Tributación Nacional, Regional y Municipal

RAMÓN CHUMAN ROJAS *

INTRODUCCION Tratar sobre la Tributación en el Perú, hoy en día, es sumamente complicado, no sólo porque el tema demanda un riguroso conocimiento multidisciplinario de la Ciencia Política, Económica, Jurídica, Contable, la Sociología, la Historia y la Filosofía entre otras, sino por lo complejo de nuestra realidad económica y social. Esto significa, entonces, que el fenómeno tributario puede ser tratado desde distintos enfoques de análisis teniendo en cuenta los objetivos que se persiguen. Siendo el nuestro analizar el impacto de las medidas tributarias en la economía nacional, he creído conveniente tratar el tema teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico tributario del país y el análisis económico técnico y social del mismo a la luz de la doctrina y teoría tributarias teniendo en cuenta las medidas que se viene dictando en estos dos años de gobierno. ORDENAMIENTO JURIDICO-TRIBUTARIO La tributación presenta una relación *

jurídico-económica y social entre el Estado y la colectividad. El Estado ejerce el Poder Tributario que le otorga la Constitución, la misma que lo distribuye en los distintos niveles de Gobierno Central, Regional y Local o Municipal; el artículo 139º dispone “Sólo por ley expresa se crean, modifican o suprimen tributos y se conceden exoneraciones y otros beneficios tributarios”. Si recorremos el trabajo parlamentario desde la vigencia de la Constitución del Estado de 1979, podemos observar que la legislación tributaria fue promulgada por el Poder Ejecutivo a través de Decretos Legislativos, ejerciendo un poder tributario delegado por el Congreso de la República al amparo del Inc. 10) del Artículo 211 y Artículo 188 de la Constitución del Estado. Por otro lado, el Inc. 20, del Artículo 211º, le concede al Presidente de la República la atribución de “dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso”. A doce años de vigencia de la Constitución, con tres gobiernos democráticos de estilos y orientaciones distintas, la posición del

Presidente de la Federación de Colegios de Contadores Públicos del Perú.

69

Poder Ejecutivo ha sido uniforme en el sentido de usarla con fuerza de ley, dictando medidas de carácter tributario; recién la Ley 25397, publicada el 9 de febrero del presente año, ha fijado limitaciones en el uso de este poder que más adelante comentaré. Frente a esta experiencia constitucional, cabe formularnos las siguientes preguntas: ¿Debemos promover la modificación de estos artículos constitucionales? o ¿deben ser revisados para una correcta reglamentación? Los constituyentes del setentinueve ¿tuvieron la intención de ejercer la partidocracia en el Perú, negociando la mayoría parlamentaria? o ¿tuvieron la sana intención de otorgarnos una Constitución que permita una dinámica legislativa? Tenemos a puertas un Congreso Constituyente en donde deberá evaluarse esta situación.

nalización, señalan las limitaciones de esta facultad; el primero precisa que las “regiones no pueden crear tributos a la importación, exportación o tránsito de productos o mercaderías”; el segundo dispone que “Los impuestos regionales son diversos y no paralelos a los nacionales”. La materia imponible no puede ser objeto de imposición regional cuando está gravada por Ley Nacional. Como se puede apreciar, las normas antes mencionadas reducen el campo de acción de los Gobiernos Regionales; éstos no podrán crear Impuestos a la Renta, Patrimonios ni a Consumo de Bienes ni Prestación de Servicios, ni al comercio exterior, por ser de jurisdicción nacional; quedaría sólo el ejercicio de la delegación tributaria para tasas y contribuciones especiales para los cuales no alcanza la prohibición.

Teniendo en cuenta la naturaleza del tema a tratar, el artículo 79º dispone que el Perú es un Estado unitario con gobiernos regionales y locales, su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y sobre descentralización la Constitución norma un régimen local y regional con autonomía económica y administrativa en los asuntos de su competencia (Arts. 252 y 261). Sobre esta base constitucional a partir del año 1984, se viene normando el proceso de regionalización en el Perú, y dos son los dispositivos legales que constituyen la base del proceso: la Ley 23878 que aprueba el Plan Nacional de Regionalización y la Ley de Bases de Regionalización.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que la prohibición no llega al régimen de participación en la recaudación que podría crearse como una de las fuentes de financiamiento de los programas de desarrollo regional.

EL PODER TRIBUTARIO Y LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOCALES

Las normas en comentario disponen un régimen de participación en la recaudación pero que hasta el momento no se ha cumplido, estando las regiones a lo que dispone el poder político del Gobierno Central. Esto significa que las Asambleas Regionales tendrían que esperar conocer los recursos que le destina el Gobierno Central, para luego formular sus Planes de Desarrollo.

El tercer párrafo del artículo 139º de la Constitución dispone que los gobiernos regionales “puede crear, modificar y suprimir tributos o exonerar de ellos con arreglo a las facultades que se les delegan por Ley.” Por su parte, los artículos 86 y 87 del Texto Unico de la Ley de Bases de Regio70

A lo anteriormente expuesto debemos agregar que la disposición complementaria y transitoria 22 del Texto Unico de la Ley de Bases de Regionalización dispuso que a partir del ejercicio fiscal de 1989, el 25% del rendimiento total del Impuesto General a las Ventas constituye recurso de los Gobierno Regionales, así mismo los Impuestos a la Renta y al Patrimonio.

En resumen los Gobiernos Regionales no cuentan con recursos propios en materia de tributación. Con relación a los Gobiernos Locales, el cuarto párrafo del Artículo 139º de la Constitución dispone que “los gobiernos locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones, arbitrios y derechos o exonerar de ellos conforme a Ley” Esta potestad está restringida a sus contribuciones, arbitrios y derechos, tal como lo precisa el Inc. 4 del Artículo 254º de la Constitución. Sin embargo, el Gobierno Central le otorgó como fuente de financiamiento directo ingresos tributarios provenientes de los siguientes tributos: Impuesto al Valor del Patrimonio Predial, Impuesto a los premios de caballos de carrera, Impuesto a la transferencia e importación de caballos de carrera, Impuesto a los espectáculos públicos no deportivos, Impuesto al funcionamiento de establecimientos Impuestos a los avisos de propaganda, Impuesto a la explotación del juego de Bingo, Impuesto a los premios con fines de propaganda comercial, Impuesto a los premios de loterías y rifas, Impuesto a los terrenos sin construir, Impuesto de alcabala de enajenaciones, e Impuesto al patrimonio automotriz. Debemos entender que la intención política del Ejecutivo de eliminar tributos no debe incluir estos 12 tributos que constituyen la fuente de ingresos de los gobiernos municipales. Sin embargo, debe eliminarse el impuesto a los terrenos sin construir, por tratarse de un impuesto sancionador. Como podemos apreciar, no obstante haberse iniciado en el país un proceso de regionalización, los Gobierno Regionales no cuentan con ingresos propios vía tributos, y las medidas tributarias que se vienen dictando tienen como objetivo lograr el superávit fiscal del Gobierno Central.

