SÉPTIMO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LIDERAZGO, EQUIDAD Y SUSTENTABILIDAD Área Temática 4: Las experiencias de gestión y el diseño, conducción y evaluación de políticas públicas para la equidad y la sustentabilidad.

INSTITUTO NACIONAL DE TECNOLOGÍA AGROPECUARIA Acción, Vinculación y Legalidad de las compras del Estado, para los efectores de desarrollo local y la economía social. AUTORES: Carlos Daniel ZÁRATE Roberto Isaac SCHERBOSKY Sergio Ariel SAMPER Stella Maris GABUTTI Iván GALDEANO

1

SUMARIO ·

Introducción

· Breve análisis de las necesidades básicas a través de la pirámide de Maslow ·

Análisis de la base piramidal

·

Análisis de la pirámide invertida

·

Breve análisis del sistema de contrataciones a efectores locales y de la economía social.

·

Algunas definiciones generales

·

Breve análisis de las contrataciones del estado y su aplicación a la realidad en función a la transparencia

·

El sistema de compras del estado

·

De las contrataciones con efectores sociales

·

Inclusión a través del Monotributo Social

·

Marco normativo de contrataciones con efectores sociales:

· Consideraciones para la implementación de las compras públicas con efectores sociales: ·

Identificación de la problemática

·

Análisis de la problemática de pago

·

Análisis de las compras del estado con efectores locales y de la economía social

·

Políticas de compras propuestas en Argentina

·

La desburocratización de las contrataciones y su sustento legal.

·

Problemática de las Instituciones, aplicación práctica.

·

Normativa para la contratación de bienes y servicios del INTA

·

Principales problemas que se

presentan a efectores locales para

contratar con el INTA ·

Conclusión

2

Introducción: La acción, vinculación y legalidad de las compras del Estado, para los efectores de desarrollo local y economía social, tiene un sustento legal y técnico, que lo posicionó dentro de las legislaciones más avanzadas en estos temas dentro de América Latina, las características de la funcionalidad legal y su introducción dentro de los decretos regulatorios de las contrataciones del estado (Decreto Nº 1023/01 y Decreto Nº 893/12), le dio un sustento legal más allá de lo económico, agregando una función social, especialmente para estos sectores que se ven perjudicados al momento de competir contra las grandes empresas en un entorno microeconómico de desventaja y vulnerabilidad. Las demandas que surgen dentro del sistema se ven reflejadas en la pirámide invertida, que aplicada a este caso, pudo dilucidar esta necesidad desde el ámbito local y plasmarlo en un entorno nacional. Por esto se intenta plasmar en el presente trabajo, la normativa, la necesidad y su aplicación real en base a estudios y experiencias de compras del estado.

Breve análisis de las necesidades básicas a través de la pirámide de Maslow Según explica Abraham Maslow existen una serie de necesidades que las personas intentamos satisfacer de forma progresiva. Así, hay unas necesidades básicas que todos debemos satisfacer, las "necesidades fisiológicas", respirar, beber, comer, etc. que son imprescindibles para la vida. Una vez aseguradas estas, buscamos cubrir las necesidades de orden superior. Todas las necesidades se distribuyen en cinco niveles, y el esquema suele dibujarse en forma de pirámide.

3

Se puede ver que el "sentimiento estético" es una de las necesidades más arriba de la pirámide de Maslow. Curiosamente, los requisitos básicos "Habitabilidad" y "Seguridad", se corresponden con los dos primeros niveles de esta pirámide. Por otro lado, fuera de la norma existen muchas más necesidades a las que se puede dar respuesta desde el proyecto, creando entornos adecuados según lo permitan. Obviamente, todas las pirámides y en particular esta de Maslow, reciben bastantes críticas, sobre todo por el entorno en donde se ha diseñado, en particular esta es de Estados Unidos de América, por lo que cada País / Región en particular tiene su propia pirámide de necesidades. Análisis de la base piramidal El análisis de la base de la pirámide (2 primeros niveles) es fundamental para el desarrollo e implementación de políticas públicas inclusivas. Analizando dicho niveles se detectarán los estratos sociales por debajo de la línea de la pobreza, y que no tienen satisfechas sus necesidades básicas como alimentación, vivienda, medicamentos, energía, transporte público, etc. El crecimiento de la brecha entre pobres y ricos, y las necesidades insatisfechas de aquellos que se hallan en la base de la pirámide de ingresos, presentan oportunidades para el crecimiento empresarial futuro y para el desarrollo social. La base de la pirámide ofrece oportunidades para la creación de valor para todas las partes, para el desarrollo sustentable y para el desarrollo humano. Estos 4

mercados requieren gestionar desafíos sustanciales en infraestructura técnica y económica, educación, recursos financieros y diferencias culturales La magnitud del problema y la ineficacia de los estados nacionales en dar una respuesta concreta a la pobreza mundial dan cuenta de la necesidad imperiosa de nuevas políticas sociales y económicas orientadas por la ética y nutridas por las voces de los más necesitados. Es necesario un nuevo paradigma de desarrollo donde el crecimiento económico, la equidad y el desarrollo social sean sus pilares. Creemos que el camino hacia la superación de la pobreza es el de articulación y de trabajo colectivo entre los distintos sectores de la sociedad (estado-empresasociedad civil). Si entendemos la pobreza como un problema que nos afecta a todos, pues entonces la solución necesariamente debe provenir del actuar colectivo y coordinado de cada uno de los actores de la sociedad. El diálogo y la colaboración con actores previamente ignorados como emprendedores sociales, organizaciones ambientalistas o poblaciones vulnerables ayudarán a desarrollar nuevos mercados y necesidades no tenidas en cuenta en el pasado. La inclusión de los sectores más postergados en las estrategias empresariales

es

fundamental

para

comprender

necesidades

ignoradas

previamente, para incorporar propuestas innovadoras, y para combatir la pobreza y la exclusión social desde la generación de trabajo genuino y el desarrollo de nuevos bienes y servicios. El objetivo “no” debe ser el asistencialismo. El éxito en la base de la pirámide requiere transformar la lógica dominante entre empresa, ONG y estado. Los grandes problemas no se resuelven con grandes soluciones ni provienen mágicamente de un solo sector, sino con muchas soluciones pequeñas, articuladas y mediante el aporte individual y colectivo de todos los actores de la sociedad. Análisis de la pirámide invertida La "pirámide invertida" surge básicamente en el ambiente periodístico. Se usa para redactar una noticia. En vez de contar los hechos en orden cronológico (según el tiempo), se relata lo que pasó por orden de importancia. 5

