CAPÍTULO

5

La vivienda social en el período de participación popular

1964 - 1973

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La vivienda social en el período de participación popular 1964 - 1973

Reseña del Período

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Ministerio de Vivienda y Urbanismo

R e se ñ a Hi s t ó r ic a

El programa de la promoción popular La llegada de Eduardo Frei Montalva a la presidencia, en 1964, estuvo signada por dos importantes contextos que enmarcaron la propuesta política de la Democracia Cristiana. Por un lado, la Alianza para el Progreso, que había sido puesta en acción mediante la Carta de Punta del Este en 1961 -y ratificada ulteriormente en el Acta Económica y Social de Río de Janeiro-; marcó un nuevo tipo de cooperación entre los países latinoamericanos y Estados Unidos, “para la formulación y puesta en marcha de políticas de desarrollo nacional”. Por el otro, la influencia de la doctrina estructuralista de la CEPAL, que ofreció un marco teórico al desarrollo (Raposo, 2001b, p. 98).

En lo habitacional, con el aumento del nivel de producción que se logró desde finales de la década de los cincuenta, el Estado se había convertido en uno de los grandes productores de espacios urbanos a través de la CORVI. Sin embargo, el problema de la vivienda aún estaba lejos de encontrar su solución. Contribuyó a ello la magnitud del déficit de arrastre, los procesos de migración campo-ciudad, que continuarían hasta la década siguiente, y la explosión demográfica producto de la transición experimentada ya desde la década de 1950 (que implicó que Chile pasara de ubicarse en el grupo de países de transición incipiente, en 1960, al grupo de transición plena en 1975. Ver capítulo 2).

En opinión de Raposo, ambos contextos otorgaron “las bases de factibilidad para un potencial proyecto novador en el orden económico y socio-político” (Raposo, p. 97). Al respecto Raposo señala

El gobierno de Frei Montalva se propuso atender preferentemente a los sectores de más bajos ingresos de la población, teniendo por meta cuantitativa la construcción 360.000 viviendas definitivas para el sexenio 1964-1970, 213 mil de las cuales (59%) se destinarían a dichos grupos. (Palma y Sanfuentes, 1979). Raposo señala que

En ambos contexto Chile ocupa un lugar de privilegio. Se constituye, por su tradición democrática y su orden institucional, en el caso ejemplar y promisorio para someter a prueba las doctrinas y planes del desarrollismo internacional, los que buscan, entre otros fines, alejar el riesgo del desarrollo de procesos nacionalistas revolucionarios antagónicos de la hegemonía de Estados Unidos en la región, como lo representaba el caso cubano. Se trataba, entonces, de constituir un caso de prueba, demostrativo de la posibilidad de alcanzar un alto crecimiento económico, en un marco de democracia política, superando al propio tiempo las situaciones de pobreza y de injusticia social. En el marco de este ambiente auspicioso, se constituye la propuesta de la Democracia Cristiana como una opción vanguardista que busca desarrollar los grandes cambios necesarios para la modernización del capitalismo nacional, los que debían ocurrir, no obstante, respetando los encuadramientos liberales y democráticos. Tal propuesta es lo que se denomino como “Revolución en Libertad”. En el plano interno, ella representa la opción que permite superar los crecientes temores de los sectores de derecha frente al avance de la radicalización izquierdista. (Raposo, 2001b, pp. 98-99).

Entre los enunciados del Plan de Desarrollo Nacional impulsado por la Democracia Cristina se incluye destacadamente el de “promover la construcción de las viviendas necesarias para absorber el crecimiento demográfico y mejorar el nivel habitacional de los grupos de menores ingresos” (Raposo, 2001b, p. 128).

Todo esto en el contexto de una política de integración y participación social dirigida por el Estado y el partido dominante cuyo contenido ideológico proclamaba las virtudes de la comunidad popular capaz de llevar a cabo la autoconstrucción de sus viviendas y la organización de sus condiciones de vida. El programa del gobierno de Frei Montalva en materia habitacional hizo un cambio de enfoque respecto del gobierno de Alessandri: el objetivo ya no fue la reactivación económica sino que la redistribución de recursos y la incorporación a la sociedad de los sectores “marginados”, a través de su movilización y organización. La política de vivienda se construyó bajo la noción de marginalidad como supuesto social, influenciada fuertemente por las corrientes teóricas impulsadas desde DESAL.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

La condición fundamental de grandes sectores de la población urbana y rural que carecen de una efectiva participación en la vida de la comunidad nacional a que pertenecen y en los beneficios que otorga una sociedad bien organizada y un Estado en forma (Palma y Sanfuentes,1979: 34).

En opinión de Palma y Sanfuentes De tal concepto se [derivaron] tres objetivos: i) fomento de las organizaciones de base; ii) prioridad programática al desarrollo de dichas organizaciones; y iii) cambios institucionales, especialmente a través de una ley de juntas de vecinos. De esta forma, los grupos de pobladores marginales [quedaron] convocados a participar como actores en la política de vivienda.

Respecto de las juntas de vecinos, Espinoza (1998) señala que Estas organizaciones, que se desarrollan sobre todo entre los que habían tenido acceso a vivienda en las nuevas poblaciones, fueron el vínculo entre la vida asociativa comunitaria y la vida política, al canalizar sus reivindicaciones. (...) Ellos recibían y distribuían la asistencia del Estado, al mismo tiempo que eran medios eficaces de participación política” (Espinoza, 1998: 76). La política populista con énfasis en la promoción popular multiplicó las organizaciones comunitarias por las que se extendieron las redes clientelistas hasta las poblaciones. Entre 1964 y 1970 se crearon 3.487 juntas de vecinos y se encontraban en funciones 9.000 centros de madres, con 450 mil socias. (Duque y Pastrana, 1972 en Espinoza, 1998).

Con la promoción popular de Frei Montalva no se trataba por lo tanto de responder solamente a la crisis habitacional, sino que también realizar una activa política nacional-populista sin poner en tela de juicio las estructuras de la sociedad chilena. La política de vivienda debía mantener la actividad económica, responder a reivindicaciones urgentes y acrecentar la integración institucional de los marginales urbanos” (Espinoza, 1998: 76). Junto a este cambio de enfoque, la política habitacional desarrollada por el gobierno democratacristiano tuvo otros dos importantes componentes. El primero fue la profundización de la racionalización de la producción habitacional, tanto en lo referente a la regulación del mercado productor como a la organización de la demanda, a través de la creación del Plan de Ahorro Popular

(que se describe en el punto 5.1). El segundo componente estuvo constituido por las relaciones que se establecieron entre el desarrollo urbano y la política habitacional. Respecto de ambos componentes, se reorganiza la institucionalidad del sector, a través de la Ley 16.391 del 16.12.1965, que junto con crear al Ministerio de Vivienda y Urbanismo crea la Corporación de Servicios Habitacionales (CORABITH), la Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU) y reorganiza las dependencias de la CORVI y la Dirección de Obras Urbanas. Dos años más tardes ésta última es reformada, convirtiéndose en la cuarta de las corporaciones del período: la Corporación de Obras Urbanas. Institucionalmente se destaca que las cuatro corporaciones se crean con la máxima autonomía posible, al darles el estatus jurídico de “Empresa del Estado con personalidad jurídica, con patrimonio distinto del Fisco, de carácter autónomo, de derecho público, de duración indefinida, que se relacionaría con el Gobierno a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo” (Jugovic, 1998). El Esquema Institucional 3 grafica la estructura del período. A su vez, el Recuadro 7 da cuenta de las funciones de las corporaciones. Se destaca acá la CORHABIT, que como heredera de la Fundación de Viviendas de Emergencia, coordinó la asistencia social en materia habitacional, siendo la institución que se le asignó la tarea de organizar la demanda de uno de los más importantes programas habitacionales sociales del gobierno DC: la autoconstrucción para la operación sitio.

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El Mensaje Presidencial de 1965 definió a la marginalidad como

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Esquema Institucional 3 Instituciones ligadas al sector habitacional 1964 - 1973

Fundación Viviendas de Emergencia (Decreto 6.486 del 26.09.1947)

Corporación de la Vivienda, (DS N° 1.100 de Obras Públicas del 28.07.1960)

Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Ley 16.391 del 16.12.1965) Dirección General de Obras Urbanas Dirección de Servicios Sanitarios

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Corporación de Servicios Habitacionales (CORHABIT) (Creada por el Art. 33 de la Ley 16.391; Reglamento Orgánico en el DS N° 485 de V. y U. del 15.09.1966)*

Corporación de la Vivienda (CORVI) (Reglamento Orgánico en DS N° 508 de V. y U. del 26.09.1966)*

Dirección de Pavimentación Urbana

Corporación de Mejoramiento Urbano (CORMU) (Creada por el Art. 43 de la Ley 16.391; Reglamento Orgánico en el DS N° 483 de V. y U. del 03.09.1966)* Corporación de Obras Urbanas (COU) (Creada por Ley 16.742 del 08.02.1968; Reglamento Orgánico en el DS N° 323 de V. y U. del 05.06.1968)*

Simbología: Nueva Institución Se crea (o reorganiza) institución en reemplazo de la anterior Instituciones asociadas Dependencia institucional *Las cuatro corporaciones fueron definidas como “Empresa del Estado con personalidad jurídica, con patrimonio distinto del Fisco, de carácter autónomo, de derecho público, de duración indefinida, que se relacionaría con el Gobierno a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo”

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio Recuadro

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LA CORPORACIÓN DE LA VIVIENDA (CORVI)

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Las Cuatro Corporaciones La Ley N° 16.391 dispuso en su artículo 26 que la empresa autónoma del estado denomina Corporación de la Vivienda, estaría encargada de la proyección, ejecución, formación, loteo, urbanización, construcción, equipamiento, reestructuración, remodelación y reconstrucción de barrios, poblaciones, edificios y viviendas en sectores y zonas urbanas y rurales, y del fomento de estas actividades dentro de los planes y programas elaborados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Conforme al D.S. 508 de V. y U. del 26.09.1966, que aprobó su Reglamento Orgánico, la Corporación de la Vivienda tenía la calidad de empresa del estado con personalidad jurídica, con patrimonio distinto al Fisco, de carácter autónomo, de derecho público, de duración indefinida, con domicilio en la ciudad de Santiago y se relacionaría con el Gobierno a través del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. En cuanto a sus funciones, dicho reglamento, además de las que mencionaba sin carácter taxativo, señalaba que correspondería a la Corporación de la Vivienda el cumplimiento de todas las funciones, atribuciones, derechos y obligaciones que hubiera tenido y que no se hubieran traspasado o se traspasaran al Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, a las Corporaciones o Servicios a que se refería la ley N° 16.391, con la sola limitación de no invadir la competencia y atribuciones de dichos organismos. Le otorgaba, además, de la manera más amplia, las funciones de promover y desarrollar todas las actividades tendientes a la solución del problema habitacional; y de acordar y disponer los actos y contratos necesarios o conducentes al cumplimiento de los fines de la Corporación, con la sola exclusión de aquellas materias que entrañaren el ejercicio de facultades propias del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de la Corporación de Servicios Habitacionales o de la Corporación de Mejoramiento Urbano, las que podían llevarse a cabo con autorización expresa del citado Ministerio.

El D.S. 485 de V. y U. del 15.09.1966, que aprobó su Reglamento Orgánico, enunció, sin carácter taxativo, las funciones de la Junta Directa, otorgándole, entre otras, la de disponer, en casos calificados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, todas las medidas destinadas a prestar a la población urbana y rural los servicios de carácter habitacional que se requieran para la reparación, mantención habilitación o higienización de sus viviendas; los trabajos complementarios de urbanización y el equipamiento y radicación de las poblaciones o grupos habitacionales, y en general, de la manera más amplia, las facultades de promover y desarrollar todas las actividades tendientes a la solución del problema habitacional y la de acordar y disponer los actos y contratos necesarios o conducentes al cumplimiento de los fines de la Corporación, con la sola exclusión de aquellas materias que entrañaren el ejercicio de facultades propias del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, de la Corporación de la Vivienda o de la Corporación de Mejoramiento Urbano, las que sólo podrían llevarse a cabo con autorización expresa del citado Ministerio.

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LA CORPORACIÓN DE SERVICIOS HABITACIONALES (CORHABIT)

La Ley N° 16.391 encargó a la CORHABIT atender los problemas de vivienda de la población del país, preferentemente en sus niveles socioeconómicos medio y bajo; desarrollar programas de asistencia técnica, social, económica, educacional y cultural, relacionados con el problema habitacional de los barrios, poblaciones y grupos humanos y, en general, realizar todas las actividades relacionada con el bienestar habitacional de la población urbana y rural, dentro de los planes y programas elaborados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, facultándola para desarrolla y promover todas las actividades tendientes a la solución del problema de la vivienda y las que en el futuro se le encomendaran, con la sola limitación de no invadir la competencia y atribuciones del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, sus servicios dependientes y de las Corporaciones de la Vivienda y de Mejoramiento Urbano.

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Ministerio de Vivienda y Urbanismo

LA CORPORACIÓN DE MEJORAMIENTO URBANO (CORMU)

La ley N° 16.391 en su artículo 43 creó la Corporación de Mejoramiento Urbano, como empresa autónoma del Estado, encargándole, entre otras funciones, las de expropiar, comprar, urbanizar, remodelar, subdividir, transferir, vender, rematar inmuebles dentro o fuera de los límites urbanos; formar una reserva de terrenos para abastecer los planes de vivienda, desarrollo urbano y equipamiento comunitario, tanto del sector público como del privado. El D.S. 483 de V. y U. del 03.09.1966, que aprobó su Reglamento Orgánico, enunció que la citada ley orgánica enunciaba, sin carácter taxativo las funciones de la Corporación de Mejoramiento Urbano, otorgándole, en general, de la manera más amplia, las de dar cumplimiento a sus finalidades y a las que en el futuro se le asignan, con la sola limitación de no invadir la competencia y atribuciones del Ministerio de la Vivienda y urbanismo y de las otras Corporaciones del Sector. Entre las facultades que la ley orgánica dotaba a la Corporación de mejoramiento Urbano, merecen especial mención las siguientes: a) de expropiar los inmuebles declarados de utilidad pública por el artículo 51° de la Ley N° 16.391, que la CORMU estimara necesarios para la ejecución de programas de vivienda, equipamiento comunitario y desarrollo en general, de construcción de viviendas económicas y de reconstrucción en los casos de catástrofes de origen sísmico u otro carácter devastador; b) de adquirir inmuebles para la ejecución de planes habitacionales que confeccionara el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y, en general, para los objetivos señalados en la letra a) precedente.

