ejército, la Armada o la Policía se establezcan en sus territorios de forma temporal o permanente.183

Autoridades civiles El municipio de Tumaco es Circuito Judicial, hace parte del Distrito Judicial de Pasto y cubre los municipios de Francisco Pizarro, Mosquera, El Charco, Satinga, Santa Bárbara de Iscuandé y La Tola. Hace parte también de una de las cuatro zonas en las que opera el Programa de Acceso a la Justicia de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid por sus siglas en inglés). Un programa que busca “asegurar el acceso a los servicios legales, mejorar el acceso a la justicia, contribuir a establecer un sistema de justicia funcional y reducir la impunidad” (MSD, 2011, pág. 10). La seccional de la Fiscalía de Tumaco tiene su sede en la cabecera municipal y se encuentra ubicada cerca de las instalaciones de la Alcaldía de Tumaco. Según la información recogida en campo, la Fiscalía cuenta en la actualidad con nueve fiscales (seccionales, especializados, locales y de justicia y paz) encargados de atender aproximadamente 12.000 investigaciones.184 Después de realizar un autodiagnóstico de su capacidad de acción en el municipio, esta entidad decidió realizar los siguientes cambios en el futuro próximo:  

 

Aumentar el parte de personal del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI); Comprar un nuevo edificio (actualmente en remodelación) ubicado frente a la Casa de Justicia en la cabecera municipal, donde se instalarán las oficinas de fiscales de alertas tempranas y una subdirección de víctimas encargada de implementar el modelo de gestión Cavif (Centro de Atención e Investigación Integral de Violencia Intrafamiliar); Los fiscales locales, seccionales y especializados seguirán ubicados en el viejo edificio y contarán con el apoyo de nueve asistentes; La investigación de los casos ya no se realizará entendiéndolos como hechos únicos, sino que por el contrario, se buscará hacer un análisis de contexto a la hora de investigar; es decir, se buscará asociar (en la medida de lo posible) la ocurrencia de diferentes hechos a un mismo fenómeno criminal.185

Las instalaciones de la Inspección de Policía, la Comisaría de Familia y la Personería Municipal se encuentran ubicadas en la cabecera. Las dos primeras entidades tienen sus instalaciones en la Casa de Justicia, mientras que la última tiene su propia oficina. El ICBF, por su parte, cuenta con un centro zonal también ubicado en la cabecera municipal. Este centro tiene a su cargo atender, además de Tumaco, los municipios de Francisco Pizarro, Mosquera, El Charco, Santa Bárbara de Iscuandé, La Tola y Olaya Herrera.

Entrevista de la FIP con representantes de la comunidad en Tumaco en octubre de 2014. Entrevista de la FIP con representantes de la Fiscalía de Tumaco en octubre de 2014. 185 Entrevista de la FIP con representantes de la Fiscalía de Tumaco en octubre de 2014. 183 184

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Se encontraron en Tumaco tres barreras de acceso a los servicios de las autoridades locales. Primero, la oferta de servicios fuera de la cabecera municipal es insuficiente, principalmente porque los problemas de orden público limitan la capacidad de gestión de los funcionarios públicos. Mapa 1 . Oferta institucional de la fuerza pública, centros poblados y territorios colectivos en Tumaco Al que

igual

Fuentes: POT Tumaco, DITAH Policía Nacional, DIVIPOLA-DANE y entrevistas realizadas con fuerza pública en Tumaco en octubre de 2014.

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como ocurre con la Policía, las demás autoridades locales de carácter civil no pueden acceder a ciertas zonas de la cabecera municipal y del municipio en general. Esto impide que los servicios de estas entidades estén disponibles para toda la población por igual. De acuerdo con las respuestas de las fuentes consultadas en terreno, podría decirse que los servicios de justicia están no sólo concentrados en la cabecera municipal sino que se prestan casi que de manera exclusiva a quienes residen en la misma o pueden trasladarse a este lugar con facilidad. Un ejemplo de las limitaciones de movilidad, despliegue y capacidad de acción de las autoridades civiles se encuentra en un incidente ocurrido en julio de 2014, cuando cuatro funcionarios de la Fiscalía fueron retenidos temporalmente por las Farc después de realizar una exhumación en el caserío Chilví. Durante el incidente, los miembros de esta guerrilla incineraron uno de los vehículos que transportaba las pruebas biológicas de los cuerpos exhumados y amenazaron a los funcionarios de la Fiscalía.186 La segunda barrera de acceso a los servicios de las autoridades locales se encontró en la recepción y el trámite de denuncias. Esta barrera se compone de tres partes: la falta de denuncias, las limitaciones para garantizar la protección de denunciantes y testigos, y los niveles de impunidad. El personal de la Fiscalía, de la Policía y de la Comisaría de Familia que fue entrevistado coincidió en que en el municipio los niveles de denuncia son muy bajos. De igual forma, argumentaron que la principal explicación de este fenómeno es el miedo que genera en el (posible) denunciante volverse un blanco militar. Por ejemplo, el personal de la Comisaría de Familia de Tumaco mencionó que, en los eventos de violencia intrafamiliar que se presentan fuera de la cabecera municipal, en varios casos el victimario hace parte o tiene un vínculo con algún grupo armado ilegal. Por esta razón, denunciar representa para la víctima un riesgo adicional, en el sentido en que denunciar a su compañero puede acarrear reacciones no sólo por denunciarlo, sino también por establecer contacto con la Fuerza Pública u otras autoridades locales. Los funcionarios de la Fiscalía y de la Comisaría de Familia que fueron consultados en terreno mencionaron que en el municipio no es posible ofrecer la debida protección a las víctimas y testigos de los hechos criminales que se denuncian. Las pocas personas que se atreven a denunciar hechos delictivos, en la mayor parte de los casos quedan a su suerte después de haber puesto el caso en conocimiento de las autoridades. Frente a lo anterior, los entrevistados explicaron que la dificultad de proveer protección a testigos se presenta porque el trámite de autorización de la protección se demora en ser aprobado, se niega por errores en el proceso o porque la autoridad competente no está en capacidad de ofrecerlo.187 De acuerdo con el imaginario colectivo en Tumaco reina la impunidad. Al respecto, José Miguel Vivanco, director de Human Rights Watch para América, sostuvo que: “Mientras las autoridades colombianas no garanticen justicia en Tumaco, sus residentes seguirán expuestos a abusos, ya sea de guerrillas, paramilitares, bandas criminales o miembros de la Fuerza Pública” (“Violencia, impunidad y silencio imperan en Tumaco”, 2014).

Este hecho fue reportado, entre otros, por El Espectador (“Las Farc secuestraron a cuatro funcionarios de la Fiscalía en Nariño”, 2014) y por el portal Verdad Abierta (“Violencia, impunidad y silencio imperan en Tumaco”, 2014). 187 Entrevistas de la FIP con miembros de la Fuerza Pública, la seccional de la Fiscalía y la Comisaría de Familia en Tumaco en octubre de 2014. 186

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Según los funcionarios de la Fiscalía, el ejemplo más claro de impunidad está en los homicidios. Más del 90 por ciento de los casos que están esperando para ser investigados por la seccional de la Fiscalía no tienen indiciado conocido, ya sea porque las personas se niegan a denunciar o a ser testigos de los hechos o porque en la atención del caso el procedimiento se hizo de manera incompleta o inadecuada. Esto último ocurre con cierta frecuencia en aquellos homicidios que se presentan en zonas a las que, por ejemplo, la Sijin y el CTI no pueden acceder por cuestiones de seguridad. Sin el material probatorio adecuado, los procesos penales se estancan. La tercera y última barrera de acceso a los servicios del Estado está en la aceptación o adopción de los mecanismos de solución de conflictos impuestos por los grupos armados ilegales. En el caso de Tumaco, los actores consultados en terreno destacaron el hecho de que, en ausencia del Estado, los grupos armados ilegales, que han hecho o hacen presencia en la zona, imponen su propio orden y mecanismos de justicia y de solución de conflictos.188 Las personas consultadas en terreno, narraron diferentes anécdotas para dar cuenta de cómo los grupos armados ilegales son más eficientes que el Estado en administrar justicia. Miembros de la Fiscalía, por ejemplo, sostuvieron que la salida de los Rastrojos del municipio se dio principalmente a causa del hostigamiento de las Farc, resultado que la misma comunidad agradeció.189 Miembros de la Policía, por otro lado, destacaron el hecho de que en comparación con la cabecera municipal, en el resto del municipio se presentan menos casos de hurtos, dado que los grupos armados ilegales con presencia en estas zonas controlan la ocurrencia de este tipo de delitos.190 Pero, tal vez el ejemplo más claro de este fenómeno, se encuentra en la respuesta de un presidente de junta de un consejo comunitario, quien a la pregunta sobre a qué actores se acudía en el municipio para solucionar los problemas de seguridad y convivencia ciudadana, afirmó: “Las fuerzas ilegales son más eficientes solucionando los conflictos que la Fuerza Pública; la letra con sangre entra”.191 Adicionalmente, es posible que, cuando han sido sometidas durante años al control territorial de un grupo armado, las comunidades terminen por adaptarse de manera significativa a las normas del contexto en el que se les ha obligado a vivir.192 Este puede ser es el caso de las comunidades de afrodescendientes que habitan en el municipio, quienes con el tiempo aprendieron a relacionarse y convivir con los actores armados ilegales con presencia en sus territorios. En otras palabras, podría sostenerse que, los líderes actuales aprendieron de la suerte que corrió la generación anterior de líderes, quienes por oponer resistencia al dominio por parte de actores armados ilegales fueron asesinados.193 En particular, un funcionario entrevistado mencionó que la violencia como mecanismo de solución de conflictos se encuentra presente en las comunidades de afrodescendientes del municipio, mientras que en las comunidades indígenas la autoridad del resguardo es todavía un mecanismo respetado por sus miembros.194 Un representante de un consejo comunitario parece reafirmar en alguna medida esta Entrevistas de la FIP con miembros de la Fuerza Pública, la Fiscalía de Tumaco, Unidad de Restitución de Tierras y representantes de la comunidad en octubre de 2014. 189 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Fiscalía de Tumaco en octubre de 2014. 190 Entrevista de la FIP con miembros de la Policía de Tumaco en octubre de 2014. 191 Entrevista de la FIP con representantes de la comunidad en Tumaco en octubre de 2014. 192Entrevista de la FIP con miembros de la fuerza pública, la Unidad de Restitución de Tierras y la Diócesis de Tumaco en octubre de 2014. 193 Este funcionario pidió mantener la confidencialidad de su cargo. La entrevista fue realizada por la FIP en Tumaco en octubre de 2014. 194 Este funcionario pidió mantener la confidencialidad de su cargo. La entrevista fue realizada por la FIP en Tumaco en octubre de 2014. 188

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hipótesis, al describir la solución de conflictos al interior de los consejos comunitarios de la siguiente manera: “La seguridad nos la proveemos nosotros mismos guiados por nuestro instinto de supervivencia”.195

3.2. Herramientas de gestión Los municipios cuentan principalmente con cinco herramientas para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana: los PISCC, los Comités Territoriales de Orden Público, los Consejos de Seguridad, los Fonset y el Fonsecon. En esta sección, se revisa la forma en la que estos instrumentos son utilizados por las autoridades locales de Tumaco en tanto dan cuentan de la oferta institucional local en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Se busca también identificar, en la medida de lo posible, la utilidad y las dificultades en el uso de estas cinco herramientas. Esquema 4. Instrumentos para la Gestión Territorial de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana PISCC

Coordinación

Fuentes de Información

Fuentes de Recursos

Consejos de Seguridad

Sistemas de Información

FONSET

Comités Territoriales de Orden Público

Comités de Vigilancia Epidemiológica

FONSECON

Convenios Interadministrativos de Cooperación Institucional

Fuentes Interinstitucionales de Información

Otros fondos de seguridad

Normativa, Derecho, Policía. Fuente: Ministerio del Interior et al (2013, pág. 20).

