Armonización y competencia fiscal en Europa: Situación actual, perspectivas e implicaciones para España

José Manuel González-Páramo

Armonización y competencia fiscal en Europa

1. Introducción

* Los comentarios de Joan Hortalá, José Luis Feito y otros participantes en la Jornada han permitido mejorar algunos aspectos de la versión final del trabajo. Agradezco sus sugerencias, al tiempo que les descargo de cualquier responsabilidad. Las opiniones expresadas pertenecen exclusivamente al autor.

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Con la aprobación del Acta Unica Europea en 1987, los países comunitarios abrazaron el objetivo de crear un verdadero Mercado Interior, para lo cual fue acordada para fines de 1992 la eliminación de los controles fronterizos y de las restricciones a los movimientos de capital. Estos cambios exigían modificaciones en los impuestos sobre el consumo y sobre las rentas del capital, a fin de atenuar el impacto de las distorsiones inducidas por la pervivencia de factores de arbitraje fiscal, así como para limitar el fraude. Transcurridos ya más de 40 años desde la puesta en marcha de la Comunidad, la diversidad fiscal sigue siendo la regla y la identidad es la excepción. Ello no es sino reflejo del ejercicio de la soberanía fiscal por parte de los Estados miembros, que han adaptado sus sistemas tributarios a objetivos y condicionantes socioeconómicos y políticos de carácter dominantemente nacional. A lo largo del quinquenio previo a 1993, la perspectiva abierta por la creación del Mercado Unico fue asentando la expectativa de cambios numerosos, complejos e importantes en la fiscalidad de todos y cada uno de los países pertenecientes a la Unión Europea. En el caso de España, país tradicionalmente poco abierto a los mercados internacionales de bienes y de capitales, el panorama que diseñaba el Acta Unica suscitó el temor de que la competencia fiscal, que habría de venir estimulada por el desmantelamiento de los obstáculos a los movimientos de bienes, servicios y capitales, tuviera consecuencias muy negativas sobre el bienestar de los ciudadanos. En algún grado puede establecerse cierto paralelismo con la situación producida tras la implantación del euro, que al dotar de mayor transparencia a las transacciones y eliminar el riesgo cambiario, podría convertir a las diferencias fiscales entre países en potentes factores de arbitraje y deslocalización de actividad. El impulso que bajo las presidencias austríaca, alemana, finlandesa y portuguesa se ha tratado de dar a las iniciativas armonizadoras de la fiscalidad del ahorro (retenciones e información 91

Armonización y competencia fiscal en Europa

sobre intereses pagados a personas físicas), la inversión (“Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas” y supresión de la doble tributación de los pagos entre empresas comunitarias del mismo grupo) y los productos energéticos, refleja una renovada preocupación acerca de los potenciales efectos adversos de la competencia fiscal en el marco de la Unión Económica y Monetaria. Este trabajo trata de hilvanar una serie de reflexiones acerca de los condicionantes de orden externo y doméstico de la armonización fiscal en la Unión Europea, haciéndose especial énfasis en su lógica económica, sus efectos y su viabilidad futura. Sea cual fuere el rumbo que tomen las iniciativas armonizadoras, es evidente que la presión fiscal y la estructura impositiva son condicionantes esenciales de la competitividad de una economía, pudiendo determinar patrones de crecimiento diferencial a medio plazo entre países. Por este motivo, es importante identificar en qué aspectos se diferencia el sistema impositivo español del que funciona en otros países europeos, en qué medida una mayor aproximación al promedio podría contribuir a la mejora de la competitividad, y hasta qué punto la falta de armonización supone una amenaza para el crecimiento y el bienestar. De todas estas cuestiones nos ocuparemos en las líneas que siguen. Comenzaremos por aclarar el concepto de armonización fiscal, ya que a este término se le atribuyen significados diversos en la literatura. A renglón seguido subrayaremos las funciones instrumental y política de la armonización, sus límites y las propiedades económicas de los principales criterios de coordinación fiscal internacional (apartado 2). A continuación pasaremos revista a la situación actual de la armonización fiscal en Europa y a las diferencias tributarias principales que aún persisten (apartado 3). Tras un breve examen de las tendencias recientes de la fiscalidad, así como de los efectos distorsionantes que el sistema impositivo tiene sobre la actividad económica y el crecimiento, con especial atención a la evidencia empírica (apartado 4), se discutirán las ventajas y los inconvenientes de la armonización y la competencia fiscal, con particular referencia a las perspectivas hoy abiertas por las recientes iniciativas europeas (apartado 5). A continuación, se explora la situación específica de España ante los posibles escenarios de armonización fiscal que puedan plantearse en el futuro próximo (apartado 6). El trabajo se cierra con una síntesis de las principales conclusiones (apartado 7).

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2. La armonización fiscal en los procesos de integración económica y política 2.1. ¿Qué armonizar?: Concepto de armonización fiscal Cuando una transacción económica afecta a dos o más jurisdicciones tributarias emerge la posibilidad de doble o múltiple imposición. Esto es así tanto en el marco de un estado nacional con diferentes niveles de gobierno (por ejemplo, regiones o comunidades autónomas con impuestos propios), como en el ámbito de las transacciones internacionales. Así, lo que un país exporta es al mismo tiempo lo que otro u otros importan. En ausencia de algún criterio de coordinación, los intercambios pueden resultar severamente distorsionados. En un extremo, las transacciones podrían escapar a toda tributación, como ocurriría si el país exportador eximiera las exportaciones y el importador las importaciones. En el caso opuesto tendríamos el doble gravamen de la operación, cuando ambos países deciden exigir impuestos sobre el intercambio. Y en ambos supuestos podría hablarse de consecuencias adversas de la ausencia de coordinación sobre la eficiencia (en la asignación internacional de la producción), sobre la equidad en la distribución de la recaudación, sobre la capacidad de los gobiernos para adecuar su política impositiva a metas internas y, finalmente, incluso sobre los efectos estabilizadores de la política fiscal. Para suavizar estos efectos negativos, los países pueden recurrir a diferentes fórmulas o “principios de coordinación fiscal internacional”. Así, en materia de imposición indirecta existen dos principios o criterios impositivos polares: “principio de origen”, según el cual el país productor determina la carga fiscal con la que sus productos se exportan a otros países, y “principio de destino”, bajo el cual es el país importador el que grava las importaciones, al tiempo que elimina la carga impositiva de sus exportaciones mediante ajustes fiscales en frontera. En materia de imposición sobre la renta o sobre los beneficios existen dos principios básicos: “principio de residencia”, según el cual el residente en un país tributará en éste por su renta mundial y los no residentes no pagarán impuestos, y principio de la fuente u origen, de acuerdo con el cual cada país grava las rentas generadas en su territorio con independencia de que el perceptor sea residente o no. Si todos los países se adhieren al mismo principio de tributación, cada transacción se gravará una sola vez, aunque las implicaciones económicas de los principios no sean idénticas, como veremos en el epígrafe 2.4. Cuando los criterios de imposición son distintos, el arbitraje puede desestabilizar los mercados de bienes y factores, salvo que los países complementen estos criterios o principios mediante medidas adicionales. Así, si el país del inversor grava según residencia y el de la localización de la inversión según el principio de la fuente, el primero 93

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podría preservar la neutralidad en las decisiones de inversión concediendo al inversor un crédito fiscal pleno por los impuestos pagados en el extranjero, medida que supone de hecho financiar al tesoro foráneo. En general, los países tienden a utilizar una combinación de ambos principios y, con frecuencia, tratan de limitar los efectos indeseables de la diversidad fiscal mediante “convenios” bilaterales de doble imposición. Entre la simple adopción de un principio de coordinación internacional de impuestos y la equiparación plena o “igualación impositiva” podemos hablar de la “armonización fiscal” como un proceso de aproximación más o menos intenso de los principales elementos de un impuesto o un sistema fiscal: tipos de gravamen, definición de las bases impositivas, retenciones, etcétera. La armonización fiscal es, por definición, una fórmula de coordinación que toma cuerpo en la adopción de decisiones legislativas y reglamentarias, resultantes de la negociación y el acuerdo entre países. Todo proceso de armonización debe conducir normalmente a la “convergencia fiscal”1, pero no todo proceso de convergencia resulta de la armonización. De hecho, en ausencia de armonización las diferencias impositivas pueden actuar como factores de arbitraje si las bases impositivas son móviles. La “competencia fiscal” traería consigo una convergencia espontánea de estructuras impositivas, a medida que los gobiernos reaccionasen para retener actividad económica y recaudación impositiva dentro de su territorio. 2.2. ¿Por qué armonizar?: Funciones de la armonización Cuando se repasa la experiencia tributaria comparada, no puede entresacarse un patrón común en relación con el fenómeno armonizador. El grado de armonización fiscal, o la importancia atribuida a la coordinación impositiva en la agenda de los gobernantes, no guarda correlato aparente con el grado de integración económica o política de una federación o una unión económica. Así, los EE.UU. presentan una falta de armonización notable en los impuestos sobre el consumo o sobre los beneficios de las empresas, en contraste con los casos de Australia o de Alemania, países en los que la coordinación viene en gran medida impuesta a nivel central, ocupando Canadá y Suiza posiciones intermedias. De hecho, la dispersión de los tipos de gravamen de los impuestos sobre los beneficios y sobre las ventas, medida por el coeficiente de variación, es mayor en Canadá y EE.UU. que en la Unión Europea (Tanzi y Zee, 1998; Treff y Perry, 1998; Keen, 1999). Sin embargo, nadie podría dedu1. En algunos supuestos, la armonización parcial -referida a uno o varios elementos de un impuesto- podría aumentar la divergencia de fiscalidad efectiva (por ejemplo, Devereux y Pearson, 1995). Ello es debido a que los distintos elementos de un impuesto interaccionan de forma compleja. Así, una elevación del tipo de gravamen del impuesto sobre los beneficios puede reducir el coste de uso del capital si los sistemas de amortización admisibles son muy generosos y las empresas se financian con deuda, y elevarlo en caso contrario.

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cir de esta situación de hecho que Canadá o los EE.UU. estén menos unidos económica o políticamente que la Unión Europea. Esta diversidad puede explicarse, al menos en parte, si se reconoce que la armonización fiscal tiene no sólo una “función instrumental” de tipo económico, sino también una función política, con valor intrínseco e independiente de su dimensión económica. Al servicio de la función instrumental, la armonización puede ser contemplada como necesaria para crear un Mercado Interior, en la medida en que permite eliminar obstáculos a la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, garantizando estándares mínimos de eficiencia y equidad en el reparto de los fondos públicos. En este sentido, la armonización es normalmente tanto más necesaria cuanto más abundan en el sistema fiscal elementos relacionados con los principios de origen en la imposición indirecta y de la fuente en la directa, como veremos más adelante. Pero la armonización fiscal es considerada en ocasiones como algo intrínsecamente deseable. En este sentido, un argumento favorable a la necesidad de armonizar la tributación se relaciona esencialmente con su “función política”. En efecto, si se entiende como armonización una aproximación fiscal más o menos amplia (bases, tipos, etcétera), que elimine los principales factores de arbitraje fiscal, la experiencia de las uniones políticas federales es heterogénea, como se señalaba anteriormente (Bird, 1987). Tomando como referencia el impuesto sobre sociedades, por ejemplo, Australia y Alemania Federal presentan un alto grado de armonización, en los EE.UU. ésta es nula, y en los casos de Canadá o Suiza se da una situación intermedia. Desde cierto punto de vista, cabría esperar más preocupación por la necesidad de armonizar la fiscalidad de los estados en una federación que en un mercado común, ya que si en éste los estados son soberanos y autónomos en el manejo de más instrumentos de política económica que los estrictamente fiscales, los impuestos y ciertos tipos de gastos son prácticamente los únicos medios que tienen los estados federados para ejercer sus competencias políticas de modo diferenciado. Sin embargo, ocurre precisamente lo contrario. En una federación como EE.UU., los tipos impositivos estatales varían entre 0 (media docena de estados no gravan los beneficios) y niveles superiores al 10 por 100 y los estados tienen relativa flexibilidad para definir la base imponible. Aunque el Congreso tiene poderes constitucionales para imponer la armonización, esta competencia ha sido raramente ejercida. Los impuestos estatales son deducibles del impuesto federal. Esta diversidad permite afirmar que en una federación política el grado de armonización fiscal refleja más la idiosincrasia y el deseo de mantener símbolos de identidad que la necesidad estricta de acercar los sistemas fiscales por razones económicas. En un mercado común, precisamente por no ser una unión política –el gobierno central de la federación más descentralizada es políticamente más importante que su equivalente en el mercado común más centraliza95

