ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Interés para demandar / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Legitimación / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA - Indebido ejercicio de la acción. Inexistencia / INDEBIDO EJERCICIO DE LA ACCION Ineptitud sustantiva de la demanda. Inexistencia En este caso, la sociedad actora carecía de interés para demandar los actos mediante los cuales obtuvo la licencia de construcción, ya que precisamente de ellos provenía el derecho cuya vulneración reclama, dado que fue su suspensión la que originó el supuesto daño reclamado en la demanda. Otro tipo de consideración llevaría a la paradoja de que quien es beneficiario de un acto, fruto de propia solicitud, queda, sin embargo, abocado a demandarlo, así carezca de todo motivo de reproche. Así lo entendió el Tribunal y, por eso, no reclamó de la actora, respecto de estos actos, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como si lo hizo respecto del acto de suspensión. En consecuencia, la demanda no es inepta, razón por la cual, esta Sala se pronunciará de fondo. Nota de Relatoría: Ver sentencia de 21 octubre de 1999, Exp. 11616, actor: Seguros del Estado S.A. RECURSO DE APELACION - Sentencia inhibitoria. Revocación. Competencia ilimitada / SENTENCIA INHIBITORIA - Recurso de apelación. Revocatoria. Competencia ilimitada Es importante advertir que, conforme lo dispone el último inciso del artículo 358 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este caso por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, cuando se hubiere apelado “una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. En otras palabras, en el presente asunto, la Sala tiene competencia sin límites para resolver todos los problemas jurídicos sometidos a su consideración. DAÑO ANTIJURIDICO - Fuente de la reparación / DAÑO ANTIJURIDICO - Definición jurisprudencial / DAÑO ANTIJURIDICO - Características / DAÑO ANTIJURIDICO - Generalidades A pesar de que el artículo 90 de la Constitución es claro en señalar que el Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”, lo cierto es que en nuestro ordenamiento jurídico no existe definición normativa del concepto de daño antijurídico. Por ello, la jurisprudencia nacional, siguiendo algunos parámetros de la doctrina extranjera, dada la similitud de los artículos 106 de la Constitución Española y 90 de la Constitución Colombiana, ha definido el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho”; o también se ha entendido como el daño que se produce a una persona a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de ´causales de justificación´. Nótese que, de la simple definición de daño antijurídico, pueden deducirse fácilmente dos de sus principales características, a saber: La primera: no todos los daños que causa el Estado resultan indemnizables, sobre todo si los mismos son el resultado de la actividad estatal lícita, pues solamente originan el deber de reparación patrimonial aquellos daños que exceden los límites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a todas las personas que viven en determinada sociedad. Se ve, entonces, como la concepción del daño antijurídico, desde esa perspectiva, no solamente resulta acorde con los principios de eficiencia de la función pública y efectividad de los derechos (artículos 228 y 2º de la Constitución), sino también confluye con los principios de igualdad frente a las cargas públicas y solidaridad, que constituyen las piezas angulares del Estado Social de Derecho (artículos 1º y 13 de la Carta). Ahora bien, esta característica del daño antijurídico resulta especialmente relevante en aquellas limitaciones impuestas por el Estado al ejercicio de los derechos reconocidos y garantizados por las normas jurídicas, en tanto que solamente pueden originar su responsabilidad patrimonial aquellas restricciones que “superan la normal tolerancia” o que impiden el goce normal y adecuado del derecho. Específicamente en cuanto a la razonabilidad de la limitación del derecho a la propiedad y al límite de la obligación del titular a soportar dicha restricción en el ejercicio de su derecho, para efectos de establecer el deber de los particulares de reparar los daños. En consecuencia, para efectos del caso objeto de estudio, sólo puede entenderse como antijurídico el daño que causa un perjuicio personal y cierto al derecho a la propiedad que ha sido restringido con intromisiones intolerables, esto es, que es limitado de forma tal que excede la obligación jurídica de soportarlo. La segunda característica del daño indemnizable se encuentra en el hecho de establecer que solamente resultan antijurídicas las lesiones causadas por el Estado a los derechos de las personas que no surgen de su anuencia, aceptación o que son propiciadas por ellos mismos. No se trata de identificar el concepto de daño antijurídico con la causal de exoneración de responsabilidad que rompe la imputación por el hecho o culpa exclusiva de la víctima; se trata de entender que el Estado no puede indemnizar los daños cuya fuente de indemnización no es objeto de protección jurídica, en tanto que su origen es inconstitucional, ilegal o contraria al principio de buena fe que debe regular todas las actuaciones de los particulares y del Estado (artículo 83 de la Constitución). En otras palabras, así el daño cuya reparación se pretende pudiese ser causado de manera directa y eficiente por el Estado, no puede ser indemnizado si fue propiciado, auspiciado, avalado u originado con la actuación u omisión de quien lo reclama, en tanto que el ordenamiento jurídico solamente protege las actuaciones

leales y legítimas de los particulares. Nota de Relatoría: Ver Sentencia del 2 de marzo de 2000, expediente 11945 PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Actuación administrativa / PRINCIPIO DE BUENA FE Actuación administrativa / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Condiciones para su protección / LICENCIA DE CONTRUCCION - Principio de confianza legítima / CAMBIO NORMATIVO ABRUPTO Principio de confianza legítima / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Licencia de construcción. Cambio normativo abrupto Los principios de confianza legítima del particular en las actuaciones del Estado o de la buena fe en las actuaciones de los administrados, derivadas de los principios de legalidad, igualdad y seguridad jurídica propios del Estado Social de Derecho, limitan las decisiones discrecionales de la administración cuando se dirigen a modificar de manera abrupta, aunque válida y legítima, derechos de particulares. De este modo, resulta evidente que la aplicación de la buena fe en las actuaciones de los particulares y del Estado no sólo es un principio general del derecho y de ética de comportamiento, sino que es un precepto de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, la constitucionalización de este principio en el artículo 83 de la Carta evidencia su carácter correlativo o recíproco, pues supone, de un lado, la garantía para el administrado de que el Estado presuma que así actúa frente a él y a los demás particulares y, de otro, el deber de comportarse de buena fe en todas las relaciones, de tal forma que tanto la administración como el administrado deben adoptar comportamientos leales en el desenvolvimiento de sus relaciones. En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia han concluido que, para que la confianza del particular sea digna de protección jurídica, es necesario que reúna las siguientes condiciones principales: i) La estabilidad que modifican los poderes públicos debió generar una expectativa razonable y cierta, pues debió apoyarse en signos externos y concluyentes de que la actuación era válida ii) el conflicto entre la necesidad de preservar el interés público y el interés privado de quien se encuentra amparado por los principios de seguridad jurídica y legalidad, debe resolverse a favor del primero, iii) “se exige una antijuricidad, no tanto como conducta ilegal, sino en el sentido de que el sujeto que sufre los daños y perjuicios por la actuación administrativa no tiene el deber de soportar los mismos y, a este respecto, la jurisprudencia ha admitido la quiebra de la confianza en las expectativas legítimas como una causa adecuada e idónea para el resarcimiento de daños y perjuicios, pero rechaza con idéntica fuerza aquellos supuestos en que la confianza del ciudadano obedece a un puro subjetivismo”, iv) el comportamiento previo a la constitución de las relaciones debe ser claro, inequívoco y veraz. Como ejemplo de esta condición, se ha dicho que “no puede, pues, el administrado extender los efectos de una licencia de construcción partiendo de las ambigüedades de la documentación que sirvió de base al otorgamiento de la licencia” o “si se llegó a obtenerse la licencia precisamente por haber inducido a error a la Administración al facilitar datos inexactos, si la Administración, en ejercicio de sus facultades, priva de efectos a la licencia, no procederá la indemnización de perjuicios para aquel administrado”. Así las cosas, los daños causados como consecuencia de los cambios normativos abruptos, así sean legítimos, pueden ser indemnizados cuando el administrado se encuentra amparado por la confianza que es merecedora de protección. En cambio, cuando el beneficio que fue modificado fue obtenido por el particular en forma dolosa, engañosa, con información errónea y/o con documentación incompleta a sabiendas de la deficiencia, es obvio que esa confianza no es merecedora de protección. En este orden de ideas, si el acto administrativo generador de un derecho es revocado porque se encontraron irregularidades que pudieron ser propiciadas, auspiciadas, avaladas o se originaron con la actuación u omisión de quien lo reclama, el daño cuya reparación se pretende no resulta antijurídico y, por ende, no puede ser indemnizado. En tal virtud, la Sala procede a estudiar si, la sociedad demandante, debía conocer las situaciones por las que fue suspendida la licencia de construcción y, por consiguiente, si tenía el deber jurídico de soportar el daño causado. Nota de Relatoría: Ver Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero, de la Corte Constitucional LICENCIA DE CONTRUCCION - Confianza legítima. Ilegalidad / SUSPENSION DE CONSTRUCCION Confianza legítima. Inexistencia / PRINCIPIO DE LA CONFIANZA LEGITIMA - Licencia de construcción ilegal / SUSPENSION DE LA LICENCIA DE CONTRUCCION - Daño antijurídico. Inexistencia Si la sociedad demandante debía conocer que la zona donde desarrollaría su proyecto de vivienda no podía urbanizarse como zona residencial, no es razonable sostener que la confianza generada con la licencia de construcción era merecedora de protección, pues sabía que era un acto contrario a derecho y que, si bien no estaba obligada a demandar porque la beneficiaba, no podía generar estabilidad jurídica de manera indefinida. Dicho de otra manera, como el daño generado a los demandantes por la suspensión legítima de la licencia de construcción que expidió la autoridad pública, fue propiciado o auspiciado por la ignorancia inexcusable de los particulares respecto del uso del suelo, no puede considerarse antijurídico y, por consiguiente, no debe ser indemnizado. En este orden de ideas, se tiene que en aquellos casos en los que la parte demandante se lucra y beneficia con la expedición de una licencia de construcción que, si bien esta amparada por la presunción de validez resulta manifiestamente ilegal, las autoridades públicas no están llamadas a reparar los perjuicios provenientes de la suspensión de sus efectos por cuanto en ese caso, no