El PISCC En una guía metodológica para la elaboración, implementación y seguimiento de los PISCC, elaborada por instituciones del orden nacional, se propone un esquema metodológico compuesto por seis momentos (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 10): momento 1: conocimiento del marco normativo y de las políticas públicas; momento 2: elaboración del diagnóstico de la situación de seguridad y 195

Entrevista de la FIP con representantes de la comunidad en Tumaco en octubre de 2014.

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convivencia ciudadana; momento 3: formulación estratégica del PISCC; momento 4: planeación financiera y operativa; momento 5: implementación y seguimiento del PISCC.; momento 6: evaluación del PISCC. Con el supuesto de que el proceso metodológico de elaboración, implementación y evaluación del PISCC, propuesto por entidades del orden nacional, identifica el deber ser del proceso y su resultado, es posible afirmar que el PISCC de Tumaco se encuentra en algún punto entre los momentos cuatro y cinco. En octubre de 2014 cuando se realizó la visita de campo, el municipio contaba con un documento que da cuenta de unas problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana en el territorio (momento 2). Este documento incluye también un grupo de programas, proyectos y actividades asociadas a las mismas, los cuales la Administración local quiere adelantar a lo largo de sus años de mandato (momentos 3). El personal de la Alcaldía sostuvo que el PISCC fue aprobado en enero de 2014 por el Concejo Municipal de Tumaco, lo cual implicaría que desde entonces comenzó su proceso de implementación y seguimiento. Sin embargo, en las entrevistas realizadas con otros actores que deben estar involucrados en los procesos de construcción, implementación y evaluación del PISCC se encontró que éste todavía no está siendo implementado. Adicionalmente, se encontraron algunas falencias en la forma en la que se llevaron a cabo los momentos propuestos en la guía metodológica. En resumen, los hallazgos relacionados con el funcionamiento del PISCC como instrumento de planeación, arrojaron más preguntas que respuestas: 1) ¿Quién participó y cómo se construyó el PISCC de Tumaco? Cuando se les preguntó a los funcionarios públicos acerca de los escenarios y/o mecanismos de coordinación interinstitucional para la gestión de la seguridad ciudadana, ninguno mencionó el PISCC. Cuando se les preguntó por el PISCC y por el proceso de construcción de la estrategia, todos mencionaron que el municipio contaba con un PISCC, el cual había sido formulado de manera conjunta por todas las entidades que tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana y que tienen presencia permanente en el territorio. Ahora bien, cuando se les preguntó por la participación específica de la institución para la que cada uno de ellos trabaja, en particular acerca de quién participó y cuál fue su aporte, ninguno pudo dar cuenta de esta información. Mientras unos argumentaron haber sido nombrados en su cargo cuando el PISCC ya había sido elaborado, otros mencionaron encontrarse en vacaciones, fuera del municipio o incapacitados durante el proceso de construcción de la estrategia. Es importante mencionar aquí que entre las entidades consultadas en terreno, la FIP se entrevistó en todos los casos con la cabeza de la entidad (p.e.: en la Comisaría de Familia se entrevistó con la Comisaría de Familia). Fue imposible entonces determinar, a la luz de los resultados del trabajo de campo, cómo fue construido el PISCC de Tumaco, especialmente en lo referente a qué instituciones participaron y de qué manera lo hicieron. Lo anterior no implica que con las entrevistas realizadas pueda concluirse que ninguna de las instituciones consultadas tuvo participación en el proceso. Sin embargo, lo que sí puede decirse con certeza es que quienes están actualmente a la cabeza de estas instituciones ni participaron ni tienen conocimiento acerca del proceso de formulación estratégica del PISCC. 2)

¿Quién participó y cómo se realizó el Plan Operativo Anual de Inversiones (Poai) del PISCC? 97

De acuerdo con lo establecido en el artículo 18 del Decreto 399 de 2011, el Comité de Orden Público es el encargado de realizar el Poai del PISCC, el cual debe ser posteriormente aprobado por el Alcalde Municipal. En el trabajo de campo se realizaron entrevistas con el Ejército, la Armada, la Policía, la Fiscalía y la Alcaldía, todos miembros del Comité de Orden Público, y ninguno de los funcionarios entrevistados (con excepción de la Alcaldía) mencionaron haber participado en alguna de las etapas de formulación del PISCC o en la elaboración del Poai. De ahí que no fue posible determinar cómo se elaboró el Poai del PISCC. Es más, el documento del PISCC al que se tuvo acceso no incluye el Poai. Si el PISCC ya fue aprobado por el Concejo Municipal de Tumaco, como lo mencionaron los funcionarios de la Alcaldía, el Poai debió haberse realizado y aprobado; no obstante, no fue posible determinar cómo se dio este proceso ni con la participación de qué actores. Lo que sí es claro es que las personas a cargo de liderar las entidades que hacen parte del Comité de Orden Público ni participaron ni tienen conocimiento del Poai que acompaña el PISCC actual del municipio. 3) ¿Por quién y cómo se está implementando el PISCC? Como se mencionó anteriormente, el personal de la Alcaldía sostuvo que el PISCC fue aprobado por el Concejo Municipal de Tumaco en enero de 2014. De acuerdo con esta información, la estrategia debió comenzar su implementación desde ese momento, lo cual implica que para la fecha en la que se realizó la visita de terreno ésta ya llevaba aproximadamente ocho meses de implementación. De acuerdo con el artículo 18 del Decreto 399 de 2011, es función de los Comités Territoriales de Orden Público aprobar y coordinar la implementación de los PISCC. Sin embargo, los representantes de las entidades que hacen parte de este Comité, con excepción de la Alcaldía, mencionaron no conocer el PISCC del municipio. Resultado que se extiende a las conversaciones sostenidas con otras entidades locales que, si bien no son miembros del Comité Territorial de Orden Público, tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Surgió entonces la pregunta acerca de quién está implementando el PISCC en Tumaco y cómo se está desarrollando este proceso. Ante la imposibilidad de responder a esta pregunta, surge la hipótesis de que el estado actual del PISCC se encuentra en algún lugar entre los momentos cuatro y cinco de la guía metodológica desarrollada por el Ministerio del Interior et al (2013). Es posible argumentar entonces que en Tumaco el PISCC no es en este momento “el principal instrumento de planeación en materia de seguridad y convivencia ciudadana” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 9). En otras palabras, el hecho de que las personas consultadas en terreno encargadas de liderar y gerenciar los entes territoriales con competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana no participaron en la formulación del PISCC y no conocen ni cómo se dio el proceso ni cuál fue el resultado, evidencia la importancia que tiene este instrumento para la administración coordinada y compartida de la seguridad en el municipio.

Comités Territoriales de Orden Público y Consejos Municipales de Seguridad Los Comités Territoriales de Orden Público y los Consejos de Seguridad son “espacios de coordinación privilegiados para que las autoridades atiendan los temas propios del orden público” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 20). 98

En la práctica en Tumaco, dicho en términos coloquiales, el Comité Territorial de Orden Público y el Consejo de Seguridad Municipal identifican una misma reunión pero con distintos asistentes. Es decir, si bien hay claridad sobre el deber ser de estas dos herramientas de coordinación, en la práctica es difícil diferenciar entre la una y la otra. En términos generales, los funcionarios públicos entrevistados que tienen asiento en el Comité y/o en el Consejo, señalaron que éstos se citan cada mes, cada dos meses o cuando se presenta una coyuntura específica. Así, dependiendo del problema que se busca atender se convoca a las autoridades locales y/o a los representantes de la sociedad civil que puedan jugar algún papel en la búsqueda o implementación de una solución. Los escenarios de coordinación, como lo son el Comité Territorial de Orden Público y el Consejo de Seguridad del municipio, no están siendo utilizados en la actualidad para discutir y buscar contrarrestar los temas de orden público, seguridad y convivencia ciudadana de manera conjunta, coordinada y compartida por los diferentes entes locales con competencia en estos asuntos. Además de alertar acerca de los problemas que presenta el trabajo interinstitucional en el municipio y el uso que se le da a las herramientas de coordinación disponibles, lo anterior podría también explicar en alguna medida los inconvenientes asociados con el PISCC expuestos en la sección anterior.

Fonset y Fonsecon De acuerdo con el Decreto 399 de 2011, tanto el Fonset como el Fonsecon son cuentas especiales cuyo objetivo es realizar gastos que contribuyan de manera efectiva a garantizar condiciones de seguridad y convivencia ciudadana en los territorios. Sin embargo, en Tumaco la financiación de la seguridad se encuentra limitada por su poca capacidad de recaudo.196 Los funcionarios de la Alcaldía entrevistados no tenían conocimiento de cuanto era el presupuesto con el que contaba el municipio en el Fonset. Lo que sí pudo establecerse es que éste es un monto mínimo utilizado para financiar los gastos asociados al uso del parque automotor de la Policía.197 En cuanto al Fonset, se encontró que la Alcaldía gestionó un proyecto para la financiación de un sistema de circuito cerrado de televisión (CCTV) en la cabecera municipal de Tumaco. Después de dos años de espera, cuando se realizó la visita de terreno, éste ya se encontraba instalado y en funcionamiento a cargo de la Policía.

3.3. Coordinación interinstitucional Las autoridades locales de Tumaco tienen bajos niveles de coordinación interinstitucional, los cuales se han hecho evidentes a lo largo de este reporte, en especial en el proceso de formulación del PISCC y en el desarrollo de los Comités Territoriales de Orden Público y de los Consejos de Seguridad. De acuerdo con uno de los funcionarios de la seccional de la Fiscalía: “la falta de trabajo interinstitucional es uno de los principales obstáculos que se presentan en el municipio para que la Fuerza Pública y las autoridades locales puedan desarrollar su trabajo de manera adecuada”.198

Entrevista de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal de Tumaco en octubre de 2014. Entrevista de la FIP con funcionarios de la Alcaldía Municipal de Tumaco en octubre de 2014. 198 Entrevista de la FIP con representantes de la seccional de la Fiscalía en Tumaco en octubre de 2014. 196 197

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Lo que se percibe en el municipio es un escenario de recriminaciones mutuas entre las entidades encargadas de atender los problemas de seguridad y convivencia ciudadana. Por ejemplo, las Fuerzas Militares asumen labores de policía porque ésta no puede moverse por el territorio del municipio;199 las entidades de justicia administrativa no pueden realizar su trabajo de manera adecuada porque “la Fiscalía brilla por su ausencia”200 y la Fiscalía no puede llevar a feliz término los procesos de investigación por negligencia y/o errores cometidos por otros entes201. En resumen, los problemas de seguridad y orden público que se viven en el municipio se suman a los problemas de coordinación interinstitucional. Las autoridades locales trabajan de forma independiente, lo cual no sería un problema si éstas no identificaran en las demás entidades un obstáculo para el buen desarrollo de su trabajo. Promover y consolidar la gestión corresponsable de la seguridad en Tumaco, de forma tal que se generen sinergias entre las diferentes instituciones con responsabilidad en la materia, es uno de los principales retos a abordar.

