Situación general de la frontera colombo-venezolana La frontera más extensa y porosa de Colombia es la que comparte con Venezuela (2.219 kilómetros). Tres de los estados fronterizos -Zulia, Táchira y Apure- suman 915 kilómetros de frontera con Colombia, y colindan con los departamentos colombianos de Guajira y Cesar, Norte de Santander, y Arauca, respectivamente. El territorio correspondiente al Estado Amazonas abarca 1.304 kilómetros en total, y colinda con los departamentos colombianos de Vichada y Guainía. El Estado Amazonas es la región fronteriza sobre la que existe menor información actualmente. Los antecedentes históricos dan cuenta de enorme vitalidad en materia de comercio, a nivel social y cultural. Esta interrelación se hace más sensible en el plano político, fundamentalmente debido al la agudización y regionalización del conflicto colombiano y lo que esto significa: su grave impacto humanitario (desplazamientos, hostilidades, reclutamiento forzado, cruce de frontera); la suerte de la desmovilización de los grupos paramilitares ocurridos desde el 2003 y los graves impactos y alcances de la “parapolítica” en Colombia; la propia dinámica del narcotráfico y otras actividades ilícitas, especialmente en zonas estratégicas como Arauca, Norte de Santander y la región Guajira; por último, el futuro de la negociación del Gobierno colombiano con el ELN y sus consecuencias en Arauca. Para el año 2007, distinguimos dos grandes elementos que caracterizan al conflicto armado y sus implicancias en frontera: el primero es que, a pesar del proceso de desmovilización y reintegración de los diversos bloques de paramilitares en Colombia, se produjo la recomposición del fenómeno paramilitar en el Nor-Oriente del país y en los estados fronterizos de Venezuela, extendiendo sus intereses comerciales y económicos (vacunas, vigilancia, extorsión); el segundo es la extensión de los enfrentamientos entre las FARC y el ELN en el departamento de Arauca hacia la región del Alto Apure (Estado Apure): esto se confirma con la frecuencia de enfrentamientos, asesinatos, que podrían tener diversos orígenes. Todo ello determina un proceso de creciente militarización de la vida social en las fronteras; en Venezuela se refleja en la presencia de alcabalas, retenes y restricciones que afectan al conjunto de la población, determinadas por el funcionamiento de los Teatros de Operaciones Número 1 (Guasdualito) y Numero 2 en San Cristóbal (Táchira), además del funcionamiento de otros 2 Teatros de Operaciones, hacia la frontera con Brasil (Puerto Ayacucho). En áreas rurales se hace evidente el rol y el peso que tiene la autoridad militar sobre las civiles, en un marco doméstico en las que el Gobierno viene otorgando mayores atribuciones a las autoridades militares, por ejemplo, a través del incremento de las acciones de inscripción, la construcción de la reserva.

Otro síntoma preocupante, es el alarmante nivel de inseguridad que existe en las vías públicas, el uso indiscriminado de armas de fuego (balaceras, asesinatos), en tres de las ciudades visitadas: Caracas, Maracaibo y San Cristóbal. Debido a las modalidades criminales empleadas (pago generalizado de vacunas y sicariato, por ejemplo), esta crisis es permanentemente vinculada por los medios con la regionalización del conflicto colombiano y la presencia de grupos paramilitares colombianos reorganizados, en Venezuela. Sin embargo, también están relacionadas con dinámicas criminales propias del contexto venezolano. Esto ha sido evidente en los diversos Estados visitados (Caracas, Táchira, Apure, Zulia): en el año 2006, se produjeron 12.57 homicidios en todo el país; 45 asesinatos por cada 100,000 habitantes.1 Todo ello ha generado una sensación de gruesa impunidad y falta de cumplimiento de la ley entre la población local, a las que se agregan reportados casos de corrupción e ineficiencia policial. Tras casi un año de anunciada la reforma policial,2 ésta no se ha emprendido, coexistiendo diversos cuerpos de seguridad, con diversidad de competencias a nivel de las Policías, desde la Guardia Nacional, la CICPS3 a cargo de la investigación, las Policías Estaduales, locales.4 El problema estructural se repite con la administración de justicia pese a la reforma procesal para llevar al modelo acusatorio. Como dice el jurista Pérez Perdomo: “El sistema penal sigue siendo el contacto más traumático que tienen los pobres con el sistema de justicia”.5 También el problema carcelario venezolano es crítico. Creemos que en este contexto institucional tan débil, no se puede insistir en la aplicación de políticas exclusivamente represivas para afrontar el delito. Táchira En términos estadísticos, hasta marzo de 2007, la Secretaría Técnica del Estado Táchira ha informado 923 casos de solicitantes. Ello equivale a 2.558 personas que solicitan refugio. Ello convierte a Táchira en el Estado con mayor número de solicitudes presentadas, por encima de Apure, el Distrito Capital y Zulia. Por contraste, la Secretaría Técnica estima que alrededor de 50 ó 60 casos, que representan hasta 300 personas, son los refugiados reconocidos en el Estado. La Secretaría Técnica estima que habría unos 120 casos negados.6 Al igual que en Apure y Zulia, se observa que la diferencia entre solicitudes y resoluciones es enorme. Al respecto, en la Secretaría Técnica afirman que los plazos de 90 días para la resolución de casos se exceden largamente por una cuestión de seguridad. 1

