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Marco Regulador Nuclear EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Ministerio de Energía Gobierno de Chile Alameda 1449, pisos 13 y 14 Edificio Santiago Downtown II Fono: 365 68 00 www.minenergia.cl
SERIE DE ESTUDIOS ENERGÉTICOS/01
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Marco Regulador Nuclear EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Resumen realizado sobre la base de estudio contratado por el Ministerio de Energía al Organismo de Seguridad Radiológica y Nuclear de Finlandia (STUK), durante el 2009 Los contenidos y conclusiones de este estudio han servido de insumo para el trabajo del Ministerio de Energía, pero no necesariamente representan en su totalidad la opinión técnica de esta Institución.
SERIE DE ESTUDIOS ENERGÉTICOS / 01
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WWW.MINENERGIA.CL
ISBN: 978-956-8963-00-2 Diseño y diagramación: Torrealba y Asoc. Impreso en: ByB Impresores
Fotografía portada: Olkiluoto 1 & 2 en Operación y Construcción de Olkiluoto 3, Finlandia (Gentileza STUK)
Índice
MENSAJE
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CAPÍTULO I: ASPECTOS GENERALES SOBRE LOS MARCOS RELATIVOS A LA SEGURIDAD NUCLEAR
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1.0 Introducción
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1.1 Enfoque de análisis
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1.2 Legislación
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1.3 Sistema de regulaciones
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1.4 Sistema de otorgamiento de permisos
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1.5 Estructura de organización gubernamental
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1.6 Organismo regulador y sus funciones y estructura organizativa
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1.7 Sistema de generación de electricidad
15
1.8 Plantas de energía nuclear en operación y en construcción
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1.9 Organizaciones de propietario/operador
16
1.10 Infraestructura industrial de respaldo
16
1.11 Administración de desechos y combustible nuclear
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1.12 Institutos y organizaciones de investigación y desarrollo
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1.13 Recursos humanos
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1.14 Futuros programas nucleares
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CAPÍTULO II: MODELO REGULADOR CONCEPTUAL PARA SEGURIDAD NUCLEAR
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CAPÍTULO III: APLICACIÓN DEL MODELO CONCEPTUAL A LA INFRAESTRUCTURA DE
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REGULACIÓN CHILENA CAPÍTULO IV: CONCLUSIONES
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Mensaje
Actualmente uno de los principales desafíos en materia energética es acortar las brechas de información. El Estado tiene que asumir este desafío, pues toda política debe reposar sobre evidencias y conocimientos que den sustento a las medidas que se quieran implementar. El rol de generador de material informativo no recae únicamente en el Ministerio de Energía; sino que también en las universidades, los centros de investigación y los privados, quienes contribuyen a la ampliación del saber sobre los recursos y su potencial. Cuando el Estado busca profundizar la cultura energética lo hace con miras a la acción y a las medidas específicas de políticas públicas, con el objetivo de procurar el bien de los chilenos. Nuestro plan de acción tiene como objetivos la seguridad energética, la energía amigable con el medio ambiente y a precios competitivos y accesibles a la población. Para esto se requiere diversificar la matriz, impulsar la inversión, incrementar la eficiencia y desarrollar las energías renovables no convencionales. Como mirada de largo plazo, el gobierno debe estudiar las alternativas disponibles y su adaptación a Chile. En ese contexto presentamos los tres primeros estudios de la serie, dedicados a examinar las implicancias de la nucleoelectridad en nuestro país, los que ayudarán a reducir las brechas que existen, para luego comenzar el análisis de la eventual creación de un programa nuclear de potencia. El cuarto documento aborda los desafíos de uno de los combustibles más usados del país, la leña. El primer estudio es “Marco regulador: experiencia internacional”, presenta una revisión de los modelos de regulación a nivel mundial, y una propuesta de los principios que debiese seguir el ente organizador chileno. El segundo, “Análisis y propuesta de regulación núcleo-eléctrica”, revisa anticipadamente las barreras que existen al interior de nuestro ordenamiento jurídico para un eventual desarrollo de proyectos nucleares. En específico, se ha querido diagnosticar el grado de madurez que presenta el sistema legislativo en materia de estatutos y fiscalización, tanto de la construcción como del ejercicio de un proyecto nuclear de potencia. El tercero, denominado “Caracterización de riesgos naturales para el desarrollo de un programa núcleoeléctrico en Chile”, busca avanzar en la discusión local mediante un análisis profundo desarrollado por expertos. Hemos observado que frecuentemente se esgrime -sin mayores antecedentes- que por condiciones naturales nuestro país estaría sometido a riesgos tan extremos que harían inviable el desarrollo de tecnología nucleoeléctrica, ya sea por restricciones o por costos derivados de los riesgos. El último estudio se refiere a la leña, que representa un 20% del consumo bruto de energía primaria. El documento “Modelos de negocios para el acopio y secado de leña” aporta al conocimiento asociado al problema del secado de la madera, y a la identificación de las barreras que impedirían proveer un mercado de leña seca. En este sentido, el Ministerio ha querido obtener una opinión fundada que indique con qué tecnología, a qué costo y en cuánto tiempo podría obtenerse el recurso forestal seco. Esperamos que los estudios aporten en la profundización del conocimiento de las políticas energéticas, y contribuyan a tener una discusión más informada y profunda. Estos son elementos básicos para la construcción de una política energética sólida y uno de los pilares fundamentales para el crecimiento económico que permitirá construir un mejor país. Ricardo Raineri Ministro de Energía
Capítulo I
Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
1.0 INTRODUCCIÓN Este estudio fue encargado por la Comisión Nacional de Energía (CNE) al Organismo de Seguridad Radilógica y Nuclear de Finlandia (STUK). El objetivo del estudio es obtener una visión global de la experiencia internacional en materia de Órganos Reguladores Nucleares vigentes, para la generación núcleo-eléctrica. Para lograr este objetivo se identificó un modelo conceptual de Marco Regulador Nuclear, se especificaron las funciones para cada organización, además de sus responsabilidades y atribuciones, incluyendo el grado de autonomía e independencia. Los resultados de este análisis se presentan a continuación.
1.1 ENFOQUE DE ANÁLISIS En el análisis de las experiencias internacionales se consideró los sistemas de generación eléctrico-nuclear y marcos reguladores en los países seleccionados como referencia: Argentina, Brasil, Canadá, Estados Unidos, España, Finlandia, Francia y la República de Corea. En algunos capítulos, se proporciona mayor información referente a estos países, con el fin de entregar un ejemplo más detallado. La primera tarea consistió en analizar las industrias nucleares a través de la selección de parámetros claves, que tienen impacto en los marcos reguladores nucleares. Como tarea siguiente se seleccionó los parámetros claves para los marcos reguladores nucleares y, además, se les presentó y analizó. Los parámetros claves seleccionados son los siguientes: •• Legislación •• Sistema de regulaciones •• Sistema de otorgamiento de permisos •• Estructura organizativa gubernamental •• Organismo regulador y sus funciones y estructura organizativa •• Sistema de generación de electricidad •• Plantas de energía nuclear en operación y en construcción •• Organizaciones del propietario/operador •• Infraestructura industrial de respaldo •• Administración de desechos y combustible nuclear •• Organizaciones de investigación y desarrollo •• Recursos humanos •• Futuros programas nucleares El material de referencia se presenta ordenado por país, en el Informe de Desarrollo de Actividades1.