Armonización y competencia fiscal en Europa

do–, la armonización juega un papel intrínsecamente político y no meramente instrumental. Intrínsecamente político en tanto que la armonización impuesta verticalmente por el gobierno central en una federación debe ser sustituida por acuerdos horizontales de armonización alcanzados por gobiernos soberanos con capacidad de bloqueo. Desde una óptica política la armonización se juzga deseable en la medida en que implica un cierto grado de consenso acerca de las reglas del juego fiscal, asegurando un reparto equitativo de las ganancias del mercado interior a través de una división de los ingresos fiscales mutuamente aceptable y una suavización de los incentivos al arbitraje fiscal. Este principio requiere que los esfuerzos armonizadores se concentren con más intensidad sobre aquellos impuestos que recaen sobre bases altamente móviles (fiscalidad de los rendimientos del ahorro y la inversión) o que constituyan potenciales fuentes de distorsión al desaparecer los controles en frontera (fiscalidad indirecta), lo que coincide con la filosofía mantenida por la Comisión Europea hasta el presente. 2.3. ¿Hasta dónde armonizar?: Límites de la armonización fiscal europea2 La argumentación política, no obstante, se agota en sí misma una vez se reconoce que, en ausencia de una verdadera política fiscal comunitaria, la resistencia de los estados a perder una parte tan esencial de sus prerrogativas tradicionales cual es el ejercicio del poder fiscal como medio de gobierno marcará el techo de la armonización de los sistemas fiscales. El llamado “principio de subsidiariedad” constituye el primer límite con el que chocan las iniciativas armonizadoras. Según este principio, ninguna acción comunitaria debe ir más allá de lo necesario para cumplir los objetivos del Tratado de la Unión. Esto es, no resulta deseable “per se” cualquier grado de armonización. Y para proteger el derecho de las naciones a diseñar su política tributaria conforme a criterios propios, siempre que ello no vaya en menoscabo del Mercado Interior, el Tratado de la Unión Europea exige la unanimidad en decisiones relacionadas con el sistema fiscal. Frente a la posición de bloqueo de algunos estados miembros de la Unión Europea, la Comisión está tratando de reintroducir estas cuestiones en el ámbito de la mayoría cualificada, al interpretarlas como asuntos propios de la realización del Mercado Interior3. El segundo frente con el que tropiezan las propuestas de armonización viene dado por la posibilidad de aplicar principios impositivos que

2. Para una revisión a nivel básico de estas cuestiones, puede consultarse el manual de Frenkel, Razin y Sadka (1991), así como FMI (1989). 3. Esta posición de la Comisión, que en asuntos tributarios ha protagonizado hasta mediados de 1999 el comisario Monti, no ha escapado a fuerte contestación desde países como el Reino Unido (véase http://www.kc3.co.uk/~dt/tax.htm, 11/04/99).

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pongan a cubierto los sistemas tributarios nacionales de la competencia fiscal en un mundo globalizado. Los principios de residencia y de destino, aplicados en puridad, harían innecesaria la armonización. En la práctica, todos los países se desvían en alguna medida de estos principios. La introducción de retenciones o de exenciones y las imperfecciones en los mecanismos de control tributario, entre otras desviaciones del ideal de ambos principios, limitan “por arriba” las iniciativas armonizadoras. Mientras existan paraísos fiscales o áreas de baja tributación dentro y fuera de la Unión Europea, una armonización que estableciese los estándares muy altos impondría probablemente altos costes al conjunto de los países de la Unión. En el apartado 5 volveremos sobre esta cuestión. 2.4. Los principios de coordinación fiscal internacional: Propiedades económicas Más arriba se indicaba que el “principio de residencia” en la imposición directa tiene un mérito de especial valor si se acepta como deseable que los gobiernos retengan cierta capacidad de diseñar autónomamente su política tributaria. En efecto, si las autoridades están en condiciones de tratar por igual todos los componentes de la renta mundial de un residente, cada país podrá decidir con autonomía el nivel de los tipos de gravamen, el grado de progresividad, las deducciones y otros elementos de los impuestos. Una segunda propiedad interesante de este principio es que su aplicación garantiza neutralidad en la exportación internacional de capitales, ya que los inversores, al pagar un único tipo de gravamen, dirigirán su inversión arbitrando hasta que el rendimiento interno antes de impuestos se iguale al rendimiento internacional antes de impuestos. De hecho, se demuestra que el principio de residencia da lugar a una asignación eficiente a nivel internacional, tanto en la distribución del capital como en el reparto del output entre bienes privados y públicos, bajo las siguientes condiciones (Bacchetta y Caminal, 1991): los ahorradores no emigran a otro país, el ahorro es inelástico respecto del tipo de interés y el gasto público no afecta a la productividad del capital. Si se diese el cumplimiento aproximado de estas condiciones podríamos caracterizar al principio de residencia como óptimo en sentido débil (Giovannini, 1989). La práctica de la aplicación de este principio requiere, además, condiciones poco realistas: créditos plenos por impuestos pagados en el exterior, ausencia de retenciones y de diferimiento, e información perfecta por parte de las autoridades. Esta última hipótesis ignora que los incentivos de los gobiernos a compartir información son con frecuencia menos que perfectos (Bacchetta y Espinosa, 1995). El “principio de la fuente” asegura neutralidad en la importación de capitales (inversores nacionales y extranjeros son tratados por igual), aunque no preserva la neutralidad en la exportación de capitales salvo que los tipos de gravamen sean iguales a nivel internacional. Con tipos dife97

Armonización y competencia fiscal en Europa

rentes, el arbitraje hará que la asignación internacional de capitales sea ineficiente (los tipos de rendimiento antes de impuestos no se igualarán) salvo que la elasticidad de la inversión respecto de los diferenciales de tipos de rendimiento sea nula. La ineficiencia del principio de la fuente es tanto menor cuanto mayor es la correlación entre los tipos de gravamen y los beneficios obtenidos por las compañías del gasto público, esto es, cuanto más se asemeja el impuesto sobre los beneficios a una recuperación de costes asociados, por ejemplo, a las inversiones públicas en capital humano (en cuanto al componente no reflejado en salarios) e infraestructuras. También es juzgado este principio como más equitativo desde una perspectiva interjurisdiccional, aunque sobre este punto no pueda argumentarse con firmeza sin la ayuda de una función de bienestar social definida a nivel mundial. En cuanto a la imposición sobre el consumo, el “principio de destino” tiene propiedades que guardan cierto paralelismo con el principio de residencia. Si los bienes nacionales e importados soportan la misma tributación, los costes de producción y los precios de productor antes de impuestos (salvo por costes de transporte) se igualarán, aun cuando cada país utilice sus propios tipos de gravamen. Así, este principio garantiza a la vez eficiencia productiva, la eficiencia en el intercambio y cierta discrecionalidad en la política impositiva. Sin embargo, si la oferta de trabajo (numerario) es elástica, distorsionará la elección trabajo-ocio. Un elemento adicional en favor del principio de destino se encontraría en la circunstancia de que los beneficios del gasto público estuviesen concentrados en los consumidores, en lugar de hacerlo en los productores. En este caso el gobierno podría ajustar los impuestos al nivel de los beneficios derivados del gasto público sin distorsionar la asignación internacional de factores productivos. Bajo el “principio de origen”, el comercio tiende a igualar los precios internacionales después de impuestos, asegurando eficiencia en el consumo, aunque distorsione las decisiones de localización de la producción, salvo bajo condiciones muy restrictivas4. Pese a ello, este principio es particularmente adecuado cuando no existen controles en frontera, como es el caso de un mercado interior, siempre que las diferencias de tipos de gravamen introducidos por las distintas jurisdicciones fiscales no sean muy grandes. Finalmente, el principio de origen parece más recomendable que el de destino cuando el grueso de los beneficios del gasto público se concentra en los productores, ya que los impuestos actúan como un «precio» que éstos soportarían por los beneficios de la actividad del gobierno. 4. Una condición obvia es la igualdad de tipos de gravamen. Otro grupo de condiciones, conjuntamente poco realistas, es: ausencia de movilidad internacional de factores, perfecta flexibilidad de precios y tipos de cambio, generalidad de los impuestos y tipo único de éstos (Shibata, 1967).

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3. La armonización fiscal en Europa: situación actual y perspectivas 3.1. Imposición indirecta El Tratado de Roma, en su artículo 99, contemplaba de forma expresa la armonización de los impuestos indirectos. Tras la eliminación de los aranceles, la Comunidad Europea comenzó a armonizar la estructura y los tipos de gravamen de los impuestos sobre las ventas, y en 1967 el Consejo decidió la sustitución de los impuestos sobre el tráfico empresarial por el “IVA” tipo consumo aplicado según el principio del país de destino, en parte para prevenir la manipulación de los ajustes en frontera en favor de las exportaciones nacionales y como instrumento de sustitución de importaciones, prácticas incompatibles con los objetivos del Mercado Común. Desde entonces se ha aprobado una veintena larga de directivas armonizadoras, de las cuales la más importante fue la Sexta, de 1977, que supuso un gran avance hacia la uniformización de la base del impuesto, en parte impulsada por la decisión de convertir el IVA en un instrumento de financiación del presupuesto comunitario. La abolición de controles fronterizos a finales de 1992 exigía la modificación del esquema de ajustes fiscales en frontera. En el Mercado Interior el principio más adecuado es el de origen de los bienes y servicios entregados, pero un tránsito inmediato al criterio de país de origen ocasionaría serios reajustes en la recaudación, en favor de los países comercialmente superavitarios, así como distorsiones en la localización de la producción, dadas las diferencias de tipos de gravamen existentes a comienzos de los 90 (véase Cuadro 1). En 1992 se alcanzaron los siguientes acuerdos sobre armonización de tipos impositivos: el tipo normal no puede ser inferior al 15%; pueden aplicarse uno o varios tipos reducidos a una lista pactada de productos (alimentos, agua, farmacia, equipos médicos, etcétera), sin que puedan ser inferiores al 5%; no puede aplicarse el tipo incrementado; y se mantienen algunas especificidades nacionales (derechos adquiridos para los países que aplicaban tipos inferiores al 5% antes del acuerdo). Asimismo, se aprobaron la Directiva 91/680/CEE y el Reglamento 92/218/CEE sobre régimen transitorio del IVA y cooperación entre administraciones tributarias, respectivamente. El régimen transitorio persigue mantener el principio de destino sin ajustes fiscales en frontera, mediante la creación del hecho imponible “adquisición intracomunitaria de bienes”5. Este régimen es gestionado a través de la contabilidad empresarial y del sistema estadístico INTRAS5. Esta solución técnica implica desdoblar cada transacción intracomunitaria en dos operaciones, una entrega, en general exenta, con derecho a deducción del IVA soportado, y una adquisición, en general sujeta, que inicia el ciclo del IVA en el país de la adquisición con la autorrepercusión por parte del propio adquirente.

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Armonización y competencia fiscal en Europa

TAT. En relación con terceros países se mantiene el principio de destino con ajuste fiscal en frontera. El régimen transitorio se complica por la existencia de regímenes particulares (viajeros, medios de transporte nuevos, agricultura, ventas a distancia y servicios), que en ocasiones combinan los principios de destino y origen. El sistema provisional creado por este régimen ha permitido reducir los costes de transporte y administrativos, debido a la supresión de los trámites aduaneros, al tiempo que ha permitido a los países retener esencialmente su capacidad para decidir los tipos de gravamen dentro de los acuerdos sin pérdidas de recaudación, lo que ha contribuido al modesto grado de convergencia registrado hasta hoy (véase Cuadro 1). La extendida percepción de estas ventajas explica que el régimen transitorio siga en vigor después de la fecha inicialmente prevista para su sustitución por el definitivo, que era el 1 de enero de 1997, y nada hace pensar que las

Cuadro 1. Cambio en el tipo normal del IVA, 1990-98

Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Países Bajos Portugal España Suecia Reino Unido

1990

1991

1992

20,0 19,0 22,0 18,6 14,0 18,0 23,0 19,0 12,0 18,5 17,0 12,0 23,46 15,0

20,0 20,0 19,0 19,5 22,0 25,0 18,6 18,6 14,0 14,0 18,0 18,0 21,0 21,0 19,0 19,0 12,0 15,0 18,5 17,5 16,0 16,0 12,0 131/152 23,46 25,0 17,5 17,5

1993

1994 1995 1996 19983

20,0 19,5 25,0 18,6 15,0 18,0 21,0 19,0 15,0 17,5 16,0 15,0 25,0 17,5

20,0 20,5 25,0 22,0 18,6 15,0 18,0 21,0 19,0 15,0 17,5 16,0 15,0 25,0 17,5

20,0 20,5 25,0 22,0 20,6 15,0 18,0 21,0 19,0 15,0 17,5 17,0 16,0 25,0 17,5

20,0 21,0 25,0 22,0 20,6 15,0 18,0 21,0 19,0 15,0 17,5 17,0 16,0 25,0 17,5

20,0 21,0 25,0 22,0 20,6 16,0 18,0 21,0 20,0 15,0 17,5 17,0 16,0 25,0 17,5

Promemoria

Media tipo básico Coef. de variación Recaudación/PIB Coef. de variación

18,0 0,20 7,4 0,20

19,3 0,15 7,5 0,17

1. Desde el 1-1-1992. 2. Desde el 1-8-1992. 3. Los datos para la media y el coeficiente de variación son de 1996. Fuente: European Commission, European Tax Handbook, IBFD publication 1998. OCDE (1998a); Elaboración propia.

