La participación de la sociedad civil en la hechura e implementación de las políticas públicas de derechos humanos en América Latina 1 PAPER DRAFT

Alberto Hernández Baqueiro 2

Abstract Democratic governance presupposes the need for public policies (Mueller, 2006; Mariñez, 2009), and these in turn require the participation of civil society through a variety of means at two different stages: policy making and policy implementation. And yet it is not as easy to find literature on policy implementation as it is on policy making. At the same time, civil organizations in Mexico and other Latin American countries very often include, as part of their mission, the objective of changing the prevailing social conditions through influencing public policies—the latter being commonly understood as a function of the State. Most of the time however, their sphere of influence seems to be primarily concerned with the policy making processes, and to consider policy implementation to a lesser degree. Policy implementation however, is usually seen as the opportunity for civil organizations to exert the kind of civil scrutiny that is necessary if we are to have government accountability. After Pressman and Wildavsky (1973) it was clear that the problem of having effective public policies is not only a matter of good theoretical design, but a problem of implementation as well. In some Latin American countries public policy making has become a key issue at the center of political analysis. Nevertheless, the State is still seen as the main, if not the only actor when public policy is discussed, the latter usually being equated to governmental action. In contrast to this, many theorists argue that public policy making and implementation necessarily require the participation of other social actors besides the State; that a democratic regime requires citizens to take part in the construction of governance (Quijano, 2008; Aguilar, 2007; Mueller, 2006). Thus, the participation of civil society in the public sphere constitutes one of the major changes that are sought in these countries. This is clear when it comes to human rights regime (Andreopoulos, 2006; Montero & Charry,2004), which too often have become the arena in which the government and the organizations of civil society enter a confrontation. Instead of this, the implementation of public policies could become the space for the government and civil society to collaborate so as to have the former regain public trust (Saravia, 2009; Ochman, 2006). In this paper, we propose a set of concepts for a theoretical framework and a comparison between them and some concrete experiences. We propose two operative concepts for public policy making and implementation that would allow for the emergence of new practices for democratic participation, something that seems to be all the more urgent given the present crisis of legitimacy and governance in the region. In this sense, pertinent questions are: What is the concept of public policy that offers the widest variety of opportunities for public participation in democratic governance? How can democratic participation be compatible with efficiency? What challenges can we encounter as we adopt these concepts in Latin America? Are there any cases or experiences we can look at? 1

Ponencia presentada en la Conferencia Internacional de la Sociedad Internacional para la Investigación del Tercer Sector, julio 7-9 de 2010.

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Tecnológico de Monterrey, campus Ciudad de México. Correo electrónico: [email protected]

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For empirical contrast, the paper brings together four cases of public policy implementation in which civil organizations have played a crucial role leading to the achievement of successful results. We do not intend to arrive at theoretical generalizations; we are striving to present a set of concepts and concrete examples that can inspire others to improve citizen participation, a factor that can eventually lead to the attainment of legitimacy and other moral resources for democratic governance. The cases presented in this paper show that good will alone is not enough if we want to change longstanding inertias; not even in times of “democratic alternation”. But the possibilities that a good implementation carries are worth trying, in terms of democracy, efficacy and efficiency. Resumen La gobernanza democrática presupone la necesidad de políticas públicas (Mueller 2006; Mariñez 2009), y éstas a su vez requieren la participación de la sociedad civil a través de una variedad de medios y a dos diferentes niveles: la hechura y la implementación de las políticas. Es más fácil encontrar literatura relativa a la hechura de las políticas que a su implementación. Al mismo tiempo, es común que las organizaciones civiles en México y en otros países de la región incluyan como parte de sus misiones el objetivo de cambiar las condiciones sociales prevalecientes a través de influir en las políticas públicas, entendidas éstas como función propia del Estado. Predominantemente, el foco de su influencia parece dirigirse hacia los procesos de diseño de las políticas, y en cambio consideran su implementación en menor medida. Empero, la implementación de las políticas ha de verse como una oportunidad para que las organizaciones civiles contribuyan a crear las condiciones para que los gobiernos rindan cuentas de su gestión, ejerciendo una su función de vigilancia y contribuyendo a la realización de las acciones. A partir de los trabajos de Pressman y Wildavsky (1973) es claro que el problema de lograr políticas públicas efectivas no es solamente una cuestión conseguir un buen diseño teórico, sino al menos es igualmente un problema de implementación. En algunos países en América Latina, la cuestión del diseño de políticas públicas ha devenido una cuestión clave del análisis político. Sin embargo, el Estado sigue siendo el actor predominante cuando se discute la política pública, consistiendo ésta en un sinónimo de acción gubernamental. En contraste, muchos teóricos argumentan que la hechura e implementación necesitan la participación de otros actores sociales, que un régimen democrático requiere que los ciudadanos tomen parten en la construcción de la gobernanza (Mueller 2006; Aguilar 2007; Quijano 2008). Por consiguiente, la transformación de la esfera pública constituye uno de los mayores cambios que se llevan a cabo en nuestros países. Este extremo es muy claro si lo ejemplificamos con el caso del régimen de derechos humanos (Montero and Charry 2004; Andreopoulos 2006; Hernández B. 2008), el cual con demasiada frecuencia ha sido la arena en la que se han enfrentado las organizaciones civiles y los gobiernos. En lugar de esa confrontación, la implementación de políticas públicas podría convertirse en el espacio para que los gobiernos y la sociedad civil colaboren, de forma que los primeros ganen la perdida confianza de la población (Ochman 2006; Saravia 2009). En este trabajo se proponen una serie de conceptos para conformar un marco teórico y una comparación de dicho marco con algunas experiencias de la región, y de México en especial. Se proponen dos conceptos operativos para la hechura o diseño y para la implementación de políticas públicas, que permitirían imaginar nuevas prácticas para la participación democrática, algo que parece muy urgente dada la actual crisis de legitimidad y gobernanza en algunos países de la región. En este sentido, algunas preguntas pertinentes son: ¿Qué concepto de política 2