1. STUK, Informe de Desarrollo de Actividades, Enero de 2009.
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Modelo Reactor Nuclear, Museo de la Energía TEPCO, Tokyo, Japón, Fuente Ministerio de Energía
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1.2 LEGISLACIÓN La producción de energía nuclear es una actividad útil pero potencialmente peligrosa. Por lo tanto, es una práctica normal que el Parlamento o el Ejecutivo (dependiendo del Regimen del país) apruebe una ley para controlar la actividad de manera que no cause daños a terceras personas y para establecer un organismo regulador para el control de la actividad. En la ley, también se entrega poderes al organismo regulador y define los procedimientos de otorgamiento de permisos para las instalaciones productivas. En el caso del uso de la energía nuclear, existen dos artículos vinculantes (Artículo 7 y Artículo 8) del Convenio sobre Seguridad Nuclear2 referentes a los marcos reguladores nucleares y legislativos. El Artículo 7 del Convenio sobre Seguridad Nuclear referente al marco regulador y legislativo exige que: •• Cada parte contratante establezca y mantenga un marco regulador y legislativo que controle la seguridad de las instalaciones nucleares. •• El marco regulador y legislativo: –– Establezca regulaciones y requerimientos de seguridad nacional aplicables. –– Proporcione un sistema de otorgamiento de permisos con relación a las instalaciones nucleares y a la prohibición de operar una instalación nuclear sin autorización. –– Proporcione un sistema regulador de inspección y evaluación de las instalaciones nucleares, para determinar el cumplimiento de las regulaciones aplicables y términos de los permisos. –– Haga cumplir las regulaciones aplicables y los términos de los permisos, incluyendo la suspensión, modificación o revocación. El Artículo 8 del Convenio sobre Seguridad Nuclear respecto al organismo regulador exige que: •• Cada parte contratante establezca o designe un organismo regulador encargado de implementar el marco regulador y legislativo mencionado en el Artículo 7 con la autoridad, competencia y recursos humanos y financieros adecuados para cumplir con las responsabilidades asignadas. •• Cada parte contratante adoptará los pasos adecuados para garantizar una separación efectiva entre las funciones del organismo regulador y de los otros organismos u organizaciones interesadas en la promoción o utilización de energía nuclear. Todos los países mencionados como referencia cuentan con los correspondientes marcos legislativos para regular la seguridad de las instalaciones nucleares. El marco legislativo establece: •• Requerimientos y regulaciones nacionales de seguridad. •• Un sistema de otorgamiento de permisos. •• Un organismo regulador que controla el uso de energía nuclear.
Oficinas Centrales Regulador Nuclear Finlandés, STUK (Gentileza STUK)
2. OIEA, Convenio sobre Seguridad Nuclear, Serie Legal OIEA N° 16, OIEA, Viena, 1994.
Sin embargo, existen diferencias en cada país respecto a dónde y cómo se presentan estos asuntos en las leyes y regulaciones.
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Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
1.3 SISTEMA DE REGULACIONES El Artículo 7 del Convenio sobre Seguridad Nuclear, exige que el marco regulador y legislativo establezca los requerimientos y las regulaciones de seguridad nacional aplicables. El Convenio sobre Seguridad Nuclear proporciona una serie de requerimientos obligatorios para las Partes Contratantes. La Organización Internacional de Energía Atómica OIEA publica un conjunto integral de Normas de Seguridad, incluyendo Requerimientos y Pautas de Seguridad. Las Normas de Seguridad de la OIEA no son obligatorias para los Estados Miembros, pero proporcionan una buena base para el desarrollo de regulaciones a nivel nacional. Además, otras organizaciones internacionales como WENRA (Asociación de Reguladores Nucleares de Europa Occidental), han publicado pautas de seguridad para que sus miembros las utilicen en trabajos de desarrollo a nivel nacional. La Comisión de Regulación Nuclear (NRC) de Estados Unidos proporciona un conjunto integral de regulaciones nucleares y pautas de regulación a nivel nacional. En un comienzo y también en la actualidad, muchos países utilizan las pautas de la NRC directamente si la entrega del reactor la realiza Estados Unidos o si fue fabricado con autorización de dicho país. Para muchos países, tales como Finlandia, las pautas de regulación de EE.UU. conformaron un modelo y una referencia importante, en un comienzo, aunque los reactores fueran de otro origen. Muchos proveedores hacían y siguen haciendo referencia a las pautas de EE.UU. en sus Informes de Análisis de Seguridad para proporcionar un entendimiento común en lo referente a seguridad. Las regulaciones de EE.UU., así como también las pautas de menor nivel, se encuentran disponibles en la página web estadounidense de la NRC3 (www.nrc.gov). Para los países o los programas nucleares más pequeños, el desarrollo de la regulación local de seguridad y pautas de regulación, es una tarea compleja. Significa que algunas de las pautas pueden existir en la base nacional, pero hay algunas que faltan. En tales casos, pueden consultarse las pautas de seguridad internacionales, del país del que proviene el reactor o las Normas de Seguridad OIEA. En algunos países, la industria crea normas técnicas que luego son aprobadas por el organismo regulador. Para la creación de regulaciones y pautas de regulación, por lo general se consulta la pirámide reguladora para efectuar una comparación con el estado de los distintos niveles legislativos (ley, decreto, orden ministerial, etc.), reglamentaciones, pautas de regulación y normas técnicas, debido a que, por lo general, los nombres en los distintos países también difieren. La Figura 1 incluye un ejemplo de Finlandia.
Estructura jerrquica de las regulaciones de seguridad Constitucin Leyes Decretos
Parlamento Parlamento Presidente, Gobierno o Ministros
( seguridad radiolgica Pautas de regulacin STUK y nuclear)
Normas Tcnicas
Organizaciones de Regulacin
Figura 1. Pirámide de regulación en Finlandia
3. El Tercer/ Cuarto Informe de EE.UU. para el Convenio sobre Seguridad Nuclear, 2004/2007.
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1.4 SISTEMA DE OTORGAMIENTO DE PERMISOS Por lo general, el sistema de regulación consiste en la aprobación del sitio y en los permisos de construcción, puesta en servicio, operación y desmantelamiento. Las figuras 2 y 3 proporcionan el ejemplo más reciente de la planificación y los procedimientos de otorgamiento de permisos en Finlandia. Existe una variación entre los países respecto a la forma en que destacan el rol de aprobación del sitio y a cómo sincronizan los permisos de operación.
Figura 2. Participantes del proceso de otorgamiento de permisos para instalaciones nucleares.
Sitio con permiso de Construcción, reactores Tsuruga 3 & 4, Japón, Fuente Ministerio de Energía
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Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
Figura 3. Programa para el otorgamiento de permisos de la planta de energía nuclear Olkiluoto 3. Algunos países otorgan permisos de operación durante toda la vida útil estimada para la planta, en tanto otros países otorgan permisos para un período de tiempo más breve. También existe una diferencia en quién otorga el permiso: gobierno, ministerio u organismo regulador. Por lo general, el permiso para el sitio y la Evaluación del Impacto Medioambiental son un paso inicial importante dentro del proceso de otorgamiento de permisos.
1.5 ESTRUCTURA DE ORGANIZACIÓN GUBERNAMENTAL EL Convenio sobre Seguridad Nuclear evidenció que es clave para la seguridad radiológica y nuclear que el organismo regulador se separe efectivamente de las organizaciones que promueven el uso de energía nuclear. Existen varias posibilidades para la separación efectiva. El informe comparativo de regulación OCDE / NEA del año 20014, proporciona información detallada sobre organizaciones reguladoras a nivel de gobierno y de regulación en países OCDE. En Argentina, la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN) informa al Secretario del Poder Ejecutivo Nacional. En Brasil,la Comisión Nacional de Energía Nuclear (CNEN), cumple el rol de Organismo Regulador Nuclear, el que opera bajo control del Ministerio de Ciencias y Tecnología, mientras que el Instituto del Medio Ambiente y Recursos Renovables (IBAMA), cumple el rol del Organismo Regulador Ambiental, bajo la dependencia del Ministerio de Medio Ambiente. La Comisión de Seguridad Nuclear Canadiense opera bajo el control del parlamento, a través del Ministro de Recursos Naturales, que presenta los temas al Gobierno cuando es necesario. La Comisión de Regulación Nuclear (NRC) en EE.UU. opera independientemente, bajo el control del Presidente y del Gobierno5 6. En España, varias autoridades desempeñan la función reguladora. El Gobierno está a cargo de la política energética y anuncia las regulaciones obligatorias. El Ministerio de Turismo, Industria y Comercio otorga los permisos relacionados con las instalaciones nucleares y presenta las propuestas para el desarrollo de las actuales regulaciones. El Consejo de Seguridad Nuclear proporciona informes obligatorios sobre seguridad radiológica y nuclear7 .