100

cosas vayan a variar antes del año 2001. Sin embargo, es un hecho que la mezcla de los principios de origen y destino, combinada con la heterogeneidad de tipos de gravamen, es una fuente de distorsiones, y que la previsión comunitaria para el período posterior al transitorio, impulsada por la Comisión, es adoptar el principio de tributación en origen. Para que éste sea políticamente aceptable habrá que diseñar un sistema, basado en el uso de una cámara de compensación o en estadísticas agregadas, que compatibilice la aplicación del principio de origen con una recaudación para cada estado directamente relacionada con el consumo final. El progreso de la armonización de las accisas o “impuestos sobre consumos específicos” ha sido mucho más lento y más huérfano de acuerdos sobre tipos impositivos o plazos para la implantación de un régimen definitivo. Existen tres directivas de 1992 que establecen unos mínimos de armonización de las estructuras de los impuestos sobre tabacos, aceites minerales y alcohol y bebidas alcohólicas. Sin embargo, el grado de dispersión de tipos es muy importante (OCDE, 1997a). Esta falta de uniformidad ha podido mantenerse –o incluso aumentar, con la creación de nuevos impuestos, como los de matriculación de determinados medios de transporte, electricidad y primas de seguros– gracias a la continuidad en la aplicación del principio de destino bajo el régimen suspensivo vigente desde 1993 para el tráfico intracomunitario. La actual diversidad y el creciente peso recaudatorio de estos impuestos dificultan el paso al criterio de país de origen, lo que a su vez se opone a mayores avances en la armonización del IVA, de cuya base imponible forman parte los impuestos especiales. 3.2. Imposición sobre los beneficios Aunque la armonización de los impuestos directos no estaba contemplada en el Tratado de Roma, en varios de sus artículos (67, 100 y 101) puede encontrar respaldo como instrumento al servicio de la creación del Mercado Interior mediante la eliminación de obstáculos a los movimientos de capitales. Así lo han entendido los órganos comunitarios, que desde 1975 han venido elaborando diversas propuestas, tanto sobre aspectos parciales de la imposición directa como sobre la estructura del impuesto sobre los beneficios de las sociedades, sin mucho éxito. Actualmente sólo están en vigor tres directivas de limitado alcance (asistencia mutua entre autoridades tributarias, régimen fiscal de las fusiones, escisiones, aportaciones de activos y canjes de acciones entre sociedades comunitarias, y régimen fiscal aplicable a matrices y filiales). Con todo, como ilustra el Cuadro 2, los tipos de gravamen se han ido aproximando, en parte como consecuencia de la competencia fiscal, y también lo han hecho otros aspectos del impuesto: tendencia a basar el impuesto en el resultado contable, con una compensación amplia de pérdidas, e integración creciente con el IRPF a través de mecanismos ate101

Armonización y competencia fiscal en Europa

Cuadro 2. Cambios en el tipo básico del impuesto sobre sociedades, 1990-98

Bélgica Dinamarca Francia1 Alemania1 Irlanda Italia1 Luxemburgo Países Bajos Portugal España Reino Unido

1990

1991

1993

1994

19985

43,0 40,0 37,0/42,0 50,0/36,0 43,0 36,0 34,0 35,0 36,5 35,0 35,0

39,0 38,0 34,0/42,0 50,0/36,0 43,0 36,0 33,33 35,0 36,0 35,0 34,0

39,0 38,0 34,0 50,0/36,0 40,0 36,0 33,33 35,0 36,0 35,0 33,0

39,0 34,0 33,33 45,0/30,0 40,0 36,0 33,33 35,0 36,0 35,0 33,0

39,03 34,0 36,02/3 4 45,0/30,02 32,0 37,0 30,0 35,0 34,0 35,0 31,0

dispersión intracomunitaria en el coste de uso del capital6. En 1993 el Consejo de la Unión Europea estimó que el grado de armonización existente era compatible con un funcionamiento sin distorsiones del Mercado Interior. Esta posición ha supuesto el abandono de programa armonizador diseñado en el “Informe Ruding”, limitándose a dos las iniciativas actualmente en vigor: una propuesta de directiva, de marzo de 1998, para eliminar la tributación en origen de los pagos de intereses y cánones entre sociedades asociadas, y la aprobación por el Consejo celebrado el 19 de diciembre de 1997 del “Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas”, que es un compromiso político para no establecer nuevas medidas de competencia fiscal discriminatoria, así como para identificar las más severas de éstas hoy en vigor e iniciar un desmantelamiento de las mismas en un plazo que concluiría a finales del 2002.

Promemoria

Media tipo básico Coef. de variación Recaudación/PIB Coef. de variación

38,6 0,12 2,7 0,50

36,9 0,12 3,1 0,43

1. El primer tipo se aplica a beneficios no distribuídos, el segundo a beneficios distribuídos. 2. Se añade un recargo del 5,5% al tipo básico. 3. Se añade un recargo del 3% al tipo básico. 4. El tipo básico es el 33,3%, pero se añade un recargo del 10% o del 25% según la situación específica. 5. Los datos para la media y el coeficiente de variación son de 1996. Fuente: A tax guide to Europe 1994, edición Arthur Andersen, Les Impôts en Europe 1997 Eura Audit, European Tax Handbook, IBFD publication 1998. OCDE (1998a); Elaboración propia.

nuadores de la doble imposición. Sin embargo, se mantienen numerosas diferencias, tanto en materia contable, como en elementos concretos del tributo (métodos de amortización, incentivos fiscales a la inversión, tratamiento de ganancias y pérdidas de capital, generosidad de la compensación de pérdidas y valoración de existencias, entre otros). Estas diferencias hacen que aún cuando formalmente se aplique el criterio de residencia en la tributación del beneficio, las diferencias en la definición de la base imponible introduzcan de hecho elementos del principio de origen, que se añaden a otros más claramente relacionados con este criterio: retenciones en la fuente a los pagos de dividendos, ausencia de créditos fiscales plenos por impuestos pagados, posibilidad de diferir la repatriación de beneficios y el consiguiente pago de impuestos, y existencia de limitaciones relacionadas con la confidencialidad y el secreto bancario. De hecho, como han establecido Devereux y Pearson (1995), ni la armonización de tipos ni la aproximación de bases tendrían un efecto apreciable sobre la 102

3.3. Imposición sobre el ahorro Tampoco en materia de fiscalidad del ahorro puede decirse que se hayan registrado avances apreciables de contenido armonizador. De hecho, estos no se han producido más que en el frente del derecho propuesto, dado que no existe ninguna norma o acuerdo en vigor. Por tratarse de las bases tributarias con mayor movilidad y mayor margen para la opacidad (secreto bancario o profesional, así como opciones para la inversión “off-shore”), el fracaso armonizador derivado de la adherencia a la regla de la unanimidad ha llevado a una progresiva desfiscalización de los intereses y las plusvalías, que se ha hecho casi completa en el caso de los residentes en otros países de la Unión. Este es el resultado del juego de la competencia fiscal cuando los gobiernos pueden discriminar entre residentes y no residentes (Janeba y Peters, 1999): el capital internacionalmente móvil escapa de la tributación (véase Cuadro 3). Estos autores prueban que la aprobación de dos propuestas comunitarias –la antigua de crear un “estatuto de residente comunitario” y la renovada en mayo de 1998 de retener en origen una cantidad mínima (20% en la propuesta7) o, alternativamente, proporcionar información suficiente al estado de residencia de la persona física perceptora– podría mejorar la situación de todos los países, al permitir gravar las bases móviles (véanse también Kanbur y Keen, 1993, y Keen, 1999). 6. Estos autores sostienen que las mayores ganancias de eficiencia se producirían bajo un sistema de residencia puro para la imposición personal y un sistema basado en el criterio de la fuente para las empresas bajo el cual se suprimiesen las retenciones sobre dividendos e intereses pagados por la subsidiaria a la matriz y se eximiesen los dividendos obtenidos del exterior en el país de residencia. 7. En la propuesta de directiva, cuya entrada en vigor se pretende para el 1 de enero de 2001, la definición de intereses incluye ganancias de capital de los activos financieros emitidos al descuento, los intereses de bonos o depósitos bancarios, y los rendimientos y ganancias de fondos de inversión cuando más del 50% de sus activos generan intereses.

103

Armonización y competencia fiscal en Europa

Cuadro 3. Retenciones sobre intereses en la Unión Europea, 1998 (tipos de retención, en %)

Bélgica Dinamarca Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Suecia Reino Unido

Residentes

No residentes

15 0 25/30/35 15 25 15/50 10/27 10/12,5/27 0/15 25 25 12,5/15/20/25/30 12,5 al 30 30 20

0 0 0 15 0 0 0 0 0 0 0 20 0 0 0/20

Fuente: Expansión, 24-4-1999 y El Mundo, 19-5-1998.

De nuevo, sin embargo, aparecen el secreto bancario, las áreas de baja tributación y la regla de la unanimidad para hacer que la desfiscalización competitiva se mantenga como escenario de futuro más probable, salvo que iniciativas más amplias impulsadas, por ejemplo, desde la OCDE, se concretasen en una menor amenaza externa proveniente de los paraísos fiscales. El posible perjuicio a centros financieros internacionales establecidos en la Unión Europea (por ejemplo, el mercado de eurobonos), así como la limitación de las propuestas actuales a personas físicas (no se incluirían las sociedades patrimoniales), los costes administrativos para las entidades financieras y el posible efecto alcista sobre los tipos de interés son elementos adicionales que explican el bloqueo de la propuesta de directiva, que se mantiene tras la reunión informal del ECOFIN de Dresde (16-18 de abril de 1999). 3.4. Otras figuras tributarias Los esfuerzos armonizadores se han mantenido ajenos a otras figuras del sistema tributario, con la salvedad parcial de la nonnata “ecotasa”, cuya creación fue propuesta por la Comisión en 1992 para reducir las emisiones de CO2 y al mismo tiempo nutrir los fondos del presupuesto comunitario. Dos años después, en la cumbre de Essen se renuncia al proyecto, más tarde reconducido a un aumento en los tipos mínimos de 104

las accisas sobre productos energéticos (carbón, gas natural, carburantes y combustibles), propuesta a la que se oponen España, Portugal, Irlanda y Grecia, al considerarse innecesaria en términos medioambientales y de Mercado Interior, así como perjudicial en términos económicos (aumento de los costes de transporte, perjuicio de la capacidad adquisitiva de los consumidores y pérdida de competitividad externa). Ni la “imposición patrimonial”, debido a su escasa o nula influencia en la creación del Mercado Interior, ni el “IRPF” o las “cotizaciones sociales”, que afectan al factor trabajo, relativamente poco móvil en los tramos medios y bajos de cualificación, han sido objeto de atención alguna por parte de las iniciativas armonizadoras. Las autoridades nacionales, sin embargo, parecen compartir la percepción de que la inmovilidad no implica ausencia de efectos de la fiscalidad del trabajo sobre la competitividad, como en alguna medida refleja la disminución de los tipos del IRPF que se ha generalizado en los últimos años. En el próximo epígrafe volveremos sobre este asunto.

4. Convergencia fiscal y peso del sector público en un mundo globalizado 4.1. Convergencia fiscal y “catching up” en Europa La presión fiscal –medida como la relación entre los ingresos fiscales y el PIB– ha crecido con fuerza en el conjunto de la Unión Europea a lo largo de las últimas dos décadas: más de 8 puntos. Como se refleja en el Cuadro 4, a partir de 1985 el proceso se modera apreciablemente, y la convergencia de niveles de presión fiscal también: el coeficiente de variación disminuye en 3 décimas, dos menos que en la década precedente. Estos datos sugieren que pese a que el período presidido por la creación del Mercado Interior ha visto frenarse el crecimiento de la presión fiscal, con más intensidad que en la OCDE en su conjunto (OCDE, 1998a), la convergencia no ha sido muy apreciable ni significativa. En realidad las débiles trazas de convergencia dejarían de observarse si de los 15 miembros de la Unión Europea excluyésemos a los países del sur (España, Italia, Portugal y Grecia), que desde la segunda mitad de los años 70 han registrado un claro proceso de aproximación o «catching up»8. En el caso de España, la presión fiscal creció entre 1975 y 1997 unos 16 puntos del PIB, 8 más que la Unión Europea en su conjunto.

8. Esteve y otros (1997) obtienen también signos de convergencia y «catching up» durante los años 1979-1994, utilizando en su análisis los conceptos de convergencia-beta y convergencia-sigma de la teoría del crecimiento (véase Barro y Sala-i-Martín, 1995).

105

Armonización y competencia fiscal en Europa

Cuadro 4. España-Unión Europea: Estructura de los ingresos impositivos, 1975-1997 (porcentages del PIB) ESPAÑA

UE

1975

1985

1997

1975

1985

1997

Impuestos sobre bienes y servicios

4,7

8,2

10,2

11,3 (0,34)

12,5 (0,19)

13,0 (0,16)

Impuestos sobre la renta y los beneficios

4,3

7,5

10,6

12,2 (0,53)

14,5 (0,39)

15,1 (0,38)

Contribuciones a la Seguridad Social

9,3

11,8

12,4

9,3 (0,44)

11,4 (0,42)

13,6 (0,40)

19,5

28,5

35,3

34,3 (0,22)

40,1 (0,17)

42,8 (0,14)

TOTAL

Nota: Las figuras entre paréntesis son coeficientes de variación (desviación típica dividida por la correspondiente media no ponderada). Los datos para Dinamarca y Grecia corresponden a 1996. Fuente: OCDE (1998a).

