C. PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA DE LA CÁMARA DE SENADORES PRESENTE Una de las características de la consolidación democrática es la colaboración respetuosa entre los órdenes de gobierno y entre los poderes federales. Así es como la Federación, las entidades federativas y los municipios, con pleno respeto al principio constitucional de distribución de competencias, armonizan su actuación a efecto de hacer frente a las problemáticas que comparten, generando espacios de solución coordinada y escenarios permanentes de colaboración. En el ámbito federal, es de advertirse la existencia de una colaboración permanente entre los tres poderes que ha permitido un diálogo respetuoso y constructivo entre los órganos Legislativo, Ejecutivo y el Judicial. Es el caso, por ejemplo, del proceso de formación de leyes, en el cual, con pleno respeto en los principios y las normas constitucionales, Legislativo y Ejecutivo colaboran en la formación de un marco jurídico que aspira a constituirse en una genuina herramienta de desarrollo y en el motor de la transformación de nuestro país. En razón de ello, y de manera comprometida con la construcción del marco jurídico de nuestro país, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha asumido desde el inicio de esta Administración una actitud responsable en las etapas del proceso legislativo en las que constitucionalmente le corresponde intervenir. Así, en la gran mayoría de los casos, recibidos los proyectos de Decretos Legislativos, la tarea jurídica que implica la promulgación y la publicación de dichos proyectos se ha caracterizado por ser un espacio de reflexión y análisis que generalmente encuentra plena coincidencia de criterios con el Poder Legislativo. No obstante, en otras ocasiones, con profundo respeto al principio de división de poderes, pero actualizando el temperamento que de tal principio consigna el artículo 72, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y sin otro objetivo que el de coadyuvar a una mejor integración del marco jurídico, se han emitido observaciones principalmente por haber advertido problemas de constitucionalidad formal y material de las normas jurídicas aprobadas, o bien, debido a que se visualizan problemas de sistematicidad de las mismas en relación con el orden jurídico nacional. Es este el caso del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas, mismo que el Ejecutivo Federal a mi cargo ha decidido devolver a la Cámara de Senadores con las observaciones que en adelante se explicarán. 1

I.

PROEMIO: LA POLÍTICA DEL GOBIERNO FEDERAL EN MATERIA DE VÍCTIMAS Y OFENDIDOS DEL DELITO.

Previo a ello, y como exordio del presente documento, deseo señalar que una tarea principal de este Gobierno ha consistido en dar especial atención al diálogo con los representantes de la sociedad. Recientemente hemos sostenido diversos encuentros con asociaciones civiles, académicas, medios de comunicación, en los cuales han participado también actores de los distintos Poderes y de los diferentes órdenes de Gobierno. Nuestro diálogo se ha dirigido de manera primordial a atender las demandas de todas aquellas personas que han sido víctimas u ofendidos de la violencia criminal, esto nos ha permitido revisar tanto las decisiones públicas como los instrumentos normativos con los que cuentan las instituciones del país para garantizar de manera efectiva sus derechos. Las reformas y diálogos en esta materia han sido uno de los objetivos de mi Gobierno. En ese sentido, el Plan Nacional de Desarrollo en el Eje 1 (Estado de Derecho y Seguridad), afirma, en el punto 1.7. (Derechos humanos), que México participa del objetivo universal de difundir y proteger el pleno goce de los derechos humanos y reconoce que el verdadero avance en esta materia supone un proceso social complejo. Para ello, la Estrategia 12.1 expresamente dispone la actualización del marco normativo para responder a las demandas y necesidades de una sociedad cada vez más preocupada por el respeto a los derechos fundamentales de los individuos. En específico, los derechos de las víctimas están contemplados de forma expresa en el Plan Nacional de Desarrollo. Dentro del Eje 1 (Estado de Derecho y seguridad), en el apartado (1.2 Procuración e impartición de justicia), se establecieron diversos objetivos y estrategias, entre las que destacan, a saber: (i) garantizar mejores condiciones para la presentación de denuncias a las víctimas de los delitos, en el entendido de que es una obligación del Estado proteger a las víctimas y, desde luego, garantizar las mejores condiciones para los ciudadanos que pueden declarar en los casos más delicados, más relevantes y más peligrosos; y (ii) enfocar el sistema de procuración de justicia en favor de la víctima, garantizando en todo momento la protección de su integridad, dignidad e identidad, en el entendido de que es necesario que las víctimas puedan actuar en los procesos penales y defenderse contra resoluciones que pudieran lesionar sus intereses, así como salvaguardar los derechos de las víctimas durante el proceso penal a través de todos los medios posibles, protegiendo su integridad física y moral, y estableciendo el marco jurídico para garantizar la reparación del daño y la caución para proteger los derechos de las víctimas.

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En cumplimiento a lo anterior, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha desarrollado diversas acciones que pueden agruparse en dos aspectos, a saber: (i) una política legislativa y (ii) un impulso institucional en materia de víctimas y ofendidos del delito. a) La política legislativa en materia de víctimas y ofendidos del delito. Con la pretensión de cumplir tales objetivos y estrategias, y en uso de las facultades que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos me atribuye, el Ejecutivo a mi cargo ha presentado muy diversas iniciativas que, a pesar de consistir en propuestas o modificaciones a temas ciertamente diferentes, plantean como punto principal de coincidencia el fortalecimiento del marco jurídico-institucional de cara a las víctimas y ofendidos del delito. Entre tales iniciativas destacan las siguientes: 1. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 25 y 366 del Código Penal Federal, presentada el 13 de marzo de 2007, en la que se propuso el aumento de las penas en algunas modalidades de secuestro previstas en el Código Penal Federal, estableciendo se aplicará la pena de prisión vitalicia en los casos en que el secuestrador, por ejemplo, lesione gravemente o prive de la vida a la víctima. 2. Iniciativa con proyecto de decreto que reforma los artículos 25 y 366 del Código Penal Federal, presentada el 13 de agosto de 2008, en la que se propuso sancionar con cadena perpetua a quien cometiera el delito de secuestro bajo diversas circunstancias que resultaban especialmente gravosas para las víctimas u ofendidos del delito. 3. Iniciativa con proyecto de decreto que expide la Ley de Extinción de Dominio y se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y de la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada el 23 de septiembre de 2008, y en la que, por ejemplo, se propuso constituir un fondo destinado a la reparación del daño de las víctimas u ofendidos por los hechos ilícitos relacionados con los delitos de la delincuencia organizada y los delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas. 4. Iniciativa con proyecto de decreto que reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud, del Código Penal Federal y del Código Federal de Procedimientos Penales, presentada el 02 de octubre de 2008, en la que se propuso aumentar la pena de narcomenudeo si, por ejemplo, la víctima

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fuere persona menor de edad o que no tenga capacidad para comprender la relevancia de la conducta o para resistir al agente. 5. Iniciativa que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones del Código de Justicia Militar, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, del Código Penal Federal, del Código Federal de Procedimientos Penales y de la Ley que Establece las Normas Mínimas sobre Readaptación Social de Sentenciados, presentada el 19 de octubre de 2010, y en la que se propusieron reformas en materia de fuero militar para que los integrantes del Ejército pudieran ser investigados y juzgados por tribunales ordinarios civiles; todo ello en beneficio directo de las víctimas de tales delitos. 6. Iniciativa que expide la Ley Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecución de Sanciones, y reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, presentada el 14 de abril de 2011, y en la que se propuso impulsar un nuevo esquema legal que incluya al Poder Judicial de la Federación a través de jueces especializados que, en su caso, modificarán y determinarán la duración de las penas, destacando que el Juez de Ejecución deberá procurar en todo momento la reparación del daño a la víctima del delito mediante la tramitación del respectivo procedimiento. 7. Iniciativa que expide el Código Federal de Procedimientos Penales, presentada el 21 de septiembre de 2011, y en la cual, el hilo conductor de la misma es la transición hacia un Sistema de Justicia Penal que ofrezca a la población las condiciones de confiabilidad y transparencia que traerán como consecuencia que la justicia se imparta con cimientos normativos fundados en la razón, cerrando espacios a la impunidad, a la arbitrariedad, al abandono de las víctimas y sociedad en general. Así, partiendo de la premisa de lograr un adecuado equilibrio entre los derechos de la víctima u ofendido del delito y los derechos del imputado, en donde no forzosamente unos excluyen a los otros, es que dentro del proyecto se regulan de manera amplia e incluyente los derechos de los primeros, de conformidad con lo establecido por el apartado C del artículo 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En términos generales, cabe señalar que este proyecto plantea más de cuarenta puntos sustantivos que se traducen en derechos de las víctimas, entre los que destacan: −

La igualdad ante la ley.

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−

El respeto a la dignidad de la persona.

−

El respeto a la intimidad y protección de la información que se refiere a la vida privada y los datos personales.

−

La restricción de la publicidad de las audiencias por motivos de protección.

−

La autorización previa para la fijación de imágenes de rostro, divulgación de datos personales y transmisión simultánea o grabación, por parte de los medios de comunicación.

−

El derecho a ser escuchada, cuando el ministerio público renuncie a un plazo o consienta en su abreviación.

−

La calidad de sujeto procesal y también de parte en el procedimiento, con todos sus efectos consecuentes.

−

El que la condición de víctima u ofendido del delito subsiste con independencia de que se identifique, aprehenda, enjuicie o condene al responsable o de que exista una relación familiar, laboral o afectiva con éste.

−

A que, tratándose de menores de 18 años que sean víctimas, el juez o el ministerio público tendrán en cuenta los principios del interés superior del niño o del adolescente, la prevalencia de sus derechos, su protección integral y los derechos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en instrumentos internacionales ratificados por el Estado Mexicano y en el Código.

−

A contar con un asesor jurídico, aun de oficio cuando no pueda designar a uno particular, el cual deberá de ser licenciado en derecho o abogado. La asesoría jurídica a la víctima tiene como propósito proteger y hacer valer los derechos de la víctima u ofendido del delito en el procedimiento penal. El asesor jurídico podrá orientar, asesorar o intervenir legalmente en el procedimiento penal en representación de la víctima u ofendido. Además, se establece que en cualquier etapa del procedimiento, las víctimas podrán actuar por sí o a través de su asesor jurídico.

−

A contar con información sobre los servicios que en su beneficio existan.

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−

A comunicarse, inmediatamente después de haberse cometido el delito, con un familiar o con su asesor jurídico para informales sobre su situación y ubicación.

−

A solicitar al juez que ordene, como medida provisional, la restitución de sus bienes, objetos, instrumentos o productos del delito, la reposición o restablecimiento de las cosas al estado que tenían antes del hecho, siempre que haya suficientes elementos para decidirlo.

−

A adherirse a la acusación formulada por el ministerio público.

