VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Una revisión inicial a la nueva ley del servicio profesional de carrera en la administración pública federal de México : oportunidades y desafíos en la medición de resultados Bruce J. Perlman Juan de Dios Pineda I.

INFORMACION PRELIMINAR

La implantación del servicio civil de carrera es un proceso de cambio compuesto por un conjunto de reglas, normas y procedimientos administrativo que rediseña y regula el trabajo organizacional y su división en una unidad administrativa. Ello también incluye la atmósfera institucional, los valores y conductas de los actores en la función pública. La profesionalización debe ser entendida como la articulación de una serie de mecanismos que permitan hacer claras y transparentes las reglas que deben regir el desempeño de los funcionarios en la administración pública. Las reglas deben regir la permanencia, entrada y salida, la movilidad, ascensos, asignación de actividades de los funcionarios públicos. Estos mecanismos deberán permitir que la selección se haga considerando la formación, pero también las capacidades y habilidades en función del puesto. Si bien el diseño del servicio civil de carrera ha sido cuestionado en la mayoría de los países en donde se ha implantado, su propósito ha sido impulsar reformas que tratan de remediar algunas de las principales fallas del ejercicio de la administración pública, tales como el elevado costo fiscal, el burocratismo, la ineficiencia y la falta de rendición de cuentas de los funcionarios frente a la población. Los sistemas de carrera administrativa, no obstante, están en constante cuestionamiento, ya que al igual que en los países con menor grado de desarrollo, se reconoce el desprestigio de las instituciones. Por tanto, la función pública ha entrado en una fase de desprestigio e ilegitimidad que obliga a plantear la necesidad de institucionalizar sistemas de carrera. El punto nodal se centra en encontrar la relación que permita una mayor profesionalización de los cuadros administrativos dentro del proceso de modernización. Este proceso implica concebir la idea de que la sociedad y el Estado encuentren posibilidades de colaboración efectiva, permitiendo la interacción de un mayor número de actores. Como ejemplo de sistemas jurídicos en donde el servicio civil cuenta con tradición dentro de la administración y gestión pública tenemos a Francia, Inglaterra y Estados Unidos, en donde resalta la necesidad de los gobiernos de actualizarse y adecuarse a la época, reorientando y rediseñando las características de ésta institución. De ahí que surge el nexo inseparable entre la actividad del cuerpo de servidores públicos y la ética a la que han de someterse en su acción y en su conducción. II. CARACTERÍSITCAS ESENCIALES DE TRES EXPERIENCIAS DE SERVICIO CIVIL DE CARRERA 2.1 Gran Bretaña En Gran Bretaña el sistema es resultado de un proceso histórico ligado al régimen político. Nace como una reacción a los constantes abusos de la administración pública del siglo XVIII, los que consistían en otorgar nombramientos de funcionarios como privilegios o favores, no existía una relación entre la calificación, el nombramiento y la remuneración, no había criterios definidos para realizar las tareas de reclutamiento, evaluación o sueldo. Los mismos funcionarios realizaban tareas políticas y administrativas sin tener la seguridad del empleo.

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A finales de ese siglo, con la alternancia de partidos en el poder, nace la idea de la permanencia de los funcionarios. Así pues, el servicio civil en Gran Bretaña se origina por el interés de erradicar esas prácticas, formalizando la incompatibilidad entre la función política y la administrativa. Como resultado, se quita a los ministros una parte de sus funciones administrativas con lo que se fortalece al parlamento restableciendo así el equilibrio de poderes. El sistema político se consolida por el carácter apolítico del civil service. Así, los funcionarios de carrera asistían a los ministros, debiendo tener un alto grado de formación y experiencia, privilegiando no a los que tenían amplios conocimientos técnicos sino a destacados universitarios en la esfera clásica o humanista. Al cumplirse la función pública británica como una profesión, se seleccionaba y promovía a sus miembros en razón del mérito y sin importar su militancia partidista. La permanente asesoría y sugerencias en materia de políticas públicas que correspondía dar a los funcionarios, generó la creación de un verdadero poder en la burocracia inglesa. Esta situación fue criticada intensamente, sobre todo a partir de los años sesenta, lo que generó la creación de un comité para su estudio que rindió el Informe Fulton, en donde se resume la situación en que los administradores eran amateurs o estaban mal preparados para realizar las tareas encomendadas. De igual manera, se cuestionó la supuesta imparcialidad al alegar la influencia insoslayable de la asesoría y su evidente proyección en las decisiones políticas. A finales de los setenta, se afirmaba que el servicio civil intentaba llevar adelante su propio programa político. Margaret Thatcher se vio obligada a invertir el equilibrio entre los trabajos de asesoría y los puestos en los que se requería mayor capacidad de gestión. Hubo cambios en la cultura de los funcionarios ingleses al subrayar la capacidad directiva en detrimento de la consultiva. Se registró un decremento de 700,000 a 590,000 empleados. Tanto la señora Thatcher como John Major fortalecieron el programa denominado New Steps con el propósito de crear trabajo en agencias más autónomas con mayor nivel de eficiencia, con el interés de servir al “cliente” (ciudadano), contratando agencias que se contraponían con el concepto de la responsabilidad ministerial, de añeja tradición británica. Hoy en día, para ingresar a la administración pública se enfatizan los resultados de prueba, entrevista y exámenes de conocimientos a candidatos que reúnen las características para el puesto. Sin embargo, el sistema es cerrado ya que el Civil Service Comission controla el proceso en su conjunto a diferencia de países como Italia y Alemania en donde impera una lógica más descentralizada encargándose cada ministerio de sus propios reclutamientos. De esta manera, en Gran Bretaña solo los miembros del servicio civil pueden acceder a puestos dentro de la alta jerarquía. 2.2 Francia La concepción francesa de la función pública se define, en las palabras de Serge Salon y Jean Charles Savignac en “Fonction publique, agents de l’État, de collectivités locales et des grandes services publiques”. Así, la función pública es una actividad de interés general ejercida en nombre (de) y para los ciudadanos. Por tanto, requiere de titulares con una calificación técnica y aptitudes morales que le den una especificidad en relación con otras funciones. No es el ejercicio de un oficio ordinario, es una función social, una especie de magistratura. El funcionario está antes que nada al servicio de los ciudadanos, pero es también agente del Estado y, por ende, participa en la consolidación del estado. El concepto se basa en la independencia del funcionario respecto del poder político; el estado francés consideró que tal independencia sólo se lograría mediante reglas claras que garantizaran igualdad en el acceso a los empleos públicos, la continuidad y la posibilidad de hacer una carrera. Conjuntamente con las obligaciones y garantías de los funcionarios, las reglas constituyen el status general, al lado del que existen estatutos particulares. De esta manera, el sistema del servicio civil de carrera francés está 2