La debilidad de los signos de convergencia desde 1985 es también patente cuando se analiza la estructura de los ingresos impositivos. A partir de 1985 la convergencia que venían registrando en la década anterior los impuestos sobre bienes y servicios y los impuestos sobre la renta y los beneficios se modera, pasando las cotizaciones sociales a contribuir modestamente a la aproximación. Si descendiésemos a una mayor desagregación por figuras impositivas y por países, la limitada generalidad de los signos de convergencia seguiría siendo la norma9. Para abundar en este estado de cosas, tomemos como ejemplo ilustrativo al impuesto más importante del sistema fiscal: el IRPF. En 1980, la media del tipo impositivo marginal sobre las rentas más elevadas en los países de la Unión Europea era del 60%. De los 15 países que forman la Unión, sólo dos tenían un tipo marginal máximo igual o inferior al 50% (véase Cuadro 5). En la actualidad nada menos que nueve están en esta situación. Fuera de este grupo, España ocupaba hasta 1996 lugares de cabeza, precedida únicamente por Holanda y Francia. La media de tipos marginales máximos ha descendido hasta el 48%. Pese a ello, el impuesto ha estabilizado su capacidad recaudatoria en el 11,3% del PIB, debido a la ampliación de las bases, a la elevación de los tipos marginales mínimos y a la limitación de las deducciones y los incentivos fiscales. Son

9. Este análisis desagregado del proceso de acercamiento por figuras impositivas se realiza en Esteve y otros (1998). Los resultados de este estudio rechazan estadísticamente que exista convergencia a largo plazo, aunque se identifican algunos procesos de aproximación por países y determinados tipos de impuestos.

106

estos cambios, junto a la reducción del número de tramos y a la simplificación de otros elementos del impuesto (eliminación de tratamientos especiales, nuevas inclusiones de renta y límites a la deducibilidad de gastos), los rasgos que mejor definen la evolución del IRPF en los países de nuestro entorno (véase Messere, 1993, Gago y Álvarez, 1995, y Arratíbel, 1995, y Owens, 1997, para una síntesis). Una evolución que, como muestran los Cuadros 5 y 6, puede caracterizarse más como una tendencia media que como un proceso de convergencia generalizada, ya que persisten importantes diferencias nacionales. En este sentido, puede decirse que España ha seguido la tendencia general, pero la distancia absoluta y relativa de los tipos marginales máximo y mínimo al promedio europeo ha aumentado entre 1980 y 1996, y el número de tramos de la tarifa, que en 1980 era apenas el doble que la media, pasó a ser el triple en 1996. Hasta la reforma de 1999, no se han producido nuevas aproximaciones en tipos marginales de gravamen, aunque sí en el número de tramos de la tarifa, que se redujeron a diez en 1997, a ocho en 1998 y a seis a partir de 1999.

Cuadro 5. El IRPF en la Unión Europea, 1980-96: tramos y tipos marginales Número de tramos

Alemania Austria Bélgica* Dinamarca* España** Finlandia* Francia Grecia Holanda Irlanda Italia Luxemburgo Portugal Reino Unido Suecia*

Tipo marginal máximo

1980

1996

1980

1996

F 11 20 3 28 12 13 16 12 6 32 22 — 6 18

F 5 7 3 16/10/8 6 6 5 3 2 7 7 4 3 1

56 62 72 49 66 51 60 60 72 65 62 57 — 60 50

53 50 55 40 56 39 57 45 60 48 50 51 40 40 25

Renta a tipo máximo Tipo marginal mínimo Pts. de 1996 (millones)

10.135 8.401 26.331 5.382 10.222 8.109 7.003 7.946 6.850 1.907 24.870 20.507 4.940 4.984 3.981

1980

1996

22 23 24 14 16 6 5 11 17 25 10 12 — 30 4

27 10 25 22 20 7 12 5 36 27 10 8 15 20 25

Notas: F: Se utiliza una fórmula polinómica. *: Existen, asímismo, impuestos sobre la renta pagados a las Administraciones Territoriales. **:En 1997 y 1998 el número de tramos se redujo a 10 y 8, respectivamente. Fuentes: Ernst & Young (1997); OCDE (1998a); Messere (1993); Arratibel (1995); elaboración propia.

107

Armonización y competencia fiscal en Europa

Cuadro 6. El IRPF en la Unión Europea, 1980-96: principales tendencias 1980 Tipo marginal máximo1,3

Tipo marginal mínimo1,3

Número de tramos2,3

Recaudación IRPF/Impuestos totales (%)1

Recaudación IRPF/PIB (%)1

1996

Media C. Variación4 España

60 0,12 66

48 0,19 56

Media C. Variación4 España

16 0,49 16

18 0,51 20

Media C. Variación4 España

15 0,55 28

5 0,66 16

Media C. Variación4 España

29,0 0,35 20,4

26,0 0,38 23,0

Media C. Variación4 España

11,5 0,46 4,9

11,3 0,50 7,7

Notas: 1 Se excluye Portugal, por carecer de IRPF en el año base. 2 Se excluyen Portugal y Alemania, país que no utiliza una tarifa por tramos, sino una fórmula polinómica. 3 Cifras redondeadas al entero más próximo. 4 Coeficiente de variación (desviación típica dividida por la media). Fuente: Cuadros 2 y 4 y OCDE (1998a); elaboración propia.

En este mismo sentido puede afirmarse que la escasa convergencia no impide identificar una serie de tendencias comunes, no sólo a los países de la Unión Europea (con la excepción de algunos de los países involucrados en procesos de «catching up») sino al conjunto de la OCDE. En primer lugar, la participación de los impuestos indirectos en la factura impositiva ha tendido a aumentar. Segundo, pese a las rebajas generalizadas de los tipos de los impuestos sobre la renta y sobre los beneficios (Cuadro 7), la aportación de ambos a la recaudación se ha mantenido, como consecuencia de la ampliación de las bases y del aumento moderado en la fiscalidad efectiva de las rentas del trabajo (Cuadro 8). A la vista de esto, ¿qué queda de los temidos efectos de la competencia fiscal? En el próximo apartado abordaremos las principales claves de esta espinosa cuestión. Pero antes trataremos de poner los problemas de la competencia fiscal en el marco más general del impacto de la globalización de las relaciones económicas sobre el papel del sector público. 108

Cuadro 7. Impuestos sobre la renta y sobre los beneficios en la OCDE tendencias en los tipos de gravamen, 1986-1997 (cambio en puntos porcentuales) Impuesto sobre la renta

Impuesto sobre beneficios

Tipo marginal máximo

Tipo básico

Estados Unidos

-10,4

Japón

-20,0

-5,5

..

-11,0

Francia

-11,0

-11,7

Italia

-11,0

0,0

Reino Unido

Alemania

-11,0

-20,0

-2,0

Canadá

-2,7

-7,0

Australia

-10,0

-13,0

Austria

-12,0

-16,0

Bélgica

-15,3

-6,0

Dinamarca

-14,0

-16,0

Finlandia

-13,0

-5,0

Grecia

-23,0

-9,0

Islandia

-3,1

-18,0

Irlanda

-10,0

-12,0

-7,0

-7,0

Méjico

-15,0

-5,2

Países Bajos

-12,0

-7,0

Nueva Zelanda

-24,0

-12,0

Noruega

-16,5

-7,3

Portugal

..

-6,0

España

-10,0

0,0

Suecia

-25,0

-24,0

Suiza

-1,5

..

5,0

-21,0

-12,4

-10,3

Luxemburgo

Turquía Media1,2

1. Media no ponderada. 2. Excluye Alemania, Grecia, Portugal y Suiza. Fuente: Adaptado de OCDE (1998b).

109

Armonización y competencia fiscal en Europa

Cuadro 8. OCDE: tipos marginales sobre las rentas del trabajo por nivel de renta, 1978-95 (cambio en puntos porcentuales)1

Estados Unidos Japón Alemania Francia Italia Reino Unido Canadá Australia Bélgica Dinamarca Finlandia Países Bajos Noruega España Suecia Media3

66% de APW2

100% de APW

200% de APW

21,7 9,0 -18,6 10,9 14,5 -4,5 3,0

18,5 18,7 4,2 1,1 9,0 -4,5 20,7

-4,6 7,7 -5,4 3,0 8,4 7,0 0,6

.. 36,3 5,5 14,5 8,9 4,2 3,4 -4,5

2,0 5,3 -8,9 3,8 -5,8 -6,8 2,4 -22,5

1,0 12,3 -0,4 0,8 10,0 -20,1 4,9 -25,2

7,5

2,5

-0,1

1. Pareja casada con un perceptor de ingresos. Incluye impuestos sobre la renta, cotizaciones sociales a cargo del trabajador y transferencias de renta universales (sin prueba de medios). 2. APW: ingresos correspondientes a un trabajador medio del sector manufacturero (Average Production Worker). 3.Media no ponderada. Excluye Australia. Fuente: OCDE (1998b).

4.2. Ineficiencia impositiva, papel del sector público y globalización La preocupación actual por las consecuencias de la competencia fiscal ha venido alentada por la globalización económica. Con sus consecuencias positivas –hoy podemos consumir más, en mayor variedad y a menor coste–, este fenómeno ha conmovido muchos parámetros económicos básicos sobre los que se asentaba el Estado de Bienestar tradicional. Las respuestas de los gobiernos han sido complejas, de manera que no es sensato concluir de modo simplista que de las presiones de la competencia sobre una parte del sistema fiscal haya de seguirse un papel más reducido para el gasto público, ya que las tensiones a las que los sectores públicos están sometidos actúan en direc110

ciones contrapuestas. Las reflexiones que siguen tratan de ilustrar esta afirmación. Desde mediados de los años 60 la presión fiscal ha aumentado en los países desarrollados un 45%, hasta situarse en torno al 38% del PIB. En la Unión Europea el crecimiento ha sido algo superior al 50%, alcanzando los ingresos fiscales en 1996 un nivel del 42% del PIB. Este avance de los ingresos impositivos ha producido distorsiones no despreciables en el comportamiento de los agentes económicos. Los principales efectos indeseables del sistema fiscal han sido ampliamente estudiados en años recientes. Es el caso de las decisiones de ahorro (cuantía total y composición en activos alternativos), inversión (volumen, localización geográfica, forma de financiación y materialización en activos específicos) y oferta de trabajo. El orden de magnitud de estos efectos es cada vez mejor conocido10, y su impacto sobre el crecimiento económico agregado también, dentro de las inevitables incertidumbres que todavía rodean al trabajo econométrico. Estimaciones del efecto del incremento de la presión fiscal desde comienzos de los 60 sugieren que el aumento de los pagos impositivos ha reducido la tasa de crecimiento media del PIB del área de la OCDE entre 0,4 y 0,5 puntos por año (González-Páramo, 1994; OCDE, 1997b). A estos efectos hay que añadir otros quizás menos documentados empíricamente, ligados a la acción conjunta de los impuestos y los programas de transferencia. Así, por ejemplo, la redistribución reduce la tasa de ahorro agregada, fuente del crecimiento a largo plazo. Otros ajustes indeseados del comportamiento son los relacionados con el esfuerzo laboral, la disposición a la movilidad geográfica y entre empleos, los incentivos a la promoción, la formación de capital humano, la elusión y la evasión de impuestos, la persistencia del desempleo y los desincentivos a la participación laboral de los individuos de renta baja cuando perciben ayudas condicionadas a la prueba de medios o influenciables de forma oportunista, como son los fondos para retiro anticipado, las ayudas por enfermedad o el apoyo a madres solteras (Lindbeck, 1999). Una indicación de la medida en la que han crecido las «cuñas impositivas» por encima de lo que podría considerarse como razonable es el llamado «reciclaje» (“churning”): los mismos hogares a la vez pagan impuestos y reciben transferencias, soportando costes de ineficiencia muy superiores a los

10. Aunque los efectos de las variables impositivas sobre la actividad económica son ambiguos en algunas áreas, la evidencia no autoriza a ignorarlos. Así, los impuestos parecen tener un efecto notable sobre el ahorro privado (efectos renta y riqueza, así como los derivados de la redistribución hacia individuos de renta baja), la demanda de trabajo y el desempleo (especialmente para niveles bajos de cualificación), la participación laboral (entrada al mercado de trabajo y anticipación del retiro), la inversión doméstica y extranjera, la localización internacional del capital financiero y la composición por tipos de activos del ahorro familiar. Para una revisión de la literatura empírica, véase OCDE (1997b).