−

A que el ministerio público realice acciones necesarias para garantizar la seguridad y proporcionar auxilio a víctimas u ofendidos, cuando exista un riesgo objetivo para su vida o integridad corporal.

−

A que la policía le proporcione protección y auxilio inmediato.

−

A recibir información sobre sus derechos; y ser canalizado a instituciones que le proporcionen atención médica y psicológica cuando sea necesaria; las medidas tendientes a evitar que se ponga en peligro su integridad física y psicológica; y llevar a cabo la identificación del imputado sin riesgo para ellos.

−

Recibir gratuitamente la asistencia de un intérprete o traductor desde la denuncia hasta la conclusión del procedimiento penal, cuando la víctima u ofendido pertenezca a un grupo étnico o pueblo indígena o no conozca o no comprenda el español.

−

A solicitar al ministerio público todas aquellas diligencias que considere pertinentes y útiles para el esclarecimiento de los hechos, pudiendo inconformarse ante el Procurador General de la República, en caso de negativa de la solicitud por parte del ministerio público.

−

A que se le proporcione asistencia migratoria cuando sea de otra nacionalidad.

−

A acceder a los registros durante el procedimiento y a obtener copia de los mismos para informarse sobre su estado y avance, por lo que hace a las actuaciones relacionadas con su interés jurídico, salvo la información que ponga en riesgo la investigación o la identidad de personas protegidas. 6

−

A solicitar al juez providencias precautorias para evitar intimidación o amenazas sobre su persona o de sus bienes.

−

A solicitar directamente la reparación del daño, sin perjuicio de lo que realice a su vez el ministerio público para tal efecto.

−

A impugnar ante el Procurador General de la República y, en su caso, ante el Juez, las determinaciones del ministerio público sobre abstención de investigar, el archivo temporal, el no ejercicio de la acción penal o sobre criterios de oportunidad.

−

A que se considere el pago de la reparación del daño a la víctima como presupuesto para la procedencia del criterio de oportunidad, de los acuerdos reparatorios o de la suspensión condicional del proceso.

−

A solicitar la imposición de medidas cautelares para la protección de su persona, bienes y derechos.

−

A solicitar la revisión de medidas cautelares.

−

A que se considere la protección de la víctima u ofendido como uno de los factores para la imposición de la medida cautelar de la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizarla.

−

A que se considere que existe riesgo cuando se presuma que el imputado puede cometer un delito doloso contra la propia víctima u ofendido o así resulte atendiendo a las circunstancias del hecho, la gravedad del mismo o su resultado.

−

A que se reciba como prueba anticipada las declaraciones de víctimas de delitos que atenten contra el libre desarrollo de la personalidad o que afecten el normal desarrollo psíquico sexual o bien que el delito fuese cometido con cualquier tipo de violencia y la víctima o testigo sea mayor de seis años y menor de dieciocho años de edad.

−

Al establecimiento de medidas de protección policial para víctimas y testigos.

−

A considerar como uno de los objetos del proceso el que los daños causados a la víctima u ofendido se reparen. 7

−

A ser informado del significado y consecuencias jurídicas del otorgamiento del perdón en los delitos de querella.

−

A oponerse fundadamente al procedimiento simplificado o abreviado.

−

A impugnar las resoluciones judiciales, entre otras.

De lo anterior resulta indiscutible que la política legislativa del actual Gobierno ha sido coherente con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, ya que se han propuesto modificaciones muy importantes tendientes a enfocar el sistema de procuración de justicia en favor de la víctima, garantizando en todo momento la protección de sus derechos. No obstante, el Congreso de la Unión, en ejercicio de las facultades que constitucionalmente tiene atribuidas, ha mantenido en análisis muchas de las propuestas antes referidas, razón por la cual hoy continúan en estudio en las comisiones legislativas respectivas. b) El impulso institucional en materia de víctimas y ofendidos del delito. No se omite señalar que, aunado a la política legislativa antes reseñada, el Ejecutivo Federal a mi cargo también ha impulsado un esfuerzo institucional dirigido a proteger de forma efectiva los derechos de las víctimas y ofendidos. Mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de septiembre de 2011, se creó la Procuraduría Social de Atención a Víctimas de Delitos (PROVÍCTIMA), organismo descentralizado de la Administración Pública Federal. PROVÍCTIMA tiene como objeto brindar atención oportuna e integral a las víctimas u ofendidos de delitos, por sí misma o en coordinación con instituciones especializadas; coadyuvar al eficaz desempeño de las autoridades con competencia en esta materia, y diseñar y ejecutar políticas, programas y esquemas de colaboración y coordinación interinstitucional de atención a víctimas u ofendidos de delitos. A 9 meses de creación, la percepción ciudadana sobre PROVÍCTIMA fue calificada como altamente positiva1: 86% la percibió como una institución necesaria hoy en día; 83% como una institución seria; 81% que cuenta con personal especializado; 80% que trabaja duro, “te tratan como persona” y “te escuchan”; 78% como una institución honesta; 77%, que cuenta con personal confiable; y 72%, que les acompaña y trabaja duro. 1

Moctezuma & Asociados, Investigación de la Comunicación, Medición del impacto de la Campaña Publicitaria de la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos, Resultados; México, D. F., abril, 2012.

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En lo relativo a los Servicios de Atención a Víctimas brindados por PROVÍCTIMA, se ofrecieron a través de los Centros de Atención a Víctimas (CAV) servicios especializados en lo médico, psicológico, jurídico, trabajo social y atención a personas desaparecidas o no localizadas para la atención pronta e integral de 7,750 víctimas u ofendidos de algún delito. A la fecha se cuenta con 16 Centros de Atención a Víctimas 2, a través de los cuales se han brindado 43,096 servicios especializados. Con la apertura del CAV en el Estado de Guanajuato, así como la incorporación de los Centros de Atención en Veracruz, Tapachula y Ciudad Juárez, se amplió la cobertura de atención a víctimas u ofendidos de delitos en los estados de Veracruz, Chihuahua y Guanajuato, así como en los estados circunvecinos. Es importante mencionar que se cuenta adicionalmente con módulos de atención en las terminales 1 y 2 del Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, así como unidades itinerantes con las cuales la población tiene un mayor acceso a los servicios. De esta forma, PROVÍCTIMA promueve y desarrolla acciones de coordinación con otras instancias para la propuesta de reformas jurídicas, modelos y protocolos de atención que consoliden las acciones del Estado, entre las cuales se han elaborado protocolos para la atención de: (i) Víctimas de Delito; (ii) Víctimas bajo Amenaza Grave a su Vida o Integridad Personal; (iii) Víctimas de delitos de trata de personas, y (iv) Niñas, Niños y Adolescentes en Escenarios de Delincuencia Organizada, así como el protocolo para la valoración del riesgo a que está sujeto un periodista y la emisión de los Lineamientos del Mecanismo de Protección de Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos. En materia de esquemas de colaboración con entidades federativas y con organizaciones e instituciones, sociales o privadas, para atender a las víctimas de la violencia criminal, se han propuesto convenios de colaboración con 23 procuradurías o fiscalías generales de justicia de diversas entidades federativas y la Procuraduría General de la República, así como con 15 organismos e instituciones de carácter público, social y privado. Se pusieron en operación al interior del gobierno federal mecanismos de coordinación interinstitucional en materia de atención a defensoras y defensores de derechos humanos en situación de riesgo; periodistas en situación de riesgo; víctimas bajo amenaza grave a su vida o integridad personal; víctimas de secuestro; familiares de personas desparecidas o no localizadas; víctimas de trata de personas; niñas, niños y adolescentes en escenarios de delincuencia organizada, y migrantes que han sido víctimas de delito. 2

Centros de Atención a Víctimas en el Distrito Federal, Jalisco, Michoacán, 2 en Chiapas, Veracruz, Nuevo León, Morelos, Guerrero, Yucatán, Coahuila, Baja California, Chihuahua, Sinaloa, Nayarit y Guanajuato.

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A partir del 10 de octubre de 2011, se puso en marcha el Centro de Atención Telefónica de PROVÍCTIMA, 01-800-VICTIMA, mediante el cual se brindaron asesorías y apoyos a las víctimas del delito, con un total de 7,208 llamadas. En cuanto a la atención a familiares de personas desaparecidas o no localizadas, la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos ha brindado atención integral a 760 familiares y, derivado de las actuaciones realizadas ante la autoridad competente investigadora de los delitos que se pudiesen haber cometido en agravio de la persona no localizada, se localizaron a 57 personas, de los cuales 14 fueron encontrados con vida. En esta materia se proporcionaron un total de 2,648 asesorías y orientaciones jurídicas, entre otras, la formulación de escritos ante la autoridad competente, en torno a la prosecución de la investigación ministerial correspondiente, donde se señalan las diligencias que se considera han sido omisas por parte de la autoridad ministerial y son necesarias para esclarecer los hechos que se investigan para la localización de una persona desaparecida o no localizada. En definitiva, el Ejecutivo Federal a mi cargo ha mantenido y secundado con hechos la decisión de diseñar una política que ubique en el centro de su fundamentación y justificación a las víctimas y ofendidos del delito y sus derechos, razón por la cual, la publicación del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas sería un paso natural en el desarrollo de la política mencionada. Sin embargo, es menester precisar que aún y cuando se comparten por completo las razones fundamentales que motivaron la aprobación del precitado Proyecto de Decreto, desde la perspectiva del Ejecutivo a mi cargo se hace indispensable una revisión, análisis y reflexión sobre algunos tópicos, particularmente aquellos de los que pudieran derivarse inconsistencias en los siguientes rubros: (i) de cara a nuestro marco constitucional, a nuestro sistema federal, y a la forma en que dicho marco asigna las competencias entre los diversos niveles y órganos de gobiernos; (ii) respecto del esquema de protección y reparación a las víctimas; y (iii) en el marco institucional propuesto. Es así que las observaciones que se formulan tienen como objetivo fundamental establecer un respetuoso y constructivo diálogo entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, con la intención de contribuir, en el ámbito de la competencia de cada uno de ellos, al fortalecimiento de las instituciones y al aseguramiento de su apego a las normas constitucionales y legales aplicables, así como a la congruencia del Proyecto de Decreto con la aplicación de políticas públicas encaminadas a la real y efectiva protección de las víctimas y ofendidos del delito. En tal medida, se busca dotar al orden jurídico mexicano de mayor congruencia para la minimización de posibles lagunas y antinomias y, 10

finalmente, la plena integración de las normas en el sistema, acrecentando así la certidumbre jurídica y la consolidación del Estado Democrático de Derecho. Ahora bien, no se omite mencionar que en el ejercicio de la facultad de veto que por este medio se lleva a cabo, tal y como lo ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el titular del Poder Ejecutivo puede realizar libremente sus observaciones a cualquier proyecto de ley o decreto, en virtud de que la interpretación efectuada en el escrito que las contiene no puede reputarse jurídica, sino política, ya que no se sustenta necesariamente en motivos de derecho, sino de oportunidad, referidos a intereses económicos, sociales, políticos, etcétera, es decir, bajo argumentos y razones políticas, y no sujetas a un método jurídico, pues sólo así el derecho de veto representa un mecanismo de control político de poderes (cfr. Tesis 1a. LXXXVII/2009). Por tales motivos, se considera pertinente, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la emisión de observaciones respecto del PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE VÍCTIMAS, aprobado por el H. Congreso de la Unión el pasado 30 de abril conforme a lo siguiente: II.