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cimentado en torno a la noción de “carrera”. El individuo elige una profesión que se vincula directamente con un servicio administrativo que lo compromete con una carrera en la función pública. Los funcionarios se seleccionan por oposición, la formación es general, la promoción está en función ciertamente de la antigüedad (aunque también intervienen criterios como el del rendimiento) y las retribuciones aumentan en función de una escala preestablecida. Así, el sistema es cerrado; es decir, existe la prohibición de los nombramientos políticos como condición para mantener el principio de la “neutralidad” de la administración. No obstante, en algunas ocasiones los concursos pueden estar abiertos a aspirantes que no formen parte de las burocracias, sin ser estos nombramientos políticos. Existen múltiples críticas al sistema francés del servicio civil, alegando que la función pública presenta síntomas de envejecimiento por lo que no es capaz de soportar el vértigo de la modernidad. A partir del gobierno socialista se ha reforzado el repliegue estatal, ha descendido el gasto administrativo y los jóvenes franceses están más tentados a ingresar a las filas del sector privado. Otro elemento imperante es que con la unidad europea los concursos han sido abiertos a los nacionales de otros países con lo que se ha desalentado en parte la formación administrativa de carrera. Por ello, ahora se lucha por reencauzar la función pública sobre nuevas bases, seleccionando individuos con habilidades y destrezas de mayor grado de especialización. No obstante, la nación francesa sigue considerando a la administración pública como la promotora de las grandes reformas económicas y sociales. Hoy en día, el reclutamiento se encuentra centralizado, en donde la mayoría de los funcionarios deben haber cursado programas en la École Nationale d’Administration y los institutos regionales de administración. El status de la función pública en este país se basa en la influencia que ejerce en la sociedad francesa. 2.3 Estados Unidos En 1887 antes de llegar a ser Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica, Woodrow Wilson, el reconocido prócer de la administración pública norteamericana, escribió un artículo ahora muy famoso publicado en La Revista Americana de Ciencia Política. En dicho artículo Wilson elaboró una agenda para el aparato burocrático del Estado, apuntando a transformar la administración pública del EEUU desde un colección de agencias ineficientes, dominado por intereses políticos, y con elementos humanos escogidos por su lealtades y labores partidarios, en un sistema compuesto de herramientas de la implementación de la política pública bien gestionada, neutral, excepto en los valores profesionales, y operado por recursos humanos seleccionados por sus capacidades técnicas. El programa de Wilson, tanto en su artículo como en su presidencia, no fue una invención solitaria sin respaldo político. Wilson compartió la filosofía y metas del movimiento reformista norteamericano llamado el Movimiento Progresista, por su orientación al avance del Estado desde un órgano social, apoyando a una economía pre-industrial y local hasta un papel que estimula y forma a una economía capitalista industrial moderna y nacional. Los Progresistas no fueron un grupo formal político, más bien era un grupo de políticos y reformistas sociales que compartieron ciertas ideas, filosofías, y metas aunque vinieron de partidos distintos. Por ejemplo, otro famoso Progresista era el anterior Presidente Theodore Roosevelt, quien puso el candidato de su propio partido Republicano, el Presidente Taft, formando otro partido nuevo compuesto de otros Republicanos, todos unidos contra Taft porque él no compartió de los ideales progresistas. Esta acción en contra de su propio partido por Roosevelt porque no aceptó a las metas progresistas permitió a los demócratas ganar la presidencia con Woodrow Wilson. Tuvieron tanta 3

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relevancia histórica estas ideas que iban llegar a ser implementados en una manera u otra. La agenda concreta de reforma dimensionado por Wilson contempló a transformar las operaciones del gobierno. Lo que quería Wilson era una modernización gubernamental. Para llegar a este cambio el planteó en su famoso artículo la necesidad tener cambios en tres áreas importantes en el poder ejecutivo: la área de Métodos Ejecutivos que corresponde a lo que hoy decimos es Gestión, Dirección, y Liderazgo; la área de Organización, que corresponde a lo que hoy llamamos, Estructura, Función, e Operación Organizacional; y el área de Personal, que corresponde a lo que hoy es Recursos Humanos. Es importante saber que tanto para Wilson como para los otros progresistas el ítem más importante en esta lista de áreas para atención era la tercera, la de Personal. Para ellos la conversión del poder ejecutivo desde una fuente de empleo para partidarios hasta órgano que hizo selección racional técnica de empleados fue la condición necesaria para la reforma gubernamental. Significa para Wilson poner atención en la reestructuración y gerencia sin considerar el rol del personal, es nunca lograr el fin de la modernización y reforma gubernamental. Para él y para ellos un sistema de personal basado en el compadrazgo posiblemente pueda formular y adoptar políticas públicas gubernamentales pero no pueda implementarlas. Lo que querían era una transformación del servicio público hacia un servicio civil de carrera. Fue en el área de personal donde tuvieron Wilson y los progresistas su primero y más importante éxito. La conversión del sistema de personal del gobierno federal de los Estados Unidos de Norteamérica no ocurrió en un momento determinado, ni por la intervención de una sola ley federal. Al contrario, fue una evolución que se requirió tres esfuerzos legislativos durante 40 años, para tener la transformación del servicio civil estadounidense. Al final de cuentas, el movimiento progresista proporcionó los tres principios básicos en los cuales esta fundamentado el servicio civil norteamericano y lo hizo a través de tres leyes. 2.3.1 Tres principios básicos en los cuales esta fundamentado el servicio civil norteamericano Los tres principios y la ley pertinente en orden de su importancia son: 1. Selección y ascenso por mérito –encapsulada en el Acta Pendelton de 1883. El Acta Pendelton estableció el proceso de tener exámenes, prueba de experiencia, y credenciales, todos relacionados a los requisitos de desempeño del puesto. Casi todos los puestos del servicio civil fueron sometidos a este régimen. Este nuevo sistema fue denominado el sistema de méritos, y la ley también estableció la Comisión de Servicio Civil, que tuvo para su función principal la vigilancia de este sistema. Así quedo hasta 1976, cuando el acta de la Reforma del Servicio Civil estableció la Oficina de Gestión de Personal bajo del Presidente de la Republica, y pasó la administración del sistema de méritos a su Oficina de Protección del Sistema de Méritos. 2. Retención de los empleados a través de una permanencia –hecho por el Acta Lloyd/La Follete de 1913. La ley Lloyd/La Follete dio permanencia a los empleados públicos después que pasaran su periodo de inducción, normalmente entre 3 o 6 meses dependiendo del tipo de puesto. El fuerzo de esta acta fue proteger a los empleados de carrera de acciones tomadas por actores políticos. La ley dio una protección contra intervención política contra de alguien por usar su juicio técnico y fortaleció el sistema de méritos. 3. Ascenso por clasificación de puestos – establecido por El Acta de Clasificación de Puestos de 1923. 4

