ACCION DE GRUPO Y ACCION POPULAR - Semejanzas y diferencias / PERJUICIOS EN ACCION POPULAR - Solo proceden a favor de entidades públicas no culpables: no procede reconocimiento a particulares / ACCION DE GRUPO - Persigue el pago de perjuicios individuales / REUBICACION DE VIVIENDAS - No es reconocimiento de perjuicio sino cesación de una amenaza a los derechos de prevención de desastres 1. Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneración de derechos e intereses colectivos. 2. La finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible. 3. En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, pero sólo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratándose de particulares no hay lugar a reconocer y pagar indemnización alguna. 4. Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios individuales. 5. Es deber del Juez proferir sentencia de mérito, para lo cual adecuará la petición a la decisión que corresponda. Con los anteriores presupuestos, la Sala anota que si bien la acción popular no es el instrumento idóneo para reclamar una indemnización de perjuicios, sí debe pronunciarse sobre la pretensión de reubicación de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneración del derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, la protección de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la acción popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado. LEGITIMACION EN PASIVA EN ACCION POPULAR - Obligaciones del municipio en relación con asentamientos de alto riesgo / ASENTAMIENTO DE ALTO RIESGO - Obligaciones del municipio: artículos 56 y 69 Ley 9 de 1982 / ZONAS DE ALTO RIESGO - Obligaciones del municipio Por su parte, el Municipio de Bello argumenta que está demostrado que las obras ejecutadas por las EPM E.S.P. fueron la causa única y determinante de los daños sufridos por las viviendas y, por esta razón, se encuentra inconforme con la declaración de su responsabilidad solidaria. En este punto la Sala considera que no le asiste razón al ente territorial, ya que a las autoridades les corresponde la protección de las personas residentes en Colombia «en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades» (artículo 2º de la Constitución Política) y, concretamente, a los alcaldes, como representantes del Municipio, de conformidad con los artículos 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989, les competen las siguientes funciones: “Artículo 56.- Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana.....Artículo 69.-Los Alcaldes Municipales, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por conducto de la Personería Municipal, podrán iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la acción a que se refieren la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupación o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estén llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad.....”. Atendidas estas normas, el MUNICIPIO DE BELLO no puede excusarse de su obligación de proteger el interés de la colectividad para evitar un daño contingente, pues la ley le otorgó los medios para hacerlo, y si no hizo uso de ellos en forma voluntaria, puede ser compelido mediante el ejercicio de una acción popular a que cumpla con su deber, una vez probada la amenaza del derecho colectivo invocado. Están demostrados el deterioro de las viviendas y el inminente peligro para sus moradores, lo cual no fue objeto de controversia por parte de los entes demandados; asimismo, que la mayoría de las viviendas fueron construidas sin respetar norma técnica alguna y sin previa licencia. PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES - Responsabilidad del municipio y de las empresas de servicios públicos / REUBICACION DE VIVIENDAS EN ZONAS DE ALTO RIESGO - Condena

solidaria y orden de explanación y demolición / SENTENCIA COMO TITULO TRASLATICIO Aplicación en predio objeto de reubicación a favor del municipio: zonas de alto riesgo El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que si bien los actores construyeron sus viviendas sin estudio alguno de suelos, utilizando materiales de baja calidad y sin obtener la respectiva licencia de construcción, las obras ejecutadas por las EPM E.S.P alteraron el nivel freático y la cimentación y desencadenaron los daños a las viviendas. Además, EPM ESP no levantaron las actas de vecindad que le recomendó Tecnisuelos Ltda. como lo reconoce expresamente la Ingeniera Interventora de la obra. De todas maneras, la Sala reitera que como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una indemnización de perjuicios, pues para ello están instituidas las acciones de grupo (artículo 46 de la Ley 472 de 1998) y la de reparación directa (artículo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si procede ordenar la reubicación de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Teniendo en cuenta que la obra también beneficia a las EPM EPS, y que se realizó en una zona de alto riesgo; y, de otro lado, que es obligación del MUNICIPIO DE BELLO hacer cesar el peligro inminente para la vida de quienes habitan en el barrio París, la Sala comparte la decisión del a quo de condenar solidariamente a la empresa y al municipio a reubicar definitivamente a los actores en un terreno seguro, a recuperar el terreno actualmente ocupado ordenando su explanación y la demolición de las edificaciones, precaviendo así cualquier desastre y restituyendo las cosas a su estado anterior, según lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. La Sala reformará la decisión del a quo en cuanto a que la sentencia constituye título traslaticio de dominio y posesión a favor del MUNICIPIO DE BELLO y de las E.P.M. E.S.P. sobre los terrenos, ya que el artículo 56 de la Ley 9ª determina que los inmuebles y mejoras serán objeto de enajenación voluntaria o de expropiación, lo que implica adelantar un proceso ordenado de reubicación y adquisición de inmuebles. COSTAS EN ACCION POPULAR - Remisión al C. de P.C. / INCENTIVO - No procede cuando los demandantes propician el riesgo al construir en zonas de alto riesgo / COMITE DE VERIFICACION DE CUMPLIMIENTO - Integración Confirmará la Sala la condena en costas impuesta a las entidades demandadas, pues el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 expresamente prevé que en esta materia se aplicarán a la acción popular las normas del Código de Procedimiento Civil, que en su artículo 393, numeral 1, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. En lo que tiene que ver con el incentivo, la Sala revocará la decisión del a quo de reconocer diez salarios mínimos legales mensuales a cada uno de los actores, ya que si bien se encuentra probada la vulneración del derecho colectivo invocado, lo cierto es que los demandantes propiciaron el riesgo al construir sus moradas en terreno no apto ni seguro, con materiales de baja calidad y sin licencia de construcción y, por tanto, no pueden beneficiarse de este proceder. Finalmente, la Sala ordenará la conformación de un Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia, integrado por los apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejero ponente: CAMILO ARCINIÉGAS ANDRADE Bogotá D.C., treinta (30) de enero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 05001-23-31-000-2001-2598-01(AP-2598) Actor: LUZ MARIELA MAZO DAVID Y OTROS Demandado: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN Y EL MUNICIPIO DE BELLO

Referencia: APELACIÓN SENTENCIA

Se deciden los recursos de apelación interpuestos por las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN (EPM E.P.S.) y el MUNICIPIO DE BELLO contra la sentencia pronunciada por el Tribunal Administrativo de Antioquia (Sala Cuarta de Decisión), parcialmente estimatoria de las demandas de los dos procesos acumulados. I.

ANTECEDENTES

1.