pública ofrece la más amplia variedad de oportunidades para la participación en gobernanza democrática? ¿Cómo puede ser compatible la participación democrática con la eficiencia? ¿Qué desafíos se pueden presentar si orientamos nuestras acciones en este sentido en América Latina y en México? ¿Qué experiencias pueden ofrecerse para ilustrar estas nociones? A fin de obtener algún contraste empírico, el trabajo presenta cuatro casos de implementación de política pública en los que organizaciones civiles o la sociedad civil han jugado un papel crucial para conducir a resultados exitosos. No pretendemos llegar a generalizaciones teóricas, sólo se proponen una serie de conceptos y algunos ejemplos que podrían inspirar a otros para impulsar la participación cívica, factor que eventualmente puede conducir a una ganancia de legitimidad y otros recursos morales para la gobernanza democrática. La sola buena voluntad no es suficiente para cambiar inercias de larga data, ni siquiera en contextos de “alternancia democrática”. Sin embargo, las posibilidades que abre una buena implementación valen la pena intentarlo, en términos democráticos, pero también en eficacia y eficiencia. Derechos humanos y políticas públicas en América Latina Los países de la región han pasado dos décadas de intensa transición hacia la democracia a partir de una serie de regímenes autoritarios que se distinguieron por su desprecio respecto a los derechos básicos de la población, con mayor o menor saña. Este hecho es común tanto a México como algunos países del Cono Sur, señaladamente Argentina, Uruguay, Chile y Brasil. En un trabajo reciente (Dutrénit Bielous 2010), se aborda precisamente el problema de la “tramitación” de una herencia violenta que las democracias de estos países tuvieron que gestionar para dar paso a la vigencia de la democracia. Esta circunstancia vale incluso para México, en el cual no se dio propiamente una dictadura militar como las sureñas, pero sin duda padeció también una serie de gobiernos autoritarios que ejercieron acciones ilegales para eliminar la disidencia política y llegaron a la violencia masiva contra los presuntos o reales opositores al gobierno establecido. El origen de los movimientos contemporáneos de derechos humanos se puede rastrear hasta los años sesenta, quizás como parte del movimiento mundial a favor de los derechos civiles y políticos. El año 1968 es la referencia internacional en ese sentido, también para estas latitudes. Pero si bien ese puede ser el comienzo de los movimientos reivindicadores de los derechos ciudadanos, los años 80 marcan una renovación en ese sentido. Sin que desaparezcan los reclamos de respeto hacia los derechos civiles y políticos, encarnados en la lucha por el respeto al voto y las elecciones efectivas, van apareciendo también una serie de reivindicaciones que apuntan hacia otros derechos del orden económico, social y cultural. De manera sobresaliente los movimientos de reclamo de vivienda vinculados a los sismos de 1985. En esa década se sitúan también con frecuencia los antecedentes inmediatos de la reforma democrática que llevó al cambio de gobierno del año 2000. A pesar de los avances operados, México sigue siendo uno de los países con mayor número de denuncias por violaciones de derechos humanos ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Para todas las democracias modernas el tema de los derechos humanos es transversal, atraviesa todas las asignaturas como referencia obligada, por cuanto define del marco valoral e institucional. Podría decirse que la democracia contemporánea se define en función de la centralidad que corresponde al cuerpo doctrinario, político y ético constituido por los derechos humanos. En buena medida, ellos condicionan la legitimidad de las autoridades políticas. 3