se genera un daño antijurídico, por cuanto la confianza de los constructores sólo goza de protección jurídica cuando resulta legítima, esto es, cuando el beneficiario del acto actúa de tal forma que sus conductas u omisiones sean merecedoras de la confianza, pues se fundamentaron en hechos inequívocos de validez ofrecidos por el Estado y no omitieron el conocimiento de circunstancias que resultaban determinantes en la decisión administrativa. En conclusión, los daños que pudieron padecer los demandantes con la suspensión de la licencia de construcción de la urbanización Santa Mónica en el Municipio de Neiva no resultan antijurídicos, y como no existe responsabilidad del Estado sin daño antijurídico, es lógico concluir que las pretensiones de la demanda no deben prosperar.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre dos mil cinco (2.005) Radicación número: 41001-23-31-000-1990-05732-01(12158) Actor: SOCIEDAD CONSTRUCTORA SANTA CLARA LTDA. Demandado: MUNICIPIO DE NEIVA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 13 de marzo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en la que se declaró inhibido por ineptitud sustantiva de la demanda. I. ANTECEDENTES:

1. Mediante demanda presentada el 20 de septiembre de 1990, por medio de apoderado, la sociedad Constructora Santa Clara Ltda. solicitó que se declarara patrimonialmente responsable al municipio de Neiva, formulando las siguientes pretensiones: “PRIMERA. Que se declare que en la expedición de la Resolución Nº 002 de 1985 y de la Licencia de Construcción Nº 046 de 1987, la entidad demandada incurrió en una falla en el servicio público, porque otorgó dicha resolución y licencia con violación de las normas sobre protección y conservación de la audición de la salud y el bienestar de las personas por causa de ruidos a que se refiere la Resolución Nº 8321 del 4 de agosto de 1983 del Ministerio de Salud Pública. “SEGUNDA. Que se declare que la operación administrativa adelantada por la entidad demandada, consistente en la expedición de la Resolución 002 de 1985 del Departamento de Planeación Municipal de Neiva y de la Licencia de Construcción Nº 046 de 1987 de la misma dependencia municipal, y luego la suspensión indefinida de dicha licencia de construcción mediante Oficio 312 del 18 de octubre de 1988 de la misma dependencia municipal, y la falta de definición de la destinación que se le debe dar a los inmuebles de propiedad de mi mandante ubicados en la Avenida 26 con Calle 46 de la ciudad de Neiva, denominados lotes D y E de la Urbanización Santa Mónica, ha causado un daño material a la sociedad Constructora Santa Clara Ltda. “TERCERA. Que se declare que la indecisión de la entidad demandada, respecto de la destinación que debe dársele a los inmuebles de propiedad de mi representada, ubicados en la Avenida 26 con Calle 46 de la ciudad de Neiva, denominados lotes D y E de la Urbanización Santa Mónica, ha impedido a mi mandante ejercer su derecho real de propiedad sobre los mismos entre el 18 de octubre de 1988 y la fecha de esta demanda. “CUARTA. Que como consecuencia de las anteriores peticiones se declare que la entidad demandada es responsable de los daños y perjuicios causados a Constructora Santa Clara Ltda.