Entrevista de la FIP con miembros de la Brigada Móvil 32 del Ejército en Tumaco en octubre de 2014. Entrevista de la FIP con representantes de la Comisaría de Familia en octubre de 2014. 201 Entrevista de la FIP con funcionarios de la Fiscalía de Tumaco en octubre de 2014. 199 200

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San Vicente del Caguán A diferencia de los otros cuatro estudios de caso, en San Vicente del Caguán el trabajo de campo se realizó en el marco del proyecto “Fortalecimiento de la gestión institucional de las entidades territoriales en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el marco del postconflicto” entre el Ministerio del Interior, la Fundación Paz y Reconciliación y la Fundación Ideas para la Paz (FIP). En particular, la información que se presenta en este reporte es producto del Diálogo 2: “Capacidades Locales para la construcción de Paz” cuyo objetivo era “Identificar, visibilizar los recursos y retos que tiene la región para la construcción de los sueños sobre el postconflicto”. Este diálogo contó con la participación de 12 representantes de organizaciones de la sociedad civil, cuatro representantes del sector productivo y dos del sector estatal (educativo y defensor comunitario). Desafortunadamente, el diálogo no contó con la asistencia de ningún otro funcionario público; a pesar de haber convocado al Alcalde, a la Secretaria de Gobierno y al Personero, ninguno asistió, ni envió un representante. Por cuestiones de orden público, tampoco fue posible entrevistar funcionarios de la Fuerza Pública. En consecuencia, la información correspondiente a las autoridades locales tiene como base fuentes de información secundaria.

Descripción general del municipio El municipio de San Vicente del Caguán fue fundado en 1898 por Juan Vicente Quesada, José María Camargo, Gabriel Perdomo, Nepomuceno Perdomo y el fraile capuchino Marcel, pero es sólo hasta 1950 que se constituye como municipio del departamento de Caquetá a través del Decreto 963. Limita por el sur con los municipios de Cartagena del Chairá y Puerto Rico; por el norte con los municipios de Algericas, Rivera, Neiva, Tello y Baraya (departamento de Huila) y La Uribe (departamento de Meta); por el oriente con los municipios de La Macarena (departamento de Meta), Calamar (departamento de Guaviare) y Solano (departamento de Caquetá); y por el occidente con el municipio de Solano. Cuenta con una extensión territorial aproximada de 28.300 kilómetros cuadrados, de los cuales 10.703 kilómetros cuadrados se encuentran en zona de litigio con los departamentos de Meta (municipios: El Recreo, Los Pozos y San Juan del Lozada) y de Guaviare (inspección Yaguara II). 202 Este litigio ha generado conflictos y divisiones entre la población, pues no sólo se dificulta la titulación de estas tierras sino que además las regalías producto de la explotación de sus recursos naturales las recibe únicamente La Macarena (Observatorio de Realidad. Secretariado Nacional Pastoral Social Cáritas Colombia, 2012). El municipio de San Vicente del Caguán cuenta con un territorio rico en biodiversidad de flora y fauna, además de sus recursos hídricos que alimentan los ríos Orinoco y Amazonas. Cerca del 25 por ciento del territorio del municipio (aproximadamente 7.000 kilómetros cuadrados) está conformado por la Reserva Forestal de la Amazonía. En el norte se encuentra el Parque Nacional Natural Cordillera de los Picachos. En la frontera con el Guaviare se encuentra el Parque Nacional Natural Sierra de Chiribiquete y en la zona de litigio el Parque Nacional Natural Sierra de la Macarena, considerado como una de las reservas más importantes del planeta.

San Vicente del Caguán se constituye como municipio en 1950 y en el año 1959 se delimitan sus límites con el Meta, pero en 1976, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi publicó las primeras fotos de la zona en litigio en las cuales el norte de San Vicente de Caguán pertenecería a La Macarena. 202

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El principal curso de agua del municipio es el río Caguán, el cual cuenta con una variedad de afluentes dentro de la jurisdicción. Otro de los más importantes cursos de agua es el río Tunia, que recibe las aguas de otros ríos y de una variedad de quebradas y caños. Igualmente se encuentran los ríos Pato y Yarí. En octubre de 1996 fue expedido el Decreto 1777 que reguló la conformación de las zonas de reserva campesina que “tienen por objeto fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas” (Presidencia de la República de Colombia, 1996). La primera Zona de Reserva Campesina en el país fue constituida por Resolución 055 del entonces Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora) en diciembre de 1997. Esta zona abarca cerca de 1.451 kilómetros cuadrados en la zona del Pato-Balsillas, perteneciente a San Vicente del Caguán. La Zona de Reserva Campesina del Pato-Balsillas ha sido desde su origen, objeto de amenazas, señalamientos y asesinatos. En ella se encuentran las Farc y esto hace de la zona un objetivo militar. Como ejemplo de ello, se encuentra la masacre de 2007 perpetrada por dos integrantes de la Fuerza Pública, quienes en estado de embriaguez asesinaron a seis personas (“Condenan a la nación por herido en masacre de Balsillas”, 2013). El último hecho reportado, en el cual la población estuvo en medio de un enfrentamiento entre Ejército y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia Ejército del Pueblo (Farc) fue el pasado 16 de noviembre de 2014 (“Batallón de Alta Montaña No. 4 bombardea vienes civiles en ZRC Pato-Balsillas, caserío Guayabal”, 2014). De acuerdo con las proyecciones de población realizadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (Dane) con base en el censo de 2005 para 2014, San Vicente del Caguán cuenta con 66.786 habitantes, de los cuales 40.762 se encuentran en la cabecera municipal y 26.024 en el resto. Es importante anotar que 32.706 personas (equivalentes al 49 por ciento de la población) son mujeres (Dane, 2005) y se caracterizan por una precaria vida laboral sumada a la alta tasa de embarazos juveniles. Las mujeres, según la Administración Municipal, han expresado que el municipio se caracteriza por un patriarcado enraizado, en el cual priman las necesidades de los hombres. Esta precariedad ha generado problemas en la población femenina relacionados con prostitución, drogodependencia, abuso sexual, depresiones y agresiones (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b). Según la Administración Municipal, en San Vicente del Caguán se encuentran asentados cinco pueblos indígenas distribuidos en ocho cabildos.203 Sin embargo, sólo dos de ellos se encuentran formalizados a través de resguardos (Yaguará II y Altamira). La condición de los demás cabildos es preocupante, pues tres de ellos se encuentran en condición de desplazamiento forzado en la cabecera municipal y los demás no han sido todavía formalizados como resguardos para poder proteger sus derechos como comunidad. Es importante mencionar que a partir de la década del 90, la población campesina reconfiguró la organización político-administrativa del territorio, pues las organizaciones de base han impulsado procesos ambientales, económicos, educativos y sociales. En el municipio se incluyen las organizaciones que aglutinan varias Juntas de Acción Comunal (JAC) como zonas de planificación, sólo en aquellas zonas

203 En el Plan de Desarrollo Municipal se expone que los datos provenientes del Dane no se ajustan con la realidad. Con base en cálculos realizados con las comunidades, la Administración Municipal refiere que 4,7% del municipio corresponde a población indígena, mientras que los datos Dane reportan el 0,6%.

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donde están por consolidarse las organizaciones de base persiste la jurisdicción de las inspecciones de policía. Fuera de la cabecera municipal existen en total 287 veredas distribuidas en nueve asociaciones, 14 inspecciones y 35 caseríos. La cabecera, por su parte, está conformada por 39 barrios en cuatro zonas de planeación donde se impulsan procesos de participación y organización comunitaria (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, págs. 30-34). Algunos barrios del casco urbano son producto de invasiones y, por tanto, presentan problemas de infraestructura y servicios público básicos.204 San Vicente del Caguán se ha caracterizado por una alta participación comunitaria en diversos procesos de resistencia205 y solución de conflictos. La fuerte organización de las comunidades en el municipio surge como respuesta al abandono de las entidades estatales (a excepción de la Fuerza Pública que hace presencia en el territorio). Poco a poco se han constituido asociaciones que suplen tareas del Estado: mejorar la infraestructura, frenar la concentración de la tierra y solucionar conflictos sociales. Además de las asociaciones que congregan a las JAC, se observa que los diferentes sectores productivos y económicos también se encuentran agremiados en 14 asociaciones y comités (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 68). San Vicente del Caguán ha sido históricamente un lugar de grupos económicos fuertes, lo cual lo posesiona, después de Florencia, como el segundo municipio más grande, rico e importante del departamento del Caquetá. A finales del siglo XIX empresarios del Huila iniciaron su travesía por los territorios vicentunos para la explotación de la quina. Luego, el auge estuvo dirigido por el Caucho y en 1920 la ganadería y la producción de productos agropecuarios se posicionaron como la vocación económica de este territorio. De acuerdo con la población, San Vicente del Caguán concentra el 55 por ciento de la producción ganadera en el Caquetá y es el primer productor nacional de ganado gordo, leche, queso y carne.206 En menor medida se cultiva cacao, caña, plátano, chontaduro, maíz y yuca (San Vicente del Caguán, 2014). En los últimos años el municipio se ha configurado como un lugar estratégico para la explotación de hidrocarburos (“Petroleo, el nuevo tesoro del Caguán”, 2012), principalmente en la Inspección de Los Pozos donde desde 2010 se realizan extracciones de petróleo duro. La población reclama que el municipio no está recibiendo regalías, pues desde el inicio de la explotación es el departamento del Meta quien se beneficia de ellas (Observatorio de Realidad. Secretariado Nacional Pastoral Social Cáritas Colombia, 2012). En el municipio la ganadería y la explotación de hidrocarburos dan cuenta de las dinámicas de seguridad. Por un lado, algunos ganaderos son víctimas de extorsiones (y de secuestros en el pasado) por parte de

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. También se puede leer sobre este proceso en el Plan de Desarrollo 2012-2015 del municipio. 205 Un ejemplo de ello se encuentra en los intentos de incursión paramilitar después del fracaso de los diálogos entre el gobierno de Andrés Pastrana y las Farc (1998-2002). Si bien es cierto que la reacción de las Farc no permitió su entrada a los territorios de San Vicente, la resistencia de la población jugó también un papel fundamental. 206 Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. 204

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las Farc, por otro, la explotación de hidrocarburos ha generado mayor penetración del Ejército, quienes según la población207, protegen la entrada y salida de camiones de la multinacional china Emerald Energy. El departamento de Caquetá es uno de los departamentos con mayor porcentaje de cultivos ilícitos208, sin embargo, San Vicente del Caguán sólo aporta el 3,8 por ciento de las áreas cultivadas, con lo cual se sitúa en el octavo puesto del total de municipios con cultivos de coca en el departamento. La lista la encabezan municipios como Solano (21,6 por ciento), La Montañita (18,9 por ciento) Cartagena del Chairá (16,3 por ciento), entre otros. No obstante, es importante anotar que en el 2013 San Vicente del Caguán fue uno de los municipios que aumentó el número de áreas de cultivo de coca (United Nations Office on Drugs and Crime - SIMCI, 2014)

Recuento histórico del conflicto armado En los años 50 las autodefensas campesinas comunistas huyeron del sur del Tolima y se refugiaron en el Caquetá, donde se organizaron para dar respuesta a las necesidades de la población; es allí donde en 1964 se consolidó la guerrilla de las Farc. Desde entonces este grupo se arraiga en los territorios y ejerce control sobre parte de su población y sobre quienes ejercen el poder político (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, págs. 22-23; FIP et al, 2014, pág. 22; Fundación Paz y Reconciliación, 2014, pág. 44). En la década de los 80 el auge del narcotráfico se instaló en la región y junto a él aparecieron sicarios quienes comenzaron una guerra frontal contra las Farc por la disputa de secuestros y vacunas a los productores y procesadores de coca. En medio de esta lucha se gestó la acción de grupos paramilitares provenientes de Córdoba y Urabá, se creó el Frente Caquetá en su iniciativa por dominar todos los territorios con presencia guerrillera. En el 2011, este frente fue absorbido por el Bloque Central Bolívar quien comenzó a disputarse el control del narcotráfico con las Farc (Fundación Paz y Reconciliación, 2014, pág. 40). Durante el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) se adelantó un proceso de negociación con las Farc. Para efectos de este proceso se estableció, mediante Resolución No. 85, la zona de distención que abarcaba cinco municipios y 42.129 kilómetros cuadrados (Amnistía Internacional, 2002; Ciro, 2013; Echandía, 2012). Durante las negociaciones, San Vicente del Caguán fue la capital de las Farc. La presencia de grupos paramilitares en la zona de distención aumentó los niveles de violencia. Farc y paramilitares asesinaron un sinnúmero de personas “presuntamente” por ser colaboradoras del grupo contrario. Los retenes de parte y parte eran el accionar cotidiano, sumergiendo en el terror a la población (Ciro, 2013, págs. 110-116). Luego del fracaso de las negociaciones, Ejército y paramilitares entran en San Vicente del Caguán. A pesar de la violencia ejercida209, la población civil (y parte de la insurgencia) resiste y termina por desalojar a las fuerzas paramilitares.