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LA CORPORACIÓN DE OBRAS URBANAS (COU)

La ley N° 16.712 del 08.02.1968, creó la empresa autónoma del estado denominada Corporación de Obras Urbanas, que reemplazaría a la Dirección General de Obras Urbanas y a las direcciones de Servicios Sanitarios y la Dirección de Pavimentación Urbana que de ella dependían. El reglamento Orgánico de la Corporación de Obras Urbanas se aprobó por D.S 323, de V. y U. del 05.06. Al igual que las otras corporaciones, la Corporación de Obras Urbanas se creó como una empresa del Estado, con personalidad jurídica, con patrimonio distinto del Fisco, de carácter autónomo, de derecho público, de duración indefinida, con domicilio en la ciudad de Santiago, que se relacionaría con el Gobierno a través del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. La COU estuvo encargada de la proyección, del estudio, de la ejecución, de la construcción y de la explotación o conservación de las obras urbanas fiscales dentro de los planes y programas elaborados por el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, y de realizar cualquiera de estas funciones cuando ellas le fueran encomendadas petición de personas naturales o jurídicas. Su reglamento orgánico enunciaba, sin carácter taxativo, las funciones de la Corporación de Obras Urbanas, relacionadas con los servicios de agua potable, alcantarillado, desagües y pavimentación, encomendándole, en general, ejercer, todas las funciones, realizar todas las operaciones y ejecutar los acuerdos y celebrar los contratos que a la fecha de la vigencia de la ley N° 16.742 correspondían a la Dirección General de Obras Urbanas y a las Direcciones de Pavimentación y de Servicios Sanitarios y, de la manera más amplia, dar cumplimiento a sus finalidades y a las que en el futuro se le encomendaran, con la sola limitación de no invadir la competencia y atribuciones del Ministerio de la Vivienda y Urbanismo y de las otras Corporaciones del Sector.

Fuente: Jugovic, Mirna. 1998. Naturaleza Jurídica de los Servicios de Vivienda y Urbanización. Informe en Derecho, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, División Jurídica. S/f.

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La CORMU, por su parte, cumplió una importante gestión al coordinar la constitución de Sociedades Mixtas, de mejoramiento urbano destinados a la realización de proyectos específicos de renovación urbana; preferentemente junto a municipios y otras entidades públicas. Raposo relata que A través de estas Sociedades se ejecutaron proyectos de remodelación, de parques industriales, áreas habitacionales, centros de equipamiento, áreas de esparcimiento, terminales de buses, centrales de distribución de productos agropecuarios y otros en distintas ciudades en el país. Un ejemplo vastamente divulgado de la labor de las sociedades en este período, fue la URCOREI en cuya labor se coadunaron las acciones de la CORMU y del Plan de Desarrollo Comunal de la Municipalidad de La Reina (Santiago de Chile). (Raposo, 2001b, p. 128)

Es relevante apuntar que el nuevo orden que se establecía por esos años en el campo de las políticas de vivienda, fijaba claramente en el ámbito teórico las relaciones que se producían entre los programas habitacionales y el desarrollo global de las ciudades. Surge lo que Raposo denomina “la ingeniería espacial del desarrollo”, que incorpora en la planificación la interrelación entre la actividad económica y el espacio territorial. Se definen Políticas Nacionales de Planificación y acciones de planificación del desarrollo regional. A nivel local se inicia un programa de asistencia técnica destinado a los municipios de las principales ciudades del país para efectos de desarrollar los estudios pre-inversionales de Vivienda y Desarrollo urbano. A su vez se capacitó a los municipios para instalar las Oficinas de Programación del Desarrollo Local, las que debían elaborar los “programas de inversiones” en conjunto a los Comités de Programación1. Si bien en un inicio las políticas habitacionales “se definieron sólo en el marco del enfoque sectorialista tradicional referido al 1

déficit y la necesidad normativa de producción habitacional (...) durante el transcurso del sexenio, la programación habitacional va siendo crecientemente contextualizada por la planificación del desarrollo urbano” (Raposo, 2001b, p. 127). A juicio de Hidalgo (2000b) la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Ley Nº 16.391 del 16.12.1965) fue una de las principales medidas que se tomarían en la década de los sesenta, respecto de la gestión del problema habitacional en Chile, (...). [Esta] institución (...) tendría a su cargo la política habitacional de Chile y la coordinación de las instituciones involucradas con la acción del Estado en materia de vivienda. En esta perspectiva, el nuevo Ministerio debería establecer el control y la orientación de la actividad habitacional, la distribución de los recursos para la construcción de viviendas, la planificación del desarrollo urbano y la atención de obras de equipamiento comunitario, pavimentación e instalaciones sanitarias. (Hidalgo, 2000b).

Se destaca también el papel de los Estudios Pre-inversionales (ver Recuadro 8) y la modificación al artículo 10 de la Constitución Política del Estado que posibilitaba acciones más expeditas de expropiación de suelo urbano. Respecto del sector privado se le asignó la tarea de cubrir en el sexenio los dos tercios del déficit habitacional, bajo el supuesto y la condición que las empresas constructoras dedicarían esfuerzos a la vivienda popular (Palma y Sanfuentes, 1979: 35).

Para ello se mantuvo las franquicias existentes (con excepción de lo relativo al impuesto global complementario) y se propuso la creación de nuevos mecanismos de estímulo y fomento que impulsaran y orientaran la inversión de los capitales privados hacia las viviendas de carácter realmente económico. Así quedan planteados los sectores que convergen en la arena política de la vivienda: la burocracia pública del sector -técnicos y administradores -, los demandantes de vivienda a través de sus organismos sociales, los dirigentes políticos vinculados a dichas organizaciones y al Parlamento y, finalmente, el sector empresarial más o menos encuadrados en la Cámara de la Construcción” (Palma y Sanfuentes, 1979: 35).

Formados por autoridades de los gobiernos locales, representantes de las uniones y juntas de vecinos y los jefes zonales del MINVU (Raposo 2001b, p. 128)

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La racionalización de la producción habitacional tuvo su expresión también en el desarrollo de “una importante labor en materia de racionalización de nuevos prototipos edificatorios” (ver punto 5.6) y en la creación de un Registro Único de Productores de Viviendas y Construcciones Industrializadas” (Raposo, 2001b, p. 128).

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Los Estudios Pre Inversionales

Una de las innovaciones introducidas en la época, que comenzarían a jugar un papel relevante en la definición de las estrategias de desarrollo urbano, corresponde a los «estudios preinversionales», a cargo de la recientemente creada Dirección General de Planificación y Presupuesto, como unidad burocrática encargada de las nuevas tareas del equipamiento comunitario y el desarrollo urbano. Ya en el período preelectoral se había criticado la tendencia a construir conjuntos de viviendas carentes de equipamiento comunitario. Más tarde, la propia implementación de la llamada “promoción popular” significó un factor concomitante de ideas, expectativas y experiencias en torno al desarrollo social urbano (Palma y Sanfuentes, 1979). Se argumentaba, por parte de las autoridades encargadas de la gestión del desarrollo urbano hacia 1965, que las dificultades que afrontaban los sistemas de transporte, el equipamiento comercial e institucional, e incluso las estructuras sociales y económicas de la población, eran producidas, en parte, por las inadecuadas instalaciones de las zonas residenciales (Hidalgo, 2000b). El mensaje presidencial de 1968 les dio a los estudios preinversionales los siguientes objetivos: elaborar y otorgar información general de carácter local; realizar un diagnóstico económico-social y físico de una región, microrregión o comuna; conciliar el desarrollo urbano de la localidad con las metas nacionales y las aspiraciones de la comunidad; proponer programas de corto y mediano plazo con diversas alterativas; y lograr la participación de la comunidad en la planificación (Palma y Sanfuentes, 1979; Hidalgo, 2000b).

Bajo la premisa de “construir viviendas dignas, pero ajustadas a la capacidad de pago de sus asignatarios”, la política dirigida a los sectores de menores ingresos programó la construcción de viviendas con un promedio de 50 m2 (superficie reducida en comparación con las cifras históricas), pero con énfasis en el equipamiento comunitario. (Palma y Sanfuentes, 1979: 32).

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La vivienda deberá contar con el equipamiento circundante indispensable para completar la vida familiar y para promover el desarrollo comunitario” (Ministro de Obras Públicas, 1964 en Haramoto, 1983).

Se esperaba iniciar la construcción de 60.000 viviendas anuales, partiendo con un mínimo de 54.000 en 1965, para terminar con el máximo de 67.000 en 1970 (Palma y Sanfuentes). Palma y Sanfuentes (1979: 34) señalan que el plan tenía los siguientes supuestos implícitos en las metas planteadas i) se suponía que el sector iba a disponer de una corriente continua de recursos financieros (...), el plan habitacional no iba a estar sometido a las fluctuaciones tradicionales del gasto social en inversión como consecuencia de las presiones inflacionarias o de empleo; ii) estaba implícito en el plan

que (...) la recuperación de los recursos financieros debía ser cuantiosa; iii) se suponía un mecanismo burocrático en funciones, con un Ministerio de Vivienda y Urbanismo operando desde el primer momento (...). iv) se suponía una movilización social ordenada”.

Sin embargo, en la práctica, estos supuestos no operaron como se pensaba. En 1967 la presión inflacionaria obligó al gobierno a implementar políticas económicas contractivas, con una importante reducción en el gasto público, siendo la construcción de obras públicas y viviendas el principal sector de ajuste. Respecto de la recuperación de los recursos financieros, ésta fue considerablemente menor que lo programado. Primero, porque el monto que se cobraba correspondía a un valor inferior al de la vivienda. La deuda era cuantificada en los costos de la construcción, sin introducir elementos de reajustabilidad del período de construcción y además, por no imputársele los gastos generales de operación del sistema. Segundo, por la reajustabilidad incompleta o tasas de interés inferiores al costo de los fondos para la institución prestamista, o bien a la tasa de interés social de la economía.

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Tercero, por la falta de pago de parte de las deudas contraídas, a causa de los ineficaces mecanismos de cobro y la virtual inexistencia de sanciones (Palma y Sanfuentes, 1979).

Públicas en “El Mercurio” del 06.12.1964); en la práctica se comprobó que los grupos de más bajos ingresos no podían tener acceso a las viviendas definitivas, aun con fuertes subsidios.

En cuanto al aparato administrativo, Palma y Sanfuentes identifican un conjunto de factores que explican sus dificultades de funcionamiento:

“La diferencia entre el costo y la capacidad de pago resultó mucho mayor que la prevista para los grupos de extrema pobreza” (Palma y Sanfuentes, 1979).

El cambio social operado en el país “aumentó las necesidades en forma notable, mucho más allá de las 360.000 soluciones prometidas” (Palma y Sanfuentes: 35). En esto contribuyó la movilización social que, lejos de ser ordenada, se constituyó en una presión creciente que obligó a la continua redefinición, sobre la marcha, de los planes propuestos. Por una parte, la creación de redes de organizaciones, tales como juntas de vecinos y comités habitacionales, junto a la acción de partidos políticos, hicieron que la movilización social fuera mucho más organizada en los grupos que anteriormente carecían de capacidad de presión: los “callamperos” o “marginales”. Por la otra, el aumento de subsidio habitacional a los grupos de bajos ingresos, que fue creciente, alentó a mayores presiones, contribuyendo a la falta de correspondencia entre la oferta de vivienda y las expectativas de la población. Otro elemento a considerar es que pese a que se había planificado que “la vivienda debería ser pagada total o parcialmente por el adquiriente en su valor real, según su situación económica y en ningún caso regalada” (Ministro de Obras

Las metas impuestas de edificar 360.000 casas de construcción sólida y definitiva sólo pudo mantenerse durante los dos o tres primeros años del gobierno. En 1967 el programa se reformuló con metas que preveían 360.000 “soluciones habitacionales”. A partir de ese cambio de objetivo se observó un continuo descenso de los estándares habitacionales. Palma y Sanfuentes, (1979: 35) señalan que se puede confeccionar una especie de secuencia del deterioro de la solución entregada. I) casa CORVI de 60 metros; ii) operación sitio con construcción sólida de 27 a 30 metros; iii) operación sitio con construcción y sólo agua, luz y sistema de eliminación de aguas servidas, y iv) operación “tiza” (sólo el sitio)”.

Luego de 1967, las luchas de los pobladores escaparon al control institucional; las ocupaciones ilegales de terrenos se multiplicaron (ver Recuadro 9). Las “tomas de terreno”, se centraron en los terrenos públicos adquiridos por el Estado para hacer ahí conjuntos habitacionales. Una vez instalados, los grupos organizados, y generalmente al alero de algún partido político, ejercían presión para obtener una solución. En 1970, con la llegada al poder político de una coalición de partidos de izquierda denominada «Unidad Popular», se postularía que la vivienda debería constituir un derecho irrenunciable del pueblo, que no podía ser objeto de lucro, y cuya provisión debía constituir una de las principales responsabilidades del Estado (Hidalgo, 2000b).

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[Primero), ineficacia administrativa que se venía observando desde las dos administraciones anteriores. Como ilustración, puede mencionarse la promesa del Gobierno de Frei de entregar los títulos de propiedad a los asignatarios de viviendas CORVI del período anterior; [segundo] despreocupación manifiesta de los ejecutivos del sector por lo administrativo-financiero en beneficio de lo constructivo-urbanístico; no hubo intentos de envergadura por implementar sistemas administrativos modernos y aptos para operar en gran escala; [y, tercero] despreocupación en los sectores político y parlamentario y bloqueo en ellos de los intentos esporádicos de ordenar el sistema y atenuar el crecimiento de los subsidios. Palma y Sanfuentes (1979:39).