Ese marco de referencia moral cada vez más aceptado es el que posiciona a muchas organizaciones civiles como portavoces de una demanda moral y como testigos de la legitimidad de las autoridades. En el caso de los países latinoamericanos, las denuncias de las organizaciones de derechos humanos respecto de las violaciones cometidas por los gobiernos son fundamentales para el progreso de las tareas de investigación y clarificación del pasado. Por otro lado, el régimen de los derechos humanos en la región está sometido a la presión de dos fuerzas en cierto modo opuestas entre sí. Por un lado, hay una tendencia a ampliar el alcance de los derechos y libertades de la población, lo que se traduce en una demanda de recursos públicos para atender las nuevas o reconocidas necesidades de la población. Tal como señala José Vargas, todo derecho efectivo tiene un costo (Vargas 2009). Sin embargo, al mismo tiempo que hay una mayor demanda sobre el Estado, casi todos los países de la región han sufrido lo que en los años noventa se llamó un “ajuste estructural”, lo que vino a concretarse en una reducción de la presencia de los Estados en la economía, y frecuentemente en una disminución de su capacidad de responder directamente a los reclamos de bienes sociales por parte de la población. Con menos recursos disponibles, los estados tienen que enfrentar mayores demandas que antes. Esto, además, se intensifica por la desequilibrada aplicación de los recursos públicos. Otra vez sirve el ejemplo de México, aunque lo mismo podría decirse de otros gobiernos (al menos de Costa Rica, la patria de José Vargas). Quizás este problema incremente la endémica desconfianza que hay entre la burocracia y los activistas de derechos humanos. A pesar de la importancia que la organizaciones civiles han tenido en este terreno, muchos funcionarios públicos ven con recelo a dichas organizaciones, a veces como incompetentes, otra veces como agentes subversivos o desestabilizadores, cuando no los acusan de servir a intereses transnacionales. Algo así ocurrió en los años inmediatos a la irrupción del zapatismo en 1994, cuando se dio una inusitada presencia de organizaciones internacionales en México, que respaldaban al movimiento chiapaneco. Un factor de otra naturaleza que en el presente dificulta el escenario para las organizaciones y activistas de los derechos humanos es el clima y acciones de la “guerra contra el narco” emprendidas por el gobierno federal. No solamente las organizaciones civiles, sino que incluso las comisiones de derechos humanos estatales han sido acusadas por el Procurador General de la República de “hacerle el juego” a la delincuencia. Aparte de la falta de tacto de las declaraciones del procurador, es un hecho observado también en otras latitudes que cuando se crea una imagen pública de inseguridad, una parte de la población está dispuesta a renunciar a ciertas garantías individuales si a cambio tienen la promesa de mayor seguridad (Sidel 2009). Desde luego, ese puede ser un razonamiento falaz, pero eso no le quita su efecto de primera instancia. Desgraciadamente, desde que se inició la así llamada “guerra contra el narco” en 2009, se ha multiplicado la imagen de inseguridad en México, tristemente apoyada en un número creciente de víctimas civiles, para las cuales no se da mayor explicación que la de ser bajas colaterales, porque estaban en el lugar y momento equivocados. La participación de la sociedad civil La voz “participación” es suficientemente amplia como para difuminarse en una variedad de sentidos. Desde un punto de vista teórico la forma que adopte el concepto de participación se 4

relaciona con una explicación más amplia de corte filosófico. Las principales posiciones filosóficas contemporáneas a grandes trazos se definen por las coordenadas que marcan el liberalismo de corte rawlsiano, la pléyade de posiciones denominadas comunitaristas, el republicanismo y el conservadurismo de distintos cortes, así como las mezclas teóricas y prácticas entre ellos. Haciendo muy breve una explicación muy larga, conviene destacar aquí que varios de los perfiles dominantes en nuestra idea de democracia tienen que ver con la herencia liberal en este término. Una serie de actitudes respecto a procesos sociales se pueden entender desde este punto de vista. La sociedad civil global encarna de diferentes maneras. Una de ellas es la que se hace presente a través de continuas manifestaciones en los foros internacionales de la globalización económica. Esa es una forma que adopta la defensa de los intereses del pueblo común frente a los grandes intereses económicos, pero no es la única. Precisamente, la oposición anti-globalización, si bien consigue llamar la atención y hasta cierto punto colocar sus temas en la agenda pública internacional, no ha sido capaz de promover con la misma eficacias las alternativas de acción para esos procesos de gran complejidad. Así pues, la respuesta de la sociedad civil organizada no se limita a esas demostraciones públicas, sino que en la práctica va más allá, hasta llegar a las iniciativas y acciones que ilustran la popular divisa: “pensar global, actuar localmente”. Para la acción local es necesario en la práctica entrar en dinámicas de comunicación con los otros agentes sociales. En los países latinoamericanos, precisamente debido a la herencia represiva y centralizadora de los gobiernos, la participación organizada y propositiva de los ciudadanos ha sido relativamente escasa en muchos frentes. Se diría que el esfuerzo inicial se concentró en el cambio democrático, como una apuesta de largo plazo para cambiar las condiciones de vida más generales de la población. Algo así como si primero debiera conseguirse la democracia como ideal político para que ésta, seguidamente, se encargase de la justicia social como calidad de vida. Si la apuesta es correcta o no lo es, todavía está por definirse, pero en la práctica me parece que es así como han ocurrido las cosas. Para que se diera la participación ciudadana en la solución de problemáticas sociales, primero era necesario que se diera la participación sin más, como derecho y como ejercicio fundamental de los ciudadanos. Hoy, esa participación se ha manifestado inicialmente en la atención a grupos vulnerables (Hernández B. 2008). De tal forma que las organizaciones de la sociedad civil en todas partes han sido el motor cultural del cambio democrático. Ese parece un rasgo común a todas las transiciones democráticas, desde las europeas hasta las latinoamericanas. En el caso mexicano ocurre algo similar. Sin embargo, hay que notar que una arista indispensable en la participación ciudadana es el nivel jerárquico, por así decir, en el que se da esa participación. Las organizaciones civiles se relacionan de manera diferente con los distintos niveles de gobierno. Una es la dinámica de negociación con el gobierno federal y otra con los gobiernos locales. En México, los procesos democratizadores que han dado los frutos más visibles se encuentran en el gobierno federal, con la alternancia iniciada en el año 2000, pero en el nivel local, tanto estatal como municipal, las cosas pueden ser muy diferentes. Apenas recientemente, algunas modificaciones en el arreglo federal han comenzado a dar mayor libertad y recursos a los otros dos niveles de gobierno, dotándoles de mayor autonomía. Esta es una condición indispensable para que se pueda despertar la participación ciudadana a nivel local, la que hasta ahora ha sido en general muy modesta.