Encuesta Nacional hecha por el Instituto de Criminología de la Universidad de Zulia, la Universidad del Oriente, la Católica del Táchira, Instituto de Ciencias Penales de la UCV. 2 La Reforma Policial en marcha. Resultados de la Consulta Nacional. Comisión Nacional para la Reforma Policial. 3 Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas. 4 Entrevista con el Secretario General de la Red de Apoyo para la Justicia y la Paz. 5 Pérez Perdomo Rogelio, “Reforma Judicial, Estado de Derecho y Revolución en Venezuela”, en En Busca de una Justicia Distinta. Experiencias de Reforma en América Latina, IDL, Lima 2004, pp. 365. 6 Entrevista, Secretaría Técnica del Estado Táchira, Comisión Nacional para los Refugiados.

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El flujo de población en situación de refugio desde Colombia hacia el Estado Táchira tiene dos canales reconocidos: 1. El primero y más visible se produce principalmente hacia las localidades de San Antonio de Táchira y Ureña. 2. El segundo canal de traspaso de la frontera ocurre en las zonas rurales de Norte de Santander, particularmente en La Gabarra, Convención, Ocaña, Tibú, Puerto Santander, en donde los flujos son más espaciados, urgentes y menos visibles, por ejemplo, en las localidades de La Fría, Delicias, Rubio en Venezuela. Lamentablemente, esta población mayormente campesina, no recibe la atención requerida y prefiere mantener grados de anonimato e invisibilidad, como medio para afrontar la inseguridad y la presencia de los grupos armados. Zulia Como en Apure y Táchira, una de las características del refugio en el Estado Zulia es la dispersión de los solicitantes y la población en situación de refugio en general, ubicados en Maracaibo, Machiques, zonas de La Guajira u otras. Esto dificulta la atención, genera costos adicionales para los solicitantes y hace más difícil llevar el trámite en general. La Secretaría de Zulia hace salidas de campo a pesar de no ser una práctica común de estos organismos; sin embargo, claramente no se da abasto para atender al universo de potenciales solicitantes. Sumado a los problemas que causa la división del trabajo entre la Secretaría y la ONIDEX para la entrega de documentos provisionales, el trámite termina haciéndose cada vez más complicado. La procedencia de los solicitantes en el Estado es variada de acuerdo con los datos de la Secretaría Técnica para 2006: Nº de casos Procedencia de los Solicitantes de Refugio - 2006 Antioquía Atlántico Bolívar Cesar Córdoba Cundinamarca Guajira Magdalena Norte Santander Sucre Valle del Cauca Sin información Otros

11 54 23 144 16 9 101 35 35 16 48 4 37

Datos 2006 Fuente: Secretaría Técnica de Zulia. Comisión Nacional para los Refugiados. Gobierno Bolivariano de Venezuela.

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Los departamentos de Guajira y Cesar suman casi la mitad de los solicitantes; Atlántico, Valle del Cauca (ubicado a una distancia importante de la frontera venezolana y de Zulia en particular). Es notable también el origen disperso de los solicitantes, que provienen al menos de 20 departamentos distintos, algunos tan lejanos de Zulia como Valle del Cauca. Los escenarios diferenciados de extensión del conflicto en el Zulia Son dos los escenarios principales en el Estado Zulia en los que se refleja el conflicto armado en Colombia: (I)

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la región de La Guajira: la zona se ha caracterizado históricamente por al ausencia del Estado, que se ha hecho presente fundamentalmente a través de la existencia de unidades militares en la zona; se trata de un territorio extenso en el que las distancias son grandes a lo largo del territorio habitado por la etnia wayuu en Colombia y Venezuela, ambos gobiernos han aceptado la binacionalidad y, consecuentemente, la doble documentación y el libre tránsito de los miembros de la etnia. Existe una larga larga tradición de comercio y también de contrabando, tanto de bienes legales como ilegales La zona de Catatumbo y la Sierra de Perijá. La situación en el Catatumbo y Sierra de Perijá, zona de protección del conjunto de la cuenca del Catatumbo, ha sido objeto de largo conflicto por control territorial, desde Colombia.