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Las tomas de terreno

Desde principios de siglo las oleadas de hogares compuestas por migrantes o provenientes del crecimiento vegetativo de la ciudad, comenzaron a instalarse en terrenos eriazos y abandonados en diversos sectores de Santiago. Se empiezan a constituir así las “poblaciones callampas”, como fueron bautizadas en su época. Son estas “callampas” los lugares en donde se gesta, hacia finales de la década del 1950, una nueva forma de ocupación: las tomas de terreno. Espinoza (1987) señala a la toma de terreno por parte de habitantes del Zanjón de la Aguada, que dio origen a la población La Victoria, como un hito especialmente importante en la constitución de este movimiento social, puesto que inauguró una nueva etapa en la historia de los pobladores, al establecerse un precedente de ocupación de terreno a través de la movilización social que -con ayuda de partidos políticos y la iglesia- logra una negociación con el Estado. Durante la década de 1960, y en particular hacia principios de la de 1970, las tomas de terreno se fueron intensificando. “Entre 1967 y 1972 (...) se cuentan 312 tomas de terrenos, que involucraban 54.710 familias” (Duque y Pastrana, 1972, en Espinoza, 1998). En opinión de Dubet et al (1989) durante los años 60 las luchas de los pobladores se mezclan con la política nacional populista de la promoción popular. La ideología y las organizaciones preconizadas por el Estado dieron lugar a una demanda que la sociedad no podía absorber. Sobre esta frustración se insertó la influencia de los partidos de izquierda que hasta entonces, habían concentrado sus esfuerzos en el dominio sindical, en gran medida descuidando la acción comunitaria de las poblaciones. Con la promoción popular de la democracia cristiana la izquierda no alcanzaba el apoyo de un sector que le parecía naturalmente adquirido, por lo que decidió cambiar de estrategia, reconociendo, por un lado, las iniciativas del Gobierno en favor del sector popular, mientras que por otro, se concentró en radicalizar la acción de las organizaciones comunitarias y sobre todo de organizar la acción reivindicativa de quienes no se habían podido beneficiar con las políticas públicas. Es en este contexto en donde aparece el nombre de “campamento” asociado a una carga ideológica de lógica paramilitar. Campamento, como denominación asociada a la lucha de clases que se estaba iniciando. Durante el gobierno del Frente Popular las tomas de terreno continuaron a un ritmo que sobrepasó las programaciones o planificaciones dictadas para el crecimiento urbano y dejando obsoletos los planos reguladores de las respectivas municipalidades. Sólo la fuerte intervención militar de septiembre de 1973, que culminó con una dictadura, fue capaz de reducir la lucha reivindicativa habitacional.

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Fuente: Sepúlveda, 1998.

Teniendo por objetivos el incentivar el ahorro popular para la vivienda, así como el disminuir y unificar la heterogeneidad de los programas habitacionales del sector público, y canalizar la producción de servicios habitacionales a través de un número limitado de planes claramente identificados, es que el gobierno DC crea el Plan de Ahorro Popular. El Plan, que se describe en el acápite 5.1, contemplaba cinco líneas de acción por parte de la CORVI que iban desde la provisión de un sitio demarcado sin urbanización (llamado popularmente “operación tiza”) hasta un departamento de 45 m2 aproximadamente.

El supuesto era que cada línea correspondía a la capacidad de pago de las familias. Las tres primeras líneas (sitio demarcado, sitio urbanizado y sitio con caseta sanitaria) corresponden a la llamada operación sitio. Aguirre y Rabi indican que El plan era que la CORVI comprara o expropiara el terreno, la COU instalara el equipamiento comunitario, redes de electricidad, gas, agua potable, alcantarillado y pavimentación. Luego, la CORVI, construiría las viviendas. La asignación de las mismas

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

El apartado 5.6 muestra imágenes arquitectónicas del Plan de Ahorro Popular, en donde se aprecia la marcada influencia de la actividad tipificadora de la CORVI. Los edificios 1010 y 1020 construidos a lo largo del país, se constituyen hasta nuestros días en símbolos del patrimonio arquitectónico de la década de 1960. Los acápites 5.2 y 5.6 dan cuenta de la operación sitio. El primero, a través de la descripción del programa; mientras que el segundo mostrando sus imágenes. La operación sitio fue uno de los programas más emblemáticos de este gobierno y a su vez, el más objetado. La interrupción de la inversión programada para una segunda etapa que consolidaría la infraestructura sanitaria, convirtió a las poblaciones construidas a través de la línea 1 en grandes cloacas, puesto que contemplaron una solución “provisoria” con pozo negro, que duró en el mejor de los casos 10 años. Un ejemplo de ello es la población Laguna Poniente, que habitada en 1968-1969, doce años después, aún tenía esta precaria solución como sistema de eliminación de excretas (ver punto 5.6b). El apartado 5.6c muestra la Remodelación San Borja, como ejemplo de una línea de intervención urbana: las sociedades mixtas. A lo largo del sexenio, la experiencia acumulada con el programa de operación sitio llevó al diagnóstico de que no sólo era necesaria la provisión de vivienda, también era necesario dotar a los beneficiarios de capacidades económicas y sociales. La respuesta fue el Programa de Autofabricación, también llamado Plan 20.000/70, que se describe en el acápite 5.6d a continuación. El programa buscó ofrecer importante cobertura de soluciones habitacionales, junto con fortalecer la actividad comunitaria, la que según la práctica, una vez conseguida la vivienda, se disolvía. A su vez se buscó dar continuidad laboral a los autoconstructores.

Mario Suárez señala que La formulación del Plan 20.000/70, o Autofabricación (...) en síntesis, pretendía: - Ampliar la participación del autoconstructor a las etapas de fabricación de los elementos que constituyen la vivienda, para rebajar aún más el costo final del producto. - Reemplazar el concepto de vivienda completa y definitiva para unos pocos, por el de vivienda definitiva por etapas para muchos, racionando los limitados recursos económicos, técnicos y humanos de modo de hacer posible la entrega de una solución habitacional parcial, progresiva, al mayor número de los afectados por el déficit habitacional. - Ofrecer un objetivo de reemplazo para los grupos autoconstructores, que después de conseguida la vivienda tienden a la disolución, perdiéndose definitivamente para la comunidad la organización, el adiestramiento y la experiencia tan duramente conseguidas. El objetivo de reemplazo estaría constituido por las fábricas instaladas en las poblaciones, que permitirían la autofabricación de los elementos necesarios para la auto-construcción y que posteriormente pasarían a propiedad del grupo bajo el compromiso de que éste seguiría produciendo elementos y partes para otros autoconstructores, constituyéndose así en fuentes de trabajo permanente (Suárez, 1983, p. 186-187).

En el apartado 5.6d se muestra el conjunto Villa Perú construido en la comuna de La Florida, bajo este programa.

R e se ñ a Hi s t ó r ic a

y el pago de los dividendos sería función de la CORHABIT. Si la producción del Ministerio era organizada en forma consecutiva, cada organismo dependería de otro para la ejecución de sus funciones. La Dirección General de Planificación y Presupuesto era la autoridad máxima sobre las corporaciones. (Aguirre y Rabi, 2001, p.181)

137

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Salvador Allende Gossen En los planteamientos programáticos del gobierno de la Unidad Popular, la noción de déficit habitacional adquirió carácter de denuncia del sistema (Palma y Sanfuentes, 1979). Este gobierno, que tenía la decisión política de un cambio social profundo, se consideraba en la obligación de eliminar el déficit habitacional en un plazo prudente y sin pretender recuperar el costo que le significaba la construcción de las unidades (Haramoto, 1983). CORVI estimó que el déficit habitacional ascendía a las 592.324 viviendas, a diciembre de 1970, agregando que “sólo en el decenio 60-70 el déficit aumentó en 210.000 viviendas”2 (CORVI, 1972, p. 40)3. El documento CORVI señala que

R e s e ñ a H i st ó r i c a

La lucha proletaria, organizada desde los albores del presente siglo, ha tenido como una de sus banderas de lucha reivindicativas el problema de la vivienda de interés social. (...) A pesar que los gobiernos sucesivos no han representado a las masas, o la han utilizado para defender los intereses de la oligarquía y el imperialismo, han tenido que responder de algún modo concreto a la aspiración legítima de los más amplios sectores por la vivienda. Todo esto ha ido decantando una profusa legislación y una conciencia del problema en la mayoría nacional. (...) [El] sexenio 64-70 se caracteriza por la búsqueda de soluciones masivas, prolongando hacia los sectores populares las políticas financieras de ahorro y préstamo con el sistema de Planes de Ahorro Popular (P.A.P). Al no cambiarse las estructuras de ingresos de los sectores populares, estos carecieron de posibilidades reales de ahorro y por tal motivo no tuvieron acceso masivo a las soluciones que el sistema previó.

El diagnóstico fue que el déficit habitacional era una expresión más de las condiciones en que operaba el desarrollo capitalista en el país (Raposo, 2001b)

y en sus manifestaciones, tales como la dependencia externa creciente, la concentración de la propiedad y el ingreso, la existencia de grandes masas fuera del sistema y la concentración urbana (Palma y Sanfuentes, 1979, p. 43).

Se consideró que hasta 1970 la vivienda había sido considerada como “mercancía”, permitiéndose que la actividad constructiva actuara guiada por el lucro (Palma y Sanfuentes). El gobierno de Allende cambió la noción habitacional señalando que la vivienda era un derecho de todas las familias. El programa de Frei Montalva ya había señalado que la vivienda es un bien de primera necesidad, al que tiene derecho cada familia. En consecuencia, la vivienda debe estar al alcance de todo grupo familiar, cualquiera sea su nivel económico4.

Con Allende este concepto se radicalizó, señalándose que la vivienda es un derecho irrenunciable y es obligación del Estado proporcionar vivienda a su pueblo y ella no puede ser objeto de lucro5.

En 1971, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en su documento Fundamentos y Estructura del Plan Habitacional6 indicó además, que “la vivienda puede ser un instrumento poderoso para acelerar y facilitar el desarrollo de los valores humanos y sociales”.

Raposo indica que en este período, junto con colocarse el objetivo de “que cada familia llegue a ser propietaria de su casa”, el gobierno también propuso diversas medidas (ver Recuadro 10), entre las que se destaca revertir las tendencias segregativas hacia las periferias urbanas con que se decide la localización de las viviendas populares, mediante acciones orientadas a la remodelación de las ciudades y barrios sin expulsar a los residentes (Raposo, 2001b, p.133).

2

Se hace notar sin embargo que esta cifra proviene de la diferencia de 382.932 viviendas deficitarias en 1960 y las 592.324 en 1970. Sin embargo, según CORVI, 1963 el déficit habitacional en 1960 se situaba alrededor de las 454.000 viviendas. 3

Se identificó además el déficit de servicios de urbanización: AGUA POTABLE, metros lineales de redes, 4.2 millones; ALCANTARILLADO, metros lineales de colectores, 6.4 millones; PAVIMENTACIÓN DE CALZADAS, metros cuadrados, 43,3 millones; PAVIMENTACIÓN DE ACERAS, metros cuadrados, 14,3 millones; PAVIMENTACIÓN DE SOLERAS, metros lineales, 8.8 millones (CORVI, 1972, p.40). 4

Ministro de Obras Públicas, 1964, en Haramoto, 1983, p. 92.

5

MINVU (1971). Fundamentos y estructura del Plan Habitacional citado en Haramoto, 1983, p. 101.

6

MINVU (1971). Op. cit. en Haramoto, 1983, p. 101.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

Al respecto MINVU 19717 había señalado que Las viviendas se relacionarán, en conjuntos residenciales homogéneos, tendiendo a conformar un nuevo concepto para el desarrollo de nuestra ciudades, rompiendo el esquema de la estratificación clasista, que se expresa en una sectorización inorgánica, y privativa de la ciudad, con los vicios inherentes a una injusta y desproporcionada repartición de los recursos urbanos de equipamiento; áreas verdes, movilización; fuentes de trabajo, etc.. El suelo urbano destinado a la satisfacción de necesidades sociales y habitacionales, debe administrarse en función de tan importantes requerimientos, al margen de la comercialización y una plusvalía perniciosa y limitativa de las posibilidades del Estado, para la consecución de sus propósitos en el Sector Vivienda.

Recuadro

10

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Ejemplo de estas medidas son las Sociedades Mixtas y los Planes Seccionales elaborados por CORMU (ver Recuadro 11). Respecto de los principios objetivos y definiciones de la política habitacional, MINVU 19718 también señaló lo siguiente: La política de vivienda se apoya fundamentalmente en la concepción unitaria del uso del suelo, la vivienda y su equipamiento doméstico. El equipamiento social es atendido como relación dinámica entre las acciones planificadas para lograr la integración del poblador a una vida rica en contenidos humanos, políticos y sociales y los edificios y espacios.

Así planteada, la solución habitacional propuesta “era de carácter integral, es decir, preveía la entrega de una vivienda sólida, definitiva, y no de respuestas progresivas o de emergencia” (Palma y Sanfuentes, 1979).

Materias habitacionales en las 40 medidas de la propuesta de gobierno del Presidente Salvador Allende Gossen

Una primera imagen de las preocupaciones de la Unidad Popular en materias habitacionales es la que se enuncia en la lista de las 40 primeras medidas del Gobierno. Varias de ellas apuntan a aliviar la penuria de vivienda e introducir más equidad en la situación habitacional y condiciones de vida residencial de los sectores populares, en especial la de los estratos socio-económicos pobres de la sociedad: N° 16. Consultorio materno-infantil es su población. N° 19. Casa, luz, agua potable para todos. (Plan de Emergencia para construcción rápida de viviendas y garantías de luz y agua por manzana). N° 20. No más cuotas CORVI reajustables. N° 21. Arriendos a precio fijo (10% de la renta familiar como máximo para el pago de arriendos y dividendos. Supresión inmediata de los derechos de llave).

N° 23. Contribuciones sólo a las mansiones (liberación de pago de contribuciones a la casa habitación hasta un máximo de 80m2, donde vive permanentemente el propietario y no sea de lujo o de balneario). N° 36. Trabajo para todos (nuevas fuentes de trabajo con los planes de Obras Públicas y Viviendas...). N° 37. Disolución del Grupo Móvil (garantías de orden en los barrios y poblaciones y la seguridad de las personas mediante el cumplimiento de las funciones esencialmente policiales). N° 38. Consultorios judiciales en su población. Fuente: Raposo, Alfonso, 2001b, págs. 133 - 134. 7

MINVU, 1971. Op. cit. en Haramoto, 1983, p.101

8

MINVU, 1971. Op. cit. en Haramoto, 1983, p.101

R e s e ñ a H i st ó r i c a

N° 22. Sitios eriazos: NO / Poblaciones: SI (destinación de todos los sitos eriazos fiscales, semifiscales y municipales a la construcción).

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

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El MINVU en su documento de formulación de la política habitacional señala que se descarta el Plan de Ahorro Popular9 porque la capacidad de pago era un elemento determinante en la obtención de una vivienda Recuadro

11

(...) igual cosa ocurría con las disposiciones vigentes sobre postulación y asignación de viviendas, en donde predominaba un criterio económico en vez de un criterio social10.