ANTECEDENTES

a) El proyecto de Decreto se deriva de una iniciativa presentada y suscrita por senadores de diversos Grupos Parlamentarios en la sesión del 17 de abril de 2012. b) Se aprobó en el Senado de la República el 25 de abril de 2012 por 94 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones. c) El 30 de abril de 2012 se aprobó en la Cámara de Diputados por 369 votos a favor, 0 en contra y 0 abstenciones. d) Con fecha de 10 de mayo de 2012, mediante oficio No. D.G.P.L. 61-II-1-3420, suscrito por el Senador Renan Cleominio Zoreda Novelo y de la Diputada Guadalupe Pérez Domínguez, el Congreso de la Unión remitió a la Secretaría de Gobernación el Proyecto de Decreto. e) No obstante, el mismo 10 de mayo de 2012, mediante oficio LXI-III/PMD-ST/12/01, suscrito por Luis Eduardo Espinoza Pérez, Secretario Técnico de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, se solicitó por instrucciones de su Presidente, le fuera “devuelto a esta Presidencia, el expediente que contiene el Decreto que Expide la Ley

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General de Víctimas (…) toda vez que es del interés de la Presidencia de este órgano de gobierno, realizar una revisión de dicho expediente.” f) En virtud de lo anterior, el 10 de mayo de 2012, mediante oficio No. SEL/UEL/311/1327/12, suscrito por el Mtro. Antonio Hernández Legaspi, Titular de la Unidad de Enlace Legislativo de la Secretaría de Gobernación, y en atención a la petición formulada en el diverso LXI-III/PMD-ST/12/01, suscrito por Luis Eduardo Espinoza Pérez, Secretario Técnico de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, devolvió el expediente objeto de la solicitud. g) No fue sino hasta el 1° de junio de 2012, cuando, mediante oficio suscrito por el Diputado Oscar Martín Arce Paniagua, Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, remitió al Secretario de Gobernación el proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas. Cabe señalar que en el oficio de remisión, el Presidente de la Cámara menciona que hace entrega “del original del decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas que fue solicitado para su revisión el 10 de mayo del presente, mediante oficio No. LXI-III/PMD-ST/12/01, y que fue recibido mediante oficio SEL/UEL/311/1327/12 de fecha 10 de mayo y recibido el 11 de mayo del presente.” En razón de los antecedentes relatados, y previo a la formulación de las observaciones anunciadas en el exordio del presente documento, el Ejecutivo Federal a mi cargo realizará algunas consideraciones en torno a la oportunidad en el ejercicio de la facultad de veto que por esta vía de realiza. III.

OPORTUNIDAD EN LA FORMULACIÓN DE LAS OBSERVACIONES.

El 17 de agosto de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la reforma al apartado B del artículo 72 constitucional para quedar en los términos siguientes: B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la Cámara de su origen dentro de los treinta días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de diez días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el Presidente de la Cámara de origen ordenará dentro de los diez días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente. (Énfasis añadido)

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Al tenor del precepto constitucional transcrito, y atendiendo a que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que “el derecho de veto representa un mecanismo de control político de poderes cuyo objeto es mantener el equilibrio entre ellos, al presuponer una limitación del poder por el poder mismo, representando su ejercicio el principal contrapeso que posee el Poder Ejecutivo para frenar el exceso en el ejercicio de las funciones del Legislativo”, no debe existir la menor duda en torno a que el término de 30 días naturales a que alude el apartado B del artículo 72 constitucional, debe comenzar a computarse el día 1° de junio de 2012, fecha en la que el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados remitió al Secretario de Gobernación el “original del decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas que fue solicitado para su revisión el 10 de mayo del presente…” En la lógica apuntada, el ejercicio del derecho de veto concedido al Ejecutivo Federal a mi cargo fenece el día 1 de julio del presente año. Lo anterior es así debido a que pretender que el plazo referido comenzare a computarse el día 10 de mayo de 2012, fecha en la que fue devuelto el expediente en cuestión por la Secretaría de Gobernación a solicitud del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados (cámara revisora), haría nugatoria la facultad que el dispositivo constitucional de mérito le concede al Ejecutivo Federal a mi cargo, ya que desde el 10 de mayo y hasta el 1° de junio de 2012, el expediente para cuya revisión se prevén los plazos constitucionales se encontraba en poder de la Cámara de Diputados, no del Ejecutivo Federal a mi cargo, de ahí que el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados señalara en su oficio de fecha 1° de junio que hacía entrega del “original del decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas que fue solicitado para su revisión el 10 de mayo del presente…” No se omite señalar que, de acuerdo con los artículos 20, 22 y 23 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados debe garantizar que en los trabajos legislativos prevalezca lo dispuesto en la Constitución y la ley, razón por la cual posee la atribución de cuidar que los dictámenes, propuestas, mociones, comunicados y demás escritos, cumplan con las normas que regulan su formulación y presentación, lo cual, en relación con la Cámara de Senadores, con los otros dos Poderes de la Unión, los poderes de los estados y las autoridades locales del Distrito Federal, le corresponde hacer al Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, ya que tiene las facultades para dar curso a los asuntos y negocios en términos de la normatividad aplicable y determinar los trámites que deban recaer sobre las cuestiones con que se dé cuenta a la Cámara.

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En conclusión, no debe existir duda alguna de que el Ejecutivo Federal a mi cargo atendió correctamente la solicitud del Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados devolviendo, cuando así fue requerido (10 de mayo de 2012) el expediente que contenía el Decreto que se expide la Ley General de Víctimas, máxime que era “del interés de la Presidencia de [ese] órgano de gobierno, realizar una revisión de dicho expediente.” Precisado lo anterior, en ejercicio de la facultad prevista por el artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procedo a formular las observaciones respecto del PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE VÍCTIMAS, aprobado por el H. Congreso de la Unión el pasado 30 de abril, al tenor de los siguientes apartados: IV.

INCONSISTENCIAS CONSTITUCIONALES.

Tal y como ya se mencionó, aún y cuando se comparten por completo las razones fundamentales que motivaron la aprobación del precitado Proyecto de Decreto, desde la perspectiva del Ejecutivo Federal a mi cargo, se hace indispensable una revisión, análisis y reflexión sobre algunos tópicos, particularmente aquellos de los que pudieran derivarse inconsistencias de cara a nuestro marco constitucional, a nuestro sistema federal, a la forma en que dicho marco asigna las competencias entre los diversos niveles y órganos de gobiernos, entre otras. a) Irregularidades en el procedimiento legislativo. De acuerdo con la doctrina, las normas sobre la producción jurídica, es decir, aquellas cláusulas constitucionales que nos permiten advertir si se han cumplido con las disposiciones que establecen los procedimientos de creación, modificación y reforma de las normas jurídicas que componen un sistema normativo, son de suma importancia ya que concretan el principio de seguridad jurídica en el ámbito legislativo, al punto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que al analizar supuestas violaciones a las formalidades del procedimiento legislativo, dicho estudio debe tomar en consideración el principio de equidad en la deliberación parlamentaria, el cual apunta “a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales producidas en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.” (cfr. Tesis P. XLIX/2008) Es en la lógica señalada que el Ejecutivo Federal a mi cargo se permite someter a la consideración de esa Soberanía las siguientes observaciones en torno al procedimiento legislativo por el que se aprobó el Proyecto de Decreto de la Ley General de Víctimas: 14

El 25 de abril de 2012 se enlistó para discusión y votación del Pleno de la Cámara de Senadores el Dictamen con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas. En dicha sesión, el Senador Tomás Torres Mercado presentó diversas reservas al dictamen, mismas que fueron aprobadas. Dichas reservas consistieron en lo siguiente: Texto del dictamen Texto modificado y aprobado en el Pleno Artículo 12. Del mismo modo las víctimas Artículo 12. Del mismo modo las víctimas gozarán de los siguientes derechos: gozarán de los siguientes derechos: I. a XV.

I. a XV.

XVI. En los casos que impliquen graves violaciones a los derechos humanos, a solicitar a través del gobierno mexicano, la intervención de expertos internacionales independientes, acreditados ante organismos nacionales o internacionales, a fin de que asesore a las autoridades competentes sobre la investigación de los hechos y la realización de peritajes. Las organizaciones de la sociedad civil o grupos de víctimas podrán solicitar también que grupos de esos expertos revisen, informen y lleven a cabo recomendaciones para lograr el acceso a la justicia y a la verdad para las víctimas. Artículo 24. Las víctimas, sus familiares y la sociedad tienen derecho a conocer la verdad y a tener información sobre las condiciones y las pautas o patrones de las violaciones sistemáticas o generalizadas de los derechos humanos; la historia del contexto social, económico y político en el que se produjeron esas violaciones; y la identificación de los responsables individuales e institucionales de las mismas.

XVI. En los casos que impliquen graves violaciones a los derechos humanos, a solicitar a través del gobierno mexicano, la intervención de expertos internacionales independientes, acreditados ante organismos nacionales o internacionales, a fin de que asesore a las autoridades competentes sobre la investigación de los hechos y la realización de peritajes. Las organizaciones de la sociedad civil o grupos de víctimas podrán solicitar también que grupos de esos expertos revisen, informen y lleven a cabo recomendaciones para lograr el acceso a la justicia y a la verdad para las víctimas. Artículo 24. Las víctimas, sus familiares y la sociedad tienen derecho a conocer la verdad histórica de los hechos.

…

… Artículo 72. Las medidas de satisfacción Artículo

72.