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. Según UNODC – SIMCI (2014), de 2012 a 2013 el cultivo de coca en el Caquetá aumentó en 627 hectáreas para un total de 3.695 hectáreas. Este resultado lo posiciona como el sexto departamento con mayor número de hectáreas de cultivos de coca, puesto que en el 2013 el total nacional de áreas cultivadas fue de 48.189 hectáreas. 209 En la investigación realizada por Ciro (2013) se reporta un aumento en los homicidios de 13 a 168 casos en los seis meses posteriores a la finalización de las negociaciones. 207 208

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El caso de San Vicente del Caguán rompe con la configuración de los paramilitares en el resto del país (sobre todo en la costa caribe), pues no llegan al territorio por una necesidad de los grandes empresarios y/o ganaderos. Según la investigación de Ciro (2013) las relaciones entre guerrilla y ganaderos se configuraron de forma diferente y no siempre hubo contradicciones entre los dos. Además, los ganaderos en Caquetá están agremiados y tienen como política oficial no pronunciarse en temas de orden público; simplemente dirigen los casos de secuestro y extorsión a la autoridad competente (Ciro, 2013, pág. 120). Actualmente continúan la presencia y las operaciones de las Farc en el territorio a través de la Columna Móvil Teófilo Forero, Comando Especial de Milicias Felipe Rincón, la Columna Yesid Ortiz, los bloques Sur y Oriental, los frentes 14 y 15, y el Frente Combatientes del Yarí (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b). Aunque la violencia ha disminuido, no se puede olvidar que la intervención por parte de actores ilegales, en algunos casos auspiciados por las Fuerzas Militares (i.e. paramilitares), ha dejado secuelas al interior del municipio. Las elecciones para Concejo y Alcaldía han estado marcadas por una fuerte influencia de las Farc, tanto para impedirlas como para permitirlas (Ciro, 2013; Fundación Paz y Reconciliación, 2014). La población ha sido históricamente señalada y estigmatizada como colaboradora del grupo guerrillero. Así mismo, el fenómeno del desplazamiento ha marcado la historia del municipio (gráfico 8), pues San Vicente del Caguán ha sido tanto receptor como expulsor de población. En la década de los 70, el gobierno nacional traslada junto con el Ejército a integrantes del pueblo Pijao (Resguardo Yaguara I del Tolima) hacia los Llanos del Yarí donde instauraron el resguardo indígena Yaguara II en 1995 (Asociación de Cabildos Indígenas de San Vicente del Caguán, 2012). En cuanto a la expulsión de población, los habitantes del municipio afirman que tras el fracaso de las negociaciones en 2002, el municipio vivió una época de depresión económica y demográfica. Gran parte de la población se desplazó por temor a represalias paramilitares y por la caída en la demanda de bienes y servicios con ocasión del fracaso de los diálogos. La cabecera municipal es hoy receptora de familias provenientes de diferentes puntos del municipio. Según reporta la Alcaldía de San Vicente del Caguán en el Plan de Desarrollo (2012-2015), a febrero de 2012 se encontraban registradas en el Sistema de Información para la Población Desplazada 4.539 personas correspondientes a 1.030 núcleos familiares. Para la Administración municipal y algunos pobladores, desde la entrada de la empresa Emerald Energy en 2009 y los consecuentes ataques y secuestros perpetrados por las Farc, los desplazamientos hacia la cabecera municipal han aumentado. Las personas que participaron en el taller discrepan y afirman, por el contrario, que existen casos de desplazamiento que no se dan por cuestiones de orden público: [E]l desplazamiento se ha acrecentado, pero no porque sean víctimas del conflicto armado sino que también se ha dado por la situación económica que se está prestando, el desempleo y la falta de oportunidades […] la forma más oportuna es registrase como desplazado, por ello se requiere mayor control por parte de las Entidades Públicas para verificar la información. 210

La población sanvicentuna se ha encontrado en la línea de fuego cruzado, el conflicto armado ha sido la prioridad del Gobierno Nacional y no las necesidades básicas de la población. Por ello, las diferentes

210

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comunidades (comercio, defensoras de derechos humanos, empresariales, indígenas, campesinas, agropecuarios, entre otras) han fortalecido su resistencia a través de procesos asociativos. Coincidiendo con la estigmatización y los señalamientos, algunos líderes fueron desaparecidos y asesinados, otros recibieron amenazas o fueron detenidos, atacando los procesos construidos desde la llegada de los primeros colonos e intentando destruir el tejido social de las comunidades. (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 69)

En el Plan de Desarrollo, la Alcaldía actual denuncia que las poblaciones han sido víctimas de delitos perpetrados por los diferentes actores armados. Entre ellos se evidencian los altos índices de desplazamiento, ejecuciones, desapariciones y señalamiento de ser patrocinadores de la guerrilla. La Alcaldía expresa con preocupación, que desde el ingreso de la Fuerza Pública, la población comenzó a denunciar el robo de animales y el acoso sexual a jóvenes. En ocasiones las organizaciones han sido objeto de señalamientos por parte de algunos integrantes de la Fuerza Pública y/o funcionarios públicos, quienes han identificado a los líderes de los procesos organizativos como parte de la guerrilla o instrumento de ella. (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 69)

Otro de los problemas graves que deja el conflicto y cuyas consecuencias son determinantes en la seguridad de la población, tiene que ver con las minas antipersona y los explosivos sin utilizar que se encuentran en los territorios. Más de dos terceras partes de las víctimas, según la Administración Municipal (2012), son integrantes de la Fuerza Pública, las demás, población civil. Los participantes del diálogo expresaron preocupación frente al tema, pues aseguran que hay minas en todo el territorio y que tanto militares como guerrilla conocen las zonas minadas, lo que deja a la población civil en la condición más vulnerable. [L]a población civil en especial los niños, el ganado, puede ser víctima porque desconoce. En la cabecera municipal la Policía ha logrado desactivar artefactos como en el centro y hacia el aeropuerto. 211

Panorama de paz Frente a la posibilidad de firmar un acuerdo entre el gobierno del Presidente Juan Manuel Santos y las Farc, los participantes del diálogo perciben a San Vicente del Caguán como territorio de paz y expresan que no sólo los grupos armados ilegales deben dejar la violencia, también el gobierno, el cual en algunos casos ha sido violento con la población. Las organizaciones sociales afirman que la firma de un acuerdo en La Habana no es la paz en sí misma, sino el inicio de un proceso de desarme para dar solución al conflicto armado que desde hace décadas se presenta en el país. Sin embargo, la paz tiene que ver con problemas sociales y políticos que si no se resuelven será complicado que existan territorios en paz. Hay un conflicto social y un conflicto político que ha desangrado al país y mientras eso no se solucione no va a haber paz, aducen además, que tienen gran preocupación porque está llegando mucha ONG, cooperaciones internacionales, por el cuento del posconflicto y si no estamos pilas en esto terminamos 211

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simplemente en talleres y se acabó la plata para San Vicente como sucedió cuando se dio la zona de despeje.212

La población insiste en que la paz no sólo significa ausencia de conflicto armado, deben existir condiciones mínimas como la soberanía alimentaria de los pobladores de San Vicente, fortaleciendo la inversión para la producción de alimentos y asistencia a las víctimas. [S]i se enseñan primero proyectos productivos para que las víctimas tengan comida, en ese sentido aprovechar las capacidades que hay en el municipio, éstas han sido desarrolladas con el esfuerzo de los pobladores por la ausencia total del Estado. 213

La población manifiesta su preocupación por las incoherencias que perciben en los territorios: mientras en La Habana se habla de paz, las políticas del gobierno van en contravía de lo que significa la paz para la sociedad sanvicentuna. Un ejemplo de ello es la extracción de petróleo en el municipio, puesto que los habitantes perciben que el gobierno le entrega el territorio a una multinacional sin mayores beneficios para la población local. [G]ran preocupación porque no se puede hablar de paz si se avecina una sísmica en la cuenca del río arenoso, de donde se está surtiendo el acueducto municipal y donde se sabe que es una de las fallas grandísimas del municipio porque no tiene agua constantemente, y por eso pregunta ¿cómo es posible que hagan sísmica en ese río que es el que abastece el agua para el municipio?214 Pese a sus preocupaciones manifiestas, la población participante en el diálogo afirma respaldar el proceso de paz y abogar para que el gobierno y la guerrilla no se levanten de la mesa. Como apoyo a la construcción de paz sostienen que lucharán como pueblo para exigir que se produzcan los cambios sociales necesarios para dicho fin. II.

Condiciones de seguridad y convivencia ciudadana del municipio

Para diagnosticar las condiciones de seguridad y convivencia ciudadana, en Colombia los municipios disponen principalmente de dos fuentes de información estadística: el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (Siedco) de la Policía Nacional, el cual recoge los hechos punibles tipificados en el Código Penal, y las estadísticas producidas con base en la actividad forense realizada por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). Adicionalmente, las entidades que tienen competencia en materia de convivencia y seguridad ciudadana cuentan con fuentes de información y conocimientos útiles para identificar y conocer las dinámicas de las problemáticas que se presentan. Por ejemplo, en la Inspección de Policía se registra información acerca de contravenciones, en la Personería Municipal y en la Comisaría de Familia sobre violencia intrafamiliar (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 28). En esta sección se exploran las principales problemáticas de seguridad y convivencia ciudadana de San Vicente del Caguán. Para ello, se revisan las estadísticas registradas por el Siedco, el INMLCF (cuando 212

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. 214 Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación (septiembre de 2014) 213

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haya lugar) y la información recogida en el trabajo de campo. Esto con el propósito de discutir, por un lado, el alcance y las limitaciones de las fuentes estadísticas disponibles y, por el otro, las posibles causas e hipótesis relacionadas con cada uno de los problemas estudiados. En lo que sigue, se revisan primero cinco problemáticas que fueron escogidas en conjunto con el Departamento Nacional de Planeación (DNP): homicidio, extorsión, hurto a personas, hurto a comercio y violencia interpersonal. Luego se describen tres problemáticas adicionales priorizadas por la población que participó en el diálogo y por la Administración Municipal identificadas en terreno: desplazamiento forzado, delitos sexuales y problemas medioambientales. Es importante tener presente que el marco conceptual que rige el contenido de este documento entiende la ruralidad como un continuo entre territorios más o menos rurales. Lo anterior se opone conceptualmente a la tradicional división entre la cabecera municipal y el resto, puesto que esta última supone que lo urbano y lo rural conforman una dicotomía. Así pues, aquí el municipio es entendido como una totalidad cuya ruralidad está definida por el índice de ruralidad propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); es decir, tanto la cabecera municipal como el resto del municipio pertenecen a una misma categoría de ruralidad.