Para pasar al análisis económico y financiero, antes es preciso señalar lo dispuesto por la Constitución con relación a la Función del Estado. El artículo 80º dispone que “son deberes primordiales del Estado defender la soberanía nacional, garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, PROMOVER EL BIENESTAR GENERAL, basado en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado del país y eliminar toda forma de explotación del hombre por el hombre y del hombre por el Estado”. Por su parte el artículo 81º dispone que “El poder emana del Pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen en su representación y con las limitaciones y responsabilidades señaladas por la Constitución y la Ley”. La tributación en tal sentido es la CONTRAPRESTACION que está obligada a efectuar la colectividad al ESTADO, en retribución de la PRESTACION de los servicios públicos, constituyendo uno de los aspectos en que se resume la actividad financiera del Estado, la misma que nos presenta un esquema que parte de una política económica que incluye la política fiscal de la que forma parte la política tributaria. La política fiscal tiene en consecuencia dos componentes, la Política Tributaria y la Política Presupuestaria. La primera se orienta a la formulación de un Sistema Tributario y la segunda a la formulación de un Sistema Presupuestario. El primero administrado por un organismo responsable de su aplicación y el segundo por los organismos del sector público nacional encargados de los servicios públicos. OBJETIVOS DE UNA POLITICA TRIBUTARIA En un régimen democrático, el equilibrio económico y social debe ser el principal objetivo de una política tributaria. Para ello se requiere el ordenamiento de los tres elementos principales de la tributación: ESTADO, CONTRIBUYENTES Y AC71

TIVIDADES ECONOMICAS. El Estado en tanto su estructura garantiza la eficiencia de los servicios públicos, los contribuyentes y sus actividades económicas en tanto permiten una distribución justa y equitativa de la carga fiscal. Sobre esta base es posible aplicar una REFORMA TIRBUTARIA orientada a la formulación de un Sistema Tributario Nacional. No cabe duda que una Reforma Tributaria debidamente planificada y eficientemente administrada, no es posible lograrla en el corto plazo; sin embargo, a las medidas mediatas deben adicionarse otras medidas que nos orienten a un racional modelo de Sistema Tributario, armónico y consistente dentro del contexto de la política económica general con características de flexibilidad que permitan ajustarlo según la naturaleza económico-social de sus objetivos. ANALISIS DE LA SITUACION ACTUAL A dos años de gobierno, dos son los aspectos más saltantes de la Reforma Tributaria aplicada desde julio de 1990, ambos con el mismo objetivo: incremento de la recaudación fiscal y la simplificación de la legislación tributaria. Estos aspectos son: el modelo de Reforma que aplicó el primer Ministro de Economía y Finanzas, Hurtado Miller, y el modelo que viene aplicando el actual Ministro Carlos Boloña. El ocho de agosto de 1990, el Ministro Hurtado Miller anunciaba al país las primeras medidas de ajuste económico para la reconstrucción nacional y orientadas a la estabilización económica del Estado: el aumento en los precios de los combustibles, contribuciones extraordinarias y el levantamiento de algunas exoneraciones fueron entre otras las características de estas medidas en materia tributaria. Igualmente se solicitó facultades al Congreso para legislar en materia tributaria, promulgándose 11 Decretos Legislativos de los cuales 72

sólo 10 se encuentran vigentes al haber sido derogado antes de su vigencia el D. Leg. 624 denominado Ley de Ampliación del Número de Contribuyentes. El Ministro también anunció una severa restricción del gasto público, congelando los haberes del sector e iniciando una campaña de despidos masivos al encontrar una burocracia estatal sobredimensionada. El resultado de estas primeras medidas fue el incremento de la población de extrema pobreza y un proceso de recesión del aparato productivo con el agravante del desempleo en ambos sectores. LOS DECRETOS LEGISLATIVOS DEL 30-11-90 Con ellos se pretendió reestructurar los principales impuestos directos e indirectos y se derogaron otros. Asimismo se levantaron algunas exoneraciones y se incorporaron al campo de aplicación del IGV, actividades que estuvieron inafectas como el caso del transporte de carga. Sin embargo, las características de estos dispositivos fueron desde nuestro punto de vista contradictorios e imprecisos y con una intención política de convertir a los contribuyentes en auxiliares de la Administración Tributaria. Veamos algunos ejemplos: por un lado el D. Leg. 617 derogó todos los tributos en donde el Gobierno Central era el sujeto activo y por otro lado el D. Leg. 621 disponía que continuaba vigente el impuesto del 1% a los servicios profesionales. Un informe de Asesoría Jurídica de la SUNAT, resolvió los alcances interpretativos del artículo 31º del D. Leg. 618 relacionado con el IGV pagado por las empresas del Sector Agrario que sirve de crédito contra el Impuesto a la Renta. En las modificaciones del Impuesto a la Renta se obligó a las empresas a retener el 2% en el pago de las facturas a los provee-

dores atentando contra el principio de neutralidad económica y se ofrecía a los contribuyentes personas naturales rebajar el 35% del valor de sus gastos personales de las rentas de 4ª ó 5ª categoría, siempre que las facturas que acrediten sus adquisiciones reúnan los requisitos de Ley. En esta forma se atentó igualmente contra el principio de legalidad, reconocido por la Constitución del Estado, el mismo que señala que las leyes deben ser simples, claras y objetivas. En estos Decretos Legislativos se creó un nuevo Impuesto al Patrimonio Empresarial e Impuesto al Patrimonio Personal; con relación al Impuesto General a las Ventas se levantaron exoneraciones y se incorporan actividades que estuvieron inafectas, al campo de aplicación a partir de enero de 1991, como el caso de la actividad de la construcción. REFORMA TRIBUTARIA 1991 - 1992 Con el ingreso del Ministro Carlos Boloña Behr se producen nuevos cambios en la reforma tributaria, todos ellos orientados a una mayor recaudación fiscal ampliando la base tributaria en términos de eliminación de exoneraciones e incorporando nuevas actividades al campo de aplicación del Impuesto General a las Ventas. Asimismo, elevando la tasa de 14% (D. Leg. 621) a 16% (D. Leg. 656) y 18% (DSEN 9 PCM); esta última tasa tenía vigencia hasta el 31 de agosto de 1992, sin embargo por Decreto Ley del Gobierno Transitorio de Reconstrucción Nacional, se le ha dado el carácter de permanente. En este mismo impuesto debemos destacar las innovaciones introducidas a través del D. Leg. 656 en donde originalmente hay una intención política de eliminar el Apéndice I referente a los bienes exonerados, produciéndose un enfrentamiento entre el Ejecutivo y la Comisión Especial de Eco-

nomía del Congreso que finaliza con la rectificación de este dispositivo legal con el D. Leg. 666. En esta nueva Ley del IGV, el Apéndice II que hasta el 9 de agosto de 1991 estaba referido a los servicios afectos, se convierte en Apéndice de los servicios exonerados; en consecuencia, se incorporan al campo de aplicación del IGV todos los servicios empresariales y se exoneran los especificados en el nuevo apéndice II. Asimismo se restituye el Régimen Simplificado que había sido eliminado por el D. Leg. 621 a partir de enero de 1991. Como se puede apreciar, estas modificaciones originaron un gran desconcierto entre los contribuyentes que por primera vez ingresaban al campo de aplicación de este impuesto, a quienes les dieron un solo día para aprender su mecanismo, incrementando los precios de sus bienes y servicios. Su efecto en el proceso inflacionario no fue significativo por la disminución de la demanda, atentando principalmente contra la rentabilidad de muchas empresas, que en los últimos meses al ver afectado su capital, han decidido cerrar temporal o definitivamente sus establecimientos. Con relación a las pequeñas empresas unipersonales se dispone que estarán inafectas cuando sus ingresos brutos mensuales por dos meses consecutivos no superen 1 UIT. El DSE Nº 4 PCM/92 dispuso que ingresan al campo de aplicación a partir del momento que superan 1 UIT de ingresos afectos, es decir S/. 1,040.00. Sobre el particular he de referirme al D. Leg. 705 que creó las Micro y Pequeñas Empresas en noviembre del año pasado, a las que se les otorgó un régimen tributario especial fijando una tasa de 1% sobre sus ingresos, con lo que estarían cumpliendo con los Impuestos que administra la SUNAT y el IPSS. Sin embargo, hasta el momento no se encuentra vigente. Es decir, la tradicional Ley que constituye letra muerta. 73