Las

medidas

de

satisfacción 15

Texto del dictamen Texto modificado y aprobado en el Pleno comprenden, entre otras y según corresponda: comprenden, entre otras y según corresponda: I. a V. …

I. a V. …

VI. La realización de actos que conmemoren VI. La realización de actos que conmemoren el el honor, la dignidad, el sufrimiento y la honor, la dignidad, el sufrimiento y la humanidad humanidad de las víctimas, tanto vivas como de las víctimas, tanto vivas como muertas. muertas, así como el sufrimiento de las comunidades y la sociedad en general. Estos actos podrán incluir: la construcción de monumentos, estatuas y museos; la identificación de lugares de conmemoración; la celebración de fechas oficiales de luto; el cambio del nombre de calles, parques y otros sitios públicos; y otras formas de manifestación artística o social, y VII. Se suprime. VII. La inclusión de un relato preciso de las violaciones de derechos cometidas y del contexto en el cual se produjeron en los textos o programas de enseñanza de las normas internacionales de derechos humanos, así como en el material didáctico a todos los niveles. Artículo 140. El Fondo de Ayuda, Asistencia y Artículo 140. El Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral se conformará con: Reparación Integral se conformará con: I. a VI. …

I. a VI. …

VII. Las sumas recaudadas por entidades VII. Se suprime. financieras como resultado de la operación de donación voluntaria al finalizar las transacciones en cajeros electrónicos u otras transacciones por Internet; VIII. Las sumas recaudadas por almacenes de VIII. Se suprime. cadena y grandes supermercados por concepto de donación voluntaria de la suma requerida para el redondeo de los montos a pagar; IX. a XII. …

VII. a X. … 16

Texto del dictamen

Texto modificado y aprobado en el Pleno (Se recorre la numeración, por lo que en realidad quedan diez fracciones).

Artículo 146. Los recursos del Fondo serán Artículo 146. Los recursos del Fondo serán administrados y operados por medio de un administrados y operados por medio de un fideicomiso público. fideicomiso público sin estructura orgánica y no será entidad paraestatal. Artículo 147. Para efectos de control interno de los recursos que son incorporados al Fondo, el Titular del Fondo, como coordinador designará un asistente financiero.

Artículo 147. El ejercicio de los recursos del Fondo y su fiscalización se regirá por lo dispuesto en las leyes Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación o, en su caso, por la legislación local equivalente en el caso de los fondos de las entidades federativas.

El 26 de abril de 2012, se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados la Minuta con proyecto de decreto que expide la Ley General de Víctimas, en la que se incluyeron las modificaciones aprobadas por la Cámara de Senadores, derivadas de las reservas presentadas por Tomás Torres Mercado y señaladas en el cuadro comparativo previo. El 30 de abril de 2012 se presentó para discusión el dictamen de la Comisión de Justicia de la minuta en comento, en el que se afirmaba que se coincidía con el sentido de la colegisladora. Sin embargo, de la lectura del dictamen, particularmente en la parte conducente a la transcripción del decreto, se aprecia que no se incluyeron las modificaciones realizadas por el Pleno del Senado y que se derivaron de las reservas realizadas por el Senador Tomás Torres. Es decir, la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados, Comisión dictaminadora de la cámara revisora, aprobó y puso a consideración del Pleno de la Cámara de Diputados el producto de las Comisiones dictaminadoras de la Cámara de Senadores, y no así lo aprobado y enviado por ésta como minuta a la Cámara de Diputados. Es decir, el dictamen aprobado por la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados −y sometido al Pleno de ésta− no coincidía con la Minuta enviada por el Senado de la República.

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Es por lo anterior que en dicha sesión del 30 de abril de 2012 fue sometido a discusión el dictamen de la minuta relativa al proyecto de decreto de la Ley General de Víctimas, y en la parte final de la discusión se expuso lo siguiente: “El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: Suficientemente discutido. Voy a pedirle a la Secretaría que lea una fe de erratas que nos ha mandado el presidente de la Comisión de Justicia y la Mesa Directiva, para que el dictamen quede exactamente en los términos que viene del Senado de la República”.

Así, y con el objeto de que el Pleno de la Cámara revisora subsanara las eventuales irregularidades en el proceso de dictaminación a cargo de la Comisión de Justicia, se dio lectura a una fe de erratas del dictamen de la minuta con proyecto de decreto por el que se expedía la Ley General de Víctimas. Sin embargo, dicha fe de erratas no incluyó todos los artículos que fueron sujetos de reserva por el Senador Tomás Torres y aprobados por el Pleno del Senado de la República (referidos en el cuadro comparativo supra); es decir, las modificaciones realizadas por el Pleno de la Cámara senatorial a los artículos 12, 140, 146 y 147 no fueron incluidos en la fe de erratas mencionada, y por ello, no puede afirmarse que haya existido coincidencia entre las Cámaras del Congreso de la Unión. Lo anterior puede constatarse en la versión estenográfica de la sesión en comento: “El diputado Víctor Humberto Benítez Treviño (desde la curul): Presidente. “El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: Sí, diputado Treviño, sí. Mucho va a ayudar su explicación. Sonido, por favor, aquí en la curul, que no es del diputado Treviño pero ahorita la ocupa. “El diputado Víctor Humberto Benítez Treviño (desde la curul): Gracias, señor presidente, como siempre por su comprensión. “Ratifico lo que dije en la tribuna a nombre de la comisión. Se replica la minuta del Senado de la República en todos sus términos. Y así lo he hecho saber por escrito, señor presidente. “El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: Muy bien. Lo aclaramos con precisión porque había algunos párrafos que tenían alguna modificación por un error, y queremos dejar con precisión que se está votando exactamente en los términos del Senado, porque de votarse diferente volvería al Senado y por esa razón es que con toda precisión el diputado Humberto Benítez Treviño nos hace la precisión y se le va a dar lectura a la fe de erratas, para que quede exactamente en los términos en que viene del Senado de la República. Por favor Secretaría, continúe. 18

“El Secretario diputado Martín García Avilés: Diputado Guadalupe Acosta Naranjo, Presidente de la Mesa Directiva de la honorable Cámara de Diputados. Presente. “Por medio de la presente hago llegar a usted una fe de erratas del dictamen de la minuta proyecto de decreto, por el que expide la Ley General de Víctimas. “Debe decir: Artículo 24. Las víctimas, sus familiares y la sociedad tienen derecho a conocer la verdad histórica de los hechos. “Debe decir: Artículo 72. Las medidas de satisfacción comprenden, entre otras y según corresponda... “Fracción I. La verificación de los hechos y la revelación pública y completa de la verdad, en la medida en que esa revelación no provoque más daños o amenace la seguridad y los intereses de la víctima, de sus familiares, de los testigos o de personas que han intervenido para ayudar a la víctima o para impedir que se produzcan nuevos delitos o nuevas violaciones de derechos humanos. “Fracción II. La búsqueda de las personas desaparecidas y de los cuerpos u osamentas de las personas asesinadas, así como la ayuda para recuperarlos, identificarlos y volver a inhumarlos, según el deseo explícito o presunto de la víctima o las prácticas culturales de su familia y comunidad. “Fracción III. Una declaración oficial o decisión judicial que restablezca la dignidad, la reputación los derechos de la víctima y de las demás personas estrechamente vinculadas a ella. “Fracción IV. Una disculpa pública de parte del Estado, los autores y otras personas involucradas en el hecho punible o en la violación de los derechos, que incluya el reconocimiento de los hechos y la aceptación de las responsabilidades. “Fracción V. La aplicación de sanciones judiciales o administrativas a los responsables de violaciones a los derechos humanos, y “VI. La realización de actos que conmemoren el honor, la dignidad, el sufrimiento y la humanidad de las víctimas, tanto vivas como muertas. “Firma el diputado presidente, Víctor Humberto Benítez Treviño, presidente de la Comisión de Justicia, e integrantes de la misma Comisión. “El Presidente diputado Guadalupe Acosta Naranjo: En virtud que, de conformidad con el artículo 109 del Reglamento de la Cámara de Diputados, no se ha reservado artículo alguno para discutirlo en lo particular, se pide a la Secretaría abra 19

el sistema electrónico hasta por cinco minutos para proceder a la votación en lo general y en lo particular, en un solo acto, con las aclaraciones antes descritas. “El Secretario diputado Martín García Avilés: Ábrase el sistema electrónico por cinco minutos para proceder a la votación en lo general y en lo particular, con las previsiones aquí manifestadas.”

En razón de lo anterior, es evidente que los únicos artículos que la Cámara de Diputados aprobó (de aquellos que fueron modificados por el Pleno de la Cámara de Senadores al dar trámite a las reservas presentadas por el Senador Tomás Torres Mercado), fueron los artículos 24 y 72, no así los artículos 12, 140, 146 y 147. Por lo anterior, y aún y cuando la fe de erratas realizada en la sesión plenaria de la Cámara de Diputados del 30 de abril de 2012, pretendió que el dictamen se votara “exactamente en los términos del Senado”, lo cierto es que el procedimiento legislativo seguido para la aprobación del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas denota que no existió, en términos de lo previsto por el artículo 72 de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, acuerdo entre ambas Cámaras respecto de la totalidad del contenido del Proyecto de Decreto, particularmente del contenido de los artículos 12, 140, 146 y 147 del Proyecto en cuestión, razón por la cual, en términos de lo dispuesto por el apartado E del artículo 72 constitucional debía ser devuelta a la Cámara de origen, no al Ejecutivo Federal a mi cargo. Por último, el Ejecutivo Federal a mi cargo no desconoce que “la regulación del procedimiento legislativo raramente es única e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender a las vicisitudes presentadas en el desarrollo de los trabajos parlamentarios” (cfr. Tesis P. L/2008), sin embargo, no debe perderse de vista que “en un Estado democrático, la Constitución impone requisitos de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales éstas no pueden considerarse válidas, de modo que para lograr el respeto a los principios de democracia y representatividad contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo reviste importancia el contenido de las leyes sino, además, cómo se crean o reforman, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo aseguran el cumplimiento de los principios democráticos. Así, cuando existen inconsistencias durante la votación, para dar certeza al procedimiento legislativo, a pesar de la falta de norma expresa, el órgano parlamentario debe tomar las medidas mínimas necesarias para solventarlas, dejando constancia y documentando puntualmente la secuencia de los hechos, pues de no hacerlo se actualiza una irregularidad trascendental, al soslayar los requisitos de publicidad y participación 20

para la creación, reforma, modificación o supresión de las normas, sin los cuales no pueden ser válidas, en demérito del respeto a los principios democráticos consagrados por la propia Ley Suprema.” (cfr. Tesis P./J. 11/2011) b) El Congreso de la Unión carece de facultades para emitir una Ley General de Víctimas. Aunado a las normas que disciplinan el ejercicio de una competencia normativa, como lo son las relativas al procedimiento legislativo −aludidas en la observación anterior−, existen otro tipo de normas sobre la producción jurídica destinadas a circunscribir el objeto de una competencia normativa, es decir, disposiciones que determinan las materias que cierta fuente y órgano está autorizado a regular. En esta lógica, con el fin de esclarecer con precisión qué materias pueden regular los diversos órganos del Estado mexicano con competencia normativa, debe analizarse la fórmula constitucional o de distribución de competencias establecida en nuestra Constitución, la cual, dicho sea de paso, resulta ciertamente compleja de cara al sistema de federalismo cooperativo que ha venido asumiendo nuestro país. Así las cosas, de acuerdo con tal fórmula constitucional o de distribución de competencias, las facultades en nuestro sistema constitucional están asignadas de la siguiente manera: 1. Facultades expresamente otorgadas a la Federación 3, así como aquellas implícitas que sean necesarias para ejercer las primeras; 2. Facultades que le corresponden a los estados a partir de un sistema de asignación residual en términos del artículo 124 de la Constitución; 3. Facultades expresamente asignadas a los estados4; 4. Facultades se encuentren absolutamente prohibidas a los estados5;