por la imposibilidad de concluir la construcción del proyecto denominado Urbanización Santa Mónica Bloques 2 y 3, y zona institucional, por no poder ejercer el derecho de dominio sobre los inmuebles de su propiedad. “QUINTA. Que se condene a la entidad demandada a indemnizar los perjuicios causados a la sociedad Santa Clara Ltda. los cuales deben comprender el daño emergente y el lucro cesante de acuerdo con lo relacionado y estimado en el acápite de perjuicios de esta demanda. “SEXTA. Que se condene a la entidad demandada a pagar a mi mandante, además de las cantidades de dinero por los conceptos antes señalados o costo histórico de la indemnización, el ajuste o actualización de su valor entre la fecha que se liquide el crédito y la fecha en que realmente se ejecute el pago, de conformidad con el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. “SEPTIMA. Que para efectos de ejecución de la sentencia, la entidad demandada dicte dentro de los treinta (30) días siguientes a la comunicación de la misma, la providencia necesaria para su cumplimiento, de acuerdo con el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. “OCTAVA. Que para efectos de pago, la sentencia se cumpla en los términos y condiciones señalados en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, es decir que la cantidad líquida que resulte como condena a cargo de la demandada, devengue intereses comerciales durante los seis meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia y moratorios a partir de dicho término, a la tasa más alta autorizada por la ley” (folios 183 y 184). 2. En respaldo de sus pretensiones, la demandante narró que mediante escritura pública de 31 de octubre de 1984, compró a la sociedad S.K.N. del Tolima Ltda., un lote de terreno de 19.890 metros 2 cuadrados ubicado en el municipio de Neiva. Dicho lote fue dividido en dos: el A de 6.250 mts y el B de 2 13.640 mts . Mediante Resolución Nª 002 de 11 de febrero de 1985, el municipio autorizó a la sociedad demandante a desarrollar en dichos lotes el proyecto general de vivienda denominado Urbanización Santa Mónica. En esa misma fecha se expidieron las licencias de construcción números 7 y 8 para construir 72 casas bifamiliares en cada una de las etapas I y II de la urbanización, respectivamente. Por escritura pública 934 del 17 de abril de 1985 de la Notaría Segunda del Círculo de Neiva, se realizó el reloteo del lote A, en donde se construyeron y vendieron las casas correspondientes a la etapa I, como proyecto financiado por el Fondo Nacional del Ahorro. El 10 de febrero de 1986, mediante escritura pública número 401 de la Notaría Segunda del Círculo de Neiva, se realizó el reloteo de lote B, el cual se dividió en ocho partes, cuatro que correspondían a las 2 2 2 2 manzanas 3 a 6 y los denominados lotes C (567 mts ), D (2.482 mts ), E (863.84 mts ) y F (1.135.5 mts ), ubicados en la avenida 26 con calle 46 de la ciudad de Neiva. En las manzanas 3 a 6 se construyó la segunda etapa de la urbanización Santa Mónica, con 72 casas financiadas por las Corporaciones de Ahorro y Vivienda Colpatria y Davivienda. Y, para cumplir con las cesiones obligatorias señaladas en la Resolución 02 de 1985 -que autorizó la urbanización general de todo el lote, la constructora cedió al Municipio de Neiva el lote F, en el cual se construyó la zona recreacional, vías públicas y las obras públicas para las redes de los servicios públicos. En los lotes C y D se proyectó la construcción de tres bloques de apartamentos en la denominada etapa III de la urbanización Santa Mónica. Sin embargo, el 17 de julio de 1987, mediante licencia de Construcción Nº 046, la Oficina de Planeación Municipal de Neiva aprobó la construcción de dos bloques de apartamentos multifamiliares, de 16 apartamentos y cuatro pisos cada uno. El 16 de febrero de 1988, la licencia fue prorrogada por un año. Se inició la construcción del bloque uno en el lote C, se obtuvo la financiación con el Banco Central Hipotecario, culminando en octubre de 1988 y se comenzaron a entregar los apartamentos en diciembre siguiente. Respecto de los bloques dos y tres, realizó las proyecciones necesarias para su construcción “con el objeto de aprovechar economías de escala y el impulso de las ventas porque se venía haciendo una buena campaña de publicidad para la venta de toda la Urbanización Santa Mónica”. De igual manera, se inició el descapote y limpieza del lote D, para la construcción del bloque dos, pues el Banco Central Hipotecario ofreció la financiación del mismo cuando se vendiera el 50 % del bloque uno.

El 18 de octubre de 1988, mediante oficio 312, el Departamento de Planeación Municipal de Neiva suspendió temporalmente la licencia de construcción de los bloques dos y tres, hasta tanto no se eliminara la contaminación por ruido que se presentaba en el área a construir. El 25 de noviembre de 1988, la sociedad demandante solicitó la revocatoria directa de dicho acto, en tanto que contra el mismo no procedía recurso alguno por la vía gubernativa. La solicitud se fundamentó en que la suspensión le causaba enormes perjuicios, se trataba del hecho de un tercero y violaba su derecho de disponer libremente sobre un bien de su propiedad, cuya utilización ya había sido autorizada. De otra parte, manifestaba su disposición de ofrecer soluciones, dado que, de no levantarse la suspensión, tendría que desmontarse toda la infraestructura que se había establecido hasta ese momento. Mediante oficio de seis de diciembre de 1988, el Departamento de Planeación le solicitó a la sociedad constructora enviar un estudio sobre atenuación de ruido, para efectos de analizar si resultaría procedente la revocatoria de la suspensión; se citó a una reunión para el 16 de diciembre siguiente, la cual no se realizó, por lo que la demandante reiteró la solicitud de revocatoria en la misma fecha. El estudio de impacto de la construcción en la contaminación auditiva de la zona fue presentado el 18 de enero de 1989 y se formularon nuevas alternativas de solución. El 26 de enero, se reunieron los representantes del Departamento de Planeación Municipal, de Salud Ocupacional del ISS y de Saneamiento Ambiental e Ingeniería Sanitaria del Servicio Seccional de Salud, pero concluyeron que no era posible levantar la suspensión ordenada, ni determinar el uso del área. Incluso, se discutió la propuesta de la constructora de que los lotes fuesen destinados a la construcción de un proyecto de uso comercial, compatible con el uso residencial. En una nueva reunión, celebrada el 8 de marzo de 1990, la demandante y el Departamento de Planeación del Municipio de Neiva acordaron tres puntos que se plasmaron en un nuevo oficio: el municipio gestionaría ante la empresa S.K.N. del Tolima Ltda. el cumplimiento de las normas de contaminación por ruido y, realizados los correctivos necesarios, se decidiría sobre la suspensión de la licencia de construcción y se permitiría a la constructora que los lotes D y E, tuvieran un uso diferente al de vivienda. Hasta el 20 de septiembre de 1990, fecha en que se presentó la demanda, no se había resuelto el asunto, a pesar de una nueva solicitud presentada el ocho de julio 1990. Esta situación condujo a que los lotes perdieran todo su valor, dado que no se sabía en qué podían ser utilizados ante la indecisión del municipio (folios 184 a 188). 2. La demanda fue admitida por auto de cinco de octubre de 1990 (folio 199). 3. De manera oportuna, el Municipio de Neiva, mediante apoderado, intervino en el proceso para oponerse a las pretensiones de la demanda, atenerse a los hechos que se prueben en el proceso y manifestar, en resumen, los siguientes argumentos: Al expedir la autorización general de construcción y la respectiva licencia, no incurrió en falla en el servicio porque esos actos administrativos se encontraban conformes a las normas del Código de Urbanismo. Además, como las normas sobre protección y conservación de la audición eran de público conocimiento, de manera especial para los constructores, eran imperativas y debían ser observadas por los particulares. Cuando la sociedad demandante compró el lote de terreno a S.K.N. del Tolima Ltda., estaba enterada de que colindaba con la trilladora de café de propiedad de la empresa vendedora y se había comprometido verbalmente a dejar una franja, no menor de 50 metros, para resguardar la seguridad de los futuros habitantes de la urbanización Santa Mónica. La suspensión de la licencia se realizó conforme a lo exigido por la ley y de acuerdo con estudios previos realizados por las autoridades ambientales competentes. Por lo mismo, no se violó el derecho de propiedad de la actora sobre los terrenos, ya que debía prevalecer la salud de los habitantes de las futuras edificaciones sobre los intereses comerciales de la sociedad. En cuanto a la destinación del inmueble, se estaba a la espera de un estudio solicitado al Ministerio de Salud. Por lo anterior, consideró infundadadas las pretensiones dirigidas a indemnizar posibles perjuicios (folios 228 a 236). El demandado propuso, en escrito separado, las excepciones de indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia. Consideró que, habiéndose alegado la violación al derecho de propiedad, la demanda debía tramitarse por la vía ordinaria y la jurisdicción contencioso administrativa no era la competente (folios 237 y 238).