En virtud a lo dispuesto por la Ley 25397, del 9 de febrero del presente año, las medidas que dicte el Presidente de la República de conformidad con lo establecido por el inc. 20) del artículo 211 de la Constitución del Estado, deberán dictarse mediante Decretos Supremos Extraordinarios. La indicada Ley también establece que los DSE tendrán vigencia temporal, expresamente señalada en su texto, por no más de seis meses, pudiendo entre otros modificar o suspender tributos en forma temporal. Asimismo señala los requisitos formales de los DSE y el trámite de aprobación por el Congreso. Teniendo en cuenta este dispositivo legal, el Gobierno dictó a fines del mes de febrero del presente año varios DSE, todos ellos destinados a incrementar la recaudación del Impuesto General a las Ventas. Se elevó la tasa del IGV a 18%; se eliminaron exoneraciones contempladas en el Apéndice I; se sustituye el Apéndice II referente a la exoneración de servicios; se suspenden las exoneraciones otorgadas por leyes especiales; se suspende el beneficio que percibían las empresas industriales descentralizadas, esto es deducir el 15% del Impuesto bruto; se rebaja el monto máximo de ingresos para estar comprendidos en el Régimen Simplificado. Todos ellos con una vigencia de seis meses del 1º de marzo al 31 de agosto. Sin embargo, el 27 del mes próximo pasado se publicó el Decreto Ley Nº 25692 a través del cual se otorga el carácter de permanente a los DSE antes citados. El efecto en la recaudación ha tenido resultados moderadamente positivos, si tenemos en cuenta que de marzo a julio el incremento fue de 26% promedio mensual en relación a los cinco meses anteriores. Sin embargo, resulta contradictorio comprobar que si bien se ha incrementado la recaudación, la actividad productiva del país bajó en los primeros siete meses del año en un 3% en relación a similar período del año anterior, conforme aparece en los datos 74

estadísticos del INEI. Según los analistas económicos, se buscó generar un superávit fiscal más o menos del orden del 2% del PBI, y así entre mayo y junio últimos mientras se recaudaba un 8% del PBI, el gasto significaba un 6% mensual. Estos recursos que no regresaban a la economía contribuyeron a más recesión. El economista César Ferrari, ex Director del Instituto de Planificación y del BCR, ha señalado que el paquete reactivador es devolver a la economía lo que le quitó el superávit fiscal. Otro aspecto que no ha sido resuelto por la Administración Tributaria es el problema de la evasión no en términos del comercio ambulatorio, sino de la industria clandestina. Hasta el momento no se ha realizado ningún operativo en esta área del sector informal que, conjuntamente con el contrabando, no sólo afecta significativamente el ingreso tributario sino también los niveles de competencia de la industria nacional. LA NUEVA LEY DEL IMPUESTO A LA RENTA En la Cuarta Disposición Final de la Ley 25381, denominada Ley del Equilibrio Financiero, se incorporó el Texto de la Nueva Ley del Impuesto a la Renta, aplicable a partir del ejercicio gravable de 1992. El mismo incorpora modificaciones sustanciales que he creído conveniente comentar por sus graves efectos que viene produciendo en el manejo empresarial y en la situación personal del sector de los contribuyentes con rentas de cuarta y quinta categoría. EL IMPUESTO A LA RENTA EN LA ACTIVIDAD EMPRESARIAL EL IMPUESTO A LA CAPITALIZACION DE UTILIDADES El artículo 84º ha dispuesto la retención del 10% por concepto de distribución de dividendos en dinero, en especie o en accio-

nes de propia emisión, lo que significa que un acuerdo de capitalización de utilidades está sujeto a una retención previa de dicho porcentaje que se convierte en un pago a cuenta de los accionistas; sobre el particular debemos señalar que en la mayoría de los países, la Capitalización de las utilidades no está gravada con el impuesto, por no considerarla una distribución real de utilidades y es que este hecho sólo significa una transferencia de valores de una cuenta a otra dentro del rubro del Patrimonio Neto de las empresas, es decir de la cuenta que representa las utilidades de libre disposición a la cuenta Capital Social, recibiendo los accionistas, las acciones emitidas por la capitalización. En el caso de nuestro país, la situación es muy especial, por cuanto el acuerdo de capitalización de utilidades permite que los inversionistas empresariales conserven parte o todo el valor económico de su inversión inicial afectada por el proceso inflacionario aún no controlado, y si bien en el nivel de los accionistas se permite un crédito contra el impuesto a la renta por los dividendos declarados como renta de segunda categoría, la retención por parte de la empresa constituye una forma de préstamo tributario del contribuyente al fisco que deberá ser descontado en la liquidación del impuesto a pagar en cada ejercicio gravable. EL REGIMEN SIMPLIFICADO Y EL IMPUESTO MINIMO A LA RENTA La nueva norma del Impuesto a la Renta ha introducido dos capítulos referidos al Régimen Simplificado y el Impuesto Mínimo a la Renta. El primero aplicado a las pequeñas empresas, es decir aquellas que tuvieron ingresos en el año anterior menor a 100 URT, esto es S/. 104,000.00, las mismas que tributarán según se encuentren en el Régimen de Personas Naturales o Jurídicas sobre la base de una Renta determinada a través de la aplicación de coefi-

cientes fijados por la SUNAT sobre sus ingresos tributarios del año, inafectándolos del Impuesto al Patrimonio Empresarial y del Impuesto Mínimo a la Renta. En estas condiciones el Impuesto a la Renta se convierte en un Impuesto a la renta obligada a obtener en un mínimo de lo que resulte por aplicación del coeficiente de SUNAT sobre los ingresos tributarios del año; si una empresa arroja pérdidas, al fisco deberá pagarle un impuesto por la renta que debió obtener, convirtiéndose el impuesto a la renta en un IMPUESTO SANCIONADOR. El Impuesto Mínimo a la Renta merece un comentario especial; la norma señala que el Impuesto a la Renta de las personas jurídicas no podrá ser menor al 2% del valor de sus activos netos y las demás empresas deberán pagar el impuesto mínimo atribuyéndolo al titular o socio de la Sociedad. Para determinar este Impuesto Mínimo se disminuirá el Impuesto al Patrimonio Empresarial. La materia imponible en este caso está constituida por el Balance General de las Empresas. Según el mecanismo del impuesto, si debemos rebajar al 2% del Activo Neto el Impuesto al Patrimonio Empresarial, el saldo constituiría un Impuesto al PASIVO. Si ésta es la intención legislativa, para evitar este impuesto las empresas estarían obligadas a operar con recursos propios. Desde otro enfoque de análisis, si el Gobierno ha establecido un Impuesto Mínimo a la Renta igual al 2% de los Activos Netos, menos el Impuesto al Patrimonio Empresarial, significa que todas las empresas están obligadas a obtener una rentabilidad que al determinar el impuesto éste sea igual al 2% de sus Activos Netos, convirtiendo igualmente al impuesto a la renta en un Impuesto SANCIONADOR o confiscatorio, si las empresas arrojan pérdidas. Los mecanismos de este impuesto obligan también a realizar pagos mensuales que 75

en la práctica las empresas ganen o pierdan deben realizar, razón por la cual en los meses de enero a julio del presente año, se recaudó por concepto de este Impuesto el 140% más de lo recaudado en los últimos siete meses del año anterior. Resulta por demás contradictorio que no obstante encontrarse las empresas en un estado recesivo, la recaudación del impuesto a la renta se incremente considerablemente promoviendo más recesión, y es que el problema de fondo no se ha resuelto todavía; es decir, la verdadera evasión fiscal incluyendo el contrabando. Tal vez en un intento por mantener la recaudación tributaria del sector formal, en el año 1992, teniendo en cuenta que a partir de este año se calculará el impuesto sobre una renta ajustada por inflación, se establecieron estos mecanismos de pago en perjuicio del sector empresarial. Cuando los contribuyentes observan en la legislación actos de agresión, y ven amenazados sus derechos, se siente inseguridad e inconscientemente toman actitudes de resistencia. Lo que ha pasado en el país con el Impuesto a la Renta es que de ser un impuesto antitécnico al gravar utilidades ficticias en el pasado, se ha convertido en el presente en un impuesto sancionador y confiscatorio y es otra de las causas de la recesión. IMPUESTO A LA RENTA EN EL REGIMEN DE PERSONAS NATURALES Si bien en este año se observa una reducción significativa de la inflación, en este régimen se ha producido un retroceso técnico de sus normas, al haber rebajado el indicador económico para el cálculo de los valores tributarios. Me refiero a la UIT, a la que para 1992 se le ha dado el carácter de fija por todo el ejercicio gravable y en un importe menor al que estuvo vigente en 1991, es decir S/. 1,040.00, denominada URT por el DS 307-91-EF. El objetivo 76