111

Armonización y competencia fiscal en Europa

que se producirían de recibir transferencias o pagar impuestos en lo necesario para garantizar el mismo resultado neto del juego impuestos-transferencias. ¿Cuánto podrían reducirse los impuestos o las transferencias sin afectar a la posición neta de los hogares? Como muestra el Cuadro 9, la OCDE (1998b) estima esta reducción entre el 6,2% de la renta antes de impuestos (Australia) y el 34,2% (Suecia), ocupando España una posición intermedia, con el 18,3%. Teniendo en cuenta que los costes de ineficiencia crecen más que proporcionalmente con el tamaño de las tasas efectivas de gravamen y subsidiación, estas cifras son muy ilustrativas de la excesiva magnitud de los costes en bienestar que la redistribución basada en el «reciclaje» de fondos públicos está causado a nuestras economías. La globalización ha añadido a este estado de cosas una presión en favor de la reducción de los impuestos que gravan las bases más móviles, en especial aquellos que recaen sobre las rentas del capital. La generalización de las reformas de los impuestos sobre la renta personal y sobre los beneficios desde comienzos de los 80 ha sido una respuesta a

Cuadro 9. OCDE: «reciclaje» de impuestos y transferencias1 «Reciclaje» como porcentaje de la renta antes de impuestos y transferencias

Gasto público en porcentaje del PIB

Estados Unidos, en 1995 Japón, en 1994 Alemania, en 1994 Italia, en 1993 Canadá, en 1994

9,0 11,6 15,7 22,7 11,7

32,9 34,4 48,9 57,4 47,5

Australia, en 1993/94 España, en 19902 Bélgica, en 1995 Dinamarca, en 1994 Finlandia, en 1995 Países Bajos, en 1994 Suecia, en 1994

6,5 18,3 23,7 28,0 15,5 21,1 34,2

36,8 43,3 53,8 59,3 57,9 52,8 68,3

Media

18,2

50,0

1. La OCDE define el «reciclaje» como la cuantía en la que impuestos y transferencias pueden reducirse para el indivíduo medio en cada decil de ingresos sin afectar a su resultado neto (transferencias recibidas netas de impuestos pagados). 2. Elaboración propia sobre datos de Calonge y Manresa (1997). Fuente: OCDE (1998b) y Calonge y Manresa (1997).

112

la globalización. Pero incluso los impuestos que afectan a los factores menos móviles, como el trabajo, también parecen influir negativamente sobre los costes unitarios relativos a través de la traslación inducida por los sindicatos (Alesina y Perotti, 1995, 1997). Si a todo ello sumamos las modestas perspectivas que ante sí tienen la armonización fiscal y la creación de nuevas formas de financiación pública con capacidad recaudatoria suficiente (imposición medioambiental, imposición sobre el gasto, impuestos afectados, precios públicos, copagos, tasas, etcétera), parecería inevitable una reducción del peso del sector público desde los niveles alcanzados a comienzos de los 70. En la otra cara de esta moneda nos encontramos, sin embargo, con una serie de imperativos de cambio para el papel del sector público. Así, los gobiernos están hoy sometidos al escrutinio de los mercados. Y la acumulación de ineficiencias a que el desarrollo de la intervención pública ha dado origen puede estar dañando el potencial de crecimiento. Unas ineficiencias derivadas tanto de un sistema impositivo cada vez más gravoso, como de un defectuoso diseño de los programas de gasto, que con frecuencia se han mostrado beligerantes con los incentivos al trabajo, al ahorro y a la asunción de riesgos. Una de las respuestas a la globalización y a las dificultades crecientes para obtener ingresos impositivos ha sido la contención o la reducción de ciertas partidas de gasto público. No faltan líneas de argumentación con cierta base empírica que justificarían desde los simples recortes de gasto en aquellos programas que no atienden metas sociales de relevancia (por ejemplo, ayudas de Estado distorsionadoras de la competencia) hasta reformas radicales en los esquemas de protección (capitalización, impuesto negativo sobre la renta, etcétera), pasando por reformas en los mecanismos que gobiernan la gestión pública. Así, Tanzi y Schuknecht (1997) sostienen que a partir de cierto nivel de gasto público, el empleo de fondos públicos adicionales no parece contribuir al bienestar social medido en términos de indicadores sociales y económicos (crecimiento del PIB, variabilidad de la tasa de crecimiento del PIB, inversión, inflación, desempleo, esperanza de vida, mortalidad infantil, tasas de escolarización e índices de desigualdad distributiva, entre otros). En otras palabras, el gasto público tiene rendimientos decrecientes. Los gobiernos «pequeños», con un gasto comprendido entre el 30 y el 40% del PIB, tienden a registrar mejores indicadores que los gobiernos «grandes». En la mayoría de los países industriales, el peso del gasto público ha superado holgadamente estos niveles de referencia. Tanzi y Schuknecht no contemplan en su análisis el efecto de los impuestos sobre el crecimiento y el bienestar. Los estudios disponibles tienden a indicar que la presión fiscal afecta negativamente al crecimiento, especialmente cuando los impuestos sobre la renta y sobre los beneficios tienen un peso importante (Easterly y Rebelo, 1993; Perotti, 1996). 113

Armonización y competencia fiscal en Europa

Esto es lo que ocurre en los países desarrollados, que, al mismo tiempo, son los que mejores indicadores de igualdad distributiva presentan, debido al papel que juegan los programas de transferencia. En los últimos años han sido abundantes los estudios que han encontrado una asociación positiva entre las transferencias y el crecimiento económico (Sala-iMartín, 1992, 1996; Alesina y Perotti, 1996; Perotti, 1996; GonzálezPáramo, 1994; Herce y otros, 1998). Estos resultados sugieren que las transferencias no se limitan a distorsionar las decisiones de ahorro o de participación laboral. También promueven cohesión o estabilidad social y política, corrigen fallos del mercado (por ejemplo, externalidades negativas en la producción o imperfecciones en los mercados de capitales) y permiten atenuar los efectos de algunas restricciones institucionales y políticas. La globalización parece exigir recortes de gasto, en la medida que ello permitiría rebajar la presión fiscal. Sin embargo, las cosas no son tan simples. La globalización reclama el abandono de tareas poco justificadas, como la subvención de pérdidas de empresas que operan en sectores competitivos o sin futuro. Pero al mismo tiempo impone a los gobiernos otras, como las políticas activas de empleo, la promoción de actividades de I+D, o la mejora permanente de las infraestructuras de transporte, comunicaciones y medio ambiente. Asimismo, la globalización urge un reacomodo de los programas de pensiones y del seguro de desempleo, al objeto de minimizar sus consecuencias adversas sobre la participación laboral y el ahorro. Pero los márgenes de holgura financiera así logrados podrían ser pequeños al lado del coste de la mayor calidad en los servicios que nuestras sociedades demandan. Sin olvidar nuevas presiones alcistas de gasto provenientes de un mercado laboral en cambio (gastos de educación en formación continua) y de las tendencias demográficas (multiplicación del gasto sanitario al ampliarse la esperanza de vida). Que la creciente apertura al exterior deba traer consigo inevitablemente recortes en el peso del sector público es, por tanto, discutible. Y estas dudas vienen abonadas por un hallazgo empírico reciente: son precisamente los países más abiertos al exterior aquellos en los que el peso del sector público es mayor. La explicación que a este paradójico resultado se le ha dado es simple. Los gobiernos ofrecen a la sociedad un seguro frente a la volatilidad del sector privado (Katsimi, 1998). En la medida en que una mayor apertura e integración de los mercados implica una exposición creciente a los riesgos que emanan de las transacciones internacionales, el gasto público (especialmente en los capítulos de sueldos, compras y transferencias a familias) tiende a utilizarse en mayor grado para ofrecer seguro social (esto es, para reducir la variabilidad de las rentas) frente a las perturbaciones externas (Rodrik, 1998). Y puesto que tanto el grado de apertura al exterior como el tamaño del sector público 114

son decisiones políticas de los países, esta asociación empírica11 tiene un corolario inquietante. Una respuesta mecánica a la globalización basada en recortes de gasto, que no preste atención a las inseguridades producidas por la globalización, podría terminar dañando las perspectivas del libre comercio. Si la ciudadanía no lograse cubrirse frente al riesgo de los “shocks” externos, podrían arraigar actitudes favorables a medidas proteccionistas, siempre empobrecedoras a largo plazo. Teniendo en cuenta todos estos argumentos, resulta menos sorprendente que los procesos de competencia fiscal no hayan traído consigo una reducción de la presión fiscal global en los países desarrollados, sino más bien una redistribución de esta carga hacia las bases tributarias menos vulnerables a la competencia. Una redistribución quizás poco deseable en términos de equidad distributiva, pero que sólo una mayor coordinación fiscal a nivel global –y no sólo de alcance europeo– puede ayudar a limitar. 4.3. Efectos económicos del sistema fiscal La mayor apertura al exterior introduce nuevas distorsiones fiscales y contribuye a potenciar las existentes (véase Christiansen, Hagen y Sandmo, 1994). Valorar la posición de un país como España frente a los procesos de armonización y competencia fiscal requiere conocer hasta qué punto estas distorsiones y costes de eficiencia son importantes y evitables. Como punto de partida, puede sostenerse que de entre las distorsiones de origen impositivo sobre las decisiones de empleo, ahorro e inversión, una parte muy significativa ha tenido origen en la decisión política de atribuir a la progresividad formal de la tarifa del IRPF un valor simbólico –cuando en el resto de Europa se había comenzado ya a recorrer el camino inverso– hasta la reforma de 1999 (véase Cuadros 5 y 6). La importancia de estos efectos desincentivadores en el caso de España, puesta de manifiesto en numerosos estudios de corte empírico, merece una consideración especial, que abordamos sucintamente a continuación. El efecto de los tipos del IRPF sobre el empleo no se produce de forma aislada. Resulta, más bien, de su interacción con otras figuras del sistema tributario. Las cotizaciones a la seguridad social en España son aún relativamente altas respecto de los estándares de la Unión Europea,

11. En realidad, esta asociación puede explicarse en parte por la correlación positiva observada entre tamaño del país y gasto público. Una posible hipótesis es que los gastos de consumo público presentan economías de escala, al tratarse de bienes públicos o existir indivisibilidades. Rodrik (1998) controla en sus estimaciones por población y superficie, manteniéndose la asociación estadística apertura exterior-tamaño del gasto, aunque a un nivel más reducido. En el mismo sentido, Alesina y Wacziarg (1998) concluyen que al controlar por población, la asociación apertura-gasto público es robusta si la variable de gasto público utilizada incluye las transferencias y los pagos de intereses.

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Armonización y competencia fiscal en Europa

el IRPF ha experimentado un fuerte incremento de peso en la segunda mitad de los años 80 y el impuesto sobre sociedades no es muy gravoso. Esta «mezcla impositiva» es particularmente significativa en una situación de elevado desempleo. Por una parte, el trabajo empírico ha puesto de relieve que la elevación de la cuña tributaria sobre el trabajo (cotizaciones sociales más IRPF) ha ejercido un impacto sorprendentemente fuerte en el incremento en la NAIRU (tasa de paro no aceleradora de la inflación) durante la primera mitad de la década de 1980 (Dolado y otros, 1986; De Lamo y Dolado, 1993). Por otro lado, existen indicios de que la demanda de trabajo es muy sensible a los cambios en el salario real y en el coste relativo de la mano de obra (Raymond y otros, 1987; Andrés y García, 1992; Andrés, 1994). El aumento de los tipos impositivos marginales efectivos del IRPF –a consecuencia tanto de cambios legales como del efecto de la inflación sobre las tarifas– probablemente haya tenido también un efecto nada despreciable sobre la oferta de trabajo. La evidencia indica que una importante vía de transmisión de los efectos perniciosos sobre la oferta de trabajo se ha producido a través de la relación negativa observada entre los tipos impositivos marginales y las tasas de participación femenina (García, González-Páramo y Zabalza, 1989; Blanco, 1992), todo ello combinado con la acumulación obligatoria de ingresos en el impuesto sobre la renta personal (declarada inconstitucional en 1989) y con el efecto relativamente fuerte de la rémora fiscal inflacionaria sobre los tipos impositivos marginales (González-Páramo, 1988). Otra fuente de distorsiones en las decisiones sobre oferta de trabajo proviene del impacto combinado del IRPF y el subsidio de desempleo: la no sujeción de éste hasta 1994, al contribuir a aumentar el «salario de reserva» de los desempleados, parece haber contribuido a aumentar el desempleo (Martí, 1991; Blanco, 1992). Fuera de estos dos casos (declaración conjunta y prestaciones por desempleo), los estudios disponibles ofrecen un rango de elasticidades oferta de trabajo-salario neto significativamente más amplio de lo que es usual en la literatura12.

12. Así, De Lamo y Dolado (1993) estiman que por cada punto de aumento de la cuña impositiva, la tasa de actividad (ratio población activa/población en edad de trabajar) se reduce a largo plazo en 0,6 puntos. Con datos también agregados, Salas y Vilches (1994) sitúan la elasticidad de la oferta de trabajo en 1,4. Por su parte, García, González-Páramo y Zabalza (1988) han estimado la elasticidad-salario de la participación femenina en 1,6 y en 1,9 la elasticidad del número de horas ofrecidas, cálculos que Blanco (1992) eleva a 2,0 y 2,8, respectivamente. Éste también estima las correspondientes elasticidades para los varones (0,4 y 0,9), lo que permite situar la elasticidad agregada de la oferta de trabajo respecto al salario en 1,6. Si nos concentramos en las estimaciones de la elasticidad de oferta de trabajo condicionada a la participación, la evidencia española también apunta una sensibilidad notable de las horas trabajadas ante cambios en el salario neto de impuestos. Frente a las elasticidades compensada y ordinaria en el rango de 0-0,4 y 0-0,3 habituales en la literatura (Burtless, 1987; Blundell, 1996; OCDE, 1997b), el rango de las estimaciones españolas es 0,3-1 y 0,2-0,9, respectivamente (Blanco, 1992; García, González-Páramo y Zabalza, 1987; Segura, 1996).

