Este artículo es una publicación de la Corporación Viva la Ciudadanía Opiniones sobre este artículo escribanos a: [email protected] www.vivalaciudadania.org

Capacidad y Esfuerzo Fiscal en los Departamentos y Municipios Capitales en Colombia Jorge Enrique Espitia Zamora♣

El sistema de igualación de transferencias es una parte fundamental del arreglo fiscal de un Estado Social de Derecho. La igualación de transferencias permite asegurar el plan de servicios básicos aprobado en el pacto fiscal que se encuentra implícito en el contrato social, de manera equitativa, eficiente y con justicia social. Un sistema de transferencias bien estructurado permite proporcionar los servicios públicos al conjunto de ciudadanos mediante una tasa impositiva comparable, es decir que los ciudadanos de un territorio puedan tener acceso a los servicios públicos básicos de manera igual, mediante el desigual sistema tributario1. La igualación de transferencias se utiliza para corregir los desequilibrios horizontales entre gobiernos subnacionales que se deben a: 1. La distribución desigual de las bases impositivas, de los recursos naturales y de la riqueza; 2. Variaciones en las características socioeconómicas de la población, y; 3. La variación en las características geográficas entre regiones, que conducen a la desigualdad de oportunidades. La razón económica para diseñar un sistema de igualación de transferencias es la de eliminar o reducir las condiciones fiscales entre jurisdicciones. En un sistema descentralizado, los gobiernos subnacionales pueden actuar de manera independiente, y de esta manera financiar y proveer servicios públicos de tal manera que las distorsiones entre las regiones se profundicen de acuerdo a los montos asignados. De igual forma, ellos podrían entrar en una carrera por la competencia fiscal de bases fiscales de manera destructiva. La falta de un sistema de igualación podría llevar a la ineficiencia y la falta de equidad del sistema económico.

Cualquier comunicación al respecto puede ser enviada al correo: [email protected] El desarrollo de este aparte se basa en el documento de Yilmaz. S. "Equalization Acroos Subnational Goverments: Fiscal Capacity”. ♣ 1

1

Las diferencias en condiciones fiscales y de servicios públicos pueden llevar a la movilidad de los factores productivos. Estos se pueden mover buscando beneficios fiscales netos positivos. Fiscalmente, la migración genera problemas sociales y económicos a las regiones. La movilidad de los factores por consideraciones fiscales crea ineficiencias y reduce el bienestar social. La eficiencia de un sistema intergubernamental depende de cuan estable sea la fórmula de asignación y distribución; la transparencia del sistema y que tome en cuenta las condiciones fiscales de los gobiernos subnacionales. Un sistema de transferencias intergubernamentales que falte al criterio de transparencia, predictibilidad y dependa de decisiones ad hoc de burócratas y/o políticos, lleva a que los gobiernos subnacionales se comporten de manera oportunistas, aumentando el gasto, conduciendo a altos niveles de déficit, esperando, siempre, que el sistema de transferencias intergubernamentales cubran los faltantes de financiación. La capacidad fiscal La capacidad fiscal es una medida de la habilidad gubernamental para recaudar recursos para la provisión de servicios, en relación con las bases y las tarifas fiscales bajo su responsabilidad, así como de la cesta de bienes a proveer. Así pues, la capacidad fiscal de una región puede ser definida como la habilidad potencial de un gobierno para financiar una cesta estandarizada de bienes públicos y servicios obteniendo los ingresos de su propia fuente. Medir la capacidad fiscal es esencial para definir un sistema de transferencias intergubernamentales. La medida de capacidad fiscal, sirve de guía al gobierno central en su esfuerzo por igualar el monto de recursos disponibles en cada región. La medida de capacidad fiscal también provee información sobre las fortalezas y debilidades de los gobiernos subnacionales. Esta medida puede ser usada para: 1. Monitorear y comparar la tendencia, la situación fiscal y económica de los gobiernos subnacionales; 2. Provee información acerca del poder económico regional; 3. Permite estimar el impacto del cambio estructural en las economías regionales; 4. Guía al gobierno central en el diseño del sistema de transferencias intergubernamentales. Una representación genérica de la medida de capacidad fiscal viene dada por la siguiente expresión:

EF

i

R s Z s i  i =  ∑ t j * B j  − ∑ c k * E k    j =1   k =1

(

)

2

Donde: EF corresponde al esfuerzo fiscal del gobierno subnacional i. El primer paréntesis corresponde a la habilidad para recaudar impuestos el gobierno subnacional i.

t

s j

Es la tasa impositiva estándar del impuesto j. El numero total de impuestos es

R (j=1,2,…,R). i

B

j

Es la base impositiva del impuesto j en la jurisdicción i.

El segundo paréntesis representa los costos totales de las responsabilidades de gasto del gobierno subnacional i. s

Es el costo estándar del gasto en el ítem k. El numero total de ítem de gasto de los gobiernos subnacionales es Z (k=1,2,…,Z)

c

k

E

i k

Denota el gasto en el ítem k que realiza el gobierno i.