es incorporar un mayor número de contribuyentes, incluso a personas que sin tener capacidad contributiva estarán obligadas al pago, como es el caso de los trabajadores que percibiendo una remuneración mayor a S/. 260.00 mensual ingresan al campo de aplicación de este impuesto. Con relación a la UIT es lamentable observar lo dispuesto en la Norma XVIII del Título Preliminar del Código Tributario, modificado por el Decreto Legislativo Nº 769, cuando señala que la “UIT correspondiente a cada año será fijada por la Ley de Financiamiento, teniendo en cuenta la variación del poder adquisitivo de la moneda nacional y los supuestos macroeconómicos estimados para dicho año calendario”; con lo que queda derogado el D. Leg. 510 que había normado el cálculo de la UIT, teniendo en cuenta la inflación mensual y convirtiendo a este valor en un verdadero indicador técnico para determinar valores tributarios en época de inflación. LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA Tenemos que reconocer que en el actual régimen contamos con una Administración Tributaria responsable y con la mejor intención de reflejar una verdadera imagen perdida por muchos regímenes anteriores. Sin embargo, si bien el objetivo principal de toda Administración Tributaria es lograr el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias; conseguirlo no sólo está sujeto a una eficiente organización administrativa sino a las características del Sistema que se administra. Una buena administración no se mide por el número ni monto de acotaciones, ni por el número de establecimientos clausurados, sino por la aplicación razonable de una legislación justa y equitativa producto de un verdadero Sistema Racional. Las funciones de una Administración deben incluir una educación cívico fiscal

que incluya la información y orientación del contribuyente, identificación y registro de los obligados; persecución permanente de los evasores tributarios para incorporarlos al Sistema y los procesos de información a través de las Declaraciones Juradas y los órganos recaudadores de tributos. Como indiqué anteriormente, no habrá una buena administración si tenemos un Sistema Tributario deficiente con leyes antitécnicas y confiscatorias. Resolvamos lo primero y aseguremos lo segundo. EL NUEVO CODIGO TRIBUTARIO Se viene anunciando desde hace algunos días la promulgación del nuevo Código Tributario. Sin embargo, creemos conveniente la divulgación del proyecto para su análisis previo y las propuestas que pudieran realizar los organismos representativos de los contribuyentes del país, en un intento de concertar medidas que nos permitan alcanzar los mismos objetivos. Sobre el particular creo que es el momento de modificar particularmente el Capítulo de las Sanciones. En esta oportunidad sólo quiero referirme a algunos de ellos, en primer lugar a la clausura de los negocios, pues se vienen cometiendo abusos en su aplicación. Hace algunos días, en la ciudad de Arequipa se clausuraron 800 establecimientos comerciales y lo mismo viene ocurriendo en otros lugares del país. El procedimiento debe ser modificado sustancialmente. La clausura de un negocio debe realizarse en una segunda o tercera reincidencia de la infracción y se debe permitir una Reclamación previa antes del proceso de apelación. En segundo lugar se deben modificar las sanciones pecuniarias por incumplimiento de obligaciones sustanciales o formales. El 150% de la TAMN es muy severo si tenemos en cuenta las altas tasas de interés del

sistema bancario y las infracciones que en algunos casos se cometen precisamente por falta de liquidez. CONCLUSIONES Finalmente presento las propuestas de modificaciones del Régimen Tributario Peruano teniendo en cuenta las condiciones actuales y la necesidad de formular un verdadero Sistema Tributario Nacional: 1. La derogatoria del Impuesto Mínimo a la Renta. 2. La Inafectación del Régimen Simplificado para las empresas que arrojen pérdidas en cada ejercicio gravable. 3. La restitución del Decreto Legislativo 510 para el cálculo de la Unidad Impositiva Tributaria. 4. La calidad de Dividendo Exonerado por la Capitalización de utilidades. 5. La rebaja de la Tasa del Impuesto General a las Ventas al 14% y del Régimen Simplificado a 1%. 6. Modificación del Procedimiento del pago del Impuesto General a las Ventas sobre la base de lo efectivamente cobrado y pagado. 7. Iniciar una campaña a nivel nacional para combatir la evasión tributaria de las fábricas clandestinas y el contrabando. 8. Desarrollar una campaña de difusión y orientación al contribuyente con respecto a la legislación vigente. 9. Que las medidas tributarias que se dicten sean alcanzadas en nivel de proyectos a los distintos sectores de contribuyentes y Colegios profesionales para su correspondiente análisis y la formula77

ción de propuestas que previa evaluación puedan ser incorporadas. 10. Que el proceso de Regionalización prevea fuentes de financiamiento directo vía tributos en el siguiente orden: los tributos patrimoniales como recur-

sos de los Gobiernos Municipales; los tributos que gravan el consumo de bienes y la prestación de servicios, como recursos de los Gobiernos Regionales, y los Tributos a la Renta y Comercio Exterior como recursos del Gobierno Central.

CUADRO Nº 1 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO* SEGUN ORGANISMO ADMINISTRADOR: 1991 - 1992 EN MILES DE NUEVOS SOLES SUNAT

ADUANAS

Sub Total

Doc. Val.

TOTAL

Enero 91 Febrero Marzo** Abril** Mayo** Junio Julio Agosto Setiembre Octubre Noviembre Diciembre

168,177 122,864 142,172 155,521 170,795 159,018 204,890 222,050 251,272 265,947 270,497 291,357

22,678 20,398 15,683 25,795 31,366 44,291 49,630 27,846 25,306 36,162 39,584 36,383

190,855 143,262 157,855 181,316 202,161 203,309 254,520 249,896 276,578 302,109 310,081 327,740

(5,170) (3,078) (12,460) (6,434) (3,004) (3,706) (1,008) (930) (3,424) (1,762) (789) (99)

185,685 140,184 145,395 174,882 199,157 199,603 253,512 248,966 273,154 300,347 309,292 327,641

Enero 92 Febrero Marzo** Abril** Mayo Junio Julio

307,950 285,229 329,229 334,742 362,725 379,275 397,377

40,160 35,448 36,330 35,925 38,350 41,593 47,803

348,110 320,676 365,559 370,667 401,075 420,869 445,180

(94) (501) (17) (6) (31) (1,674) (5,074)

348,016 320,175 365,542 370,660 401,044 419,195 440,106

(*) Preliminar (**) Excluye regularización del impuesto a la Renta Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

78

CUADRO Nº 2 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: Abril 1992 Variación Porcentual Real Jul. 92 / Jun. 92 Ingresos Corrientes A la Renta (1) Al Patrimonio (2) (*) A la Importación A la Exportación A la Producción y Consumo IGV • Importaciones • Interno (3) ISC • Otros • Combustible Otros a la Prod. y Consumo Contrib. Extraord. Petroperú Otros Ingresos Débitos Fraccionamiento Regularización Tributaria Planillas (3% FONAVI) Otros (4) Documentos Valorados (1) (2) (*) (3) (4)

Jul. 92 / Jul. 91

1.4%

2.7%

2.4% 127.7% 2.8% 490.4% 0.9% -5.2% 0.5% -8.9% 3.3% -2.7% 9.7% -78.3% -1.7% -22.2% — -52.0% -52.3% -8.0% 5.2% 192.9%

108.4% 38.5% -46.0% -98.9% 9.5% 41.9% 38.5% 44.4% -8.3% 6.0% -18.8% -99.3% — -29.7% — -91.4% — — 89.0% 197.8%

Excluye Regularización Excluye Regularización Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones. Incluye Transferencia al Fondo de Desarrollo Universitario Incluye Imp. pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones.

Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación. Elaboración SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

79

80

Cuadro N° 3 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: 1991 - 1992 En miles de Nuevos Soles MAY

JUN

JUL

AGO

SET

OCT

NOV

DIC

ENE 92

FEB

MAR

ABR

MAY

JUN

JUL

199,157

199,603

253,512

248,966

273,154

300,347

309,292

327,641

348,016

320,175

365,542

370,660

401,044

419,195

440,106

10,120

16,545

17,574

24,623

15,546

21,488

26,664

23,465

31,081

36,976

47,347

58,335

57,538

58,392

61,889

8,636

7,681

12,954

10,468

30,804

15,065

14,922

15,122

14,036

9,435

10,270

13,323

10,736

12,861

30,312

A la Importación

30,336

42,324

46,822

25,806

22,667

34,629

33,819

33,371

36,428

33,980

33,096

34,699

37,563

40,118

42,698

A la Exportación

298

343

1,706

869

874

580

3,257

2,555

3,995

644

90

27

10

5

32

Ingresos Corrientes A la Renta (1) Al Patrimonio (2) (*)

A la Producción y Consumo

138,301

123,429

153,514

170,140

188,419

207,977

208,476

228,316

228,605

214,499

249,629

242,041

264,426

277,117

284,167

IGV

42,860

47,882

52,656

56.822

60,798

80,504

95,489

94,901

99,048

94,904

102,030

108,608

111,716

128,769

126,301

- Importaciones

16,229

17,995

22,181

23,501

23,893

35,574

47,274

37,567

36,735

34,694

39,198

44,466

47,918

49,896

51,920

- Interno (3)

26,631

29,886

30,475

33,321

36,906

44,930

48,216

57,334

62,313

60,210

62,832

64,142

63,798

78,874

74,381

ISC

91,459

71,377

95,944

108,117

122,685

126,905

112,703

133,149

129,385

111,568

139,928

125,954

144,389

139,132

148,682

- Otros

35,147

39,404

40,610

42,188

44,662

44,310

58,374

60,209

63,218

53,722

74,543

53,991

73,929

72,232

72,754

- Combustible

56,312

31,973

55,334

65,928

78,023

82,959

54,330

72,939

66,166

57,845

65,385

71,963

70,460

66,900

75,928

3,981

4,171

4,913

5,202

4,935

568

284

266

173

Otros a la Prod. y Consumo Contrib. Extraord. Petroperú Otros Ingresos Débitos Fraccionamiento

196

197

151

168

243

55

7,831

7,474

7,328

8,154

8,972

9,130

14,469

12,986

21,951

17,989

18,268

22,369

22,943

24,911

33,966

25,142

25,128

22,241

30,801

32,375

26,082

10,860

10,203

14,621

11,592

11,385

15,238

13,845

18,624

10,164

7,384

7,776

-.-

-.-

-.-

-.-

466

65

3,789

2,248

2,656

2,290

2,700

2,742

Regularización Tributaria

2,638

1,637

2,925

1,846

1,055

1,110

551

11,405

12,430

8,331

7,927

14,137

12,339

6,092

7,721

9,472

8,535

8,128

4,747

6,137

10,391

11,312

(1,674)

(5,074)

Planillas (3% FONAVI) Otros (4)

3,143

2,718

3,541

Documentos Valorados

(3,004)

(3,706)

(1,008)

(1) Excluye regularización

3,900

4,149 (930)

4,227

4,841

(3,424)

(1,762)

6,398 (789)

3,545

9,758

(99)

(2) Excluye regularización (*) Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones. (3) Incluye Trasferencia al Fondo de Desarrollo Universitario. (4) Incluye Impuestos pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones de impuestos a los débitos, derogados en marzo de 1991. Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

(94)

3,691 (501)

6,095 (17)

(6)

8,269

48,054

2,563

21,783

(31)

Cuadro N° 4 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: 1991 - 1992 Importancia Porcentual: Por Tributo respecto del total

Ingresos Corrientes A la Renta (1) Al Patrimonio (2) (*)

MAY

JUN

JUL

AGO

SET

OCT

NOV

DIC

ENE 92

FEB

MAR

ABR

MAY

JUN

JUL

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

100.0%

5.1%

8.3%

6.9%

9.9%

5.7%

7.2%

8.6%

7.2%

8.9%

11.5%

13.0%

15.7%

14.3%

13.9%

14.1%

4.3%

3.8%

5.1%

4.2%

11.3%

5.0%

4.8%

4.6%

4.0%

2.9%

2.8%

3.6%

2.7%

3.1%

6.9%

A la Importación

15.2%

21.2%

18.5%

10.4%

8.3%

11.5%

10.9%

10.2%

10.5%

10.6%

9.1%

9.4%

9.4%

9.6%

9.7%

A la Exportación

0.1%

0.2%

0.7%

0.3%

0.3%

0.2%

1.1%

0.8%

1.1%

0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

0.0%

A la Producción y Consumo

69.4%

61.8%

60.6%

68.3%

69.0%

69.2%

67.4%

69.7%

65.7%

67.0%

68.3%

65.3%

65.9%

66.1%

64.6%

21.5%

24.0%

20.8%

22.8%

22.3%

26.8%

30.9%

29.0%

28.5%

29.6%

27.9%

29.3%

27.9%

30.7%

28.7%

8.1%

9.0%

8.7%

9.4%

8.7%

11.8%

15.3%

11.5%

10.6%

10.8%

10.7%

12.0%

11.9%

11.9%

11.8%

13.4%

15.0%

12.0%

13.4%

13.5%

15.0%

15.6%

17.5%

17.9%

18.8%

17.2%

17.3%

15.9%

18.8%

16.9%

ISC

45.9%

35.8%

37.8%

43.4%

44.9%

42.3%

36.4%

40.6%

37.2%

34.8%

38.3%

34.0%

36.0%

33.2%

33.8%

- Otros

17.6%

19.7%

16.0%

16.9%

16.4%

14.8%

18.9%

18.4%

18.2%

16.8%

20.4%

14.6%

18.4%

17.2%

16.5%

- Combustible

28.3%

16.0%

21.8%

26.5%

28.6%

27.5%

17.6%

22.3%

19.0%

18.1%

17.9%

19.4%

17.6%

16.0%

17.3%

2.0%

2.1%

1.9%

2.1%

1.8%

0.2%

0.1%

0.1%

0.0%

0.1%

0.1%

0.0%

0.0%

0.1%

0.0%

2.4%

2.0%

2.0%

2.0%

2.1%

2.1%

7.3%

6.5%

8.7%

7.2%

6.7%

7.4%

7.4%

7.6%

9.8%

7.9%

6.9%

%6.0

7.7%

7.7%

5.9%

5.5%

5.1%

5.8%

4.7%

4.2%

5.1%

4.5%

5.7%

2.9%

2.3%

2.1%

-.-

-.-

-.-

-.-

0.2%

0.0%

1.5%

0.9%

1.0%

0.8%

0.9%

0.8%

0.8%

0.5%

0.8%

0.5%

0.3%

0.3%

0.1%

3.3%

3.9%

2.3%

2.1%

3.5%

2.9%

1.4%

2.1%

2.4%

2.0%

1.8%

IGV - Importaciones - Interno (3)

Otros a la Prod. y Consumo Contrib. Extraord. Petroperú Otros Ingresos Débitos Fraccionamiento Regularización Tributaria Planillas (3% FONAVI) Otros (4) Documentos Valorados

1.6%

1.4%

1.4%

1.7%

1.5%

1.6%

2.1%

1.1%

2.8%

1.2%

1.7%

1.3%

1.5%

2.5%

2.6%

-1.5%

-1.9%

-0.4%

-0.4%

-1.3%

-0.6%

-0.3%

0.0%

0.0%

-0.2%

0.0%

0.0%

0.0%

-0.4%

-1.2%

(1) Excluye regularización (2) Excluye regularización (*) Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones. (3) Incluye Trasferencia al Fondo de Desarrollo Universitario. (4) Incluye Impuestos pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones de impuestos a los débitos, derogados en marzo de 1991. Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

89

2,988 (4,381)

2,491 (6,902)

126,593 41,811 14,204 27,605 80,431 34,820 45,611 4,351

104,297 29,204 5,263 23,942 71,075 22,659 48,416 4,018

11,425 335

737

3,833

14,743

32,568

18,796

10,413 146

8,070

13,050

12,884

8,624

191,214

15,391

157,068

II Trim Prom. Mes.