Creemos que utilizar la pirámide de manera invertida en el ámbito de las políticas públicas, y en especial las económicas ilustra de mejor manera las principales necesidades de la sociedad, viendo claramente que las necesidades más importantes a satisfacer son las que el ppio estaban en la base de la pirámide y ahora están por encima de todas. Asimismo, es importante una integración de todos los niveles de gobierno en post de un objetivo común, que es promover el desarrollo de las economías regionales potenciando las aptitudes, capacidades y habilidades existentes en las mismas, sin que ello signifique un mero asistencialismo.

A partir de este análisis podemos decir que la pirámide de necesidades invertidas permite determinar las políticas sociales que se necesitan e implementarlas en cada región para posibilitar la “inclusión” de los efectores del desarrollo local y la economía social en relación a la posibilidad de ser proveedores del estado. En función de lo analizado anteriormente, y a modo de ejemplo mencionamos algunas posibles políticas a implementar: -

Reducción de los requisitos formales en las contrataciones del estado 6

-

Bancarización no obligatoria

-

Prioridad de selección de oferentes a igualdad de precio

-

Pagos anticipados con contra-garantía adecuadas al sector social

Las políticas que se deben analizar desde el sistema de contrataciones del estado, por ello es pertinente establecer los parámetros existentes a la hora de contratar con el estado, esta temática se relaciona directamente con la revisión y estudio de los decretos que regulan las compras del estado a través de un breve análisis.

Breve análisis del sistema de contrataciones a efectores locales y de la economía social. Dentro del sistema de contratación del Estado Nacional, se encuentra legislado la compra con efectores de la economía social, por lo que desde el año 2004, se incorporó al Decreto Nº 1023/01, la posibilidad de contratar a través de Contrataciones Directas, los productos y servicios que estos ofrecen. El hecho que el decreto incorpore esta nueva política de contrataciones, dio lugar a una serie de cambios en el sistema de contrataciones del estado, a través de una articulación con el Ministerio de Desarrollo Social, quien se encarga de la incorporación de listados para poder autorizar la compras, por este medio a los efectores de desarrollo local y economía social.

La adquisición de bienes y servicios, se debe realizar por los medios que sean pertinentes y que respondan a las normativas vigentes, ya sea por contrataciones 7

directas o licitaciones, que se realicen en los distintos Organismos del Estado Nacional, siendo una política de gestión y desarrollo importante para los niveles locales. En función a las características y la clase de oferta que se realiza desde los sectores de la economía social, se puede intuir que la capacidad de producción y el capital que posee para realizar las inversiones necesarias, son escasas, por ello siempre su oferta se encuentra en desventaja para competir en el ámbito de las contrataciones del estado. Esta característica se agrava cuando el proveedor, se encuentra en departamentos alejados de las capitales o zonas urbanas ya que su acceso a los sistemas informáticos y bancarios exigidos para proveer al estado, no son posibles de obtener fácilmente.

Algunas definiciones generales Las compras del estado son el proceso por el cual las distintas administraciones, adquieren bienes y servicios con sistemas propios y legalmente aprobados garantizando: ● La mejor relación calidad – precio ● Una contratación justa y no discriminatoria ● Transparencia La contratación debe ser vista siempre con relación al entorno en que se desarrolla, ya que la magnitud que posee la aplicación de políticas de 8

contrataciones con efectores locales y de la economía social, es regularmente de alto impacto. Estas contrataciones tienen incidencia directa en las localidades y la población, en donde desarrolla su actividad cada organismo, principalmente, si las actividades del Estado se encuentran alejadas de los polos comerciales del país (Ej. las Estaciones Experimentales del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria). En estos casos, hay que hablar de compras sustentables, sociales y de desarrollo local, donde las contrataciones se deben adecuar en relación a los impactos ambientales y sociales. Para ello se debe poseer claridad en definir las contrataciones, considerar no solo el precio, sino también la influencia que puede realizar en la localidad y en los productores. El sistema de compras sustentables, con las compras a efectores de desarrollo local y de la economía social, puede ser el puntapié inicial para la generación de un sistema de compras del estado, que cumpla con el espíritu de gestión y política pública, que modificó al Decreto Nº 1023/01 y permitió posteriormente la incorporación del art. 29 del Decreto Nº 893/12. Atento a que se deben definir primeramente los distintos conceptos que se vierten en este trabajo, podemos definir a la economía social como: “un movimiento socioeconómico basado en valores y principios, orientado hacia la construcción de una economía centrada en las personas, su desarrollo integral y el fomento de prácticas de cooperación y solidaridad en sus comunidades. La ESS promueve la dignificación de las personas mediante el trabajo, teniendo en cuenta dimensiones económicas, socioculturales, políticas y medioambientales. Sus frutos son el resultado de decisiones democráticas y participativas sobre las modalidades de producción, distribución y comercialización de los bienes y servicios producidos para la satisfacción de las necesidades colectivas e individuales.”(Esta definición fue consensuada por los miembros del ESPACIO