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La estructura de los tipos impositivos marginales también es importante para explicar la dimensión de la «economía sumergida» y las decisiones sobre la evasión fiscal. Los últimos estudios disponibles, ya antiguos, indican que cerca del 27 por 100 de los trabajadores no pagaron contribuciones a la seguridad social en 1986 (Muro y otros, 1988). En 1987, un 41 por 100 de las unidades fiscales obligadas a declarar por el IRPF, y los ingresos no declarados se estimaron en un 43 por 100 de la base imponible potencial (Lagares y otros, 1990). Pese a lo desfasado de estos datos, no parece que las cosas hayan cambiado mucho. Según estimaciones de la Comisión de la Unión Europea de marzo de 1998, la economía sumergida en España puede alcanzar entre el 10 y el 23 por 100 del PIB, cifras sólo superadas por Grecia e Italia. Aun reconociendo la importancia de factores distintos del tipo impositivo en lo que respecta a la decisión de evasión fiscal (así, por ejemplo, fuente de ingresos, situación familiar, probabilidad de inspección, magnitud de las multas, etcétera), la evidencia disponible sugiere que el incremento de la progresividad real de la imposición personal ha estimulado la ocultación de ingresos (Raymond, 1987). La relación positiva entre progresividad formal y evasión fiscal viene también sugerida por datos comparativos internacionales: la participación de los grupos más ricos en la distribución de la renta no disminuye, sino al contrario, cuando los tipos marginales son más elevados (González-Páramo, 1994). Estas cifras de evasión pueden complementarse con otras referidas al IVA y al Impuesto sobre Sociedades. En cuanto al IVA, impuesto que tiene la teórica ventaja de permitir el control cruzado a través de las facturas, las estimaciones disponibles –anteriores al desmantelamiento de las fronteras fiscales– apuntan a una pérdida del 26% de la recaudación potencial (Díaz y otros, 1990; Díaz y Romero, 1993). Por otra parte, Truyols (1993) ha estimado en un 36% el porcentaje de beneficios no declarados por las empresas no financieras a efectos del Impuesto sobre Sociedades. La progresividad relativamente fuerte del IRPF y el bajo grado de compensación por la doble imposición de los dividendos existente hasta la reforma de 1995, en combinación con el impacto de la inflación y la pesada fiscalidad sobre las ganancias del capital imperante con anterioridad a la reforma del IRPF de 1992, parecen haber ejercido un efecto perjudicial sobre los incentivos para ahorrar. Pese a las dificultades empíricas que se plantean para la valoración de esta relación, existe evidencia que indica que los impuestos directos han influido negativamente sobre el ahorro familiar (Argimón, González-Páramo y Roldán, 1993; Dolado, González-Páramo y Viñals, 1999). La composición del ahorro también ha sido influida por las disposiciones fiscales que establecen un tratamiento diferenciado de los tipos de activos. La deuda pública, las emisiones de nuevas acciones, los contratos de seguros, las cuentas de ahorro-vivienda, la adquisición de viviendas con hipoteca, los planes de pensiones y 117

Armonización y competencia fiscal en Europa

los fondos de inversión han venido disfrutando en el tiempo de grados muy diversos de privilegio fiscal, resultando tratadas con gran dureza las acciones que pagan dividendos y primándose extraordinariamente la adquisición de vivienda (González-Páramo, 1991, 1995 y 1997; Dolado, González-Páramo y Viñals, 1999). Aunque no existe evidencia empírica específica para España, la que se dispone para otros países desarrollados indica con claridad que la composición del ahorro es muy sensible a las diferencias de tratamiento fiscal, generadoras de costes de ineficiencia que pueden resultar sustanciales (OCDE, 1994). En el ámbito del Impuesto sobre Sociedades, no hay consenso acerca de la respuesta de la inversión privada a los tipos de gravamen y los incentivos contenidos en su normativa (Espitia y otros, 1989; Estrada y Hernando, 1993). Una fuente distinta de distorsiones deriva del impacto de la normativa fiscal sobre los distintos componentes del coste de uso del capital. Las deducciones por depreciación, los créditos fiscales por inversión, el tratamiento de las ganancias de capital, las reglas de contabilización de existencias y las posibilidades de compensación de pérdidas, entre otros rasgos del impuesto, distorsionan las decisiones acerca del tipo de activo escogido por los inversores, el sector de inversión y la fuente de financiación. Finalmente, debe subrayarse que también la inversión privada puede ser muy sensible a la fiscalidad sobre el factor trabajo. Un aumento en las cotizaciones sociales o en el IRPF conduce normalmente a un incremento en el salario bruto y en los costes laborales, un descenso en los beneficios actuales y esperados y, por consiguiente, una caída de la inversión privada. Alesina y otros (1999) han encontrado evidencia muy significativa sobre este efecto en un panel de datos de la OCDE. A título indicativo, un aumento de los impuestos sobre el trabajo equivalente a un 1 por 100 del PIB reduce la tasa de beneficio sobre el PIB en un 0,3 por 100 a corto plazo y en un 1 por 100 en el estado estacionario. Si el cambio es permanente, el aumento impositivo reducirá el ratio inversión-capital en un 0,9 por 100 y la tasa de inversión privada sobre el PIB en 1,8 puntos porcentuales. Se trata de un efecto nada trivial.

atraer actividad económica: transacciones de bienes y servicios, así como localización de capitales en territorio nacional. Los efectos económicos de la competencia fiscal han sido analizados tradicionalmente desde la teoría del federalismo fiscal, y juzgados en términos negativos por lo general (véase Albi y otros, 1994). Así, la competencia fiscal conduce a una reducción de ingresos tributarios y, por tanto, de gastos públicos necesarios. En segundo término, supone por lo general un desplazamiento de la carga de los impuestos hacia los factores menos móviles geográficamente, como los inmuebles y, en particular, el trabajo poco cualificado, lo que resulta en una redistribución regresiva de los pagos impositivos14. Un tercer efecto negativo es la distorsión que la competencia fiscal puede introducir en la asignación de factores móviles y producciones entre regiones o países: la competencia fiscal puede hacer que la producción no se localice allí donde los costes sean más bajos, distorsionando el patrón de comercio, y que el capital se desplace geográficamente de manera ineficiente. En cuarto lugar, la competencia fiscal puede también sesgar la composición del gasto público en contra de los gastos de consumo público que beneficia directamente a los residentes y a favor de una provisión excesiva de “inputs” de capital público (Keen y Marchand, 1997). A todo lo cual habría de sumarse el aumento del riesgo de inestabilidad política –o de empeoramiento del clima de cooperación– entre aquellos países que formando parte de una unidad política o una fórmula de integración supranacional, utilizan de modo frecuente o sistemático la competencia fiscal como una política «beggar-thyneighbor». Para prevenir estos posibles efectos, una posibilidad es armonizar aquellos impuestos más sensibles a la competencia fiscal, esto es, acordar políticamente reglas sobre tipos de gravamen, definición de bases imponibles y otros aspectos determinantes de la aplicación efectiva de los impuestos (retenciones, reglas de repatriación, asistencia mutua e intercambio de información, etcétera). Aunque en principio la armonización podría suavizar o eliminar los peores efectos de la competencia fiscal, en la práctica puede ser inviable por dos razones: existencia de países o áreas (paraísos fiscales) no afectados por los acuerdos de armonización,

5. ¿Armonización o competencia fiscal? 5.1. Argumentos económicos y políticos En rigor, los incentivos a la competencia fiscal surgen en contextos en los que la apertura económica y financiera es suficiente como para que las bases tributarias puedan traspasar las fronteras de las respectivas jurisdicciones fiscales, física y jurídicamente13. En estas condiciones, los gobiernos pueden sentirse tentados a involucrarse en la competencia por 118

13. Como se ha indicado anteriormente, la aplicación estricta del principio de residencia a la tributación de las rentas y del principio de país de destino a las transacciones de bienes y servicios permiten compatibilizar los movimientos de bases con el ejercicio discrecional del poder tributario nacional. 14. Este resultado tradicional en modelos de incidencia estática con un consumidor representativo (Kotlikoff y Summers, 1987) ha sido extendido recientemente a un marco de imposición óptima e individuos heterogéneos por Huber (1999). Si los individuos más cualificados poseen por término medio más capital, como tenderá a ser normalmente el caso, el equilibrio sin coordinación será ineficiente en el sentido de que un aumento coordinado de los impuestos sobre el capital mejorará el bienestar.

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Armonización y competencia fiscal en Europa

y falta de consenso entre los potenciales firmantes acerca del alcance deseable y el contenido preciso de la armonización. Por otra parte, una armonización muy extensa chocaría con el principio de subsidiariedad, al imponer sobre algunos países o regiones modelos tributarios ajenos a su tradición e idiosincrasia. Como ilustra la tortuosa experiencia de la Unión Europea, la economía política de la armonización es, en todo caso, demasiado difícil y lenta como para limitar severamente los márgenes abiertos a la competencia fiscal. ¿Hay razones que autoricen a juzgar la ausencia de acuerdos armonizadores con un resignado pesimismo? A este respecto, es cada vez más frecuente la distinción entre competencia fiscal «perniciosa», «nociva» o «ineficiente», y competencia fiscal «aceptable» o «beneficiosa». Esta distinción la han hecho suya incluso los textos aprobados por el Consejo y la Comisión de la Unión Europea (“Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas”, de 1 de diciembre de 1998) y el Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE (“Competencia fiscal perniciosa: Un tema global emergente”, 1998). Porque no puede ser del todo cierto que la competencia, tan saludable generalmente para la actividad económica, deba tener sólo efectos negativos cuando se aplica a materias fiscales. En efecto, la competencia entre gobiernos podría contribuir a exportar formas eficientes de imposición. Asimismo, incentiva la reforma tributaria interna y promueve una mayor eficiencia de la administración tributaria. Por último, la competencia fiscal ofrece incentivos para una mayor eficiencia en el gasto, en la medida en que induce una disminución del gasto socialmente improductivo (Edwards y Keen, 1996)15. Estos efectos positivos de la competencia fiscal deberían diferenciarse de los producidos por medidas dirigidas no tanto a beneficiar a los consumidores domésticos y a mejorar la competitividad de las empresas, como a «esquilmar» las bases tributarias de otros países (Owens, 1997): creación de oportunidades de evasión y elusión (secreto bancario, etcétera), regímenes fiscales especiales, prácticas administrativas discriminatorias y poco transparentes, incentivos disponibles sólo para no residentes, incluso cuando no existe actividad económica real, y medidas similares. Estos son básicamente los criterios que ha hecho suyos el Grupo de Trabajo presidido por Dawn Primarolo, en desarrollo de los mandatos del “Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas”, en cuya aplicación se han identificado hasta el presente (ECOFIN informal de Dresde de 16-18 de abril de 1999) más de dos centenares de prácticas o medidas. En el caso de España se han denunciado por otros países cerca de una veintena de medidas. 15. Estos autores demuestran que la competencia es deseable cuando la propensión del gobierno al «desperdicio» (gasto ajeno a metas colectivas) es mayor que el exceso de gravamen marginal de los impuestos.

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5.2. Alguna evidencia El examen de los datos sobre convergencia de las estructuras tributarias y la presión fiscal en la Unión Europea, abordado en apartados anteriores, ofrece escaso respaldo a los temores existentes acerca de un impacto muy sustantivo de la competencia fiscal sobre la capacidad recaudatoria de los gobiernos. En conjunto, la presión fiscal ha aumentado, si bien algo menos desde 1985, y la convergencia por figuras impositivas ha sido modesta o no ha existido en absoluto, tanto en términos nominales o legales como en términos efectivos. El Cuadro 10 ilustra la ausencia de convergencia durante los 90 cuando se toman como referencia los tipos impositivos implícitos.

Cuadro 10. Tipos impositivos implícitos1 en la UE, 1980-96 (en porcentage) 1980

1985

1992

1996

Consumo MEDIA C. Variación Rango Máximo Mínimo ESPAÑA

13,5 0,23 13,0 19,7 6,7 6,7

13,6 0,23 10,7 21,4 10,7 10,7

13,8 0,14 7,9 19,8 12,4 12,4

14,4 0,15 8,9 21,2 12,3 12,3

Trabajo MEDIA C. Variación Rango Máximo Mínimo ESPAÑA

34,7 0,24 33,1 50,9 17,8 34,9

38,3 0,22 31,3 52,7 21,4 37,6

40,5 0,19 28,7 53,3 24,6 39,3

43,2 0,20 30,3 57,6 27,3 42,6

Otros factores2 MEDIA C. Variación Rango Máximo Mínimo ESPAÑA

42,1 0,29 43,4 62,4 17,0 17,0

41,5 0,38 47,1 62,5 15,4 20,2

37,3 0,31 34,3 44,1 9,8 30,1

35,6 0,34 40,1 49,8 9,7 24,0

1. Son tipos medios efectivos (Eurostat, 1998). 2. El renglón “Otros factores” incluye fundamentalmente impuestos sobre el capital, así como sobre factores como la energía. Fuente: Eurostat (1998); elaboración propia.