3,973 (1,787)

12,533 2,898

19,403

170,691 56,759 23,192 33,567 108,915 42,487 66,428 5,017

1,150

31,765

18,075

19,248

258,544

III Trim Prom. Mes.

4,928 (883)

15,903 2,577

23,406

214,923 90,298 40,138 50,160 124,253 54298 69,955 372

2,131

33,940

15,036

23,872

312,427

IV Trim Prom. Mes.

6,515 (204)

8,442 2,400 10,722

230,911 98,661 36,876 61,785 126,960 63,828 63,132 189 7,652 28,078

1,577

34,501

11,247

38,468

344,578

I Trim Prom. Mes.

-.1,337 11,468 8,576 7,092 (570)

261,195 116,364 47,426 68,938 136,492 66,717 69,774 187 8,151 28,472

14

37,460

12,307

58,066

396,966

II Trim 92 Prom. Mes.

(1) Excluye Regularización. (2) Excluye Regularización. (*) Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones. (3) Incluye Trasferencia al Fondo de Desarrollo Universitario. (4) Incluye Impuestos pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones de impuestos a los débitos, derogados en marzo de 1991. Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

Documentos Valorados

Debitos Fraccionamiento Regularización Tributaria Planillas (3% FONAVI) Otros (4)

Otros Ingresos

IGV - Importaciones - Interno (3) ISC - Otros - Combustibles Otros a la Prod. y consumo Contrib. Extraord. Petroperu

A la Renta (1) Al Patrimonio (2) (*) A la Importación A la Exportación A la Producción y Consumo

Ingresos Corrientes

Cuadro N° 5 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: 1991 - 1992 En miles de Nuevos Soles I Trim Prom. Mes.

-.551 6,092 8,128 11,312 (5,074)

284,167 126,301 51,920 74,381 148,682 72,754 75,928 55 9,130 26,062

32

42,696

30,312

61,889

440,106

Julio 1992

90 1.6% -2.3%

1.6% -4.2%

66.4% 21.8% 7.3% 14.4% 42.3% 18.1% 24.2% 2.3%

66.2% 18.4% 3.2% 15.2% 45.3% 14.4% 30.9% 2.5%

6.0% 0.2%

0.4%

2.5%

7.8%

16.8%

12.0%

6.6% 0.1%

4.2%

8.3%

6.7%

5.4%

100.0%

9.8%

100.0%

II Trim Prom. Mes.

1.5% -0.7%

4.9% 1.1%

7.5%

65.8% 21.9% 9.0% 13.0% 42.0% 16.4% 25.5% 1.9%

0.5%

12.5%

6.9%

7.5%

100.0%

III Trim Prom. Mes.

1.6% -0.3%

5.1% 0.8%

7.5%

68.8% 28.9% 12.9% 16.0% 39.8% 17.3% 22.5% 0.1%

0.7%

10.9%

4.8%

7.6%

100.0%

IV Trim Prom. Mes.

1.9% -0.1%

2.5% 0.7% 3.1%

67.0% 28.6% 10.7% 17.9% 36.8% 18.5% 18.3% 0.1% 2.2% 8.2%

0.5%

10.0%

3.3%

11.1%

100.0%

I Trim Prom. Mes.

-.0.3% 2.9% 2.2% 1.8% -0.1%

65.8% 29.3% 11.9% 17.3% 34.4% 16.8% 17.6% 0.0% 2.1% 7.2%

0.0%

9.4%

3.1%

14.7%

100.0%

II Trim 92 Prom. Mes.

(1) Excluye Regularización. (2) Excluye Regularización. (*) Incluye pago de impuesto al patrimonio personal de S/. 18 millones. (3) Incluye Trasferencia al Fondo de Desarrollo Universitario. (4) Incluye Impuestos pendientes de clasificar de provincias y regularizaciones de impuestos a los débitos, derogados en marzo de 1991. Fuente: Manifiesto de Ingresos Mensuales del Banco de la Nación Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

Documentos Valorados

Debitos Fraccionamiento Regularización Tributaria Planillas (3% FONAVI) Otros (4)

Otros Ingresos

IGV - Importaciones - Interno (3) ISC - Otros - Combustibles Otros a la Prod. y consumo Contrib. Extraord. Petroperu

A la Renta (1) Al Patrimonio (2) (*) A la Importación A la Exportación A la Producción y Consumo

Ingresos Corrientes

Cuadro N° 6 INGRESOS DEL TESORO PUBLICO: 1991 - 1992 Importancia Porcentual I Trim Prom. Mes.

-.0.1% 1.4% 1.8% 2.6% -1.2%

64.6% 28.7% 11.8% 16.9% 33.8% 16.5% 17.3% 0.0% 2.1% 5.9%

0.0%

9.7%

6.9%

14.1%

100.0%

Julio 1992

Cuadro N° 7 INGRESOS CORRIENTES DEL TESORO PUBLICO * En miles de soles por departamento

TOTAL LIMA METROPOLITANA PROVINCIAS TOTAL PROVINCIAS AMAZONAS ANCASH

JUN

JUL

AGO

SET**

OCT**

NOV**

DIC**

TOTAL

Prom.

ENE 92**

FEB**

MAR**

ABR***

MAY***

JUN***

199,603 172,357 27,246

23,512 222,003 31,510

248,966 216,918 32,047

273,154 236,530 36,625

300,349 266,554 33,796

309,304 272,543 36,761

327,685 280,368 47,318

2,822,277 2457,228 365,049

235,190 204,769 30,421

348,017 300,566 47,450

320,174 277,196 42,978

376,373 330,985 45,388

432,646 374,083 58,563

391,571 335,633 55,938

410,661 355,103 55,557

27,246

31,510

32,047

36,625

33,796

36,761

47,318

365,049

30,421

47,450

42,978

45,388

58,563

55,938

55,557

25

41

36

34

162

47

42

531

44

70

84

52

38

21

21

1,774

2,293

1,317

1,865

1,837

1,307

2,695

20,983

1,749

1,432

2,606

2,369

1,964

2,232

2,573

APURIMAC

31

24

39

37

33

39

56

397

33

111

48

34

42

51

36

AREQUIPA

6,150

6,527

8,207

7,887

7,926

7,587

11,712

82,445

6,870

10,410

10,596

11,434

18,392

15,385

16,156

71

98

115

130

93

111

97

1,066

89

109

95

94

141

93

135

AYACUCHO CAJAMARCA CUZCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA

369

385

418

345

355

485

413

4,154

346

438

385

477

478

233

510

1,090

1,332

1243

1,230

1,249

1,670

1,223

13,969

1,164

2,014

1,323

1,961

2,039

2,329

1,943

44

52

65

78

78

77

28

646

54

38

22

39

37

45

33

252

253

295

332

276

292

338

3,176

265

346

307

337

518

360

303

1,607

1,612

1,295

1,488

1,270

1,622

2,634

18,922

1,577

2,542

2,433

2,806

4,622

3,531

3,440

895

1,151

1,377

1,416

1,541

1,305

1,352

13,991

1,166

1,476

1,794

1,558

1,959

1,800

1,720

LA LIBERTAD

3,229

4,051

4,518

5,613

3,861

5,654

4,591

49,528

4,127

5,204

3,911

6,146

7,085

6,708

6,375

LAMBAYEQUE

1,981

1,936

2,262

2,456

2,123

2,696

2,761

25,046

2,087

3,448

2,558

2,908

3,647

3,969

3,710

LIMA (Provincias)