9

NACIONAL DE ECONOMÍA SOCIAL SOLIDARIA -ENESS- en la reunión General de Noviembre de 2010). ● Posee autonomía de gestión ● Integra en sus estatutos y en sus formas de hacer un proceso de decisión democrático ● Defiende la primacía de las personas y del trabajo sobre el capital ● Funda sus actividades en los principios de participación, del hacerse cargo y de la responsabilidad individual y colectiva. (Elgue, M., La Economía Social, Claves para Todos, Nro. 61, Bs. As., 2007). También debemos entender el desarrollo local como: El desarrollo económico, ligado a factores de necesidades y producción de un lugar determinado, que produce un crecimiento en los actores, como en la sociedad misma. Logrando un impacto económico en la localidad, como también un desarrollo social en todo el ámbito comunitario. Hay que tener presente que si la actividad, más allá del desarrollo de incrementos en la economía, produce cambios positivos en la forma de vida de sus pobladores, permitiendo que su actividad incremente la calidad de vida del lugar.

Breve análisis de las contrataciones del estado y su aplicación a la realidad en función a la transparencia Al abordar el tema de compras y contrataciones que realiza es Estado, sabemos que ocupa un rol sustancial entre los actores del desarrollo sustentable, siendo responsable de la creación de políticas públicas. Donde define aspectos claves del mercado de bienes y servicios, sumado a que es uno de los compradores de mayor envergadura. Por ello debe ser el impulsor de agregar criterios ambientales y sociales en todo el proceso de compras pública.

10

En las distintas acciones que lleva a cabo, para lograr un proceso de compras públicas sustentables, avanzar con el liderazgo que tiene, le permite establecer prioridades en las definiciones de procesos de compras públicas con mayor impacto económico ambiental, laboral y social y de esta manera generar interés en los proveedores y consumidores de bienes y servicios por sumarse al cambio. Brindando de esta manera oportunidades al mercado de proveedores de innovar con bienes y servicios, como también fortalecer la inclusión de proveedores en estado de vulnerabilidad social. Para lograr la aplicación de este tipo de política pública, es necesario contar con un marco normativo y lineamientos técnicos tanto a los compradores como al mercado, posibilitando su aplicación efectiva, sumado a la voluntad de las autoridades de llevar adelante este proceso. En este orden de cosas y ciñendo el presente trabajo a las compras públicas con efectores sociales, a continuación brindaremos ciertos parámetros para poder ser efectivos en su aplicación.

El sistema de compras del estado El sistema de compras del Estado, es el proceso mediante el cual las distintas administraciones adquieren bienes, servicios u obras y donde las autoridades de adjudicación deben asegurar que los contratos se traduzcan sobre la base de determinados aspectos: ● La mejor relación calidad – precio: el estado debe garantizar a sus ciudadanos la eficiencia en el gasto de sus recursos financieros, obteniendo el máximo rendimiento del dinero de los contribuyentes en todas sus contrataciones. La mejor relación calidad-precio no implica necesariamente la elección de la oferta de menor precio, sino la obtención del mejor acuerdo dentro de los parámetros que se hayan establecido, entre los que se contemplan criterios de calidad como los ambientales.

11

● Contratación justa y no discriminatoria: una contratación justa implica igualdad de trato; esto significa que todos los competidores deben tener las mismas oportunidades para competir por el contrato y el mismo acceso a la información, evitando que el pliego contenga disposiciones limitativas o discriminatorias. ● Transparencia: las compras públicas deben seguir procedimientos de contratación

y

adquisición

transparentes,

con

objetivos

claros

y

debidamente justificados, y las actuaciones deben ser de acceso público. ● Buena fe. Al igual que en los contratos civiles, la buena fe debe gobernar los contratos de la Administración que deben ser interpretados y ejecutados conforme a la buena fe (cfr. Art. 1198 del Código Civil). ● Legalidad: los contratos administrativos deben someterse a la legalidad administrativa, y deben cumplir integralmente las disposiciones vigentes, respetando irrestrictamente todo el orden jurídico

Haciendo hincapié en el aspecto de Transparencia en la Gestión Pública, distintas normativas la define:

● Ley de Responsabilidad Fiscal, en su art. 8º expresa que “La documentación de carácter físico y financiero producida en el ámbito de la Administración Nacional y que se detalla a continuación, tendrá el carácter de información pública y será de libre acceso para cualquier institución o persona interesada en conocerla”. ● Decreto de mejora de la Calidad de la Democracia y sus Instituciones Nº1172/2003. ● Decreto de Compras y Contrataciones Nº 1023/2001 y sus modificatorios. ● Decreto de Régimen de Transparencia de la oferta pública Nº 677/2001. ● Ley de Ética en la Función Pública Nº 25.188

12

El régimen de contrataciones según lo expresado en el Decreto Nº1023/01, articulo 9 (s/Decreto Nº666/03, articulo 4º), de la Administración Nacional establece que la contratación pública debe desarrollarse en todas sus etapas, en un contexto de transparencia en: a) La publicidad y difusión de las actuaciones, b) La utilización de las tecnologías informáticas que permitan aumentar la eficiencia de los procesos y facilitar el acceso de la sociedad a la información relativa a la gestión del Estado en materia de contrataciones. c) En la participación real y efectiva de la comunidad, lo cual posibilitará el control social sobre las contrataciones públicas. De las contrataciones con efectores sociales Renovar el mercado proveedor con bienes y servicios sustentables es trascendente para generar el cambio, incluyendo así a empresas productivas o prestadoras de servicios que cumplen con determinados criterios sociales o de equidad social. De acuerdo a la definición expresada en la VI Conferencia Internacional de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) de 1988, Economía Social es “aquella parte de la economía nacional de un país, constituida sobre los cimientos de un sistema de unidades productivas que valoran al hombre como sujeto central de la actividad económica, lo que supone la preponderancia del trabajo sobre el capital, en razón de constituir el trabajo mucho más que un factor de producción ya que propicia creatividad, moviliza energías sociales, preserva la identidad de la comunidad, despliega la solidaridad y utiliza experiencia organizacional para satisfacer las necesidades individuales y colectivas”. Incorporando a los Monotributistas Sociales, las Cooperativas y el fortalecimiento de emprendimientos locales y regionales instauran un escenario donde incluyen consideraciones sociales en el mercado. 13