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El artículo 73 de la Constitución es un claro ejemplo de competencias expresamente asignadas a la Federación. “Artículo 73.- El Congreso tiene facultad: […]” 4 Un ejemplo sería el artículo 116 constitucional. 5 El artículo 117 de la Constitución contiene prohibiciones absolutas para los Estados. “Artículo 117.- Los Estados no pueden, en ningún caso: […]”

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5. Facultades que sólo pueden ejercer los estados con autorización del Congreso de la Unión6; 6. Facultades multicompetenciales asignadas por el texto constitucional a diversos niveles de gobierno sin que mandate una articulación necesaria, reconociéndose así, por principio, libertad de configuración normativa a cada orden jurídico7; y 7. Facultades concurrentes asignadas por el texto constitucional al establecer expresamente que algunas facultades se ejercerán mediante la articulación entre los diversos niveles de gobierno (federal, estatales, municipales y del Distrito Federal), facultándose al Congreso de la Unión para la emisión de leyes generales que posibiliten dicha articulación. Dicho lo anterior, no hay duda de que el Congreso de la Unión, en términos generales, puede llegar a tener facultades: (i) para regular aquellas materias que expresamente la Constitución le atribuya, regulación la cual emite en su calidad de órgano legislativo federal y, como es obvio, se desarrollaría en el orden jurídico federal, teniendo obligatoriedad sólo de cara a las autoridades federales; o bien, (ii) puede llegar a tener facultades para regular aquellas materias que, originariamente le correspondan al Poder constituyente, pero que éste le haya cedido expresamente al Congreso de la Unión, como son el caso de la habilitación para la expedición de las leyes generales (aquellas que distribuyen competencias) y las leyes reglamentarias (aquellas que regulan directamente algún precepto constitucional). Ambas especies de normas son emitidas por el Congreso de la Unión pero no en su calidad de órgano legislativo federal, sino en calidad de órgano legislativo constitucional, al punto de que tales tipos de leyes se desarrollan en el orden jurídico constitucional y, por ello, pueden impactar válidamente en los demás órdenes jurídicos, es decir, en los órdenes jurídicos federal, estatales, municipales y del Distrito Federal. De esta forma, las leyes reglamentarias forman parte del orden jurídico constitucional y, por ello, pueden impactar válidamente en los demás órdenes jurídicos, ya que tienen como finalidad ampliar y detallar algún precepto de la Constitución por mandato expreso. El ejemplo más claro de una ley reglamentaria lo es sin duda la Ley de Amparo, la cual reglamenta a los artículos 103 y 107 de la Constitución, pero por previsión expresa de ésta última disposición, la cual señala: “Las controversias de que habla el artículo 103 de 6

En el artículo 118 se mencionan facultades que sólo pueden ejercer los Estados si tienen autorización del Congreso de la Unión. “Artículo 118.- Tampoco pueden [los Estados], sin consentimiento del Congreso de la Unión: […]” 7 El más claro ejemplo son los derechos humanos, los cuales deben ser parámetro de actuación de toda autoridad. “Artículo 4°.- El varón y la mujer son iguales ante la ley. Esta protegerá la organización y el desarrollo de la familia.”

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esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria…” Por su parte, las leyes generales son aquellas que emite el Congreso de la Unión ante la cesión de facultades por parte del Poder constituyente, originario o permanente, a fin de que sea el Congreso quien finalice de asignar y distribuir las facultades concurrentes, es decir, aquellas que se ejercerán mediante la articulación entre las competencias federales, estatales, municipales y del Distrito Federal. Cabe señalar que, al igual que en el caso de las leyes reglamentarias, la facultad que pueda llegar a tener el Congreso de la Unión para la emisión de las leyes generales también está supeditada a que exista un mandato expreso en la Constitución, ya que ante la ausencia de tal mandato expreso, la materia en cuestión debe entenderse como una materia que pueden regular, tanto el Congreso de la Unión en el orden federal, como los congresos estatales en los órdenes locales. Así, por ejemplo, no debe pasar desapercibido que varias de las últimas reformas constitucionales han tenido como finalidad, precisamente, establecer expresamente que determinadas materias son facultades concurrentes, cuyo ejercicio implicará una articulación entre los diversos órdenes de gobierno (federal, estatales, municipales y del Distrito Federal), y para lo cual se establece −también expresamente− el mandato dirigido al Congreso de la Unión para que emita la ley general que posibilite esa articulación. Artículo 4°

73, f. XXIX

73, f. XXIXC, G, L

73, f. XXIX-N 73, f. XXV

Texto constitucional “La Ley establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas…” “Para (…) expedir leyes generales en materias de secuestro, y trata de personas, que establezcan, como mínimo, los tipos penales y sus sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios…” “Para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias…” “Estas leyes establecerán las bases para la concurrencia en materia de (…) de la Federación, Estados y Municipios, así como del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias.” “…para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados

Legislación general Ley General de Salud Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro; para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas de estos Delitos Leyes Generales de: Asentamientos Humanos; Protección al ambiente; Pesca y Acuacultura; Ley General de Sociedades Cooperativas Ley General de Educación

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Artículo 73, f. XXIII 73, f. XXIX-I, Ñ 73, f. XXIXJ, K

73, f. XXIX-P

Texto constitucional y los Municipios el ejercicio de la función…” “Para expedir leyes que establezcan las bases de coordinación entre la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios…” “Para expedir leyes que establezcan las bases sobre las cuales la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, coordinarán sus acciones en materia de…” “Para legislar en materia de (…), estableciendo las bases generales de coordinación de la facultad concurrente entre la Federación, los estados, el Distrito Federal y municipios…” “Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes…”

Legislación general Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

Ley General de Protección Civil

Leyes Generales de: Deporte y Turismo.

Pendiente de emisión

Como ya se ha dicho, todas estas leyes generales tienen dos comunes denominadores en cuanto a su fundamentación, a saber: (i) que el Poder constituyente ha establecido expresamente que determinada materia es concurrente, y que por ello, requiere la articulación entre los diversos órdenes de gobierno (federal, estatales, municipales y del Distrito Federal); y (ii) que en consecuencia de lo anterior, el Poder constituyente le concede una facultad expresa al Congreso de la Unión para que, a través de una ley general, posibilite esa articulación. Dicho todo lo anterior es que el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el Congreso de la Unión carece de facultades para emitir una Ley General de Víctimas. Lo anterior es así no sólo por la nomenclatura de la propia ley, sino porque atendiendo al contenido del artículo 1°, se advierte que: Artículo 1. La presente Ley general es de orden público de interés social y observancia en todo el territorio nacional, en términos de lo dispuesto por el artículo 1o, párrafo tercero, artículo 17, y el artículo 20 apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Tratados Internacionales celebrados y ratificados por el Estado Mexicano, y otras leyes en materia de víctimas. … La presente Ley obliga a las autoridades de los tres ámbitos de gobierno , y de los tres Poderes Constitucionales, así como a cualquier oficina, dependencia, 24

organismo o institución pública o privada que vele por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral. …

En esta lógica, es evidente que la ley que por esta vía se observa pretende coincidir con la naturaleza jurídica de las leyes generales. La Suprema Corte de Justicia de la Nación en su jurisprudencia más reciente relativa a estas cuestiones, al interpretar el artículo 133 constitucional, ha sostenido que “las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el artículo constitucional no corresponden a las leyes federales, esto es, a aquellas que regulan las atribuciones conferidas a determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata de leyes generales que son aquellas que pueden incidir válidamente en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano” (cfr. Tesis P. VII/2007). No obstante, no debe perderse de vista que conforme a esta última interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se señaló también que las “las leyes generales corresponden a aquellas respecto a las cuales el Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional. Además, estas leyes no son emitidas motu proprio por el Congreso de la Unión, sino que tienen su origen en cláusulas constitucionales que obligan a éste a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.” (cfr. Tesis P. VII/2007). De lo anterior, es claro que para que pueda emitirse una ley general deben existir, tanto una disposición constitucional que determine que una materia es concurrente, como una cláusula constitucional que obligue expresamente al Congreso de la Unión a emitir dicha ley, ya que éste no puede hacerlo motu proprio. Así las cosas, aún y cuando la ley en cuestión pretende fundamentarse en el artículo 1°, párrafo tercero, artículo 17, y el artículo 20 apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es evidente que tales disposiciones constitucionales no establecen de manera expresa una obligación exclusivamente dirigida al Congreso de la Unión a emitir una “ley general” en la que termine por distribuir facultades en dicha materia, debido a que tampoco existe una renuncia expresa del Constituyente para ello. Es preciso advertir que las obligaciones de las autoridades de reparar el daño en casos de violaciones a derechos humanos (artículo 1°, párrafo tercero) están previstas en la 25