El rol de la CORMU en el gobierno de la Unidad Popular

CORMU, 1971 en la Revista AUCA 23 señala lo siguiente: Al MINVU (Ministerio de Vivienda y Urbanismo) le corresponde establecer las líneas de acción del Sector Vivienda enmarcadas en una política global socio-económica del Gobierno. Estas líneas de acción se refieren a: 1. Políticas de Desarrollo Urbano que den la estructura espacial adecuada al desarrollo socioeconómico. 2. Política Habitacional que incluye construcción, conservación y mejoramiento del stock de vivienda. 3. Política de Equipamiento. 4. Política de Infraestructura Urbana. Lo anterior se traduce en planes y programas nacionales, regionales y locales que originan proyectos y que deben ser ejecutados a través de las Corporaciones que conforman MINVU: Corvi, Corhabit, Cormu y Cou. (...) La labor desarrollada por CORMU desde su creación ha sido fundamentalmente de Remodelación Urbana dirigida a satisfacer la demanda de estratos socio-económicos de nivel medio y alto. (Remodelación San Borja) y a la creación de sociedades mixtas destinadas a realizar proyectos de equipamiento. Actualmente toda la acción de CORMU a través de sus líneas de Remodelación, Rehabilitación, Densificación, etc., está orientada a satisfacer la demanda de los sectores socio-económicos más postergados.

Re s e ñ a His t ó r i c a

Como programa de emergencia, CORMU ha debido solucionar fundamentalmente durante el año 1971 el problema habitacional de esos sectores, cuya urgencia se ha manifestado a través de las “tomas” masivas de terrenos originando las soluciones habitacionales denominadas “Campamentos”. En los próximos años esta labor seguirá abordándose parcialmente por CORMU, dando prioridad a aquellos proyectos que refuercen el objetivo para el cual fue creada, cual es el mejoramiento urbano. Estos proyectos deben tender a crear una Estructura Urbana a través de elementos básicos como valorización de lugares de encuentro, creación de barrios con programas de densificación, integración de estratos socio-económicos y jerarquización de vías de circulación. Raposo, 2001b, p. 135 agrega que CORMU ha de ampliar y profundizar su acción para lo cual se modifica su organigrama incorporando un Departamento de Planificación y un Departamento de Ejecución, creándose además Delegaciones Regionales en Arica, Antofagasta, Concepción y Punta Arenas. De otra parte, ha de reorientar su labor abriendo nuevas líneas de renovación urbana mediante la formación de Sociedades Mixtas con municipalidades y convenios con instituciones (Ejército, Fuerza Aérea, INDAP, ETC y otras). Se trata de revertir las tendencias de localización periférica y segregación espacial de la vivienda social y reposicionar el espacio de reproducción de los sectores populares en las áreas pericentrales e intermedias de la ciudad, proveyendo al propio tiempo, en el conjunto 9

Esto sólo para los sectores de menores ingresos, puesto que siguió operando para los grupos medios y altos hasta 1977, como se verá más adelante. 10

MINVU (1972) Política habitacional del gobierno popular. Editorial Universitaria, Santiago, 1972, citado por Palma y Sanfuentes, p. 43.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

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del ámbito urbano, equipamientos tales como restoranes populares, lavanderías, centros sociales, jardines infantiles, dotaciones de lugares de esparcimiento masivo popular y de núcleos de abastecimiento populares (supermercados en convenio con la DINAC). Ejemplos habitacionales de CORMU en Santiago fueron: los Conjuntos habitacionales “Compañero Ministro Carlos Cortes” en la comuna de Las Condes y “Alcides Leal” en la comuna de La Reina, la Remodelación Mapocho - Bulnes en la comuna de Santiago, la Remodelación Polígono de Tiro en la comuna de Recoleta (ex - Conchalí) y otras. Paralelamente se prosiguió con el desarrollo de las Sociedades Mixtas con municipalidades y otras entidades.

la autoconstrucción implica una discriminación en contra de los sectores de más bajos ingresos, por cuanto la vivienda producida por este sistema es de inferior calidad y de mayor costo que la vivienda producida por una empresa especializada; y el sistema, además, implica una mayor explotación de los trabajadores, al crearles una doble ocupación. Desde el punto de vista económico, el sistema de autoconstrucción no provoca ningún impacto sobre la cesantía, al no generar nuevas fuentes de empleo y la actividad se desarrolla a niveles muy bajos de productividad.

Al respecto, el gobierno de Allende le otorgó al sector construcción un rol protagónico en la reactivación económica y la absorción del desempleo. Palma y Sanfuentes indican que el sector vivienda, era considerado como uno de los que disponía de una mayor capacidad ociosa para elevar la producción. Además cumplía con el requisito de emplear grandes contingentes de mano de obra, especialmente obrera, lo que permitía reducir la desocupación y, por ende, redistribuir el ingreso (Palma y Sanfuentes, 1979, p. 44).

La formulación de los planes habitacionales de la Unidad Popular estuvieron fuertemente influenciados por los procesos de tomas de terreno que se habían agudizado en la segunda mitad del año 1970 (Ver Recuadro 9). Fadda y Ducci12 dan cuenta que hasta 1968 las ocupaciones ilegales fueron menos de 10 por año, mientras que en 1970 esta cifra aumentó a más de 220. Espinoza (1998) señala que las 11

MINVU, 1971 op.cit. en Haramoto, 1983, p.102

12

Fadda y Ducci, 1993, en Rojas, 1999.

13

MINVU, 1972 op.cit. citado en Palma y Sanfuentes, 1979, p. 45.

tomas de terreno fueron la forma predominante de acceso a la vivienda durante este período. Palma y Sanfuentes agregan que estas “tomas” eran de sitios eriazos, pero también de soluciones habitacionales semi-terminadas y aún de conjuntos habitacionales. El MINVU13 explicaba que Se presentó el hecho de la ocupación masiva de viviendas en forma ilegal, lo que enervó la atención racional de los compromisos adquiridos a favor de postulantes que cumplieron con la totalidad de los requisitos exigidos, compromisos éstos que hubieron de ser diferidos a futuro y, que aun, obligaron a distraer gran parte de la actividad de la institución en su regulación.

La respuesta gubernamental a las tomas de terreno fue en dos direcciones. Por una parte se formuló el Plan de Emergencia 70 - 71, que entre sus objetivos tuvo la atención preferentemente a estos sectores por parte de la CORVI. El Plan se planteó la meta de iniciar 83.000 viviendas y la dotar de servicios de infraestructura sanitaria a 124.000 sitios (Raposo, 2001b). En segundo lugar, en 1971, cuando las tomas de terreno continuaron, el Presidente Allende envió un Mensaje al Congreso, en el que proponía una ley que reprimiera las ocupaciones ilegales de inmuebles “es bien sabido que los problemas sociales no se resuelven con el fácil recurso de la represión” y “...la experiencia ha demostrado que no siempre esas ocupaciones pueden atribuirse a una exasperación frente a la necesidad, que lleva a sus autores incluso a tomar casas ya destinadas a otros trabajadores. Con frecuencia, tales ocupaciones aparecen alentadas u organizadas por personas inescrupulosas,

Re s e ñ a His t ó r i c a

Otra medida fue la supresión de los programas de autoconstrucción del gobierno anterior. MINVU, 197111 señala que

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Ministerio de Vivienda y Urbanismo

interesadas en traer dificultades a la política habitacional y social del gobierno y aún por elementos movidos por ánimo de enriquecimiento, verdaderos especuladores con la miseria ajena. La mayor parte de las dificultades duraderas son creadas, precisamente por dichos individuos, cuando actúan como promotores o cabecillas de las usurpaciones”14.

En un memorando de fecha 25 de marzo de 1971 dirigida al Sr. Arsenio Alcalde, en respuesta a las preocupaciones presentadas por la Cámara Chilena de la Construcción, el Presidente Allende señala Con respecto a las ocupaciones ilegales de terrenos y obras en ejecución por parte de pobladores el gobierno asume su responsabilidad con respecto a normalización de la situación producida y la previsión de acontecimientos futuros15.

Este memorando constituyó una de las respuestas del gobierno a la preocupación expresada por la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), en representación del sector privado, que demandaba una definición oficial frente al sector. Entre otras cosas, el Presidente Allende señaló en este comunicado

Re s e ñ a His t ó r i c a

Respecto del rol de la empresa privada, manifiesta el gobierno su compromiso con la realización de un Programa Básico de construcciones habitacionales públicas. Reafirma su propósito de generar un área estatal de la construcción, garantizando al propio tiempo la existencia de un sector de Empresas Constructoras privadas a las cuales se le reconoce un rol en la ejecución de los programas de vivienda y una participación de acuerdo a sus capacidades técnicas y posibilidades de movilización de ahorros y financiamientos (...). Respecto a las relaciones laborales en el Sector (...) se espera establecer un sistema unificado nacional o convenios provinciales orientados a establecer contratos de trabajo que permitan dar estabilidad a las acuerdos. Para efectos de las concertaciones colectivas se plantea también un sistema de

contratos tripartitos con la concurrencia de la CUT (Confederación Única de Trabajadores), Gobierno y empresarios. Plantea también el gobierno su disposición a perfeccionar la aplicabilidad al sector construcción, de las leyes relativas a la inamovilidad laboral y la conveniencia de constituir un fondo de desempleo que permita entregarles un ingreso estable a las trabajadores de la construcción cubriendo los períodos intermedios entre inicio y término de obras16.

Alfonso Raposo da cuenta que luego que el gobierno planteara su Plan de Emergencia, la respuesta de la CCHC fue la propuesta de lineamientos generales de un Plan Habitacional para el período 1971-1981, que no tuvo acogida gubernamental. Junto con combatir el déficit habitacional, el Plan planteado por la Unidad Popular se propuso también un “aumento de la producción (‘‘la batalla de la producción”) y (..) un programa de acciones de corto plazo orientando a la reactivación económica, en especial del sector industrial” (Raposo, 2001b, p. 136). El diagnóstico del Plan consideró lo siguiente: - Los déficit cuantiosos ya señalados. - Cesantía altísima entre la masa obrera de construcción (sólo en Santiago más de 30.000 cesantes). - Producción de materiales anárquica, con enormes existencias en algunas industrias y sub-utilización generalizada de la capacidad instalada. - Paralización del sector industrial prefabricación de viviendas.

de

- Paralización del medio profesional. - Desconfianza del sector empresarial, ligado a la construcción, hacia el Gobierno. - Enorme presión de las masas en torno a la obtención de viviendas, canalizada a través de cuerpos organizados (campamentos, comandos de pobladores, etc.) y con gestiones de hecho consumado, tales como tomas de terreno, edificios, construcciones, etc. (CORVI, 1972, p. 43).

14

Mensaje del ejecutivo con el que se inició un proyecto de ley que sanciona las ocupaciones ilegales de inmuebles, sesión 34 del 8 de febrero de 1971, pp. 2003-2004 en Palma y Santuentes, 1979, p. 45.

15

Memorando del Presidente Salvador Allende de fecha 25 de marzo de 1971 dirigida al Sr. Arsenio Alcalde, citado en Raposo, 2001b, p. 138.

16

Allende, 1971, op. cit. citado en Raposo, 2001b, p. 136.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

Desde esta perspectiva, Raposo señala que la propuesta de la CCHC fue considerada por el Gobierno de “carácter sectorialista centrada en consideraciones circunscritas al déficit habitacional”, y que no tomó en consideración “materias tales como: la desocupación, la subutilización de la capacidad instalada, la regionalización de las inversiones, las relaciones con la fuerza de trabajo y otros aspectos” (Raposo, 2001b, p. 136). La producción habitacional de este período es objeto de especial controversia. Si bien no se alcanzaron las metas planteadas, según el Segundo Mensaje del Presidente Allende ante el Congreso Pleno, en 1971 sólo el sector público inició 73.000 viviendas. Según CORVI, el sector privado inició ese mismo año cerca de 7 mil viviendas. (CORVI, 1972). El Departamento de Economía de la Universidad de Chile, basado en informes de la Cámara Chilena de la Construcción, consigna la

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cantidad de 61.000 viviendas iniciadas ese mismo año. Arellano (1976) estima en 76.000 las viviendas iniciadas en 1971, según boletines de edificación del INE. Olga Mercado (1977), utilizando como fuentes a MINVU, INE y al Colegio de Arquitectos sitúa la cifra en 66.027 viviendas construidas17. Esta autora, en su documento “El problema habitacional en Chile, Evolución a partir del año 1952”, ofrece un panorama de lo construido entre 1952 y 1976. En el Gráfico 14 a continuación ofrecemos una reproducción de estos datos, que en sus grandes tendencias coincide con el gráfico CORVI en el decenio 60-70, publicado por CORVI en la revista AUCA 23 de 1972. De todas formas se hace notar que independientemente de la cifra exacta, el nivel de producción habitacional alcanzado el año 1971, no fue repetido en el país, hasta la década de 1990, con los gobiernos de la Concertación.

Gráfico 14

Fuente: Mercado, 1977. Cuadro N° 12, p. 49 y Cuadro N° 13, p. 50. Nota: Hasta 1959 el dato no distingue las viviendas construidas por el sector público o privado, así que la cifra corresponde al total de viviendas. 17

El tema no es menor, se hace notar que las otras cifras corresponden a “viviendas iniciadas”, mientras que el dato ofrecido por Mercado se refiere a viviendas “construidas”. Suponemos que esta cifra se acerca más a las viviendas terminadas.

Re s e ñ a His t ó r i c a

Viviendas construidas anualmente. Años 1952 - 1976

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Ministerio de Vivienda y Urbanismo

En su momento las instituciones involucradas realizaron su propio “mea culpa” por no alcanzar las metas propuestas. Es así que según MINVU, 197218 algunas razones por las cuales no se alcanzaron las metas planteadas en 1971 fueron, “el retardo de la puesta en marcha de los programas”; licitaciones en donde se presentaban “escaso número de empresas con ofertas con un costo muy superior a los determinados en el presupuesto oficial (...), lo que obligaba a rechazarlas para recomenzar el proceso posteriormente”. En opinión de Eduardo Rojas al declarar la vivienda como un derecho, el Gobierno de la Unidad Popular amplió la responsabilidad gubernamental y en consecuencia, durante los primeros años de la década del setenta se realizaron esfuerzos significativos para entregar viviendas a través de proyectos públicos. Este esfuerzo copó la capacidad institucional y financiera del gobierno y puso a prueba la capacidad de la industria de la construcción (Rojas, 1999).

En esta línea argumental, en la VIEXPO19 de 1972 se señaló que no es posible mantener o aumentar el ritmo de construcción de viviendas del Plan 1971 sin distorsionar la economía o debilitar otros sectores de la producción. La experiencia ha demostrado que en alrededor de 60.000 viviendas anuales se produce el “techo” o tope de la capacidad instalada actual de producción de materiales (VIEXPO en Haramoto, 1983, p. 106).