Inclusión a través del Monotributo Social Con el objeto de incluir a aquellas personas de vulnerabilidad social, se crea el Monotributo Social, como herramienta para facilitar y promover su incorporación en la economía formal. Siendo un tipo de contribuyente, posibilita emitir factura oficial, ser proveedor del Estado por contratación directa y tener acceso a las prestaciones de las obras sociales del Sistema Nacional de Salud. Pueden inscribirse las, personas físicas y los "Proyectos Productivos o de Servicios" integrados con hasta 3 personas físicas, reconocidos por el MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL, que se encuentren inscriptos en el REGISTRO NACIONAL DE EFECTORES DE DESARROLLO LOCAL Y ECONOMÍA SOCIAL habilitado por dicho Ministerio. (Art. 52 Decreto Nº 01/2010). En todos los casos, deben tratarse de emprendedores en situación de vulnerabilidad social que no generen ingresos anuales superiores a $32.196 monto vigente desde el mes de diciembre de 2011-. Asimismo, la actividad económica debe ser genuina y estar enmarcada en el Desarrollo Local y la Economía Social, respondiendo al perfil productivo de cada región.

Marco normativo de contrataciones con efectores sociales: El sistema de compras del estado, ha determinado una compra con trámite simple a los efectores de desarrollo local y economía social. Esta intencionalidad expresa de la norma se correlaciona con la adquisición de bienes y servicio dentro de las zonas o localidades donde se realiza la actividad estatal, siempre que cumplan con las condiciones definidas para este ámbito. Correlacionado con este sistema, se encuentra el Decreto Nº 893/12, a los fines de normatizar y simplificar la adquisición de los bienes y servicios de los efectores

14

locales y sociales, debiendo aplicar un

sistema que simplifique el sistema de

compras. DECRETO Nº893/2012 Artículo

29

–

PROCEDENCIA

DE

LA

ADJUDICACIÓN

SIMPLE

CON

EFECTORES DE DESARROLLO LOCAL Y ECONOMÍA SOCIAL. A los fines de encuadrar un procedimiento de selección en la causal prevista en el artículo 25, inc. d) apartado 10, del Decreto Delegado Nº 1023/01 y sus modificaciones, deberá informarse en forma previa al MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL y el cocontratante deberá tratarse de una persona física o jurídica inscripta en el registro Nacional de Efectores de Desarrollo Local y Economía Social, reciban o no financiamiento estatal. Dentro de los marcos normativos, este sistema de protección está en relación con el decreto 1023/01 donde establece como principio general la concurrencia de los oferentes, situación que no se daba siempre con los pequeños efectores. DECRETO Nº 1023/2001 Art. 3° — PRINCIPIOS GENERALES. Los principios generales a los que deberá ajustarse la gestión de las contrataciones, teniendo en cuenta las particularidades de cada una de ellas, serán: a) Razonabilidad del proyecto y eficiencia de la contratación para cumplir con el interés público comprometido y el resultado esperado. b) Promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes. c) Transparencia en los procedimientos. d) Publicidad y difusión de las actuaciones. e) Responsabilidad de los agentes y funcionarios públicos que autoricen, aprueben o gestionen las contrataciones. f) Igualdad de tratamiento para interesados y para oferentes

15

Desde el inicio de las actuaciones hasta la finalización de la ejecución del contrato, toda cuestión vinculada con la contratación deberá interpretarse sobre la base de una rigurosa observancia de los principios que anteceden. Consideraciones para la implementación de las compras públicas con efectores sociales: Acciones que deben contemplar las Unidades Operativas de Compras para incorporar criterios sociales para incentivar la economía social: ·

Otorgar información a los proveedores, a fin de conocer las intenciones de

incluir criterios sociales en la adquisición de bienes y servicios. ·

Incluir en los pliegos de condiciones particulares, nuevas cláusulas que

incorporen criterios sociales. ·

Especificaciones técnicas, a la presentación de la oferta, los oferentes

adjuntará el certificado correspondiente al Registro de Efectores. ·

Selección de oferentes: se valorará positivamente a las empresas que

demuestren

que

el

oferente

sean

entidades

de

la

economía

social.

Considerándose para su adjudicación: o Oferta económica o Características técnicas o Aspectos sustentables (en este caso sociales). o Plazo de entrega Para ser proveedor, debe estar registrado en el Registro Nacional de efectores (creado por Decreto Nº 189/2004). Este análisis legal y técnico permite establecer claramente las normas legales a que se debe ceñir un organismo del estado para concretar la adquisición de bienes y servicios, incorporando claramente la posibilidad de los efectores de desarrollo local y economía social al compras del estado, pero existen varias 16

barreras que todavía faltan identificar a modo de poder realizar un análisis dentro del plano real y fáctico, que se inserta en toda la temática desarrollada. Identificación de la problemática Hasta este momento se ha podido determinar claramente, la procedencia normativa para la inclusión de los efectores locales y de la economía social, al sistema de compras del estado, pero en la práctica existen varios componentes que obligan a determinar situaciones que, contraria al espíritu legal, determina la imposibilidad de la concurrencia de estos efectores. Para realizar un análisis pormenorizado de la situación, debemos comenzar con: a) El llamado a la contratación: Este inicio del llamado no tiene muchas veces el efecto deseado y genera la imposibilidad material que los efectores locales, muchas veces abocados exclusivamente a la producción, tomen conocimiento de las necesidades del estado para la contratación. b) Dicho llamado se inicia con una solicitud de gastos que determina claramente el bien a contratar. El efector local, regularmente limitado a la tecnología o sistemas bancarios, ofrece los bienes y servicios, respondiendo a la solicitud. Este efector para poder ser proveedor del estado y poder concursar bajo el criterio de “promoción de la concurrencia de interesados y de la competencia entre oferentes” debe estar inscripto y poseer: SIPRO AFIP INGRESOS BRUTOS CUT TENER CERTIFICADO FISCAL PARA CONTRATAR POSEER CUENTAS BANCARIAS 17