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4. OCDE, Informe de Estado sobre Filosofía de Inspección Reguladora, prácticas de Inspección y Organización de Inspección, Grupo de Trabajo sobre Prácticas de Inspección (WGIP), NEA/ CNRA/R(2001)8, París de 2001. 5. Informe Argentino para el Convenio sobre Seguridad Nuclear, 2004/2007. 6. El Tercer/ Cuarto Informe de EE.UU. para el Convenio sobre Seguridad Nuclear, 2004/2007. 7. España, Tercer/ Cuarto Informe Nacional para el Convenio sobre Seguridad Nuclear, 2004/2007.
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Reactor CCHEN Lo Aguirre
En Finlandia, el organismo regulador, la Autoridad Radiológica y Nuclear (STUK), opera bajo el control del Ministerio de Asuntos Sociales y Salud. Esta disposición recalca la independencia del organismo regulador con relación a la promoción de energía nuclear. La administración del uso de la energía nuclear y el proceso de otorgamiento de permisos nucleares reside en el Ministerio de Economía y Trabajo. En lo referente a la respuesta de emergencia, el Ministerio del Interior es responsable de la defensa pública. STUK es un organismo experto en asuntos relacionados con la seguridad radiológica y nuclear8. En Francia, el Parlamento está involucrado en la seguridad nuclear y en la protección radiológica, especialmente a través de la aprobación de leyes. El parlamento cuenta con una oficina para la evaluación de las opciones científicas y tecnológicas que comprenden dieciocho Diputados y dieciocho Senadores. La oficina es responsable de informar al Parlamento sobre las consecuencias de las opciones científicas o tecnológicas, para principalmente ayudarle en sus decisiones. El informe anual del organismo regulador Agence de Seconte Nucleaire (ASN) se presenta a la oficina en una sesión pública. De acuerdo con la constitución francesa, el gobierno, encabezado por el Primer Ministro, ejerce la facultad de regulación. Por lo tanto, el gobierno es responsable de establecer las regulaciones técnicas generales referentes a la seguridad nuclear y protección radiológica. La ley en transparencia y seguridad nuclear del año 2006, más conocida como el Acta “TSN” también le asigna la responsabilidad de tomar decisiones importantes respecto a las instalaciones nucleares. Se exige consultar a la ASN respecto a los decretos reguladores provisionales y órdenes sobre seguridad nuclear. También tiene acceso a organismos consultores, tales como el Comité Consultivo para Instalaciones Nucleares Básicas, el Comité Superior para Información y Transparencia de la Seguridad Nuclear y el Consejo Superior para la Salud Pública. El gobierno es responsable de la protección civil en caso de emergencias. Los ministros responsables de la seguridad nuclear, tal como se estipula en el Acta TSN, son el Ministro de Economía, Hacienda y Trabajo y el Ministro de Ecología y Desarrollo Sostenible. Si es necesario, definen las regulaciones generales aplicables a las actividades nucleares en base a la propuesta de la ASN. Bajo la autoridad conjunta de los ministros responsables de la seguridad nuclear y la protección radiológica, se ha establecido una unidad para asistirlos. La unidad se ubica al interior del Ministerio de Economía, Hacienda y Trabajo. Los prefectos son los representantes del Estado y los garantes del orden público en el departamento bajo su responsabilidad. Son responsables de la seguridad civil, de las medidas preventivas aplicables a la población y de las medidas de emergencia en caso de un accidente. Estas medidas les son propuestas por la ASN9. En la República de Corea, el Ministerio de Ciencias y Tecnología (MOST por sus siglas en inglés), que corresponde al organismo regulador de seguridad nuclear, cuenta con la total autoridad y responsabilidad por las regulaciones de seguridad, incluyendo la emisión de permisos y autorizaciones para instalaciones nucleares y está libre de la intervención de otros Ministerios en el área de regulación de seguridad. El Ministro que se une a la Comisión de Energía Atómica como un miembro de oficio, participa en la toma de decisiones sobre las principales políticas nacionales relacionadas con el desarrollo y utilización de energía nuclear. La relación del organismo regulador con las organizaciones responsables de la promoción y utilización de energía nuclear es la siguiente: MOST desempeña las funciones reguladoras para la construcción y operación de instalaciones nucleares. MOST también opera la Comisión de Seguridad Nuclear, una organización independiente para aumentar la objetividad en la regulación de la seguridad10.
8. STUK, Informe Finlandés sobre Seguridad Nuclear, Cuarto Informe Finlandés, como se lo menciona en el Artículo 5 del Convenio sobre Seguridad Nuclear, STUK-B 80 / septiembre de 2007. 9. ASN, Francia, Convenio sobre Seguridad Nuclear, Tercer/ Cuarto Informe Nacional, ASN, 2004/2007. 10. Tercer/ Cuarto Informe Nacional para el Convenio de Seguridad Nuclear, República de Corea, 2004/2007.
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Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
6 ORGANISMO REGULADOR Y SUS FUNCIONES Y ESTRUCTURA ORGANIZATIVA El organismo regulador deberá contar con la adecuada autoridad, competencia y recursos humanos para cumplir con las responsabilidades que se le han asignado. En esencia, la norma GS-R-1 sobre Requerimientos de Seguridad de la OIEA, presenta requerimientos similares en su artículo 2.211. La norma GS-R-1 sobre Requerimientos de Seguridad de la OIEA, ofrece un modelo de organización ideal en los capítulos 4 y 5, en base a las funciones (actividades) del organismo regulador. La OIEA también ha publicado pautas más detalladas sobre las funciones de regulación, tales como autorización, revisión y evaluación, inspección y aplicación, desarrollo de regulaciones y respuesta de emergencia, etc.12, 13 La norma GS-R-1 sobre Requerimientos de Seguridad de la OIEA, exige lo siguiente con relación a los mecanismos legislativos y gubernamentales de los Estados: •• Se debe establecer y mantener un organismo regulador efectivamente independiente de las organizaciones u organismos encargados de la promoción de tecnologías nucleares o responsables de las instalaciones o actividades. •• Al organismo regulador se le debe asignar la responsabilidad de la autorización, revisión y evaluación reguladora, inspección y cumplimiento y establecimiento de principios, criterios, regulaciones y pautas de seguridad. •• El organismo regulador debe contar con la adecuada autoridad y poder, y debe garantizar que cuenta con el personal y los recursos financieros adecuados para delegar sus responsabilidades asignadas. •• Al organismo regulador no se le debe asignar otra responsabilidad que pueda poner en riesgo o entrar en conflicto con la responsabilidad de regular la seguridad. La reciente tendencia en algunos organismos reguladores ha sido combinar la regulación de seguridad radiológica y nuclear para aumentar la eficiencia y mejorar la cooperación. Las funciones claves son presentadas por la Norma de Seguridad GS-R-1 de la OIEA y se enumeraron con anterioridad. Cómo organizar el organismo regulador para desempeñar las funciones en las principales áreas, tales como seguridad radiológica, nuclear y de desechos, así como también la seguridad nuclear, el control de material nuclear y la respuesta de emergencia, no es una tarea trivial, puesto que se necesitan muchas disciplinas técnicas, tales como ingeniería civil, ingeniería mecánica, automatización, ingeniería eléctrica, física y dinámica de reactores, análisis determinista de accidentes, análisis probabilístico de riesgos, evaluación medioambiental, etc. Como las diversas soluciones de regulación lo demuestran, las prácticas son muchas, incluyendo a los organismos reguladores centralizados, la distribución de tareas entre varios organismos reguladores y la utilización efectiva de las Organizaciones de Seguridad Técnica, como respaldo técnico. En algunos casos, las actividades de investigación también se incluyen en la organización reguladora o viceversa (ej.: CNEN en Brasil y STUK en Finlandia). Por lo general, en países grandes, con un extenso programa nuclear, el organismo regulador está encabezado por un grupo de comisionados (EE.UU., Francia, Canadá). En países más pequeños con programas nucleares pequeños, los comisionados no son tan comunes, pero el organismo regulador a menudo utiliza los poderes del gobierno o los ministerios. Además, la estructura organizativa depende del tamaño del programa nuclear y de las diversas tareas reguladoras, así como también de otros deberes no regulatorios anexos al organismo regulador, debido al desarrollo organizativo histórico. Generalmente, el número de expertos en el organismo regulador para la supervisión del programa de energía nuclear varía entre 50 y 100 en pequeños países. En países más grandes con extensos programas nucleares, el número de expertos reguladores es mayor, dependiendo del tamaño del programa. La Tabla 1 muestra la cantidad de empleados en los organismos reguladores y, específicamente, lo referente a la supervisión de la seguridad de la planta de energía nuclear en los países de referencia14, 15. Los números no son totalmente comparables, debido a que algunas organizaciones también desempeñan otras actividades y, en algunos casos, los deberes relacionados con la evaluación e inspección se presentan de manera separada y en otros casos combinados.