1,597

1,476

1,355

1,204

1,302

1,005

1,680

14,047

1,171

1,407

1,012

1,159

1,615

1,232

1,177

743

1,038

642

1,161

1,217

1,106

1,214

10,261

855

1,656

1,139

1,374

1,919

1,784

1,572

89

66

44

63

79

47

120

673

56

58

36

59

46

60

60

204

258

224

288

376

2,838

6,693

11,950

996

5,178

5,054

877

2,236

5,281

3,225

62

82

87

77

34

74

29

821

68

225

100

48

153

112

83

PIURA

2,931

3,086

3,126

4,774

3,836

3,810

3,364

36,484

3,040

4,468

3,534

4,405

4,387

3,257

4,747

PUNO

240

184

182

185

201

185

229

3,624

302

547

813

700

813

1,013

759

SAN MARTIN

256

315

313

398

343

360

353

3,466

289

387

287

332

453

376

351

3,285

4,469

4,188

4,427

4,685

3,601

4,591

40,629

3,386

4,915

3,924

4,728

4,893

5,067

5,446

JUNIN

LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO

TACNA TUMBES

99

485

423

735

631

468

779

4,993

416

579

594

751

665

602

808

UCAYALI

222

294

276

401

287

375

325

3,248

271

395

323

740

421

399

373

* Incluye regularización del impuesto a la renta y patrimonio. ** preliminar *** Excluye planillas (3% FONAVI) Fuente: Padrones de Recaudación de Provincias, Banco de la Nación. Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

Cuadro N° 8 INGRESOS CORRIENTES DEL TESORO PUBLICO * Participación porcentual por departamento MAY

JUN

JUL

AGO

SET**

OCT**

NOV**

DIC**

TOTAL

ENE 92**

FEB**

MAR**

ABR***

MAY***

JUN***

TOTAL LIMA METROPOLITANA PROVINCIAS

100.00% 86.35% 13.65%

100.00% 86.35% 13.65%

100.00% 87.57% 12.43%

100.00% 87.57% 12.43%

100.00% 86.59% 13.41%

100.00% 88.75% 11.25%

100.00% 88.11% 11.89%

100.00% 85.56% 14.44%

100.00% 87.07% 12.93%

100.00% 86.37% 13.63%

100.00% 86.58% 13.42%

100.00% 87.94% 12.06%

100.00% 86.46% 13.54%

100.00% 85.71% 14.29%

100.00% 86.47% 13.53%

TOTAL PROVINCIAS

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

100.00%

AMAZONAS

0.12%

0.09%

0.13%

0.11%

0.09%

0.48%

0.13%

0.09%

0.15%

0.15%

0.20%

0.12%

0.06%

0.04%

0.04%

ANCASH

5.39%

6.51%

7.28%

4.11%

5.09%

5.44%

3.56%

5.70%

5.75%

3.02%

6.06%

5.22%

3.35%

3.99%

4.63%

APURIMAC

0.15%

0.11%

0.08%

0.12%

0.10%

0.10%

0.11%

0.12%

0.11%

0.23%

0.11%

0.07%

0.07%

0.09%

0.06%

AREQUIPA

18.86%

22.57%

20.71%

25.61%

21.53%

23.45%

20.64%

24.75%

22.58%

21.94%

24.65%

25.19%

31.41%

27.50%

29.08%

AYACUCHO

0.26%

0.26%

0.31%

0.36%

0.35%

0.28%

0.30%

0.20%

0.29%

0.23%

0.22%

0.21%

0.24%

0.17%

0.24%

CAJAMARCA

1.24%

1.35%

1.22%

1.30%

0.94%

1.05%

1.32%

0.87%

1.14%

0.92%

0.90%

1.05%

0.82%

0.42%

0.92%

CUZCO

3.57%

4.00%

4.23%

3.88%

3.36%

3.70%

4.54%

2.58%

3.83%

4.25%

3.08%

4.32%

3.48%

4.16%

3.50%

HUANCAVELICA

0.16%

0.16%

0.17%

0.20%

0.21%

0.23%

0.21%

0.06%

0.18%

0.08%

0.05%

0.09%

0.06%

0.08%

0.06%

HUANUCO

0.86%

0.92%

0.80%

0.92%

0.91%

0.82%

0.79%

0.71%

0.87%

0.73%

0.72%

0.74%

0.88%

0.64%

0.55%

ICA

6.70%

5.90%

5.12%

4.04%

4.06%

3.76%

4.41%

5.57%

5.18%

5.36%

5.66%

6.18%

7.89%

6.31%

6.19%

4.36%

3.28%

3.65%

4.30%

3.87%

4.56%

3.55%

2.86%

3.83%

3.11%

4.17%

3.42%

3.35%

3.22%

3.10%

14.38%

11.58%

12.86%

14.10%

15.33%

11.42%

15.38%

9.70%

13.57%

10.97%

9.10%

13.54%

12.10%

11.99%

11.47%

LAMBAYEQUE

6.83%

7.27%

6.14%

7.06%

6.71%

6.28%

7.33%

5.83%

6.86%

7.27%

5.95%

6.41%

6.23%

7.10%

6.68%

LIMA (Provincias)

4.04%

5.86%

4.68%

4.23%

3.29%

3.85%

2.73%

3.55%

3.85%

2.96%

2.35%

2.55%

2.76%

2.20%

2.12%

LORETO

2.57%

2.73%

3.29%

2.00%

3.17%

3.60%

3.01%

2.57%

2.81%

3.49%

2.65%

3.03%

3.28%

3.19%

2.83%

MADRE DE DIOS

0.16%

0.33%

0.21%

0.14%

0.17%

0.23%

0.13%

0.25%

0.18%

0.12%

0.08%

0.13%

0.08%

0.11%

0.11%

MOQUEGUA

0.75%

0.75%

0.82%

0.70%

0.79%

1.11%

7.72%

14.14%

3.27%

10.91%

11.76%

1.93%

3.82%

9.44%

5.81%

PASCO

0.34%

0.23%

0.26%

0.27%

0.21%

0.10%

0.20%

0.06%

0.22%

0.47%

0.23%

0.11%

0.26%

0.20%

0.15%

PIURA

11.32%

10.76%

9.79%

9.75%

13.03%

11.35%

10.36%

7.11%

9.99%

9.42%

8.22%

9.71%

7.49%

5.82%

8.54%

PUNO

2.34%

0.88%

0.58%

0.57%

0.51%

0.59%

0.50%

0.48%

0.99%

1.15%

1.89%

1.54%

1.39%

1.81%

1.37%

SAN MARTIN

0.92%

0.94%

1.00%

0.98%

1.09%

1.01%

0.98%

0.75%

0.95%

0.82%

0.67%

0.73%

0.77%

0.67%

0.63%

12.33%

12.06%

14.18%

13.07%

12.09%

13.86%

9.80%

9.70%

11.13%

10.36%

9.13%

10.42%

8.36%

9.06%

9.80%

TUMBES

1.34%

0.36%

1.54%

1.32%

2.01%

1.87%

1.27%

1.65%

1.37%

1.22%

1.38%

1.66%

1.14%

1.08%

1.45%

UCAYALI

1.01%

0.81%

0.93%

0.86%

1.09%

0.85%

1.02%

0.69%

0.89%

0.83%

0.75%

1.63%

0.72%

0.71%

0.67%

JUNIN LA LIBERTAD

TACNA

* Incluye regularización del impuesto a la renta y patrimonio. ** preliminar *** Excluye planillas (3% FONAVI) Fuente: Padrones de Recaudación de Provincias, Banco de la Nación. Elaboración: SUNAT - Gerencia de Contabilidad Patrimonial y Estadística / Gerencia de Estudios Económicos.

Gráfico N° 1 Ingresos del Tesoro Público (Millones de soles)

Gráfico N° 2 Ingresos reales del Tesoro Público (Millones de soles a enero 1991)

Los ingresos del Tesoro alcanzaron un nivel de 440 millones de soles, marcándose la tendencia creciente observada desde febrero último. En términos reales los ingresos tributarios mostraron un incremento de 1.4 por ciento respecto a junio.