Constitución para todas las autoridades, sin que ello implique que el Congreso de la Unión pueda asumir −bajo el pretexto de expedir una ley general o reglamentaria− competencia para determinar la forma en que las entidades federativas, los municipios y el Distrito Federal deberán cumplir con dicho mandato constitucional. Cuestión similar se actualiza en materia de reparación a víctimas del delito (artículo 20 apartado C), precepto en el cual se reconocen los derechos de las víctimas y ofendidos del delito, pero sin que exista un mandato exclusivo al Congreso de la Unión para regular a través de una ley general dicha materia. Por último, el derecho de acceso a la justicia (artículo 17) también es un principio que deben observar todos los órdenes jurídicos que componen el Estado mexicano, no pudiendo deducirse a favor del Poder Legislativo Federal una facultad reglamentaria exclusiva sobre tal derecho. En suma, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la materia de «derechos de las víctimas y ofendidos del delito», así como la del «derecho a una reparación por violaciones de los derechos humanos» y la del «derecho de acceso a la justicia», deben ser entendidas como materias multicompetenciales, es decir, materias asignadas por el texto constitucional a los diversos niveles de gobierno, pero sin que se mandate una necesaria articulación, reconociéndose así, por principio, libertad de configuración normativa a cada orden jurídico. Lo anterior es evidente a partir, precisamente, del análisis de los artículos en los que pretende fundamentarse la ley que por esta vía se observa, es decir, el artículo 1o, párrafo tercero, artículo 17, y el artículo 20 apartado C, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Como ya se ha dicho, de tales cláusulas constitucionales no puede deducirse que se trate de facultades concurrentes en las que la Constitución mandate una articulación entre los diversos ámbitos de gobierno, y por lo tanto, no existe ninguna concesión de facultades al Congreso de la Unión para emitir legislación general tendiente a posibilitar dicha articulación. Es más, tan es necesario que la Constitución establezca expresamente tales contenidos (materia concurrente de necesaria articulación y concesión de facultades para la emisión de legislación general), que la reciente reforma al artículo 73 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 12 de octubre de 2011, tuvo como finalidad, precisamente, adicionar la fracción XXIX-P a efecto de facultar al Congreso de la Unión para expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, aún y cuando ya existía en el artículo 4° constitucional, desde 1980, el reconocimiento de los derechos de los menores, o bien, desde 2000, el reconocimiento a los derechos de los niños y niñas. Así las cosas, resulta evidente que para emitir una ley general no basta con que algún precepto constitucional regule o prevea alguna materia que se considere deba ser concurrente, sino que debe 26

existir la definición expresa y sin ambigüedades por parte del Órgano reformador de la Constitución. Luego, ante la ausencia de tal definición, y de acuerdo a la fórmula constitucional o de distribución de competencias arriba aludida, es obvio que las materias de «derechos de las víctimas y ofendidos del delito», «derecho a una reparación por violaciones de los derechos humanos» y «derecho de acceso a la justicia» deben entenderse como materias multicompetenciales, cuya facultad le corresponde regular, tanto el Congreso de la Unión en el orden federal, como a los congresos estatales en los ordenes locales. De hecho, no debe pasar desapercibido que la política legislativa en materia de víctimas y ofendidos del delito a la que me he referido en el proemio del presente documento, ha sido una preocupación y ocupación de carácter nacional, al punto de que a nivel local, diversas entidades federativas cuentan ya con legislación especializada en la protección de los derechos de las víctimas y ofendidos, entre otras: Baja California, Campeche, Chihuahua, Colima, Distrito Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Nuevo León, Puebla, San Luis Potosí, Sonora y Tamaulipas. De igual forma, no habría que olvidar que todas las entidades federativas regulan la materia de «derechos de las víctimas y ofendidos del delito» a través de su legislación penal, lo que de igual forma ocurre con el «derecho de acceso a la justicia», principio constitucional que debe servir de parámetro para toda norma del sistema jurídico mexicano que pretenda regular un procedimiento. Explicado lo anterior, la carencia de facultades a la que alude el Ejecutivo Federal a mi cargo, se evidencia en mayor medida al analizar, por ejemplo, el artículo séptimo transitorio del Proyecto de Decreto que por este medio se observa, toda vez que dispone lo siguiente: SÉPTIMO.- En un plazo de 180 días naturales los Congresos Locales deberán armonizar todos los ordenamientos locales relacionados con la presente Ley.

Es decir, lo anterior significaría que todos los congresos locales deberán adecuar las leyes antes referidas, y muchas otras más, por una disposición aprobada por el Congreso de la Unión −órgano legislativo federal− sin facultades constitucionales para ello. Ahora bien, no cabe la menor duda que esta pluralidad de instrumentos normativos que se focalizan en garantizar derechos y atención a las víctimas y ofendidos, requerirían en un escenario ideal, la homologación de los criterios que deben prevalecer para garantizar esos derechos, partiendo de los principios reconocidos en nuestro marco constitucional, 27

en los instrumentos internacionales y retomando los principios innovadores y criterios que las legislaciones locales han implementado para crear un marco general en el que concurran las autoridades de los diversos órdenes de gobierno. Es decir, se puede coincidir en que se requiere adecuar nuestro marco jurídico a efecto de que las acciones que llevan a cabo las autoridades de todos los órdenes de gobierno no se traduzcan en esfuerzos aislados. Sin embargo, para que ello ocurra, es imprescindible que el Poder reformador de la Constitución así lo establezca, ya que de otra forma el Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo a mi cargo estaríamos violentando el sistema federal mexicano y la autonomía de la que gozan los estados de la República, al pretender aprobar y aplicar una ley que, por ausencia de un mandato constitucional expreso, no puede incidir válidamente en los órdenes jurídicos parciales que componen al Estado mexicano; máxime cuando a la Ley General de Víctimas que por este medio se observa se le han dado los alcances señalados, los cuales, por ejemplo, al analizar los artículos 127 y 128, son confirmados ya que tales preceptos establecen obligaciones y mandatos directos a las entidades federativas y a los municipios, respectivamente. No se desconoce la posibilidad de que el Congreso de la Unión pudiera emitir una Ley de Víctimas, pero en todo caso, dicha norma sólo podría desarrollarse en el orden jurídico federal y, por lo tanto, no podría incidir −como es la pretensión de la ley observada− en los demás órdenes jurídicos parciales pues, como se ha mencionado, su emisión no se sustentaría en una habilitación constitucional que permita al Congreso incidir en los órdenes jurídicos de los estados, del Distrito Federal o de los municipios. c) Las facultades distribuidas en la Ley “General” de Víctimas violentan la distribución realizada por otras leyes generales. Derivado de lo afirmado en el apartado anterior, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la ley en cuestión no tomó en consideración la distribución de competencias que en diversas materias realizan otras leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión, lo que generará problemas de sistemicidad en el orden jurídico mexicano. Como ya se refirió, las leyes generales al ser aprobadas por el Congreso de la Unión, no como órgano legislativo federal sino como órgano legislativo en ejercicio de facultades constitucionales delegadas, son leyes que se desarrollan en el orden jurídico constitucional, el cual, sí puede incidir válidamente en los demás ordenes jurídicos parciales que integran al Estado mexicano.

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La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que de “las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional” (cfr. P./J. 136/2005), estableciendo además que si aceptamos que las “Leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere [el artículo 133 constitucional] corresponden, no a las leyes federales sino a aquellas que inciden en todos los órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano y cuya emisión deriva de cláusulas constitucionales que constriñen al legislador para dictarlas, el principio de ‘supremacía constitucional’ implícito en el texto del artículo en cita claramente se traduce en que la Constitución General de la República, las leyes generales del Congreso de la Unión y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la ‘Ley Suprema de la Unión’, esto es, conforman un orden jurídico superior, de carácter nacional…” (cfr. P. VIII/2007) De lo anterior, es evidente que las leyes generales que han sido expedidas por el Congreso de la Unión y cuya emisión sí deriva de cláusulas constitucionales que determinan la concurrencia de materias que son de necesaria articulación, forman parte de esa “Ley Suprema de la Unión” a la que se refiere el artículo 133 constitucional, concepto que ha sido desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia comparada con el nombre de «bloque de constitucionalidad». El concepto de «bloque de constitucionalidad» después de arraigarse en Francia pasó a otros países europeos como España, en donde el Tribunal Constitucional español hizo uso por primera vez de la expresión en el fallo STC 10/82, refiriéndose al bloque como “… a un conjunto de normas que ni están incluidas en la Constitución (…) pero cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la ley sometida a examen.” En la jurisprudencia colombiana, la Corte Constitucional de aquella nación ha establecido en la sentencia C-225/95 que el “bloque de constitucionalidad está compuesto por aquellas normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, son utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto han sido normativamente integrados a la Constitución, por diversas vías y por mandato de la propia Constitución. Son pues verdaderos principios y reglas de valor constitucional, esto es, son normas situadas en el nivel constitucional, a pesar de que puedan a veces contener mecanismos de reforma diversos al de las normas del articulado constitucional stricto sensu.”

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Debido a lo anterior, si la Ley “General” de Víctimas no es tal debido a que el Congreso de la Unión no está habilitado por la Constitución para incidir en los órdenes jurídicos federal, locales, municipales y del Distrito Federal, en todo caso deberá afirmarse que tiene la naturaleza jurídica de una ley federal, y por lo tanto, una jerarquía inferior a las leyes generales. Luego, será lógico que para verificar la constitucionalidad de dicha ley, no sólo deba analizarse a la luz de las normas situadas y ubicadas en la Constitución, sino que tal examen debe realizarse apelando a la “Ley Suprema de la Unión”, es decir, al «bloque de constitucionalidad», donde evidentemente encontramos a las leyes que sí son generales. De esta forma, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la ley que por este medio se observa resulta contraria a la distribución de competencias que realizan otras leyes generales, las cuales distribuyen tales facultades de una manera diversa a la que pretende la ley observada, lo que genera inconsistencias de cara al sistema constitucional mexicano. Así por ejemplo, al analizar el artículo 122 de la Ley “General” de Víctimas, se desprende que ésta le atribuye a la Administración Pública Federal, en materia de seguridad pública, la obligación: (i) de organizar, dirigir y administrar un servicio para la atención a las víctimas, cuando la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala en su artículo 77 que las legislaciones de la Federación, el Distrito Federal y los Estados establecerán las funciones de atención a víctimas, ofendidos o testigos del delito; o bien, (ii) de diseñar la política integral para la prevención de delitos y violaciones a derechos humanos, en los ámbitos público y privado, cuando la misma Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública en su artículo 20 le atribuye al Centro Nacional de Prevención del Delito y Participación Ciudadana la elaboración de lineamientos de prevención social del delito, a través del diseño transversal de políticas de prevención. Similar efecto podría producirse cuando la ley observada atribuye a la Administración Pública Federal diversas obligaciones y facultades en materia de desarrollo social, desarrollo integral de la familia, educación pública y salud, pero sin tomar en consideración, entre otras, la Ley General de Desarrollo Social, la Ley General de Educación o la Ley General de Salud. Es por lo anterior que al no ser la Ley de Víctimas una ley general, y al ubicarse jerárquicamente en una posición inferior a las leyes que sí son generales, y que por ello forman parte del «bloque de constitucionalidad», es decir, al existir divergencia en la forma en que aquella distribuye las competencias en relación con éstas, la ley observada deviene inconstitucional por violentar normas y principios que, sin aparecer formalmente en el articulado del texto constitucional, deben ser utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes, por cuanto forman parte de la “Ley Suprema de la 30

Unión” a la que se refiere el artículo 133 constitucional, y cuya categoría la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha calificado como “un orden jurídico superior, de carácter nacional…” (cfr. P. VIII/2007). d) Violación a los principios del derecho penal democrático. Sobre este particular, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que la reforma constitucional que en materia de derechos humanos aprobara el Poder constituyente permanente en el año 2011, al elevar a rango constitucional los derechos humanos de los tratados internacionales, obligando a todas las autoridades a interpretar las normas relativas a tales derechos de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, y determinando que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, obliga a todos los órganos del Estado a ser más cuidadosos al emitir los actos de autoridad. En esta lógica, algunas de las disposiciones de la ley que por este medio se observa pudieran resultar contrarias a los derechos humanos, lo cual resultaría paradójico cuando su finalidad es, precisamente, promover y defender los derechos humanos de las víctimas. Así por ejemplo, cuando el artículo 76 de la ley observada señala que el juez podrá, sólo “considerando las características del delincuente”, prohibir que el sentenciado vaya a un lugar determinado o que resida en él, por lo que pudieran estarse violentando tres principios de todos sistema penal democrático, a saber: (i) el derecho de los sentenciados a compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social (artículo 18° constitucional); (ii) la libertad de tránsito para aquellos sentenciados a penas no privativas de la libertad (artículo 11° constitucional); y (iii) el principio de legalidad criminal (artículo 9° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). Cabe señalar que el precepto constitucional contenido en el artículo 9° de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos, dispone que: Artículo 9. Principio de Legalidad y de Retroactividad Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede 31

imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.