2.1. Problemáticas generales de convivencia y seguridad ciudadana Homicidio En los últimos años, Colombia ha tenido un descenso importante en las cifras de homicidio sin que ello signifique que su tasa sea baja, ya que se sitúa como el segundo país de Sur América con mayores índices de homicidio. En 2013 se registró una tasa de 32 homicidios por cada cien mil habitantes a nivel nacional, de 60 en el departamento de Caquetá y de 77 en San Vicente del Caguán; comparado con su departamento y con el resto del país, este municipio presenta cifras alarmantes.215 En el gráfico 1 se observa que en el periodo comprendido entre 2003 y 2013 el comportamiento del homicidio en San Vicente del Caguán ha tenido algunas variaciones, dentro de las cuales se destacan dos picos que se posicionaron casi cuatro veces por encima de la tasa nacional. El primero de ellos se encuentra relacionado con el fin de las negociaciones entre el gobierno de Andrés Pastrana y las Farc, puesto que con ello se desató un aumento en la violencia en la región donde cada uno de los grupos armados (legales e ilegales) veía en la población un cómplice de su rival (Centro Nacional de Memoria Histórica, 2013; Fundación Paz y Reconciliación, 2014). La implementación del Plan Patriota en la hasta entonces zona de despeje se tradujo en un aumento en la tasa de homicidios entre el 2003 y el 2006 con un máximo de 147 homicidios por cada cien mil habitantes. El segundo pico de la tasa de homicidios en el periodo estudiado, se explica por la puesta en marcha de la Política de Defensa y Seguridad Democrática del gobierno de Álvaro Uribe, dirigida a recuperar zonas con presencia de grupos ilegales (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b).La incorporación de San Vicente del Caguán como municipio priorizado por esta política se tradujo en un aumento de la tasa de Según el informe de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC por sus siglas en inglés). Los países con tasas de homicidio más altas se concentran en el continente americano y africano, donde los países de Centro y Sur américa son los más preocupantes: Honduras 90,4 homicidios por cada cien mil habitantes, seguido de Belize con 44,7, Venezuela 53,7 y Colombia con 30,8 (United Nations Office on Drugs and Crime, 2013, pág. 24). 215

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homicidios del municipio de 60 a 119 homicidios por cada cien mil habitantes entre el 2009 y el 2010 (ver gráfico 1). En el 2013 se observa un nuevo aumento en la tasa de homicidios, frente a lo cual la población identificó diferentes factores explicativos unos relacionados con el conflicto armado y otros con la delincuencia común y los conflictos entre particulares. La tasa de homicidio ha aumentado básicamente por el conflicto armado como rendimiento de cuentas, por ejemplo cuando se ha trabajado con algún grupo armado y han desertado, también se da por delincuencia común, riñas callejeras, falta de tolerancia entre la misma comunidad, sobre todo en la cabecera municipal.216

Debido a que el homicidio es uno de los delitos de mayor preocupación, tanto para las autoridades municipales como para la población, preocupa la diferencia de más del doble entre los datos proporcionados por el Siedco y por el INMLCF (ver gráfico 2). No conocer la magnitud de la problemática, tiene consecuencias importantes sobre la toma de decisiones a la hora de prevenir la ocurrencia de este delito en el municipio. Gráfico 22. Homicidio común en Colombia, Caquetá y San Vicente del Caguán (2003-2013)* 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

Colombia

2007

2008

2009

Caquetá

2010

2011

2012

2013

S.Vicente

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

216

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014.

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Gráfico 23. Homicidio común en San Vicente del Caguán (2003-2013)* 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Homicidio común (INMLCF)

2009

2010

2011

2012

2013

Homicidio común (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población, UNODC-SIMCI. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Extorsión Las cifras oficiales de la Policía reflejan una disminución en la tasa de extorsión en el 2013 (ver gráfico 3). Aunque este resultado parece mostrar un escenario positivo, en el territorio se le da una lectura distinta. La extorsión es junto con el homicidio uno de los delitos que más preocupa a las comunidades, quienes expresan que este flagelo se comete por parte de todos los grupos armados (legales e ilegales) que hacen parte del conflicto armado.217 Las personas que asistieron al diálogo manifestaron preocupación por la disminución en los casos denunciados. Argumentan que, si bien este flagelo ha aumentado, la población ha dejado de denunciar por falta de credibilidad en las autoridades. La extorsión a los ganaderos y comerciantes ha crecido, esta modalidad que se implementa es mediante llamadas telefónicas y el pago de “vacunas” ya sea a los grupos armados ilegales, a la delincuencia común,

217

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desmovilizados e incluso se ha visto que la Fuerza Pública al parecer está implicada en estos sucesos de hurto o extorsión.218

Gráfico 24. Extorsiones en Colombia, Caquetá y San Vicente (2003-3013)* 25 20 15 10 5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Colombia

Caquetá

S.Vicente

Fuente: Policía Nacional – Siedo, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Hurto a personas Cabe anotar que el hurto a personas es uno de los delitos con mayores niveles de subregistro en el país, pues en muchos casos las personas prefieren no denunciar porque el bien hurtado es de menor cuantía o porque incluso las autoridades desestimulan la denuncia de estos casos. En el caso de San Vicente del Caguán, el Siedco refleja bajos niveles de la tasa de hurto a personas en comparación con las tasas nacional y departamental. La población del municipio coincide con lo reportado por la Policía pues sostienen que la dinámica delictiva del municipio gira en torno a los delitos de extorsión, homicidio y lesiones personales.

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Gráfico 4. Hurto a personas en Colombia, Caquetá y San Vicente del Caguán (2003-2013)* 250

200

150

100

50

0

2003

2004

2005

2006

Colombia

2007

2008

2009

Caquetá

2010

2011

2012

2013

S.Vicente

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

Hurto a comercio Desde el 2008, el hurto a entidades comerciales registra un comportamiento interesante, en el cual se observa un aumento significativo en todo el departamento de Caquetá que rompe con la tendencia de los años anteriores hasta superar los niveles nacionales (ver gráfico 5). Lamentablemente la falta de fuentes de información que den cuenta de un análisis de criminalidad más profundo, impide que este reporte pueda evidenciar si el aumento en la tasa de hurto a comercio se ha dado por algún factor en especial. Cabe anotar, como veremos más adelante, que para la Alcaldía y para las personas que participaron en el diálogo, la delincuencia ha aumentado y se ha transformado en los últimos años. La población afirma que durante la zona de distención se sentía calma en los territorios y los niveles de delincuencia eran bajos. A partir del fracaso de las negociaciones, la población afirma que la delincuencia aumentó, no sólo a causa del enfrentamiento entre las Farc y la Fuerza Pública, sino porque se han gestado 112

algunas bandas dedicadas al hurto. De igual forma, la población consultada en el diálogo, expresa que la apertura de la explotación de hidrocarburos ha llevado al Municipio dinero y problemas. [E]n la época del despeje no se presentaba ningún tipo de extorsión o delincuencia porque eran ellos los que operaban, pero últimamente en los cuatro años este fenómeno ha aumentado significativamente. Ahora ya ni la guerrilla, ni el Estado están prestando seguridad en la zona, lo cual ha generado muchos niveles de inseguridad.219

En el diálogo también se evidenció que las cifras oficiales sobre delincuencia no corresponden con la realidad. La población manifestó que no están incluidos los datos correspondientes a áreas ubicadas fuera de la cabecera municipal. De igual forma, manifestaron que se presenta mayor inseguridad por parte de la guerrilla y de otros grupos delincuenciales: la violencia se está generando de parte de la guerrilla como de la delincuencia común, porque hoy en día ha aumentado mucho la delincuencia, robos, atracos, que operan tanto en el área urbana como en intervalo de las carreteras intermunicipales.220

En un informe de la Alcaldía se expone que los actos delictivos han aumentado en la cabecera municipal y que se presume que éstos son realizados por menores de edad (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012a). Se afirma que existe un alto nivel de subregistro y que esto se debe a la falta de denuncia por desconfianza hacia las autoridades y alta percepción de impunidad. Indica el informe, que a pesar del aumento en la actividad delictiva, las autoridades han gestionado la presencia del fiscal 16 de manera permanente y que han mejorado resultados operativos en relación con incautaciones de armas de fuego y detenciones en flagrancia. Gráfico 5. Hurto a comercio en Colombia, Caquetá y San Vicente del Caguán (2003-2013)* 70 60 50

40 30 20 10 0

2003

2004

2005

2006

2007

Colombia

2008

Caquetá

2009

2010

2011

2012

S.Vicente

Fuente: Policía Nacional – Siedco, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

219 220

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014.

113

2013

Se evidencia que los esfuerzos han sido limitados y que el acceso a la justicia es muy débil. La población consultada percibe que la entrada de autoridades como el Ejército está más en función de proteger los intereses privados de la compañía Emerald Energy que de la población.221 Esto se suma a que dicha institución ha estigmatizado y señalizado a la población de ser cómplice y auspiciadora de las Farc (San Vicente del Caguán, 2014).

Violencia interpersonal Según la Alcaldía, parte de las lesiones personales incluyen la participación de los miembros de la Fuerza Pública como victimarios (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012a, pág. 75). La Alcaldía encuentra preocupante también el comportamiento de la violencia intrafamiliar y de género. Frente a este flagelo en particular, llama la atención sobre la dinámica de estas violencias en las zonas rurales y la dificultad de las personas, en especial de mujeres, adolescentes y niños, para acceder a la justicia y a las entidades que puedan orientar y acompañar los casos. Por ello, la Administración Municipal ha realizado seguimiento a procesos que se encontraban archivados y/o sin abrir registro en la Comisaría de Familia. De igual forma, plantea a través de su Plan de Desarrollo, diferentes estrategias para la prevención y atención de estos flagelos (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b). El Siedco y el INMLCF clasifican de manera distinta la violencia interpersonal. Mientras que el primero discrimina entre las conductas comprendidas en el Código Penal, el segundo agrupa la violencia intrafamiliar y las lesiones comunes en una misma variable, denominada violencia interpersonal. Gráfico 6. Violencia interpersonal en Caquetá y San Vicente del Caguán (2003-2013)* 450

400 350 300 250 200 150 100 50 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Violencia interpersonal Caquetá (INMLCF)

Violencia interpersonal S.Vicente (INMLCF)

Lesiones personales + VIF Caquetá (SIEDCO)

Lesiones personales + VIF S.Vicente (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

221

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación (septiembre de 2014)

114

Según el gráfico 6, la violencia interpersonal en San Vicente del Caguán ha tenido bajos niveles en comparación con el departamento de Caquetá. Es probable que esto sea el resultado de las barreras de acceso a la justicia por parte de la población, como se indicó anteriormente. En el gráfico 7 se observa un aumento en el 2012 según las cifras reportadas por el Siedco. Este resultado coincide con la preocupación manifiesta de la Alcaldía y de la población por el aumento de este delito; puede también explicarse por las gestiones que realiza la Administración Municipal desde ese año para fortalecer la Fiscalía y mejorar los registros relacionados con violencia intrafamiliar. Gráfico 7. Violencia interpersonal en San Vicente del Caguán por fuente de información (2003-2013)* 300 250 200 150

100 50 0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Violencia interpersonal (INMLCF)

Lesiones comunes (SIEDCO)

VIF (SIEDCO)

Lesiones comunes + VIF (SIEDCO)

Fuente: Policía Nacional – Siedco, INMLF, Dane – Proyecciones de población. Cálculos realizados por los autores. *Los valores están expresados en tasas por cada 100.000 habitantes.