LA DEMANDA

LUZ MARIELA MAZO DAVID, LUIS ESTEBAN AGUIRRE LONDOÑO, JOSÉ IGNACIO GÓMEZ RAMÍREZ, CONSUELO EDILIA RAMÍREZ, BLANCA LETICIA HENAO, MARÍA DE LAS MERCEDES TABARES DE CASTRO, MARÍA IRMA ARIAS SALAZAR, LIBRADA IBARRA DE BLANDÓN, MARÍA IRENE DAVID DE MAZO, GABRIEL ANTONIO MAZO MORALES, HUMBERTO PATIÑO MADRID, JHOHAN STEVEN PATIÑO ACEVEDO, LUZ MARÍA ACEVEDO DE C., SAÚL ANTONIO CARDONA HENAO, MARGARITA MARÍA ALVÁREZ, JOSÉ GILBERTO ZAPATA BEDOYA, MARÍA NOELBA RAMÍREZ ZAMORA y LUZ MARIELA CARDONA DE SALDARRIAGA, MARTHA NOEMÍ URREA URREA, por una parte, y BERTO ENRIQUE MORALES RINCÓN, VIRGINIA VARGAS JIMÉNEZ, LIGÍA VARGAS JIMÉNEZ, MARÍA PASTORA PUERTA DE HENAO, ADELA DEL SOCORRO VARGAS DE RESTREPO, RAÚL DARIO QUINTERO VARGAS, RUBIELA DE JESÚS ORTIZ CARDONA, MARÍA AMPARO CARDONA, BEATRIZ OMAIRA CASTAÑEDA, RANGEL JOSÉ VILLALOBOS VARGAS, RUBY ESTHER GIRALDO GARCÍA, MARÍA GRISELDA GARCÍA DE GIRALDO, OMAR AUGUSTO GIRALDO GARCÍA, MARGARITA MARÍA HOYOS GIRALDO, LEONEL ANTONIO NARANJO GIRALDO, MARTHA LUCÍA UÑATES ZULUAGA y MARÍA CLEMENTINA VILLADA RAMÍREZ instauraron acción popular contra las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN y el MUNICIPIO DE BELLO, con miras a obtener la protección de los derechos e intereses colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente (artículo 4º, literal l), de la Ley 472 de 1998). 1.1. Hechos Los actores los plantean así: •

En el sector de la Pradera del barrio París del Municipio de Bello, ubicado entre las carreras 72 y 73 con las calles 20C y 20D, existen viviendas que en su mayoría tienen entre tres (3) y veinticinco (25) años de construidas

•

El Municipio de Bello es la entidad autorizada constitucional y legalmente para hacer cumplir las disposiciones sobre construcción y usos del suelo, en aspectos tales como concepción estructural de las viviendas a construir; calidad de los materiales a emplear y de los procesos constructivos y su supervisión técnica; manejo de drenajes naturales y del terreno de construcción; manejo de aguas corrientes y subterráneas; métodos de aseguramiento para la construcción de pisos superiores (vigas de amarre, firmeza, etc.); adecuada técnica constructiva al levantar viviendas de más de un piso, etc.

•

Entre los meses de abril y diciembre de 1999 las EPM E.S.P, a través de las firmas contratistas INCIVILES LTDA. y CANAYLCON S.A., construyeron los colectores norte y sur para el saneamiento de la quebrada La Madera en el sector del barrio París del Municipio de Bello, para cuya ejecución utilizaron maquinaria pesada y dinamita para la voladura de las rocas que se encontraban en la parte

interna del suelo, aproximadamente a unos cinco (5) mts. de profundidad, ocasionando así el desmembramiento, dilatación y desestabilización del terreno. •

A partir de la realización de la reposición de redes se presentaron en las viviendas problemas de agrietamientos con desplazamiento de muros y losas (planchas), pandeamiento de los muros y embotellamiento de los pisos.

•

Varias de estas viviendas han sido desocupadas por sus moradores, quienes se han tenido que ir a pagar arriendo a otro sector, y otros continúan habitándolas, arriesgando su integridad física, pues no tienen dinero para pagar un arriendo.

•

Algunas de las viviendas han sido reformadas para evitar que se caigan, reformas que han sido costosas y que prácticamente se han perdido por el estado de deterioro en que se encuentran actualmente.

•

Frente a esta situación los actores acudieron ante las autoridades públicas y cívicas en busca de una solución. Fue así como solicitaron concepto técnico a la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos (SAI); a la Procuraduría Departamental de Antioquia; a la Facultad de Minas de la Universidad Nacional en Medellín; visita de la Inspección Tercera Municipal de Policía de Bello; y evaluación y asesoría técnica del Departamento Administrativo de Prevención y Atención de Riesgos y Desastres (DAPARD) del Departamento de Antioquia.

•

Ante las solicitudes y trámites llevados a cabo por los actores se obtuvo respuesta de la Procuraduría Judicial Agraria de Antioquia, quien sugirió entablar una acción de grupo.

1.2. Pretensiones Los actores solicitan que se hagan las siguientes declaraciones y condenas: •

Que se ordene a las EPM E.S.P. y al MUNICIPIO DE BELLO realizar la explanación del terreno ubicado en el barrio París en el cual se encuentran construidas las viviendas que se van a demoler, observando todas las medidas técnicas a fin de evitar daños a terceros y mayores riesgos. De no ser posible la demolición y la explanación, se ordene tomar las medidas técnicas necesarias para evitar daños a terceros y mayores riesgos.

•

Que se ordene, a costa de las entidades demandadas, la reubicación transitoria de los habitantes de las viviendas demolidas, en un sitio de igual o mejor categoría y donde no se presenten los problemas de vulneración a los derechos e intereses colectivos reseñados. Dicha reubicación tendrá vigencia hasta cuando se pague efectivamente la indemnización que fijará el Tribunal teniendo en cuenta el valor individual de cada vivienda, sin atender a los deterioros por agrietamientos y similares que generó la conducta antijurídica de los responsables.

•

Que se les reconozca el incentivo que regula el artículo 39 de la Ley 472 de 1998.

1.3. Derechos amenazados Estiman vulnerados los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 2. CONTESTACIÓN

2.1. Las EPM E.S.P., por medio de apoderada, se opusieron a las pretensiones de la demanda, por las razones que en seguida se resumen: •

Las EPM E.S.P. adelantaron todas las acciones necesarias para determinar las causas de la falla de las viviendas, y encontraron las siguientes: Se reconoció la existencia de suelos transportados, que son los depósitos de ladera que cubren la mayor parte de la región noroccidental del Valle de Aburrá; en los terrenos donde se localizan los problemas originalmente existían sectores deprimidos con drenajes cuyas aguas no fueron manejadas adecuadamente durante la construcción de las viviendas; el sistema de corte-relleno para la adecuación del lote no garantiza una buena estabilidad del terreno y lo hace muy sensible a las filtraciones de agua tanto en el talud del corte como en el relleno mismo; los sistemas estructurales y la calidad de los materiales empleados en la edificaciones son deficientes, lo que las hace más vulnerables frente a movimientos del suelo de cimentación y a asentamientos diferenciales en tales fundaciones; y el apoyo de las edificaciones sobre estratos de diferente rigidez (cortes o rellenos de difícil compactación) explica los fenómenos de asientos diferenciales.

•

Lo anterior permite concluir que gran parte de los daños físicos que se observan en las edificaciones fueron primariamente producidos por inadecuados sistemas tanto de manejo de drenajes naturales y del terreno, como de construcción de las viviendas.

•

Técnicamente no hubo incidencia de las cargas de explosivos usadas por las voladuras de las rocas en el deterioro de las viviendas.

•

La falla de las viviendas se debe a la convergencia de varios factores ajenos a las EPM E.S.P.

•

En el sector sólo resultaron averiadas las viviendas de las cuadras que se enuncian en la demanda, pese a ser muy amplio el tramo en que trabajó el contratista de las EPM E.S.P.

•

No puede aseverarse que los deterioros de las viviendas se deben a la voladura de roca, dado que para que esto sea así los daños debieron ser inmediatos y no aparecer a los seis o siete meses.