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Diseño e implementación de políticas públicas Hay una abundante literatura sobre el análisis de políticas públicas que entra en el detalle de su naturaleza, descripción y funcionamiento. Nuestro interés aquí, sin embargo, es más modesto. Predomina el acuerdo acerca de la complejidad que implica la elaboración de políticas públicas, lo limitado que resulta concebirlas como procesos lineales a la vez que la necesidad de recurrir a categorías analíticas para estudiarlas. Aquí tomaremos el resumen que ofrece L. Aguilar (2009), quien propone una descripción de las políticas públicas de manera que ellas consisten en a) un conjunto de acciones intencionales y causales orientadas a la realización de objetivos de valor para la sociedad; b) cuya intención y causalidad ha sido definida por el diálogo entre el gobierno y otros sectores de la sociedad; c) decidida por autoridades públicas legitimas; d) llevada a cabo por actores gubernamentales o por éstos junto a otra clase de actores; e) y que dan lugar a un patrón de conducta del gobierno y la sociedad. En esta somera descripción queremos destacar el elemento de diálogo que se incluye definitivamente en la noción, implicando necesariamente el carácter participativo de cualquier política pública, y dejando atrás la idea de que son aceptables las acciones de carácter unilateral, incluso las amparadas en determinado discurso científico o técnico. En cuanto a las etapas analíticas de la política pública, también pueden hallarse varias caracterizaciones, de manera que un modelo sumario puede servir tanto como cualquier otro mientras haya conciencia de su condición limitada y convencional. En ese tenor, puede proponerse cinco etapas principales: 1ª. Reconocimiento y formulación del problema, lo que supone la existencia de: 2ª. Una agenda pública en la que intervienen distintos actores, en la cual se busca la inserción de un problema, para que sea considerado público y por consiguiente digno de la intervención del gobierno; 3ª. Formación y selección de políticas, en las que tiene un papel principal el conocimiento de carácter técnico y científico de los expertos, frecuentemente incorporados en las instituciones del gobierno; 4ª. Implementación y realización, que requiere una serie de capacidades administrativas y otros recursos; 5ª. Monitoreo y evaluación, que a su vez podemos ver relacionados con una serie de valores y prácticas de orden tanto técnico como moral, como la rendición de cuentas, la transparencia, la eficacia y la eficiencia. Las políticas públicas en democracia Si el gobierno y su administración pueden ejercerse de modo centralizado, la llegada de la democracia modifica radicalmente la situación. Esto es lo que está ocurriendo en la región. Por una parte, se implican una serie de principios éticos y políticos vinculados con la democracia tales como la tolerancia, las libertades individuales, la equidad y la rendición de cuentas. Todas ellas quedan más o menos explícitas en la idea general de un régimen de derechos humanos. Esto en primer lugar, pero además la confección de las políticas públicas implica tener en cuenta el contexto sociopolítico particular, y las creencias científicas y tecnológicas de los agentes que toman decisiones. La participación de los ciudadanos se espera en todos los procesos democráticos, pero en particular destacamos ahora que también se espera en la hechura de las políticas públicas, en el momento analítico del diseño y en el de la implementación. Entendemos por implementación la planeación y organización del aparato administrativo así como de los recursos humanos, 6

financieros, materiales y tecnológicos al servicio de cierta intención de bien público. Pressman y Wildavsky (Pressman and Wildavsky 1984) lo describen como el proceso de interacción entre la determinación de los objetivos y las acciones para alcanzarlos. La implementación puede entenderse de acuerdo a dos modelos, uno que podría llamarse el modo tradicional, o modelo descendente (top-down model), en el que básicamente son los agentes gubernamentales los que definen la política e implementan su práctica. En la lógica de la participación democrática, el modelo correspondiente sería el modelo ascendente (bottom-up model). No es necesario argumentar mucho acerca de cuál de los dos modelos es más consistente con el planteamiento participativo. Sin embargo, cualquiera sea la estrategia de implementación que se siga, uno de los problemas principales que se encuentran en el ámbito latinoamericano es la limitada capacidad administrativa de los aparatos burocráticos. Muchas buenas iniciativas en el papel pueden quedarse en sus solas intenciones debido a la incapacidad de los agentes públicos encargados de llevarlas a cabo. Si bien no son toda la solución al problema de la eficacia y la eficiencia de las políticas públicas, en ese sentido se encuentran algunas de las contribuciones que pueden hacer las organizaciones civiles a la implementación, pues con frecuencia ellas se encuentras en condiciones de aportar información detallada sobre las necesidades en su campo de trabajo, proveer personal experto en esa área, hacer de puente entre la población objetivo de las políticas y las autoridades, etc. Casos o ejemplos de participación de la sociedad civil Se presentan enseguida cuatro casos de políticas públicas de derechos humanos en cuya hechura e implementación han participado de manera relevante las organizaciones de la sociedad civil. Se trata de contextos diferentes, y asimismo es diferente la manera en que se dio la participación en cada uno de los casos. Pero se trata de ejemplos que pueden encontrarse en distintas latitudes. De hecho, algunos de los ejemplos han sido reproducidos en diferentes lugares con resultados variables. Estos ejemplos permiten observar algunas recurrencias o repeticiones en las formas de colaboración que se establecen entre los agentes gubernamentales y las organizaciones de ciudadanos. En principio, todos los ejemplos corresponden a casos relativamente exitosos porque consiguieron el objetivo que se propusieron. Así mismo, todos son ejemplos que remiten en su argumentación a un reclamo basado en los derechos básicos de una parte de la población a la que se dirigen, sea porque se trata de un sector de la población vulnerable o débil en términos económicos o socio-culturales. Caso 1: El programa 3x1 para migrantes mexicanos residentes en los Estados Unidos El propósito general de este programa es aumentar la contribución que hacen los mexicanos residentes en el extranjero, especialmente en los Estados Unidos de América, hacia sus comunidades de origen en México. El contexto general de esta iniciativa, a grandes rasgos, es bien conocido: la segunda mayor fuente de divisas extranjeras para México son las remesas enviadas desde Estados Unidos por los trabajadores legales e ilegales a sus familiares en México. Sin embargo, la mayor parte de ese dinero se gasta en consumo de supervivencia. Simultáneamente, se ha dado el fenómeno de que los migrantes han organizado y formalizado una parte de sus redes sociales, creando clubes y asociaciones ligadas por sus orígenes 7

