XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Asunción, Paraguay, 8 - 11 Nov. 2011

La participación electrónica del ciudadano en el proceso de fortalecimiento de la administración pública en la República Dominicana: avances y desafíos Frank Elías Olivares Valenzuela A modo de introducción Las sociedades a nivel mundial han pasado décadas ideando maneras de acercar el gobierno a los ciudadanos, con el fin de elevar los niveles de representación de los gobernantes y, a la vez, satisfacer de manera más efectiva las necesidades de los gobernados. A grandes rasgos, la Administración pública buscaba lograr una mayor articulación social, política y administrativa. Desde que surgieron los regímenes democráticos como los conocemos en la actualidad, la representación de los individuos en las instancias públicas ha traído consigo el reto de mantener la conexión con los ciudadanos y hacerlos sentirse representados. Todo esto en un marco de legalidad de las acciones realizadas por la Administración pública. Este proceso nos ha llevado a hacernos varias preguntas. ¿De qué manera puede el ciudadano aportar a la Administración pública? ¿Cómo logramos que el ciudadano participe de la formulación de políticas y de su posterior ejecución? ¿De qué forma alcanzamos un mínimo de apoderamiento por parte del ciudadano? Y lo más importante, ¿cómo medimos esta participación del ciudadano en términos absolutos y relativos? El proceso de la globalización y la evolución constante de las tecnologías de la información y comunicación, comúnmente conocidas como TIC, es lo que ha permitido la interconexión entre gobernante y gobernado, de una manera tal que permita que el último aporte a la conducción del Estado, permitiendo nuevas formas de participación electrónica de los mismos. La Internet ha permitido que se cree un amplio abanico de posibilidades para la participación de los ciudadanos en la formulación y ejecución de políticas públicas y, lo más importante, en la posterior evaluación de las mismas para determinar su efectividad. Este último proceso, que es el que nos ocupa para este documento, permite a la Administración pública realizar una retroalimentación de sus procesos, para determinar fortalezas y fallas, de manera tal que puedan ser corregidas con miras a procesos futuros. En este proceso la participación del ciudadano es vital, ya que al ser el destinatario principal de los servicios públicos, su opinión, su crítica, su retroalimentación, en fin, sus comentarios positivos o negativos, son los que permitirán elevar los niveles de eficiencia, eficacia y transparencia de la Administración pública dominicana. El fortalecimiento legal El proceso de participación ciudadana en el proceso de fortalecimiento de la Administración pública dominicana inicia con las reformas administrativas realizadas a mediados de la década de 1990, y retomados a partir del año 2004.

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Estos procesos tomaron un curso positivo en el año 2004 con la promulgación de la Ley No. 200-40, de Libre Acceso a la Información Pública, y con el nuevo entramado legal relativo a la ejecución presupuestaria y la contratación de obras públicas, entre estas legislaciones podemos citar la Ley No. 423-06 sobre el Presupuesto, la Ley No. 10-04, sobre Cámara de Cuentas y la Ley No. 340-06, sobre Compras y Contrataciones del Estado. Todas estas legislaciones establecen medidas de publicidad de las ejecutorias públicas para permitir la participación ciudadana. Luego, mediante la Ley No. 498-06, se crea el Sistema Nacional de Planificación e Inversión Pública, el cual estableció procesos presenciales de participación ciudadana, los cuales crearon la cultura de participación ciudadana en la República Dominicana. Este preámbulo es necesario para mencionar el entramado legal que permite la participación efectiva de los ciudadanos en las cuestiones públicas, ya luego en las herramientas que han permitido esa participación. Además, vale mencionar un sinnúmero de legislaciones sectoriales que obligan al Estado a dar participación a los ciudadanos al formular estrategias, al aplicar regulaciones o al aprobar reglamentaciones. Es importante resaltar que la velocidad de las transformaciones de la última década, en parte se explica por la mayor participación e intensidad de las demandas que son reclamadas por los diversos sectores sociales. Es decir, la ciudadanía al demandar participación han obligado al Estado a establecer los mecanismos necesarios para ello. El punto máximo de este nuevo entramado legal lo vivimos con la promulgación, el 26 de enero del 2010, de la Constitución dominicana, la cual establece en varios de sus artículos mecanismos de participación popular, en la toma de decisiones y en la ejecución de políticas públicas. Es así que el diseño institucional y jurídico de la nueva Republica Dominicana ha sido bien cuidado por la sociedad dominicana del Siglo XXI y por la Administración pública, logrando configurar un conjunto de principios, normas, leyes orgánicas y adjetivas e instrumentos que, en conjunto, constituyen el andamiaje sobre el que se cimenta la participación ciudadana de nuestros ciudadanos y ciudadanas. Todo este marco jurídico se complementará con la Ley Orgánica de la Administración Pública, la cual establece, de manera orgánica, la obligatoriedad de la Administración pública de disponer de mecanismos electrónicos con el fin de acercar la ciudadanía al Estado. Avances en materia de TIC que permiten la participación ciudadana Para desarrollar lo relativo a la participación electrónica de los ciudadanos, es importante agregar a este documento el avance en materia de tecnologías de la información y comunicación que ha experimentado la República Dominicana, y su impacto en la Administración pública, lo que ha preparado al Estado dominicano para una participación efectiva de los ciudadanos.