4. Practicadas las pruebas decretadas mediante auto de 4 de septiembre de 1991, se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión (folios 244, 245 y 271). La apoderada de la sociedad demandante manifestó que el daño causado a su representada se encuentra plenamente demostrado, por la suspensión indefinida de la licencia de construcción, y agregó que las justificaciones presentadas por la administración no son suficientes para mantener el predio sin ninguna destinación (folios 277 a 282). El apoderado del municipio de Neiva reiteró las excepciones propuestas y agregó que la actora se equivocó en la acción ejercida, pues se debió demandar la nulidad de los actos que concedieron la licencia de construcción, dado que se invocó la violación de normas superiores mediante la expedición de estos actos. De otra parte, dijo que no se configuró la falla del servicio alegada, puesto que la licencia de construcción fue expedida conforme a la ley y la situación de contaminación ambiental por ruido se sujetó a los parámetros previstos en Código Nacional de Policía. Por esa razón, esa suspensión se mantendría mientras no se eliminara la contaminación, circunstancia que debía ser constatada por el Ministerio de Salud. Por último, alegó el hecho de un tercero, por originarse el ruido en un sujeto diferente a las partes y por corresponder a otra entidad determinar esa situación; alegó también la culpa de la víctima, pues la actora sabía previamente de la contaminación por ruido, causa de la suspensión de la licencia (folios 286 a 289).

II. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA: Mediante sentencia de 13 de marzo de 1996, el Tribunal Administrativo del Huila se declaró inhibido para decidir de fondo el proceso, por ineptitud sustantiva de la demanda, y rechazó las excepciones propuestas. Manifestó que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que el perjuicio reclamado se deriva de actos administrativos. En la primera pretensión, se trata de los actos que concedieron el permiso para realizar el proyecto de la urbanización Santa Mónica y la licencia de construcción; en la segunda y la tercera, del acto que suspendió la licencia construcción de los dos bloques de apartamentos. Éste último, sería el que eventualmente originó el daño, y se debió demandar su nulidad, pues respecto de los otros dos atendió a la “solicitud y querer” de la actora. Por último, manifestó que la acción se encuentra caducada, pues los cuatro meses establecidos por la ley ya se habían vencido al presentar la demanda (20 de septiembre de 1990), sea que se cuente dicho término a partir de la primera solicitud de revocatoria de la suspensión, 25 de octubre de 1988, o de la solicitud de “uso adicional del suelo” (folios 291 a 305).

III. RECURSO DE APELACIÓN:

La sociedad demandante presentó y sustentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Estimó que el Tribunal no tuvo en cuenta la operación administrativa mediante la cual se produjo la falla en el servicio, que comprende el momento de aprobación del proyecto de la urbanización Santa Mónica y se extiende hasta la licencia de construcción de los bloques de apartamentos, su suspensión y el silencio administrativo o falta de pronunciamiento sobre la destinación que debía darse al inmueble. En la sentencia, solo se tuvo en cuenta la suspensión indefinida de la obra y se desconoció que el municipio demandado debió realizar los estudios necesarios para conceder la licencia. La ausencia de esos estudios constituye la falla del servicio que se alega, se trata, por lo tanto, de una operación administrativa. De acuerdo con lo dicho, no es posible impugnar el acto que suspendió la licencia, pues éste es consecuencia de la falla del servicio, por haberse concedido la licencia de construcción sin los estudios previos que debían ser realizados por la demandada. Concluyó que los perjuicios no se derivan del acto que suspendió la licencia de construcción, sino del conjunto de actos que constituyeron la falla del servicio, que transformaron el ejercicio del derecho de propiedad sobre el inmueble (folios 308 a 310).

El recurso fue concedido el 21 de mayo de 1996 y admitido el 20 de agosto siguiente. Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, el demandado guardó silencio. La sociedad actora y el Ministerio Público intervinieron oportunamente (folios 311, 315 y 319). La representante del Ministerio Público manifestó que la demandante debió ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que suspendió la licencia de construcción y contra el acto presunto, mediante el cual se le negó alguna destinación específica al bien. En efecto, sin la declaración de nulidad de dichos actos no se pueden reconocer los perjuicios cuya indemnización se solicita en la demanda. En el mismo sentido, expresó que en este caso no se configura una operación administrativa,

dado que el actor trata de unir dos situaciones separadas: de una parte, la actuación mediante la cual se le concedió la licencia de construcción, que no le causó perjuicio alguno a la demandante y por lo tanto carecía de interés jurídico para demandarla; de otra parte, el acto de suspensión, que es autónomo e independiente de la primera actuación y que no hace parte del procedimiento para otorgar la licencia, como lo pretende la actora. Lo mismo sucede con el acto presunto, mediante el cual se negó el uso adicional del lote. Por lo anterior, solicitó la confirmación de la sentencia impugnada (folios 321 a 328). El apoderado de la demandante señaló que se trata de una operación administrativa en la que la administración municipal incurrió en varias omisiones que dieron lugar a que el proyecto de construcción no tuviera viabilidad material. En primer lugar, la expedición de la licencia de construcción, sin haberse realizado el estudio de contaminación por ruido que presentaba el sector y, al mismo tiempo, el hecho de no haber denegado algún tipo de medida contra el tercero que lo causaba. Sin haber tomado las anteriores medidas, el municipio de Neiva suspendió la licencia de construcción, en un acto en el que no se determinaron los recursos que procedían contra él y dejó suspendida indefinidamente la licencia de construcción, así como la destinación definitiva del inmueble. Por lo anterior, concluyó, el acto de suspensión no podía ser demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho (folios 329 a 335).

IV. CONSIDERACIONES: Ausencia de ineptitud sustantiva de la demanda El Tribunal se inhibió para fallar de fondo aduciendo la ineptitud sustantiva de la demanda fundada en el indebido ejercicio de la acción de reparación directa. A su juicio, la acción correcta era la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que todas las pretensiones tienen origen en actos administrativos como son: la resolución N° 002 de 1985, que autorizó el proyecto de la urbanización Santa Mónica, la licencia de construcción N° 046 de 1987, en la que se autorizó la construcción de dos bloques de edificios en esa urbanización, y el oficio 312 de 18 de octubre de 1988, por medio del cual se suspendió indefinidamente la construcción de los bloques dos y tres, en los lotes D y E, por contaminación por ruido. Sin duda las situaciones que dieron origen a la demanda se originaron en actos administrativos; inicialmente, una licencia otorgada por el municipio de Neiva para la construcción de los bloques de apartamentos y la posterior suspensión de la misma, mediante oficio, por existir contaminación por ruido en el lugar de la construcción. Sin embargo, en criterio de la Sala, el razonamiento expuesto por el Tribunal es equivocado, por dos argumentos fundamentales, a saber: Primero, para esta Sala es evidente que la parte demandante alega la existencia de una operación administrativa, esto es, de la ejecución antijurídica de un acto administrativo, cuya validez no discute. En efecto, la demanda no formula ningún cargo de ilegalidad contra el acto de suspensión de la licencia de construcción; por el contrario, en el curso del proceso no ha cuestionado la razón de dicha suspensión, cual es la contaminación por ruido existente en los lotes donde se construirían los bloques de apartamentos. Incluso, todo indica que acepta tal motivo, pues, es notorio que la conducta de la sociedad constructora, antes de presentar la demanda, se dirigió a proponer formulas de solución frente al problema, como la de hacer otro tipo de construcción o realizar obras adicionales para disminuir la contaminación; lo que se cuestiona a la administración es el estado de indefinición en que quedó la licencia de construcción. Es esa la forma como se plantea la segunda pretensión de la demanda, que de ninguna manera puede ser interpretada como la solicitud de nulidad del acto. En segundo lugar, no se podría interpretar la primera pretensión de la demanda como una solicitud de nulidad de la resolución 002 de 1985 y de la licencia de construcción 046 de 1987, por la censura que se formula a dichos actos porque fueron expedidos con violación de las normas de protección y conservación de la audición. Y no se puede llegar a tal conclusión porque la demandante carecería de interés para hacer tal impugnación, teniendo en cuenta que las mencionadas decisiones la favorecen y no la afectan. Así lo ha entendido la Sala en otras oportunidades, por ejemplo, en sentencia de 21 octubre de 1999: “El art. 85 del estatuto contencioso administrativo consagra la acción de nulidad y restablecimiento del derecho según la cual “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y que se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño.” “En consecuencia, esta acción tiende a realizar dos finalidades básicas: en primer término, la nulidad del acto de la administración por los mismos vicios de ilegalidad señalados anteriormente y, en segundo lugar, el restablecimiento de los derechos subjetivos violados, o la reparación del daño.