•

El deterioro de las viviendas ubicadas en la calle 20D es consecuencia de su apoyo sobre un terreno inestable; y el acrecentamiento del proceso de desestabilización es producido por la acumulación y circulación acelerada de aguas que se infiltran, y que en esa manzana están próximas a encontrar su salida final hacia la quebrada La Madera.

•

Al producirse el colapso de las casas ubicadas en el callejón 20C 38 se desconfinan el suelo y las casas que están en la parte posterior (las de al calle 20D) y se produce el efecto dominó.

Propone la excepción de indebida acumulación de pretensiones, por cuanto en las acciones populares no procede la indemnización de perjuicios, que es propia de las acciones de reparación directa u ordinarias. Observa que quienes reclaman no tienen títulos de propiedad sobre los inmuebles y las construcciones levantadas en los mismos, porque son invasiones consentidas por el Municipio. 2.2. El apoderado del Municipio de Bello propone las siguientes excepciones: •

Falta de legitimación en la causa por pasiva, por no ser el llamado a responder por los perjuicios reclamados por los actores, pues el deterioro de las viviendas surge a raíz de las obras (colectores norte y sur quebrada La Madera).

•

Inexistencia de la obligación y del nexo causal, ya que a la Administración no se le puede responsabilizar presupuestalmente por los daños a inmuebles de personas que ejercen su derecho de propiedad por fuera del control urbanístico del Estado, contradiciendo normas legales y constitucionales.

•

Hecho de un tercero, ya que el contratista no previó las eventualidades propias de este tipo de obras que se presentaron en el proceso de construcción, por lo que debió darles solución inmediata y poner tal hecho en conocimiento de la interventoría y del Municipio, pero no lo hizo.

2.3. La Defensora Regional del Pueblo manifiesta que coadyuva la acción popular por encontrarla procedente, teniendo en cuenta que las viviendas enfrentan una situación de emergencia por las precarias condiciones en que se encuentran. 3.

LAS PRUEBAS

Entre las pruebas aportadas, se destacan las siguientes: •

Fotografías de las viviendas ubicadas en el barrio París del Municipio de Bello.

•

Concepto rendido por la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos (SAI) el 24 de enero de 2001.

•

Actas de Visita de la Inspectora Tercera Municipal de Policía de Bello, de 27 y 28 de junio de 2001.

•

Oficio de 23 de enero de 2001, suscrito por el Procurador Judicial Agrario de Antioquia.

•

Estudio técnico realizado por dos ingenieros civiles a solicitud de las EPM E.S.P., tendiente a identificar la magnitud de los daños que presentan las viviendas del barrio París y sus posibles causas.

•

Informe de visita de 20 de febrero de 2001 al Barrio París, carreras 72 y 73 entre calles 20C y 20D, suscrito por un ingeniero de la Universidad Nacional de Colombia Sede Medellín, Facultad de Minas.

•

Memorando dirigido al Jefe del Departamento Jurídico del Área Metropolitana del Valle de Aburrá de 16 de febrero de 2001, suscrito por un Profesional Universitario de la Subdirección Ambiental, acerca de la problemática del barrio París.

•

Informe de un Profesional Universitario de la Procuraduría Judicial Agraria del Departamento de Antioquia, de 2 de noviembre de 2000.

•

Estudio de Suelos para los colectores de la quebrada La Madera, presentado en julio de 1995 por Tecnisuelos Ltda.

•

Oficio de 1º de noviembre de 2001, suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos.

•

Testimonios e interrogatorios de parte.

•

Concepto técnico rendido el 17 de abril de 2002 por un Ingeniero Civil de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, Facultad de Minas.

•

Peritaje sobre el barrio París presentado en septiembre de 2002 por la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, Escuela de Ingeniería Civil.

•

Aclaración y complementación al Peritaje de 9 y 25 de octubre de 2002, sobre el barrio París presentado en septiembre de 2002 por la Universidad Nacional de Colombia, Sede Medellín, Escuela de Ingeniería Civil.

4. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO

El 24 de octubre de 2001 y el 31 de enero de 2002 se llevaron a cabo las audiencias públicas con asistencia de los Magistrados conductores de los procesos, de los apoderados de las partes, de algunos de los actores, del Personero del Municipio de Bello y de los Representantes del Ministerio Público, en las que no se propuso fórmula alguna de arreglo. 5.

ALEGATOS DE CONCLUSION

5.1. El Defensor Público, apoderado de algunos de los actores, manifestó que se encuentra demostrado que no obstante las características estructurales de las viviendas y las propiedades geotécnicas del suelo sobre el cual estaban construidas las viviendas (vulnerabilidad ante cualquier alteración), las EPM E.S.P. no tomaron las precauciones técnicas requeridas para no modificar el régimen de aguas de infiltración del terreno sobre el cual estaban construidas y, por tanto, dichas obras fueron el detonante de los procesos desestabilizadores, no por las obras mismas, sino, principalmente, por la alteración del régimen de aguas infiltradas. 5.2. La apoderada del MUNICIPIO DE BELLO expresó que carece de asidero jurídico, fáctico y probatorio que la acción se haya dirigido en su contra, ya que los actores en sus declaraciones son unánimes en manifestar que no intervino en la ejecución y desarrollo de las obras realizadas en el barrio París que se señalan como causa del deterioro de sus viviendas. Agregó que todos los deponentes coincidieron en que la causa de los daños consistió única y exclusivamente en la intervención de los contratistas de las EPM E.S.P., quienes sin tener en cuenta un informe presentado por Tecnisuelos Ltda. utilizaron explosivos en las excavaciones, lo que facilitó la reacomodación de los suelos y produjo agrietamientos. Concluyó que resulta de vital importancia tener en cuenta que el contratista de las EPM E.S.P. omitió un requisito tan importante como la elaboración de las actas de vecindad en el área a intervenir, lo que constituye la inexistencia de medio probatorio para desvirtuar su responsabilidad. 5.3. El apoderado de los restantes actores reitera que las viviendas ubicadas en el barrio París se encontraban en excelente estado antes de la realización de las obras de reposición de redes de alcantarillado, y que sus materiales resistieron más de 25 años de construcción y soportaron toda clase de inviernos. Anotó que los contratistas de las EPM E.S.P. emplearon dinamita y maquinaria pesada en la ejecución de las obras, y que se hicieron excavaciones a 5 metros de profundidad y 7 de longitud. Señaló que el MUNICIPIO DE BELLO en su contestación de la demanda corroboró que los daños sufridos por los actores tuvieron por causa las obras realizadas por las EPM E.S.P., pero no tuvo en cuenta que de su parte existió falta de supervisión de las obras y abandono y descuido absoluto de los habitantes. Consideró que con base en el peritaje del Ingeniero de la Universidad Nacional se verifica que los daños en las viviendas son producto de las alteraciones del régimen de escorrentía y sub-superficiales que derivó en la variación y fluctuación del nivel de saturación del terreno (nivel freático), que produjo a su vez lavado de matriz rocosa, lo que ocasionó asentamientos diferenciales y deterioros de las viviendas a causa de que las obras de alcantarillado en el sector fueron realizadas en épocas de fuertes lluvias que ocasionaron que las aguas estancadas en las zanjas o excavaciones aumentaran la infiltración y la consecuente pérdida de masa del suelo; asimismo, por la alteración de los suelos a causa de la utilización de dinamita y maquinaria pesada. 5.4. La apoderada de las EPM E.S.P. considera que el dictamen pericial no demuestra su responsabilidad en los daños de las viviendas de los actores y solicita que se evalúe la participación del MUNICIPIO DE BELLO en la producción de los hechos, dado que las viviendas constituyen invasiones sobre las cuales el ente territorial no ejerció ningún control. Además, solicita que se examine la

responsabilidad de los actores, como quiera que invadieron zonas no aptas para construir y levantaron sus viviendas con desconocimiento total de las normas técnicas. II.

LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de 29 de mayo de 2003 el Tribunal ordenó a las EPM E.S.P. reubicar definitivamente a los actores y recuperar el terreno mediante la demolición de las viviendas, su explanación, adecuación, conservación y mantenimiento, y vigilar y evitar que sea ocupado nuevamente o utilizado para la construcción de vivienda; fijó a favor de cada uno de los actores la cantidad de 10 salarios mínimos mensuales como incentivo; declaró que la sentencia se deberá entender como título traslaticio de dominio y de posesión del terreno ocupado por las viviendas de los actores a favor de las EPM E.S.P. y del MUNICIPIO DE BELLO; ordenó como medida cautelar a las entidades demandadas reubicar de inmediato y transitoriamente a los actores; revocó otras medidas cautelares tomadas en el curso del proceso; concedió un plazo de treinta días (30) contados a partir de la ejecutoria de la sentencia para su cumplimiento; condenó en costas a las demandadas; y negó las demás pretensiones de las demandas. Frente a la excepción de indebida acumulación de pretensiones, sostuvo que si bien no se puede desconocer la naturaleza preventiva de la acción popular, ello no conduce a afirmar que por esta vía no sea posible obtener el pago de perjuicios, es decir, que la misma pueda tener naturaleza indemnizatoria. Examinado el acervo probatorio, el Tribunal encontró probados tres hechos fundamentales: En el sector del barrio París, donde se encuentran las viviendas de los actores, desde hace 20 años se inició un creciente proceso de urbanización que a la luz de las normas actuales podría calificarse como caótico, anormal e irregular, en la medida en que no obedeció a una planeación armónica y regulada sobre construcción de vivienda y ordenamiento urbano. Excepcionalmente algunas de las viviendas fueron construidas previo otorgamiento de licencia de construcción, lo cual tiene respaldo en las declaraciones que obran en el cuaderno de pruebas y en los informes técnicos rendidos por la SAI, por la Procuraduría Agraria, por los ingenieros contratados por las EPM E.S.P. y en el rendido a instancias del Tribunal. Encontró que las EPM E.S.P. ejecutaron la construcción del colector norte parte baja para el saneamiento de la quebrada La Madera entre los meses de abril y diciembre de 1999. Observó que los trabajos se desarrollaron en el Municipio de Bello; que para la ejecución de las obras se obtuvo una licencia ambiental general; y que la labor del Municipio se limitó a dar un permiso para la ruptura de vías y a supervisar la reparación de estas. Anotó, en relación con los estudios previos, que para la ejecución de la obra se hizo un estudio general de suelos con la finalidad de establecer si podían adelantarse obras de alcantarillado, más no específicos en relación con el sector donde se encuentran las casas derruídas, para efectos de establecer la incidencia que podía tener la obra en la manzana afectada. De acuerdo con los estudios técnicos previos a la obra, elaborados por la firma Tecnisuelos Ltda., el sector comprendido entre la «Calle 20C desde la carrera 77 hasta la carrera 73, por esta hasta la calle 20D, luego por la calle 20E hasta llegar a la carrera 71, donde entrega al Colector Margen Derecha de la quebrada Machurenga, con una longitud aproximada de 920 m. corresponde a un flujo de escombros cubierto parcialmente por lleno, la relación bloque-matriz es de 65-25% respectivamente, siendo la matriz de textura areno-limosa y color café amarillenta; el tamaño de los bloques alcanza ocasionalmente los 3 m de diámetro estando muy poco meteorizados (grado II).» En el mismo estudio, «protección a estructuras vecinas», se dice:

«... Si durante la ejecución de los trabajos se descubren las cimentaciones de las estructuras, éstas se deberán recintar por los métodos tradicionales y en toda la profundidad de la excavación. Además, antes de iniciar los trabajos de excavación en zonas estrechas o de brechas profundas, se deberán levantar actas de vecindad, en las que quede constancia del estado en que se encuentran las edificaciones.»

Advirtió que de acuerdo con la declaración de la Ingeniera Interventora de la obra las EPM E.S.P. no levantaron actas de vecindad, las que, a juicio del Tribunal, debieron hacerse por elementales normas de prudencia y seguridad, pues habrían permitido forjarse una idea exacta del estado de las casas antes de iniciar la ejecución de los trabajos, y a ello también habría podido contribuir un estudio específico de los suelos y los riesgos que podría causar la construcción de los colectores, riesgos todos de muy probable ocurrencia, atendiendo las características geomorfológicas de la zona, el proceso constructivo de las viviendas, el creciente grado de urbanización o construcción, etc. También encontró demostrado que los daños en las viviendas empezaron a manifestarse o se conocieron durante o después de la construcción de las obras. Transcribe las conclusiones del dictamen pericial rendido por la Universidad Nacional de Colombia a solicitud del Tribunal: «Los dos factores dominantes que condicionan la estabilidad del sector son LOS CORTES DE TERRENO Y EL MANEJO DE LAS AGUAS DE ESCORRENTÍA Y SUB-SUPERFICIALES. A nivel de cortes de terreno, éstos no se han dado en los últimos años, mientras que los habitantes del sector sí reportan que el régimen de aguas sub-superficiales se vio seriamente alterado en la época en que se construyó el alcantarillado que pasa a lo largo de la CARRERA 73 (finales del año 1999-comienzos del 2000). De acuerdo con lo anterior el agente detonante de las desestabilizaciones recientes del sector fue una alteración del régimen de aguas de escorrentía y sub-superficiales que derivó en la variación y fluctuación del nivel de saturación del terreno (nivel freático) que produjo, a su vez, lavado de matriz rocosa (pérdida de masa) lo que ocasionó asentamientos diferenciales y deterioros de las viviendas. Los habitantes del sector reportan que los daños se observaron después de las obras del alcantarillado, las cuales fueron realizadas en épocas de fuertes lluvias y que, según lo reportado, debido a taponamiento temporal del mismo, generó desbordamiento de aguas que aumentaron la infiltración y la consecuente pérdida de masa del suelo. De acuerdo con lo reportado por los ingenieros civiles estructurales, el tipo de cimentación de las viviendas no soporta pérdidas de masa por pequeñas que sean, puesto que el asentamiento se traduce rápidamente en grietas y deterioro de pisos y paredes.»

Consideró el Tribunal que este dictamen ofrece credibilidad suficiente, pues fue rendido por docentes de la Escuela de Ingeniería de la Universidad Nacional, amén de que de su lectura se desprende que se trata de un documento serio y fundamentado, del cual no puede predicarse error grave. Transcribe también las conclusiones del estudio efectuado por los Ingenieros Pérez y Santander y la aclaración del mismo a instancias de la apoderada de las EPM E.S.P., y encuentra entre uno y otra incongruencias no explicables, por cuanto, a su juicio, en el estudio inicial se dice que los daños en las edificaciones fueron producidos fundamentalmente por inadecuados sistemas tanto de manejo de los drenajes naturales y del terreno mismo, como por la elevada vulnerabilidad de las viviendas, en tanto que en la aclaración posterior imputan los daños exclusivamente a factores ajenos a la construcción del alcantarillado. Dicho cambio no lo entiende el a quo, porque el último juicio no aparece fundamentado y porque proviene de la parte demandada y no coincide con los otros dictámenes que obran en el proceso.