Re s e ñ a His t ó r i c a

Los problemas encontrados fueron tanto de orden institucional como de mercado. Respecto de la Institucionalidad del período, Raposo (2001b, p. 134) señala que Para su accionar, el gobierno de la Unidad Popular, no obstante considerar críticamente el aparato institucional heredado, opera básicamente con las mismas entidades administrativas creadas durante el gobierno anterior. Estas instituciones, MINVU y las cuatro corporaciones: CORMU, COU, CORHABIT y CORVI, habrán, sin embargo, de reorientar substantivamente su labor, llegándose a incorporar en ellos Departamentos de Ejecución Directa (Mensajes presidenciales 1971 a 1973). 18 19 20 21

En una autoevalación de la situación realizada por el departamento de Ejecución de la CORVI20 se destacó el severo desequilibrio que representa la carga de trabajo entregada con respecto al tamaño y estructura de la organización, lo que impide lograr un manejo administrativo racional. Se hace ver también la inadecuación del manejo financiero con respecto a los presupuestos de obras y las posibilidades de programación y control. Se señala, además, falta de organización necesaria para desarrollar una política de adquisición de insumos y equipos que permita una programación eficiente de entregas, de manejo de cuantías y especificaciones de los stocks. Al mismo tiempo se observan discrepancias salariales con el tarifado del Convenio Nacional de la Construcción. A esto se añade la percepción de severas limitaciones y debilidades de la organización interna, expresadas en el desdibujamiento de la jerarquización y unidad del mando.

En mayo de 1972, en el contexto de unas jornadas de evaluación interna de la CORVI, la CCHC21 presentó un cuadro de observaciones en que se hace ver las preocupaciones de las empresas constructoras con respecto al desarrollo de los programas públicos habitacionales. Señalan las debilidades de la productividad laboral, la indefinición de programaciones de mediano y largo plazo que permita a las empresas constructoras privadas e industrias de materiales de construcción saber a que atenerse. Manifiestan también sus preocupaciones por el desabastecimiento de algunos materiales y su disconformidad con algunas de las modalidades de contratación para la ejecución de obras.

En opinión de Hidalgo (2000) el término brusco del mandato de la Unidad Popular, que daría paso a la dictadura militar, no permite establecer mayores proyecciones de estos años de la política habitacional; sólo se puede apuntar que se planteó un ambicioso programa de construcción de viviendas que no correspondía a la capacidad real de la industria de la construcción en Chile.

MINVU (1972), Política habitacional del gobierno popular..., citado por Haramoto, 1983, p. 106. Encuentro y Exposición Internacional de la Vivienda realizada en Santiago de Chile en septiembre de 1972. Informe del 25 de septiembre de 1972, citado en Raposo, 2001b, p. 138. 21 Jornada de Labor CORVI 1972, en Raposo, 2001b, p. 138.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

se originó en la escasez de recursos para dedicar a la construcción habitacional y en el fuerte incremento de las necesidades de viviendas urbanas, generada por la emigración campo-ciudad y la incorporación a la actividad económica nacional urbana de un gran sector poblacional, que antes estaba marginado de él. Las políticas habitacionales de los diferentes gobiernos estuvieron bien orientadas, en el sentido de estar dirigidas hacia los sectores más necesitados del país a quienes no se les regalaron completamente las viviendas, sino que se les entregó tratando de fomentar los esfuerzos de ahorro y de responsabilidad familiar.

Si bien los programas habitacionales tuvieron aciertos, existieron muchas dificultades que estos programas no fueron capaces de solucionar, y muchas deficiencias tanto en su formulación como es su aplicación, que generaron problemas adicionales. Lo primero que llama la atención al analizar las políticas aplicadas fue la falta de consistencia entre las metas planteadas y los recursos disponibles. En su gran mayoría, los programas propuestos necesitaban para su ejecución una cantidad de recursos que no estaban disponibles. (...) El interés por tratar de cumplir metas cuantitativas, a pesar que los recursos no resultaban suficientes, obligaba a saltarse prioridades formuladas en el plan. Como resultado de esta inconsistencia, se llegó a utilizar los recursos estatales para entregar soluciones habitacionales muy diferentes a pobladores con características familiares, de ahorro e ingresos muy similares. (...) Esta misma falta de concordancia entre los programas y las políticas aplicadas impidió un mejor aprovechamiento de los recursos destinados al sector, en el sentido de formular pautas generales de construcción habitacional, que tomaran en consideración las necesidades insatisfechas que dan origen al déficit habitacional. Es así como los estándares habitacionales del país no se habían adecuado a esta realidad. Por ejemplo, entre 1960 y 1973 la superficie promedio de las viviendas entregadas por el sector público supera los 50 m2. (Figuerola y Lavados, 1983: 165-166).

En opinión de Figuerola y Lavados, si bien Allende focalizó bien la inversión, concentrándose en los sectores de menores recursos los problemas económicos globales por las que atravesaba el país, impidieron que se concretara un verdadero mejoramiento de las condiciones habitacionales de dichos sectores (Figuerola y Lavados, 1983: 164165).

Los programas reseñados en este período son dos: El Plan de Emergencia de 1971, ya comentado, que se describe en el apartado 5.4 y cuyas imágenes se muestran en el acápite 5.6e. Al respecto se destacan los nuevos prototipos arquitectónicos, tales como los colectivos 1040 y 1050. Así mismo, se da cuenta de la labor implementada en la planta KPD. El segundo programa corresponde al Programa Habitacional 1972-1973, que, además de construcción de vivienda social, contemplaba remodelación y rehabilitación urbana, equipamiento social, relleno urbano y mejoramiento de poblaciones. Este programa se describe en el apartado 5.5. El acápite 5.6f muestra dos ejemplos de este programa, la Población Santa Anita de Lo Prado y la Población Pozos Areneros de San Miguel.

Re s e ñ a His t ó r i c a

Figuerola y Lavados (1983: 165) opinan que el déficit habitacional que caracterizaba al país por estos años no es posible adjudicarlo a las políticas aplicadas. Gran parte del déficit

145

Ficha Técnica de los Programas

Los programas del período de participación popular 1964 - 1973

Ficha Técnica

de los Programas

148

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

5.1 Programa Plan de Ahorro Popular. (PAP) Año Inicio

1967 DS N° 553 (26.09.67).

Gobiernos

Eduardo Frei M.

Usuarios

Cubría las necesidades grupos de bajos ingresos. Los cinco planes básicos del Plan de Ahorro Popular dicen relación con las necesidades habitacionales y la capacidad económica de distintos grupos de bajos ingresos, es decir, de familias que perciben menos de US$ 100 al mes. PAP 1 = 0-1/2 Sueldos Vitales. PAP 2 = 1/2-1 Sueldos Vitales. PAP 3 = 1-2 Sueldos Vitales. PAP 4 = 1-2 Sueldos Vitales. PAP 5 = 2-3 Sueldos Vitales.

Producto

Las opciones presentadas recorren toda la gama desde el Plan 1 que ofrece un terreno semi-urbanizado con una mediagua de madera al Plan 5 que ofrece un departamento urbano. (Ibid. P. 184) PAP 1 = Operación Sitio (Línea 1). * Demarcación de predios de 170 m2 aprox. - Emparejamiento de sitios. - Estacado de sitios y cierros con malla de alambre en todos los fondos y uno lateral por cada sitio. * Vialidad: - Apertura, trazados de calles. - Raya ripiado de aceras y calzadas, colocación de soleras. * Servicios Básicos: - Red de electricidad general y alumbrado público, sin empalme domiciliario. - Red de agua potable y pilones cada 100 metros aprox. - Pozo negro ejecutado por los pobladores, con letrinas administradas por el S.N.S, mediante convenio entre pobladores y éste. PAP 2 = Sitio urbanizado (Línea 2). * Demarcación de predios de 170 m2 aprox. - Emparejamiento de sitios. - Estacado de sitios y cierros con malla de alambre en todos los fondos y uno lateral por cada sitio.

Pro g r am a s

* Vialidad: - Apertura, trazados de calles. - Raya ripiado de aceras y calzadas, colocación de soleras. * Servicios Básicos: - Red de electricidad general y alumbrado público, sin empalme domiciliario. - Red de agua potable. No se consultan pilones ni arranque ni medidores. - Red general de alcantarillados y aguas lluvias con uniones domiciliarias. PAP 3 = Sitio urbanizado + vivienda básica 20 m2 (Línea 3). - Línea 2 - Empalme de agua potable, luz eléctrica y conexión a la unión de alcantarillado. - Vivienda de 20 m2 aprox. (sala dormitorio, baño, cocina con instalaciones completas y artefactos sanitarios).

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

149

PAP 4 = Sitio urbanizado + vivienda 42 m2 (Línea 4). - Línea 2 - Empalme de agua potable, luz eléctrica y conexión a la unión de alcantarillado. - Vivienda de 42 m2 aprox. (dos dormitorios, sala de estar, baño y cocina con instalaciones completas y artefactos sanitarios). PAP 5 = Departamento de 36 m2 (Línea 5). - Línea 4 - Vivienda aproximada de 45 m2 en edificio colectivo. Financiamiento El Programa de Ahorro Popular buscaba estimular el ahorro de las familias de bajos ingresos que desean una vivienda mejor. En efecto, el plan presentaba una empresa conjunta del Estado y la familia por la cual los ahorros para vivienda de ésta última recibían un efecto multiplicador a través de un sistema de préstamos fiscales. (Fuente: Frankenhoff 1970, p.184). Habían alternativas de préstamo para: etapas, ampliaciones, completar urbanización, edificar y ampliar hasta 42 m2. El Reglamento del Plan (acuerdo N° 09 del 20.06.1969 de CORHABIT) establece las condiciones para cada situación: * PAP 1. - Ahorro inicial: 20 cuotas de ahorro. - Mensual: 4 cuotas de ahorro durante 12 meses. * PAP 1 Segunda Etapa. - Mensual : 5 cuotas de ahorro, durante 15 meses. - Se obtiene : Derecho a préstamo de 880 cuotas de ahorro, más su ahorro. * PAP 2. - Ahorro inicial : 20 cuotas de ahorro. - Mensual: 4 cuotas de ahorro durante 12 meses. - Se obtiene : Derecho a préstamo de 839 cuotas de ahorro, más su ahorro. * PAP 3. - Ahorro inicial : 110 cuotas de ahorro. - Mensual: 9 cuotas de ahorro durante 24 meses. - Se obtiene : Derecho a préstamo de 2.017 cuotas de ahorro, más su ahorro.

* PAP 5. - Ahorro inicial : 170 cuotas de ahorro. - Mensual:15 cuotas de ahorro durante 24 meses. - Se obtiene : Derecho a préstamo de 3.980 cuotas de ahorro, más su ahorro.

Pro g r am a s

* PAP 4. - Ahorro inicial : 142 cuotas de ahorro. - Mensual:12 cuotas de ahorro durante 24 meses. - Se obtiene : Derecho a préstamo de 2.683 cuotas de ahorro, más su ahorro.

150

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Requisitos

* Ahorro previo (en cuotas de ahorro). * Depósito mensual según tipo de PAP. * Préstamo: El logro de los requisitos anteriores, daba derecho a un préstamo en CA que sumado al ahorro previo y los depósitos cubría el pago del terreno semiurbanizado. * Dividendo mensual: Aproximadamente de 5 CA mensuales (hasta el 20% del ingreso familiar). * Plazo: 14 años, con un interés del 0,5%.

Fuente: “Vivienda Social. Reflexiones y Experiencias”. Joan Mac-Donald. Cuadro N° 4. Síntesis Comparativa Sistemas de Provisión, pág. 143 / 317. Chile, Dirección de Planificación del Desarrollo Urbano. Concepción, Estudios Pre-Inversional de Vivienda y Desarrollo Urbano. Primera Etapa. Anexos.

5.2 Programa Operación Sitio. Año Inicio

1965

Gobiernos

Eduardo Frei M.

Usuarios

Sectores de extrema pobreza y damnificados por los temporales del invierno de 1965 en la Zona del Gran Santiago.

Producto

Primera Etapa: * Lotes urbanos unifamiliares de 160 m2, dotados con urbanización mínima; letrina en base a pozos negros, 1 vivienda (mediagua) de 20 m2 sin revestimiento interior, ni piso, techo de fonolita sin cielo y equipamiento comunitario. El primer plan proporcionaba en su etapa inicial predios unifamiliares de 160 m2 de superficie, con cierros de malla de alambre, en conjuntos que cuentan con calles ripiadas y soleras, redes de agua potable con pilones (1 por manzana) y redes eléctricas de distribución y alumbrado. En casos calificados por el Servicio Social se proporcionaba una “mediagua”, vivienda provisional de madera de 20 m2, una alta proporción de pobladores poseían su propia “mediagua” o “mejora”, que podían transportar hasta el sitio asignado. Si no la tenían, por lo general la adquirían en la Fundación de Viviendas Hogar de Cristo, entidad privada de beneficencia que las producía a escala industrial y las vendían sin utilidades (Fuente: Labadía, 1973 p. 24).

Pro g r a ma s

En esta primera etapa no existían instalaciones de alcantarillado. Por ello los servicios higiénicos se reducían a una letrina cuyo pozo debía abrir el interesado y cuya estructura complementaria podía obtenerse con facilidades de pago en el Servicio Nacional de Salud (Ibid). Como equipamiento comunitario, el programa comprendía escuelas provisionales o definitivas, centros comunitarios y locales comerciales. Cada proyecto consultaba los trazados definitivos de las avenidas, calles y pasajes así como las áreas libres y las reservas para el equipamiento comunitario total y para otros usos del suelo, de acuerdo a los planos seccionales reguladores establecidos (Ibid). Los predios en que se desarrollaban los proyectos debían estar bien ubicados respecto al resto de la ciudad y adecuadamente conectados a ella.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

151

Segunda Etapa: * Se complementaba la urbanización: se instalaban los arranques y medidores de electricidad y de agua, se construía la red de alcantarillado y las uniones domiciliarias y se completaba el pavimento de aceras y calzadas. (Fuente: Ibid, p. 24). El Programa “Operación Sitio” se planteó secundado por la concurrencia de otros tres programas complementarios: * Programa de Autoconstrucción. * Programa de Equipamiento Comunitario * Plan de Ahorro Popular (PAP). La tuición, tanto de los aspectos como organizacionales de las acciones emprendidas estaba a cargo de la Corporación de Servicios Habitacionales: *CORVI, dotaba el Equipamiento Básico. *CORHABIT, proveyendo Equipamiento de nivel vecinal en poblaciones y barrios ya consolidados y estableciendo también equipamientos mayores de alcance comunal que quedaban bajo la tuición de instituciones o municipio. Financiamiento El Estado a través de CORVI, adquiría los predios, elaboraba los proyectos de loteos y encargaban las obras por licitación. La Corporación de Servicios Habitacionales (CORHABIT) estaba a cargo de la asignación de los lotes y la administración de los créditos de acuerdo a las directrices del Plan de Ahorro Popular (PAP). (Fuente: “Vivienda Social. Reflexiones y Experiencia”. Joan Mc Donald, p. 273-274). Plan 1 En cuanto al sistema de postulación para la Operación Sitio, el postulante debía tener en el momento de la inscripción al menos 20 “cuotas de ahorro” (aproximadamente US$ 20 en esa época) en su Libreta del Banco del Estado. Hecha la inscripción, el interesado debía depositar 4 cuotas mensuales durante un año, al cabo del cual habría reunido en su cuenta 68 cuotas y obtenido con esto el derecho a recibir un sitio semi-urbanizado. Una vez instalado en él, debía seguir depositando 5 cuotas al mes durante 15 meses, con lo cual su ahorro previo llegaba a 143 cuotas que le daban derecho a un préstamo de 787 cuotas de ahorro. Resumen Requisitos Plan 1: * Ahorro previo 68 CA (cuotas de ahorro). * Depósito mensual 5 CA por 15 meses = 75 CA. * Préstamo: El logro de los requisitos anteriores, daba derecho a un préstamo de 787 CA, que sumado al ahorro previo y los depósitos, cubría el pago del terreno semiurbanizado igual 930 CA. * Dividendo mensual: 5 CA mensuales (hasta el 20% del ingreso familiar). * Plazo: 14 años, con un interés del 0,5%. Plan 2 Exige 50 cuotas como ahorro inicial y un plazo de espera un poco mayor para la obtención del crédito necesario para la adquisición de un predio totalmente urbanizado (Labadía, p. 23). Aun cuando en el plazo establecido para la deuda se pagaba el costo normal del terreno y de las obras complementarias, había otros gastos e inversiones agregados cuyo monto era absorbido por el Estado.