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La clasificación de puestos es importante porque es verdaderamente la base de una carrera. Así se establecen cuáles puestos tienen más valor en términos de requisitos, y después pago, por el sistema de méritos, y todos los puestos están valorados lógicamente. Esta ley ha estado sobre la base de las grandes innovaciones técnicas hechas en el EEUU. Este esquema tiene tres elementos claves para cualquier sistema de personal público: 1) La protección de empleados de influencia política; 2) Pago con base en el rendimiento y capacidad; 3) Profesionalización del Servicio Civil de Carrera. Siguiendo los tres principios y con base en estos tres elementos, fue posible llegar a un servicio civil de carrera eficiente, eficaz, y instrumental. Pero estos cambios no garantizan la calidad y funcionalidad del servicio público; más bien den una base para construirlo. En otras palabras, las leyes quedaron por reglamentarse. Quedaron dos problemas para resolver. El primero fue la manera de organizar el servicio civil para la profesionalización. El segundo fue el problema del tamaño del servicio civil. 2.3.2 Modelos para la organización profesional del servicio civil Hay muchas opciones para la organización profesional del servicio civil. Por ejemplo, existe el modelo de Cuerpos Profesionales para la inducción de empleados profesionales que se usa en Francia. En este modelo elitista los empleados de carrera entran solo desde algunas escuelas preparatorias especiales, y son miembros de su cuerpo para su vida profesional incorporando siempre elementos de la política. De hecho, después de su servicio público muchos de ellos entran a la política y llegan a puestos elegidos por su influencia. También hay el modelo de la Gran Bretaña, del burócrata sin carrera. Este modelo es medio elitista. La gran parte de ellos entran al servicio desde las universidades más prestigiadas del país, pero trabajan sin reconocimiento público y sin un papel directo político –solo avisan técnicamente los ministros de cualquier partido–, no hay puestos de confianza en sí. Después de su periodo de servicio nunca entran a la política. El tercer modelo es lo que evolucionó y que se emplea en EEUU. Esto es el “modelo representativo” en el cual los servidores públicos reciben su formación académica en cualquiera universidad del país. Entran por examen y siguen recibiendo su capacitación profesional por dos vías: tanto internamente en la agencia gubernamental, como por programas universitarios en los que reciben diplomas y/o títulos profesionales. Aproximadamente 3% de estos puestos son puestos de confianza y ellos son actores políticos; los demás son integrantes del sistema de méritos. Ese sistema no es elitista porque los empleados vienen de todas partes del país, y de todas las universidades. Sin embargo, para poner este modelo en efecto es necesario tener un sistema de universidades descentralizadas y de calidad académica, tal y como se hace en EEUU a través de un sistemas de acreditación nacional de universidades y de programas académicos. El segundo problema –el tamaño de la burocracia–, no es fácil superar. La cantidad numerosa de empleados organizados jerárquicamente presenta oportunidades perversas para esconder información sobre su rendimiento, y recibir en efecto indemnización de su mala conducta. Este hecho es ayudado por la tendencia de burocracias largas a absorber información pasada a cada nivel. Lo que pueda resultar es la desmotivación de buenos empleados cuando saben que los malos son protegidos por las circunstancias. La manera en la cual se evita este problema, en el sistema norteamericana, es a través de la evaluación de desempeño, tanto de individuos como de órganos o grupos. El primero es la medición del 5

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rendimiento del empleado y el segundo la productividad de la unidad. Pero para tener la evaluación de desempeño en buen funcionamiento hay que asegurar dos asuntos claves. Primero, que la información llegue a las manos de los empleados en si, y también a aquellos que toman las decisiones, a través de información específica, sobre conducta. Segundo, que los resultados de la evaluación estén vinculados al pago -la idea clave es tener un sistema que tenga semejanza al mercado, a más rendimiento, más pago. También, es necesario tener un sistema de disciplina progresiva, capacitación y desarrollo de empleados, apuntado a resolver sus deficiencias, a través de la evaluación: lo que se persigue es tener éxito. La idea es un sistema en el que los empleados sean premiados y tengan incentivos para el desarrollo de sus capacidades. Además hay otro elemento clave en el sistema norteamericana que es la transparencia en la información sobre el servicio publico. Es importante para crear una imagen buena, pues sin ella no se pueden atraer a los mejores recursos humanos al servicio civil. Esto implica que toda la información sobre el rendimiento y productividad de las agencias públicas debe llegar, o por lo menos, estar disponible al público. Con todo, la reestructuración del servicio público no es suficiente para convertirse en un servicio civil de carrera, que persiga una estrategia de políticas eficientes para el Estado. III.

IMPORTANCIA DE LAS CONDUCTAS ÉTICAS EN EL SERVICIO PÚBLICO

3.1 El marco legal El marco legal es el conjunto de normas legales y reglamentarias que establecen las normas de comportamiento de los funcionarios e imponen estos límites mediante sistemas de investigación y acusación. Dado que inviste de eficacia jurídica a la infraestructura ética, opera como una función de control. Tanto para emprender nuevas investigaciones, acusaciones y demás controles legales o reforzar los que estén ya en curso es necesario recopilar previamente los códigos penales vigentes (aplicables a todos los ciudadanos), así como las diversas normativas sobre la función pública, leyes y reglamentos de conflictos de intereses específicamente aplicables a los funcionarios y demás cargos públicos. Los principales elementos del marco legal de la infraestructura ética son el establecimiento de límites al comportamiento de los funcionarios y su aplicación efectiva mediante sanciones, así como el escrutinio y la iniciativa públicos mediante la mejora de la transparencia en las actividades de gobierno (incluido el acceso a la información). Las normas de comportamiento esperado de los funcionarios son necesariamente exigentes, en la medida en que administran la autoridad y los recursos del Estado. Por tanto, toda normativa reguladora de la integridad del servicio público establece obligaciones jurídicas y normas de comportamiento esperado, así como las consecuencias de su incumplimiento. Con todo, de nada sirve implementar un marco legal de lo más novedoso sino existen las normas éticas y morales, así como los principios de deontología que se presentaron en la primera sección de este documento. Los elementos de la conducta ética deben de preciarse sobre los marcos normativos, pues mientras estos segundos son coactivos, los primeros revelan un mayor sentido de profesionalización del servicio público transparente, y apegado a normas morales y de valores de honestidad. 6

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3.2 Factores de influencia en la ética y la conducta en el servicio publico La mayoría de los países en el mundo han sufrido o están sufriendo reformas notables en la gestión del sector público, algunos de ellos como lo que podría certificarse la vanguardia del cambio desde una administración basada en las reglas a una gestión pública basada en los resultados y el rendimiento, bajo principios de la ética y la conducta en el servicio público. Evidentemente, si los niveles salariales son tan bajos que los funcionarios se ven obligados a buscar trabajos externos o aceptar sobornos, habrá problemas. Si la gente se siente mal remunerada e insegura y la moral es baja, estará menos dispuesta a hacer ese pequeño esfuerzo adicional. Parece que la mayoría de los países son conscientes de los posibles riesgos de estos factores y reconocen que las condiciones de trabajo de los funcionarios son un factor importante para seguir un ambiente favorecedor de las conductas éticas. La formación suele ser la primera víctima de los recortes, incluida la formación ética inicial y continuada. El funcionario público tiene la obligación de servir al estado, por ende, a la sociedad, por encima de cualquier grupo o partido. De igual manera, tiene la obligación de ceñirse a las reglas del sistema de servicio. De acuerdo a una encuesta de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), citada en el semanario The Economist el 14 de octubre del 2000, cada burocracia desarrolla un código de ética basado en distintos valores que rigen la moral de sus sistemas (ver a Tabla 1, abajo). Las burocracias alemana y sueca son las más codificadas éticamente al contar con 12 valores que estructuran la moral y regulan el comportamiento de sus integrantes. Entre los valores más citados por la encuesta se encuentra la imparcialidad, (el más popular entre los países miembros de la OCDE), la legalidad (citado 22 veces), la integridad (citado 18 veces), la transparencia (citado 14 veces), la eficiencia (citado 14 veces), la confidencialidad y el servicio en el interés público. A continuación los resultados (Fuente, OCDE). 3.3 Las exigencias de los ciudadanos, para demandar un comportamiento ético de los servidores públicos. Hacer la administración más orientada al cliente ha sido uno de los pilares de la reforma de la gestión pública en muchos países. Pueden producirse conflictos entre los derechos de los clientes y la obligación de los funcionarios de no exceder sus límites económicos. La relación entre funcionarios y ciudadanos está en una fase de transición. El concepto de “lealtad al Ministro” o a la Administración como principio rector de la acción administrativa está siendo cuestionado al solicitar también a los funcionarios que obedezcan a otro jefe, “el ciudadano”. Por ello, debe haber equilibrio entre el “interés público” y los de los contribuyentes o los consumidores o “cliente” individuales. Estos conflictos de objetivos y responsabilidades aparecen como dilemas que los funcionarios deben resolver directamente. Cuando no se cumplen las elevadas expectativas de los ciudadanos, los funcionarios sufren también la carga de la insatisfacción pública. 3.4 La reestructuración del sector público La reforma de la gestión pública ha supuesto, en diversos grados, una mayor delegación de las decisiones de asignación de recursos tanto desde los órganos centrales de gestión hacia los departamentos y organismos como en el seno de los propios departamentos, desde los niveles centrales del gobierno a los inferiores y desde el sector público hacia los subcontratistas del sector privado. La socialización profesional, con el fin de mantener un cierto ethos global de servicio público y evitar la potencial fragmentación se ha tratado también de establecer directrices (o valores) genéricas elaboradas por entidades centrales que sean aplicables al conjunto del servicio público y a partir de las cuales cada 7