Señala que la situación de las viviendas se puede resumir en dos etapas: antes y después de la ejecución de las obras: Antes estaban las casas y no existían daños (o por lo menos no se probó su existencia previa); se construyó la obra y empezaron a presentarse los daños; en consecuencia, a la luz de las más aceptadas tesis sobre la causalidad es forzoso concluir que los daños se deben a las obras ejecutadas por las EPM E.S.P. Probada la ejecución de la obra pública, le correspondía a las EPM E.S.P. demostrar que aquella no tuvo ninguna incidencia causal en los daños sufridos por las viviendas, para desvirtuar así la presunción que más de responsabilidad es de causalidad, habida cuenta de que la ruptura del nexo causal sólo se configura por la demostración de una causa extraña, prueba que tratándose de una actividad riesgosa no puede obedecer a un mero criterio de probabilidad por la presencia y asunción del riesgo mismo, o que, por lo menos, no absorbe cualquier otra concausa culposa imputable a los actores. No se trata de establecer la causalidad, sino, por el contrario, de desvirtuarla, y esta carga corresponde a la entidad creadora del riesgo. Atendiendo todo lo anterior colige que las EPM E.S.P. son responsables de los daños que reclaman los actores mediante esta acción popular, como también el Municipio de Bello, quien incumplió las obligaciones a su cargo al omitir las diligencias previas, concomitantes y necesarias para evitar el daño, ya que permitió la construcción de las obras sin constatar con un estudio técnico profundo la viabilidad y seguridad del proyecto, y no desplegó control sobre el proceso de construcción, hechos constitutivos de falla imputable a él, y que pusieron en peligro la vida de sus moradores y vulneraron sus derechos colectivos a la seguridad y a la prevención técnica de desastres. Recuerda que son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra y bienes, y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, y señaladamente el derecho a una vivienda digna mediante las condiciones que fije el Estado para hacerlo efectivo. Anotó que tal deber, incumplido por el Municipio de Bello, deriva, entre otros, del artículo 69 de la Ley 9ª de 1989, de la Ley 46 de 1988 que creó y organizó el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (artículo 15), del Decreto 919 de 1989, de la Ley 388 de 1997 y del Decreto 1052 de 1998. Para restituir el derecho colectivo ordenó la reubicación definitiva de los actores en viviendas de iguales o semejantes condiciones a las que ocupaban, en un lugar distinto, y la recuperación del terreno mediante la demolición de las viviendas, su explanación, adecuación, conservación y mantenimiento, con el deber de velar por que no sea utilizado nuevamente para la construcción de vivienda, obligaciones a cargo de las EPM E.S.P. y del MUNICIPIO DE BELLO como deudores solidarios. Advirtió que no tiene sentido la orden de reubicar transitoriamente a los actores, unos propietarios, otros poseedores y otros integrantes de grupos familiares mientras se reconstruyen las viviendas, pues de acuerdo con el dictamen pericial esta opción no constituye una solución definitiva del problema. Despacha desfavorablemente la pretensión indemnizatoria, pues si bien obran en el proceso unos contratos de arrendamiento y algunos recibos de pago de cánones de alquiler, estos últimos pagados por personas que no son propietarias de los inmuebles en ruina, tales contratos no constituyen plena prueba de los perjuicios, ya que surgen los siguientes interrogantes: ¿Se pagaron los cánones? ¿Quién los pagó? ¿Cuándo fueron pagados? Para el Tribunal, el concepto de propietario es inequívoco. Se refiere al titular del derecho de dominio acreditado por medios legales idóneos, escritura pública y certificado de registro, más cuando se trata del reclamo de un daño individual y no de uno colectivo, que como aquí sucede no se formula invocando la calidad de propietario o poseedor inscrito, sino la de ocupante del inmueble, independientemente de la propiedad o la posesión.

Anotó que la sentencia deberá entenderse como título traslaticio de dominio y de posesión del sector ocupado por las viviendas a favor de las EPM E.P.S. y del MUNICIPIO DE BELLO, obligación que recae sobre los actores que aparecen como propietarios o poseedores materiales. Fijó el incentivo de que trata el artículo 39 de la Ley 472 en 10 salarios mínimos legales mensuales para cada uno de los actores y condenó en costas a los entes demandados. Como para la fecha del fallo se estaba tramitando un incidente de desacato contra la Defensoría del Pueblo por el incumplimiento de la medida cautelar impuesta, señaló que el mencionado incidente se terminará de tramitar en cuaderno separado, y haciendo uso del artículo 25 de la Ley 472 ordenó a las EPM E.S.P. y al MUNICIPIO DE BELLO proceder a reubicar transitoriamente y de inmediato a los actores, por lo que se entiende así levantada la medida cautelar impuesta a la Defensoría del Pueblo. Por último, fijó a las demandadas un plazo de 30 días contados a partir de la ejecutoria de la sentencia, para que procedan a su cumplimiento. III.

LA IMPUGNACION

1. La apoderada de las E.P.M. E.S.P. manifestó que el fallo omitió tener en cuenta el hecho de que algunas casas del barrio París carecen de licencia de construcción, que la mayoría de los actores invadió los terrenos donde posteriormente construyeron «empíricamente sin la utilización de técnicas ingenieriles. Además, los materiales utilizados en la mayoría de las construcciones, si fuesen evaluados en la actualidad, presentarían deficiencias», como lo reconoce el perito designado por el Tribunal, y que las viviendas construidas no conservaron los retiros obligatorios con la quebrada existente en el lugar, de modo que la conducta de los actores incidió en el resultado dañoso, esto es, en la caída de sus viviendas. 1

Anotó que sí existen estudios de suelos de la zona con base en los cuales se concluyó que podían adelantarse los trabajos. Dichos estudios se efectuaron por las vías por donde iba la obra de la EPM E.S.P., ya que quienes tenían que hacer los estudios de los suelos donde iban a construir las casas eran sus dueños y no las Empresas. Sostuvo que el Tribunal se equivocó al exigir estudios «específicos» en relación con el sector donde se encuentran las casas destruidas para efecto de establecer la incidencia que podía tener la obra en la manzana afectada, pues no son necesarios, dado que los generales dan cuenta del estado del terreno en toda la zona. El estudio de suelos de un sector determinado da una visión clara de su capacidad de soporte, de sus características geotécnicas e hidráulicas, la geología del sector, la recomendación de construcciones en cuanto a bombeo, compactación, entibados y cimentación de estructuras y tuberías. El estudio de suelos determina cuál es el tipo de suelo de toda el área. Por ello puede afirmarse que el suelo del lugar tenía las mismas características generales. Consideró que el dictamen pericial se basó exclusivamente en conceptos de vecinos que no son expertos, y no en un estudio serio como el presentado por las EPM E.S.P. A su juicio, el testimonio de los vecinos, en que prácticamente se basó el dictamen, no es fuente confiable, ya que la misión de los peritos no es validar testimonios, sino realizar ensayos, experimentos y trabajos científicos que les permitan llegar a una conclusión fundada y seria, aparte de que los vecinos son parte interesada en el proceso. Anotó que no se explica cómo pudieron concluir los testigos que el régimen de aguas sub-superficiales se vio seriamente afectado, pues no se observa en qué forma midieron los caudales y las velocidades de las aguas subterráneas del sector.