Situación que le es requerida en función a las distintas contrataciones que realiza el Estado Nacional. Pero las compras dentro del estado poseen una apertura política y de gestión que deben tender a beneficiar al sistema económico local, priorizando a la producción y a los servicios que se brindan en el lugar, que regularmente resultan los más adecuados para la zona en que se realiza la actividad estatal. El sitio de Argentina Compra literalmente expresa: “Las contrataciones públicas pueden ser utilizadas como una herramienta para la implementación de políticas sociales. El Estado puede diseñar su política de compras acompañando la necesidad actual de una sociedad igualitaria e inclusiva. El uso del poder de compra del Estado para el impulso de esta política de inclusión se vincula con el concepto de las denominadas “compras sustentables” en donde los organismos públicos contratan teniendo en cuenta, además de los aspectos económicos de los productos a contratar, su impacto social en áreas tales como la erradicación de la pobreza, la equidad en la distribución de la riqueza y las condiciones laborales de los sectores más vulnerables. Desde su función y con una perspectiva social, la ONC acompaña las políticas públicas de inclusión a través del fomento y la implementación de estas contrataciones, como un aporte para el efectivo cumplimiento de estos objetivos.” https://www.argentinacompra.gov.ar/prod/onc/sitio/Paginas/Contenido/FrontEnd/in clusion/sustentable_inclusion.htm Cabe una pregunta en este análisis y es: ¿Es posible que las contrataciones públicas puedan ser utilizadas como una herramienta para la implementación de políticas sociales y de gestión para el desarrollo local ? En este caso cuesta dar una respuesta que contenga un contenido positivo, ya que la contratación no es el problema, sino la articulación y los requisitos que se imponen para su desarrollo, son los temas que la limitan.

18

El caso del pago es uno de los problemas más sensibles de esta situación, debido a que el desarrollo de los sistemas administrativos obligan a adecuarse a la Cuenta Única del Tesoro, y a su vez la prohibición de utilizar el cheque como sistema de pago, ya que afectan los Fondos Rotatorios de las Unidades, por esto no se puede lograr una contratación en concordancia con los sistemas establecidos en los Decretos Nros. 1023/01 y 893/12, debido a estos inconvenientes que se presentan al momento de requerir toda la documentación necesaria para que pueda ingresar a cualquier contratación del estado. La imposibilidad de poder cumplimentar los requisitos que son impuestos por una contratación dentro del estado, es una limitante a la concurrencia de los efectores locales a las contrataciones del estado.

Análisis de la problemática de pago La actividad estatal, manifestada de distintos modos a través de actos, reglamentos, simples actos y contratos administrativos, leyes, sentencias y actos políticos, origina en forma directa o indirecta consecuencias jurídicas. Estas crean, recíprocamente, derechos y deberes u obligaciones para las partes intervinientes, traduciendo una "relación jurídica" entre el Estado (Administración) y los individuos (administrados).

En toda relación jurídica tenemos por lo menos dos sujetos, titulares de derechos y obligaciones. Esta distinción también impera en la relación jurídicoadministrativa, aunque los presupuestos de la misma no son idénticos a los de la relación jurídico- privada. En efecto, la primera supone siempre, como uno de los sujetos de la relación, al Estado o a un ente público, estatal o no estatal, en ejercicio de funciones administrativas. La otra parte puede ser un particular, persona física o jurídica, u otro ente público estatal o no estatal.

19

Los actos jurídicos son declaraciones de voluntad, conocimiento u opinión, destinadas a producir efectos jurídicos, es decir, el nacimiento, modificación o extinción de derechos y obligaciones. En este sentido es aplicable el art. 944 del CC. Es un concepto amplio, que abarca todas las manifestaciones de voluntad administrativa, cualesquiera que sean sus formas (actos unilaterales o plurilaterales) o sus efectos (generales o individuales). Para evitar confusiones terminológicas, a los actos jurídicos de la Administración preferimos denominarlos actos de la Administración (actos administrativos típicos, reglamentos, contratos administrativos, simples actos administrativos). (Dormí)

De aquí que el acto administrativo se da por la adjudicación de parte de la autoridad competente para la realización y perfeccionamiento del acto de contratación, al igual que la autorización y/o aprobación y adjudicación del proveedor para realizar la adquisición de bienes o servicios destinados a una institución determinada. Es por ello que las obligaciones con los proveedores deben ser canceladas, independientemente de la forma en que se realice el pago, debiendo asumir el estado esta obligación, según los lineamientos y normas establecidas para la aprobación y ejecución del presupuesto asignado que dan origen a la posibilidad de pago. A los fines de cancelar la obligación quedan previstos dos formas claramente identificadas para ello: 1- Pago a través del sistema de la Cuenta Única del Tesoro 2- Pagos con cheque La primera es un procedimiento reglado y obligatorio para realizar estos pagos, pero la segunda opción, debe adoptarse como carácter de excepción y esta se determina a través de normas claras y específicas que lo regulen. 20

Es por ello que un pago con cheque debe formalizarse con un sesgo de legalidad en función a características especiales que deben darse previamente y que no permitan realizar el pago con la Cuenta Única del Tesoro, debidamente justificado y bajo un respaldo documental del mismo. Esta salida de cheque, según el Manual de la TGN, debe darse ejecutando todas las etapas previstas en el sistema de contratación y ser realizado previo pedido de los fondos específicos para realizar el pago, es decir que el beneficiario del pago, a través de la CUT, será el Organismo pagador, a fin de no afectar los fondos destinados a Urgencias y Emergencias. Este método, podría beneficiar las compras a los distintos efectores locales y sociales, a fin de cumplimentar la normativa que se encuentra vigente.