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Armonización y competencia fiscal en Europa

Este hallazgo no puede ser juzgado con sorpresa. En primer término, el factor impositivo no es el único, ni con frecuencia el más importante, de entre aquellos que los agentes consideran a la hora de localizar sus actividades. En el caso de Suiza, por ejemplo, donde existen fuertes diferencias de carga –superiores a la relación 2 a 1– entre cantones para los impuestos personales y societarios, la dispersión ha permanecido estable desde 1985. La evidencia empírica señala que los principales factores que explican la concentración geográfica de los contribuyentes con altos ingresos son el “stock” de infraestructuras y los servicios públicos locales, desempeñando los diferenciales impositivos un papel significativo pero pequeño (Kirschgäsner y Pommerehne, 1996). Es el «residuo fiscal»(beneficios del gasto en relación con los impuestos) la variable clave, y no la carga fiscal aisladamente considerada. Por otra parte, la competencia fiscal sólo opera cuando las bases son efectivamente móviles y no sólo a través de los tipos de gravamen. En principio, por tanto, la competencia debería afectar apreciablemente sólo a los impuestos sobre las transacciones y los rendimientos de los activos financieros menos costosos de movilizar, a las rentas de los contribuyentes de mayores ingresos (como sugieren las cifras del Cuadro 8), a los impuestos sobre el consumo y a los impuestos sobre el rendimiento de la inversión. Sólo hay evidencia clara en el primer caso (véase OCDE, 1997b, y Owens, 1997)16, así como en lo que se refiere a la tributación de la inversión. La relativa aproximación de los tipos de gravamen del impuesto sobre los beneficios que observábamos en apartados anteriores no ofrece indicios claros del efecto de la competencia: la dispersión relativa no ha variado mucho y su contribución a la recaudación ha aumentado en la mayoría de los países. Es cierto, sin embargo, que a través de la ampliación de bases y de otros cambios en la estructura del impuesto es posible a la vez aumentar la recaudación y competir fiscalmente. Hay evidencia de que los tipos marginales efectivos de gravamen, con los que el tipo legal guarda escasa relación, influyen sobre los flujos de inversión extranjera (Hines, 1996; OCDE, 1997b), lo que sugiere que el potencial para la competencia fiscal es grande en este ámbito, dado el amplio rango en que estos tipos marginales hoy se mueven. 16. Son bien conocidas, por otra parte, algunas experiencias que pueden adoptarse como evidencia circunstancial. Así, por ejemplo, el intento alemán de introducir una retención del 10% sobre los intereses a comienzos de 1989. Como consecuencia de esta medida, se incrementaron los tipos de interés y se triplicaron las salidas de capital respecto de las registradas el año anterior, en su mayor parte destinadas a Luxemburgo. A los cuatro meses la medida fue anulada, para volverse a introducir en 1993, aunque sólo sobre los perceptores residentes. En Holanda ocurrió algo similar en 1988 al introducirse un sistema de información sobre intereses pagados a residentes. También este problema ha sido persistente en Bélgica. Recientemente la justicia belga ha descubierto tan sólo en un banco luxembugués (Kredietbank) un fraude de más de 600 miles de millones de francos (más de 2 billones de pesetas), propiedad de unos 4.000 contribuyentes belgas, que trataban de esta forma de eludir el pago de impuestos (Cinco Días, 29/4/99).

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Finalmente, debe apuntarse que la evidencia sobre los efectos de la competencia fiscal en el área de la imposición indirecta es todavía menos concluyente. Se ha registrado convergencia en tipos y aportación recaudatoria del IVA, al tiempo que el nivel medio de los tipos básicos ha aumentado. Este resultado puede explicar la aparente satisfacción de la mayoría de los países comunitarios con el llamado «régimen transitorio», que, como vimos más atrás, preserva el principio de país de destino y, con él, la autonomía de los gobiernos, apenas limitada por las reglas sobre tipos mínimos (tipo básico, 15%, y tipo mínimo, 5%). En el caso de los impuestos especiales, si se considera la amplitud del rango acordado a comienzos de los 90 para algunos tipos, el riesgo de competencia ineficiente es algo mayor. 5.3. Aspectos macroeconómicos de la competencia fiscal La introducción del euro ha venido acompañada por cambios en el marco de desarrollo de las políticas macroeconómicas. La política presupuestaria sigue siendo de diseño y ejecución nacionales, aunque está sometida al Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Este acuerdo limita el déficit máximo al 3 por 100 del PIB –el incumplimiento acarreará sanciones– y compromete a los países a la adopción de políticas orientadas al equilibrio presupuestario a medio plazo. Por otra parte, la política monetaria pasa a ser competencia del Banco Central Europeo, cuyas decisiones deben orientarse a lograr la estabilidad de precios teniendo en cuenta las condiciones económicas globales del área del euro. En principio, la competencia fiscal tenderá a disminuir la capacidad estabilizadora automática del presupuesto, ya que la competencia presiona a la baja sobre los tipos de gravamen más altos del IRPF, así como sobre los del impuesto que grava los beneficios y sobre el nivel y la cobertura de las prestaciones por desempleo. Esto implica que el riesgo efectivo de incumplir el Pacto debido a un deslizamiento automático del déficit es menor. Al mismo tiempo, puede alcanzar un mayor protagonismo la política fiscal discrecional, vulnerable al problema de los retrasos en su diseño y aplicación, retrasos que pueden erosionar su potencia contracíclica. En el caso de que los shocks experimentados por los países de la Unión fuesen comunes y los ciclos económicos estuviesen muy sincronizados, la política monetaria común podría asumir una tarea estabilizadora adicional. Por otra parte, la pérdida de capacidad estabilizadora automática de la política fiscal sería menos preocupante a medio plazo si aumentase la movilidad del factor trabajo, circunstancia a la que el euro y la profundización en el Mercado Interior pueden contribuir. El propio Pacto, sin embargo, podría actuar como un factor disuasorio de la competencia fiscal (Keen, 1999). El argumento es el siguiente. Un país que vea aumentar su déficit como consecuencia de la competencia fiscal agresiva de otro se encontrará en una peor posición para cumplir el 123

Armonización y competencia fiscal en Europa

Pacto, ya que aumentará la probabilidad de recibir sanciones. Para contrarrestar la agresión, fijará sus tipos impositivos a un nivel más bajo y, a fin de que no aumente el déficit, deberá reducir el gasto por debajo de su nivel deseado. De esta forma, el Pacto hace más creíble la amenaza de una respuesta decidida a la competencia, y con ello las propias iniciativas de competencia fiscal se harán menos probables. Finalmente, si la competencia fiscal se intensificase podría llegar a influir en la política monetaria, ya que la tasa de inflación que el Banco Central Europeo trata de controlar determina los ingresos por señoreaje. Una vez superada la fase transitoria que concluye en el 2001 con la sustitución de las monedas nacionales por el euro, los ingresos por señoreaje serán distribuidos por países en una proporción aproximada al peso del PIB de cada país (o más precisamente, según la participación en el capital del Banco Central Europeo). Si el Banco Central Europeo actúa de forma benevolente, podría reaccionar ante la pérdida de ingresos impositivos permitiendo una mayor tasa de inflación que compensase la menor recaudación fiscal. Este sesgo inflacionista de la política monetaria sería tanto mayor cuanto más influencia tuviesen en las decisiones del Banco los países con mayor valoración marginal del gasto público, esto es, con menor disposición a reducciones en su volumen (Keen, 1999).

6. España ante la armonización fiscal europea El repaso de los argumentos y la evidencia no autoriza actitudes pesimistas. Y con menos razón desde la perspectiva española. La presión fiscal es sustancialmente más baja que la media, de la que España se separa en algo más de 8 puntos. También lo son los tipos básicos del impuesto sobre sociedades y el IVA y, tras las reformas del IRPF en 1991, la del Impuesto sobre Sociedades de 1996, y la reciente reforma del IRPF de 1998, una parte no despreciable de los factores que podrían haber inducido arbitrajes fiscales han sido suavizados. Aunque en el IVA el margen de aumento es menor, los impuestos especiales están por debajo de la mayoría de los aplicados en la Unión Europea. Finalmente, la fiscalidad efectiva sobre el factor trabajo es aún algo inferior a la media comunitaria (OCDE, 1997c), como muestran los Cuadros 10 y 11. La reforma del IRPF de 1991 fue, aunque tímida e incompleta, una respuesta a las presiones de la competencia fiscal por la captación de ahorro financiero, ante el nulo avance del proceso armonizador en este impuesto. Estas consideraciones fueron determinantes en la exención de buena parte de los rendimientos del capital mobiliario pagados a no residentes, así como de la reducción programada de los tipos marginales de la tarifa de hasta 6 puntos en el tramo superior (anulada tras las medidas 124

Cuadro 11. Tipos marginales legales y efectivos, 1994 (en porcentaje) CAPITAL Legal Efectivo Francia Alemania Italia Reino Unido Austria Bélgica Dinamarca Finlandia Grecia Países Bajos Portugal España Suecia

36 45/30 40 33 39 34 40/35 35 36 35 28

25 26 28 52 21 33 42 41 31 15 19 58

TRABAJO Legal Efectivo 50 52 55 41 62 47 63 47 42 53

43 37 32 21 41 40 41 38 46 21 29 48

CONSUMO Legal Efectivo 19 15 19 17 20 20 25 22 18 17 16 15 25

17 15 13 14 18 14 18 22 16 16 16 11 20

Fuentes: OCDE (1997 b y c), Cuadros 1 y 2; elaboración propia.

extraordinarias de julio de 1992), la introducción de exenciones en la fiscalidad de los rendimientos financieros y la suavización sustancial en el trato de las plusvalías a largo plazo. Con todo, el efecto del tratamiento fiscal de los activos financieros siguió siendo una fuente importante de diferenciales de rentabilidad, especialmente para activos de renta fija a largo plazo. Estas consideraciones pueden hacerse extensivas a las decisiones de localización de capital real. Aunque el capital físico tiene menos movilidad que el capital financiero, las diferencias en la fiscalidad marginal efectiva sobre los beneficios pueden afectar directamente a los flujos de inversión extranjera17. Sorprende, por ello, que el impuesto sobre sociedades haya sido en Europa muy poco sensible a medidas de coordinación, pese a las numerosas propuestas básicas de armonización que desde 1969 ha elaborado la Comisión. La última de éstas, formulada por el Comité Ruding, recomendaba la supresión de trabas a la libre localización de la inversión, la homogeneización de tipos a partir de un mínimo del 30 por 100, la definición de una base imponible «mínima» y una máxima transparencia en la concesión de incentivos fiscales, entre otras medidas. La lentitud de la dinámica armonizadora no permite esperar resultados a un plazo previsi-

17. El impuesto sobre sociedades convierte a España en uno de los países europeos que fiscalmente peor trata a la inversión procedente del exterior, mientras que se alinea con el resto de los miembros de la Unión Europea en el gravamen de la inversión española en el exterior (véase OCDE,

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ble. La reforma de este impuesto en España, introducida en 1996, ha supuesto un avance en el frente de la neutralidad, tanto respecto a las decisiones de inversión y financiación de las compañías como en relación a las operaciones internacionales de éstas. La nueva ley de reforma del IRPF, aprobada en 1998, incluye rebajas generalizadas en los tipos marginales y una larga lista de cambios en la fiscalidad del ahorro financiero e inmobiliario. En González-Páramo (1999) se ofrece una primera evaluación, basada en datos agregados, del impacto de los principales cambios propuestos, en un intento de acotar los órdenes de magnitud del efecto de la reforma sobre el empleo, el crecimiento, la recaudación y el bienestar. De acuerdo con la ley, los tipos marginales del IRPF disminuirán entre 2 puntos para las rentas más bajas y 8 puntos para las más altas. Una vez descontados el mínimo personal y familiar, los tipos marginales caen entre 2 y 5 puntos para las rentas inferiores a 5 millones, con una rebaja de 3 puntos en promedio, que se traducen en 2 puntos de rebaja del tipo marginal efectivo sobre el coste laboral. De la Memoria Económica y Financiera del anteproyecto de ley y de la distribución de declarantes de ingresos del trabajo por tramos de base imponible se desprende una reducción media de la presión impositiva del IRPF sobre las rentas inferiores a 5 millones de algo menos del 15 por 100, lo que equivale a 1,5 puntos de presión fiscal media y 1,1 puntos de disminución del tipo agregado medio sobre el coste laboral. Tomando en cuenta estas cifras y las estimaciones disponibles de las elasticidades de demanda y oferta de trabajo disponibles para el caso de España, es posible simular modelos simples que ofrezcan estimaciones de la pérdida recaudatoria. El estudio de González-Páramo (1999) presenta unas cifras de pérdida recaudatoria (sin impuestos indirectos) que oscilan –en los escenarios de respuesta nula y media del mercado de trabajo– entre 322,7 y 528,0 miles de millones de pesetas de 1998, intervalo que incluye la estimación oficial de la Memoria del anteproyecto de ley (325-375 miles de millones). Cabe destacar dos importantes implicaciones de los resultados. En primer término, los efectos del cambio impositivo sobre la producción, estimados entre 0,4 y 0,8 puntos del PIB por año, tienden a atenuar las pérdidas recaudatorias: entre 6,5 y 9,5 miles de millones de pesetas por cada décima adicional del PIB. Esta recuperación se produce directamente, a través del propio IRPF, e indirectamente, como resultado del impacto de un mayor nivel de empleo sobre la recaudación por cotizaciones sociales. Por otra parte, la reforma tendrá efectos inducidos notables sobre la recaudación por impuestos indirectos, ya que buena parte del aumento de la renta disponible se dedicará a un mayor consumo. Comparando las pérdidas recaudatorias con y sin impuestos sobre el consumo, se aprecia que la no consideración de los impuestos indirectos exagera el coste recaudatorio entre un 13 (escenario de respuesta nula 126