Apure Del total nacional de solicitudes de refugio registradas por la Comisión Nacional para los Refugiados hasta marzo de 2007, al Estado Apure corresponden un total de 723 solicitudes que involucran a un total de 2.113 personas requeridas de protección. De acuerdo con cifras de Cáritas, de un total de 843 casos contabilizados, solamente 11 han sido oficialmente reconocidos, lo cual refleja el pobre nivel de atención que recibe uno de los Estados más complicados en términos del conflicto armado y situaciones de refugio. Por otro lado, cifras del SJR en la zona señalan que del total de solicitudes existentes sólo 171 personas han recibido su documento provisional, la mayoría de ellos residen en la zona urbana de Guasdualito. Se calcula que, al ritmo de entrega actual, la entrega de documentos provisionales terminaría dentro de 20 años, lo que refleja la magnitud del problema de la (in) documentación, pese a los esfuerzos realizados en el proceso de cedulación y registro que ofreciera el gobierno venezolano en años anteriores.

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Las brechas del refugio en Venezuela7

684 Refugiad os

Solicitudes decididas: 1.373

Solicitantes: 6.644

Interés para ACNUR: 250.000 personas

Cifras: Marzo 2007

Una serie de razones contribuye a explicar las brechas que muestra el gráfico sobre la situación de la población con necesidad de protección en Venezuela. Se reconocen los esfuerzos desde el Estado venezolano por cerrar gradualmente esta brecha: la creación de la Comisión Nacional; la creación de organismos descentralizados para la atención a los refugiados como las Secretarías Técnicas de Apure, Zulia y Táchira; la adecuación del marco legal venezolano a las normativa internacional vigente. En suma, la implementación de un sistema de atención a la población en situación de refugio. Sin embargo, hay todavía muchas mejoras por hacer dentro de ese marco recientemente implementado. 7

Todas las cifras del gráfico se refieren a individuos, no a casos (en los que puede estar involucrado más de un individuo)

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La demora de la tramitación de las solicitudes se explica por varios factores: 1. Predominio de un enfoque de seguridad para abordar el tema del refugio. Se verifican los datos ofrecidos por cada solicitante a través de órganos de seguridad e inteligencia; los miembros de las Secretarías Técnicas reconocen que eso puede tomar incluso un año. 2. Composición multisectorial de la Comisión Nacional. La Comisión Nacional es el único órgano competente para reconocer o denegar el estatus de refugiado a los solicitantes. Sin embargo, sus reuniones requieren de la coordinación de sus miembros, que pertenecen a distintos sectores del Estado. 3. Escasos recursos de la Comisión Nacional y las Secretarías Técnicas. El escaso personal no se da abasto para atender a los solicitantes con la celeridad necesaria ni en la Comisión ni en las Secretarías. En cada Secretaría trabajan dos personas, que deben ocuparse del trámite de refugio: solicitud, entrevistas de pre-elegibilidad, entrevista, elaboración de un informe para la Comisión sobre cada caso. A ello hay que agregar que existe un “embalse” de población colombiana con necesidad de protección desde la época anterior a la Comisión Nacional y las Secretarías, más allá de las deportaciones que anteriormente tuvieron lugar. ESTADISTICAS 2003 – MARZO 20078

ESTADO

CASOS RECIBIDAS

# DE SOLICITANTES

TOTAL CASOS DECIDIDOS 576 CASOS CASOS RECONOCIDOS DENEGADOS 284 292

Distrito 668 1.231 Capital Estado 723 2.113 Apure Estado 923 2.558 Táchira Estado Zulia 350 742 TOTAL: 2664 6644 Fuente: Comisión Nacional para los Refugiados, Gobierno Bolivariano de Venezuela. 2007

Varios de estos factores identificados son útiles para considerar el amplio margen que existe entre la población “de interés” para el ACNUR y el número de solicitantes: 1. Escasa difusión del procedimiento de refugio y de los derechos de los refugiados. Las Secretarías Técnicas y la Comisión Nacional salen poco al 8

La Comisión Nacional para los Refugiados inició su trabajo en 2003. Al momento del recojo de la información la Comisión analizaba 120 solicitudes que involucraban a aproximadamente 250 personas.