2.2. Otras problemáticas que afectan la convivencia y la seguridad ciudadana en el municipio Desplazamiento forzado El desplazamiento forzado es y ha sido para San Vicente del Caguán una de sus mayores zozobras. Las personas que participaron en los diálogos afirman que es uno de los grandes problemas de las comunidades y que esto puede generar problemas de convivencia. Según CODHES (2014) y UARIV (2014), en el 2013 el Departamento de Caquetá ocupó el quinto puesto con mayor número de desplazamientos en el país, con una tasa de 1.064 por cada cien mil habitantes. Por encima se encuentran Chocó (2.170 por cien mil habitantes), Cundinamarca (1.570 recepciones de desplazamientos), Nariño (1.500 por cien mil habitantes) y Cauca (1.386 por cien mil habitantes)(CODHES, 2014; Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, 2014). Según datos de la UARIV, a partir de 2006, tanto en Caquetá como en San Vicente del Caguán, hay una disminución en los casos registrados de desplazamiento. Hay que destacar además que, de acuerdo con

115

estos datos, San Vicente del Caguán ha sido históricamente uno de los municipios con mayor número de personas en condición de desplazamiento en el Caquetá.

Gráfico 8. Desplazamiento forzado en Caquetá y San Vicente del Caguán (1997-2013)* 35000 30000 25000 20000

15000 10000 5000 0

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Caquetá

San Vicente del Caguán

Fuente: Unidad de Atención y Reparación de Víctimas (2013 – 2104)222. Cálculos realizados por las autoras. *Los valores están expresado en número de desplazamientos.

Delitos sexuales

Otro problemática que preocupa a la Administración Municipal son los delitos sexuales, en especial, aquellos que tienen que ver con el control sobre el cuerpo de las mujeres ejercido por parte de las Farc. Esta entidad llama la atención sobre el subregistro de este tipo de hechos, lo cual atribuyen a los bajos niveles de denuncia y a la falta de registro de los hechos relacionados con violencia sexual e intrafamiliar. El machismo, la falta de valores, la ausencia de diálogo entre las familias y la ausencia de un acompañamiento profesional a personas o familias en riesgo, fueron identificados por parte de las comunidades de nuestro municipio como las principales causas de hechos de violencia intrafamiliar o problemas de convivencia. (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 59)

Las estimaciones de aporte del municipio de San Vicente del Caguán al departamento de Caquetá se realizaron teniendo en cuenta el número de desplazamientos de los demás municipios que conforman al Departamento (Florencia, Albania, Belén de los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Paujil, La Montañita, Milán, Morelia, Puerto Rico, San José de la Fragua, Solano, Solita y Valparaíso). (Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, 2013) 222

116

Problemas medioambientales La población y la Alcaldía Municipal coinciden en señalar que los problemas medioambientales son motivo de preocupación en San Vicente del Caguán. Estos incluyen: falta de alcantarillado, deforestación, concentración de la tierra, ganadería extensiva y explotación de petróleo, cada uno de los cuales incide sobre las condiciones de seguridad y convivencia de la zona. La ganadería extensiva hace abarcar más territorio desalojando muchas familias. Sumado a eso tanto la ganadería como el comercio deben pagar la vacuna a la guerrilla. Otra actividad económica que está generando conflictividad social es también la formalización y concentración, porque la concentración de las tierras están quedando en pocas manos y realmente lo que se busca es que una familia tenga lo que está estipulado dentro de la UAF (Unidad Agrícola Familiar) pero se ve que una familia tiene varias UAF, generando que unas personas no tienen nada mientras que otras tienen mucho. 223

III.

Oferta institucional en materia de seguridad y convivencia ciudadana en el municipio

Este capítulo del documento tiene por objetivo, como su nombre lo indica, describir y analizar el estado actual de la oferta del Estado en materia de seguridad y convivencia ciudadana en San Vicente del Caguán. Para ello, se ha dividido en dos secciones. En primer lugar se aborda la oferta institucional desde las entidades que tienen competencia y responsabilidades en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Dado el amplio número de actores que componen el grupo antes mencionado, previo a las visitas de campo, se definió que el estudio iba a concentrarse en los siguientes entes: Alcaldía (Secretaría de Gobierno), Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería Municipal, Fiscalía o Juzgados, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Policía Nacional de Colombia, Ejército Nacional de Colombia y Armada Nacional de Colombia. Sin embargo, como se mencionó anteriormente, no fue posible sostener entrevistas ni recibir información de primera mano por parte de ninguna de estas instituciones. En consecuencia, esta sección se construyó con información secundaria. En segundo lugar se revisa el estado actual de los instrumentos para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana. Al igual que con las entidades incluidas en el proyecto de investigación, previo a la visita de campo, se definió que el estudio iba a hacer énfasis en las siguientes herramientas: Plan Integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana (PISCC), Comité Territorial de Orden Público, Consejo de Seguridad Municipal, Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonset) y Fondo Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana (Fonsecon).

3.1. Caracterización de la oferta institucional Fuerza Pública Como se ha evidenciado a lo largo de este reporte, San Vicente del Caguán ha sido uno de los epicentros del conflicto armado en Colombia. Debido a la complejidad de los problemas de seguridad que ha vivido este territorio, a lo largo de los años se han implementado diferentes planes por parte de la Fuerza Pública. Desde el origen de las Farc (1964) los diferentes gobiernos han establecido planes especiales para 223

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014.

117

contrarrestar la acción armada de la guerrilla. En 1979 a través de la Resolución No. 1205 del 25 de marzo se reactivó el Batallón No. 36 “Cazadores” con puesto de mando en San Vicente del Caguán. Como consecuencia, se inició la construcción de las instalaciones del regimiento militar. En 1984, el Batallón Cazadores pasa a ser órgano de la XII Brigada con sede en la ciudad de Florencia (Caquetá). Durante la época de la zona de distención la guerrilla fortaleció su accionar y las fuerzas militares se constituyeron como un cuerpo especializado para la guerra interna. Su profesionalización estuvo basada en cambios de doctrina, actualización tecnológica y armamentística. Todo ello llevó al empoderamiento de la institución, quien ha librado un sinnúmero de combates con la guerrilla, con el objetivo de recuperar los territorios en “posesión” de las Farc (Echandía, 2012). Durante la década de los 90, el Gobierno Nacional implementó diferentes medidas en contra de los cultivos de coca, el Caquetá como una de las zonas con mayor número de hectáreas sembradas fue uno de los municipios incluidos para llevar a cabo dichas medidas. Dado que la afectación a las poblaciones fue una constante (aspersiones con glifosato y combates militares), en 1996 se realiza una gran movilización de campesinos cocaleros en Caquetá, Guaviare y Putumayo (FIP et al, 2014; Ciro, 2013). Aunque la movilización fue apoyada por diferentes actores, la población fue señalada como protectora de los negocios de las Farc. Los permanentes combates entre las Fuerzas Militares y las Farc fueron hasta 2005 los facilitadores de la escalada de violencia en los territorios. Algunos de los integrantes del movimiento cocalero denunciaron presencia de Paramilitares en el Caquetá y violencia por parte de las Fuerzas Militares hacia la población civil. [L]a amenaza paramilitar parecía más un modo operandi del Ejército. Así, en diciembre de 1996 se denunciaba que tras la incursión del Ejército a la región del medio y bajo Caguán empezaron a aparecer “pintas” en las paredes de Cartagena del Chairá invitando a matar a colaboradores de la guerrilla. (Ciro, 2013, pág. 98)

Según Ciro, la relación de los Paramilitares en el Caquetá no se caracterizó por el impulso de estos por parte de los grandes gremios y empresarios, sino por el accionar en conjunto con las Fuerzas Militares (Ciro, 2013, pág. 116). La población indígena ha sido estigmatizada por parte de la Fuerza Pública, incluso legitimada por medios de comunicación como comunidades manipuladas por las Farc en la lucha por adquirir tierras (“Empieza gigantesca extinción de tierras despojadas por las FARC”, 2012224). En la lucha por la tierra en Colombia, tanto la guerrilla como los paramilitares y los narcotraficantes han sido grandes testaferros. En 2011, por ejemplo, la Fiscalía recuperó 15.000 hectáreas pertenecientes a alias “Don Berna” (“Embargan hacienda de ‘Don Berna’ en San Vicente”, 2011). En San Vicente del Caguán, queda por resolver la inquietud de si la recuperación de tierras por parte del Gobierno Nacional no es motivada, como indican algunos Frente a este artículo publicado en El Tiempo, la Asociación de Indígenas realizó una demanda (Asociación de Cabildos Indígenas de San Vicente del Caguán, 2012) frente a la cual la Sentencia de la Corte Constitucional no amparó los derechos invocados (Sentencia T008/13, 2013). En septiembre de 2011, El Tiempo publica un nuevo artículo con señalamientos más específicos: “’La reforma agraria’ de ‘Rajoy’ vigente un año después de su muerte”, 2011. En el Plan de Desarrollo (2012-2015) se aclara que la integración de esas familias se da por el compromiso del resguardo indígena de ayudar a las familias víctimas de desplazamiento forzado (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012, pág. 156). 224

118

pobladores, por el interés en la explotación de hidrocarburos (Observatorio de Realidad. Secretariado Nacional Pastoral Social Cáritas Colombia, 2012; San Vicente del Caguán, 2014). Es importante mencionar que hay intereses del Gobierno de sacar al Departamento del Caquetá de los territorios amazónicos, para favorecer la exploración petrolera, porque el 82 por ciento del municipio está en zona de reserva forestal para los campesinos y la comunidad, sin embargo el Estado recuerda que son zona de reserva forestal cuando solicitan recursos, pero cuando las petroleras llegan el Gobierno se les olvida y otorgan las licencias sin importar las fuentes hídricas, que es zona de reserva forestal y que el municipio está en ley segunda.225

La población que participó en el diálogo y las autoridades locales han manifestado que en el marco del Plan Patriota (2003-2006) y de la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial se han presentado violaciones a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH). Hechos que también se presentaron con la incursión de las Fuerzas Militares al territorio después del fracaso de las negociaciones con el gobierno del Presidente Andrés Pastrana (Amnistía Internacional, 2002). La población ve con preocupación el aumento de la inseguridad en la cabecera municipal; cree que esto se debe a que en el momento ni la Fuerza Pública ni las Farc prestan seguridad.226 Consideran que la situación actual puede mejorar en la medida en que se reestructure la Fuerza Pública y se denuncien las acciones delictivas. En este sentido, proponen fortalecer la confianza de la población del municipio hacia los cuerpos de justicia y de seguridad del Estado, al igual que, disminuir desde el ente municipal, departamental y nacional, los niveles de impunidad (San Vicente del Caguán, 2014). Según la Administración Municipal, actualmente las Fuerzas Militares: …operan a través del Batallón de Infantería No. 36 “Cazadores”, la Fuerza de Tarea Conjunta Omega que cuenta con 21.000 soldados. A partir de 2008 se creó el Comando Específico del Caguán (CEC), con tres brigadas móviles y puesto de mando en San Vicente del Caguán. Previo a la creación de este Comando, operaban desde la Macarena – Meta la Fuerza de Despliegue Rápido – Fudra y 5 brigadas móviles. (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 76).