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En ese sentido es importante mencionar los índices de penetración de internet en la República Dominicana, que de acuerdo al Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones es de un 43.9%. Además la tele-densidad móvil, de acuerdo a la misma institución, es de 93.5%, lo que crea un ambiente propicio para el desarrollo de estrategias de gobierno electrónico tendentes a la participación de los ciudadanos en la gestión pública. De igual forma, es importante resaltar la estrategia llevada a cabo por el Instituto Dominicano de las Telecomunicaciones y el Despacho de la Primera Dama de la República, que han instalado 1,163 Centros Tecnológicos Comunitarios que acercan la tecnología a los ciudadanos, convirtiéndose en centros de participación electrónica de la ciudadanía en los asuntos del Estado. Asimismo, la presencia en la Web de las instituciones del Estado alcanzó un 69% durante el año 2010, disponiéndose de servicios transaccionales vía la internet en una gran cantidad de estos Portales. Estas estadísticas confirman que un gran porciento de la ciudadanía dominicana tiene acceso a los medios que permitan su participación como ciudadanos en los procesos político/sociales del país, aún estos medios no sean propios. La experiencia en la concertación social La República Dominicana vivió un proceso interesante de modificación de su Constitución, el cual inició en el año 2006 y culminó con la promulgación, el 26 de enero del 2010, de una nueva Carta Magna. Lo interesante de este proceso fue el nivel de participación ciudadana, a nivel electrónico como es el caso que nos ocupa, donde se habilitaron canales para que el ciudadano hiciera sus aportaciones a la carta magna por vía web, disponiéndose de un Portal para esos fines. Este fue el inicio, tímido pero contundente, de un proceso de participación de los ciudadanos en los procesos importantes de la nación. Posteriormente, en vista de la crisis económica mundial, el Presidente de la República convoca a la “Cumbre por la Unidad ante la Crisis Económica Mundial”, un mecanismo que permitió la participación de los ciudadanos de igual forma a través de un portal web que permitía aportar soluciones ante el reto de la crisis financiera que impactó el mundo durante el año 2009, y cuyos efectos aún se sienten. Otra experiencia parecida se vivió en vista del terremoto que afectó a la República de Haití, donde la República Dominicana habilitó canales de participación electrónica de la ciudadanía para realizar donaciones, indagar sobre lugares para asistir y participar de la solidaridad con dicho país. De igual forma hay que mencionar la participación de los ciudadanos en los procesos llevados a cabo en el Poder Legislativo, para la redacción de normativas legales. Durante el último año, la República Dominicana ha vivido otro proceso de participación de los ciudadanos, que ha contado con medios electrónicos para una mayor participación ciudadana. En este caso se ha tratado de un mecanismo de participación social para preparar una estrategia de combate a la corrupción, la cual se denominó Iniciativa Participativa Anti-Corrupción. 3