“Lo anterior significa, que mientras la acción de nulidad simple podrá ser ejercida por cualquier persona, solamente está legitimado para promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho quien tenga interés jurídico para reclamar en razón de haber sido lesionado en sus derechos por el acto acusado. “Al resolver el fondo de la litis, el juez administrativo establecerá si el actor logró desvirtuar la presunción de legalidad de la que está amparado el acto, si hasta ese entonces es titular de los derechos subjetivos cuyo amparo reclama, puesto que mal puede restablecerse algo que ya no se encuentra en el patrimonio jurídico de quien demanda, y del interés que tuvo y tiene para impugnarlo. “En efecto, la acción resarcitoria prevista por el art. 85 del C.C.A. requiere, para su procedencia, que el actor tenga el interés necesario para impugnar su legalidad en orden de satisfacer su derecho; aquí el control de legalidad es un medio para un fin consistente en el restablecimiento del derecho o la reparación del daño. De modo que solamente quien sienta lesionado su derecho tiene la aptitud legal necesaria para ejercer la acción que, de otra manera, se estaría dejando a la disposición de cualquier persona distorsionando así su contenido y traicionando la finalidad que le es propia. “Lo hasta aquí dicho se acomoda perfectamente a la tesis que la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha venido construyendo desde 1961, relacionada con los móviles y finalidades como elemento definitorio de la acción que se ha ejercido en la demanda, y sus consecuencias. “Retomando esta reflexión, la Sala precisa que es menester que el interés necesario para ejercer válidamente la acción del art. 85 del C. C. A. esté en cabeza del actor a la hora de formular la demanda, pero, además, que allí permanezca a lo largo del proceso hasta su finalización. “Porque -y es lo que ocurre en este caso- si el actor disponía del interés legalmente suficiente para ejercer la acción, razón por la cual se proveyó a la admisión de la demanda, pero, con posterioridad lo pierde, antes de la finalización del proceso, el juez no podía pasar desapercibida dicha circunstancia, pues no habrá lugar a que proceda ninguna de las pretensiones en ella contenidas, a 1 saber, la de anulación del acto y la de restablecimiento o de reparación” (se subraya). En este caso, la sociedad actora carecía de interés para demandar los actos mediante los cuales obtuvo la licencia de construcción, ya que precisamente de ellos provenía el derecho cuya vulneración reclama, dado que fue su suspensión la que originó el supuesto daño reclamado en la demanda. Otro tipo de consideración llevaría a la paradoja de que quien es beneficiario de un acto, fruto de propia solicitud, queda, sin embargo, abocado a demandarlo, así carezca de todo motivo de reproche. Así lo entendió el Tribunal y, por eso, no reclamó de la actora, respecto de estos actos, el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como si lo hizo respecto del acto de suspensión. En consecuencia, la demanda no es inepta, razón por la cual, esta Sala se pronunciará de fondo. Sin embargo, es importante advertir que, conforme lo dispone el último inciso del artículo 358 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este caso por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, cuando se hubiere apelado “una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”. En otras palabras, en el presente asunto, la Sala tiene competencia sin límites para resolver todos los problemas jurídicos sometidos a su consideración. Ahora bien, los antecedentes de esta sentencia muestran con claridad que se discute si el Municipio de Neiva es patrimonialmente responsable por los daños ocasionados con la suspensión parcial de una licencia de construcción que autorizó la urbanización de vivienda multifamiliar que construía la sociedad demandante en una zona definida como industrial. Entonces, como el punto de partida de la responsabilidad patrimonial del Estado, cualquiera sea su 2 fuente, es la ocurrencia del daño antijurídico que permite trasladar los efectos del hecho dañoso desde el

 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 21 de octubre de 1999, expediente N° 11.616, actor: Seguros del Estado S.A. 1

1En sentencia C-333 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero, la Corte Constitucional coincidió con la tesis expuesta por la Sección Tercera del Consejo de Estado, entre otras en las sentencias del 8 de mayo de 1995, expediente 8118 y 13 de julio de 1993, expediente 8163, en el sentido de señalar que “el inciso primero del artículo 90 consagra la cláusula general de responsabilidad

patrimonio del administrado al de la administración, en primer lugar, corresponde a la Sala averiguar sí en, este caso, está demostrada su ocurrencia. El daño antijurídico como fuente de la reparación A pesar de que el artículo 90 de la Constitución es claro en señalar que el Estado “responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables”, lo cierto es que en nuestro ordenamiento jurídico no existe definición normativa del concepto de daño antijurídico. Por ello, la jurisprudencia nacional, siguiendo algunos parámetros de la doctrina extranjera, dada la similitud de los artículos 106 de la Constitución Española y 90 de la Constitución Colombiana, ha definido el daño antijurídico como “la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la 3 obligación de soportar, que no está justificado por la ley o el derecho” ; o también se ha entendido como el daño que se produce a una persona a pesar de que “el ordenamiento jurídico no le ha impuesto a la víctima 4 el deber de soportarlo, es decir, que el daño carece de ´causales de justificación´ Nótese que, de la simple definición de daño antijurídico, pueden deducirse fácilmente dos de sus principales características, a saber: La primera: no todos los daños que causa el Estado resultan indemnizables, sobre todo si los mismos son el resultado de la actividad estatal lícita, pues solamente originan el deber de reparación patrimonial aquellos daños que exceden los límites jurídicos que garantizan los derechos e imponen obligaciones exigibles a todas las personas que viven en determinada sociedad. Se ve, entonces, como la concepción del daño antijurídico, desde esa perspectiva, no solamente resulta acorde con los principios de eficiencia de la función pública y efectividad de los derechos (artículos 228 y 2º de la Constitución), sino también confluye con los principios de igualdad frente a las cargas públicas y solidaridad, que constituyen las piezas angulares del Estado Social de Derecho (artículos 1º y 13 de la Carta). Ahora bien, esta característica del daño antijurídico resulta especialmente relevante en aquellas limitaciones impuestas por el Estado al ejercicio de los derechos reconocidos y garantizados por las normas jurídicas, en tanto que solamente pueden originar su responsabilidad patrimonial aquellas restricciones que “superan la normal tolerancia” o que impiden el goce normal y adecuado del derecho. Específicamente en cuanto a la razonabilidad de la limitación del derecho a la propiedad y al límite de la obligación del titular a soportar dicha restricción en el ejercicio de su derecho, para efectos de establecer el deber de los particulares de reparar los daños, la doctrina Argentina ha dicho lo siguiente: “El daño derivado de las inmisiones (sic) que provienen de un determinado goce de la propiedad vecina, constituye uno de los sectores de violación de la propiedad en los que la jurisprudencia ha desempeñado un papel más importante para contemporizar los intereses inherentes a las relaciones de vecindad y para determinar reglas que contemplen los preceptos del Código Civil. Como es sabido, la prohibición de las inmisiones (sic) está regulada por el art. 844 del Cód. Civil, que prevé, según el sentido literal de la disposición, dos posibilidades para el propietario que es víctima de las ocasionadas por el humo, el calor, los ruidos, los olores, etcétera…a) obtener la inhibitoria de las inmisiones que superan la normal tolerancia y, además, el resarcimiento del daño.b) No inhibir las inmisiones ni obtener resarcimiento alguno… La norma examinada contiene además dos directivas: aquella según la cual para valorar la normal tolerancia se debe hacer referencia a las ‘condiciones del lugar’ (art. 844, párr 1º), y la que atribuye al juez el poder de ‘contemporizar las exigencias de la producción con las razones de la propiedad’ (art. 844, párr. 2º). La primera directiva permite elevar el límite de la normal tolerancia y, por lo tanto, negar la consiguiente tutela, siempre que la zona tenga un carácter industrial; es decir, se da una tutela preferente a la propiedad industrial frente a la de uso privado e incluso agrícola.