mexicanos. Así, se han detectado cerca de 800 clubes y asociaciones de mexicanos en los Estados Unidos en el 2008, lo que constituye una multiplicación por diez en más o menos una década. Esas asociaciones se forman para ayudar a que el dinero enviado a las familias en México se use de la mejor manera. Cabe mencionar que esa forma de auto-organización responde también a la profunda desconfianza que tradicionalmente han tenido los migrantes respecto a las autoridades mexicanas. El comienzo del programa puede ubicarse en el año 1986, cuando el gobierno de Zacatecas instituye el programa 1x1, que consistía en que por cada peso que los migrantes aportaran para un proyecto social en sus comunidades, el gobierno estatal pondría otro. En 1991 ese modelo fue copiado y aumentado por el gobierno del estado de Guerrero, que recibió el apoyo de la Federación para crear un programa 2x1, con la misma lógica que el anterior. Finalmente, en el año 2001 el gobierno federal crea su propio programa a través de la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE), por medio del cual cada nivel de gobierno, federal, estatal y municipal, aporta un peso por cada peso aportado por las asociaciones de migrantes, de allí el nombre de programa 3x1(Rodríguez R. 2009). El programa se puede considerar bastante exitoso en varios frentes. Por una parte entre el 2002 y 2007 se llevaron a cabo 7,850 proyectos; en 620 municipios (o sea, aproximadamente la cuarta parte de los 2430 municipios que hay en todo México), a razón promedio de 530 mil pesos por cada proyecto (esta cifra puede ser algo mayor de acuerdo con las reglas de operación), equivalente a 41 mil dólares americanos; para hacer un total de 4,164 millones de pesos (aprox. 321 millones de dólares). Es conveniente observar el tipo de proyectos apoyado: el mayor porcentaje corresponde al concepto de urbanización (21.6%), seguido por el de introducción de agua potable (21.4%), pavimentación de calles (11.6%), construcción de centros comunitarios para distintos públicos (11.1%), entre otros. El rubro singular de menor porcentaje es el de proyectos productivos, con el 1.8% (Rodríguez R. 2009). En estas cifras quiero destacar que los primeros rubros reflejan, en mi opinión, las precarias condiciones de la infraestructura de las comunidades de origen, y quizás por eso el concepto de “proyectos productivos” aparece tan disminuido. Este ejemplo es destacable por el alcance que ha tenido en términos de acciones concretas, pero sobre todo, en mi opinión, porque al mismo tiempo que posee una buena dosis de eficacia en sus resultados, también implica una dinámica singular en su funcionamiento. Observemos, por ejemplo, que de acuerdo a las reglas de operación establecidas, las iniciativas concretas nacen de las organizaciones de migrantes, quienes son los disparadores del proceso. Son ellos quienes se acercan a las oficinas de la SRE para participar en el programa. Por otro lado, sólo los migrantes organizados pueden participar en dicho programa, lo cual impulsa la dinámica de autoorganización de los migrantes a nivel local. Por otra parte, tanto las asociaciones de migrantes como las comunidades beneficiadas participan en la selección de los proyectos que llevan a cabo. Los niveles de gobierno federal y estatal tienen un papel protagónico sobre todo en la fase de diseño de la política pública y la supervisión técnica de los proyectos. Mientras tanto, los gobiernos municipales son un agente principal, pues intervienen así mismo en el diseño de la política pública, pero sobre todo en la implementación y ejecución de las obras seleccionadas. Las organizaciones civiles y las comunidades tienen una participación constante en la ejecución de los trabajos y en su monitoreo, así como en la evaluación posterior. Como puede observarse 8

en este resumen, hay otros agentes sociales diferentes del gobierno que están involucrados en las distintas fases de cada proyecto de una manera eminente. En la siguiente figura se relacionan las fases teóricas de una política pública con el agente que interviene de manera principal en cada una de ellas, de acuerdo a las reglas de operación del programa. Nótese que de manera enfática hemos dejado a los niveles de gobierno federal y estatal concentrados en la fase del diseño, mientras el nivel municipal y las organizaciones participan en la ejecución y evaluación.

