VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Métodos éticos y estrategias de reforma ética institucional gubernamental Jesús Serrano Sánchez www.unedal.com Decano de la Facultad de Ciencias y Humanidades Universidad Pontificia de México Coordinador de los Cursos de ética de la administración pública en la Universidad de Educación a Distancia de América Latina

Todavía son muchos los que discuten si la ética y la política son compatibles, o si la naturaleza propia de la política son los hechos, haciendo de ella, por necesidad, una disciplina amoral, para la que prevalece la neutralidad valoral y la dictadura de las consecuencias. En otro momento1 he procurado refutar fundamentadamente esta pretensión, reconociendo como lo señalara Weber2, que ningún quehacer político es neutro desde el punto de vista moral, puesto que siempre se articula por intenciones, mismas que determinan, en un momento dado, si hay éxito o fracaso en la consecución de dichos fines. Son los fines los que imponen la naturaleza necesariamente ética de la política. En este trabajo daré por sentado lo anterior y me abocaré a una cuestión mucho más pragmática: cómo llevar a la práctica la ética en la política. Esta parece ser la Pregunta. Ninguno de nosotros, interesados en el tema, pensaría remotamente que la política carece de reglas. Por el contrario, estaremos de acuerdo en que no hay política posible que no se cimiente en el reconocimiento de las exigencias propias de la vida cívica, como instancia de mediación, de resolución de conflictos, de cooperación, de construcción de civilización, etc. Nada de lo humano, nada de lo social, nada de lo público, escapa a las exigencias políticas –cívicas, ciudadanasque son por eso mismo éticas. Naturalmente, la vida ciudadana no es la vida feroz de la anarquía, ni del individualismo, ni del aislamiento salvaje. Por eso, lo más antipolítico es conducir la sociedad como si se tratara del reino salvaje –liberal en cierto sentido- del individualismo atomístico, donde no hay reglas y donde, la señal del éxito es la prevalencia de los propios intereses en un juego de suma cero. Pero de este reconocimiento y esta conciencia no se gana mucho, si no se procuran los medios y técnicas que posibiliten que la naturaleza ética de la política se materialice en hechos, conductas y actitudes.

1. Naturaleza de la ética de las políticas Si lo político es intrínsecamente ético, las políticas son éticas según una analogía de atribución. Entendemos por políticas toda decisión, acción o curso de acción ejercido por un actor estatal. Hablamos de las políticas públicas que constituyen la mediación principal a través de la cual el Estado transmite a toda la sociedad política sus valores, sus elecciones, su interpretación de la realidad y su forma de relacionarse con ésta y transformarla. 1

Serrano J., “Hacia el Reencuentro ética y política: una política social para América Latina” en Cuadernos de Filosofía Latinoamericana, Revista de la Facultad de Filosofía de la Universidad Santo Tomás, Bogotá, Nos. 82-85, 2001. pp. 273284. 2 Weber M. Ensayos sobre Metodología Sociológica, Amorrortu, Buenos Aires, 1993, p. 231.

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Así concebidas, las políticas públicas son todo un entramado de materia prima, proceso y producto conforme al cual se transforma la sociedad a partir de sus propios recursos gracias a la acción intencional, racional y elegida de la sociedad. Esta noción, se apoya en lo que he denominado “mandato a priori de política”3, que se distingue marcadamente de la interpretación de las políticas públicas representada por autores como O’Donell y Oszlak4, para quienes el estado reacciona a las demandas socialmente relevantes, como un procesador de inputs o demandas, empleando sus recursos para producir outputs o resultados. Esa es una visión conductista del Estado, que enfrenta dos contradicciones: por una parte, hace del Estado una entidad carente de identidad y propósitos propios; segundo, genera una alienación entre sociedad agente y estado paciente, sin percatarse que esa dinámica no sólo contradice la experiencia sino la misma noción de lo político. La idea de un mandato a priori de política nos dice que la sociedad desde sus bases culturales ya aprecia ciertos valores y principios y que desde ellos construye la política práctica y configura al Estado. Estos valores son parte de lo que podríamos llamar cultura política y determinan cómo por ejemplo, una sociedad aspira a la democracia, a la tolerancia o a la libertad como bases de toda ética política, ante las cuales se confrontarán las acciones concretas o políticas públicas. No obstante también determinan que una sociedad valore la corrupción, la disculpa o a la mediocridad como parte de sus políticas públicas... indicándonos en este caso una distorsión en la comprensión de la naturaleza de la sociedad y de lo público. Cierro esta parte, indicando que entiendo al Estado como la personalidad jurídica de la sociedad civil y por lo tanto, la creación institucional que representa esos valores y principios constitutivos de la política en un ámbito cultural e histórico determinado.

2. La necesidad de que la ética política se traduzca en ética de las políticas. Si, como he señalado, toda política está éticamente determinada al grado de que no puede evitarse un escrutinio y una exigencia de moralidad, entonces, las políticas públicas, esas acciones y decisiones estatales, deberán ser ellas mismas éticas. El primer señalamiento es que hablar de políticas éticas es tautológico, puesto que como hemos dicho, toda la actividad política es ética por naturaleza. Sin embargo, evitaremos incurrir en esa simplificación, puesto que acciones y decisiones de actores políticos, gubernamentales y estatales son frecuentemente ajenas e incluso opuestas a la ética... manifestándose como ilegales o ilegítimas. Así que nuestra preocupación se desplazará más bien a cómo pueden las políticas públicas transformarse para ser ellas mismas mejores desde el punto de vista ético y propiciadoras de una cultura política más ética. Nuestro punto de partida no puede ser sino optimista pues en todo momento nos encontramos en una determinada encrucijada ética. Es decir que independientemente de que prevalezca lo que podríamos considerar un estado de cosas injusto, eso no significa que no existan múltiples potencialidades a partir de las cuales se tienen que desarrollar mejorías morales. Pongamos un ejemplo. Si consideramos que el 3 4

Serrano J., La Naturaleza Ética de las Políticas Públicas, UPM, México, 2001, p. 114. Cfr. O’Donell y Oszlak, Estado y políticas estatales en América Latina, Clacso, Buenos Aires, 1976. 2

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régimen político mexicano es autoritario, corrupto o deshonesto, es precisamente nuestra conciencia crítica de estos males el primer recurso que motiva la búsqueda de cierto progreso en la democracia, la probidad y la honestidad. No existe ni existirá una sociedad inmaculada, pero sí pueden existir sociedades en un permanente camino, digamos en una permanente transición hacia una mayor ética política.

3. Un primer paso necesario el análisis ético de las políticas Es demasiado obvio analizar las políticas públicas desde aspectos como el politológico, el utilitarista, el administrativo, el jurídico, etc. Pero muy pocos ven la necesidad del análisis ético. Está claro que los demás análisis son sencillos, dado que se cumplen conforme a herramientas y métodos bien desarrollados, por ejemplo, el análisis costo beneficio, o la teoría del votante medio, o la constitucionalidad de una norma, sin embargo, la ética es mucho más compleja porque se enfrenta a dos serias limitantes: primero, que la ética es entendida como una cuestión de creencias morales y por lo tanto aporética, inconclusa e in-universalizable. Por otra, que dado lo anterior y que se trata de una ciencia filosófica, carece de métodos y técnicas de investigación. A este respecto se nos presenta un primer desafío: hacer posible el análisis. Para ello requerimos pasar por varios momentos. El primero, deslindar ética y moral. La ética no se rige por las valoraciones subjetivas, sino por el estudio deontológico y por lo tanto naturalista de los entes, en este caso, el ente social, el Estado y sus instituciones... sacando de ello las consecuencias normativas correspondientes. Sólo si se cumple esta condición son mutuamente posibles la ética y el derecho positivo como disciplinas normativas, porque comparten, no una condición contingente y relativa, sino objetiva y universal conforme al carácter deontológico de la naturaleza de los entes, así como de las condiciones formales que legitiman su validez pública y universal. La segunda condición consiste en desarrollar los métodos apropiados para analizar éticamente los fenómenos humanos. Tras haber establecido la ética como ciencia normativa, se nos presenta la necesidad de releer la historia de esa disciplina para sacarla del equívoco mercado en que parece haberse convertido. Descubrimos que de ella surgen con vitalidad, fuerza y pertinencia, métodos tan viejos como la humanidad, capaces de ser desarrollados de manera rigurosa como medios para entender y resolver problemas morales. Así tenemos como métodos éticos: la regla de oro, la ley de talión, el principio de doble efecto, el imperativo categórico, el utilitarismo, la ética material de los valores, la ética del cuidado, la ética del discurso, etc. Estos métodos, debidamente aplicados, son capaces de desentrañar situaciones de conflicto moral, especialmente aquellas que constituyen dilemas morales – de los que hablaré más adelante-. La utilidad del análisis ético de las políticas es que nos permite crear una visión dinámica y graduada acerca de la forma en que nos vamos proyectando hacia mejores condiciones éticas en el ámbito público.