Análisis de las compras del estado con efectores locales y de la economía social Analizando algunos pliegos de licitaciones, que con posibilidad de integrar a efectores locales y sociales, se ven diseñadas para el cumplimiento de grandes estructuras, a fin de posibilitar el acceso a estas contrataciones, se debería diseñar un sistema que asegure: La participación si bien no es restringida, pero se ve imposibilidad de cumplimiento cuando la contratación no incluye ítems y renglones desglosables para la presentación de pequeñas estructuras de comercialización. La adquisición de los pliegos con altos costos, también es limitante al momento de analizar la presentación de los efectores locales y/o sociales y más desde el momento en que el Decreto Nº 893/12, permite que el costo de los pliegos, se adecuen a su valor de reproducción. Se debe asegurar que los pliegos contengan la posibilidad de dar adelantos, a fin de dar mayores posibilidades de cumplimiento.

21

Que las garantías con respecto a los adelantos, se soliciten por ítem y renglones, de manera de poder hacer frente a los costos de las mismas. Asegurar llamados por Unidades Operativas de Contrataciones, a fin de poder encontrar proveedores que trabajen con materiales o brinden servicios adaptado a las necesidades del lugar. Agilizar los pagos de las contrataciones, con sistemas eficaces, a fin de que el proveedor local o social, se encuentre con la cancelación de los bienes y servicios en forma oportuna. Agilizar y diagramar controles necesarios y suficientes, adecuándose a los efectores locales y sociales, de modo de asegurar su participación según los niveles y características de su producción. Políticas de compras propuestas en Argentina Dentro de las políticas de compras de los estados Argentinos, tomamos como ejemplo la Provincia de Mendoza, donde las leyes establecen criterios de políticas públicas y gestión destinadas al desarrollo local e instrumentan las compras del estado con criterios netamente social. El h. Senado y la h. Cámara de diputados de la provincia de Mendoza sancionan con fuerza de ley: Artículo 15°) El Gobierno de Mendoza implementará una política de “Compre del Estado” en las distintas reparticiones para priorizar la provisión de bienes y servicios por los inscriptos en el Registro Provincial en hasta un diez por ciento (10%) de las adquisiciones del Estado. Ante esta situación las distintas instituciones de la Provincia incorporaron esta política pública como mecanismo de gestión de sus presupuesto, un ejemplo es la Universidad Nacional de Cuyo, que resolvió incorporarse al Programa de Compras del Estado: El rector de la Universidad Nacional de Cuyo resuelve:

22

ARTÍCULO 1°.- Adherir esta Universidad al Programa de Compras del Estado en el marco de la Ley Provincial de Economía Social y Solidaria dando prioridad hasta un DIEZ POR CIENTO (10%) en las adquisiciones de bienes y servicios ofrecidos por actores de la Economía Social y Solidaria de la Provincia de Mendoza en la compras de la Universidad Nacional de Cuyo, teniendo en cuenta las adecuaciones que deberán realizarse a las normativas actualmente vigentes, de acuerdo con las especificaciones del Anexo I, que con CUATRO (4) hojas, forma parte de la presente resolución, que contiene el Anteproyecto de la mencionada Ley Provincial.

Este apartado nos permitió analizar cada una de las gestiones que se realizaron para lograr incluir a los efectores de desarrollo local y economía social, pero un análisis más profundo, nos permite dilucidar cómo se fue generando las bases legales para que este sector posee una estructura de venta al estado sin tanta burocracia.

La desburocratización de las contrataciones y su sustento legal. La desburocratización de los requisitos en las contrataciones, permite una gestión más ágil, una conducción más simple para el desarrollo de las políticas públicas. Distintas iniciativas en nuestro país tienden a generar un marco jurídico para consolidar los procesos de las economías sociales existentes, generando políticas activas para generar su sustentabilidad.

23

Así fue como se sancionó la Ley Nº 8435 en la provincia de Mendoza mencionada en la ponencia 1 - como así también las provincias de Río Negro con la Ley Nº 4499 de Mercados Productivos Asociativos, la provincia de Neuquén con la Ley Nº 2782 de Ferias Francas, Misiones con la ley Ley III- Nº 10 de Ferias Francas, la provincia de Buenos Aires con la Ley Nº13.136 de Promoción de Unidades Económicas de Actividades laborales de Autoempleo y subsistencia (ALAS), son algunos ejemplos legislativos dirigidos al sector de la economía social. El gobierno nacional genera por intermedio de diversos organismos el desarrollo del sector, dejando de considerarlo un sujeto de asistencialismo para pasar a ser un actor social relevante.- Para ello se cuenta con políticas activas del INAES, como de la Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Nación del MINAGRIS, entre otros.La particularidad que tuvieron los diversos procesos legislativos, es que fueron acompañados de varias jornadas de participación social, emanando leyes perfectibles pero con pautas concretas y un gran sentido de empoderamiento de sus actores.Debemos generar políticas de discriminación inversa en favor de los sectores de la economía social. Para ello, podemos pensar que

la contratación de servicios y adquisición de

bienes por parte del Estado, debería contar desde el inicio mismo de la convocatoria con la participación preferente de los actores de la economía social, para que sean ellos quienes junto a técnicos y especialistas del Estado formulen los llamados a concursos y licitaciones. Esa participación garantizará una mayor difusión de las necesidades del Estado y un mayor nivel de control social, acortando con ello las cadenas de intermediación que solo elevan los precios y en nada benefician a los productores en general y menos aún a los que provienen de la economía social. Los responsables de los sectores que generan los pagos de dichas contratación deberían tener instrucciones precisas, con normativas acordes donde deben dar 24