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A través de un portal web la ciudadanía estaba en capacidad de aportar soluciones, a la vez que evaluaba el cumplimiento de los acuerdos realizados entre el gobierno y la sociedad civil. El Sistema de Atención Ciudadana (Línea 311) La estrategia de participación electrónica del Estado dominicano carecía de un sistema efectivo de retroalimentación de parte de los ciudadanos. Aunque la legislación establecía la obligación de las Instituciones estatales de disponer de buzones públicos para quejas, reclamaciones, denuncias y sugerencias, el mismo no era un método idóneo para lograr que la opinión del ciudadano mejorara los servicios públicos. De esa necesidad surge la implementación de la solución del Sistema de Atención Ciudadana (Línea 311), como parte de un “benchlearning” realizado en la región por la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación (OPTIC). En el caso de la República Dominicana el sistema fue dotado de unas ciertas características que lo adecuaban a la realidad del país. La base conceptual del Sistema es permitir a los ciudadanos formular sus quejas sobre algún servicio público, sus reclamaciones para que se les brinde algún servicio que no reciben, denuncias de corrupción administrativa y sugerencias para la mejora en los servicios. Es una herramienta creada para proveer a todos los ciudadanos de un mecanismo para hacer llegar sus quejas, reclamaciones, sugerencias y denuncias referentes a cualquier institución y/o servidor del Estado Dominicano, hasta las personas responsables de investigar y dar respuesta al ciudadano que así lo solicite o reclame, sobre cualquier inconformidad o mal manejo detectado. Con solo marcar 311 desde cualquier teléfono fijo o móvil, sin costo alguno el ciudadano será asistido por un personal calificado el cual registrara el caso y lo remitirá a las autoridades correspondientes. La implementación de este sistema busca: Proporcionar al ciudadano acceso a un proceso de tratamiento de quejas abierto y sencillo, 2. Incrementar la capacidad de la institución a responder a las quejas de forma coherente, sistemática y responsable para lograr la satisfacción del ciudadano y de la organización, 3. Incrementar la habilidad de la institución para identificar tendencias, eliminar las causas de las quejas y mejorar las actividades de la institución; 4. Ayudar a la institución a crear un acercamiento al enfoque al ciudadano para la resolución de las quejas y alentar al personal a mejorar sus habilidades en el trabajo con los ciudadanos; 5. Proveer la base para la revisión y análisis continuo del proceso de tratamiento de quejas, su resolución y los procesos de mejora realizados. 1.

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En esencia el Sistema funciona en base a un “Customer Relationship Manager”, comúnmente conocido como CRM, una aplicación web que permite recopilar data aportada por los usuarios de un servicio con miras a mejorar dicho servicio. En ese caso se trata de un CRM enfocado a servicios públicos, el cual consulta la base de datos de identificación de ciudadanos. Una vez los casos son captados en Centro de Contacto Gubernamental, centro de llamadas que capta la información, los mismos son tramitados por el CRM a la Institución responsable de solucionar el problema. El Ministerio de la Presidencia, por ser la entidad supervisora, tiene acceso a la totalidad de los casos. En el caso de las denuncias de corrupción administrativa, las mismas son tramitadas a la Dirección de Persecución de la Corrupción Administrativa, adscrita al Ministerio Público de la República Dominicana. En sistema fue creado con un sentido de “responsabilidad ciudadana”, es decir, los ciudadanos no pueden realizar quejas, reclamaciones o denuncias de manera anónima, para evitar que el sistema fuera objeto de casos sin sustento, lo cual diluyera los esfuerzos de la Administración pública para mejorar los servicios públicos. Lo interesante de la experiencia dominicana es haber creado un Sistema con un cruce efectivo de responsabilidades de supervisión y ejecución, lo cual garantiza que los casos sean atendidos en tiempo prudente. Es así como se dotó al Sistema de un Comité Gestor compuesto por el órgano de coordinación política del Gobierno que es el Ministerio de la Presidencia, el órgano de coordinación institucional que es el Ministerio de Administración Pública, el órgano de persecución de la corrupción que es la Procuraduría General de la República y su Dirección de Persecución de la Corrupción Administrativa, el órgano que define las políticas de ética, transparencia y combate a la corrupción que es la Comisión Nacional de Ética y Combate a la Corrupción, y el órgano de formulación y ejecución de estrategias de gobierno electrónico que es la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y Comunicación. El cruce de responsabilidades entre estas Instituciones es lo que asegura que los casos reciban una respuesta, toda vez que cada uno tiene actividades claramente definidas en su ámbito de trabajo. Asimismo, es importante resaltar la labor política del Ministerio de la Presidencia, órgano auxiliar principal del Presidente de la República, desde donde se supervisa el Sistema 311 en su totalidad. Debido a esto, para dar carácter de nación al proyecto, se preparó y promulgó un Decreto Presidencial marcado con el número 694-09, el cual establece al Sistema 311 como “medio principal de comunicación para la recepción y canalización de denuncias, quejas, demandas, reclamaciones y sugerencias por parte de la ciudadanía a la Administración Pública”. Dicho Decreto designa a los Responsables de Acceso a la Información de cada Institución, cuyas funciones están normadas por la Ley General de Libre Acceso a la Información y su correspondiente Reglamento Presidencial, para que funjan como enlaces entre la Línea 311 y las instituciones a cargo de dicho Sistema. 5