Tales principios son violentados en la medida de que el juez determinará que el sentenciado (privado o no de la libertad) no pueda ir a lugar determinado o que resida en él, atendiendo sólo a las características del delincuente. De esta forma, no importará el delito por el cual haya sido sentenciada la persona, o los actos por ella cometidos, sino que lo determinante serán sus características personales, y sobre todo, la percepción que sobre las mismas tenga el juzgador. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que apelar a las características del delincuente constituye “…claramente una expresión del ejercicio del ius puniendi estatal sobre la base de las características personales del agente y no del hecho cometido, es decir, sustituye el Derecho Penal de acto o de hecho, propio del sistema penal de una sociedad democrática, por el Derecho Penal de autor, [el cual] implica la apreciación del juzgador acerca de las probabilidades de que el imputado cometa hechos delictuosos en el futuro, [sancionando] al individuo no con apoyo en lo que ha hecho, sino en lo que es.” 8 Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluye que “…la introducción en el texto penal de la peligrosidad del agente como criterio para la calificación típica de los hechos y la aplicación de ciertas sanciones, es incompatible con el principio de legalidad criminal y, por ende, contrario a la Convención [Americana sobre Derechos Humanos] (Art. 9).” 9 De manera similar, preocupa al Ejecutivo Federal a mi cargo el contenido del artículo 14 de la ley observada, sobre todo de cara al principio de presunción de inocencia, principio rector de todo sistema penal democrático. El artículo en cuestión es del tenor siguiente: Artículo 14. Cuando el imputado se sustraiga de la acción de la justicia, deje de presentarse ante la autoridad jurisdiccional competente que conozca de su caso los días fijos que se estime conveniente señalarle y cuantas veces sea citado o requerido para ello, u omita comunicar a la autoridad jurisdiccional competente los cambios de domicilio que tuviere o se ausentase del lugar del juicio de autorización de la autoridad jurisdiccional competente, esta última ordenará, sin demora alguna, que entregue la suma que garantiza la reparación del daño a la víctima , dejando constancia en el expediente del pago definitivo de la cantidad depositada, lo 8 Corte Interamericana, caso Fermín Ramírez vs. Guatemala, sentencia de 20 de junio de 2005, (Fondo, Reparaciones y Costas), párr. 94 y 95. 9 Ibidem, párr. 96.

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que no implica que se haya efectuado la reparación integral del daño correspondiente. En los casos en que la garantía fuese hecha por hipoteca o prenda, la autoridad jurisdiccional competente emitirá a la autoridad fiscal correspondiente dichos bienes para su cobro, el cual deberá entregarse sin dilación a la víctima. En los mismos términos los fiadores están obligados a pagar en forma inmediata la reparación del daño, aplicándose para su cobro, en todo caso, el procedimiento económico coactivo que las leyes fiscales señalen. [Énfasis añadido]

Si se toma en consideración que el “principio de presunción de inocencia que en materia procesal penal impone la obligación de arrojar la carga de la prueba al acusador, es un derecho fundamental que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce y garantiza en general, cuyo alcance trasciende la órbita del debido proceso, pues con su aplicación se garantiza la protección de otros derechos fundamentales como son la dignidad humana, la libertad, la honra y el buen nombre, que podrían resultar vulnerados por actuaciones penales o disciplinarias irregulares” (cfr. Tesis 2a. XXXV/2007), resulta cuestionable que la disposición anterior autorice que una persona imputada por la comisión de un delito pueda llegar a sufrir menoscabo en su patrimonio mediante la ejecución de una garantía por el sólo hecho de, por ejemplo, omitir comunicar al juez un cambio de domicilio, lo cual, incluso, puede llegar a trascender a los fiadores. No debe olvidarse que el principio de presunción de inocencia “opera también en las situaciones extraprocesales y constituye el derecho a recibir la consideración y el trato de ‘no autor o no partícipe’ en un hecho de carácter delictivo o en otro tipo de infracciones mientras no se demuestre la culpabilidad; por ende, otorga el derecho a que no se apliquen las consecuencias a los efectos jurídicos privativos vinculados a tales hechos, en cualquier materia” (cfr. Tesis 2a. XXXV/2007). e) Se excluye al Jefe de Gobierno del Distrito Federal del Sistema Nacional de Atención a Víctimas. No pasa desapercibido que en atención a lo dispuesto por el artículo 122 constitucional, aún y cuando quizá no haya sido la voluntad de esa Soberanía, por la manera en que se ha redactado en la parte conducente la ley observada, se ha excluido de la integración del Sistema Nacional de Atención a Víctimas al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que el inciso b de la fracción I del artículo 81, establece que en dicho Sistema participaran “los titulares de los ejecutivos estatales y municipales”. Cabe señalar que de cara a los criterios sustentados por nuestro máximo tribunal, la nomenclatura utilizada en la disposición de la ley observada tendría el efecto jurídico muy concreto de dejar sin participación al servidor público mencionado, ya que “de una 33

interpretación literal e histórica evolutiva del orden jurídico aplicable y de las instituciones del Distrito Federal, concretamente de los artículos 73, fracción VI (actualmente derogada) y 122 de la Constitución Federal (…) se advierte que a lo largo de la historia esta entidad ha sufrido modificaciones estructurales importantes que siguen una tendencia de mayor autonomía, tanto administrativa como política, fundamentada en la representatividad democrática de sus funcionarios; también se observa que el Órgano Reformador en ningún momento ha pretendido que el régimen de responsabilidades aplicable a funcionarios locales establecido en el párrafo quinto del mencionado artículo 111 sea aplicable al titular del órgano de gobierno del Distrito Federal, pues a la fecha la Constitución Federal lo contempla en el primer párrafo del citado artículo. En congruencia con lo anterior, se concluye que el Jefe de Gobierno del Distrito Federal no puede homologarse, totalmente, a los Gobernadores de los Estados”, por lo que sería cuestionable determinar si podría o no participar del Sistema Nacional aludido. De lo anterior, es lógico que la Suprema Corte haya aprobado la tesis de jurisprudencia cuyo rubro señala: JEFE DE GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. SU TOTAL HOMOLOGACIÓN A LOS GOBERNADORES DE LOS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN CORRESPONDE AL ÓRGANO REFORMADOR DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL Y NO A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. (cfr. P./J. 75/2006) f) El objeto del Sistema Nacional de Atención a Víctimas es discordante con el marco constitucional. De acuerdo con el artículo 79 de la ley que por este medio se observa, el Sistema Nacional de Atención a Víctimas posee un conjunto de atribuciones discordantes con el marco constitucional. Lo anterior es así ya que se establece, en la parte que interesa, lo siguiente: Artículo 79. Se crea el Sistema Nacional de Atención a Víctimas, máxima institución en la materia en los Estados Unidos Mexicanos, el cual tiene como objeto establecer, regular y supervisar las directrices, planes, programas, proyectos, acciones, y demás políticas públicas que se implementan para la protección, ayuda, asistencia, atención, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral a las víctimas en los ámbitos local, federal y municipal. El Sistema Nacional de Atención a Víctimas está constituido por todas las instituciones y entidades públicas federales, locales y municipales, organismos autónomos, y demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de la protección, ayuda, asistencia, atención, defensa de los derechos humanos, acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación integral a las víctimas, detalladas en el Capítulo II del presente Título. 34

El Sistema agrupa, ordena y sistematiza las instituciones y organismos ya existentes, y los coordina con los organismos e instituciones aquí creadas.

De la disposición anterior, fácilmente se puede concluir, por ejemplo: (i) que el Sistema Nacional propuesto establecerá y supervisará a las autoridades locales y municipales; (ii) que tal Sistema se integra, por ejemplo, de los órganos constitucionales autónomos como la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y (iii) que dicho Sistema agrupa, ordena y sistematiza a esos órganos. En este sentido, resulta cuestionable que el objeto del Sistema Nacional propuesto posea tales alcances, los cuales podrían ser contrarios al marco constitucional. Así, de cara a las autoridades locales y municipales, así como de cara a los órganos constitucionales autónomos, como lo es la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, cuya autonomía deriva directamente de los artículos 40, 115, 116 y 102 constitucionales, respectivamente, resulta cuestionable que el Sistema Nacional propuesto pretenda establecer y supervisar programas, así como agrupar, ordenar y sistematizar a tales órganos. Ello nos llevaría a la conclusión de que las autoridades locales, municipales y órganos constitucionales autónomos (federales y locales), en la materia de víctimas y ofendidos del delito ya no gozarán de la autonomía que les concede la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que tendrán que supeditarse al Sistema Nacional propuesto. V.

INCONSISTENCIAS RESPECTO DEL ESQUEMA DE PROTECCIÓN Y REPARACIÓN A VÍCTIMAS.

a) Altos e incuantificables costos. La Ley que por este medio se observa busca reconocer, en general, los derechos de las víctimas del delito y de violaciones a los derechos humanos. Ahora bien, tal esquema traería como consecuencia que los mecanismos previstos en la Ley se activen en un número indeterminable de ocasiones, ya que si la Ley pretende ser general, cualquier víctima de un delito a nivel federal, estatal o municipal, y sin importar de qué delito se trate, podría solicitar acceso al Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral. Sin duda, tal finalidad es muy loable y altamente deseable; sin embargo, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que el Congreso de la Unión fue omiso en realizar la valoración del impacto presupuestario de la ley que por este medio se observa, tal y como lo mandata el artículo 18 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, debido a que parecería evidente que el costo de un mecanismo como el propuesto es incuantificable y, por lo mismo, insostenible. 35

Nótese, por ejemplo, que el artículo 8° de la Ley que por este medio se observa genera un impacto presupuestario y estructural incuantificable para la Federación, entidades federativas y municipios, al establecer como ayuda a las víctimas, atender y garantizar la satisfacción de sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas y seguras, en el momento de la comisión del delito o de la violación de los derechos o en el momento en el que las autoridades tengan conocimiento del delito o de la violación de derechos. Así las cosas, es muy cuestionable la subsidiaridad que plantea la Ley, toda vez que sus disposiciones no son sensibles a la diferencia entre los casos en que existe responsabilidad del Estado y en los que dicha responsabilidad corresponde únicamente al delincuente. En principio, en el ámbito internacional, el Estado está obligado a reparar únicamente en los casos en los que resultan responsables sus representantes. De esta forma, en el Proyecto de Decreto que se observa no se plantea un análisis del componente de responsabilidad del Estado como condición de la reparación, sino que se le impone la obligación de reparar inclusive en los casos en los que no es responsable, a saber: Artículo 116. Las víctimas tendrán derecho a una compensación, en los términos y montos que una sentencia firme de un órgano jurisdiccional competente determine; en los casos que no hubiera sentencia, previo acuerdo de la Comisión Ejecutiva, y con base en el dictamen del Comité Interdisciplinario Evaluador, la responsabilidad patrimonial del Estado será subsidiaria y compensará completamente a la víctima, lo anterior sin perjuicio de las responsabilidades civiles, penales y administrativas que los mismos hechos pudieran implicar y conforme lo dispuesto por la presente ley [énfasis añadido].