Ahora bien, con relación a la Policía Nacional, debido a la situación de orden público no fue posible establecer contacto con miembros de esta institución. Sin embargo, se pudo observar en el terreno que la estación de Policía en el municipio se asemeja a un búnker, lo cual refleja la complejidad de este territorio. Algunos miembros de esta institución han sido víctimas de atentados y/o asesinados en los últimos años. Según fuentes oficiales, en la actualidad 44 policías conforman el parte de personal de la estación del municipio, lo cual indica un número de efectivos insuficiente para cubrir la zona rural. Sin embargo, en los últimos años, la población y los medios de comunicación han percibido en la cabecera municipal un trabajo más cercano a las comunidades, logrando varios resultados operativos (ver, por ejemplo, “Freno a la inseguridad en San Vicente”, 2014). Tabla 1. Parte de personal de la Policía Nacional en San Vicente del Caguán 225 226

Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014.

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Estación de Policía San Vicente Personal de vigilancia 31 Seccional de Inteligencia Policial 2 Seccional de Investigación Criminal 7 Infancia y Adolescencia 1 Protección a dignatarios 3 Total personal 44 Fuente: Policía Nacional de Colombia, Dirección de Talento Humano (DITAH), 2014.

Autoridades civiles En el Plan de Desarrollo Municipal (20012-2015) se hace evidente que históricamente las administraciones han tenido una capacidad muy débil para funcionar como un equipo que diseña, desarrolla e implementa políticas encaminadas a garantizar el goce de los derechos del conjunto de la población.227 Por tanto, la Alcaldía actual puso en marcha un proceso de reestructuración con el fin de dotar a las entidades con equipos técnicos y especializados que contribuyan a garantizar la calidad de la función pública en el municipio. A pesar de estos esfuerzos, las comunidades reclaman mayor participación de la administración en los espacios de toma de decisiones.228 Algunos de los participantes del diálogo manifestaron, frente a la ausencia de representantes de la Administración Municipal, que sin la participación de las autoridades es muy difícil avanzar en la consolidación del territorio. Expresaron que las demandas más urgentes de la comunidad, como el impacto social y económico de la extracción de hidrocarburos, infraestructura y/o problemas de convivencia, se tramitan a través de la zona de reserva campesina: [L]a reserva campesina es tan fuerte que suplantan al Estado. Construyen carreteras, puentes, escuelas, servicios públicos, ellos hacen el papel del Estado, brindando ‘reconocimiento a los liderazgos’ y ‘social democracia’. […] La gran fortaleza comunitaria, por ejemplo la zona de reserva campesina, ha construido vías, carreteras, puentes, escuelas, servicios públicos, ellos hacen el papel del Estado, han creado tejido social, han establecido las propias normas de convivencia, comité para preservar el medio ambiente.229

La actual Alcaldía se caracteriza por incluir las necesidades de la población sanvicentuna y tiene aprobadas facultades para convenir y ejecutar directamente los recursos municipales con las JAC; no obstante, algunos opositores afirman que el Alcalde Domingo Emilio Pérez es asesorado por personas externas al

Exceptuando los gobiernos de Gabriel Londoño (1990-1992; 1995-1997), el municipio ha mostrado en las últimas décadas una inestabilidad política ligada a temas de corrupción y a la campaña abstencionista lanzada por las Farc a partir de la zona de distención (en 2003 la abstención fue del 76%). Históricamente San Vicente del Caguán tuvo una tradición liberal con participación de la izquierda en funciones públicas. A partir de 1995, las Farc lanzaron una campaña llamada “campaña anticorrupción” con el propósito de hacer control político, como producto de ella, secuestraron el concejo de San Vicente del Caguán para hacer un examen de gestión. En 1998, las Farc comenzaron a poner restricciones en las elecciones municipales, motivo por el cual los partidos, incluyendo la izquierda, se abstuvieron de lanzar candidatos por temor a ser asesinados (Fundación Paz y Reconciliación, 2014). A pesar de ello, a partir del año 2000 las comunidades comenzaron a organizar y es así como se crean diferentes asociaciones que fomentan la participación política, las cuales lograron por mayoría (48%) la Alcaldía en 2011 y mejorando la participación, se reportó una abstención del 53 por ciento (Fundación Paz y Reconciliación, 2014). 228 Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. 229 Expresiones de los participantes del diálogo FIP – Paz y Reconciliación en septiembre de 2014. 227

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municipio que no conocen a profundidad las dinámicas y ello ha generado que las decisiones vayan en contravía de las necesidades de las comunidades (Fundación Paz y Reconciliación, 2014). Uno de los objetivos del Plan de Desarrollo (2012-2015) es fortalecer la presencia institucional en territorios rurales, para ello se tiene proyectada la creación y asignación de ocho inspecciones de policía (dos por año). La Comisaría de Familia se encuentra ubicada en el centro de la cabecera municipal. En un informe de la Alcaldía se expone que hasta el momento esta entidad no contaba con registros de casos. Frente a esto, la Administración Municipal realizó la actualización de los procesos que se encontraban represados en esa entidad (2012a, pág.18-20). Para la Alcaldía es preocupante el aumento de la vinculación de menores en actos delictivos, la deserción escolar, aumento de víctimas de violencia intrafamiliar, embarazos tempranos, abuso sexual (prostitución infantil) y reclutamiento. Identifican que muchas familias tienen miedo de denunciar por el hecho que alejen a sus hijos de los hogares. En este sentido, el Plan de Desarrollo (2012-2015) impulsa el fortalecimiento de la Comisaría de Familia a través de la constitución de un equipo interdisciplinario que atienda y acompañe cada uno de los procesos. No sólo para recuperar la confianza perdida, sino para prevenir que estas problemáticas continúen en ascenso. Según el informe de los primeros cien días de la administración, en 2012 entró en funcionamiento esta entidad (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012a). La Personería Municipal está en cabeza de Carlos Cuenca, quien fue policía cívico durante la Zona de Distención (1998-2002) y elegido por mayoría para el cargo de personero. A pesar de su cercanía con el gobierno municipal, ha realizado algunos señalamientos sobre la influencia de las Farc en las decisiones de la Autoridad Municipal (Fundación Paz y Reconciliación, 2014, págs. 54-55). Se evidenció a través de los informes de la Administración Municipal, que a 2012 se encontraban 50 procesos abiertos en los juzgados de Puerto Rico y Florencia, y en el Tribunal Contencioso Administrativo del Caquetá. Esto demuestra la lentitud en la resolución de casos, teniendo en cuenta que los procesos no se adelantan en el municipio de San Vicente del Caguán. (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012a). En el mismo informe se expone que la Administración ha gestionado al fiscal 16 para que opere de manera permanente en el municipio debido al aumento de los hechos delictivos en la cabecera municipal. Si bien el Centro Zonal del ICBF se encuentra desde 2004 en el municipio de Puerto Rico, existen algunos equipamientos de la institución en San Vicente del Caguán: 34 Hogares Comunitarios de Bienestar, de los cuales 31 son para población en general y tres específicamente dirigidos a población desplazada; ocho Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar, Mujer e Infancia (Fami), distribuidos en seis para población en general y dos para población desplazada; y 12 hogares Núcleos de Atención Integral (Naic). Desde 2010, San Vicente del Caguán es una de las zonas priorizadas por la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial; sin embargo, como se mencionó anteriormente, esto ha supuesto casos de violación de los Derechos Humanos y del DIH (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 77). Por ello, en el Plan de Desarrollo (2012-2015) se establecen diferentes objetivos concentrados en “[a]cciones públicas para el respeto y goce efectivo de los derechos humanos y del 121

derecho internacional humanitario en el contexto del conflicto armado y de la política nacional de consolidación y recuperación territorial” (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, págs. 80 – 84). Allí se planea fortalecer la coordinación entre el Ministerio Público, la Fuerza Pública y la Administración Municipal para la toma de decisiones y adopción de acciones que mitiguen las consecuencias humanitarias de las violaciones a los Derechos Humanos y al DIH.

3.2. Herramientas de gestión Los municipios cuentan principalmente con cinco herramientas para la gestión territorial de la seguridad y la convivencia ciudadana: los PISCC, los Comités Territoriales de Orden Público, los Consejos de Seguridad, los Fonset y el Fonsecon. En esta sección, se revisa la forma en la que estos instrumentos son utilizados por las autoridades locales en San Vicente del Caguán en tanto dan cuentan de la oferta institucional local en materia de seguridad y convivencia ciudadana. Se busca también identificar, en la medida de lo posible, la utilidad y las dificultades en el uso de estas cinco herramientas.

Esquema 5. Instrumentos para la Gestión Territorial de la Seguridad y la Convivencia Ciudadana

122

PISCC

Coordinación

Fuentes de Información

Fuentes de Recursos

Consejos de Seguridad

Sistemas de Información

FONSET

Comités Territoriales de Orden Público

Comités de Vigilancia Epidemiológica

FONSECON

Convenios Interadministrativos de Cooperación Institucional

Fuentes Interinstitucionales de Información

Otros fondos de seguridad

Normativa, Derecho, Policía. Fuente: Ministerio del Interior et al (2013, pág. 20).

El PISCC En la guía para la elaboración, implementación y seguimiento de los PISCC, elaborada por los entes del orden nacional, se propone un esquema metodológico compuesto por seis momentos (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 10): momento 1: conocimiento del marco normativo y de las políticas públicas; momento 2: elaboración del diagnóstico de la situación de seguridad y convivencia ciudadana; momento 3: formulación estratégica del PISCC; momento 4: planeación financiera y operativa; momento 5: implementación y seguimiento del PISCC; momento 6: evaluación del PISCC. Partiendo de la base de que el proceso metodológico de elaboración, implementación y evaluación del PISCC propuesto por entidades del orden nacional, identifica el deber ser del proceso y su resultado, es posible afirmar que el PISCC de San Vicente del Caguán aparentemente se encuentra en el momento 4 del proceso. Si bien en el Plan de Desarrollo Municipal se proyecta su diseño e implementación, existen factores que llaman la atención y permiten sugerir que los dos instrumentos van por caminos diferentes. En el PISCC no se evidencian las preocupaciones y diagnósticos que el Plan de Desarrollo (2012-2015) recoge. El análisis delictivo del primero se limita a exponer una serie de gráficos comparativos de delitos entre 2010 y 2011, sin hacer un mínimo de análisis de causas o factores facilitadores. Ni siquiera se observa un análisis de las variables que por lo general se contemplan en las estadísticas de la Policía Nacional en Siedco para poder realizar una planeación del servicio orientada a la solución de problemas. En definitiva, se evidencia

123

que el PISCC no profundiza en las problemáticas de todas las comunidades que habitan en el municipio, pues se limita a utilizar las denuncias del sistema Siedco sin consultar otras fuentes de información. El PISCC se limita por tanto, a relacionar una serie de normativas y políticas nacionales de seguridad, pero en el momento de materializar el Plan es muy superficial si se compara con el diagnóstico del Plan de Desarrollo (2012-2015), en el cual se observa un trabajo en conjunto con las comunidades y autoridades locales.

Comités Territoriales de Orden Público y Consejos Municipales de Seguridad Los Comités Territoriales de Orden Público y los Consejos de Seguridad fueron pensados como “espacios de coordinación privilegiados para que las autoridades atiendan los temas propios del orden público” (Ministerio del Interior et al, 2013, pág. 20). Si bien en el Plan de Desarrollo Municipal (20122015) se contemplan estos espacios de deliberación y toma de decisiones, no se pudo comprobar si se llevan a cabo según su planeación.

Fonset y Fonsecon A través del Plan de Desarrollo Municipal (2012-2015) se pudo comprobar que existe la definición de un plan para la proyección y la ejecución de los recursos del Fonset. Sin embargo, no fue posible indagar y conocer la ejecución de dichos fondo.