 patrimonial del Estado y comprende por ende no sólo la responsabilidad extracontractual sino también el sistema de responsabilidad precontractual (derivado de la ruptura de la relación jurídico-administrativa precontractual) así como también la responsabilidad patrimonial del Estado de carácter contractual”. 3 Sentencia del 2 de marzo de 2000, expediente 11945, entre muchas otras. 4 Sentencias del 11 de noviembre de 1999, expediente 11499 y del 27 de enero de 2000, expediente 10867

Por su parte, la segunda también implica una condición favorable para el empresario causante de las inmisiones (sic) y, según el tenor literal de la disposición, no se prevé ni siquiera que el juez conceda un resarcimiento del daño ocasionado por las inmisiones (sic) industriales cuando al contemporizar los intereses en juego haya decidido sacrificar las exigencias de la propiedad, a favor 5 de las productivas” En consecuencia, para efectos del caso objeto de estudio, sólo puede entenderse como antijurídico el daño que causa un perjuicio personal y cierto al derecho a la propiedad que ha sido restringido con intromisiones intolerables, esto es, que es limitado de forma tal que excede la obligación jurídica de soportarlo. La segunda característica del daño indemnizable se encuentra en el hecho de establecer que solamente resultan antijurídicas las lesiones causadas por el Estado a los derechos de las personas que no surgen de su anuencia, aceptación o que son propiciadas por ellos mismos. No se trata de identificar el concepto de daño antijurídico con la causal de exoneración de responsabilidad que rompe la imputación por el hecho o culpa exclusiva de la víctima; se trata de entender que el Estado no puede indemnizar los daños cuya fuente de indemnización no es objeto de protección jurídica, en tanto que su origen es inconstitucional, ilegal o contraria al principio de buena fe que debe regular todas las actuaciones de los particulares y del Estado (artículo 83 de la Constitución). En otras palabras, así el daño cuya reparación se pretende pudiese ser causado de manera directa y eficiente por el Estado, no puede ser indemnizado si fue propiciado, auspiciado, avalado u originado con la actuación u omisión de quien lo reclama, en tanto que el ordenamiento jurídico solamente protege las actuaciones leales y legítimas de los particulares. Con base en lo anterior, la Sala procede a estudiar si en el asunto sometido a su consideración se demostró la existencia de un daño antijurídico. De acuerdo con las pruebas que obran en el proceso, mediante Licencia número 46 del 17 de julio de 1987, el Departamento de Planeación del Municipio de Neiva concedió a la constructora Santa Clara licencia para “construir dos bloques multifamiliares de 16 aptos. c/u, 4 pisos c/u, en el predio de la Avda. 26 con calle 46- Urbanización Santa Mónica de esta ciudad”. Esa licencia era válida por 180 días, pero fue renovada hasta por un año a partir del 16 de febrero de 1988 (folios 111 y 148 del cuaderno 1). El 5 de octubre de 1988, la división de saneamiento ambiental del Servicio Seccional de Salud Huila, del Ministerio de Salud, a solicitud del jefe del Departamento de Planeación Municipal del Neiva, practicó visita a la urbanización Santa Mónica, a los lotes donde se iban a construir los bloques de apartamentos dos y tres, para evaluar el impacto ambiental consistente en contaminación por ruido y polvo, ya que dichos predios colindan con la Trilladora de Café SKN del Tolima. En oficio del siete de octubre siguiente, dirigido a la entidad solicitante, presentó la siguiente evaluación: “Al comparar los valores de las mediciones de contaminación por ruido encontrados en la zona visitada con los establecidos, como permisibles, por la Resolución N° 08321 de 4 de agosto de 1983, se observaron que ellos superana (sic) los estipulados por esta norma para zonas residenciales. En consecuencia en dicha área no se podrán construir apartamentos y/o viviendas, mientras no elimine la contaminación que se está presentando la cual representa un alto riesgo para el bienestar de las personas” subrayas fuera del texto original (folios 259 del cuaderno 1). Efectivamente, en ese documento se informa que, tal y como se constató en la visita adelantada a la zona de 10:30 de la mañana a 12 meridiano, la contaminación por ruido en la caseta de entrada a la urbanizadora es de 74 decibeles, a 21 metros de la esquina sureste de la trilladora es de 68 decibeles, a 21 metros desde la tapia del lote que divide los terrenos es de 75 decibeles y a 21 metros desde la tapia en dirección a las torres de energía es de 80 decibeles (folios 258 y 269 del cuaderno 1) Mediante oficio 312 del 18 de octubre de 1988, el Departamento de Planeación Municipal de Neiva informó de la anterior visita a la sociedad Constructora Santa Clara Ltda. y le comunicó la siguiente medida: “El Departamento de planeación como Entidad Reguladora y Coordinadora del Desarrollo Urbanístico de la zona Industrial y Residencial, estima conveniente comunicarles que hasta tanto no se elimine la contaminación en mención, queda suspendida temporalmente la licencia de construcción N° 046 de Mayo (sic) de 1987 para los Bloques B2 y B3” (folio 158 del cuaderno 1).

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Visintini Giovanna. Tratado de la Responsabilidad Civil. Editorial Astrea. Buenos Aires. 1999. Páginas 104 y siguientes.