Piénsese, por ejemplo, en el caso en que la víctima podría acceder, de forma subsidiaria, al Fondo referido con el fin de obtener un pago por salarios o percepciones (lucro cesante) que ya no puede percibir la víctima. En este caso, el Estado tendría que responder sin que exista certidumbre respecto de la recuperación de los recursos para el Fondo. Inclusive en el caso de que el Estado repitiera contra el delincuente, sería necesario realizar estudios que nos permitan conocer las posibilidades reales que tienen los delincuentes de cubrir conceptos como los que refiere la Ley. Aunado al diseño del esquema de reparación, el Ejecutivo Federal a mi cargo considera que se incurre en una serie de omisiones que también tendrán un efecto presupuestal y económico poco benéfico, a saber: 36

• La Ley no menciona en ningún momento el derecho del Estado de repetir en contra de los funcionarios que hayan sido declarados culpables por la violación a derechos humanos, o en su caso, en contra del victimario que no cubrió una reparación a su cargo. Tampoco se contempla la posibilidad de que el Estado se pueda subrogar en los derechos de la víctima para el cobro de la reparación del daño que tuvo que erogar el propio Estado como parte de los apoyos que haya otorgado. En este punto en particular, debe reflexionarse sobre el posible establecimiento de un procedimiento que reconozca el derecho del Estado a recuperar del victimario que haya sido condenado en un proceso penal, los montos que haya erogado con cargo al Fondo de Apoyo a las Víctimas del Delito que corresponda, e incluso, disponer la subrogación por parte del Estado en los derechos de las víctimas para cobrar el importe por concepto de la reparación del daño a fin de que la Federación y las entidades federativas ejercerán el procedimiento económico coactivo para hacer efectivo el monto de la reparación del daño conforme a sus respectivas legislaciones. • El proyecto no establece una clara relación entre el funcionamiento del Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral y el otorgamiento de ciertas medidas como son las de salud, las cuales, en términos de la Ley, deberán cubrirse con cargo al Fondo si las instituciones del Estado no las proporcionan (artículo 41). En este caso no hay una definición sobre el alcance, de forma que si se aprobara el proyecto en sus términos, el Fondo tendría que pagar o rembolsar gastos en el esquema privado de salud cuando instituciones de los estados o los municipios no tengan la capacidad de otorgar las medidas que establece la Ley. • Por lo que refiere al servicio de atención de salud, debe analizarse de forma integral cuál será el impacto que tendrá en las instituciones, ya que atendiendo a las pretensiones de la Ley que se analiza se necesitará ampliar la infraestructura de recursos humanos, materiales y financieros, para estar en posibilidades de realizar las adecuaciones para su adecuado funcionamiento. Por tanto, es conveniente definir los alcances de esta importante labor y cómo se dotará a las instituciones de mayores recursos. b) Inexistente correlación o compatibilidad entre la reparación establecida en la Ley General de Víctimas y otras disposiciones legales.

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El esquema de reparación que se establece en la Ley que por este medio se observa no es armónico con otros mecanismos de reparación que ya existen en la legislación mexicana. Como ejemplos se mencionan los siguientes: •

La ley prevé que se repare el daño moral, pero no menciona cómo se articularía una reclamación en el marco de esta Ley con la que pudiera realizarse en el marco del Código Civil Federal o las legislaciones equivalentes de las entidades federativas.

•

La Ley también prevé que se reparen violaciones a los derechos humanos. Sin embargo, no se vincula de forma alguna con la Ley de Amparo, juicio el cual, por mandato constitucional, resulta ser el proceso idóneo para reclamar las violaciones a los derechos humanos reconocidos en el orden jurídico nacional.

•

La ley menciona que proceden las reparaciones por violaciones a derechos humanos, pero no señala cómo operarían esas reparaciones en el marco de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, o de las diversas leyes que en la misma materia existen en las entidades federativas. Esto resulta importante ya que tales leyes establecen mecanismos para que el Estado repare bajo diversos supuestos.

•

La iniciativa propuesta desconoce el avance que la creación de organismos como la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (PROVÍCTIMA) y las acciones que ha implementado desde su creación.

Como puede observarse, la omisión de relacionar las nuevas disposiciones de la Ley que por esta vía se observa con las demás normas del sistema jurídico mexicano resulta fundamental para generar certeza y seguridad jurídica. Nótese que tales principios son inadvertidos por el Proyecto de Decreto, toda vez que de la lectura al artículo segundo transitorio (se derogan todas las disposiciones legales que se opongan a la presente Ley), y ante la pretensión de que la Ley que se observa sea general, pudiera derivarse de lo anterior la posibilidad de plantear que todas las normas federales, locales, municipales y del Distrito Federal, que contradigan el esquema de reparación por ella establecida resultarían derogadas.

VI.

INCONSISTENCIAS EN EL MARCO INSTITUCIONAL PROPUESTO.

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Se propone la creación de una Comisión Ejecutiva con carácter de órgano descentralizado; sin embargo, su integración es contraria a los requisitos que establece la Ley Federal de Entidades Paraestatales para una institución de esa naturaleza. Se mencionan los siguientes ejemplos: •

La Comisión Ejecutiva que se pretende crear, al ser un órgano descentralizado, goza de autonomía técnica y de gestión, por lo que se estima pertinente eliminar autonomía presupuestal, y sustituirla por autonomía de gestión.

•

La Ley no establece toda la información que para la creación de estos organismos requiere el artículo 15 de la propia Ley Federal de Entidades Paraestatales.

•

En términos de la Ley Federal de Entidades Paraestatales, el Director General es nombrado por el Presidente de la República, mientras que en el proyecto se propone que haya 9 comisionados y se da participación al Senado en el nombramiento. VII.

CONCLUSIONES.

Aún y cuando el Poder Ejecutivo a mi cargo comparte por completo las razones fundamentales que motivaron la aprobación de la Ley objeto de las presentes observaciones, debido a que con ellas se pretende tutelar de mejor manera los derechos de las víctimas y ofendidos del delito, así como de las víctimas de violaciones a os derechos humanos, se considera indispensable realizar una revisión, análisis y reflexión sobre algunos de los aspectos introducidos con la misma, particularmente los siguientes: a) Aún y cuando la fe de erratas realizada en la sesión plenaria de la Cámara de Diputados del 30 de abril de 2012 tuvo como finalidad, tal y como lo señaló el Presidente de la Mesa Directiva, que se votara “exactamente en los términos del Senado”, lo cierto es que el procedimiento legislativo seguido para la aprobación del Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Víctimas denota que no existió, en términos de lo previsto por el artículo 72 de la Constitución y la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, acuerdo entre ambas Cámaras respecto de la totalidad del contenido del Proyecto de Decreto. b) La materia de «derechos de las víctimas y ofendidos del delito», así como la del «derecho a una reparación por violaciones de los derechos humanos» y la del «derecho de acceso a la justicia», deben ser entendidas como materias multicompetenciales, es decir, materias asignadas por el texto constitucional a los diversos niveles de gobierno, pero sin que se mandate una necesaria articulación, 39

reconociéndose así, por principio, libertad de configuración normativa a cada orden jurídico. c) Sin embargo, es claro que para que pueda emitirse una “ley general”, deben existir, tanto una disposición constitucional que determine que una materia es concurrente, como una cláusula constitucional que obligue expresamente al Congreso de la Unión a emitir dicha ley, ya que éste no puede hacerlo motu proprio. d) La Ley General de Víctimas no tomó en consideración la distribución de competencias que en diversas materias realizan otras leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión, lo que generará problemas de sistemicidad en el orden jurídico mexicano. e) Algunas de las disposiciones de la Ley que por este medio se observa pudieran resultar contrarias a los derechos humanos, lo cual resultaría paradójico cuando su finalidad es, precisamente, promover y defender los derechos humanos de las víctimas. f) Aún y cuando quizá no haya sido la voluntad de esa Soberanía, por la manera en que se ha redactado en la parte conducente la ley observada, se ha excluido de la integración del Sistema Nacional de Atención a Víctimas al Jefe de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que el inciso b de la fracción I del artículo 81, establece que en dicho Sistema participaran “los titulares de los ejecutivos estatales y municipales”. g) Resulta cuestionable que el Sistema Nacional de Atención a Víctimas pretenda, por ejemplo, establecer y supervisar programas, así como agrupar, ordenar y sistematizar a autoridades locales, municipales y órganos constitucionales autónomos. Ello nos llevaría a la conclusión de que la autonomía constitucional de la que gozan tales autoridades, en materia de víctimas y ofendidos del delito, desaparecería, aún y cuando la Constitución no realiza ese temperamento.

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h) La finalidad de la Ley que se observa es muy loable y altamente deseable, sin embargo, se considera que el costo de este mecanismo es incuantificable y, por lo mismo, insostenible. i)

Es muy cuestionable la subsidiaridad que plantea la Ley, toda vez que sus disposiciones no son sensibles a la diferencia entre los casos en que existe responsabilidad del Estado y en los que dicha responsabilidad corresponde únicamente al delincuente.

j)

El esquema de reparación que se establece en la Ley que por este medio se observa no es armónico con otros mecanismos de reparación que ya existen en la legislación mexicana.

k) Se propone la creación de una Comisión Ejecutiva con carácter de órgano descentralizado; sin embargo, su integración es contraria a los requisitos que establece la Ley Federal de Entidades Paraestatales para una institución de esa naturaleza. Por todo lo anteriormente expuesto, y con fundamento en el artículo 72, apartado B de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, me permito remitir a Usted, C. Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, las presentes observaciones respecto del PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY GENERAL DE VÍCTIMAS, para sus efectos constitucionales.

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