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uno de los organismos defina sus propios códigos de conducta específicos. A partir de los principios éticos se ha buscado evitar la discrecionalidad en la elección de los recursos a emplear, la distribución del tiempo de trabajo y la reasignación de fondos entre los distintos programas y actividades. Esta creciente delegación de autoridad tiene como objetivo fomentar que los gestores gestionen: es decir, que sean flexibles, innovadores y menos reticentes a la asunción de riesgos. Además, al hacerse hincapié en el rendimiento aumentan las presiones. Si un directivo ha de cumplir ciertos objetivos de rendimiento (en especial, si su remuneración depende de ello), puede sentirse presionado para dejar de lado las normas éticas o las normas de procedimiento. Se difuminan las relaciones tradicionales de rendición de cuentas. Evidentemente, la cuestión del equilibrio adecuado entre autonomía y responsabilidad requiere un cuidadoso estudio y probablemente se irá adaptando con el tiempo a medida que se ponen a prueba y se perfeccionan los nuevos sistemas; pero todo ello basado en los principios éticos. De ahí que el establecimiento de procedimientos de alerta muestra el compromiso del gobierno con la delegación y la responsabilidad pública mediante la instauración de un sistema viable de denuncia de las actividades no éticas. Al ser dotados de mayores posibilidades de acceso a al información pública, los ciudadanos y los medios de comunicación se han convertido en vigilantes más eficaces del servicio público. Los ciudadanos tendrán mayores oportunidades de cuestionar decisiones en función de su equidad, justicia o cualquier otro criterio. 3.5 Cambio de las normas sociales, para la mejor conducta del servicio público Las normas de comportamiento en el sector público están también influidas por las reglas sociales, de las que deben ser reflejo. Por ejemplo, las medidas para la eliminación del acoso sexual y las prácticas racistas han pasado a primer plano en muchos países y empiezan a recogerse en los códigos de conducta o las declaraciones de valores del sector público. Por ello la importancia de cuidar los valores éticos sobre todo en la gestión pública en marcada en la profesionalización del servicios público. Por ello, se ha aumentado los contactos entre cargos públicos de distintas administraciones con normas éticas y de comportamiento potencialmente diversas, así como, en el ámbito de los mecanismos contractuales. Una conclusión inicial sería en el sentido de que los funcionarios públicos actúan en un contexto nuevo y cambiante, son objeto de un mayor control público y de mayores exigencias ciudadanas, y se ven obligados a asumir mayores responsabilidades y a adoptar nuevas formas de realizar las tareas administrativas. Los delitos penales son un elemento fundamental para que los servidores actúen con mayor honestidad. Con todo, la dificultad radica en armonizar el proceso penal y los procedimientos administrativos del servicio público. Ambos procedimientos deben basarse en los mismos principios y valores, ya vengan especificadas las sanciones en la normativa penal, civil o administrativa, pues en caso contrario existe el riesgo de que la conducta indebida se pierda en los intersticios del sistema jurídico. A la inversa, los códigos penales pueden contemplar específicamente los delitos de los cargos públicos, en donde está tipificado el delito cometido por el funcionario público que acepta un regalo o una promesa. La cuestión es si el código penal vigente en un país puede dar respuesta suficiente a los comportamientos ilegales en el servicio público. 3.6 Mayor transparencia: el público como vigilante Las normas reguladores del acceso a la información ofrecen al público la oportunidad de actuar como 8

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vigilante de los cargos públicos. En muchos países, estas normas permiten a cualquier persona buscar información sobre las actividades de servicio público. Si el ciudadano puede acreditar la existencia de un acto administrativo indebido, la legislación constitucional o administrativa le ofrece medios de reparación, si bien de carácter generalmente correctivo y no punitivo (estas normas institucionalizan, además, ciertos principios que pueden considerarse integrantes de la ética del servicio público: justicia procedimental, uso correcto del pode, transparencia en la toma de decisiones administrativas, protección de los derechos de los ciudadanos y responsabilidad del servicio público). Al levantar el velo de las actividades gubernamentales y permitir su escrutinio público, las leyes de acceso a la información pueden contribuir a evitar las conductas no éticas. Los medios de comunicación e instituciones tales como el defensor del pueblo desempeñan un papel importante de este ámbito. La mayor transparencia implica mayor exigencia de responsabilidad, así como accesibilidad (facilidad de comprensión) carácter dinámico (por vía interpretativa y de revisión y reforma) del marco legislativo, que debe indicar a los funcionarios qué deben hacer y cómo hacerlo, e informar al público en general de los deberes del servicio público de forma que pueda exigir a aquéllos sus responsabilidades. No obstante, hacer depender en exceso la infraestructura ética de la legislación tiene sus inconvenientes, pues tiende a fomentar la búsqueda del cumplimiento mínimo: la ejecución de las sanciones, pese a ser necesaria, está diseñada más bien para desincentivar los comportamientos indeseables que para promover los deseables. Además, debido a su dependencia conceptual de la objetividad y las nociones absolutas, la ley puede resultar una herramienta poco flexible para la gestión cotidiana de los problemas éticos. Por tanto, cada país ha de valorar en qué medida desea especificar en forma normativa las obligaciones y normas de conducta exigidas a sus funcionarios, para lo cual deberá tener en cuenta el marco legislativo vigente, las tradiciones normativas y el entorno cultural, así como la medida en que la normativa ética no consiga sino acrecentar la creciente complejidad normativa en una época en la que la tendencia es a reducirla. IV. EL CASO DE MÉXICO: OPORTUNIDADES Y DESAFÍOS EN LA MEDICIÓN DE RESULTADOS – LEY DEL SERVICIO PROFESIONAL DE CARRERA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL DE MÉXICO 4.1 Antecedentes a la puesta en marcha del servicio civil de carrera en el sistema político mexicano Por lo menos desde el sexenio del presidente Miguel Alemán (1946-1952), en México no ha sido clara la distinción entre los políticos electos y los altos funcionarios públicos, puesto que la carrera que ha llevado a la presidencia ha sido preponderantemente burocrática. En este marco, la administración pública tuvo por lo menos cuatro roles esenciales para el sistema político: 1. La administración pública como principal fuente de reclutamiento del personal político y el escenario de la contienda política. 2. La administración pública como sitio de representación corporativista y clientelar, sustituyendo al congreso en el papel de representación. En este escenario, se veía a la administración pública como el medio de canalización de los recursos hacia los sectores sociales y, por ende, el sitio de negociación para la asignación de recursos. 3. El esquema de incentivos para funcionarios y sectores sociales favoreció el ajuste mutuo por la vía económica y por encima de la ley. La administración pública fue el medio idóneo para el 9