Conforme al artículo 17 de la Resolución 8321 de 1983 del Ministerio de Salud, “por la cual se dictan normas sobre protección y conservación de la audición de la salud y el bienestar de las personas, por causas de la producción y emisión de ruidos”, los niveles sonoros máximos permitidos en las zonas residenciales ascienden a 65 decibeles en el día y 45 en la noche, y en la industrial, de 75 dB en el día y la noche (folios 216 a 225 del cuaderno 1). Y, al tenor de lo dispuesto en el artículo 29, parágrafo, de la misma Resolución, “la autoridad de planeación correspondiente tendrá en cuenta el concepto sobre ruido del Ministerio de Salud o su entidad delegada en la definición y ubicación de zonas habitables y otras con alto índice de utilización humana”. Además, el artículo 42 del Decreto 1333 de 1986, autorizaba al municipio a ordenar la suspensión de la construcción cuando afecte la seguridad o salubridad pública. Y, el artículo 40 del Decreto 1117 de 1988 o Código de Policía del Departamento del Huila, deja en claro que corresponde a las autoridades de Policía “impedir o hacer cesar los ruidos estridentes, especialmente en los sectores residenciales” (folio 360 del cuaderno 1). Visto lo anterior, se tiene que, por cuanto existía contaminación auditiva en la zona, que la autoridad de planeación debía tener en cuenta el concepto de ruido expedido por la autoridad local competente para controlar y vigilar el cumplimiento de las normas establecidas para la contaminación por ruido y que municipio podía suspender las obras que la propicien, es lógico concluir que era válida la suspensión de las obras de construcción que adelantaba la sociedad demandante, puesto que, tanto las autoridades de salud, como las del municipio de Neiva, estaban cumpliendo el deber legal de vigilar el cumplimiento de las normas dirigidas a prevenir la contaminación por ruido y resguardar la salud de los futuros habitantes de los bloques de apartamentos que se iban a construir. Por lo tanto, resulta necesario establecer si ese acto de suspensión, cuya legalidad no se discute por las partes, no debía ser soportado por la sociedad actora, esto es, si se le causó un daño patrimonialmente indemnizable. Aunque los demandantes no lo plantean expresamente, en sentido estricto, solicitan la reparación de daños causados por la suspensión legítima de las obras de urbanización que estaban amparadas por la confianza que les había otorgado una licencia de construcción que fue expedida para construir viviendas en una zona de alta contaminación auditiva. Ello, necesariamente remite a la Sala al análisis de si el desconocimiento de la confianza legítima en la que se apoya el administrado puede producir un daño antijurídico. Los principios de confianza legítima del particular en las actuaciones del Estado o de la buena fe en las actuaciones de los administrados, derivadas de los principios de legalidad, igualdad y seguridad jurídica propios del Estado Social de Derecho, limitan las decisiones discrecionales de la administración cuando se dirigen a modificar de manera abrupta, aunque válida y legítima, derechos de particulares. Así, se ha expresado la doctrina en relación con el ámbito de protección del principio de la confianza legítima: “El reconocimiento de una violación del principio de protección de la confianza legítima aparece así como la reacción del juez que sanciona la utilización, regular en sí misma por el autor de la norma jurídica cuestionada, de sus poderes de formación en condiciones que sorprenden la confianza que los destinatarios de la norma discutida podían legítimamente tener en que el marco jurídico de desenvolvimiento de su actividad no sería modificado sin, al menos, la adopción de ciertas medidas 6 transitorias” La Corte Constitucional definió éste concepto de la siguiente manera: “Este principio, que fue desarrollado por la jurisprudencia alemana, recogido por el Tribunal Europeo de Justicia en la sentencia del 13 de julio de 1965, y aceptado por doctrina jurídica muy autorizada, pretende proteger al administrado y al ciudadano frente a cambios bruscos e intempestivos efectuados por las autoridades. Se trata entonces de situaciones en las cuales el administrado no tiene realmente un derecho adquirido, pues su posición jurídica es modificable por las autoridades. Sin embargo, si la persona tiene razones objetivas para confiar en la durabilidad de la regulación, y el cambio súbito de la misma altera de manera sensible su situación, entonces el principio de la confianza legítima la protege. En tales casos, en función de la buena fe (CP art. 83), el Estado debe proporcionar al afectado tiempo y medios que le permitan adaptarse a la nueva situación. Eso sucede, por ejemplo, cuando una autoridad decide súbitamente prohibir una

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Castillo Blanco, Federico A. La Protección de Confianza en el Derecho Administrativo. Editorial Marcial Pons. Madrid. 1998. Página 108

actividad que antes se encontraba permitida, por cuanto en ese evento, es deber del Estado 7 permitir que el afectado pueda enfrentar ese cambio de política”. De este modo, resulta evidente que la aplicación de la buena fe en las actuaciones de los particulares y del Estado no sólo es un principio general del derecho y de ética de comportamiento, sino que es un precepto de obligatorio cumplimiento. Sin embargo, la constitucionalización de este principio en el artículo 83 de la Carta evidencia su carácter correlativo o recíproco, pues supone, de un lado, la garantía para el administrado de que el Estado presuma que así actúa frente a él y a los demás particulares y, de otro, el deber de comportarse de buena fe en todas las relaciones, de tal forma que tanto la administración como el administrado deben adoptar comportamientos leales en el desenvolvimiento de sus relaciones. En este sentido, la doctrina y la jurisprudencia han concluido que, para que la confianza del particular sea digna de protección jurídica, es necesario que reúna las siguientes condiciones principales: i) La estabilidad que modifican los poderes públicos debió generar una expectativa razonable y cierta, pues debió apoyarse en signos externos y concluyentes de que la actuación era válida ii) el conflicto entre la necesidad de preservar el interés público y el interés privado de quien se encuentra amparado por los principios de seguridad jurídica y legalidad, debe resolverse a favor del primero, iii) “se exige una antijuricidad, no tanto como conducta ilegal, sino en el sentido de que el sujeto que sufre los daños y perjuicios por la actuación administrativa no tiene el deber de soportar los mismos y, a este respecto, la jurisprudencia ha admitido la quiebra de la confianza en las expectativas legítimas como una causa adecuada e idónea para el resarcimiento de daños y perjuicios, pero rechaza con idéntica fuerza aquellos 8 supuestos en que la confianza del ciudadano obedece a un puro subjetivismo” , iv) el comportamiento previo a la constitución de las relaciones debe ser claro, inequívoco y veraz. Como ejemplo de esta condición, se ha dicho que “no puede, pues, el administrado extender los efectos de una licencia de construcción partiendo de las ambigüedades de la documentación que sirvió de base al otorgamiento de la licencia” o “si se llegó a obtenerse la licencia precisamente por haber inducido a error a la Administración al facilitar datos inexactos, si la Administración, en ejercicio de sus facultades, priva de efectos a la licencia, no procederá la 9 indemnización de perjuicios para aquel administrado” . Así las cosas, los daños causados como consecuencia de los cambios normativos abruptos, así sean legítimos, pueden ser indemnizados cuando el administrado se encuentra amparado por la confianza que es merecedora de protección. En cambio, cuando el beneficio que fue modificado fue obtenido por el particular en forma dolosa, engañosa, con información errónea y/o con documentación incompleta a sabiendas de la deficiencia, es obvio que esa confianza no es merecedora de protección. En este orden de ideas, si el acto administrativo generador de un derecho es revocado porque se encontraron irregularidades que pudieron ser propiciadas, auspiciadas, avaladas o se originaron con la actuación u omisión de quien lo reclama, el daño cuya reparación se pretende no resulta antijurídico y, por ende, no puede ser indemnizado. En tal virtud, la Sala procede a estudiar si, la sociedad demandante, debía conocer las situaciones por las que fue suspendida la licencia de construcción y, por consiguiente, si tenía el deber jurídico de soportar el daño causado. Mediante auto del 17 de julio de 2003, reiterado por autos del 30 de enero y 13 de abril de 2004, la Sala resolvió decretar la práctica de algunas pruebas para esclarecer puntos oscuros en el litigio (folios 340 a 342, 484 a 483 y 547 a 548 del cuaderno 1). Así, en lo pertinente, se encuentra en el expediente lo siguiente: a) Mediante Escritura Pública número 1654 del 31 de julio de 1984, otorgada en la Notaría 31 del Círculo de Bogotá, la sociedad S.K.N. del Tolima Ltda., vendió a la Constructora Santa Clara Ltda. un lote de 19.890 metros cuadrados que hace parte del predio denominado Tierra Alta, ubicado en el Municipio de Neiva. Ese terreno colinda con las instalaciones de la Trilladora del Huila y con la Empresa Colombiana de Aeródromos (ECA). Se advierte que en la escritura no figura que el lote hubiese sido adquirido con un fin específico (folios 8 a 17 del cuaderno 1). b) En respuesta a la solicitud de información elevada por esta Sala a la Oficina de Planeación Municipal de Neiva en relación con la determinación del “carácter de zona residencial o industrial, conforme al plan de ordenamiento urbano, entre los años 1985 y 1989, de los siguientes predios, sin nomenclatura, ubicados en la Urbanización Santa Clara… (describe los linderos de los lotes D y E)” (folios 340 y 341 del