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Con esta designación se han creado en todas las Instituciones del Estado una Unidad de Atención Ciudadana, sin necesidad de invertir en nuevos espacios físicos ni en nuevas designaciones. Esto ha permitido que en la actualidad un 60% de las instituciones del Estado ya dispongan de sus Unidades de Atención Ciudadana vinculadas a la Línea 311, totalizando 112 instituciones a la fecha. El Decreto de referencia incluye, además, una limitación expresa al libre acceso a la información pública, en razón de un interés público preponderante. Esto así debido a que permitir el acceso a las quejas, reclamaciones, denuncias y sugerencias, y más aún a los datos de los ciudadanos que utilizan el Sistema, podría poner en riesgo la investigación misma del caso y la integridad física de los ciudadanos, en el caso, principalmente, de denuncias de corrupción administrativa. Es así que el Artículo 6 del Decreto No. 694-09 declara como reservada las denuncias, quejas y reclamaciones elevadas por los ciudadanos a través de la línea telefónica “311” o del portal web www.311.gob.do; Los nombres y documentos de identificación de los denunciantes, denunciados y testigos involucrados, hasta tanto sea formalizada una denuncia ante los organismos competentes; Los nombres y documentos de identificación del personal del Programa de la “Línea 311” y; los nombres de las personas involucradas en la captura de datos, investigación de denuncias y establecimiento de sanciones; El impacto de la Línea 311 El éxito de la Línea 311 ha sido medido en función de varios indicadores. El primero de ellos es el número de llamadas recibidas y la cantidad de casos registrados. A junio de 2010 se habían recibido 995,011 llamadas al Sistema y 26,026 visitas al Portal Web, registrándose 5,941 casos divididos de la siguiente manera: quejas por un total de 4,687; reclamaciones por un total de 629 y 213 denuncias. Un segundo grupo de indicadores se logra con una encuesta diaria aleatoria entre casos abiertos y casos cerrados o en proceso. Diariamente, desde el Ministerio de la Presidencia, se contacta a personas de 5 casos aleatorios para determinar si su caso ha sido resuelto y el nivel de satisfacción con el servicio brindado. Los resultados semestrales de dichas encuestas arrojan resultados satisfactorios para el Sistema: Un 88.5% de los encuestados perciben las atenciones brindadas por el Centro de Contacto Gubernamental, entidad que capta los casos recibidos por el Sistema 311, como “MUY BUENA”; un 43% de los encuestados valora el Sistema 311 como “MUY BUENO” y un 50.6% como “BUENO”, un 50.9% de los casos fueron resueltos satisfactoriamente para el ciudadano y un 55.8% de las personas están conformes con el procedimiento que da la institución responsable a su caso. Como se puede apreciar, el impacto del Sistema ha sido positivo en los ciudadanos, aunque persisten retos para la Administración pública de elevar los niveles de satisfacción del ciudadano en relación con los casos sometidos, o en su defecto, hacer entender al ciudadano las razones de la solución aplicada cuando la misma no le satisface. Las Instituciones que han asumido al Sistema 311 de manera eficiente, han visto una mejoría sustancial en sus servicios y en la satisfacción de los usuarios, a la vez que el Sistema les permita llevar a cabo un proceso de evaluación del desempeño de sus empleados. 6