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enriquecimiento de los sectores sociales de que se componían. 4. La administración pública como brazo ejecutor del presidente. Cada una de estas características va en contra de los principios del servicio civil profesional, la que, en cierta medida, separa a la administración de la competencia política; ofrece neutralidad a los cuerpos burocráticos, incentivos y condiciones propicios para el ejercicio honesto apegado a la norma de la gestión pública. El tema de introducir el servicio civil de carrera en la administración pública, se empezó a tocar de manera constante en los años ochenta y, hasta la administración de Ernesto Zedillo, el debate cobró relevancia y se emprendieron las primeras acciones administrativas como la creación, por parte de la Subsecretaría de Egresos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, de la Unidad de Servicio Civil (USC), la que serviría de base para elaborar una ley de servicio profesional. El objetivo que planteaba la Unidad era: “Expedir y emitir normas, metodologías y procesos en materia de administración y desarrollo de personal que permitan un servicio civil de carrera congruente con las necesidades del Gobierno Federal, así como dictaminar y registrar conjuntamente con la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, las estructuras orgánicas de la Administración Pública Federal, dentro del marco de la modernización administrativa para elevar la eficiencia y productividad, y controlar la formulación y administración del presupuesto de servicios personales”. Entre sus funciones se encontraba la de: “Planear, dirigir y coordinar los programas y las acciones que permitan realizar el proceso de motivación, reconocimiento, capacitación, actualización, productividad, desarrollo y optimización de los recursos humanos del Gobierno Federal, a través del diseño, establecimiento, coordinación, supervisión y evaluación del Sistema del Servicio Civil de Carrera”. Desde entonces algunas áreas de la administración pública federal tomaron medidas para profesionalizar su burocracia, entre otras dependencias figuraban la Secretaría de Relaciones Exteriores, la Comisión Nacional del Agua, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la Secretaría de Educación Pública, el Instituto Federal Electoral, el Sistema de Administración Tributaria, la Secretaría de Desarrollo Social, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría Agraria, la Secretaría de Gobernación y las fuerzas armadas. En octubre del 2000, el senador Carlos Rojas presentó una iniciativa de ley para crear el servicio profesional de carrera, el 30 de abril de 2002 fue adicionada por la fracción panista, en octubre del 2002 fue aprobada por el senado y, finalmente, el pasado 27 de marzo fue aprobada por la Cámara de Diputados. Entre las aportaciones más significativas, esta Ley permitirá: 1. Creación de un sistema permanente e imparcial de evaluación y capacitación que tiene como objetivo lograr una administración pública eficiente y eficaz, con capacidad técnica y profesional para el servicio público que garantice el funcionamiento adecuado de las instituciones para la ejecución de planes y programas. Para ello, el Servicio Profesional cuanta con una serie de subsistemas de evaluación y control del desempeño de los funcionarios públicos. 2. Regulación del ingreso y promoción de los cuadros de la administración pública con base en criterios verificables de equidad y transparencia. Con ello se pretende promover la continuidad de las políticas que benefician a la sociedad, y la participación social y estabilidad en la relación comunidad- servidores públicos. De esta manera, se quiere regular los procesos administrativos que obstaculiza la gestión pública, lentitud en las tomas de decisiones, multiplicación de trámites y medidas de control. 10

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3. Creación del Registro Único del Servicio Público Profesional, que consiste en elaborar un padrón con información básica y técnica en materia de recursos humanos de la administración pública que se establece con fines de apoyar el desarrollo del servidor público de carrera dentro de las dependencias. En suma, la creación de la Ley de Servicio Profesional de Carrera será una medida para dotar a los servidores públicos de certidumbre laboral y posibilidades de desarrollo profesional, lo que alentará la profesionalización de la burocracia, su continuidad a través de la formación y especialización de cuadros y la disminución de la corrupción. De igual manera, la Ley de Servicio Profesional de Carrera es un instrumento para despolitizar la burocracia , con lo que se busca que la administración dependa más de reglas y de ordenamientos jurídicos y el reclutamiento considere el perfil profesional, atendiendo la capacidad de los servidores públicos, evitando así criterios discrecionales. Las facultades para el cabal cumplimiento de esta ley se centra en la Secretaría de la Función Pública, según las reformas a los artículos 26, 31 y, sobre todo, el 37 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que la facultan como la entidad directriz del Servicio Profesional de Carrera, confiriéndole las siguientes atribuciones: 1. Dirigir, organizar y operar el sistema de Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal en los términos de la Ley de la materia, dictando las resoluciones conducentes en los casos de duda sobre la interpretación y alcances de sus normas. 2. Aprobar y registrar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y sus modificaciones; previo dictamen presupuestal favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 3. Establecer normas y lineamientos en materia de planeación y administración de personal. 4. Promover las estrategias necesarias para establecer políticas de gobierno electrónico. 4.2 Análisis a Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal Mexicana 4.2.1 Generalidades La denominación es “Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal”, se promulgó el 10 de abril del 2003 y entrará en vigor a partir de ciento ochenta días después de su publicación (mediados de octubre del 2003). La Ley incluye cuatro títulos con las siguientes denominaciones: a) disposiciones generales; b) de los derechos y obligaciones de los servidores públicos del sistema; c) de la estructura del sistema de servicio profesional de carrera; y d) del recurso de revocación y de las competencias. La Ley incluye 84 artículos, así como artículos transitorios. La Ley tiene por objeto establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centralizada. En virtud de que las entidades del sector paraestatal previstas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal podrán establecer sus propios sistemas de servicio profesional de carrera tomando como base los principios de la presente Ley. El Sistema de Servicio Profesional de Carrera es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública, con base en el mérito y con el fin de impulsar el 11