• Detección de problema • Formación y diseño de política • Implementación • Ejecución • Monitoreo • Evaluación

• G. Federal • G. Estatal • G. Municipal • Asociaciones de migrantes

Fig.1. Etapas de la política pública y agentes que interviene en el Programa 3x1 Caso 2: Perspectiva de género en Tlaxcoapan, Hidalgo Este caso fue protagonizado por “Enclaves A.C.”, una asociación civil pequeña y nueva (Paniagua and Morales 2010). De hecho esta fue su primera participación en un proyecto de este tipo. Bajo la convocatoria del Programa de Coinversión Social de Indesol, en 2009, el propósito del proyecto era diseñar e implementar una política pública de género para el municipio de Tlaxcoapan, en el estado de Hidalgo. El tiempo contemplado para el desarrollo del proyecto era de siete meses. La justificación para llevar a cabo un proyecto de este tipo deberían ser obvias: en México y en otros países, las disposiciones de carácter internacional relativas a los derechos humanos tienen muy poco o ningún efecto en la realidad local. Esto es así en concreto para el caso de las políticas relativas a las mujeres. Una parte mayor en el trabajo realizado en el municipio tuvo que ver con la elaboración de un diagnóstico de la situación y la sensibilización de los diferentes participantes. Desde luego, también se trató de llegar a propuestas de acción, como se verá más adelante. Como resultado del trabajo de diagnóstico, se hizo evidente que las mujeres en el municipio venían sufriendo una serie de condiciones que vulneran sus derechos, tales como una tradicional violencia tanto física como de otros tipos hacia ellas, una serie de desigualdades sociales y económicas, concretamente en términos salariales y de ingreso, así como en sus derechos de 9

propiedad (se prefiere a los hijos varones para heredar la tierra ejidal), también en el acceso a las oportunidades de promoción, así como una serie de resistencias para que se den cambios en estos aspectos. En el nivel del gobierno local, al menos al principio, esas resistencias eran bien manifiestas. Se expresó, por ejemplo, la preocupación de que al difundir una perspectiva de género se vería perjudicada la moral y el funcionamiento de las familias. Entre las acciones que se hizo necesario llevar a cabo vale la pena mencionar las siguientes: la armonización de la normatividad municipal con la legislación y estándares internacionales, comenzando con el Bando de Policía y Gobierno, así como la incorporación de una política de igualdad de género para todas las instancias de la administración municipal. Como medidas concretas que se llevaron a cabo como parte de la implementación de las políticas propuestas, destacaremos las siguientes: creación del Comité de igualdad de Género del Municipio de Tlaxcoapan; creación del Subcomité de Género y Mujeres dentro del Comité de Desarrollo Municipal; creación de la Red de Contactos de Género del Gobierno Municipal; creación de la Instancia Municipal de la Mujer y nombramiento de su titular. Esta última sería la más digna de destacarse porque supone la creación de una entidad especial dedicada al tema dentro del gobierno municipal. En la siguiente figura se relacionan las fases teóricas de este proceso de política pública con los resultados que arrojaron. Estos resultados pueden tener la forma de conocimientos o de acciones decididas o ejecutadas. Vale la pena mencionar que un factor indispensable para que se llegara a un éxito relativo en este caso lo constituyó el decidido apoyo que prestó al proyecto el Presidente municipal de Tlaxcoapan, la titular del sistema DIF (Desarrollo Integral de la Familia) municipal, así como la participación del Instituto de las Mujeres del Estado de Hidalgo. Pero acaso este factor sea también una debilidad, en la medida que se trata de cargos de duración limitada, y que existe una posibilidad muy real de que en el cambio de gobierno se pierda el impulso inicial para estas iniciativas. El otro factor inusual es que en buena medida el detonador de las actividades de sensibilización y el diagnostico de la situación se debieron a un agente externo a la comunidad, en este caso la organización civil Enclave, que aportó su conocimiento técnico especializado, con un sacrificio económico considerable.

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1.

Diagnóstico (con el gobierno municipal y la comunidad) Definición del problema Diseño de la Política Pública

1.

4.

Implementación

4.

5.

Ejecución…

2. 3.

2. 3.

Violencia contra mujeres, desigualdad de ingresos, propiedad y oportunidades; resistencias Incorporación del género en la agenda municipal Armonización jurídica-institucional de las normas locales con criterios internacionales; Política de igualdad de oportunidades Crea: Comisión de Equidad de Género del Municipio de Tlaxcoapan; Subcomité de Equidad de Género y Mujeres en Cté. de Desarrollo Municipal; Red de enlaces de género en el gobierno municipal; Instancia Municipal de la Mujer y su titular

Fig. 2. Las fases de la política pública y sus resultados en Tlaxcoapan Para que las políticas públicas emprendidas en el municipio puedan prosperar será necesario remontar en alguna medida las limitaciones del gobierno local, entre otras la carencia de personal capacitado en el tema, la falta de recursos económicos, las resistencias tradicionales y, de modo notorio, la ausencia de organizaciones locales que den seguimiento al tema. Caso 3: El programa Ciudadano Nota Diez de Minas Gerais, Brasil Este programa forma parte del “Programa de desarrollo de los Valles de los ríos Jequinhonha y Mucurí y de la región del norte del estado de Minas Gerais”. Se fundamenta en una red de gobernanza social iniciada a partir de 15 mesas municipales de gestión participativa, formadas por representantes de las redes institucionales de los niveles federal, estatal y municipal (4 representantes), de las tradiciones religiosas (2 representantes) y de las organizaciones y movimientos sociales presentes en cada microrregión (3 representantes). Dichas mesas actúan como gestoras de las acciones propuestas, lo cual implica la coordinación y convergencia de los gobiernos nacional, estatal y municipal y de la sociedad civil en todas las fases de la operación del programa. Las mesas de gestión participativa establecen criterios de selección de las localidades y grupos de alfabetizandos y alfabetizadores, dan validez a los catastros de locales utilizables, de los alfabetizadores y grupos de alfabetización, se encargan de alentar la asistencia a clase, de promover prácticas relacionadas con alfabetización en otros programas, de corregir distorsiones en la ejecución del proyecto, de encaminar a los alfabetizados al sistema de enseñanza regular, y de resolver casos y elegir sustitutos en los casos en que abandonan tanto los maestros como los estudiantes. El financiamiento del programa lo suministran el gobierno federal por medio del programa “Brasil Alfabetizado” del Ministerio de Educación, el gobierno del Estado de Minas Gerais, en asociación con las alcaldías y las entidades de la sociedad civil involucradas. Los 11