No hay acuerdo unánime sobre como medir la capacidad fiscal de un gobierno. En algunos casos se trabaja únicamente con el lado de los ingresos (Canadá, por ejemplo), en otros casos se trabaja tanto con ingresos como con gastos, tal y como se piensa abordar aquí la discusión. La habilidad para recaudar ingresos tributarios Hay dos aproximaciones para calcular la habilidad de recaudo de un gobierno subnacional. La primera es a partir de una aproximación macroeconómica, donde la capacidad fiscal se calcula a partir de una medida agregada: el ingreso per cápita. La justificación es que esta resulta ser una buena “proxy” de la medida de ingreso del agente representativo. La principal ventaja de usar esta variable resulta ser la simplicidad del cálculo. Sin embargo, hay dos desventajas que comúnmente se señalan: una es que esta medida únicamente recae sobre los contribuyentes que viven en esa jurisdicción, haciendo caso omiso de la posibilidad que tiene un gobierno de exportar impuestos; y dos, que asume que todos los gobiernos subnacionales realizan el mismo esfuerzo en el procesote recaudación de los tributos. La segunda aproximación es de carácter microeconómico. Esta aprovecha la información macroeconómica sobre bases, tarifas y recaudo que existe para cada uno de los impuestos a nivel subnacional. La ventaja de esta aproximación es que permite visualizar la habilidad de cada gobierno en recaudar cada uno de los impuestos existentes, pues no todas las regiones son homogéneas y podría presentarse que una región tuviese más ventajas en administrar y recaudar un impuesto que otro. Por ejemplo, una región altamente turística tiene una mayor posibilidad de importar impuestos que una región que no tiene esa característica.

3

Esto es importante en la medida en que para cada jurisdicción las bases y las tarifas impositivas difieren. Costo de la responsabilidad del servicio (Necesidades) El segundo componente de la medida de capacidad fiscal estima los costos de los servicios bajo la responsabilidad de los gobiernos subnacionales. Hay tres factores responsables de la variación de los costos entre gobiernos territoriales: 1. El rango y tipo de servicio que se debe proveer; 2. El precio de los insumos que intervienen en la producción del bien o servicio; 3. Factores geográficos, demográficos, así como la estructura poblacional que determinan las características del bien o del servicio. Departamento Antioquía

Índice de Esfuerzo Fiscal 408

Índice de Capacidad Fiscal 27

Atlántico

171

53

Bolívar

133

50

Boyacá

137

72

Caldas

83

94

Caquetá

45

178

Cauca

71

55

Cesar

47

100

Córdoba

104

66

Cundinamarca

527

60

Chocó

35

130

Huila

89

113

La Guajira

28

307

Magdalena

105

54

Meta

66

206

Nariño

146

33

Norte Santander

132

55

47

156

Risaralda

105

101

Santander

Quindío

114

85

Sucre

78

69

Tolima

106

87

Valle

314

35

8

758

Amazonas Arauca

8

601

Casanare

5

1,596

Guanía

7

1,445

Guaviare

8

931

Putumayo

22

272

San Andrés y Prov.

15

2,443

Vaupés

1

3,153

Vichada

3

782

100

100

TOTAL Fuente: Cálculos Propios

La habilidad para recaudar ingresos tributarios en los departamentos y municipios capitales de Colombia Una primera aproximación al cálculo de la habilidad para recaudar tributos en los gobiernos subnacionales a nivel departamental y de municipios capitales se presenta en este aparte. Departamentos Para llevar acabo este cálculo se toma el agregado del recaudo tributario y como "proxi" de la base fiscal, el PIB/habitante. Con estas dos variables se calcula la tarifa impositiva implícita. La tasa impositiva del individuo representativo se estima a partir de los valores agregados. El recaudo per cápita también se calcula. Con base en la tarifa impositiva representativa se calcula la capacidad impositiva por habitante como el producto de la base por dicha tarifa, dividida

4

por el número de habitantes. A partir de esta información resulta simple el cálculo del índice de capacidad tributaria. No se debe olvidar que este índice de capacidad fiscal es per cápita, así pues que la forma como se distribuya geográficamente la población incide, necesariamente, en el resultado. El índice de esfuerzo fiscal se calcula como la relación entre el recaudo per cápita y la capacidad fiscal por habitante. Los resultados del índice capacidad fiscal y del esfuerzo tributario, para el conjunto de departamentos, se presentan en el Cuadro 1. Los siguientes son los aspectos a señalar una vez hecha la inspección de los índices. Primero, existe una relación negativa entre el índice de esfuerzo fiscal y el de capacidad fiscal. El coeficiente de correlación aumenta, en valor absoluto, al pasar de 41% a 52% cuando de la muestra se extraen los Nuevos Departamentos. El resultado se mantiene cuando se calcula el coeficiente de correlación de Spearman entre los dos órdenes. Segundo, para los Nuevos Departamentos el índice de capacidad fiscal es bastante alto por el efecto población, cerca del 3.0% de la población se concentra allí, de ahí que la diferencia entre el índice de capacidad y el de esfuerzo fiscal no guarden ninguna relación cuando éstos se ordenan. Este resultado se mantiene cuando los indicadores se corrigen, o se controla por población con NBI o por el área de la circunscripción. Tercero, cuando se ordenan los departamentos de acuerdo al índice de esfuerzo, el resultado respecto a los "cluster" que encuentra Junguito et. al. (1995)2, es muy parecido; e incluso se podría adicionar uno más, el de los Nuevos Departamentos. Cuarto, dentro de los esfuerzos fiscales a destacar esta el de los departamentos de Cundinamarca; Boyacá; Santander; Risaralda y Meta. Por ultimo, vale la pena destacar como los resultados se mantienen cuando se controla la base fiscal por población NBI o por área. Municipios Capitales Para llevar acabo este cálculo se toma el agregado del recaudo tributario para cada uno de los municipios. La "proxi" del ingreso per cápita de las ciudades 2