3.3. Coordinación interinstitucional Si bien el presente reporte no puede dilucidar el accionar de las autoridades locales, es importante anotar que los instrumentos de la Administración Municipal consultados por la FIP230, dan cuenta del interés por convocar y hacer partícipes de la planeación y del desarrollo del municipio a las diferentes organizaciones de base y a las diferentes comunidades que habitan San Vicente del Caguán. En el Plan de Desarrollo Municipal se establecen las “Acciones públicas para la Justicia, la Convivencia y la Seguridad Ciudadana” (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 58). En ellas se contemplan algunas líneas de trabajo como: (i) construcción del PISCC, (ii) realización de 24 Consejos de Seguridad anuales, (iii) disminución de las tasas de ocurrencia de delitos comunes en el municipio, (iv) elaboración de proyectos concertados sobre orden público en el municipio y cuatro evaluaciones de su implementación, (v) realización de reportes con estadísticas de balance sobre situaciones de orden público y de la situación de derechos humanos y DIH en el municipio, (vi) producción pública y permanente de información sobre la situación de Derechos Humanos y DIH, (vii) dar cumplimiento de las recomendaciones del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, (viii) desarrollo de cuatro comités de orden público anuales, (ix) elaboración y aprobación de un plan anual de inversiones del fondo cuenta y, (x) fortalecimiento del centro de convivencia ciudadana. La población, por su parte, ha sugerido fortalecer los comités de convivencia de las JAC y buscar soluciones ante la violencia política y delincuencial que no se traduzcan en más militarización; es decir, frenar la violencia atacando sus causas y fortaleciendo el tejido social dentro de la comunidad sin incrementar el control militar sobre la población. Proponen que haya más presencia policial en algunos 230

Plan de Desarrollo Municipal (20012-2015), Informe de los 100 días de la administración (2012) y Plan de acción 2014.

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barrios, pero evitar que los policías estén armados con fusil (Alcaldía de San Vicente del Caguán, 2012b, pág. 79). De igual forma, la población participante de los encuentros para el diseño del Plan de Desarrollo propone la adopción de un plan integral de convivencia y seguridad ciudadana que tenga en cuenta las violencias basadas en el género y la violencia intrafamiliar. Además se tiene contemplado: (i) diseñar y realizar campañas de sensibilización anuales y mejorar la calidad de la información, (ii) crear y difundir las rutas de acceso a la justicia para la atención a víctimas, (iii) diseñar proyectos de alertas tempranas y de autoprotección de líderes sociales y comunitarios, (iv) diseñar e implementar programas de prevención y protección para evitar la reincidencia de menores y jóvenes infractores, (v) recuperar la convivencia ciudadana en zonas inseguras y preservarla en áreas tranquilas, (vi) establecer mecanismos alternativos de gestión y tratamiento pacífico de los conflictos, (vii) definir mecanismos de evaluación periódica de los programas y proyectos, (viii) integrar medidas de control sobre el porte ilegal de armas. Finalmente se observa la planeación de diferentes acciones que promocionan el acceso a la justicia a nivel de Inspección de Policía, Comisaría de Familia, Personería y Defensoría del Pueblo:    



Al final de la administración la meta es tener ocho inspecciones funcionando en las zonas rurales. Acceso de toda la población a servicios de la Personería, la Inspección de Policía, la Defensoría del Pueblo y la Comisaría de Familia. Gestionar la presencia de la Defensoría del Pueblo en San Vicente del Caguán a través de un Defensor Comunitario (actualmente la defensoría se encuentra en Florencia). Diseñar y poner en funcionamiento ocho rutas para la atención de víctimas de delitos sexuales, minas, desplazamiento, desaparición forzada de personas, reclutamiento forzado, tortura y homicidio en el marco del conflicto armado. Diseñar e implementar tres planes municipales de política de seguridad, orden público y justicia transicional con incorporación y medidas para el respeto y goce efectivo de los Derechos Humanos y el DIH.

En resumen, la Alcaldía reconoce que San Vicente del Caguán reclama su integración en un proyecto de nación-región, en el cual deben reivindicarse las necesidades de los campesinos con respecto a la presencia del Estado. A pesar de ser un grupo armado ilegal que ha cometido hechos atroces en el país, ante la ausencia del Estado en San Vicente del Caguán (con excepción de las Fuerzas Militares), las Farc han ejercido tareas de seguridad y han adoptado medidas de control político y social. Se recomienda tener esto en cuenta en el momento de diseñar y materializar políticas en este territorio; en otras palabras, se recomienda reconocer la presencia de poderes que se disputan el territorio y sus efectos sobre el orden social como punto de partida para el desarrollo de políticas públicas con un enfoque territorial. Lo anterior implica evitar calificar el municipio de “fariano” sin tener en cuenta que son ya varias generaciones que han crecido bajo el control de este grupo, es complejo e irresponsable señalar a una población que en muchas ocasiones ha preferido callar para no exponer su vida. Este trabajo no cuenta con elementos suficientes para determinar la influencia de las Farc en la consolidación de las organizaciones de base. Aun así, sugiere tener en cuenta el alto grado de activismo 125

de la población civil para ser incorporado en la toma de decisiones frente al fortalecimiento institucional en el marco de una política de seguridad y convivencia ciudadana que se vaya a implementar en los territorios rurales. No es viable estandarizar una política sin tener en cuenta las particularidades y la historia de estos territorios. La forma de materializar la política tendrá que tenerlas en cuenta.

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Recomendaciones de Política Pública Con base en la información obtenida en las visitas de campo y el análisis de los documentos especializados, se sugieren un conjunto de líneas de política pública que contribuyen a la discusión y comprensión del fenómeno de convivencia y seguridad ciudadana en ámbitos rurales. Líneas de política que además se espera generen insumos para el diseño de una política de seguridad y convivencia rural en el marco de un posible escenario de postconflicto. A la Policía Nacional: 1. Se requiere un rediseño institucional que permita articular las direcciones de DISEG y DICAR junto con los instrumentos de planeación: MNVCC y SISER. 2. El MNVCC deberá integrar un componente rural o en su defecto, la Dirección de Carabineros deberá fortalecer el servicio de seguridad rural. 3. Se requiere de una mayor articulación entre el Comandante de Policía y el Inspector de Policía. Al Ministerio del Interior: 1. La guía metodológica de los PISCC deberá ser reestructurada y deberá integrar un componente rural tanto en la identificación de problemáticas como en la identificación de las rutas de atención. 2. El Ministerio deberá fortalecer los mecanismos de seguimiento de los inspectores de Policía. 3. Se requiere fortalecer el marco normativo que determina las competencias del inspector de Policía. A las autoridades departamentales y locales: 1. Las entidades territoriales deberán fortalecer los mecanismos de seguimiento de los inspectores de Policía y los PISCC. A la Oficina del Ministro del Posconflicto, seguridad y DDHH, al Ministerio de Defensa, al Ministerio de Interior, al Ministerio de Justicia: 1. Por encima de los acuerdos logrados en el proceso de paz, se requiere de una estrategia integral de Seguridad y Convivencia Ciudadana en los entornos rurales que integre las actuales entidades con competencia directa en esta materia. 2. Es prioritario establecer mesas de trabajo con los inspectores de policía, comisarios de familia, conciliadores por equidad y derecho. 3. Es prioritario integrar a este ejercicio los centros de convivencia y las casas de justicia.

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Conclusiones La seguridad y convivencia ciudadana deben ser analizadas como un bien público. Es producto de la acción efectiva del Estado y su propósito es proteger la vida e integridad personal así como los bienes de los ciudadanos. Además, la seguridad y convivencia tienen una dimensión preventiva poco explorada que procura disminuir la probabilidad de ocurrencia de delitos y contravenciones. Este bien público sólo se puede entregar a la ciudadanía si hay una mínima capacidad de organización entre las entidades del sector. Para que haya una mayor seguridad y una mejor convivencia la Policía, por ejemplo, debe coordinar sus acciones con las Inspecciones de Policía y las Comisarías de Familia, el ICBF por su lado debe coordinar sus actividades con jueces y comisarios. Esto es así porque cada entidad tiene unas competencias legales y unas capacidades organizacionales específicas. Un policía puede atender un caso de violencia intrafamiliar pero en función de la intensidad de la agresión necesitará el apoyo de la Fiscalía o del grupo de apoyo psicosocial de las Comisarías de Familia. Algo semejante se puede decir de los comisarios de familia que conocen casos graves de maltrato dentro del hogar y deben entregar copias de los casos a los fiscales. Es por esa razón que la producción de ese bien público demanda el concurso de múltiples organizaciones. En otras palabras, la producción de la seguridad y convivencia ciudadana demanda recursos humanos y financieros que se encuentran en entidades públicas; el problema es que estas entidades presentan serios retos en materia de asignación de sus factores de producción a lo largo y ancho del territorio nacional y además enfrentan una estricta restricción presupuestal. Desde la perspectiva de la seguridad ciudadana como un bien público se puede afirmar que ella no se produce como resultado de la aglomeración de entidades en un territorio; no basta con que los factores de producción sean puestos en un mismo lugar para que haya seguridad porque cada entidad que participa en este proceso tiene autonomía frente a las otras. Conviene tener en cuenta que hay economías ilegales en los municipios que son reguladas por actores armados al margen de la ley. Esas economías han servido de sustento para la formación de prácticas de gestión de conflictos sociales en el nivel subnacional, con la consiguiente pérdida de legitimidad del Estado. Esos actores regulan esos conflictos porque eso es funcional a su gestión de la cadena de valor criminal. Así, hay unas condiciones materiales en el contexto rural que dificultan que el Estado sea capaz de atender requerimientos ciudadanos en materia de convivencia y seguridad y que, por el contrario, favorezcan la consolidación de actores ilegales. El gran reto del Estado es sustituir las formas de resolución de conflictos administradas por actores al margen de la ley por los mecanismos diseñados por la ley y administrados por un conjunto de organizaciones del Estado. Hay evidencia de que la oferta institucional en materia de convivencia y seguridad es inferior en las zonas rurales en comparación con las zonas urbanas. Esto es resultado de la tendencia de los entes del Estado de asignar principalmente sus recursos humanos y presupuestales a lo urbano. Otros elementos que explican la excesiva concentración de estos recursos hacen referencia a los problemas de coordinación entre entidades independientes; cada una tiene una agenda y unos indicadores de gestión diferentes. Una revisión de los procesos de toma de decisiones en el Fonsecon y los Fonset mostraría, por ejemplo, que la principal preocupación de los actores son los medios de movilidad representados en motos y vehículos, al lado de la gasolina. Esto se agrava porque la función de planeación expresada en los PISCC se convierte, la mayoría de las veces, en un requisito formal. El incentivo de los alcaldes es disminuir la 128

probabilidad de una investigación disciplinaria, no la de usar dichos planes como una hoja de ruta para la prevención de las infracciones en el municipio por medio de la convocatoria de múltiples actores. Estos problemas se pueden enfrentar mediante la aplicación de un conjunto de políticas públicas que tomen en cuenta la dimensión rural, cualquiera que sea su definición, para asignar recursos y para mejorar los procesos de coordinación. Dichas políticas parten del hecho de que un aumento de la conciencia espacial y económica en torno a la vida de los ciudadanos en lo rural es el primer paso para cambiar el proceso de asignación de los escasos recursos del Estado con el fin de aumentar la cobertura y calidad de la seguridad y convivencia. El punto de partida de este ejercicio supone que todos los ciudadanos de Colombia deben recibir la misma atención del Estado, cualquiera que sea el lugar que habiten en el territorio nacional.

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