11. OIEA, Infraestructura Legal y Gubernamental para desechos Nucleares, Radiológico y Radioactivos y Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS¬R-1, Viena 2000 y Seguridad del Transporte. 12. OIEA, Organización y Dotación de Personal del Organismo Regulador para Instalaciones Nucleares, Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS-G-1.1, Viena 2002. 13. OIEA, Preparación y Respuesta ante una Emergencia Nuclear o Radiológica, Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS-R-2, Viena de 2002. 14. Informe Argentino para el Convenio sobre Seguridad Nuclear, 2004/2007. 15. OCDE, Informe de Estado sobre Filosofía de Inspección Reguladora, prácticas de Inspección y Organización de Inspección, Grupo de Trabajo sobre Prácticas de Inspección (WGIP), NEA/ CNRA/R(2001)8, París de 2001.
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MARCO REGULADOR NUCLEAR EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Tabla 1. Número aproximado de empleados de los organismos reguladores. Organismo regulador ARN, Argentina CNEN, Brasil
Empleados
Supervisión NPP
300
60
2.600
50
600
130
NRC, EE.UU.
2.800
330
CNS, España
400
120
STUK, Finlandia
350
100
ASN, Francia
400
120
70 + 380
40 + 320
CNSC, Canadá
MOST + KINS, República de Corea
Por lo general, el organismo regulador necesita de organizaciones técnicas de seguridad para efectuar evaluaciones de seguridad y actividades de inspección específicas. ej.: la realización de análisis deterministas de seguridad, análisis probabilísticos de riesgos requiere de sofisticados modelos computacionales y expertos dedicados. A menudo, el organismo regulador no cuenta con suficientes capacidades para desempeñar dicho trabajo. Por lo tanto, las organizaciones técnicas de seguridad son necesarias para entregar respaldo técnico al organismo regulador. Buenos ejemplos de dichas organizaciones son el IRSN, que brinda respaldo a la ASN en Francia, el Centro de Investigación Técnica de Finlandia (VTT), que respalda a STUK en Finlandia y KINS que respalda a MOST en la República de Corea.
1.7 SISTEMA DE GENERACIÓN DE ELECTRICIDAD La capacidad instalada de energía en los países de referencia va desde 16,6 GWe en Finlandia (2004) a 978,0 GWe en EE.UU. (2005) (ver Tabla 2). La capacidad total instalada en Chile, 13,5 GWe a fines de 2006, se encuentra debajo de ese rango. Además, hay cuatro sistemas de red eléctrica que abarcan diversos territorios del país; esto significa que el tamaño de la red será uno de los factores limitantes para el tamaño máximo de una posible planta nuclear. Una norma comúnmente aplicada es establecer que una sola planta de energía no debe aportar más del 10% de la capacidad total de red instalada. Tres tendencias simultáneas han influido en el desempeño del mercado de electricidad en los países de referencia. La primera tendencia se relaciona con la eliminación de regulaciones innecesarias del mercado de electricidad y con la apertura del mercado. La segunda tendencia se relaciona con la privatización de las compañías estatales y la cotización de sus acciones en la bolsa. La tercera tendencia es la desintegración de la estructura vertical de aquellas compañías de electricidad que se encargan tanto de la generación como de la transmisión y distribución. Estas tendencias se han influenciado entre sí. Los países de referencia se encuentran en distintas fases en lo que se refiere al progreso de acuerdo a dichas tendencias. Tabla 2. Capacidad instalada, generación de electricidad y porcentaje de energía nuclear de la generación totalen los países de referencia (Fuente: OIEA). País
Cap. instalada
Generación electricidad
Energía Nuclear
2004/2005*
2004/2005*
2007
GWE
TWh
%
Argentina
30,6*
99,7*
6,2
Brasil
91,5
400,6
2,8
Canadá
120,1
593,4*
14,7
EE.UU.
978,0*
4054,7
19,4
España
76.4*
277,3*
17,4
Finlandia
16,6*
84,9*
28,9
Francia
115,5
575,4
76,9
Rep. de Corea
62,3
364,6
35,3
15
Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
1.8 PLANTAS DE ENERGÍA NUCEAR EN OPERACIÓN Y EN CONSTRUCCIÓN Los reactores de agua liviana: el reactor de agua presurizada y el reactor de agua en ebullición, son los tipos de reactores dominantes de las plantas de energía nuclear operables en los países de referencia, tal como se muestra en la Tabla 3. Los reactores de agua pesada CANDU (PHWR)16 están operando en Argentina, Canadá y República de Corea. Hay un reactor de regeneración rápida (FBR) en operación en Francia. Existen variaciones en la estandarización de las plantas. La estandarización se ha estado aplicando más extensamente en Francia, mientras que EE.UU. ha tenido otro enfoque. Prácticamente las 104 plantas en operación en los EE.UU. son distintas entre sí. Los factores de capacidad promedio durante la vida útil por unidad país al 2007 en los países de referencia iban desde 69% (Brasil) a 91% (Finlandia). Tabla 3. Número de reactores en operación en los países de referencia y factores de capacidad promedio durante la vida útil por unidad país al 2007 (Fuente: OIEA PRIS) País
BWR
PWR
CANDU
PHWR
FBR
Total
Capacidad %
Argentina
1
Brasil
1
2
Canadá
18
2
81
2
69
18
76
EE.UU
35
69
104
78,6
España
2
6
8
84,6
Finlandia
2
2
4
91,3
59
78,7
20
86,7
Francia
58
República de Corea
16
4
153
23
Total
39
1 1
1
217
En los países de referencia, se están construyendo seis PWR, uno en Finlandia, uno en Francia, uno en EE.UU., tres en la República de Corea y un PHWR en Argentina.
1.9 ORGANIZACIONES DE PROPIETARIO/OPERADOR Los ejemplos de los países de referencia muestran que las plantas de energía nuclear pueden ser operadas y ser propiedad tanto de empresas públicas como privadas. Algunas incluso participan en la transmisión y distribución de electricidad. Otras, compañías están dedicadas únicamente a la generación núcleo-eléctrica.
1.10 INFRAESTRUCTURA INDUSTRIAL DE RESPALDO El alcance y la forma de la infraestructura industrial de respaldo dependen del historial de la energía nuclear y de la política de localización aplicada en el país. Todos los países de referencia cuentan con, al menos, una infraestructura básica que respalda la operación y el mantenimiento de las plantas de energía nuclear en operación. Existen diferencias en lo referente a la preparación para la ampliación de la capacidad nuclear. Incluso algunos de los países que han contado con un extenso programa nuclear han perdido el grueso de su infraestructura industrial en esta materia debido al prolongado período sin construcción de plantas de energía nuclear.
16
16. PHWR: pressurized heavy-water cooled reactors.
MARCO REGULADOR NUCLEAR EXPERIENCIA INTERNACIONAL
1.11 ADMINISTRACIÓN DE DESECHOS Y COMBUSTIBLE NUCLEAR Existen diferencias respecto a la organización responsable para la administración de desechos y combustible nuclear. En algunos países, dichas actividades son realizadas por una organización centralizada (en su mayoría organizaciones estatales). En otros casos, los propietarios de plantas de energía son los que están a cargo de tales actividades. También pueden haber establecido joint ventures para disminuir la carga de las organizaciones. Algunos de los países de referencia confían en sí mismos en lo que respecta a los servicios del ciclo de combustible. Sin embargo, muchos de los países dependen en gran medida de los mercados internacionales. Los países de referencia se encuentran en distintas fases del desarrollo e implementación de medidas de administración de desechos nucleares. Algunos países cuentan con soluciones para la eliminación de desechos de nivel bajo y medio. Sólo Finlandia cuenta con aceptación política para el depósito del combustible gastado.
1.12 INSTITUTOS Y ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO En los países de referencia, las comisiones nacionales de energía atómica han iniciado actividades de investigación nuclear en la primera fase del programa de energía nuclear. La mayoría de los países estableció un instituto estatal dedicado a la investigación y el desarrollo nuclear. Dichos institutos aún existen, aunque el volumen de investigaciones ha disminuido y los temas de investigación se han reorientado.
Modelo de Contenedor de Desechos de Alta Actividad, Japón, Fuente Ministerio de Energía
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Aspectos Generales Sobre los Marcos Relativos a la Seguridad Nuclear
Formación de Recursos Humanos vía Cooperación Internacional Chile-Japón, Fuente Ministerio de Energía
1.13 RECURSOS HUMANOS Se han implementado medidas de educación, capacitación y reclutamiento para contar con los recursos necesarios en las plantas de energía nuclear operables en los países de referencia. Sin embargo, la falta de recursos humanos es uno de los más grandes desafíos para el éxito del “renacimiento” nuclear. Se proyecta que uno de los déficits más importantes de profesionales titulados corresponderá al de ingenieros nucleares. En muchos países se han lanzado programas y actividades especiales de educación y capacitación.
1.14 FUTUROS PROGRAMAS NUCLEARES En todo el mundo se está produciendo un “renacimiento” nuclear. Sin embargo, puede haber un cierto optimismo exagerado que aparecerá como un retraso en la implementación de nuevos planes y programas de construcción. Los asuntos que plantean un mayor desafío son la falta de recursos humanos y de capacidades de fabricación de componentes.
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Capítulo II
Modelo Regulador Conceptual para Seguridad Nuclear
Modelo Regulador Conceptual para Seguridad Nuclear
Los Requerimientos de Seguridad GS-R-1 de OIEA presentan un modelo organizativo ideal en los capítulos 4 y 5, basado en las funciones (actividades) del organismo regulador. El modelo conceptual general que se basa en el GS-R-1 se presenta en la Figura 4.
Figura 4. Modelo conceptual basado en los Requerimientos de Seguridad GS-R-1 de OIEA. Las letras R, N, W se refieren a seguridad Radiológica, Nuclear y de Desechos. Marco para abordar la utilización de la energía nuclear La Organización Internacional de Energía Atómica cuenta con un grupo asesor, INSAG, que ha publicado pautas útiles para que a nivel del gobierno y del regulador se entienda cómo abordar la opción nuclear para la producción de energía. De acuerdo con el INSAG 2217, se deben emprender algunas acciones claves al abordar la utilización de la energía nuclear, por ejemplo: •• Creación de una infraestructura legislativa y reguladora. •• Desarrollo de una legislación, incluyendo el otorgamiento de permisos y el organismo regulador para el control. •• Establecimiento de un organismo regulador independiente para seguridad radiológica y nuclear, incluyendo el desarrollo de regulaciones a nivel nacional (ver INSAG 17). •• Establecimiento de una educación académica para la ingeniería y la ciencia y tecnología nuclear. •• Establecimiento de programas de capacitación profesional relativos a la seguridad radiológica y nuclear. •• Establecimiento de programas de investigación para ciencia y tecnología nuclear. •• Creación de un proceso consultivo nacional, incluyendo a todos los interesados y público en general. •• Preparativos en la organización operativa para el desarrollo de infraestructura necesaria, respaldo de ingeniería, estudios de factibilidad, incluyendo la definición de normas de seguridad, licitación y contratación, capacitación profesional, creación de una cultura de seguridad, etc. •• Selección y caracterización del sitio. •• Consideración del desmantelamiento y de las opciones relativas a los desechos nucleares en la primera fase, incluyendo el financiamiento. •• Consideración de las opciones de diseño, tomando en cuenta las opciones de diseño probado, seleccionando al proveedor confiable con experiencia y a las plantas de referencia, además de las opciones de entrega “llave en mano”. •• Consideración de prácticas sólidas de construcción, incluyendo el control de calidad. El Anexo II de INSAG 22 proporciona una lista de acciones para todos los interesados que son útiles de estudiar.
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17. INSAG, Infraestructura de Seguridad Nuclear para el Programa Nacional de Energía Nuclear Respaldado por los Principios Fundamentales de Seguridad OIEA, INSAG-22, OIEA Viena, 2008.
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Medidas a nivel de organizaciones Para este análisis se revisan las medidas gubernamentales y reguladoras para la seguridad nuclear en los países OCDE al comienzo de 2000. Estos ejemplos prácticos demuestran que el desarrollo histórico y el tamaño del programa nuclear tienen un gran efecto en la apariencia de la organización. Los ejemplos también demuestran que no hay un modelo organizativo absolutamente “correcto”, sino que se aceptan varios modelos alternativos para la organización de actividades reguladoras. A continuación se comparan los marcos de regulación nuclear aplicados a los sistemas de generación nuclear-eléctrica en los países de referencia (Argentina, Brasil, Canadá, EE.UU., España, Finlandia, Francia y la República de Corea). También se comparan con el modelo propuesto por la OIEA en las Normas de Seguridad Nº GS-R-1 relativa a los requerimientos legales y de infraestructura. La configuración de las organizaciones gubernamentales y organismos reguladores de países de referencia se presentan en el Anexo 2 del informe final para efectos de comparación. Las cuatro reuniones de revisión del Convenio sobre Seguridad Nuclear, han demostrado que los países de referencia cuentan con marcos reguladores nucleares que, generalmente, están en la línea del convenio. Sin embargo, las estructuras organizativas y los deberes de los organismos reguladores varían. Las razones abarcan el tamaño del programa nuclear, el desarrollo histórico, combinado con los laboratorios de investigación, unidades de respaldo técnico, variedad de deberes, etc. Cuando el modelo conceptual se compara con las organizaciones existentes, es evidente que éstas se ven distintas, aunque se lleven a cabo las funciones y tareas exigidas por las Normas de Seguridad OIEA. Por lo general, las disciplinas técnicas determinan las unidades organizativas. A menudo, la protección radiológica y la inspección de seguridad nuclear han sido puestas en unidades separadas, que no están en el mismo nivel dentro de la organización. La unidad de seguridad de desechos también puede ser una unidad separada. Generalmente, el trabajo de inspección y la evaluación de seguridad se efectúa dentro de las mismas unidades organizativas y las organizaciones de respaldo técnico a menudo se utilizan en trabajos de análisis y/o evaluación de seguridad. La dotación de personal y las competencias del organismo regulador se analizan en la Pauta de Seguridad OIEA18. Se necesita personal con experiencia en una amplia gama de asuntos técnicos y factores humanos. La etapa y la magnitud del programa nuclear deberá considerarse al momento de decidir de qué manera estas disciplinas se presentarán en el modelo organizativo. El organismo regulador deberá contar con personal suficiente para efectuar el trabajo de regulación y, además, para analizar los resultados del trabajo de los consultores u organizaciones de respaldo técnico. Es necesario realizar trabajos de inspección y evaluación altamente especializados. Se necesitan las correspondientes competencias, tales como conocimientos y habilidades para análisis deterministicos de seguridad, análisis de riesgos probabilísticos, efectos de los fenómenos medioambientales, administración de combustibles y núcleo del reactor, componentes mecánicos y recipientes de presión, sistemas eléctricos y de automatización, distribución de la planta e ingeniería estructural, protección radiológica y preparación para emergencias en las instalaciones nucleares, administración operacional y de seguridad, nuevos temas de inspección de construcciones y evaluación del proceso de otorgamiento de permisos, desarrollo de regulaciones y pautas de regulación, planificación y control de calidad interna. Convenios relativos a la seguridad nuclear internacional De acuerdo con INSAG 21, se necesitan varios convenios y acuerdos para la opción nuclear. Chile ha suscrito y ratificado varios de ellos, pero aún queda trabajo por hacer. Para la seguridad nuclear, rigen los siguientes tratados y convenios internacionales. Por lo general, la OIEA cumple la función de secretaría para la administración: •• Convenio sobre Seguridad Nuclear. •• Convenio Conjunto sobre Seguridad de la Administración de Combustible utilizado y sobre Seguridad de la Administración de Desechos Radioactivos. •• Convenio sobre Notificación Temprana de un Accidente Nuclear. •• Convenio sobre Asistencia en Caso de un Accidente Nuclear o Emergencia Radiológica. •• Convenio sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares (Convenios de Viena y Paris) + Protocolo Conjunto y Protocolo para Modificar el Convenio de Viena + Convenio sobre Compensación Complementaria. •• Convenio sobre Protección Física del Material Nuclear. •• Tratado sobre No Proliferación de Armas Nucleares. •• Acuerdo de Medidas Integrales de Protección + Protocolo Adicional.
18. OIEA, Organización y Dotación de Personal del Organismo Regulador para Instalaciones Nucleares, Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS-G-1.1, Viena 2002.
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Capítulo III
Aplicación del Modelo Conceptual a la Infraestructura de Regulación Chilena
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Central Nuclear Atucha, Argentina, Fuente Ministerio de Energía
Como es evidente en la base del Convenio sobre Seguridad Nuclear (Artículo 8), uno de los temas claves es la organización del organismo regulador a nivel de gobierno. Algunas preguntas esenciales son: ¿Cómo se garantiza la independencia del organismo regulador para seguridad nuclear con respecto a la promoción y producción de energía nuclear? ¿Bajo qué autoridad (ministerio, gobierno o parlamento) debería operar el organismo regulador en lo referente a la generación de informes, toma de decisiones de regulación y asuntos presupuestarios? Los países nucleares más grandes cuentan con la mayor cantidad de organismos reguladores independientes vinculados al Parlamento y al Gobierno, pero sin perder su independencia reguladora. En los países más pequeños, el organismo regulador normalmente opera bajo algún Ministerio. Esto también podría ser apropiado en el caso de Chile. Se propone un modelo conceptual general según se describe a continuación: 1. Creación de infraestructura legislativa y reguladora En Chile, tanto el Ministerio de Salud como CCHEN han desarrollado una legislación y regulaciones relativas a la seguridad nuclear y radiológica. Esta configuración a nivel de legislación y organización entre el Ministerio de Salud y la Comisión Chilena de Energía Nuclear (CCHEN) ha sido creada para el control de los dos reactores experimentales situados en las instalaciones CCHEN, aceleradores y grandes fuentes de Cobalto para la producción de isótopos médicos en las instalaciones CCHEN y para la supervisión de otras instalaciones y fuentes radioactivas industriales y médicas. El control de los reactores experimentales y grandes instalaciones de generación radiológica es proporcionado por unidades organizativas separadas, situadas al interior de la CCHEN, el Ministerio de Salud controla las fuentes de radiación relacionadas principalmente a las atenciones médicas, pero también en las industrias, a través de inspectores. Como tal, la legislación y la configuración a nivel de organización proporcionan una buena base. Se propone efectuar el siguiente ordenamiento: •• El control regulador, el establecimiento de un organismo regulador independiente y el desarrollo de procedimientos de otorgamiento de permisos exigen una mayor legislación, además de un reordenamiento de la estructura del organismo regulador. Lo que es suficiente para la actual situación no es suficiente para las plantas de energía nuclear y otras instalaciones relacionadas.
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Aplicación del Modelo Conceptual a la Infraestructura de Regulación Chilena
•• Por lo general, las actividades de otorgamiento de permisos podrían ser coordinadas por la alguna oficina situada en uno de los Ministerios, por ejemplo, de Energía (incluyendo la coordinación, recopilación de declaraciones, organización de audiencias públicas, presentación de asuntos ante el Gobierno, redacción de los permisos). El Ministerio podría recopilar declaraciones vinculantes (ej.: derechos de veto) del “Organismo Regulador para la Seguridad Radiológica y Nuclear” y del Ministerio del Medio Ambiente y otras declaraciones de las partes involucradas. La coordinación de la planificación energética en general y el rol de la energía nuclear en los planes en Chile pertenece al Ministerio de Energía. •• En un país pequeño con un programa nuclear pequeño, podría ser el gobierno el encargado de emitir los permisos principales, debido a la participación requerida para garantizar la seguridad de terceros y el control de desechos nucleares por períodos más prolongados, luego de haberse cerrado la instalación. •• Es necesario establecer el “organismo regulador para la seguridad nuclear y radiológica” como un organismo regulador independiente de la promoción de energía nuclear, tal como lo exige el Convenio de Seguridad Nuclear. El punto clave es la forma en que se organizan las actividades administrativas entre los ministerios y el Organismo Regulador con relación al proceso de otorgamiento de permisos. •• El control parlamentario y la transparencia en las actividades nucleares podrían proporcionarse junto con los buenos ejemplos incluidos en el capítulo 3 del informe final. Dichos ejemplos deberán estudiarse. El ordenamiento deberá ser tal, que participen todas las partes interesadas en la energía nuclear, seguridad radiológica y nuclear, entorno y transparencia de las actividades, a nivel de gobierno. El principio más importante señala que los ministerios deben cumplir con sus deberes normales en el caso de los negocios nucleares, a no ser que se convenga lo contrario. 2. Desarrollo de una legislación, incluyendo el otorgamiento de permisos y organismo regulador para el control Se necesitan varias leyes para la opción de energía nuclear: por ejemplo, sobre los poderes de los organismos reguladores; sobre seguridad de las instalaciones nucleares; sobre responsabilidad nuclear; sobre desechos radioactivos, combustible empleado y desmantelamiento; sobre notificación de emergencia de incidentes nucleares. Esto significa que la actual legislación chilena necesita analizarse detenidamente y desarrollarse aún más. Es necesario establecer una legislación y regulaciones nucleares para abordar el otorgamiento de permisos y la construcción de plantas de energía nuclear. Se deben incluir medidas para el otorgamiento de permisos y controles reguladores. Se dispone de buenos modelos, por ejemplo, en Finlandia. Además, la OIEA ha preparado material respecto a cómo establecer una legislación nuclear. Se debe establecer un organismo regulador y la coordinación del establecimiento de leyes y regulaciones. También se deben establecer grupos de trabajo a partir del organismo regulador, los ministerios y TSO (Organizaciones Técnicas de Seguridad), para que hagan el trabajo, incluyendo abogados y especialistas nucleares. 3. Establecimiento de un organismo regulador independiente para la seguridad radiológica y nuclear, incluyendo el desarrollo de regulaciones a nivel nacional. Una de las primeras actividades es establecer un organismo regulador independiente, con personal adecuado y competencia suficiente para desarrollar las regulaciones necesarias a nivel nacional para el control de las plantas de energía nuclear y otras instalaciones nucleares. El establecimiento de un Organismo Regulador para la Seguridad Radiológica y Nuclear es un punto clave para el futuro desarrollo de un programa nuclear. La OIEA proporciona buena orientación respecto a las funciones y tareas claves19 20. En base a estos lineamientos, se propone establecer un Organismo Regulador y considerar las unidades existentes actualmente al interior de la CCHEN – en su unidad de inspección y control regulador – y en el Ministerio de Salud y en sus oficinas locales. La Superintendencia de Electricidad y Combustibles podría tener las competencias relevantes a considerar en este respecto. De acuerdo con la OIEA21, al organismo regulador se le debiese asignar la responsabilidad de la autorización, revisión y evaluación reguladora, inspección y cumplimiento, además de establecer los principios, criterios, regulaciones y pautas de seguridad. Al organismo regulador se le debiese proporcionar la adecuada autoridad y poder y deberá garantizarse que cuenta con el personal y los recursos financieros adecuados para delegar sus responsabilidades asignadas. Debido al requerimiento de independencia del Convenio sobre Seguridad Nuclear, el “Organismo Regulador para Seguridad Radiológica y Nuclear” podría estar administrativamente bajo el mando de, por ejemplo, el Ministerio del Medio Ambiente o el Ministerio de Economía. El punto clave en un comienzo sería el desarrollo de regulaciones nacionales para plantas de energía nuclear, incluyendo los Criterios Generales de Diseño22. Un buen punto de partida serían los documentos de la Serie de Normas de Seguridad OIEA. Existen algunos organismos reguladores que podrían servir como ejemplos para el desarrollo, por ej.: Argentina, Brasil, Finlandia.
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19. OIEA, Estructura Legal y Gubernamental para desechos Nucleares, Radiológicos y Radioactivos y Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS-R-1, Viena 2000 y Seguridad del Transporte. 20. OIEA, Preparación y Respuesta ante una Emergencia Nuclear o Radiológica, Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS-R-2, Viena de 2002. 21. OIEA, Organización y Dotación de Personal del Organismo Regulador para Instalaciones Nucleares, Serie de Normas de Seguridad OIEA N° GS-G-1.1, Viena 2002. 22. OIEA, Seguridad de las Plantas de Energía Nuclear: Diseño, Serie de Normas de Seguridad OIEA N° NS-R-1, Viena, 2000.
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Centro de Entrenamiento de Operadores de Reactores Nucleares, Japón
Formación Especializada de Soldadores para industria Nuclear, Argentina
4. Establecimiento de una educación académica para la ingeniería y la ciencia y tecnología nuclear Todos los conocimientos especializados relevantes se encuentran en los institutos y laboratorios de CCHEN. La provisión de educación nuclear en las universidades es un requisito previo para un exitoso desarrollo futuro. El establecimiento de una educación académica para la ingeniería y la ciencia y tecnología nuclear, es uno de los primeros pasos para establecer el marco para el caso de la energía nuclear. Las universidades en Santiago debiesen establecer programas para física nuclear, y física y dinámica de reactores, así como también hidráulica termal y ciencia de materiales para los sistemas de reactores. Existen programas computacionales disponibles, por ejemplo, a través de los programas de investigación financiados por NRC o de las fuentes europeas (Francia, Finlandia). Los simuladores de capacitación y analizadores de planta serían herramientas de capacitación ideales. Además de la tecnología y física del reactor, así como también de la protección radiológica, todas las habilidades normales de ingeniería son necesarias en el programa nuclear. Por lo tanto, las habilidades y conocimientos nucleares también se deberán considerar en los campos específicos de ingeniería, además de la física del reactor y los estudios tecnológicos. El establecimiento de conexiones con universidades equivalentes en otros países, con el objeto de recolectar información sobre cómo proceder en lo referente a la educación nuclear, sería una de las primeras actividades. Se deberán establecer las relaciones relativas a la educación con las instalaciones y laboratorios CCHEN en el campo de la física y tecnología del reactor y a la protección radiológica. 5. Establecimiento de programas de capacitación profesional relativos a la seguridad radiológica y nuclear Además de la educación universitaria, se debiese proporcionar otra capacitación nuclear profesional, basada en asuntos de seguridad nuclear y radiológica a nivel nacional. Esta capacitación se podría dirigir al personal profesional de organizaciones gubernamentales y empresas energéticas. El establecimiento de programas de capacitación profesional relativos a la seguridad radiológica y nuclear es clave para el rápido desarrollo del personal.
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Efecto Cerenkov (Reactor CCHEN La Reina)
6. Establecimiento de programas de investigación para ciencia y tecnología nuclear El establecimiento de programas de investigación para ciencia y tecnología nuclear es clave para el futuro desarrollo. El programa de investigación nacional sobre asuntos de seguridad nuclear y radiológica, es necesario para respaldar el establecimiento del programa nuclear. Los programas de investigación son herramientas importantes para la promoción de la opción nuclear, pero también son importantes para respaldar el trabajo regulador relativo a la seguridad nuclear. Tales programas de investigación también son valiosos desde el punto de vista de la educación y capacitación, debido a que se pueden desarrollar expertos específicos a través dichos programas. También se necesita el financiamiento público. Los temas incluyen: seguridad de la planta nuclear, administración de desechos nucleares, fenómenos medioambientales y sus efectos en el programa nuclear. CCHEN será un proveedor ideal de tal investigación y, además, de servicios de desarrollo de personal. Un objetivo para CCHEN sería capacitar a jóvenes investigadores para que luego fuesen transferidos al organismo regulador o empresas de energía, para trabajar como especialistas de alta capacitación. 7. El rol de las Organizaciones Técnicas de Apoyo y Seguridad El Organismo Regulador para Seguridad Radiológica y Nuclear necesita de Organizaciones Técnicas de Seguridad (TSO) para respaldar la evaluación y análisis de seguridad, así como también para respaldar inspecciones especializadas, tales como inspecciones relacionadas con el recipiente de presión e inspecciones relativas a la automatización. CCHEN y la Superintendencia de Electricidad y Combustibles podrían proporcionar los servicios necesarios – sin embargo, debe garantizarse la independencia necesaria. La clave es comenzar a desarrollar habilidades para efectuar análisis de seguridad deterministas y probabilísticos. Esto significa que las TSO necesitan adquirir y elaborar programas computacionales adecuados y desarrollar la capacidad para efectuar análisis de seguridad nuclear y evaluaciones de seguridad. Además, para las inspecciones del recipiente de presión del reactor nuclear, los expertos existentes necesitan conocimientos nucleares específicos. El Organismo Regulador para Seguridad Radiológica y Nuclear necesita algunos expertos en el campo de la automatización y de los recipientes de presión de calidad nuclear, así como también, en el campo de los análisis de seguridad deterministas y probabilísticos. Se deberá definir la posición organizativa de la TSO, parte de CCHEN. Existen posibilidades tales como Ministerio de Energía, Ministerio de Economía y Ministerio de Educación.