Pro g r a ma s

Requisitos

152

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

Además, existía un mecanismo de bonificación que se aplicaba para que el dividendo no sobrepasase el 20% de los ingresos familiares mensuales (Ibid, p. 27). Observaciones

Aspectos positivos: Existió un amplio consenso que para la solución habitacional de los sectores de extrema pobreza, esta podía ir progresando por etapas y no por partir ya en forma acabada. Si se busca el ideal de partida, se limita el número de soluciones y se impide el aporte de la comunidad organizada en la incorporación paulatina de nuevos servicios. (Fuente: Puga, 1978, p. 65) Aspectos negativos: Consumió rápidamente importantes áreas de la periferia rural en las más importantes ciudades metropolitanas del país. (Fuente: Ibid). Baja densidad (120 a 150 hab/Há) y bajo rendimiento del suelo urbano, frentes excesivos y altos porcentajes de calles, pasajes y áreas libres. (Fuente: Ibid, p. 2).

Fuente: “Políticas de vivienda social. Experiencia chilena de las últimas décadas”. Edwin Haramoto, pág. 96-97. Doc. Trabajo Nº 17. Política de Vivienda Sectores de Menores Ingresos”. Edwin Haramoto, Sep. ‘79. “Espacio Urbano e Ideología”. Alfonso Raposo M., pág. 130,131 y 132.

5.3 Programa Operación 20.000/70 o Auto fabricación. Año Inicio

1970.

Gobiernos

Eduardo Frei M.

Usuarios

Sectores de menores ingresos.

Producto

Primera Etapa: * Vivienda básica 36 m2 por autoconstrucción en paneles, sin división interior ni revestimiento, ni instalaciones. Segunda Etapa: * Terminar completamente la vivienda.

Pro g r a ma s

Tercera Etapa: * Ampliación de 18 m2 completando 54 m2 en total. El Programa se denominó Operación 20.000/70 queriendo con ello señalar un plan nacional extraordinario de 20.000 viviendas que serían iniciadas en 1970 en 14 ciudades a lo largo del país, entre ellas, Santiago, que absorbería 13.450 unidades. (Ibid). El sistema consistía en la auto fabricación de viviendas mediante la instalación de fábricas en las poblaciones, cuyo grado de concentración lo justificara y que permitiera a la comunidad organizada auto fabricar los elementos necesarios para la autoconstrucción de sus viviendas y que posteriormente pasaría a propiedad del grupo bajo el compromiso de que éste seguiría produciendo elementos y partes para otros auto constructores, constituyéndose así en fuentes de trabajo permanente y rebajar aún más el costo final del producto. Se obtenía una vivienda definitiva de 36 m2.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

153

Financiamiento * Ahorro sistemático (sistema de ahorro y préstamos Estatales). * Trabajo personal de 3 horas diarias (21 hrs. semanales). * Asistencia técnica social y administrativa. Requisitos

Inscripción, para asignación del terreno: * Ahorro previo mínimo 68 CA. Primera Etapa: Autoconstrucción de Vivienda Básica de 36 m2. * Inscripción: 17 CA. * Préstamo de la Corporación, cancelable a largo plazo en unidades reajustables y con un interés nominal mínimo. * Ahorro Básico: 3 meses. Segunda Etapa: Terminar completamente la vivienda. * Préstamo que consolidado al de etapa anterior se cancela a largo plazo en forma similar. A este Plan el poblador se adhiere con un Ahorro Previo, mínimo de 68 cuotas de ahorro exigidas para la asignación del terreno del cual es asignatario. Se integra a la primera etapa del Plan, destinada a la auto fabricación y auto construcción de una vivienda básica de 36 m2 de superficie mediante el depósito del ahorro de inscripción variable según provincia (en Santiago es de 17 C.A.). Mientras completa el ahorro básico en un plazo de 3 meses, recibe de la Corporación un préstamo que luego cancelará a largo plazo en unidades reajustables y con un interés nominal mínimo. Para la segunda etapa, el auto constructor que haya cumplido satisfactoriamente con la primera etapa entra a terminar completamente su vivienda, por lo cual deberá nuevamente completar un ahorro básico correspondiente a esta etapa. En condiciones análogas a las de la primera etapa, recibe un préstamo que, consolidado al de la etapa anterior, cancela a largo plazo en forma similar a la descrita anteriormente. (Fuente: COHABIT / CPC 1970, s/f).

Observaciones

Se ha podido comprobar que la inquietud social despertada en los pobladores por el desafío que significa la puesta en marcha de una organización comunitaria... para poder resolver la diversidad de problemas que plantea un programa de autoconstrucción... se fue enfriando en la medida que el objetivo inmediato, la vivienda, se va alcanzando.

Pro g r a ma s

Fuente: CORHABIT / CPC 1970, S/F. Fuente: “Políticas de vivienda social. Experiencia chilena de las últimas décadas”. Haramoto, Edwin. En “Vivienda social. Reflexiones y experiencias”. Corp. de Prom. Universidad de Santiago, 1983, p. 75-151. Mac Donald, Joan.

154

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

5.4 Programa Plan de Emergencia 1971. Año Inicio

1971.

Gobiernos

Salvador Allende G.

Usuarios

Atención preferente y masiva al poblador agrupado socialmente en los llamados Campamentos, y que representan el sector de la población más postergada en esta materia.

Producto

* Sitios urbanizados. * Mediaguas. * Viviendas de distintas tipologías: 36, 38 y 50 m2. ( 227, 197, 132, 136, 61-N, C.O. Esp. C-36 y C-54) * Departamentos (1010, 1020 y especiales). * Equipamiento Comunitario. * Unidades Sanitarias. Se incorporaba a los pobladores a equipos de acción que analizaban, en conjunto a los funcionarios técnicos, el proceso de gestión de los proyectos; (solución urbanística habitacional y de equipamiento social, combinando las determinaciones de orden técnico-legal con sus demandas, sus aspiraciones, su particular visión de los problemas y, especialmente, la posibilidad real de integrarse a las operaciones de la construcción).

Financiamiento * Préstamo de la Corporación de Servicios Habitacionales, para la adquisición de sitios disponibles y de viviendas contratadas, en construcción o terminadas durante el año 1971. * Se suprime la reajustabilidad de las deudas habitacionales (Ley 17.663) y no podrá ser mayor al 10% del ingreso del grupo familiar. * Se establece un sistema de bonificación general a los dividendos. Requisitos

Por categorías: * Personas que formarán parte de operaciones de grupo, programadas o en ejecución. * Postulantes del Plan de Ahorro Popular y damnificados del sismo. * Personas cuya postulación tenía el carácter de derecho adquirido. * Simples postulantes.

Pro g r am a s

Sólo podían postular en alguna de las categorías señaladas precedentemente, las personas que reunían los siguientes requisitos: * No ser dueño de ninguna vivienda y/o sitio el postulante, su cónyuge o conviviente, ni sus hijos menores, individual o colectivamente considerados. * Formar un grupo familiar que necesariamente debía estar constituido, al menos, por el postulante y su cónyuge; o el postulante y su conviviente; o el postulante y tres familiares unidos a él por vínculos de consanguinidad. * Poseer un ahorro mínimo de 20 cuotas de ahorro, cuando no se trate de postulantes inscritos en los Planes de Ahorro Popular. * Cumplir las condiciones requeridas por el Plan de Ahorro Popular cuando se trate de postulantes de ese sistema.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

155

Por Prelación: Cada postulante tenía un puntaje de acuerdo a las normas que se expresan a continuación: * Composición del núcleo familiar: Por el o la jefa de hogar, su cónyuge o conviviente, hijos, padres, abuelos y hermanos menores de edad: 10 puntos cada uno. Por otros miembros del grupo familiar que la Corporación juzgue acreedores a puntaje: 5 puntos cada uno. Adicionalmente, por hijos menores de 15 años o miembros del grupo familiar mayores de 60 años: 5 puntos cada uno. Mujer jefe de hogar, sin conviviente, adicionalmente: 20 puntos. * Emergencia habitacional o urgente necesidad social, aprobada por la Corporación de Servicios Habitacionales: 20 puntos. * Nivel de ingresos: Para determinar este factor se consideraba toda entrega permanente que perciba el grupo familiar, cualquiera que sea su naturaleza o periodicidad. Este total se dividía por el número de miembros del grupo, obteniéndose de esta forma el índice de renta per cápita. Si dicho índice es inferior a Eº 150 mensuales: 20 puntos. * Ahorro para la vivienda: Sobre mínimo de 20 cuotas de ahorro, por cada 10 cuotas hasta un máximo de 120 cuotas: 2 puntos. Si las cuotas fueron depositadas antes del 30 de junio de 1971: 5 puntos. Para postulantes del Plan de Ahorro Popular Nº 2 con ahorro completo al 31 de diciembre de 1970, que no pudieren ser atendidos: 20 puntos. Asignación: Los Delegados Regionales asignaban los préstamos, que podían ser aplicados a la adquisición de inmuebles, aun antes de que pudieren ser materialmente ocupadas o habitadas. Producida la entrega material al asignatario, éste debía ocupar el inmueble en un plazo no superior a 15 días, bajo apercibimiento de dejarse sin efecto la asignación. Observaciones

* Privilegió la construcción en altura a aquella en extensión.

Pro g r am a s

Fuente: “60 mil viviendas CORVI en el Centro de la Construcción”. Hiran Quiroga Fuentealba. Decreto Nº 698 12.11.71 (Reglamento).

156

Ministerio de Vivienda y Urbanismo

5.5 Programa Habitacional 1972. Año Inicio

1972.

Gobiernos

Salvador Allende G.

Usuarios

Sectores poblaciones de menores ingresos (que no superen los 3,5 vitales).

Producto

El Programa habitacional para 1972 planteó las siguientes líneas de acción, a través de las cuales se canalizarían las actividades del sector: * Atención a las demandas del área de propiedad social: Consultó la producción de viviendas en dos grandes sublíneas: producción destinada a los núcleos urbanos y producción para satisfacer necesidades del sector rural. El objetivo principal de esta línea, aparte de la satisfacción de las necesidades de vivienda, era dar apoyo relevante a la estrategia de desarrollo, por lo cual se otorgaba trato preferencial al área social. Por tal razón los programas propendían a crear o reforzar la infraestructura habitacional de los centros o zonas industriales, agrícolas, mineras y de pesca. La tendencia de la vivienda podría ser social o privada. Esta última era reglamentada de tal manera que se hacían limitaciones efectivas al dominio con el objeto de condicionarlo al hecho de que sólo sería propietario el trabajador realmente incorporado a la fuente de producción para la que se programaba dicha vivienda. * Atención a la demanda de postulantes y grupos organizados: La línea estaba concebida para atender diversos canales de demanda de vivienda, exclusivamente en los sectores urbanos (campamentos), funcionarios de servicios fiscales inscritos al Rol Único Postulantes (RUP), sindicatos, grupos sociales organizados, imponentes de Cajas de Previsión, cooperativas de viviendas, impuestos CORVI de 5% sobre las utilidades, requerimientos consolidados del Plan de Ahorro Popular (PAP). Por lo tanto, los sectores beneficiados por esta línea eran los de menores recursos y los de recursos medios. Desde el punto de vista del ingreso, esto significaba atender a los sectores que poseían un ingreso no superior a 3,5 vitales, aproximadamente. * Remodelación Urbana: Se regía por el concepto de Mejoramiento Urbano. Abarcaba la construcción de viviendas y equipamiento de centros urbanos deteriorados. Respecto a la población misma, uno de los objetivos era lograr una mayor densificación en base a programas seccionales y globales.

Pro g r a ma s

* Rehabilitación Urbana: Tenía un propósito de desahogo de las funciones de la vivienda y una política de mejoramiento y conservación del stock habitacional. Beneficiaba a los sectores socio-económicos de acuerdo a los grupos de afinidad territorial que se determinaban. La tenencia de esta línea podía ser privada, colectiva, social o cooperativa. * Equipamiento Social: Tenía como objetivo primordial la satisfacción de las necesidades sociales de los distintos agrupamientos territoriales. Se otorgaba el beneficio de esta línea en forma preferente a los grupos de afinidad territorial. La tenencia será solamente colectiva y/o social.

Chile. Un siglo de políticas en vivienda y barrio

157

* Relleno urbano: Esta línea procuraba la regularización de la tenencia de la vivienda y desarrollaba el relleno urbano, con lo cual se lograba aumentar el rendimiento del stock existente de viviendas y un mayor aprovechamiento de la infraestructura urbana. * Mejoramiento de Poblaciones: Proporcionaba materiales y elementos para mejorar las condiciones habitacionales y urbanas a antiguas operaciones de emergencia y operaciones sitios. También se preocupaba de las áreas deficitarias en proceso de consolidación. Por lo tanto se beneficiaban con esta línea los grupos de afinidad territorial de los sectores más pobres. * Emergencia: Tenía una fisonomía muy distinta a las anteriores, pues correspondía a las periódicas situaciones de emergencia derivadas de las catástrofes sísmicas o climáticas que sufría el país, con especial daño en los sectores más pobres a quienes se les otorgaría una atención preferencial. Nota: El Programa habitacional planteaba para 1972 la iniciación de 58.000 viviendas y el término de urbanización o urbanización completa para 36.000 sitios. Financiamiento * CORVI absorbería aproximadamente un 50%. * CORMU y SINAP un 12% cada uno. * CORHABIT el 26 % restante. Las condiciones de pago para los beneficiados era en base a dividendos a los que se les suprimió la reajustabilidad de determinadas deudas habitacionales (ley 17.663). Fuente: Vivienda social. Reflexiones y experiencias. Mac Donald, Joan, pág. 144 y 187 / 317. Requisitos

Sistema de asignación a base de puntajes sobre: * Cargas familiares. * Condición socio-económica. * Grado de emergencia. Atención preferencial: * Junta de Vecinos, Sindicatos, Poblaciones Marginales y Campamentos (en tránsito).