resultados del programa han sido muy alentadores, por dar algunas cifras, de 2003 a 2008 había alfabetizado a 86000 alumnos e iba en su quinta fase, en la cual pretendía atender cien mil ciudadanos (Saravia 2009). El caso de las mesas de gestión participativa pone en evidencia cómo las redes de organizaciones civiles pueden llegar a tener un conocimiento de gran valor en el terreno de trabajo, así como son capaces de poner en movimiento una serie de recursos sociales que de otro modo serían inaccesibles para las instancias de gobierno. Los resultados son muy superiores en términos de eficacia pero sobre todo de eficiencia en la aplicación de los dineros públicos. Caso 4: La ley 3940 para el VIH-SIDA en Paraguay El tema del VIH-SIDA es uno de los que han tenido una mayor participación de las organizaciones civiles en todo el mundo. Las razones de esto son múltiples, pero ahora deseamos destacar uno de los perfiles más significativos en ese campo, que es el de la transformación legislativa. Es cierto que la creación de leyes por sí misma no modifica la realidad, en principio. Sin embargo, la expedición de una ley puede verse, en el conjunto del proceso de la política pública, como un hito en el posicionamiento de un problema dentro de la agenda pública, lo cual generalmente se considera como el primer paso para la realización de acciones transformadoras. En ese sentido, el caso de la ley paraguaya 3940 es simbólico porque se presenta dentro de un contexto nacional poco favorable para la problemática de que se trata, y se trata precisamente de la respuesta a una ley pre-existente, del año 1991, que adolecía de una serie de tonos discriminatorios atribuibles (parcialmente) al estado limitado de conocimientos de que se disponía en aquel entonces. El proceso de modificación legal convocó a una serie de organizaciones civiles dedicadas al trabajo en VIH-SIDA, y en particular la tarea de coordinación corrió a cargo de la Fundación Vencer, que fue capaz de mantener el diálogo entre los distintos actores involucrados, desde políticos profesionales del congreso paraguayo como organismos internacionales de las agencias la ONU y las organizaciones civiles participantes, tanto nacionales como internacionales. El resultado más visible tuvo lugar cuando se publicó la ley 3940 “Que establece derechos, obligaciones y medidas preventivas con relación a los efectos producidos por el VIH y el SIDA”, sustituyendo la ley 102/91. No evito hacer una comparación con México, que seguramente se puede documentar para otros países (Fernández 2005). También en este último caso se ha dado una colaboración muy intensa entre las organizaciones civiles dedicadas al VIH-SIDA y el organismo federal dedicado a este tema, el Censida. Esa colaboración en el plano normativo se ha manifestado repetidamente en la creación y actualización de las Normas Oficiales Mexicanas para la atención del VIH-SIDA. Pero también es evidente un continuo intercambio de recursos de diferente tipo entre las organizaciones y el gobierno para la operación de una serie de programas (Hernández B. 2007). Comentarios finales La histórica desconfianza que ha existido entre el gobierno y las organizaciones civiles, especialmente las dedicadas a los derechos humanos, ha comenzado a cambiar a partir de los 12