preferencia en el trámite para gestionar el pago en forma casi simultánea a la entrega de los productos o a la prestación de servicios. Parafraseando al Prof. Alejandro Rofman decimos que “Tal cual sucede en la totalidad de los países centrales y en muchos países de la periferia es urgente e indispensable establecer sistemas de defensa de los precios de los actores económicos

más

débiles

de

las

cadenas

de

producción”(ECONOMIAS

REGIONALES; SITUACION ACTUAL Y PROPUESTAS DE REACTIVACION CON EQUIDAD SOCIAL.- http://www.econ.uba.ar/planfenix/index2.htm) Uno de los mecanismos eficaces para ello es mediante la intervención del Estado en los procesos de contratación de la adquisición de bienes y servicios, a lo que instamos.A fin de dar un sustento racional y legal se puede decir que las normas que dan origen a compras de desarrollo local y economía social, deben estar acompañadas con legislaciones claras y adecuadas a los distintos estratos administrativos, facilitando el acceso a los distintos efectores, a fin de poner en igualdad real de condiciones, generando políticas de discriminación inversa en favor de los más débiles de las cadenas productivas, con respecto a los distintos oferentes, con exigencias básicas acordes a los bienes y servicios que ofrecen. Esta adecuación debe ser determinada con la modificación de las condiciones legales a fin de poder dar un amplio espacio de participación a todos los concursantes de contrataciones, dando desde el estado garantías y sustentabilidad a cada compra, a fin de poder establecer un estado justo, equitativo y sustentable a través de los procedimientos administrativos, en congruencia con el desarrollo local y la economía social. Establecer estos criterios en el plano fáctico, no es sencillo, ya que nos encontramos con realidades que a veces superan el pensamiento del legislador o por su particularidad, no se puede establecer bajo el criterio general de la norma, por ello la visión en el plano práctico es fundamental para entender parte de los pormenores del estado para adquirir bienes de los efectores de desarrollo local y de la economía social.

25

Problemática de las Instituciones, aplicación práctica. Hoy por hoy adquirir un bien o un servicio cumpliendo con las normas establecidas no es tarea fácil para los organismos estatales, por ello y bajo la investigación de una Unidad especifica del Instituto nacional de Tecnología Agropecuaria, se puede vislumbrar la problemática en el plano fáctico de las contrataciones de este tipo. En el INTA, al igual que otros organismos del Estado Nacional, nos encontramos con serias dificultades a la hora de realizar una contratación de bienes y servicios. Los factores que más influyen en esta problemática son: la localización geográfica, la concentración de proveedores y la dificultad de contratar a efectores locales que cumplan con todos los requisitos que exige el estado. Contamos con Estaciones Agropecuarias Experimentales (E.E.As) y Agencias de Extensión Rural (A.E.R) en cada provincia de la Argentina y en casi todos los departamentos. La mayoría de ellas ubicadas en áreas rurales, alejadas de los centros urbanos salvo algunas excepciones. Normativa para la contratación de bienes y servicios del INTA

El Régimen de Contrataciones de la Administración Pública a nivel Nacional se rige por el Decreto Nº 1023/01. Dicho decreto establece las generalidades de los distintos tipos de contrataciones a realizar según las circunstancias o necesidad, condiciones que deben cumplir los proveedores, sistema de transparencia, derechos y obligaciones de los proveedores y régimen de obras públicas. El Decreto precitado fue reglamentado por otro decreto, el 893/2012. El mismo establece los detalles y particularidades de cada uno de los procedimientos a utilizar, así como las condiciones y montos que deben cumplir las contrataciones para que sea pertinente un determinado procedimiento. La situación destacable en relación al presente trabajo, es que el Decreto Nº893/2012 establece entre las causales de la “adjudicación simple”

que el

proveedor sea un efector de desarrollo local y economía social (art. 29). Este

26

artículo marca una clara política de sustentabilidad social beneficiando de alguna manera a las economías primarias. Ahora bien, El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), al ser una entidad autárquica tiene su propio reglamento de contrataciones, pero dicho Reglamento está amparado bajo los decretos precitados, por lo que dicho reglamento está en proceso de adecuación a partir de la sanción del decreto 893/2012. No obstante el proceso de adecuación precitado, a través del presente trabajo trataremos de establecer las principales limitaciones que los efectores de desarrollo local y economía social pueden tener al contratar con nuestro Instituto. Requisitos del proveedor para contratar con el INTA Al momento de presentar su oferta el proveedor deberá acreditar: ●

Inscripción en el PROVINTA (registro de proveedores del INTA)

● Certificación de libre deuda previsional ● Certificado Fiscal para Contratar con el Estado emitido por la AFIP (para contrataciones superiores a los $ 50.000 ) ● Inscripción en la AFIP ● Inscripción en la Cuenta Única del Tesoro (condición imprescindible para poder realizar el pago al proveedor) Como todos sabemos, adquirir un bien o un servicio en zonas geográficas alejadas

de los grandes centros urbanos se hace muy dificultoso. Cualquier

persona lo puede comprobar con el sólo hecho de salir de compras en cualquiera de estos lugares. Si usted viaja desde una gran ciudad a una provincia del interior podrá notar estas diferencias. Llevemos esta situación al plano de las compras que debe realizar el INTA bajo las normas, decretos y requisitos establecidos. Si es una ardua tarea ubicar a un proveedor con todas estas características en centros urbanos, ubicarlo en áreas rurales o ciudades muy pequeñas se torna prácticamente imposible. Esta situación