Pro g r a ma s

Fuente: “Política Habitacional 1971-72 Chile”, MINVU, Santiago, 1972, pág. 75. “Política de vivienda social. Experiencia chilena de las tres últimas décadas”. Edwin Haramoto, pág. 144 / 317.

Imágenes Arquitectónicas y urbanas

Los programas del período de participación popular 1964 - 1973

Imágenes

Arquitectónicas y Urbanas

160

5.6a | Plan de Ahorro Popular

COMENTARIO ARQUITECTÓNICO Y URBANO

El Plan de Ahorro Popular contemplaba cinco líneas de acción según la capacidad de ahorro de las familias. En sus líneas de acción 1 y 2 se entregaba a los pobladores un terreno con infraestructura sanitaria pública, sin empalmes domiciliarios. Su línea 3 consideraba el empalme y una vivienda de 20m2 a ser completada por las familias. Para estas tres líneas se implementó sistemas de viviendas prefabricadas y autoconstrucción. En sus líneas 4 y 5 se entregaban un terreno urbanizado y viviendas de 45 m2 en promedio en extensión y en altura. Fuera del PAP, la CORVI también desarrolló una sexta línea de acción, en donde construía viviendas para las Cajas de Previsión de 65 m2 en promedio.

Foto 5.1 Ejemplo conjunto Plan de Ahorro Popular Línea 5: Población Huechuraba, comuna de Conchalí, Santiago. 256 departamentos en colectivo, con un promedio de 68 m2 cada uno, y 922 viviendas de un piso de 47,37 m2 de promedio. Se consideran también 9 locales comerciales y dos centros sociales. Fuente: CORVI, 1969

La CORVI, diseñó diferentes prototipos de vivienda para ajustarse a las distintas situaciones a las que debía dar solución. Algunas de viviendas en extensión más usadas eran: n-61, 132, 136, sm-196. Entre los prototipos en altura, algunos de los más usados eran: Colectivo 1010, Colectivo 1020. La CORVI utilizaba materiales económicos, y los diseños arquitectónicos estaban racionalizados para lograr un óptimo uso de los materiales. Algunos materiales usados eran: Muros: Albañilería de bloques de hormigón; albañilería de ladrillo reforzada.

I má g e n e s

Tabiques: Planchas de yeso forrada en cartón; Cubierta: Asbesto cemento; Puertas y Ventanas: Madera y metálicas. Las Fotos 5.1 y 5.2 corresponden a ejemplos de la línea 5 del Plan de Ahorro popular, cuya tipología más frecuente fue la “Vivienda 1010”.

Foto 5.2 Ejemplo PAP línea 5. Población Santa Olga, comuna de La Cisterna, Santiago. 42 colectivos de departamentos con un total de 672 departamentos, 54 viviendas de un piso. Se han urbanizado, además, 1.402 sitios. Urbanísticamente, el proyecto consideró un total de 40.240 m2 construidos, en una superficie de 55 Ha. con una densidad media de 230 Hab/Ha. Fuente: CORVI, 1969

5.6a | Plan de Ahorro Popular

161

TIPOLOGÍAS ARQUITECTÓNICAS DEL PAP

Dentro de las líneas de acción 5 de la CORVI, el prototipo 1010 fue un diseño de edificio colectivo ampliamente construido a lo largo de todo Chile, con algunas modificaciones de acuerdo con las situaciones climáticas regionales. Figura 5.1 Colectivo 1010: Elevación Frontal. Fuente: MINVU-CORVI, 1972

La apremiante situación de atender en forma urgente a las numerosas familias damnificadas por los temporales de 1965 en la zona de Santiago, fueron razón para optar por nuevas formas tecnológicas de construir. La utilización de prefabricados se presentó como una forma de dar respuesta eficiente a las necesidades de construir con menores costos y en corto tiempo CORVI desarrolló también tipologías de viviendas como la 132, con una superficie de 42 m2 (Figuras 5.4 a 5.6 y Foto 5.3) También los prototipos prefabricados A y B, con 40 y 50 m2 aprox. cada una, que se pusieron en práctica en algunos conjuntos de la Operación Sitio (Fotos 5.4 a 5.8 y Fig. 5.7) Algunos de los nombres de los sistemas constructivos usados son: Antares, Chapo, Délano, Prensomat, A. Alcalde, Mosso, Coprovex, Horplac 1100, Betonit, Pine Home, Cindec.

Figura 5.3 Colectivo 1010: Planta. Fuente: MINVU-CORVI, 1972

I má g e n e s

Figura 5.2 Colectivo 1010: Elevación Lateral. Fuente: MINVU-CORVI, 1972

162

5.6a | Plan de Ahorro Popular

TIPOLOGÍAS ARQUITECTÓNICAS DE LA CORVI Durante el período 1966-1972 CORVI desarrolló variadas tipologías de viviendas, con profesionales dedicados a esta tarea de investi-

Figura 5.4 Elevación Principal. Vivienda Tipo 132. Fuente: MINVU-CORVI, 1972

Figura 5.5 Elevación Lateral. Vivienda Tipo 132. Fuente: MINVU-CORVI, 1972

Im á g e n e s

Figura 5.6 Planta Vivienda Tipo 132. 42 m2. Fuente: MINVU-CORVI, 1972

Foto 5.3 Población San Jorge de San Bernardo, Región Metropolitana. Población construida usando tipología 132, año 68-69?

gación y diseño. La siguiente tabla muestra un resumen de los diseños realizados durante la época señalada y los nombres de los autores. TIPOLOGÍA

ARQUITECTOS

1010

Walterio González Sergio Moreno

1020

Jaime Perelman Orlando Sepúlveda

1011

Jaime Rodríguez

1021

José Vásquez

1040

Eduardo Navarro

1050

Norman Vásquez Hugo Hartard Ricardo Farrú Fernando Silva (Egres.)

C-36

Hugo Hartard Norman Vásquez Hernán Moreno Antonio Gonel (Egres.) Fernando Silva (Egres.)

SM-36

Hugo Hartard Norman Vásquez Sergio Bravo Antonio Gonel (Egres.) Fernando Silva (Egres.)

196 y 197

Marta Ibáñez Francisco Hurtado Norman Vásquez

227-SM

Francisco Hurtado

132

Hernán Moreno José Vásquez

136

Hernán Moreno José Vásquez

61-N

Ricardo Farrú

E-19 Emergencia

José Vásquez

E-21 Emergencia

Hernán Moreno P Juan García (Egres.)

150

José Quintela Herve Pelletier Carlos Di Giorgis H (Egres.)

250

Antonio Gonel (Egres.)

5.6a | Plan de Ahorro Popular

163

VIVIENDAS PREFABRICADAS

A

B Foto 5.4 Vivienda terminada con sistema CINDEC. Estructura y forro interior de pino. Fuente: AUCA, 1966

Figura 5.7 Plantas tipo propuestas por CORVI para construcción con sistemas prefabricados. Tipo A= 37,80 m2 Tipo B= 50 m2 Fuente: AUCA, 1966

Foto 5.7 La operación sitio consideraba construir también equipamiento comunitario y para ello usó sistemas prefabricados. Fuente: AUCA, 1966

Foto 5.6 Tabique con sistema Pine Home. Sistema constructivo con pino estructural de 2”. Fuente: AUCA, 1966

Foto 5.8 Vivienda terminada con sistema Pine Home. Fuente: AUCA, 1966

Im á g e n e s

Foto 5.5 Equipamiento comunitario construido con sistema prefabricado. Fuente: AUCA, 1966

164

5.6b | Operación Sitio

COMENTARIO ARQUITECTÓNICO Y URBANO

La operación sitio, como programa de vivienda impulsado por el gobierno del Presidente Frei Montalva, tuvo un importante impacto en aspectos tanto urbanos como sociales. Desde el punto de vista urbanístico, creó un anillo de acción urbanizadora alrededor de Santiago. En la Figura 5.8 se aprecian nueve áreas de la ciudad de Santiago que recibieron el impacto de este programa, a 1966.

Im á g e n e s

Los sectores que participaron fueron: • Colón Oriente • Santa Julia • La Granja • La Cisterna, paradero 32 • Cisterna II, paradero 28 • General Velásquez • Barrancas I-II (La Estrella) • Renca (Plaza) • Conchalí (La Palmilla)

Figura 5.8 Portada de folleto promocional de la Operación Sitio. Fuente: Ministerio de la Vivienda, 1966

Foto 5.9 La operación sitio considera la autoconstrucción como parte integrante de su modo de operación. La Población Nuevo Esfuerzo fue el primer lugar donde se puso en práctica este modo de trabajo. Fuente: Corporación de Servicios Habitacionales, 1968?

5.6b | Operación Sitio

165

En su línea de acción 1 y 2 la operación sitio entregaba sólo el terreno, estacado y con cierro de malla de alambre. Los servicios básicos eran red de electricidad y alumbrado público, sin empalme domiciliario (Dirección de Planificación del Desarrollo Urbano, 1968b).

El agua potable estaba provista por un pilón de agua cada 100 mts. El sistema de alcantarillado estaba conformado por un poso negro ejecutado por los pobladores, con letrinas administradas por el Servicio Nacional de Salud, mediante convenio entre pobladores y este.

Este debía ser tramitado y costeado por el propietario. La falta de recursos económicos hacía que muchas de las familias se “colgaran” del tendido eléctrico para proporcionar electricidad a su sitio, con el consiguiente riesgo que ello implicaba.

La Figura 5.9 ilustra un modo de ocupar el terreno después de recibido el sitio. Construcciones simples que albergan la vida familiar, en este caso compuesta por dos adultos y tres niños. Obsérvese que el agua potable se encuentra fuera de la casa y que el baño es una letrina al fondo del sitio.

Figura 5.9 Población Laguna Poniente. El sitio ocupado con construcciones simples. No se cuenta con servicios higiénicos dentro de la casa. Fuente: Mac Donald, Joan, 1983

Im á g e n e s

PLAN DE AHORRO POPULAR LÍNEA 1

166

5.6b | Operación Sitio. Utilización de Prefabricados

POBLACIÓN CONCHALÍ SANTIAGO, R.M.

Dentro de la línea de acción Nº 3, la Población Conchalí es un ejemplo de la acción de construcción orientada por la CORVI. Esta población se construye entre los años 1965 y 1966, la CORVI aportó con diseño de viviendas que se construyeron con la participación de firmas contratistas que se adjudicaron la ejecución de las obras. Los contratistas proponían sistemas prefabricados de tipo experimental, basándose en un diseño tipo entregado por CORVI. Así, la vivienda tipo A, de CINDEC, incluía una estructura y forro exterior de pino y volcanita al interior. El tipo B, de Betonit, contemplaba placas y pilares de hormigón vibrado (Documento “Reseña Vivienda Social en Chile”. Separata Revista CA. Haramoto, Bertrand, Gurovich, Mc Donald).

Las viviendas se desarrollan en una planta de aprox. 36 m2 con un carácter netamente funcional y desprovistas de todo accesorio decorativo en sus fachadas. El trazado urbano se desarrolla sobre la base de una trama ortogonal de calles y pasajes, considerando en el interior de ella algunas áreas vacías dedicadas a zona de juegos infantiles y actividades comunitarias.

La urbanización contaba con terrenos de 12,51 m. de frente y consideró un número de 450 viviendas y 2.072 habitantes con una densidad de 165,76 hab/Há. Fig. y Foto 5.10.

I má g e n e s

Foto 5.10 Pareo viviendas tipo. Fuente: Palmer, et al

Figura 5.10 Planta de conjunto. Fuente: Palmer, et al

5.6b | Operación Sitio. Utilización de Prefabricados

Figura 5.11 Planta Vivienda tipo A. Fuente: Palmer, et al

167

Figura 5.12 Plantas viviendas tipo B. Fuente: Palmer, et al

Elevación Frontal Figura 5.13 Esta vivienda construida por la empresa CINDEC incluía una estructura y forro exterior de pino y Volcanita al interior. Fuente: Palmer, et al

Elevación Frontal Figura 5.14 Elevaciones viviendas tipo B. Esta vivienda, de Betonit, contemplaba placas y pilares de hormigón vibrado.

I má g e n e s

Las plantas de arquitectura se desarrollan concentrando en un área las zonas húmedas de cocina y baño para hacer más económico el sistema de instalaciones sanitarias. Las dos tipologías consideran un espacio de estar comedor y dos y tres dormitorio respectivamente.

168

5.6c | Sociedades Mixtas

REMODELACIÓN SAN BORJA (LABOR INDIRECTA)

El proyecto Remodelación San Borja, fue desarrollado por CORMU, la Corporación de Desarrollo Urbano, la que en su Ley Orgánica determinó las diversas funciones encomendadas a esta Empresa del Estado. De ellas es importante destacar la de “mejorar y renovar áreas deterioradas de las ciudades mediante programas de remodelación, rehabilitación, fomento, mantención y desarrollo urbano. El complejo habitacional considera un gran espacio central pensado como expansión de las torres de viviendas pero también como parque urbano (Foto 5.11). La predominancia de las torres marca el anillo de borde de contacto con el casco existente de la ciudad. El proyecto nunca se terminó según el diseño original, pero a pesar de eso parte del parque fue construido, y hoy está integrado a la ciudad.

Im á g e n e s

El conjunto formaba parte de un proceso de mejoramiento urbano con soluciones de viviendas para los sectores medios de la población.

El Empresario de la Construcción, por su parte, aporta su capacidad empresarial para llevar a cabo la obra, sus nuevas técnicas constructivas, su organización especializada y la parte del capital necesario para completar el financiamiento propuesto. Las ventajas de tal unión de esfuerzos conducirán a: 1. Permitir una solución habitacional y urbanística contemporánea en sectores importantes de la ciudad. 2. Facilitar al sector privado una vía expedita y continua de trabajo a la cual dedicar su técnica y procesos creativos. 3. Obtener economías de costo y una mayor agilidad en la rotación de capitales. 4. Lograr un beneficio directo para los usuarios de los inmuebles que se construyan, ya que al reducirse los costos, un mayor número de miembros de la comunidad tendrá acceso a la solución. Con todo esto se logra dejar a la vivienda fuera de los factores especulativos.