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Sentencia C-478 de 1998 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Castillo Blanco, Federico A. La Protección de Confianza en el Derecho Administrativo. Editorial Marcial Pons. Madrid. 1998. Páginas 317 y 318. 9 González Pérez, Jesús. El Principio General de la Buena Fe en el Derecho Administrativo”. Editorial Civitas, S.A. Madrid. 2 edición. 1983. Páginas 89 y siguientes 8

cuaderno 1), mediante Oficio DAPM 838 del 17 de mayo de 2004, el Jefe Administrativo de Planeación Municipal de Neiva informó: “una vez revisados los archivos en el Departamento de Planeación Municipal se pudo observar la siguiente cronología: Que para el predio donde se encuentra ubicado en la carrera 7 costado nor-occidental con calle 55 (actual nomenclatura) donde funciona la industria Trilladora de Café, ha existido: el Departamento de planeación concedió a la señora Olga Falla viuda de Falla (S.K.N. DEL TOLIMA) la demarcación No. 838 de fecha septiembre 08 de 1976, para la construcción de instalaciones para Industria semipesados cuyas observaciones hace referencia al uso Industrial (ANEXO No. 1). Luego en el año 1977, el Departamento de Planeación Municipal expide la Licencia No. 008 de fecha 11 de marzo de 1977 a nombre de S.K.N. del Tolima Ltda., para construir una bodega y trilladora de Café en el predio ubicado en la carrera 7ª con calle 44 de la ciudad de Neiva (ANEXO No. 2). Posteriormente en el año 1981 el Departamento de Planeación Municipal nuevamente concede la demarcación No. 1890 a la Trilladora de Café del Huila Ltda., donde establece como uso del suelo como área Industrial y de comercio pesado. Es de anotar que la presente solicitud tenía como objetivo la posibilidad de construir un colegio en este predio. Sin embargo, esta solicitud se les informó a su vez un concepto negativo tal como se demuestra en la nota que se plasmo al respaldo de este documento (ANEXO No. 3). Igualmente, en el año 1981 se aprueba el Plan de Usos de Suelo para la ciudad de Neiva, contemplando esta área como Uso Industrial, plan que estuvo vigente hasta diciembre del año 2000. A partir de la fecha de su aprobación entra en vigencia el Acuerdo 016 de diciembre de 2000 por la cual queda establecido el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Neiva. Para el año 1986, la Oficina de Planeación Municipal se le concedió a la constructora Santa Clara la licencia de No. 008 de fecha 11 de febrero de 1986, para la construcción de 72 viviendas unifamiliares de dos pisos en las manzanas 3, 4, 5 y 6 segunda etapa Urbanización Santa Mónica. Todo lo anterior se deduce a (sic) que con base a (sic) las demarcaciones y licencias citadas y que se adjunta a la presente, expedidas en su época, para S.K.N del Tolima Ltda. el uso del suelo desde 1976 hasta diciembre de año 2000, corresponde a Uso Industrial. Por que (sic) se infiere que en el año 1985, el uso del predio en comento era Industrial” (folios 563 a 569 del cuaderno 1). c) La demarcación 1890 del 29 de octubre de 1981 de la Trilladora de Café del Huila Ltda., señaló que la zona donde se encontraba esa empresa es industrial y su objetivo era “solicitar licencia para proyecto edificio para colegio” (folio 568 del cuaderno 1). d) En el Decreto 118 del 10 de junio de 1990, “por el cual se adopta la actualización del Plan de Desarrollo Urbano de la Ciudad de Neiva”, el cual estuvo vigente hasta que entró en vigor el Acuerdo 16 de 2000, por medio del cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial de ese municipio, en su artículo 45, clasificó las zonas industriales en livianas y de industria artesanal y comercio pesado. Y, en las primeras definió sus usos como principales: los depósitos y talleres, comercio al por mayor, talleres de reparación, edificios industriales de fabricación liviana” y, como usos anexos la “vivienda para los celadores, oficinas restaurantes y otros servicios comunales indispensables para el funcionamiento de la industria”. La zona de industria artesanal y comercio pesado será la relativa a los “usos industriales permitidos en las zonas comerciales con los mismos requisitos exigidos en dichas zonas. Además el uso indiscriminado de bodegas y talleres de toda clase y depósitos”. Lo anterior muestra con claridad que, en las fechas en que fue autorizada la construcción de las diferentes etapas de la Urbanización Santa Mónica, el lote se ubicaba en una zona calificada como industrial y, por ende, no podía autorizarse la construcción de viviendas familiares. Entonces, es obvio que la licencia de construcción suspendida era ilegal porque autorizó la realización de obras en una zona donde no podían desarrollarse. Ahora bien, la sociedad constructora compró el lote donde desarrollaría el proyecto urbanístico conociendo perfectamente que colindaba con dos empresas, una de ellas, la sociedad vendedora, que tenía instalada una trilladora de café, la cual, como es apenas natural, generaría el ruido propio de su actividad. Luego, sin lugar a dudas, los demandantes debían conocer las limitaciones normales y los riesgos

generados con la compra de un terreno colindante con empresas que pueden producir contaminación auditiva o ambiental. Pero, además, los demandantes como sociedad cuyo objeto social es el desarrollo de la actividad urbanístico (sic) constructora, su explotación comercial y técnica” (folio 4 del cuaderno 1), debían conocer que el uso del suelo del lote donde construirían el proyecto era calificada como zona industrial y no residencial, pues esa definición no sólo estaba contenida en un acto administrativo general, sino que resultaba un hecho notorio en un lugar donde se ubicaban varias empresas. Por consiguiente, los constructores no pueden excusarse en su ignorancia, por cuanto los usos del suelo en las ciudades planificadas es un asunto general y de público conocimiento que, incluso, las reglas consuetudinarias de los negocios señalan como un tema de mínimo conocimiento al momento de adelantar un proyecto de la magnitud que tenía la urbanización Santa Mónica en el Municipio de Neiva. Así las cosas, si la sociedad demandante debía conocer que la zona donde desarrollaría su proyecto de vivienda no podía urbanizarse como zona residencial, no es razonable sostener que la confianza generada con la licencia de construcción era merecedora de protección, pues sabía que era un acto contrario a derecho y que, si bien no estaba obligada a demandar porque la beneficiaba, no podía generar estabilidad jurídica de manera indefinida. Dicho de otra manera, como el daño generado a los demandantes por la suspensión legítima de la licencia de construcción que expidió la autoridad pública, fue propiciado o auspiciado por la ignorancia inexcusable de los particulares respecto del uso del suelo, no puede considerarse antijurídico y, por consiguiente, no debe ser indemnizado. En este orden de ideas, se tiene que en aquellos casos en los que la parte demandante se lucra y beneficia con la expedición de una licencia de construcción que, si bien esta amparada por la presunción de validez resulta manifiestamente ilegal, las autoridades públicas no están llamadas a reparar los perjuicios provenientes de la suspensión de sus efectos por cuanto en ese caso, no se genera un daño antijurídico, por cuanto la confianza de los constructores sólo goza de protección jurídica cuando resulta legítima, esto es, cuando el beneficiario del acto actúa de tal forma que sus conductas u omisiones sean merecedoras de la confianza, pues se fundamentaron en hechos inequívocos de validez ofrecidos por el Estado y no omitieron el conocimiento de circunstancias que resultaban determinantes en la decisión administrativa. En conclusión, los daños que pudieron padecer los demandantes con la suspensión de la licencia de construcción de la urbanización Santa Mónica en el Municipio de Neiva no resultan antijurídicos, y como no existe responsabilidad del Estado sin daño antijurídico, es lógico concluir que las pretensiones de la demanda no deben prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA: REVÓCASE la sentencia de 13 de marzo de 1996, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, en su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIOS Presidente de la Sala

MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA