A

IO largo del quin quenio previa a 1993, la perspec­ tiva abierta por la creaci6n del Mercado Unico fue ase ntando la expectativa de cambios numero­ sos e import antes en la fiscalidad de los paises pertenecientes a Ja Uni6n Europea (UE) . En el caso de Espana, pais tradicionalmente poco abierto a los merc ados inter­ nacional es de bienes y de capita­ les, el panorama que disefiaba el Acta Unica suscit6 eI temor de que la competencia fiscal , que ha­ bria de venir estimulada por el desmantelamiento de los obstacu­ los a los movimientos de bienes, servicios y ca pitales, tuvier a con­ secuencias negativas sobre el bie­ nestar de los ciudadanos. En algun grado puede estable­ cerse cierto paraleJismo con la si­ tuaci6n producida tras la implan­ taci6n del euro, que al dotar de mayor transparencia a las transac­ ciones y eliminar el riesgo cam­ biario, podria hacer de las diferen­ cias fiscales entre paise s unos po­ tentes factores de arbitraje y deslo-

Jose Manuel G Paramo es doct Economfa por la de Columbia (Nu y catedratico de Publica de la Un Complutense. E fiscalidad, gasto y gesti6n publica publicado trabajo libros; entre ellos Publica y A cost analysis of going inflation to price Spain. Es miemb Consejo de Gob Banco de Espan Comisi6n Ejecut desde 1998.

* BAJO la nibrica de «Ensay o», e l Boletin lnf orrn ativo de la Fun publica cada mes la colaboraci 6n o rigi nal y exclusiva de un es pec ialisla un lem a gene ral. Anteriormente fueron objeto de estos ensayos tenias re

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iPor que armonizar?Funcion es de fa armon

Cuando se repasa la experie ncia tributaria compar tresacarse un patron cornun en relacion co n el fenom EI grado de armoni zacion fiscal, 0 la importancia a dinacion impositiva en la agenda de los go bema ntes Jato apare nte con eJ grado de integracion eco nomica federacion 0 una union eco nomica . Asi, los EE UU ta de armonizacion nota ble en los impuestos sobre el los beneficios de las emp resas, en contraste con los c o de Aleman ia, paises en los que la coordinaci6n vie da impuesta a nivel ce ntral, oc upando Cana da y Su termed ias, De hecho, la dispersion de los tipos de gra puestos sobre los beneficios y sobre las ventas, me ciente de variacion, es mayor en Canada y EE UU -7

Lenguaje, Arte, Historia. Prensa, Biologia, Psicologia, Energia, Eur en las Autonornfas, Ciencia moderna: pioneros esparioles, Teatro espa musica en Espana, hoy, La lengua espanola, hoy, Cambios politicos La filosofia, hoy. ' Econornfa de nuestro tiempo ' es el terna de la ser mente. En ruimeros anteriores se han pubJicado ensayos sobre Empl pe rspectivas, pOI' Jose Antonio Martinez Serrano, catedratico de Ec Universidad de Valencia (diciernbre 1999); Crecimiento economico nat, pOI' Candido Munoz Cidad, caiednitico de Economia de la Unive Madrid (enero 2000); Libero lizacion y def ensa de l mercado , pol' M Ordonez, ex presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia mia de la pobiacio n y del capit a l humano , pOI'Manuel Martin Rodrig nomla Aplicada en la Universidad de Granada (rnarzo 2000); £ 1 sub rostros cambiantes , pOI' Enrique Viana Remis, catedrarico de Eco Universidad de Castilla-La Mancha (abril 2000); Economia , recur ambiente, pol' Juan A. Vazquez Garda, catedratico de Econornia Aplic Oviedo (mayo 2000); UI economic internacional , entre la gtoba lizacio Jose Marfa Serrano Sanz, catedratico de Economia Aplicada de la U (junio-julio 2000); Finan zas irucrnacionales y crisis fina ncieras, POI' E catedratico de Economia de Empresa en la Universidad Autonor septiembre 2000); y Keynes, hoy, por Antonio Torrero Mafias, ca Economica en In Universidad de Alcala de Henares (octubre 2000). La Fundacion Juan March no se ideruifica necesariarnente con las o los autores de estos Ensayos.

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minar obstaculos a la libre circulacion de bienes, servic personas, garantizando estandares minimos de eficienc el reparto de los fondos publicos. Pero la armonizacion fiscal es considerada en ocas go intrfnsecamente deseable. En este sentido, un argum a la necesidad de armonizar la tributacion se relaciona con su funcion politica. En efecto, si se entiende como una aproximacion fiscal mas 0 menos amplia (bases, que elimine los principales factores de arbitraje fiscal de las unione s politicas federales es heterogenea, como fialar, Tomando como referencia el impuesto sobre s ejemplo, Australia y Alemania presentan un alto grad cion , en los EE UU esta es nula , y en los casos de Can da una siruacion intermedia. Desde cierto punto de vis rar mas preocupacion por la necesidad de armonizar los estados en una federacion que en un mercado corru este los estados son soberanos y autonomos en el man trumentos de politica economica que los estrictam ente puestos y ciertos tipos de gastos son practicamente los que tienen los estados federados para ejercer sus comp cas de modo diferenciado. Sin embargo, ocurre precis trario. En una federacion como EE UU, los tipos impo varian entre 0 (media docena de estados no gravan los b veles superiores allO por 100, y los estados tienen relat para definir la base imponible. Esta diversidad perrnite una federacion politica el grade de armonizacion fisca idiosincrasia y el deseo de mantener simbolos de ident cesidad estricta de apro ximar los sistemas fiscales por micas . En un mercado comun, precisamente por no ser un -el gobiemo central de la federacion mas descentraliz mente mas importante que su equivalente en el merca centralizado-, la armonizacion juega un papel intrinse

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cal. Este principio requiere que los esfuerzos armon centren con mas intensidad sobre aquellos impuestos bases altamente moviles (fiscalidadde los rendimient inversion) 0 que constituyan potenciales fuentes de d parecer los controles en frontera (fiscaLidad indirecta con la filosofia mantenida por la Cornision Europea

La armonizacionfiscal en Europa: situacion y perspectivas

EI Tratado de Roma, en su articulo 99, contempl presa la armonizacion de los impuestos indirectos. Tr de los aranceles, la Comunidad Europea comenzo a tructura y los tipos de gravamen de los impuestos so en 1967el Consejo decidio la sustitucion de los impu fico empresarial por el IVA tipo consumo aplicado s del pafs de destino, en parte para prevenir la manipul tes en frontera en favor de las exportaciones nacional mento de sustitucion de importaciones, practicas in los objetivosdel Mercado Comun. Desde entonces se veintena larga de directivas armonizadoras, de las c portante fue 1£1 Sexta, de 1977, que supuso un gran av formizacion de la base del impuesto, en parte impu sion de convertir el IVA en un instrumento de financ puesto comunitario. La abolicion de controles fronterizos a finales d modificacion del esquema de ajustes fiscales en fro cado Interior el principio mas adecuado es el del ori y servicios entregados, pero un transite inmediato al origen ocasionarfa serios reajustes en la recaudacio pafses comercialmente superavitarios, asf como dist calizacion de la produccion, dadas las diferencias d men existentes. En 1992 se alcanzaron los siguiente

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men transitorio persigue mantener el principio de des fiscales en frontera, mediante la creacion del hecho imp sicion intracomunitaria de bienes», Este regimen es ge ves de la contabilidad empresarial y del sistema estadf TAT. En relacion con terceros pafses se mantiene el pri no con ajuste fiscal en frontera. EI sistema provisional creado por este regimen ha cir los costes de transporte y administrativos, debido a los trarnites aduaneros, al tiempo que ha perrnitido a lo esencialmente su capacidad para decidu- los tipos de g de los acuerdos sin perdidas de recaudacion, 10 que ha modesto grado de convergenciaregistradohasta hoy. La cepcion de estas ventajas explica que el regimen transi gor despues de la fecha inicialmente prevista para su su definitivo, que era el I de enero de 1997, Y nada hace cosas vayan a variar antes del afio 200 I. Sin embargo, e la mezcla de los principios de origen y destino, combi terogeneidad de tipos de gravamen, es una fuente de que la prevision comunitaria para el perfodo posterio impulsada por la Comision, es adoptar el principio de origen. Para que este sea politicarnente aceptable habra sistema, basado en el uso de una camara de compensa disticas agregadas, que compatibilice Ia aplicaci6n del p gen con una recaudacion para cada estado directame con el consumo flnal . EI progreso de la armonizacion de las accisas 0 im consumos especificos ha sido mucho mas lento y m acuerdos sobre tipos impositivos 0 plazos para la imp regimen definitivo. Existen tres directivas de 1992 unos rninirnos de armonizacion de las estructuras de lo bre tabacos, aceites minerales y alcohol y bebidas alcoh bargo, el grado de dispersi6n de tipos es muy importan uniformidad ha podido mantenerse -0 incluso aument

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tempi ada en el Tratado de Roma, en varios de sus ar 101) puede encontrar respaldo como instrumento al s cion del Mercado Interior mediante la eliminaci6n d movircientos de capitales. Asf 10 han entendido los o rios, que desde 1975 han venido elaborando diversa to sobre aspectos parciales de la imposicion directa tructura del impuesto sobre los beneficios de las so cho exito. Actualmente solo estan en vigor tres dire alcance (asistencia mutua entre autoridades tributari de las fusiones , escisiones, aportaciones de activos y nes entre sociedades comunitarias, y regimen fiscal ces y filiales). Con todo, los tipos de gravamen se han ido aprox como consecuencia de la competencia fiscal, y tarnb otras aspectos del impuesto: tendencia a basar el imp tado con table, con una compensacion amplia de pe cion creciente con el IRPF a traves de mecanisrnos doble imposicion. Sin embargo, se mantienen nume tanto en materia contable como en elementos con (metodos de arnortizacion, incentivos fiscales a la miento de ganancias y perdidas de capital, generosid sacion de perdidas y valoracion de existencias, entr ferencias hacen que aun cuando formalmente se apl residencia en la tributacion del beneficio, las diferen cion de la base imponible introduzcan de hecho elem pio de origen, que se afiaden a otros mas claramente este criterio: retenciones en la fuente a los pagos d sencia de creditos fiscales plenos por impuestos pag de diferir la repatriacion de beneficios y el consigu puestos, y existencia de limitaciones relacionadas co lidad y el secreta bancario. En 1993 eI Consejo de la VE estimo que el grado existente era compatible con un funcionamiento sin

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desmantelamiento de las mismas en un plazo que conc de 2002. Tampoco en materia de fiscalidad del ahorro puede hayan registrado avances apreciables de contenido ar hecho, estes no se han producido mas que en el frente d puesto, dado que no existe ninguna norma 0 acuerdo en tarse de las bases tributarias con mayor movilidad y ma ra la opacidad (secreto bancario 0 profesional, asf com ra la inversion off-shore), el fracaso armonizador deriva rencia a la regIa de la unanimidad ha lIevado a una pro calizacion de los intereses y las plusvalias, que se ha h pleta en el caso de los residentes en otros palses de la el resultado del juego de la competencia fiscal cuando pueden discrirninar entre residentes y no residentes: el cionalmente movil escapa de la tributacion. La creacio tuto de residente comunitario», la retencion en origen d mfnima 0, altemativamente, la obligacion de proporc cion suficiente al estado de residencia de la persona ffs son altemativas que podrfan mejorar la situacion de tod permitir gravar las bases moviles, Abandonada la primera opcion, aparecen el secret areas de baja tributacion y la regIa de la unanimidad pa desfiscalizacion competitiva se mantenga como escen mas probable, salvo que iniciativas mas amplias impuls plo, desde la OCDE, se concretasen en una menor am proveniente de los parafsos fiscales. EI posible perjuic nancieros intemacionales establecidos en la Union Euro plo, el mereado de eurobonos), asf como la lirnitacion tas actuales a personas ffsicas (no se incluirfan las so moniales), los costes administrativos para las entidades posible efecto alcista sobre los tipos de interes son ele nales que explican el bloqueo de Ia propuesta de directiv tiene a la espera de )a cumbre de Lisboa de junio de 20

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dioambientales y de Mercado Interior, asi como pe nos econ6micos (aumento de los costes de transpo capacidad adquisitiva de los consumidores y perdi dad extema), Ni la imposicion patrimonial, debido a su escasa en la creaci6n del Mercado Interior, ni el IRPF 0 la ciales, que afectan al factor trabajo, relativamente tramos medios y bajos de cualificaci6n, han sido obj guna por parte de las iniciativas armonizadoras. L cionales, sin embargo, parecen compartir la percep movilidad no implica ausencia de efectos de la fisc sobre la competitividad,como en alguna medida refl de los tipos del IRPF que se ha generalizado en los

Espana ante la armonizacion fiscal europea

La presi6n fiscal espanola es inferior en unos 8 de la UE. Tambien 10 son los tipos basicos del imp dades y el IVA y, tras las refonnas del IRPF en 199 sobre Sociedades de 1996,y la reciente refonna del gran parte de los factores que podrian haber induci les han sido suavizados. Aunque en el IVA el marg menor, los impuestos especiales estan por debajo de aplicados en la UE. Finalmente, la fiscalidad efect trabajo es aun algo inferior a la media comunitaria. La refonna dellRPF de 1991 fue, aunque timida respuesta a las presiones de la competencia fiscal p ahorro financiero, ante el nulo avance del proceso a te impuesto. Estas consideraciones fueron detennin cion de buena parte de los rendimientos del capital m a no residentes, asf como de la reduccion programad ginales de la tarifa de hasta 6 puntos en el tramo sup

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los flujos de inversion extranjera. Sorprende, por ello, q sobre sociedades haya sido en Europa muy poco sensibl coordinacion, pese a las numerosas propuestas basicas cion que desde 1969 ha elaborado la Comision. La ultim mulada por el Comite Ruding, recomendaba la supres la libre localizacion de la inversion, la homogeneizacion tir de un mfnimo del 30 por 100, la definicion de una b «minima» y una maxima transparencia en la concesion fiscales, entre otras medidas. La lentitud de la dinarnica no permite esperar resultados a un plazo previsible. La te impuesto en Espana, introducida en 1996, ha supuest el frente de la neutralidad, tanto respecto a las decision y financiacion de las compafiias como en relaciona las o temacionales de estas, La nueva ley del IRPF, aprobada en 1998, incluye r lizadas en los tipos marginales y una larga lista de cam calidad del ahorro financiero e inmobiliario. La reforma torsiones fiscaJes sobre algunas formas de ahorro, aum cedente y el bienestar de los ahorradores. Finalmente, e que la rebaja impositiva reduce esencialmente los imp factor trabajo, de la reforma deberian seguirse efectos ciables sobre los beneficios y la inversion. EI proceso de integracion esta trayendo consigo un de ingresos publicos respecto de los que se podfan obte do. Espana es uno de los pafses comunitarios que en ma recurrido hasta la primera mitad de los 90 al «sefioreaje la imposicion implfcita(hasta un 2% del PIB). Con la co cal en la tributacionde los activos financieros y la conv sas de inflacion, la reduccion de ingresos puede habe punto adicional sobre el PIB de perdida directa, aunque tad se podra recuperar indirectamente a traves del sistem que parte de las perdidas netas resultantes podrfa ser en mentos en el IVA y en otros impuestos, las posibilidad

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sensibles. La tinica salvedad en este terreno vendria decisiones que puedan tomarse en aplicacion del Co sobre Fiscalidad de las Empresas, aunque en termin na serfa de los pafses menos afectados. En el caso d ahorro, la eventual aprobacion de la directiva que p cion minima 0 informacion transmitida a los estad percutirfa favorablemente, en la medida en que haria rendirnientos abonados a residentes en otros paises como controlar mejor las inversiones realizadas po fioles en el exterior, que en muchos casos retom an de no residentes. En cuanto al IVA, si se avanzase del principio de origen no deberfan suscitarse proble de gravamen, inferiores al promedio, aunque podrfa cultades con el nivel de fraude si disminuyesen las f comercio intracomunitario. Finalmente, en los impu unico riesgo efectivo deriva de una elevacion de los encima del nivel al que Espana sitiia sus tipos actu afectar a los productos energeticos, el tabaco y el v recordarse que la unanimidad sigue siendo el nitro q la armonizacion en su diffcil avance.

Consideraciones finales

La argurnentacion desarrollada en las paginas pre do de justificar la idea de que la ausencia de una arm trecha en la UE no es preocupante. De hecho , la di pos de gravamen de los impuestos sobre los beneficio tas es mayor en Canada y EE UU que en la UE. Es de explicarse, al menos en parte, si se reconoce qu fiscal tiene no solo una funcion instrumental de tipo tambien una funcion polftica, con valor intrinseco e su dimension economica. En un mercado comun, pr

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senso acerca de las reglas del juego fiscal, asegurando u

tativo de las ganancias del mercado interior a traves d justa de los ingresos fiscales y una suavizaci6nde los i bitraje fiscal. La argurnentacion polftica, no obstante, se agota en vez se reconoce que, en ausencia de una verdadera po munitaria, la resistencia de los estados a perder una pa de sus prerrogativas tradicionales cual es el ejercicio d como medio de gobiemo rnarcara el techo de la armoni cipio de subsidiariedad constituye el primer limite con las iniciativas armonizadoras. Segun este principio, nin munitaria debe ir mas alla de 10 necesario para cumpl del Tratado de la Union. Y para proteger el derecho de disefiarsu politica tributariaconforme a criterios propi ello no vaya en menoscabo del Mercado Interior, el Uni6n exige la unanimidad en decisiones relacionadas impositivo. EI segundo frente con el que tropiezan las propuest cion viene dado poria posibilidad de aplicar princip que pongan a cubierto los sistemas tributarios nacionaJ tenciafiscal en un mundo globalizado. Las retenciones, y las imperfecciones en los mecanismos de control t otras desviaciones del ideal del principio de residenci arriba» las iniciativas armonizadoras. Mientras existan les dentro y fuera de Europa, una armonizacionque esta tandares muy altos impondria costes al conjunto de l VE.

EI examen de los datos sobre convergencia de las butarias y la presion fiscal en la UE desde 1985 ofrece do a los temores existentes acerca de un impacto muy competencia fiscal sobre la capacidad recaudatoria de En conjunto, la presion fiscal ha aumentado, si bien m y la convergencia por figuras impositivas ha sido mod

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«aceptable» 0 «beneficiosa». Esta distincion la han so los textos aprobados por el Consejo y Ja Comisi que no puede ser del todo cierto que la competencia neralmente para la actividad econornica, deba tener tivos cuando se aplica a materias fiscales . En efec entre gobiernos contribuye a exportar formas eficien incentiva la reforma tributaria intema, promueve un de lei administracion tributaria y, por ultimo, ofrece i disminucion del gasto improductivo. Estos efectos p petencia fiscal debenan diferenciarse de los produ dirigidas no tanto a beneficiar a los consumidores d jorar la competitividad de las empresas, como a «es tributarias de otros parses: creacion de oportunidade sion (secreto bancario, etcetera), regfrnenes fiscales cas administrativas discriminatorias y poco transp disponibles solo para no residentes, incluso cuando economica real, y medidas simi lares. EI repaso de los argumentos y la evidencia no aut simistas. Y con menos razon desde la perspectiva es fiscal es en Espana sustancialmente mas baja que l Tambien 10 son los tipos basicos del impuesto sob IVA y, tras las reformas dellRPF en 1991, la dellm ciedades de 1996, y la reciente reforma del lRPF d no despreciabJe de los factores que podnan haber fiscales han side suavizados. Aunque en el IVA el to es menor, los impuestos especiales estan por deb de los aplicados en la Union Europea. Finalmente, l va sobre el factor trabajo es aun algo inferior a la m Desde este punto de partida, Espana tiene poco qu contrario, una mayor racionalizacion del gasto que para disminuir los impuestos sobre el factor trabajo nar ventajas adicionales a la posicion competitiva

moo.

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