Foto 5.11 Remodelación San Borja. Vista general del proyecto, un anillo de edificios en altura y un gran área de parque en el centro. Fuente: CORMU, 1969

5.6c | Sociedades Mixtas

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REMODELACIÓN SAN BORJA (LABOR INDIRECTA)

El proyecto emplazado en medio del área urbana está basado en la tipología de torres de departamentos. El diseño de las torres pretende alcanzar un correcto equilibrio entre funcionalidad y estructura dentro de una planta rectangular de 22,90 m. x 19,30 y 21 y 22 pisos de altura. Figura 5.18 Elevación Torre 4-5-6-7-8. Fuente: CORMU

PLANTA PISO TIPO 1. Estar/comedor 2. Dormitorio 3. Dormitorio 4. Dormitorio

Figura 5.15 Planta Piso Tipo. Fuente: CORMU, 1969

PLANTA SEGUNDO PISO 1. Estar/comedor 2. Dormitorio 3. Dormitorio 4. Dormitorio

Figura 5.16 Planta Segundo Piso. Fuente: CORMU, 1969

La individualidad de cada departamento está asegurada con la separación que le brindan los muros sólidos de la estructura de hormigón armado. Las divisiones interiores son tabiques de 6 cm de espesor. Las zonas de baño y cocina se resuelven con tabiques prefabricados de concreto armado, mientras el resto de las divisiones son en tabique de yeso empapelado. Las Figuras 5.15 a 5.18 muestran una de las torres tipo, donde se destacan claramente los elementos estructurales como parte del diseño de arquitectura. Los núcleos centrales de ascensores aportan funcionalidad y estructura al edificio. Desde el punto de vista urbano, el proyecto se plantea como un anillo de borde conformado por las torres de vivienda, con un gran área central de parques y espacios recreativos. El anillo de contacto propone una vialidad peatonal liberada del tráfico vehicular, con diferentes niveles que participan tanto de la ciudad misma como del área verde interior. Este criterio era un avance dentro de lo que los conceptos socioculturales tendían a aceptar como aceptable para una solución habitacional.

Figura 5.17 Planta Primer Piso. Fuente: CORMU, 1969

Im á g e n e s

PLANTA PRIMER PISO 1. Local Comercial 2. Hall de Ingreso

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5.6d | Plan 20.000/70

VILLA PERÚ

La Villa Perú es un proyecto CORVI, CORHABIT, en la comuna de La Florida, en una superficie de terreno de 14,35 Há. y un número de habitantes aproximado de 2.272. El proyecto consideró tres tipologías de vivienda, caseta sanitaria de 10 m2, vivienda tipo 132-A con 42,5 m2, y prefabricada con 36,3 m2.

La vivienda se desarrolla con un programa de cocina, baño, dos dormitorios y estar comedor (Figuras 5.19 y 5.20). La misma tipología se repite dentro del conjunto sin considerar orientaciones, lo que trae como resultado unidades con pobre soleamiento y condiciones ambientales en general.

Esta población se inicia originalmente como una toma de terreno, y en 1970 fue incluida en la operación 20.000/70 para la auto fabricación de viviendas en paneles de hormigón liviano. Al producirse el cambio de gobierno esta modalidad se cambió por viviendas de albañilería, y se construyeron casetas sanitarias a las familias que quedaron sin atención. El planteamiento urbano es el de trabajar con el concepto de “super manzana”, que queda definida por vías principales (Figura 5.21). Esta manzana queda interrumpida por una serie de pasajes trazados siguiendo un patrón de damero, que recorren el interior, dejando espacios reservados a equipamiento y áreas verdes.

Im á g e n e s

Figura 5.19 Planta primera etapa. Se muestra aquí la segunda etapa de desarrollo interior de la vivienda. Fuente: Haramoto, 1988

Figura 5.20 Elevación principal. Fuente: Haramoto, 1988

5.6d | Plan 20.000/70

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Im á g e n e s

Figura 5.21 Plano loteo Villa Perú. Se aprecia aquí el concepto de la Super Manzana, y el gran espacio designado a equipamiento comunitario. Fuente: Haramoto, 1988

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5.6e | Plan de Emergencia 1971

Foto. 5.12 Las precarias condiciones de vivienda requerían de un urgente plan de emergencia. Fuente: AUCA, 1972

I má g e n e s

La precariedad de las condiciones de vivienda (Foto 5.12), llevaron a organizar el “Plan de Emergencia 1971”, que puso en marcha un programa para construcción de viviendas coordinado por la CORVI, Corporación de la Vivienda. El plan se propuso iniciar 83 mil viviendas. En este período se trabajó con tecnologías tradicionales tanto como con sistemas industrializados. La CORVI tomó la dirección de los programas de vivienda en tanto diseñar e implementar la construcción de ellas.

La importancia técnica de este sistema, es que proporcionó al país la oportunidad de analizar experimentalmente el comportamiento de una nueva tecnología de la construcción, permitiendo su evaluación y adecuación a nuestra realidad técnica y económica (CORVI, 1972).

La construcción de viviendas industrializadas por medio de la instalación de una planta de prefabricados de hormigón fue una iniciativa que se destaca en la época.

Los planteamientos de diseño y propuestas urbanas estaban fundamentalmente a cargo de los equipos técnicos de la CORVI. El mayor acento estuvo puesto en el diseño e implementación de sistemas constructivos más que en planteamientos de tipo urbanístico. La política de equipamiento comunitario era de 1 m2 con relación a cada vivienda urbana y 1,5 por cada vivienda rural.

La planta de prefabricados KPD, instalada en la localidad de El Belloto, en la V Región, tenía una producción programada de 1680 departamentos al año, con una superficie aproximada de 70 m2.

La implementación de programas de vivienda con edificios en altura es algo que merece ser destacado en esta época. Los colectivos 1040, las torres 1050, son prototipos característicos de la época.

5.6e | Plan de Emergencia 1971

173

PROTOTIPOS EDIFICIOS 1040 Y 1050

Figura 5.23 Elevación colectivo 1040. Fuente: AUCA, 1972

La tipología de torre 1050 (Fig. 5.25) fue un prototipo racionalizado de 15 pisos de altura con 4 departamentos iguales por piso. Estaba equipada con dos ascensores de parada piso por medio y una sola escalera. Los departamentos se ordenan en torno a un hall central iluminado naturalmente, ventilado y equipado con sistema de eliminación de basuras e incinerador. La torre se puede ubicar con orientación múltiple, siendo la ideal Norte Sur a 45º.

El colectivo 1040 se asimila en su condición de habitabilidad al tipo 1010, y se diseñó para cubrir la necesidad de un colectivo de doble orientación, que pueda oponerse ortogonalmente a los colectivos tipo 1010 y 1020, posibilitando una mayor riqueza de composición de espacios urbanos, un mejor aprovechamiento del terreno y las pendientes topográficas (Fig. 5.22).

La planta de arquitectura se desarrolla sobre la base de una planta libre, sin elementos duros, muebles incorporados. Tiene una capacidad mínima de siete camas en planta y una superficie de 9,99 m2 por cama (Fig. 5.24). Cada departamento cuenta con dos fachadas con ventanas, lo que garantiza habitabilidad en términos de soleamiento, ventilación, vistas. Las zonas húmedas de baño y cocina están concentradas y dispuestas de manera simétrica en la planta. El edificio se diseñó con una estructura simétrica de hormigón armado, con un mínimo de elementos distintos.

I má g e n e s

Figura 5.22 Planta tipo Colectivo 1040. Fuente: AUCA, 1972

La plasticidad, esbeltez y el reducido impacto en el terreno, permiten resolver conjuntos habitacionales de alta densidad enriqueciendo el paisaje urbano.

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5.6e | Plan de Emergencia 1971

El colectivo 1040 (Figuras 5.22 y 5.23) estaba construido con fundaciones de hormigón armado, lo mismo que su estructura, tabiques interiores de tabique real y asbesto cemento, techumbre de madera, cubierta con planchas de asbesto cemento. Revestimiento exterior de estuco, pavimentos plásticos y vinilo, marcos de puertas y ventanas metálico y puertas de madera.

Figura 5.25 Elevación torre 1050. Fuente: AUCA, 1972

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Elevación Ingreso

Figura 5.24 Planta torre 1050. Fuente: AUCA, 1972

Planta Piso Tipo

5.6e | Plan de Emergencia 1971

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PROTOTIPOS EDIFICIOS PREFABRICADOS KPD

Figura 5.26 Elevación posterior. Fuente: AUCA, 1972

Fachada Posterior Bloque 1

Con motivo de los sismos que azotaron al país en el mes de Julio de 1971, el gobierno de la Unión Soviética donó al pueblo de Chile maquinarias, vehículos, asesoría técnica y otros rubros relacionados con la instalación de una planta de elementos pesados prefabricados, para viviendas de altura media, denominado planta KPD. El sistema prefabricado se basa en la unión de paneles soportantes de hormigón armado unidos entre sí por medio de suples soldados, cuya unión es posteriormente hormigonada formando así un complejo rígido y homogéneo.

Figura 5.27 Planta tipo. Fuente: AUCA, 1972

Piso Tipo

La planta KPD cumplía con tres objetivos fundamentales dentro del plan habitacional nacional. 1. Objetivo directo: El de cumplir con la función de entregar viviendas en relación con una producción anual de 1680 departamentos. 2. Objetivo indirecto: Introducir al país nuevas tecnologías aún desconocidas y abrir las puertas al conocimiento experimental dentro de la nueva realidad chilena. 3. La planta debería considerarse como una herramienta eficaz de producción de viviendas, por lo que debe ser manejada con eficiencia para no malograr su productividad.

Figura 5.29 Fachada principal bloque tipo. Fuente: AUCA, 1972

Piso Tipo

Las Figuras 5.26 a 5.29 muestran una tipología de edificio construido con esta tecnología. La fachada refleja claramente los módulos que lo conforman y la imagen de los edificios prefabricados se hizo característica, ya que se diferenciaba claramente de aquellos construidos con sistemas tradicionales.

Fachada Ingresos Bloque 1

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Figura 5.28 Planta tipo primer piso. Fuente: AUCA, 1972

176

5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973

POBLACIÓN SANTA ANITA

Este conjunto corresponde a una línea de acción para erradicación de campamentos y densificación urbana. El proyecto fue realizado por CORMU en la comuna de Lo Prado. Ocupa un terreno de 12,88 Ha. aproximadamente, con un total de 880 viviendas y 4970 habitantes (Fig. 5.30). La solución arquitectónica considera tres tipologías de vivienda: Tipo A con 35,20 m2; tipo B con 41,20 m2; y tipo C con 51,30 m2. El conjunto forma parte del Parque Intercomunal Poniente destinado por el plano regulador Intercomunal a área verde y vivienda. Inicialmente se planteaba la construcción de cerca de 1.500 viviendas en bloque de 3 y 4 pisos con su equipamiento, más un área de parque y forestación además de un equipamiento intercomunal. Gran parte de las viviendas estaban destinadas a los pobladores del campamento Che Guevara y el resto a los entonces ocupantes de los terrenos expropiados para la construcción de la población.

I má g e n e s

Los bloques de departamentos se organizan de modo ortogonal, unos con otros, formando espacios intermedios destinados a áreas comunitarias. Estos en su conjunto tienen una fuerte presencia urbana; el remate de la techumbre con

Figura 5.30 Plano de conjunto Fuente: Palmer, 1988

Foto 5.13 Vista general bloque tipo. Fuente: Palmer, 1981

planchas onduladas de asbesto cemento confiere un claro rasgo de identidad a la obra. Los balcones de las circulaciones exteriores refuerzan la horizontalidad del bloque y proporcionan muy buen control visual sobre las área inmediatas al edificio. Son también utilizados como espacio de servicio donde los vecinos cuelgan ropa y realizan actividades de encuentro social (Figuras 5.31 a 5.34).

5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973

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Figura 5.32 Planta duplex 3º Nivel. Fuente: Palmer, 1981

Figura 5.31 Planta 1º y 2º piso. Fuente: Palmer, 1981

Figura 5.34 Elevación posterior bloque tipo. Fuente: Palmer, 1981

Foto 5.14 Vista posterior bloque tipo. Los pasillos exteriores de circulación son usados como espacios para tender ropa. Fuente: Palmer, 1981

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Figura 5.33 Elevación principal bloque tipo. Fuente: Palmer, 1981

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5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973

POBLACIÓN POZOS ARENEROS

La población Pozos Areneros fue un proyecto CORMU en la comuna de San Miguel, construido en un terreno con una superficie de 4,13 Há. que acomodó un total de 1760 habitantes (Fig. 5.32).

La organización paralela de ellos define espacios intermedios hacia los cuales se vuelcan los departamentos de modo visual.

En este conjunto se utilizaron dos tipologías de vivienda, una de 42 m2 y otra de 58 m2. El conjunto nace como un intento de densificar las áreas habitacionales mediante bloques en media altura. La distribución de los departamentos en una tipología de dúplex conformando terrazas en el tercer nivel, ha permitido ampliaciones en el tercer piso y hasta en un cuarto nivel.

Im á g e n e s

Los bloques con 4 pisos de altura tienen una fuerte presencia urbana, que se refuerza con las escaleras en los extremos. Estas tienen un carácter escultórico y permite definir claramente tanto los accesos como el inicio y termino de cada bloque.

Figura 5.32 Planta de Conjunto Población Pozos Areneros. Fuente: Palmer, 1988

Foto. 5.15 Pozos Areneros. Fuente: Palmer, 1988

5.6f | Programas Habitacionales 1972 - 1973

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Foto. 5.16 Vista posterior de los dúplex, con ampliaciones sobre las terrazas. Fuente: Palmer, 1988

En las elevaciones frontales y posteriores del bloque tipo se destacan las escaleras escultóricas en los extremos y el corredor exterior que marca la fuerte horizontalidad del conjunto (Figura 5.34).

Fig. 5.34 Elevación de conjunto. Fuente: Palmer, 1988

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Fig. 5.33 Plantas 1º y 2º nivel duplex. Fuente: Palmer, 1988

La tipología usada en la planta de los dúlex, con ventanas en ambos extremos, permite buenas condiciones de iluminación, soleamiento y vistas. La crujía angosta del dúplex permite además, un máximo aprovechamiento del terreno disponible, sin embargo sacrificando la comodidad de alguos recintos, como dormitorios, los cuales son de muy reducidas dimensiones (Figura 5.33).