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Apertura de Instalaciones Nucleares a Interesados y Público General, Japón
8. Creación de un proceso consultivo nacional, incluyendo a todos los interesados y público en general La creación de un proceso consultivo nacional, incluyendo a todos los interesados y público en general, es una tarea importante para la transparencia y confianza pública. Tal programa podría involucrar a miembros del Congreso y público general en conversaciones abiertas y transparentes, donde se presentaría información de investigación sólida respecto a la necesidad energética, asuntos de seguridad nuclear, administración de desechos y medio ambiente. Se organizarán procesos de audiencia pública como parte del proceso de otorgamiento de permisos. La aceptación pública y las conversaciones a nivel parlamentario sobre la opción nuclear son necesarias para proceder de una forma controlada. Es importante comprender los beneficios de la opción nuclear, así como también los riesgos relacionados con el uso de la radiación y la energía nuclear. Los asuntos de administración de desechos y medio ambiente también son puntos importantes a tratar antes de iniciar el proceso de otorgamiento de permisos. En general, se necesita de un estudio energético para comparar las distintas opciones de energía, además de sus beneficios y desventajas en las condiciones existentes y en el futuro. Se necesita una sólida organización gubernamental para la administración del proyecto, con recursos adecuados para producir la información necesaria para la toma de decisiones. 9. Preparativos en la organización operativa para el desarrollo de infraestructura necesaria La organización operativa necesita desarrollar su infraestructura. Se deberá establecer un respaldo de ingeniería. La capacitación profesional, incluyendo la creación de una cultura de seguridad, es una de las claves para que el equipo de profesionales comprenda los requerimientos nucleares específicos, además de las prácticas industriales normales. Existen asuntos nucleares importantes que requieren de conocimientos y habilidades específicas. Es necesario desarrollar dichos conocimientos y habilidades. Se necesitan establecer los estudios de factibilidad para la opción nuclear con el fin de decidir el tipo de planta de energía, la capacidad necesaria, las opciones de red eléctrica, asuntos de diseño medioambiental, requerimientos reguladores y normas de diseño. Es necesario contar con la siguiente información para el otorgamiento de permisos, licitación y contratación: •• Un diseño probado. •• Un proveedor de planta confiable, con plantas de referencia. •• Entrega “llave en mano” para un proyecto exitoso con costos predecibles. La calidad de la construcción y el producto final son extremadamente importantes en una inversión de tal magnitud. La confiabilidad de la producción eléctrica y los factores de alta disponibilidad de la operación de la planta son importantes para las industrias que necesitan la electricidad. La organización operativa necesita supervisar la construcción y la calidad del trabajo. Además, el control regulador es necesario para garantizar la seguridad y calidad nuclear.
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Aplicación del Modelo Conceptual a la Infraestructura de Regulación Chilena
10. Selección y caracterización del sitio La Evaluación del Impacto Medioambiental es una herramienta para esta fase. Un programa de investigación nacional es necesario para establecer conocimientos detallados sobre las condiciones naturales en Chile, incluyendo condiciones sísmicas, volcánicas y climáticas, tales como temperatura, vientos fuertes, nivel del agua, etc., las que se deberán considerar al momento de diseñar la planta de energía nuclear. Además, para la selección del sitio se deben considerar los peligros generados por el hombre, como accidentes aéreos, riesgos de transporte e industriales, tales como explosiones, químicos, etc. Se debe estimar el efecto de descargas radioactivas durante la operación normal y en condiciones de accidentes. La respuesta de emergencia es un punto importante a considerar. La evaluación de riesgos probabilísticos es una buena herramienta para obtener un panorama general de la importancia de los factores de riesgo medioambiental en comparación con otros riesgos. 11. Consideración del desmantelamiento y de las opciones relativas a los desechos nucleares en la primera fase, incluyendo el financiamiento Para el éxito del proyecto, también se deberán considerar los asuntos relativos a los desechos antes de configurar un programa nuclear. Se deberán estudiar las posibilidades para la eliminación final en Chile. Además, la instalación deberá estar diseñada de manera tal que su desmantelamiento se lleve a cabo de manera fácil. 12. Convenios relativos a la seguridad nuclear internacional Es necesario continuar trabajando en los convenios relativos a seguridad internacional para firmarlos y ratificarlos. Por ejemplo, los siguientes Convenios no han sido firmados por Chile: Convenio Conjunto sobre Seguridad de la Administración de Combustible y sobre Seguridad de la Administración de Desechos Radioactivos; Convenio sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares y Acuerdo de Medidas de Protección Integrales23. 13. Cooperación Internacional Es necesaria la cooperación bilateral entre países, con el fin de permitir el desarrollo de competencias y asistir en el trabajo de desarrollo. En EE.UU. y en la Unión Europea existen instrumentos para asistir y experimentar, y herramientas para el análisis de seguridad y capacitación nuclear, además de pautas de regulación que se utilizarán como modelo, etc. Las organizaciones internacionales también proporcionan asistencia en el campo nuclear, como es el caso de la OIEA. También se necesitan acuerdos bilaterales entre países vecinos, por ejemplo, con relación a la preparación para emergencias. 14. Evaluación del estado infraestructura nuclear
del
desarrollo
de
la
Una infraestructura apropiada es esencial para un uso seguro, confiable y pacífico de la energía nuclear. La publicación24 de los Hitos OIEA proporciona una visión general de todo el programa, con la finalidad de desarrollar la infraestructura nacional para energía nuclear. Las actividades se dividen en tres fases progresivas de desarrollo. La finalización del trabajo en cada una de estas fases está marcada por un hito específico en el que se puede evaluar el progreso y éxito del desarrollo y tomar la decisión de pasar a la fase siguiente.
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23. Comisión Chilena de Energía, Términos de Referencia, Marco Regulador Nuclear: Experiencia Internacional, Santiago de 2008 24. Hitos en el Desarrollo de una Infraestructura Nacional para Energía Nuclear, Serie de Normas de Energía Nuclear OIEA N° NG-G-3.1, 2007.
Capítulo IV
Conclusiones
Aplicación del Modelo Conceptual a la Infraestructura de Regulación Chilena
1. Chile ha desarrollado actividades nucleares desde los años setenta, mediante la utilización de reactores experimentales y la producción de isótopos para uso médico en aceleradores y fuentes de Cobalto. Se han desarrollado las correspondientes leyes y regulaciones y establecido el control regulador. Por lo tanto, hay una infraestructura vigente a través de la Comisión Chilena de Energía Nuclear y el Ministerio de Salud, incluyendo los correspondientes conocimientos y habilidades para desarrollo nuclear. 2. El inicio del programa de energía nuclear comercial requiere de un mayor desarrollo de las leyes y regulaciones para el otorgamiento de permisos, diseño y construcción de plantas de energía nuclear. 3. El actual sistema regulador no es suficiente para el programa nuclear comercial. Requiere de un mayor desarrollo para crear un Organismo Regulador independiente en base al Convenio de Seguridad Nuclear y al proceso de otorgamiento de permisos para plantas de energía nuclear comerciales. 4. Se han enumerado los pasos necesarios para Chile, incluyendo: •• Desarrollo del personal de regulación y su competencia; •• Proporcionar a la Organización de Seguridad Técnica correspondiente los programas computacionales apropiados para el análisis de seguridad, con el fin de respaldar el trabajo regulador; •• Establecer en Chile el adecuado sistema de educación y capacitación; •• Iniciar el programa de investigación orientado a la administración nuclear y de desechos a nivel nacional. Éstos son los pasos necesarios para establecer un programa nuclear exitoso, desde el punto de vista de la dotación de personal y competencia. 5. Un programa de investigación nacional es necesario para la selección del sitio y para establecer los conocimientos detallados sobre condiciones medioambientales en Chile, con el objeto de definir los requerimientos de diseño para las instalaciones nucleares (efectos sísmicos, posibilidades de efectos volcánicos, clima, etc.). 6. Es necesario efectuar los estudios de factibilidad para definir la base de diseño y otras condiciones para las plantas de energía nuclear comerciales. Para un proyecto exitoso sin grandes sorpresas ni retrasos y con el fin de predecir los costos, es necesario contar con una opción de diseño probado y un proveedor de planta confiable en lo que respecta a las plantas de referencia. Si es posible, se prefiere una entrega “llave en mano” para minimizar el riesgo económico. Se deberá definir el rol del gobierno en el proyecto.
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