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desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad. Asimismo, el Sistema dependerá del titular del Poder Ejecutivo Federal, será dirigido por la Secretaría de la Función Pública (Secretaría) y su operación estará a cargo de cada una de las dependencias de la Administración Pública. 4.2.2 Principios rectores, rangos, derechos y obligaciones en la aplicación del Sistema Serán principios rectores de este Sistema: la legalidad, eficiencia, objetividad, calidad, imparcialidad, equidad y competencia por mérito. De ahí que los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. El servidor público de carrera ingresará al Sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos por esta Ley. El Sistema comprenderá, tomando como base el Catálogo, los siguientes rangos: a) Director General; b) Director de Área; c) Subdirector de Área; d) Jefe de Departamento, y e) Enlace. La Secretaría, en el ámbito de sus atribuciones, deberá emitir los criterios generales para la determinación de los cargos que podrán ser de libre designación, estarán sujetos a los procedimientos de evaluación del desempeño, no así a los de reclutamiento y selección que establece esta Ley. El Gabinete de Apoyo es la unidad administrativa adscrita a los Secretarios, Subsecretarios, Oficiales Mayores, Titulares de Unidad, Titulares de Órganos Desconcentrados y equivalentes para desempeñar un cargo o comisión en las secretarías particulares, coordinaciones de asesores, coordinaciones de comunicación social y servicios de apoyo, de cualquier nivel de conformidad con el presupuesto autorizado. Los servidores públicos que formen parte de los Gabinetes de Apoyo serán nombrados y removidos libremente por su superior jerárquico inmediato. El Sistema no comprenderá al personal que preste sus servicios en áreas como Presidencia de la República, ni a los rangos de Secretarios de Despacho, Jefes de Departamento Administrativo, Subsecretarios, Oficiales Mayores, Jefe o Titular de Unidad y cargos homólogos. Por otra parte, tampoco forman parte del Sistema los miembros de las Fuerzas Armadas, del sistema de seguridad pública y seguridad nacional, del Servicio Exterior Mexicano y asimilado a éste; así como del personal docente de los modelos de educación preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédica y grupos afines, los gabinetes de apoyo, así como aquellos que estén asimilados a un sistema legal de servicio civil de carrera; Y los que presten sus servicios mediante contrato, sujetos al pago por honorarios en las dependencias. Los derechos de los servidores públicos de carrera, entre otros, son: • • • • •

Tener estabilidad y permanencia en el servicio en los términos y bajo las condiciones que prevé la Ley; Recibir el nombramiento como Servidor Público de Carrera una vez cubiertos los requisitos establecidos en esta Ley; Percibir las remuneraciones correspondientes a su cargo, además de los beneficios y estímulos que se prevean; Acceder a un cargo distinto cuando se haya cumplido con los requisitos y procedimientos descritos en este ordenamiento; Recibir capacitación y actualización con carácter profesional para el mejor desempeño de sus 12

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• • • • •

funciones Ser evaluado con base en los principios rectores de esta Ley y conocer el resultado de los exámenes que haya sustentado, en un plazo no mayor de 60 días; Ser evaluado nuevamente previa capacitación correspondiente, cuando en alguna evaluación no haya resultado aprobado, en los términos previstos en la presente Ley; Participar en el Comité de selección cuando se trate de designar a un servidor público en la jerarquía inmediata inferior; Promover los medios de defensa que establece esta Ley, contra las resoluciones emitidas en aplicación de la misma; Recibir una indemnización en los términos de ley, cuando sea despedido injustificadamente.

Son obligaciones de los servidores públicos de carrera: • • • • • • • •

Ejercer sus funciones con estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia y demás que rigen el Sistema; Participar en las evaluaciones establecidas para su permanencia y desarrollo en el Sistema; Aportar los elementos objetivos necesarios para la evaluación de los resultados del desempeño; Participar en los programas de capacitación obligatoria sin menoscabo de otras condiciones de desempeño que deba cubrir, en los términos que establezca su nombramiento; Guardar reserva de la información, de los asuntos que conozca, Asistir puntualmente a sus labores y respetar los horarios de actividades; Proporcionar la información y documentación necesarias al funcionario que se designe para suplirlo en sus ausencias temporales o definitivas; Abstenerse de incurrir en actos u omisiones que pongan en riesgo la seguridad del personal, bienes y documentación

4.2.3 Subsistemas del Sistema El sistema comprende los Subsistemas de: 1) Planeación de Recursos Humanos; 2) Ingreso; 3) Desarrollo Profesional; 4) Capacitación y Certificación de Capacidades; 5) Evaluación del Desempeño; 6) Separación; y 7) Control y Evaluación El Subsistema de Planeación de Recursos Humanos tiene como misión principal determinar en coordinación con las dependencias, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal que requiera la Administración Pública para el eficiente ejercicio de sus funciones. El Subsistema de Ingreso regulará los procesos de reclutamiento y selección de candidatos, así como los requisitos necesarios para que los aspirantes se incorporen al Sistema. El Subsistema de Desarrollo Profesional contendrá los procedimientos para la determinación de planes individualizados de carrera de los servidores públicos, a efecto de identificar claramente las posibles trayectorias de desarrollo, permitiéndoles ocupar cargos de igual o mayor nivel jerárquico y sueldo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos; así como, los requisitos y las reglas a cubrir por parte de los servidores públicos pertenecientes al Sistema. El Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades establecerá los modelos de profesionalización para los servidores públicos, que les permitan adquirir: a) Los conocimientos básicos acerca de la dependencia en que labora y la Administración Pública Federal en su conjunto; b) La especialización, actualización y educación formal en el cargo desempeñado; c) Las aptitudes y actitudes necesarias para ocupar otros cargos de igual o mayor responsabilidad; d) La posibilidad de 13

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superarse institucional, profesional y personalmente dentro de la dependencia, y e) Las habilidades necesarias para certificar las capacidades profesionales adquiridas. Subsistema de Evaluación del Desempeño. El propósito es establecer los mecanismos de medición y valoración del desempeño y la productividad de los servidores públicos de carrera, que serán a su vez los parámetros para obtener ascensos, promociones, premios y estímulos, así como garantizar la estabilidad laboral; El Subsistema de Separación se encarga de atender los casos y supuestos mediante los cuales un servidor público deja de formar parte del Sistema o se suspenden temporalmente sus derechos. Finalmente, el Subsistema de Control y Evaluación tendrá como prioridad diseñar y operar los procedimientos y medios que permitan efectuar la vigilancia y en su caso, corrección de la operación del Sistema. 4.2.4 La estructura orgánica del Sistema Para el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley, el Sistema contará con tres órganos: a) la Secretaría; b) El Consejo; y c) Los Comités, como cuerpos colegiados, encargados de operar el Sistema en la dependencia que les corresponda con base en la normatividad que emita la Secretaría. 1. La Secretaría de la Función Pública es la encargada de dirigir el funcionamiento del Sistema en todas las dependencias. El Consejo es una instancia de apoyo de la Secretaría, que tiene como propósito hacer recomendaciones generales, opinar sobre los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que aseguren y faciliten el desarrollo del Sistema. Y los Comités son cuerpos colegiados, encargados de operar el Sistema en la dependencia que les corresponda con base en la normatividad que emita la Secretaría para estos efectos. La Secretaría de la Función Pública tiene las siguientes atribuciones: • • • • • • • • • • • •

Dirigir, coordinar, dar seguimiento y evaluar el funcionamiento del Sistema en las dependencias y vigilará que sus principios rectores sean aplicados debidamente al desarrollar el Sistema; Emitir los criterios y establecer los programas generales del Sistema, para su implantación gradual, flexible, descentralizada, integral y eficiente; Elaborar el presupuesto anual para la operación del Sistema; Administrar los bienes y recursos del Sistema; Expedir los manuales de organización y procedimientos Dictar las normas y políticas que se requieran para la operación del Sistema Dar seguimiento a la implantación y operación del Sistema en cada dependencia Aprobar la constitución o desaparición de los Comités; Aprobar los mecanismos y criterios de evaluación y puntuación; Resolver las inconformidades que se presenten en la operación del Sistema; Promover y aprobar los programas de capacitación y actualización Establecer los mecanismos que considere necesarios para captar la opinión de la ciudadanía respecto al funcionamiento del Sistema