procesos de transición a la democracia y la aparición de gobiernos emanados de la democracia electoral, los cuales en principio se identifican con el ideario democrático de respaldo a los derechos básicos. A partir de la llegada de los gobiernos democráticos, se hizo posible el ajuste de cuentas con la historia, en relación con la impunidad en la que han permanecido muchas de las mayores violaciones cometidas desde el gobierno contra las poblaciones. Esos procesos están inconclusos y continúan su propio derrotero, que aquí no hemos abordado en detalle. Sin embargo, también han surgido al amparo de las necesidades reales y también de las nuevas condiciones, otras demandas sociales, que traen aparejadas nuevas iniciativas y otras organizaciones de la sociedad. Algunas de ellas se manifiestan como movimientos no formalizados, pero algunas han adoptado la forma de organizaciones particularizadas, con una estructura más o menos permanente, que pueden considerarse parte de la sociedad civil organizada. Estas organizaciones están relacionadas con derechos del orden económico, social y cultural, y en ellas es frecuente que no encontremos solamente el momento de la denuncia y la movilización, sino también el de la propuesta y la participación. En concreto, hemos procurado ejemplificar la participación de las organizaciones civiles en la hechura de las políticas públicas. Así mismo, hemos centrado la atención en la fase de la implementación de las políticas públicas porque es allí donde encontramos la mayor debilidad por parte de las administraciones públicas, tanto en términos de capacidades administrativas como en déficit de capital simbólico y social, en tanto que, por su parte, las organizaciones de la sociedad civil pueden en muchas ocasiones suplir esa carencia de confiabilidad al mismo tiempo que aportan su conocimiento directo de las necesidades y problemáticas locales. La noción de política pública de la que se hace eco este trabajo implica la participación de la ciudadanía en el diseño y en la implementación de las políticas públicas por dos tipos de razones, las primeras se pueden considerar de orden político y moral, por cuanto nuestro marco de referencia es el ideal de la sociedad democrática. Pero un segundo tipo de razones es de carácter práctico, pues estamos convencidos de que la participación de una ciudadanía organizada amplía considerablemente la eficacia y eficiencia potenciales de las acciones de interés público. En ese sentido, queda manifiesto que la participación en la política pública no se debe limitar a tomar en cuenta la voz de los afectados en las etapas del diseño de las respuestas a una problemática dada, sino que es necesario incluir sus contribuciones en las fases analíticas del diseño, la implementación y la realización de las acciones. Los ejemplos ofrecidos en este escrito se refieren a campos de trabajo en donde los respectivos gobiernos no habrían sido capaces de conseguir por sí mismos los resultados alcanzados, en un sentido causal y práctico, incluso en el caso de que hubieran sido capaces de intentarlos por su cuenta, digamos que de una manera tradicional no participativa. Esta conjetura nos parece bien ilustrada en los cuatro casos, ya sea (1) por la inveterada desconfianza de los migrantes hacia las autoridades mexicanas, bien por (2) la falta de dominio sobre el asunto de que se trata, así como las resistencias internas y la falta de recursos humanos para implementar una política pública con perspectiva de género, o bien por (3) la necesidad de dar continuidad a una demanda de un sector minoritario de la población que además arrastra en su contra el estigma del SIDA, o finalmente por (4) por la carencia de la red social y el conocimiento del terreno específico más adecuado para llevar a cabo las tareas de alfabetización. 13

Finalmente, también me parece claro que estos ejemplos muestran la flexibilidad y adaptabilidad de muchas organizaciones civiles, que les permiten aprovechar los recovecos de la coyuntura social, así como su permanente búsqueda de recursos para sobrevivir y llevar a cabo la misión que se han asignado. La colaboración de los dos tipos de actores, gubernamentales y civiles, en términos de la política pública se antoja llena de posibilidades promisorias. Desde luego también existen riesgos, pero al menos en la teoría esta parece ser una vía de acción adecuada. Resta la tarea de hacer una buena implementación. Referencias Aguilar, L., Ed. (2007). El estudio de las políticas públicas. México, Miguel Angel Porrúa. Andreopoulos, G. e. (2006). Non-State Actors in the Human Rights Universe. Bloomfield, CT, Kumarian Press. Dutrénit Bielous, S. y. G. V. (2010). Tramitando el pasado: violaciones de los derechos humanos y agendas gubernamentales en casos latinoamericanos. México, FLACSO. Fernández, I. e. a. (2005). "Programas de prevención de VIH de organizaciones no gubernamentales en América Latina y el Caribe: El proyecto Global AIDS Invervention Network." Revista Panamericana de Salud Pública 17(3): 154-162. Hernández B., A. (2007). "Características y contribuciones de las organizaciones civiles del VIH-SIDA en la ciudad de México." Perfiles Latinoamericanos(30): 39-78. Hernández B., A. (2008). "Prácticas culturales, actores no estatales y el paradigma del Estado en la realización de los derechos humanos." Fundamentos en Humanidades IX(16). Mariñez, F. y. G., Vidal, Ed. (2009). Política pública y democracia en América Latina. Del análisis a la implementación. Monterrey, Tecnológico de Monterrey-miguel Angel Porrúa. Montero, D. and C. Charry, Eds. (2004). Globalización y sociedad civil en las Américas. México, Universidad Autónoma Metropolitana-Casa Juan Pablos. Mueller, P. (2006). La buena gobernanza en la sociedad red: más allá de las palabras. Ciudadanos, decisiones públicas y calidad de la democracia. F. Mariñez. México, Limusa. Ochman, M. (2006). Alternativas teóricas de la participación ciudadana en las decisiones públicas. Ciudadanos, decisiones públicas y calidad de la democracia. F. Mariñez. México, Limusa. Paniagua, D. and F. Morales (2010). Diseño y ejecución de políticas públicas de género en municipios. El caso de Tlaxcoapan, Hidalgo. México, Enclave Equidad Social y Transparencia, AC. Pressman, J. and A. Wildavsky (1984). Implementation: how great expectations in Washington are desahed in Oakland: Or, Why it's amazing that Federal programs work at all, this being a saga of the Economic Development Adiministration as told by two sympathetic observers who seek to build morals on a foundation of ruined hopes. Berkeley, University of California Press. Quijano, M. (2008). "Procesos de democratización que impactan en la racionalidad de la Administración Pública." Buen Gobierno 5: 29-45. Rodríguez R., H. (2009). Migrantes, remesas y política pública para el desarrollo local. El caso del Programa 3x1 en México. F. Mariñez. Saravia, E. (2009). La participación de la comunidad en la implementación de políticas públicas. Caso: las políticas de alfabetización digital en Minas Gerais, Brasil. F. y. G. Mariñez, Vidal. Sidel, M. (2009). Less freedom, ¿more safety? Vargas, J. (2009). Política pública,democracia y ciudadanos en Costa Rica. Política pública y democracia en América Latina. F. Mariñez. http://www.cde.org.py/ww1/attachments/102_Proyecto%20de%20Ley%20VIH-SIDA%20%20aprobado%20en%20Senado%20Py.pdf

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