Junguito R.; Ligia Melo, y Martha Misas. 1995. "Descentralización y Finanzas Públicas: Colombia 19671994". Ensayos sobre Política Económica, número 27, Pág. 7 a 38. Al observar el conjunto de departamentos que compone cada uno de los grupos (Cuadro 2 de este articulo) y el que resulta en este aparte, es muy poca la diferencia.

5

capitales se calcula de la siguiente manera: Al PIB departamental se le sustrae el PIB Agropecuario y Minero. Con base en este resultado se calcula la base tributaria: el PIB/habitante. La tarifa impositiva media equivale a la razón entre el recaudo y la base. La tasa impositiva del individuo representativo se estima a partir de los valores agregados. Esta tarifa permite calcular el índice de capacidad impositiva para cada uno de los municipios, al igual que el índice de esfuerzo fiscal; tal y como se abordo el de los departamentos. Los resultados para los municipios capitales se presentan en el Cuadro 2, ordenado por el índice de capacidad. Es importante anotar que en las ciudades capitales más del 55% de la población se concentra en Bogotá, Cali y Medellín. Cuadro 2. Municipios Capitales. Índice de Capacidad Fiscal BOGOTA D.C.

Orden

Índice de Orden Esfuerzo Fiscal 2,012 31

8

1

CALI

36

2

256

29

BARRANQUILLA

42

3

140

28

MEDELLIN

49

4

271

30

CUCUTA

56

5

46

24

CARTAGENA

61

6

131

27

PEREIRA

104

7

56

26

SANTA MARTA

104

8

31

19

VALLEDUPAR

111

9

19

15

SAN JOSE DEL GUAVIARE PASTO

113

10

27

17

119

11

33

21

ARMENIA

131

12

44

23

VILLAVICENCIO

141

13

48

25

NEIVA

148

14

30

18

IBAGUE

158

15

33

20

SINCELEJO

160

16

12

11

MONTERIA

187

17

21

16

MANIZALES

195

18

41

22

BUCARAMANGA

280

19

16

14

FLORENCIA

280

20

13

12

QUIBDO

370

21

3

6

POPAYAN

385

22

13

13

ARAUCA

529

23

4

7

LETICIA

576

24

8

9

YOPAL

790

25

8

10

RIOHACHA

1,290

26

1

5

MITU

1,342

27

1

4

PTO. INIRIDA

1,695

28

1

1

PTO. CARREÑO

1,906

29

1

3

TUNJA

1,979

30

4

8

MOCOA

2,555

31

1

2

Fuente: Cálculos propios.

Los siguientes son los aspectos a señalar una vez hecha la inspección de los índices. Primero, Bogotá es la ciudad capital con menor capacidad fiscal por habitante y la que realiza el mayor esfuerzo tributario. Bien lejos de Bogotá, la siguen Cali, Barranquilla y Medellín. Segundo, el coeficiente de correlación entre los dos índices es negativo (21%) y el coeficiente de orden de Spearman es de -92.5%, con lo cual se acepta la hipótesis de que los ordenes están inversamente correlacionados. Tercero, el comportamiento de las ciudades capitales de los Nuevos Departamentos es idéntico al de los departamentos; el efecto de la población allí también se observa, al igual a lo que en los municipios de Tunja y Riohacha.

6

A manera de conclusión Con base en la metodología aquí expuesta, de carácter macro económico pues, la “proxi” de la base fiscal es el ingreso per cápita, se observa claramente que, para municipios capitales y departamentos, existe una relación inversa entre los índices de capacidad fiscal y el esfuerzo fiscal. Dada las limitaciones de esta metodología, no se puede señalar en que tipo de impuesto unos municipios o departamentos son más fuertes o débiles que otros, lo cual puede ser de suma importancia a la hora de implementar un sistema tributario regional, o reforzar una propuesta de transferencias que busque eliminar las desigualdades interregionales en cuanto a lo fiscal, como en lo que respecta, a la prestación de servicios públicos básicos. Diciembre de 2006.

7