2. El Consejo Consultivo estará integrado por el titular de la Secretaría, por los responsables de cada Subsistema, por los presidentes de los comités técnicos de cada dependencia y por representantes de la Secretaría de Gobernación, de Hacienda y Crédito Público y del Trabajo y Previsión Social. Contará además con un representante de los sectores social, privado y académico, a invitación de los demás integrantes. Son atribuciones del Consejo: 14

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• • • • • • • •

Conocer y opinar sobre el Programa Operativo Anual del Sistema en el proceso de dar seguimiento a su observancia y cumplimiento en las áreas de la Administración Pública; Opinar sobre los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que aseguren y faciliten el desarrollo del Sistema; Estudiar y proponer modificaciones al catálogo de puestos y al tabulador; Proponer mecanismos y criterios de evaluación y puntuación; Recomendar programas de capacitación y actualización, así como el desarrollo de cursos de especialización; Acordar la participación de invitados en las sesiones de Consejo, y Las que se deriven de las disposiciones de esta Ley, su Reglamento y demás disposiciones aplicables. El Consejo estará presidido por el titular de la Secretaría y contará con un Secretario Técnico. Comités Técnicos de Profesionalización y Selección

3. Los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección se instalará en cada dependencia. Será el cuerpo técnico especializado encargado de la implantación, operación y evaluación del Sistema al interior de la misma. Los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección tienen las siguientes atribuciones: •

• •

Serán responsable de la planeación, formulación de estrategias y análisis prospectivo, para el mejoramiento de los recursos humanos de las dependencias y la prestación de un mejor servicio público a la sociedad; se podrá asesorar de especialistas de instituciones de educación superior y de empresas y asociaciones civiles especializadas, nacionales e internacionales y de colegios de profesionales. Los Comités son responsables de planear, organizar e impartir la inducción general y la inducción al puesto. Para ello, podrán coordinar la realización de cursos con instituciones de educación media superior, técnica y superior. Los Comités estarán integrados por un funcionario de carrera representante del área de recursos humanos de la dependencia, un representante de la Secretaría y el Oficial Mayor o su equivalente, quien lo presidirá.

4.2.5 Medición de resultados en la nueva Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal de México La medición de resultados en el diseño (no en su implementación) de la Ley, debe considerar, al menos, las categorías de fortalezas y debilidades. Fortalezas: 1. Es una Ley producto del consenso entre dos protagonistas de la vida pública mexicana: el poder ejecutivo y el poder legislativo, así como la suma de voluntades de los institutos políticos mexicanos mayoritarios. También goza de la aceptación de los académicos e investigadores de los campos universitarias, y el respaldo y empuje de organizaciones no gubernamentales y gremios profesionales como lo serían, principalmente, el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, y el Instituto Nacional de Administración Pública. 2. La Ley se acuerda en un contexto de alternancia política, de franca transición a la democracia, y de una pluralidad en aumento. También, gracias a la voluntad institucional de apostar mayoritariamente 15

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a los gobiernos abiertos, con vocación de transparencia, rendición de cuentas, y combate a la corrupción. Se habla de un gobierno más responsable, más profesional, de mayor calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos. 3. Se prevé que los “implementadotes de la Ley” sean servidores públicos con un alto nivel de especialización, con memoria profesional, con alta experiencia en la materia, y fuertemente ligados a la ciudadanía, sin vínculos partidistas ni compromisos gubernamentales. Servidores públicos ligados a la rendición de cuentas, a la transparencia gubernamental, alejados de los compromisos políticos, con lo que se buscará armar un Sistema de Profesionalización despolitizado y desideologizado. El concepto de lealtad institucional por encima de la lealtad personal es un paradigma suficiente para el reclutamiento de los tomadores de decisiones e implementadotes de la política pública de profesionalización del Servicio Profesional de Carrera. En otras palabras, el reclutamiento de los administradores del Sistema tendrá que ser por esquemas ligados al concurso abierto, al mérito, a la experiencia profesional y a la capacitación especializada. Debilidades: 1. La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal Mexicano tiene una cobertura poco amplia, pues además de dejar fuera del esquema al personal público del Sector Paraestatal, tiene restricciones a un número elevado del personal del sector centralizado –pues quedan fuera del Sistema los miembros de las Fuerzas Armadas, del sistema de seguridad pública y seguridad nacional, del Servicio Exterior Mexicano y asimilado a éste; así como del personal docente de los modelos de educación preescolar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédica y grupos afines; así como aquellos que estén asimilados a un sistema legal de servicio civil de carrera; Y los que presten sus servicios mediante contrato, sujetos al pago por honorarios en las dependencias. 2. Aunado a ello, sólo se contemplan cinco categorías del personal, que van desde el mando de enlace al de director general. Asimismo, aún se contempla en el instrumento jurídico la figura de “funcionarios de libre designación” (el problema es que no se refiere tan sólo al nivel de alta jerarquía en el servicio público, también a los niveles a los que aplica la Ley), así como los servidores públicos con estatus de “gabinete de apoyo” que serán nombrados y removidos libremente por su superior jerárquico inmediato. 3. De tal forma, que se ha diseñado un Servicio Profesional de Carrera con una cobertura mínima. Las cifras resultantes significan que: si a las 475, 575 plazas (21 Dependencias de la Administración Pública Centralizada, Administración Pública Paraestatal, Organismos y Empresas de Control Directo e Indirecto; ver Tabla 2), se les resta las 261,429 plazas del sector paraestatal (ver Tabla 3), nos resulta un total de 214,146. En este total se encuentra tanto el personal operativo como los mandos sujetos a las categorías a las que aplicará el Servicio Profesional de Carrera, además de los miembros del Servicio Exterior Mexicano y de otras dependencias que ya cuentan con sistemas de profesionalización. Con todo, y aplicando una regla administrativa de que por cada 10 operativos debe de haber un mando, tendríamos que las plazas sujetas al Servicio serán no más de 26 mil plazas; es decir, menos del 1 por ciento del total de plazas de la Administración Pública Federal. V.

CONCLUSIONES

1. La implantación del servicio civil de carrera es un proceso de cambio compuesto por un conjunto de reglas, normas y procedimientos administrativo que rediseña y regula el trabajo organizacional y su división en una unidad administrativa. Ello también incluye la atmósfera institucional, los valores y conductas de los actores en la función pública. La profesionalización debe ser entendida 16