del mercado laboral) y un 35 por 100. Todo ello sugiere que la preocupación por la magnitud de este coste puede haber sido exagerada, aun sin tener en cuenta otros efectos beneficiosos para la economía derivados del aumento de la renta disponible, como el aumento del ahorro. El trabajo de referencia también analiza los efectos de la reforma del IRPF sobre el ahorro en los tres escenarios. En todos ellos, el efecto renta disponible es dominante. Aun con respuesta elevada, los efectos positivos de la reforma no serán espectaculares, con aumentos en la tasa de ahorro en el rango de 0,1-0,3 del PIB. Las pérdidas recaudatorias no pueden calcularse con una mínima precisión, ya que no todos los activos tributan en cada ejercicio, pero dada la pequeña magnitud del cambio en la rentabilidad neta media, el coste recaudatorio para el fisco será relativamente pequeño. A título ilustrativo, aplicando el descenso del tipo marginal ponderado –que es de 1,8 puntos– a los rendimientos netos de capital mobiliario y a las variaciones patrimoniales netas de 1996, el coste se situaría en torno a 45 miles de millones de pesetas. Por otra parte, la reforma reduce las distorsiones fiscales sobre el ahorro, aumentando el excedente y el bienestar de los ahorradores. Finalmente, en la medida en que la rebaja impositiva reduce esencialmente los impuestos sobre el factor trabajo, de la reforma deberían seguirse efectos positivos apreciables sobre los beneficios y la inversión, en la línea de los estudiados por Alesina y otros (1999). El Libro Blanco de la reforma del IRPF de 1991 sostenía la tesis de que las bajadas de impuestos no aumentan el ahorro nacional. De hecho –se argumentaba– podrían reducirlo si se consume una parte de la rebaja. Sin embargo, debe indicarse que entre ahorro público y ahorro privado no hay una conexión simple. Los efectos positivos sobre el empleo traen consigo aumentos en la producción y en la recaudación indirecta. Por otra parte, el ahorro público puede mantenerse mediante medidas de contención del gasto. La evolución reciente del ahorro nacional muestra que la relación entre ahorro público y ahorro privado es poco directa. De hecho, entre 1992 y 1995 el ahorro público cayó 3,4 puntos del PIB al tiempo que el ahorro privado aumentaba en casi 6 puntos. Un menor ahorro público no implica necesariamente descensos en el ahorro nacional. Pero aunque así fuese, el resultado puede ser beneficioso para la economía si se acepta que las familias y las empresas son más eficientes que el gobierno asignando los fondos de ahorro. Sin olvidar que el aumento del ahorro nacional no es el único objetivo de la política fiscal. En otras palabras, una rebaja impositiva que reduzca apreciablemente las distorsiones que pesan sobre las decisiones de trabajar y de ahorrar podría ser deseable con independencia de sus efectos sobre el ahorro agregado. Pese a que el grueso de los cambios introducidos en nuestro sistema fiscal es coherente con las demandas del proceso de convergencia 127

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real (tipos más bajos y neutrales sobre las rentas y los beneficios), es indudable que el proceso de integración está trayendo consigo una pérdida neta de ingresos públicos respecto de los que se podían obtener en el pasado. España es uno de los países comunitarios que en mayor medida ha recurrido hasta la primera mitad de los 90 al «señoreaje» monetario y la imposición implícita (hasta un 2% del PIB). Con la competencia fiscal en la tributación de los activos financieros y la convergencia en tasas de inflación, la reducción de ingresos puede haber supuesto 1 punto adicional sobre el PIB de pérdida directa, aunque cerca de la mitad se podrá recuperar indirectamente a través del sistema fiscal (Dolado, González–Páramo y Viñals, 1999). Aunque parte de las pérdidas netas resultantes podría ser enjugada por aumentos en el IVA y en otros impuestos, las posibilidades de aumentar los ingresos públicos por esta vía son limitadas si no se desea perder la ventaja competitiva existente en este terreno. En el caso poco plausible de que el proceso armonizador experimentase una reactivación, los efectos globales sobre el sistema fiscal español serían probablemente favorables en el terreno recaudatorio, aunque desiguales por figuras impositivas, y no tanto en los frentes de la competitividad, el empleo y la inversión. En cuanto al impuesto sobre sociedades, dada la similaridad de la estructura del tributo y su tipo básico con el promedio comunitario, no serían de esperar cambios sensibles. La única salvedad en este terreno vendría de la mano de las decisiones que puedan tomarse en aplicación del “Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas”, aunque en términos relativos España sería de los países menos afectados. En el caso de la fiscalidad del ahorro, la eventual aprobación de la directiva que propone una retención mínima del 20% o información transmitida a los estados respectivos repercutiría favorablemente, en la medida en que haría posible gravar los rendimientos abonados a residentes en otros países comunitarios, así como controlar mejor las inversiones realizadas por residentes españoles en el exterior, que en muchos casos retornan como inversiones de no residentes. En cuanto al IVA, si se avanzase hacia la adopción del principio de origen no deberían suscitarse problemas con los tipos de gravamen, inferiores al promedio, aunque podrían presentarse dificultades con el nivel de fraude si disminuyesen las formalidades en el comercio intracomunitario y el mecanismo de compensación basado en datos macroeconómicos no estuviese acomodado a la situación de un país importador neto como es España. Finalmente, en los impuestos especiales el único riesgo efectivo deriva de una elevación de los tipos mínimos por encima del nivel al que España sitúa sus tipos actuales. Esto podría afectar a los productos energéticos, el tabaco y el vino, aunque debe recordarse que la unanimidad sigue siendo el filtro que debe atravesar la armonización en su difícil avance.

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7. Conclusiones A lo largo del quinquenio previo a 1993, el panorama que diseñaba el Acta Unica suscitó el temor de que la competencia fiscal, que habría de venir estimulada por el desmantelamiento de los obstáculos a los movimientos de bienes, servicios y capitales, tuviera consecuencias muy negativas sobre el bienestar de los ciudadanos. En algún grado puede establecerse cierto paralelismo con la situación producida tras la implantación del euro, que al dotar de mayor transparencia a las transacciones y eliminar el riesgo cambiario, podría convertir a las diferencias fiscales entre países en factores de arbitraje y deslocalización de actividad. El impulso que bajo las presidencias austríaca y alemana se ha tratado de dar a las iniciativas armonizadoras de la fiscalidad del ahorro (retenciones e información sobre intereses pagados a personas físicas), la inversión (“Código de Conducta sobre Fiscalidad de las Empresas” y supresión de la doble tributación de los pagos entre empresas comunitarias del mismo grupo) y los productos energéticos, refleja una renovada preocupación acerca de los potenciales efectos adversos de la competencia fiscal en el marco de la Unión Económica y Monetaria. La argumentación desarrollada en las páginas precedentes ha tratado de justificar la idea de que la ausencia de una armonización muy estrecha no es preocupante. De hecho, la dispersión de los tipos de gravamen de los impuestos sobre los beneficios y sobre las ventas es mayor en Canadá y EE.UU. que en la Unión Europea. Sin embargo, nadie podría deducir de esta situación de hecho que Canadá o los EE.UU. estén menos unidos económica o políticamente que la Unión Europea. Esta diversidad puede explicarse, al menos en parte, si se reconoce que la armonización fiscal tiene no sólo una función instrumental de tipo económico, sino también una función política, con valor intrínseco e independiente de su dimensión económica. En un mercado común, precisamente por no ser una unión política –el gobierno central de la federación más descentralizada es políticamente más importante que su equivalente en el mercado común más centralizado–, la armonización juega un papel intrínsecamente político y no meramente instrumental. Intrínsecamente político en tanto que la armonización impuesta verticalmente por el gobierno central en una federación debe ser sustituida por acuerdos horizontales de armonización alcanzados por gobiernos soberanos con capacidad de bloqueo. Desde una óptica política la armonización se juzga deseable en la medida en que implica un cierto grado de “consenso” acerca de las reglas del juego fiscal, asegurando un reparto equitativo de las ganancias del mercado interior a través de una división justa de los ingresos fiscales y una suavización de los incentivos al arbitraje fiscal. 129

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La argumentación política, no obstante, se agota en sí misma una vez se reconoce que, en ausencia de una verdadera política fiscal comunitaria, la resistencia de los estados a perder una parte tan esencial de sus prerrogativas tradicionales cual es el ejercicio del poder fiscal como medio de gobierno marcará el techo de la armonización de los sistemas fiscales. El “principio de subsidiariedad” constituye el primer límite con el que chocan las iniciativas armonizadoras. Según este principio, ninguna acción comunitaria debe ir más allá de lo necesario para cumplir los objetivos del Tratado de la Unión. Y para proteger el derecho de las naciones a diseñar su política tributaria conforme a criterios propios, siempre que ello no vaya en menoscabo del Mercado Interior, el Tratado de la Unión exige la unanimidad en decisiones relacionadas con el sistema impositivo. El segundo frente con el que tropiezan las propuestas de armonización viene dado por la posibilidad de aplicar principios impositivos que pongan a cubierto los sistemas tributarios nacionales de la “competencia fiscal” en un mundo globalizado. Los principios de residencia y de destino, aplicados en puridad, harían innecesaria la armonización. En la práctica, todos los países se desvían en alguna medida de estos principios. Las retenciones, las exenciones y las imperfecciones en los mecanismos de control tributario, entre otras desviaciones del ideal de ambos principios, limitan «por arriba» las iniciativas armonizadoras. Mientras existan paraísos fiscales o áreas de baja tributación dentro y fuera de la Unión Europea, una armonización que estableciese los estándares muy altos impondría probablemente altos costes al conjunto de los países de la Unión. El examen de los datos sobre convergencia de las estructuras tributarias y la presión fiscal en la Unión Europea desde 1985 ofrece escaso respaldo a los temores existentes acerca de un impacto muy sustantivo de la competencia fiscal sobre la capacidad recaudatoria de los gobiernos. En conjunto, la presión fiscal ha aumentado, si bien moderadamente, y la convergencia por figuras impositivas ha sido modesta cuando se ha producido. Este hallazgo no puede ser juzgado con sorpresa. En primer término, el factor impositivo no es el único, ni con frecuencia el más importante, en la decisión de localización de actividades. La evidencia empírica señala que los principales factores que explican la concentración geográfica de los contribuyentes con altos ingresos son el “stock” de infraestructuras y los servicios públicos locales, desempeñando los diferenciales impositivos un papel significativo pero pequeño. Es cada vez más frecuente realizar la distinción entre competencia fiscal «perniciosa», «nociva» o «ineficiente», y competencia fiscal «aceptable» o «beneficiosa». Esta distinción la han hecho suya incluso los textos aprobados por el Consejo y la Comisión de la Unión Europea. Porque no puede ser del todo cierto que la competencia, tan saludable generalmente para la actividad económica, deba tener sólo efectos negativos cuan130

do se aplica a materias fiscales. En efecto, la competencia entre gobiernos podría contribuir a exportar formas eficientes de imposición. Asimismo, incentiva la reforma tributaria interna y promueve una mayor eficiencia de la administración tributaria. Por último, la competencia fiscal ofrece incentivos para una mayor eficiencia en el gasto, en la medida en que induce una disminución del gasto socialmente improductivo. Estos efectos positivos de la competencia fiscal deberían diferenciarse de los producidos por medidas dirigidas no tanto a beneficiar a los consumidores domésticos y a mejorar la competitividad de las empresas, como a «esquilmar» las bases tributarias de otros países: creación de oportunidades de evasión y elusión (secreto bancario, etcétera), regímenes fiscales especiales, prácticas administrativas discriminatorias y poco transparentes, incentivos disponibles sólo para no residentes, incluso cuando no existe actividad económica real, y medidas similares. El repaso de los argumentos y la evidencia no autoriza actitudes pesimistas. Y con menos razón desde la perspectiva española. La presión fiscal es sustancialmente más baja que la media, de la que España se separa en algo más de 8 puntos. También lo son los tipos básicos del impuesto sobre sociedades y el IVA y, tras las reformas del IRPF en 1991, la del Impuesto sobre Sociedades de 1996, y la reciente reforma del IRPF de 1998, una parte no despreciable de los factores que podrían haber inducido arbitrajes fiscales han sido suavizados. Aunque en el IVA el margen de aumento es menor, los impuestos especiales están por debajo de la mayoría de los aplicados en la Unión Europea. Finalmente, la fiscalidad efectiva sobre el factor trabajo es aún algo inferior a la media comunitaria. Desde este punto de partida, España tiene poco que perder. Antes al contrario, una mayor racionalización del gasto que abriese márgenes para disminuir los impuestos sobre el factor trabajo podría proporcionar ventajas adicionales a la posición competitiva de España en este terreno.

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