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Folio 412 del expediente.

El conjunto de quejas de los vecinos sobre los daños en el sector apareció aproximadamente un año después de ejecutados los trabajos por las EPM E.S.P., y no se tuvo en cuenta que la lluvia fue su causa real, el factor detonante de la desestabilización de los suelos, como lo explicó la Ingeniera Interventora de las EPM E.S.P. Por último, estimó que no debió desecharse el estudio presentado por las EPM E.S.P., pues sus autores tienen amplia trayectoria en el campo de la Ingeniería; se opuso a la condena en costas, ya que la conducta de las demandadas estuvo libre de mala fe. 2.- La apoderada del MUNICIPIO DE BELLO manifestó que a este se le atribuyeron obligaciones propias de la empresa ejecutora de la obra, tal como realizar el estudio de suelos. Sostuvo que mal puede deducirse concurrencia de responsabilidades entre las EPM E.S.P. y el MUNICIPIO DE BELLO, pues no existe nexo causal entre el daño a las viviendas de los actores y la actuación del ente territorial, puesto que el daño fue producido por una causa extraña o el hecho de un tercero, único y determinante, que ocasionó los perjuicios que se reclaman. Agregó que debe tenerse en cuenta lo dicho por los actores en el proceso, en el sentido de que el MUNICIPIO DE BELLO no es responsable de los daños de sus viviendas, los cuales se empezaron a presentar luego de construidos los colectores norte y sur de la quebrada La Madera. Advirtió que las viviendas ubicadas en el sector afectado fueron construidas y habitadas desde hace más de veinte años sin que se hubiese tenido noticia de daños a las mismas o que el terreno presentara problemas en su configuración, lo que es reforzado por el hecho de que la empresa ejecutora de las obras se abstuvo de realizar actas de vecindad previas, porque sus ingenieros consideraron que dichas viviendas no presentaban problemas o riesgos para adelantarlas. Resalta un aparte que considera clave del dictamen decretado por el Tribunal que, a su juicio, establece la causa única del deterioro de las viviendas: «A raíz de la construcción de obras de alcantarillado se presentaron patologías estructurales en las viviendas ubicadas en el sector de la referencia, consistentes en agrietamientos de muros, losas, dinteles, columnas, cimentaciones y evidencias de grandes desplazamientos con repercusiones referenciadas en las edificaciones que se pueden catalogar desde daños leves hasta daños severos... de acuerdo con lo anterior el agente detonante de las desestabilizaciones recientes del sector, fue una alteración del régimen de aguas de escorrentía y subsuperficiales que derivó en la variación y fluctuación del nivel de saturación del terreno (nivel freático) que produjo a su vez lavado de matiz rocosa (pérdida de masa) lo que ocasionó asentamientos diferenciales y deterioro de las viviendas”. Se refirió también a su escrito de aclaración, en que a la pregunta de si «A partir del estudio realizado considera probable que la construcción del colector norte, parta alta de la quebrada La Madera (alcantarillado que pasa a lo largo de la carrera 73) a finales de 1999 y comienzos del 2000, hubiera provocado el relajamiento del terreno (pérdida de agua con arrastre de finos) lo cual conllevaría el 2 derrumbe, porqué?» se respondió así: «Sí, desde las obras de adecuación del terreno para la instalación de alcantarillado hasta la culminación de las obras, con reposición del suelo y la repavimentación, se presentó una variación importante del régimen de infiltración de aguas, esta sí pudo lavar material fino y generar asentamiento de fundaciones con el consecuente deterioro de las viviendas. Lo anterior es partiendo de la base de que, como lo afirman los moradores, los deterioros se presentaron después de la instalación del alcantarillado”. 2

Folio 712 del expediente.

Expresó que no entiende por qué, si el a quo llegó a la conclusión de que los daños a las viviendas se deben a las obras ejecutadas por las EPM E.S.P., deduce responsabilidad al MUNICIPIO DE BELLO, que no intervino en ellas. Anotó que existe indebido escogimiento de la acción, que se tramitó por la vía de la acción popular, pero el fallo corresponde a los presupuestos de una acción de grupo. En efecto, la acción se inició como popular, pero a través de la etapa probatoria se demostró que los hechos configuraban todos los presupuestos de la acción de grupo, y que los intereses perseguidos por los actores eran de carácter individual, esto es, una indemnización por el deterioro de sus viviendas. En consecuencia, a su juicio, el fallo debió ser inhibitorio. Mencionó la doctrina expuesta por el Tratadista Javier Tamayo sobre el particular: «... Ahora el Juez que conoce de una Acción exclusivamente Popular o exclusivamente de Grupo, no puede oficiosamente condenar al demandado a pagar los daños que pese ha haber sido demostrados, no fueron reclamados. Por lo tanto, si la acción ejercida, es exclusivamente la popular, el juez no podrá ordenar a favor de las victimas individuales, pues estas disponen de la Acción de Grupo que tiene un trámite diferente.» Manifestó que también se encuentra inconforme con la condena en costas, pues el Consejo de Estado ha reiterado que sólo procede cuando se prueba la temeridad. La Ley 446 de 1998 no faculta al juez para decidir arbitrariamente sobre la condena en costas, sino que éste debe hacer un juicio que implique una censura a la parte vencida. Es claro que el legislador no ha querido aplicar un criterio absoluto para determinar a cargo de quién están las costas del proceso y, por tanto, no es la ausencia de razón en la pretensión u oposición lo que hace sujeto de sanción a la parte, sino su conducta abusiva, que implique un gasto innecesario para la Administración y para la parte vencedora. Además, la doctrina nacional ha considerado que las costas y el incentivo de la Ley 472 de 1998 cumplen una misma función, esto es, remunerar la actividad procesal del demandante. Concluye que la sentencia debe ser revocada, ya que el MUNICIPIO DE BELLO no tiene responsabilidad administrativa alguna en la construcción de colectores para el saneamiento de la quebrada La Madera, determinante en la causación de los daños reclamados. IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuradora Primera Delegada ante el Consejo de Estado no emitió concepto. V. CONSIDERACIONES Como quiera que la apoderada del MUNICIPIO DE BELLO sostiene que el fallo debió ser inhibitorio por cuanto los actores solicitaron la indemnización de perjuicios, pretensión propia de las acciones de grupo y no de las populares, la Sala precisará algunos aspectos relativos a estas dos clases de acciones reguladas por la Ley 472 de 1998: 1. Tanto las acciones populares como las de grupo se originan en la vulneración de derechos e intereses colectivos.