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como la articulación de una serie de mecanismos que permitan hacer claras y transparentes las reglas que deben regir el desempeño de los funcionarios en la administración pública. Las reglas deben regir la permanencia, entrada y salida, la movilidad, ascensos, asignación de actividades de los funcionarios públicos. Estos mecanismos deberán permitir que la selección se haga considerando la formación, pero también las capacidades y habilidades en función del puesto. 2. Conocer y analizar las experiencias administrativas de servicios civiles de carrera en otros países es de vital importancia para el diseño de una nueva política pública en materia de profesionalización del servicio público. Lo anterior sugiere conocer las fortalezas, debilidades, problemas de diseño e implantación, así como las amenazas y oportunidades que conlleva aplicar una política de esta naturaleza, en un país como es México en el que se están dejando de lado la administración vertical y centralizada, por una más abierta, plural y en contextos democráticos de alta complejidad. 3. La aplicación de la deontología es de vital importancia tanto para la ampliación de los códigos morales como los de actitudes y conductas. La deontología si bien no se reduce tan sólo a los valores éticos y morales, sí son parte de su instrumental teórico para de ahí partir a plantear valores reconocidos por la sociedad y aplicados a determinadas acciones. La deontología, en consecuencia, es una rama del conocimiento que permite conducirnos bajo los principios y valores moralmente aceptados; y éstos apegados en el ejercicio profesional en el sector público. 4. La necesidad de estudiar más y profundizar en los valores éticos parte del hecho de que la sociedad conforme avanza requiere de mayores elementos para implementar conductas y valores humanos, ya sea en el comportamiento social o bien, en el desempeño laboral, en el caso que nos ocupa en el servicio público. La deontología es el instrumento de los hombres honestos que antes de servirse a sí mismos, buscan atender a la sociedad en los mismos espacios laborales del gobierno. Es por ello que debe de incorporarse una cultura de valores y desempeño ético en el merco del ejercicio profesional y, en el caso que nos ocupa, en el servicio público. 5. Es muy importante velar por un marco legal del desempeño de la función pública que sea generalmente aceptados por los involucrados para que, a partir de las reglas ahí establecidas, todo mundo se somete al escrutinio público en el desempeño profesional. Pues no sólo son necesarios los códigos de conducta, también son indispensables velar por marcos legales equitativos, justos y de estricta observancia por los involucrados en el desempeño gubernamental. La reestructuración del sector pública y la transparencia del ejercicio público han dotado de una mayor participación de la sociedad en el desempeño gubernamental. Esto trae aparejado nuevas formas de organización administrativa y de control público. Lo que se pretende es que el servicio público redunde en un servicio no tan sólo eficiente y eficaz, sino, sobre todo, éticamente atendido, bajo el rigor de la transparencia y la legalidad. 6. La profesionalización del servicio público es una condición necesaria para que el gobierno y su administración comprometan a los servidores públicos a realizar los procesos de la gestión pública asegurando eficiencia y transparencia, profesionalismo y rendición de cuentas, procesos abiertos y públicos, y en los que el espacio gubernamental deja de ser el protagonista de los ámbitos públicos. Lo que se requiere es comprometer al gobierno y a la administración pública con los procesos de la vida democrática de un país. De ahí que la creación de una estructura dedicada a formar, capacitar y desarrollar los cuadros de la administración pública profesional es requisito indispensable para asegurar la calidad de la función pública. La implementación del servicio profesional de carrera debe asegurar que los cuadros del servicio público sean promotores de una nueva cultura de calidad, de racionalidad, de transparencia y de rendición de cuentas. La implementación de un 17

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servicio profesional de carrera responde a las necesidades de una administración pública más moderna y flexible, y no a criterios de clientela política o demagogia. Es por ello que un Sistema de esa naturaleza debe de ser concebido como el eje articulador del desempeño administrativo-público, tener verdadera trascendencia, ser globalizador, y no ser de carácter marginal, adjetivo y de poca cobertura. VI.

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VII.

RESEÑA BIOGRÁFICA

Bruce J. Perlman (EUA) Doctor Bruce Perlman tiene un doble licenciatura en historia y ciencias sociales dado por la Universidad Politécnica Estatal de California, recibió su doctorado en Gobierno de la Universidad Postgrado de Claremont, y también de Claremont. Es Director anterior de la Escuela de Administración Pública en la Universidad de Nuevo México (UNM) donde actualmente es Profesor e ocupa la Cátedra Hatch de Derecho e Administración Pública. El ha recibido varios honores incluyendo nombramiento como Fulbright Senior Lecturer en la Universidad Nacional Autónoma de Honduras y Presidential Lecturer en la UNM. También es recipiente de una donación para la investigación de la prestigiosa Fundación Nacional de las Ciencias (Nacional Science Foundation NSF) de los EEUU. Fue integrante este año del comité para la conferencia nacional de la Asociación Nacional de Administración Pública (ASPA) y es integrante del comité directivo de la sección para la investigación en administración pública de la misma ASPA. Ha estado consultor e asesor en reforma del estado y otras áreas para la USAID, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, los Laboratorios Nacionales del EEUU, varios poderes y departamentos del gobierno Federal del EEUU, los gobiernos de Argentina, Guatemala, e El Salvador, y varios gobiernos estatales e locales en el EEUU. Juan de Dios Pineda Guadarrama (México) Es licenciado en Administración Pública con mención honorífica por la UNAM, institución en la que recibió la Medalla al Mérito Universitario "Gabino Barreda". Es maestro en Administración Pública por la Universidad Anáhuac. Obtuvo certificado en Japón como perito internacional en políticas públicas de transporte, acreditado por la Japan International Cooperation Agency. Fue invitado como conferencista magistral en el V Congreso Internacional en Ciencia Política 2001, convocado por la Universidad de La Habana. Fue coordinador académico del 1º y 2º Congresos Internacionales en Ciencia Política y Administración Pública 2001 y 2002, convocado por 31 instituciones de educación superior de México. Ha sido autor, coautor y/o coordinador de diversas obras como: Enfoques de políticas públicas y gobernabilidad (1997); Estudio introductorio de la obra de Gabriel Almond, Una disciplina segmentada (1998); El estado del arte de la administración pública (1999); Textos clásicos comentados para un fin de siglo (1999); Instituciones, política pública y gobierno local (2001); Los desafíos de la ciencia política en el siglo XXI (2002); Enfoques contemporáneos de la administración pública (2002). Fue Presidente del Consejo Directivo 2000-2002 del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, A. C.

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VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

VIII. CUADROS, TABLAS Y GRÁFICOS Tabla 1: La moral en los aparatos administrativos País Número de valores éticos Francia 3 Suiza 3 Gran Bretaña 5 Canadá 5 Italia 5 México 5 España 5 Países Bajos 6 Noruega 8 Corea del Sur 8 Estados Unidos 9 Alemania 12 Suecia 12 Tabla 2: Comportamiento de Plazas de la Administración Pública Federal 2001-2003 Número de Plazas 2001 2002 2003 Sectores Prioritarios Educación 1,446,866 1,462,433 1,477,786 Salud y Seguridad Social 679,865 673,332 662,084 Seguridad Pública y Nacional 288,662 291,401 297,577 Subtotal Sectores Prioritarios 2,415,393 2,427,166 2,437,447 Resto de los Sectores* 612,865 570,706 475,575 Total de Plazas APF 3,028,258 2,997,872 2,913,022 * 21 Dependencias de la Administración Pública Centralizada, Administración Pública Paraestatal, Organismos y Empresas de Control Directo e Indirecto. Fuente: Unidad de Servicio Civil, SHCP, 2003. Tabla 3: Plazas Sector Paraestatal 2001-2003 (Empresas más importantes) Número de Plazas 2001 Sectores Paraestatal Petróleos Mexicano 131,718 Comisión Federal de Electricidad 77,542 Luz y Fuerza del Centro 37,132 Caminos y Puentes Federales 6,328 Lotería Nacional 1,979 Total de Plazas 254,699 Fuente: Unidad de Servicio Civil, SHCP, 2003.

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2002 135,838 79,918 37,554 6,062 1,679 261,051

2003 137,618 79,918 37,554 4,990 1,349 261,429