99

Gráfico N° 3 Participación porcentual del IGV interno en los ingresos del Tesoro

Gráfico N° 4 Paticipación porcentual del ISC Combustibles en los ingresos del Tesoro

El ISC a los combustibles, incrementó su participación a 17.3 por ciento. Por su parte el IGV redujo ligeramente su participación a 16.9 por ciento

100

Consideraciones sobre la Evasión Tributaria

La evasión tributaria puede ser definida como el incumplimiento persistente de obligaciones tributarias en un período determinado. Debe notarse que al tratarse de un fenómeno persistente es posible distinguirlo de aquellas situaciones transitorias de atraso en el pago de impuestos por insuficiencia de liquidez, constituyendo acciones sistemáticas y continuas en el tiempo que tipifican un patrón de comportamiento dirigido a evadir el pago de impuestos. Asimismo, es importante considerar que de acuerdo al ordenamiento jurídico, la evasión es un acto ilegal, rasgo que lo distingue de la elusión que consiste en reducir el valor de la base imponible mediante operaciones que no se hallan expresamente prohibidas por disposiciones legales o administrativas. La evasión, cabe anotar, indica ausencia de civismo tributario, es decir, rompimiento del pacto social entre el Estado y los ciudadanos que lo integran. Entendemos el civismo tributario como el comportamiento del ciudadano que en tanto sujeto con derechos y obligaciones acepta el pago de los impuestos cuyo cobro está a cargo de la autoridad política, el Estado, que goza de legitimidad pues garantiza los derechos de las personas. El pacto entre el Estado y los ciudadanos implica que el primero se compromete a usar los recursos recaudados para brindar servicios a la sociedad: defensa y control jurisdiccional del territorio, monopolizando el uso de la fuerza legítima

de modo que pueda garantizar la seguridad (protección de la propiedad y la vida) y crear las condiciones para el desarrollo de la vida de las personas (lo que incluye la provisión de servicios). Si la evasión se agrava, tanto por generalizarse como por persistir indefinidamente en el tiempo, se estaría en una situación de juego de suma cero: la base fiscal del Estado se deteriora, manifestándose éste incapaz de cumplir con sus funciones y generándose las condiciones para el caos social o la sustitución de una autoridad política por otra. El país ha estado en una situación tributaria crítica que ha comenzado a ser atacada con la reforma de la administración tributaria, de cuyo éxito depende la reconstitución de los lazos entre los ciudadanos y su Estado. La situación negativa extrema que persistía hasta hace un año se presenta en el gráfico Nº 1 y la situación ideal, hacia donde debemos dirigimos, se muestra en el gráfico Nº 2. CARACTERISTICAS DE LA EVASION Una característica fundamental de la evasión es su generalización. Es decir, se presenta en todos y cada uno de los estratos sociales y categorías de agentes económicos, sean éstos personas naturales con o sin negocio, profesionales independientes, personas jurídicas con diferente escala de actividad y relaciones económicas (empre-

101

sas pertenecientes a grupos económicos, grandes empresas no vinculadas, medianas y pequeñas empresas con o sin registro). El carácter generalizado de este comportamiento sugiere la existencia de múltiples determinantes y complejas relaciones. El estudio de este grave problema puede dar algunas orientaciones de política de cómo propiciar una conducta cívica de cumplimiento tributario que no sea únicamente una respuesta a la drasticidad de las sanciones sino que sea también resultado de una actitud positiva de aceptación del pago de impuestos, dando legitimidad y a la vez volviendo más eficaz, su cobro necesariamente compulsivo. Factores económicos explican una de las causas importantes de la evasión tributaria. Parece lógico encontrar que tanto las personas naturales como jurídicas, consideradas individualmente, muestren resistencia al pago de impuestos debido a que en lo inmediato, la aplicación de tributos reduce el ingreso disponible y ocasiona una disminución de los niveles de consumo o de producción y de ahorro-inversión de las familias y unidades productivas. Sin embargo, las familias y empresas requieren para el desarrollo de sus actividades de un marco institucional que asegure las funciones de protección de la propiedad privada, arbitraje de conflictos, asignación de derechos de uso y explotación de recursos naturales, provisión de infraestructura vial que permita el transporte de bienes consumidos por las familias y empresas, entre otras. En consecuencia, las personas naturales y jurídicas deberían estar dispuestas a financiar el sostenimiento de instituciones que asuman las funciones mencionadas, a través del pago de impuestos. Desde esta perspectiva, el problema de aceptación individual del pago de impuestos puede plantearse en términos de una relación costo-beneficio. El costo es la carga impositiva, es decir el monto total de im102

puestos pagados entre el nivel de ingresos del contribuyente. Entre las variables que determinan la carga impositiva por persona, además de las tasas tributarias, montos inafectos y deducciones, se encuentra el número de contribuyentes, su grado de cumplimiento tributario y, los gastos totales (corrientes y de inversión) efectuados por las instituciones que brindan los servicios públicos. El beneficio es evaluado en términos de la oportunidad y calidad de la prestación del servicio recibido por el contribuyente. Cada uno de estos elementos alude a diferentes dimensiones del problema, económicas, sociales y políticas, que están ligadas a diversas áreas de formulación y administración de la política pública. Por el lado de los elementos del costo, el criterio individual de aceptación o rechazo del nivel de la carga impositiva se basa en parte en la percepción sobre la adecuación de la estructura tributaria. Es decir, sobre los criterios que sustentan la existencia de tributos específicos, el concepto y la fuente que se grava. Las variables constituidas por el número de contribuyentes y el grado de cumplimiento tributario, indican que hay un condicionamiento de la aceptación individual del nivel de la carga impositiva a la evidencia de que al resto de personas naturales y jurídicas, se les exige pagar. Es decir, indicios de evasión abierta, tales como el no otorgamiento de factura, como resultado de un acuerdo tácito o explícito entre comprador y vendedor, y exoneraciones otorgadas a determinados contribuyentes, favorecen la actitud de “si a los demás no se les exige pagar, entonces tengo el derecho de rechazar el cobro de impuestos”. Otro elemento que influye en la aceptación de la carga impositiva es el nivel de los gastos de operación e inversión de las instituciones públicas, sean éstas de los Gobiernos Locales, Regionales o Gobierno Central. El exceso de personal no calificado,

aunado a la ausencia de obras públicas, crean en el contribuyente una imagen de displicencia en el gasto, que tendrá como respuesta individual una actitud negativa hacia el pago de impuestos. Asimismo, es importante considerar que la aceptación del pago de impuestos dependerá también de la magnitud de las variaciones del nivel de la carga impositiva y el contexto macroeconómico. Una elevación significativa de la carga impositiva producirá resistencia en los contribuyentes aun cuando esta medida se haya dado en una situación de mejora de sus ingresos reales. Si por el contrario, la carga impositiva aumentara progresivamente en un contexto de caída en los ingresos reales de los contribuyentes, es previsible que haya una actitud de cuestionamiento a su legitimidad. En base a lo anterior, puede concluirse que la creación de condiciones que den

legitimidad al cobro de tributos es un proceso que requiere tanto de un Estado eficiente como de la voluntad de los contribuyentes para asumir costos mayores a los beneficios en el corto y mediano plazo, teniendo presente que no es posible conciliar bajos niveles de presión tributaria con un crecimiento económico sin inflación. Ello supone no sólo dejar de evadir sino también de eludir el pago de impuestos. Desde luego que el Estado tiene la responsabilidad de detectar y sancionar la evasión tributaria y de minimizar las posibilidades de elusión, pero la máxima eficacia en estas tareas sólo se alcanzará con una actitud positiva de los contribuyentes. No debe olvidarse que en última instancia, la corrección de las imperfecciones del actual sistema tributario es viable si existe una actitud de aceptación de la carga impositiva, lo que se traducirá en la atenuación de las presiones de los grupos de interés.

103

104