4. Segundo la hechura ética de las políticas El siguiente paso necesario es elaborar políticas públicas desde el compromiso con la ética. El principio rector es que se debe procurar el bien común. No obstante, con frecuencia parecería que esta es una noción del todo abstracta. Especialmente en las situaciones que se definen como dilemas morales. La 3

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situación permanente de la política práctica es que no existen bienes o males puros, sino un cierto tipo de mezcla, en el que lo que conviene a unos desfavorece a otros y dado que no es posible satisfacer en una sociedad grande y plural las expectativas de todos los sectores sociales, es imposible definir el bien común como un puro bien de manera positiva. La conclusión que sacamos de lo anterior es que el gerente público tiene que aprender un arte muy sofisticado, el de tomar decisiones que consideren a todos los sectores sociales interesados, salvaguardando su legítimo derecho, pero legitimando las decisiones que no corresponden a ciertos intereses particulares. Una de las más objetivas razones para hacer esto es ganar en gobernabilidad, puesto que una sociedad en la que los beneficios se distribuyen de la manera más equitativa posible es más susceptible de aceptar las cargas que eventualmente sean necesario asumir –y la sociedad las asume, aunque esto pareciera irracional- conscientes de la preocupación que se tiene por ellos y no como sucede frecuentemente, que son menospreciados. El arte de la hechura ética de políticas es el arte de la sensibilidad y la corresponsabilidad. Elaborar políticas requiere la principal de las virtudes políticas: la prudencia; virtud del gobernante, que pondera y resuelve –si se quiere salomónicamente- entre cursos contrapuestos de acción y valores encontrados.

5. Tercero la implementación ética de las mismas. En este esquema de tres pasos, lo último es implementar las políticas públicas de manera ética. Es aquí, donde, pareciendo que toda política pública es esencialmente ética, resulta que la aplicación que hacen los sujetos concretos, es frecuentemente tramposa, malintencionada, dobleintencionada o marcada por ilegítimos intereses personales. También a este nivel ocurre el nepotismo, el tráfico de influencias, el peculado, etc. Es aquí donde, hoy día se centra la atención de la gerencia pública en lo que se ha denominado genéricamente “combate a la corrupción”. En este nivel, me parece oportuno compartir con ustedes algunas reflexiones. La primera es que la persona humana es digna y bondadosa por naturaleza, corrompiéndose por un vicio de su voluntad. De esta premisa concluimos que el burócrata es bueno por naturaleza y si no actualmente, al menos sí potencialmente apto para la moralidad política... lo mismo que todo ciudadano. En segundo lugar reconocemos que ninguna persona, en ninguna circunstancia es capaz de prescindir de sus propios intereses, por el contrario sólo se mueve por sus propios intereses, por lo que el discurso del combate a la corrupción pretende un imposible. De esto concluimos que sólo si sabemos orientar el interés personal hacia el interés común, podremos practicar una ética política. O en otras palabras, asegurarnos que el interés particular no se busque por oposición y a costa del interés común y que, dicho interés no obstruya, ni cancele la posibilidad de realización individual. Entonces la burocracia está llamada a obrar bien, con calidad en sus acciones, con responsabilidad en sus resultados, con voluntariedad en sus decisiones, con información y con preocupación en el resultado de las mismas. En esto podríamos ir resumiendo las exigencias de la aplicación ética de las políticas. Sin embargo, el problema de la ética tiene un giro peculiar: es un discurso racional. Es decir, apela a la 4