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Por igual, es la forma idónea de denunciar la corrupción administrativa, un canal confiable, confidencial y fácil de usar para casos en los cuales se pueda perseguir, judicialmente, a servidores públicos que hayan cometido faltas en sus funciones. Finalmente, la implementación de este Sistema desde el Gobierno Central ha significado un ahorro para el Estado dominicano, evitando que cada Institución creara o contratara servicios parecidos con el mismo fin. De igual manera, centros de contacto con el ciudadano que ya existían fueron incorporados a la Línea 311 para lograr un número único de contacto ciudadano para quejas, reclamaciones, denuncias y sugerencias. La Estrategia Nacional de Desarrollo El Gobierno dominicano ha sometido al Congreso Nacional un proyecto de nación que incluye un enfoque hacia el ciudadano, permitiendo la participación electrónica de los mismos en la conducción de políticas públicas. Este documento, conocido como Estrategia Nacional de Desarrollo, es el producto de un esquema de participación ciudadana con miras a mejorar el Estado dominicano. Los análisis realizados para esta estrategia arrojaron una falta de confianza en la institucionalidad del Estado dominicano y en su capacidad de representar efectivamente a los ciudadanos. Como solución se ha propuesto acercar a la ciudadanía al Estado a través de medios electrónicos no presenciales, que permitan elevar los niveles de satisfacción ciudadana. De igual forma, el proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública que cursa actualmente el Congreso Nacional dará carácter de obligatoriedad a la disposición de que el Estado se vincule con el ciudadano a través de medios electrónicos, para lograr su plena participación en la conducción del Estado. El reto es cultural La experiencia dominicana de los últimos años ha sido positiva, en la medida en que ha podido crear procesos exitosos de participación electrónica de los ciudadanos. El reto que persiste es, primordialmente, cultural. El reto actual es crear una cultura de institucionalidad, que el ciudadano utilice activamente los canales que se han puesto a su disposición para participar y que el servidor público realice su trabajo en vista de esta participación. Además persiste el reto de la interoperabilidad para facilitar varios procesos entre Administraciones públicas, así como la necesidad de ampliar estos proyectos hacia el nivel local, donde aún las Alcaldías no se apoderan del enfoque hacia el ciudadano. En este último punto es importante resaltar la experiencia del Sistema 311 con los gobiernos locales. No se ha logrado que las Alcaldías asuman este Sistema como su herramienta más importante de trabajo, pero próximas reformas a ser introducidas buscan ese objetivo. Utilizar la Línea 311 para geo-localizar las quejas de los ciudadanos con respecto a los servicios municipales, entre ellos recogida de basura, limpieza de aceras y contenes, problemas sanitarios, etc., permitirá un servicio efectivo, de bajo costo y con un impacto político incomparable. Este es otro de los retos que enfrenta en la actualidad la Línea 311.

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Conclusiones Bien decía Roberto Dromi en su obra “El derecho administrativo” que la participación ciudadana entraña que ambos sujetos de la relación, Estado y ciudadanos, actúen en un marco de autoridad y libertad mínimas, responsables y eficaces. Nosotros podríamos añadir que esa participación debe tener como requisito que la misma debe ser constructiva y buscar la mejora constante del Estado en la prestación de servicios públicos. En los últimos años hemos visto muchas instituciones públicas dominicanas adoptar certificaciones nacionales e internacionales que le obligan a llevar un enfoque hacia el ciudadano/cliente y a disponer de herramientas que le permitan evidenciar que, en la práctica, toman en cuenta la opinión y la crítica del mismo. En un contexto social como el que vivimos en la actualidad, un mundo sacudido por la crisis económica mundial, cuyos efectos aún no hemos podido controlar, el enfoque hacia el ciudadano es la única forma de mantener la armonía político-social en los países con poca tradición de institucionalidad, como es lo común en Latinoamérica. Más aún, es imperativo para los gobernantes disponer de este tipo de herramientas para lograr la cohesión social que permita gobernar con calidad y visión de futuro. La tradición latinoamericana es de retener el poder en pocas personas, paradigma que ha cambiado, el poder hoy reside en el pueblo, de donde emanan las funciones de la Administración pública. El autor argentino añade que “el poder puede ser participado y discutido de muy variadas formas. Es necesaria una comunicación activa y responsable del ciudadano en los diversos niveles que el sistema social provee para tal fin. Y es la Constitución Nacional la que instala una comunicación dinámica entre el hombre y el Estado, incorporando nuevas y efectivas herramientas que movilizan el sistema democrático hacia la participación.” Dromi (2010) Estas herramientas a las que hace referencia Dromi no son más que los procesos electrónicos que el hombre ha ideado para permitir la participación ciudadana, procesos que sin la tecnología no se hubiesen podido llevar a cabo por su complejidad, costo e inefectividad. Hoy podemos tener ciudadanos participando de la conducción del Estado desde sus casas con sólo disponer de una computadora o una conexión a Internet. O desde cualquier lugar si disponen de una línea telefónica móvil.