27

nos lleva a contratar siempre a los mismos proveedores ya que las empresas más pequeñas, emprendimientos sociales o empresas familiares no pueden ajustarse a estos requisitos y no tienen posibilidad de competir con los más grandes. Dicho en otras palabras, estamos siendo eficaces pero no eficientes y no estamos colaborando con las economías sociales. Principales problemas que se presentan a efectores locales para contratar con el INTA: Uno de los inconvenientes tiene que ver con la tecnología. El proveedor debe estar inscripto en el Provinta, inscripción que se lleva a cabo de manera online a través de un sitio web. Hay muchos lugares rurales donde aún no se cuenta con este servicio. Como se comentó anteriormente, el proveedor debe estar inscripto en la CUT para poder cobrar sus servicios. El hecho de estar alejados de los bancos se traduce en otra dificultad. Hay lugares donde hay que trasladarse muchos Km para poder llegar a un banco. Generalmente los pedidos se centralizan a nivel Unidad lo que lleva a solicitar grandes cantidades de bienes siendo esta, otra dificultad a la cual el pequeño proveedor no puede hacer frente. En INTA tenemos un sistema de pagos contra entrega, es decir que se realiza la transferencia una vez que el proveedor cumple en tiempo y en forma con lo solicitado. Esta situación muchas veces hace que el proveedor desista de contratar con el organismo, ya que sus posibilidades económicas y la falta de acceso al crédito dificultan la posibilidad de cumplir con esta exigencia. Estar al día con los compromisos impositivos denota otro problema para las economías sociales. A la hora de realizar un pago tesorería debe verificar la situación de cada proveedor en la página de la AFIP (constancia de inscripción, validez de comprobantes, vencimientos de CAI, etc) si el mismo registra alguna anomalía el INTA no procederá a la cancelación de la factura. Desde nuestra oficina de compras en INTA Rama Caída (San Rafael), nos encontramos día a día con estos problemas. En nuestra experimental se

28

desarrollan actividades de investigación sobre frutales de carozo, vid, ensayos sobre pasturas, etc y contamos con laboratorios de fruticultura, viticultura, análisis de suelo y papa de semilla. Todos ellos requieren la adquisición de insumos particulares como plaguicidas, drogas para uso en laboratorio, maquinaria, equipos de laboratorio, etc y además combustibles, artículos de librería,

los insumos generales como son

indumentaria de trabajo, elementos de

seguridad que se ajusten a los requerimientos de la CyMAT (Comisión y medio ambiente de trabajo), insumos informáticos, elementos de limpieza, servicio de limpieza, etc. A modo de ejemplo podemos mencionar nuestra última adquisición de indumentaria de trabajo la debimos realizarla en la ciudad de Mendoza, o sea a 240 Km de San Rafael; se tomó esta decisión ya que tuvimos algunos problemas con nuestro único proveedor de indumentaria en San Rafael como atrasos en las entregas, mala calidad, precios cada vez más elevados. Esta no fue una solución a nuestros problemas, ya que debido a la distancia se nos hizo muy difícil concretar la compra ya que surgieron nuevamente inconvenientes con los plazos de entrega y debimos realizar varios viajes para terminar de solucionar problemas con algunos talles, defectos, colores, etc, situación que se hubiese resuelto si existieran cooperativas o asociaciones de costureras de la zona, dando lugar a una contratación con financiamiento del estado y dirigida directamente a la economía social. Otro ejemplo de necesidades de fortalecimiento de desarrollo local y economía social es el área de la construcción, a modo de ejemplo podemos mencionar el problema que hubo sobre una licitación pública, que por no presentarse ofertas convenientes se declaró desierta, otro claro ejemplo que si existiese asociaciones de personas que se dediquen a estas ramas de la economía, se podrían realizar la contratación en efectores de la economía social sin inconvenientes y con un alto nivel de competencia. Aclaramos que esta es una obra que la puede realizar cualquier albañil de la localidad, pero claro, ninguno puede cumplir con los requisitos establecidos y ninguno de ellos puede conformar una Sociedad.

29

También se nos ha presentado la situación de que algunas S.A o SRL no quieren inscribirse en el PROVINTA ya que deben dar a conocer datos de su último balance. De lo descrito anteriormente se desprende la necesidad imperiosa de contar con los servicios de nuestros proveedores que colaboran en el desarrollo local y de la economía social, ampliando así el “abanico” de oferentes, facilitando nuestra labor, dando lugar a poder elegir de acuerdo a calidad y precio, brindando transparencia al proceso licitatorio y por sobre todas las cosas fomentando y dando auge a las economías sociales. Conclusión Las normas que dan origen a compras a los efectores de desarrollo local y economía social, deben estar acompañadas con legislaciones claras y adecuadas a los distintos estratos administrativos del Estado nacional, facilitando el acceso a los distintos efectores, a fin de poner en igualdad de condiciones a todos los proveedores, sin discriminar entre los pequeños y grandes, según las condiciones que cada uno posea, dentro de una igualdad de oportunidad según las condiciones que cada proveedor pueda obtener. Esta adecuación fue determinada con la adecuación legal que beneficia en procesos cortos y simples para la contratación de los efectores del desarrollo local y de la economía social, dando garantías de sustentabilidad a cada compra del estado. Pero esta normativa no se ve ampliamente reflejada en los procedimientos administrativos vigentes, en congruencia con la normativa existente, porque es difícil establecer quiénes son efectores sociales y cuales son los registros que podemos consultar. Por ello es posible hacer una nueva economía de escala en función al desarrollo de los distintos efectores, en tanto y en cuanto se pueda establecer procesos y aplicación de procedimientos administrativos, sencillos y adecuados a la normativa existente. Es decir que es fundamental para el estado, generar la misma igualdad de acceso, como proveedores, según la igualdad de condiciones de las contrataciones. 30