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conciencia del bien y lo mejor. Así como lo haría toda decisión económica, siempre se debe preferir más que menos. No obstante, sabemos perfectamente que la acción dañina, mala, corrupta, es aquella que rompe con ese debido orden racional, lo que nos conduce a la paradoja de la irracionalidad de la inmoralidad. ¿Qué sucede en estos casos? Que existen diferentes órdenes de valoración y que estos órdenes no se encuentran en una misma línea, sino en ámbitos que se superponen, en algunos casos se cruzan, etc5. haciendo que nuestras decisiones transiten por diferentes consideraciones, frecuentemente contradictorias. Es esto último –que de hecho es tema de investigación acuciante para la antropología y la psicología- lo que reclama que transitemos al ámbito de la cultura política.

6. Centrémonos en la cultura política La cultura política también es graduada por lo que se puede definir como el conjunto de hábitos y valores que caracterizan la vida pública o política de una sociedad. Así, fenómenos como “la mordida” ocupan un lugar en la cultura política, tanto como puede ser la buena vecindad, la cultura vial, la limpieza, etc. Toda sociedad política se encuentra entonces en un determinado nivel de cultura política y ésta se transforma por diferentes factores, como el sistema educativo formal, los medios de comunicación, las culturas populares y tradiciones, los fenómenos naturales... pero también y no menos importante, por la forma de gobernar. Hay que preguntarse si el autoritarismo (en la cultura) que tanto se reprueba, no es sino resultado de un estilo de hacer política y de gobernar autoritario. De no ser así, tendríamos que esto corresponde a un factor intrínseco a la sociedad mexicana, o en otras palabras “natural”. Pero no es así, toda sociedad evoluciona y se transforma, si bien muchos elementos son muy profundos y arraigados, son muchos más los que pueden construirse mediante la acción de generar una cultura política determinada. La ética de las políticas públicas tiene una herramienta invaluable en esta materia, como la forma de materializarse, haciendo del gobierno una pedagogía. Esta es una de las ideas más importantes de mi propuesta. Gobernar es educar, tiene que ser una forma de pedagogía. Gobernar es enseñar a la gente cómo ser ciudadanos virtuosos. Pongo un ejemplo para mostrar la importancia de esto. Muchos consideran que el gobierno de Carlos Salinas se distinguió porque ni vio, ni oyó las demandas sociales.... así, la pedagogía del gobierno enseñó a los ciudadanos que era mejor la estridencia, el bloqueo o las armas, como forma de expresar sus demandas. Hoy día parece que la pedagogía del machete se impone. Y como se aprecia, esto otorga ya un carácter ético al gobierno. No dudo en señalar, por el contrario, categóricamente sostengo que la preocupación más importante para nuestro gobierno en funciones, y para la cuestión de la transición a la democracia, es poner en la primera jerarquía de prioridades mejorar y desarrollar la cultura política de México. Son demasiadas las contradicciones y vicios acumulados durante décadas. Y el discurso maniqueo y mojigato del combate a la corrupción -por más que esté de moda- se queda en palabras si no se asume seriamente hacer de la ética parte indispensable y consciente de la estructura y las funciones de la política del Estado. 5

. Véase Serrano J., La Naturaleza. Op. Cit. p. 88ss. 5