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campo, en algunos casos hay la prohibición explícita de hacerlo por motivos de seguridad. 2. Aunque no se ha estimado su impacto potencial en el número de solicitudes de refugio, hay que considerar la implementación desde hace un par de años de los procesos de “cedulación” y de la Misión Identidad implementada por el Estado Venezolano. Se cree que alrededor de 500 mil colombianos pudieran haber sido regularizados en Venezuela mediante este procedimiento. No se puede descartar que buena parte de ellos haya optado por naturalizarse como una manera de protegerse y establecerse en Venezuela accediendo a servicios básicos y sin correr el riesgo de tener que regresar a Colombia. Las instituciones que trabajan el tema de refugio la frontera A partir de 2001, en Venezuela se ha desarrollado un importante trabajo desde la Iglesia, la sociedad civil y la cooperación internacional, en la atención de la población requerida de asistencia y protección, en especial aquella proveniente de Colombia. Particularmente, el movimiento de derechos humanos actuó desde el inicio en el proceso de atención, difusión del tema y la denuncia, aunque también participó en el proceso de incidencia para lograr respuestas normativas e institucionales del Gobierno de Venezuela. Desde el gobierno venezolano se percibe que el rol de la cooperación internacional y las Organizaciones No Gubernamentales debe restringirse al apoyo humanitario para los refugiados y a la transferencia de recursos hacia los organismos competentes del Estado; el trabajo de incidencia política no es bien visto desde el Estado venezolano, que ha tenido roces con las Organizaciones No Gubernamentales. Ello ha dificultado la coordinación con el Estado, e incluso entre las mismas ONG y organismos internacionales. En el Estado Táchira trabajan diferentes instituciones cubriendo el área legal y humanitaria. El Consejo Noruego para Refugiados hace presencia a través de su representante, trabajando fundamentalmente en sensibilización, a partir de: (i) visibilidad de situación de refugiados; (ii) capacitación con la Universidad; y (iii) comunicación social a través de la producción de materiales. El ACNUR y Cáritas San Cristóbal trabajan en la atención humanitaria y la protección de los solicitantes en el Estado, pero enfrentan una situación de absoluta desproporción entre las necesidades de atención y sus posibilidades reales. Evidentemente, el trabajo del ACNUR y sus agencias implementadoras, tanto en el área de protección como de atención humanitaria, está focalizado en los solicitantes de refugio, mientras que aquellos que no realizan la solicitud deben subsistir desde su llegada por sus propios medios, y esperar la colaboración de las misiones o las ayudas de la Gobernación. El apoyo inicial a los solicitantes consiste en la entrega de una asignación económica para su subsistencia. Por su parte CISP apoya en el trabajo de asistencia humanitaria y atención psico social. En el ámbito académico, existe el Centro de Estudios de Fronteras e Integración (CEFI) de la Universidad Los Andes en San Cristóbal, que sigue el tema del refugio y su relación con la situación de la frontera y la integración fronteriza.

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En Zulia, por otro lado, las organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema del refugio han logrado establecer un espacio de coordinación permanente, denominado “reuniones mensuales de protección” que les ha permitido coordinar aspectos básicos del trabajo de las organizaciones, (la delimitación geográfica y temática del ámbito de acción de cada una de las instituciones, por ejemplo), evitando duplicar esfuerzos y optimizando los recursos. También es un espacio de intercambio, de circulación de información y de debate para la acción y la incidencia. Se ha trabajado de manera conjunta las capacitaciones ofrecidas a autoridades y funcionarios, enriqueciéndose con las diferentes perspectivas de las distintas instituciones. También se ha tomado acciones conjuntas relacionadas con la acción del Estado y la mejora del proceso de solicitud; durante 2006 se organizó junto a la Secretaría Técnica jornadas hacia zonas de difícil acceso (sectores de la Sierra de Perijá, entre otros), desde donde la población en situación de refugio tenía enormes dificultades para llegar a Maracaibo para hacer su solicitud. Cáritas Machiques y Comisión de Justicia y Paz de Maracaibo son agencias implementadoras del ACNUR para protección legal y asistencia humanitaria. La Cruz Roja de Zulia tiene un convenio con el ACNUR para ara registrar a los solicitantes en los municipios que atiende. También toman entrevistas que sirven como insumo en el caso de que se decida apoyar a un solicitante en su solicitud de reconsideración. En el Estado Apure tienen presencia Cáritas y el SJR en la zona del Alto Apure (Guasdualito y Nula) además del ACNUR y la Secretaría Técnica, que ha sido la de funcionamiento más irregular a la fecha. Para las organizaciones que atienden a población en situación de refugio en el Alto Apure su trabajo en el campo está signado por la presencia de los grupos armados en su territorio. Si se atiende a una comunidad y un grupo armado cree que en ella viven colaboradores, bases sociales o simpatizantes de su enemigo, influye en la percepción que tenga sobre ésta. El establecimiento de protocolos de seguridad comunes a las organizaciones que trabajan en la zona contribuiría a realizar su trabajo en un contexto más favorable. Finalmente, es necesario señalar también que en los municipios de Achaguas, Rómulo Gallegos, y Pedro Camejo, existen zonas en las que residen solicitantes de refugio que son de muy difícil acceso, lo cual refleja una característica del refugio procedente de Colombia: su tendencia a la invisibilidad y su dispersión en zonas rurales. Ello supone también un reto para la atención y protección efectivas que se puede otorgar a los solicitantes. Lima, junio de 2007

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