2. La finalidad de las acciones populares es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior, de ser posible. 3. En las acciones populares es posible obtener el pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo, pero sólo a favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, es decir, que en tratándose de particulares no hay lugar a reconocer y pagar indemnización alguna. 4. Las acciones de grupo se ejercen exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios individuales. 5. Es deber del Juez proferir sentencia de mérito, para lo cual adecuará la petición a la decisión que corresponda. Con los anteriores presupuestos, la Sala anota que si bien la acción popular no es el instrumento idóneo para reclamar una indemnización de perjuicios, sí debe pronunciarse sobre la pretensión de reubicación de las viviendas de los actores, pues de encontrarse probada la alegada vulneración del derecho colectivo a la seguridad y la prevención de desastres previsibles técnicamente, la protección de estos derechos colectivos encuadra perfectamente en las finalidades de la acción popular, una de las cuales es, entre otras, hacer cesar el peligro sobre el derecho amenazado. Por su parte, el Municipio de Bello argumenta que está demostrado que las obras ejecutadas por las EPM E.S.P. fueron la causa única y determinante de los daños sufridos por las viviendas y, por esta razón, se encuentra inconforme con la declaración de su responsabilidad solidaria. En este punto la Sala considera que no le asiste razón al ente territorial, ya que a las autoridades les corresponde la protección de las personas residentes en Colombia «en su vida, honra, bienes creencias y demás derechos y libertades» (artículo 2º de la Constitución Política) y, concretamente, a los alcaldes, como representantes del Municipio, de conformidad con los artículos 56 y 69 de la Ley 9ª de 1989, les competen las siguientes funciones: «Artículo 56.- Los alcaldes y el intendente de San Andrés y Providencia procederán a levantar, en el término máximo de seis (6) meses contados a partir de la vigencia de la presente ley, un inventario de los asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus habitantes en razón a su ubicación en sitios anegadizos, o sujetos a derrumbes y deslizamientos, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda, y reubicarán a estos habitantes en zonas apropiadas, con la participación del Instituto de Crédito Territorial. Además, tomarán todas las medidas y precauciones necesarias para que el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana. Se podrán adquirir los inmuebles y mejoras de las personas a ser reubicadas, mediante enajenación voluntaria directa o mediante expropiación en los términos de la presente ley. Cuando se trata de una enajenación voluntaria directa, se podrá prescindir de las inscripciones en el folio de matrícula inmobiliaria de que trata el artículo 13 de esta ley. Los inmuebles y mejoras así adquiridos podrán ser recibidos en pago de los inmuebles donde fueren reubicados los habitantes. Adquirido el inmueble, pasará a ser un bien de uso público bajo la administración de la entidad que lo adquirió. Si los habitantes de inmuebles ubicados en sitios de alto riesgo rehúsan abandonar el sitio, corresponderá al alcalde o al Intendente de San Andrés y Providencia ordenar la desocupación con el concurso de las autoridades de policía, y la demolición de las edificaciones afectadas. Esta orden se considerará, para todos los efectos, como una orden policiva en los términos del Código Nacional de Policía.

Las multas de que trata el numeral 9 del artículo 2º del Decreto ley 78 de 1987 ingresarán al tesoro de la entidad que las hubiere impuesto y se destinarán para financiar los programas de reubicación de los habitantes en zonas de alto riesgo. Las autoridades que incumplieren las obligaciones que se les impone en el presente artículo incurrirán en el delito de prevaricato por omisión previsto en el artículo 150 del Código Penal, sin que respecto de ellos proceda el beneficio de excarcelación. Artículo 69.-Los Alcaldes Municipales, el del Distrito Especial de Bogotá y el Intendente de San Andrés y Providencia, de oficio, o a solicitud de cualquier ciudadano directamente o por conducto de la Personería Municipal, podrán iniciar las acciones policivas tendientes a ordenar la desocupación de predios y el lanzamiento de ocupantes de hecho cuando el propietario o su tenedor no haya incoado la acción a que se refieren la Ley 57 de 1905 y su Decreto Reglamentario 992 de 1930, siempre que la ocupación o los asentamientos ilegales que se hayan efectuado, se estén llevando a cabo o que sea previsible determinar que se efectuarán, a juicio del Alcalde o Intendente, atenten o puedan presentar riesgo para la comunidad o cualquier ciudadano o vayan contra las normas de urbanismo y planeación de la localidad. Los alcaldes y el Intendente o quienes hagan sus veces, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9º de la Ley 11 de 1986, podrán iniciar de oficio la acción a que se refiere el artículo anterior cuando se presenten ocupaciones de hecho o asentamientos ilegales en las cuales, de conformidad con los reglamentos de usos del suelo o las condiciones físicas del terreno, no esté permitido adelantar construcciones, no sean aptas para ello o de alguna forma presenten riesgos para la seguridad, la tranquilidad o la salubridad de la comunidad. Las autoridades a que se refieren los artículos anteriores, al expedir las órdenes de desocupación o lanzamiento, podrán ordenar la demolición de los bienes que se hayan construido sin permiso de autoridad competente, así como también la ejecución de las obras de conservación o restauración del bien inmueble que se estimen necesarias. Las obras que se disponga realizar de conformidad con lo dispuesto en el presente artículo serán por cuenta del propietario del predio. En el evento [de] que éste no las ejecute en el plazo otorgado por el Acalde, Intendente o quien haga sus veces, la Administración podrá disponer su ejecución y el costo de las mismas, adicionado en un 10% por concepto de administración, se incluirá en las respectivas facturas del impuesto predial, pudiendo cobrarse por jurisdicción coactiva si es del caso. Lo dispuesto en este artículo se aplicará sin perjuicio de imposición de las demás sanciones a que se refiere el presente capítulo, así como también de las civiles y penales a que haya lugar.»

Atendidas estas normas, el MUNICIPIO DE BELLO no puede excusarse de su obligación de proteger el interés de la colectividad para evitar un daño contingente, pues la ley le otorgó los medios para hacerlo, y si no hizo uso de ellos en forma voluntaria, puede ser compelido mediante el ejercicio de una acción popular a que cumpla con su deber, una vez probada la amenaza del derecho colectivo invocado. Están demostrados el deterioro de las viviendas y el inminente peligro para sus moradores, lo cual no fue objeto de controversia por parte de los entes demandados; asimismo, que la mayoría de las viviendas fueron construidas sin respetar norma técnica alguna y sin previa licencia. Entre las pruebas se destacan las siguientes:

1. Informe Técnico del Director de Atención y Prevención de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO, resultado de la visita practicada al inmueble de uno de los actores, en donde dejó consignado lo siguiente 3 : «DIAGNÓSTICO: Para la construcción de las viviendas en su época, no se tuvo muy en cuenta las aguas subterráneas y mucho menos, la concertación para la construcción de pisos superiores, con sus respectivos métodos de aseguramiento, tales como columnas, vigas de amarre, firmeza, etc. CONCLUSIONES: La vivienda NO está ubicada en el inventario de riesgos naturales del municipio, pero a raíz de la mala manipulación de las construcciones, la hacen vulnerable y entra a ser parte de los riesgos antrópicos de la zona. Para poder mitigar en algo, se deben tomar todas las medidas de aseguramiento, recomendadas por las autoridades competentes.»

2. Informe presentado por el Ingeniero Carlos Mario Builes, Profesional de la Procuraduría Judicial Agraria 4 de Antioquia : «Las viviendas fueron construidas sin acogerse al reglamento establecido en el Código Colombiano de Construcciones Sismo Resistentes, y en general son del tipo mampostería, siendo los muros cargueros. … El hecho de que las condiciones del nivel freático hayan variado con las obras, puede tener causalidad con los problemas estructurales de las viviendas y de la carrera 73, pues se pudo haber generado el reasentamiento de los suelos. … Por el asentamiento del suelo, es muy probable que las acometidas domiciliarias de acueducto y alcantarillado estén deterioradas, lo cual aumenta el problema, pues estas aguas perdidas terminan de desestabilizar las edificaciones y demás estructuras.» 5

3. Informe rendido por dos Ingenieros de la Sociedad Antioqueña de Ingenieros y Arquitectos : «En general las casas fueron construidas en adobe y concreto y con las características o especificaciones mínimas, que no se ajustan a ninguna normatividad (sic)…». 6

4. Estudio Técnico de los Ingenieros Pérez y Santander : «En general los sistemas estructurales y la calidad de los materiales empleados en las edificaciones analizadas son deficientes, lo que las hace más vulnerables frente a movimientos del suelo de cimentación y a asentamientos diferenciales en tales fundaciones. Adicionalmente, presentan una elevada vulnerabilidad sísmica.»