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Bibliografía http://www.e-democracia.cl/Iniciativas/Consensus.pdf, 29-07-2011 http://bibliotecadigital.conevyt.org.mx/colecciones/ciudadania/la_participacion_ciudadana_en _la.htm#ciudadana, 29-07-2011 http://www.pciudadana.org/documentos/publicaciones/13/03_Un_Estado_del_Siglo_XIX_para _el_Siglo_XXI.pdf, 29-07-2011 http://techpresident.com/short-post/when-facebook-meets-311, 29-07-2011 http://end.gov.do/index.php?option=com_content&view=article&id=47:la-propuesta-deestrategia-nacional&catid=1:latest-news, 29-07-2011 http://end.gov.do/download/Documento_base_propuesta_END_2010_2030.pdf, 29-07-2011 http://www.clad.org/documentos/congreso/normas-para-la-presentacion-de-documentos, 2907-2011 Reseña Biográfica Realizó sus estudios primarios y secundarios en el Colegio Quisqueya. Luego cursó sus estudios universitarios en la Universidad Iberoamericana (UNIBE), recibiéndose con el título de Licenciado en Derecho, Magna Cum Laude. Su tesis de grado, titulada “Hacia un Marco Jurídico de la Administración Pública en la República Dominicana”, estuvo centrada en el desarrollo de una Administración pública eficiente dotada de un marco jurídico que permitiera desarrollar los niveles de institucionalidad del Estado dominicano. Ingresó a la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo como parte de un proyecto de digitalización de la Gaceta Oficial de la República Dominicana, Acervo Jurídico de la nación, lo cual le permitió conocer de primera mano los documentos legales que conforman el marco jurídico dominicano. Luego desempeñó las funciones de Subdirector de Tecnologías de la Información y Comunicación, trabajando en la configuración y preparación de los documentos jurídicos de la Nación. Formó parte de la Comisión que preparó el Anteproyecto de Reglamento General de Energías Renovables y participó de la Comisión de Reforma de la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo. Ha realizado varios estudios complementarios, entre los cuales se destacan varios cursos de Gobierno Electrónico, incluido un Diplomado con el Tecnológico de Monterrey y un curso especializado con la Organización de las Naciones Unidas, a través del United Nations Online Network in Public Administration and Finance (en Inglés). De igual forma, ha realizado estudios cobre Estrategia y Comunicación Política con la George Washington University (en Inglés) y el Instituto Universitario Ortega y Gasset. Sus estudios complementarios también incluyen Charlas, Seminarios, Conferencias, Exposiciones, entre ellos el Seminario sobre la Propiedad Intelectual, Seminario “Conociendo el Mercado de Valores”, “Legal English Writing Seminar” y “Diplomado sobre Derecho Monetario y Financiero. En el 2008 pasó a formar parte del equipo de trabajo del Ministerio de la Presidencia, ocupando el cargo de Director de Políticas & Tecnologías, desde donde coordina el seguimiento a Políticas Públicas, la implementación de estrategias de Atención Ciudadana, el proceso de Rendición de Cuentas de la Nación, la implementación del Gobierno Electrónico en el Ministerio de la Presidencia, entre otras labores propias de su cargo.

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Desde esa posición ha contribuido a la implementación del Sistema de Atención Ciudadana (Línea 311), la redacción del Proyecto de Ley Orgánica de la Administración Pública, la aplicación de las recomendaciones contenidas en la Iniciativa Participativa Anti-Corrupción y el Plan Estratégico del Ministerio de la Presidencia, 2010-2012.-

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