3

Folio 3 del expediente. Folio 16 del expediente. 5 Folio 28 del expediente. 6 Folio 254 del expediente. 4

5. Concepto Técnico de Raúl Cifuentes Serna, Ingeniero Civil Docente de la Universidad Nacional, 7 Facultad de Minas, Sede Medellín : «La causa del agrietamiento en los muros portantes y divisores de las viviendas se debe a desplazamientos considerables (4-5 cm) de las fundaciones, los cuales no pueden ser absorbidos por el sistema estructural de las construcciones, dado que son de mampostería de ladrillo no confinado o en el mejor de los casos con algunos elementos estructurales (vigas y columnas) colocados sin ninguna concepción técnica, tanto en su topología, como en su refuerzo interno.» 6. Peritaje rendido por Víctor Andrés Valencia Aleix, Profesor de Ingeniería Civil de la Universidad 8 Nacional, Sede Medellín : «Los sistemas estructurales de las viviendas analizadas son altamente vulnerables a acciones externas diferentes a las de las cargas de gravedad, tales como sísmicas y desplazamientos del suelo de cimentación. La mayor parte de los sistemas estructurales consistentes en mampostería no confinada y apoyada sobre cimentaciones corridas sin refuerzo, con muros portantes y losas, no conforman una unidad estructural capaz de atender las acciones antes mencionadas. La cimentación, posiblemente en concreto ciclópeo o piedra sin matriz cementante, se rompe fácilmente ante cualquier desplazamiento importante del suelo. La fragilidad de los muros de mampostería tiene muy poca capacidad de deformarse, presentando inmediatamente fisuras que se propagan por vigas, dinteles y columnas aisladas. Las losas de techo, generalmente simplemente apoyadas sobre los muros van acomodándose a las deformaciones de los mismos, igualmente con el aparecimiento de fisuras que no pueden ser atendidas por el escaso refuerzo y la ausencia de una viga perimetral. … COMENTARIOS GENERALES

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A partir de los daños estructurales observados en la mayor parte de las edificaciones, se puede decir que éstos fueron ocasionados por la posible falla del suelo de cimentación. Se debe anotar que estas edificaciones fueron construidas empíricamente, sin la utilización de técnicas ingenieriles. Además, los materiales utilizados en la mayoría de las construcciones, si fuesen evaluados en la actualidad, presentarían deficiencias.» 7. Oficio suscrito por el Director del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos del 10 Municipio de Bello : «Consultados los archivos de la Oficina de Planeación se encontró que la vivienda con nomenclatura carrera 23C-38(301)/20C-44/20C-42 tiene licencia de construcción No. 329 de 10 de noviembre de 1993, para tres pisos, fuera de la anterior, de ninguna de las otras viviendas relacionadas se encontró licencia de construcción, no hay tampoco planos, ni autorizaciones o permisos otorgados por el Municipio para construir, ni para reformar otra vivienda diferente de la anterior.»

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Folio 648 del expediente. Folio 671 del expediente. 9 Folio 702 del expediente. 10 Folio 528 del expediente. 8

El anterior acervo probatorio lleva a la Sala a concluir que si bien los actores construyeron sus viviendas sin estudio alguno de suelos, utilizando materiales de baja calidad y sin obtener la respectiva licencia de construcción, las obras ejecutadas por las EPM E.S.P alteraron el nivel freático y la cimentación y desencadenaron los daños a las viviendas. Además, EPM ESP no levantaron las actas de vecindad que le recomendó Tecnisuelos Ltda. como lo reconoce expresamente la Ingeniera Interventora de la obra. De todas maneras, la Sala reitera que como quiera que las acciones populares no tienen por objeto una indemnización de perjuicios, pues para ello están instituidas las acciones de grupo (artículo 46 de la Ley 472 de 1998) y la de reparación directa (artículo 86 del CCA), en el caso concreto lo relevante es determinar si procede ordenar la reubicación de los actores por haberse vulnerado el derecho a la seguridad y a la prevención de desastres previsibles técnicamente. Teniendo en cuenta que la obra también beneficia a las EPM EPS, y que se realizó en una zona de alto riesgo; y, de otro lado, que es obligación del MUNICIPIO DE BELLO hacer cesar el peligro inminente para la vida de quienes habitan en el barrio París, la Sala comparte la decisión del a quo de condenar solidariamente a la empresa y al municipio a reubicar definitivamente a los actores en un terreno seguro, a recuperar el terreno actualmente ocupado ordenando su explanación y la demolición de las edificaciones, precaviendo así cualquier desastre y restituyendo las cosas a su estado anterior, según lo previsto en el artículo 2º de la Ley 472 de 1998. La Sala reformará la decisión del a quo en cuanto a que la sentencia constituye título traslaticio de dominio y posesión a favor del MUNICIPIO DE BELLO y de las E.P.M. E.S.P. sobre los terrenos, ya que el artículo 56 de la Ley 9ª determina que los inmuebles y mejoras serán objeto de enajenación voluntaria o de expropiación, lo que implica adelantar un proceso ordenado de reubicación y adquisición de inmuebles. Confirmará la Sala la condena en costas impuesta a las entidades demandadas, pues el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 expresamente prevé que en esta materia se aplicarán a la acción popular las normas del Código de Procedimiento Civil, que en su artículo 393, numeral 1, establece que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso. En lo que tiene que ver con el incentivo, la Sala revocará la decisión del a quo de reconocer diez salarios mínimos legales mensuales a cada uno de los actores, ya que si bien se encuentra probada la vulneración del derecho colectivo invocado, lo cierto es que los demandantes propiciaron el riesgo al construir sus moradas en terreno no apto ni seguro, con materiales de baja calidad y sin licencia de construcción y, por tanto, no pueden beneficiarse de este proceder. Finalmente, la Sala ordenará la conformación de un Comité de Verificación de cumplimiento de la sentencia, integrado por los apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA: MODIFÍCASE la sentencia de 29 de mayo de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y, en su lugar:

PRIMERO. ORDÉNASE al MUNICIPIO DE BELLO y a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. reubicar definitivamente a los actores, principiando por los más expuestos al riesgo, y recuperar el terreno ocupado por las viviendas de aquellos mediante su demolición, explanación, adecuación, conservación y mantenimiento, y a vigilar y evitar que sea utilizado nuevamente para la construcción de viviendas. SEGUNDO. REFÓRMASE la decisión del Tribunal para el efecto de disponer que el MUNICIPIO DE BELLO y de las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P. adelanten la adquisición de los inmuebles y las mejoras con sujeción a lo dispuesto en la Ley 9ª de 1989. TERCERO. CONFÍRMASE la condena en costas a las entidades demandadas. CUARTO. ORDÉNASE conformar un Comité de Verificación integrado por los apoderados de las partes, un representante del Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos del Municipio de Bello y un representante de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres del MUNICIPIO DE BELLO, para vigilar el cumplimiento de la presente sentencia y para garantizar la protección de los derechos colectivos amparados. QUINTO. DENIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 30 de enero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO Salva voto

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA