CAPITULO 13.° ESTADO NOVO Y POLITIGA AGRARIA EN PORTUGAL

Una vez analizados los aspectos fundamentales de la organización corporativa en el Portugal salazarista, en este capítulo se comentarán las líneas generales de la política agraria desarrollada durante el Estado Novo. Aunque en el caso de la política agraria portuguesa, no se encuentra una situación semejante a la política de modernización agrícola que hemos estudiado en la parte dedicada a Francia, el interés que tiene su análisis para el hilo argumental de este trabajo es comprobar cómo la ausencia de sintonía entre la voluntad politica, las demandas y apoyos de la sociedad civil y la coyuntura internacional, frustró en varias ocasiones los intentos por modernizar la agricultura en Portugal. Dedicaremos este capítulo a analizar algunas de esas ocasiones históricas frustradas. Tal vez reflexionando sobre ellas podremos aportar algunas ideas para comprender los problemas actuales de la agricultura portuguesa. Este análisis tomará como punto de partida el contexto de mediados de los años treinta, ya que en ese momento el gobierno de Salazar puso las primeras bases sólidas de la organización corporativa e intentó abordar las primeras actuaciones programadas sobre la agricultura portuguesa. Antes de esas fechas -desde 1926, que es cuando se instaura la dictatura mediante un golpe de Estado contra la República-, la politica agraria fue una politica coyuntural para res• ponder a los efectos de la crisis económica internacional. Durante esos diez años, el denominado Estado Novo ni si489

quiera intentó poner en marcha su modelo corporativo, yaque la máxima preocupación de los gobiernos, presididos por Salazar era asegurar el «orden social» y hacer frente a los graves desequilibrios económicos y fmancieros del país.

13.1.

LOS COMIENZOS DE LA POLITICA AGRARIA PORTUGUESA (1926-1945)

Como es sabido, el golpe militar del 28 de mayo de 1926 derrocó a la I República e instauró una dictadura. Dos años más tarde, en 1928, Oliveira Salazar fue nombrado mi• nistro de Hacienda, pasando a presidir el Consejo de Minis• tros en 1932. Un año más tarde, se aprobó una nueva Constitución, que establecía el Estado Novo de carácter corporativo.

A mediados de los años treinta, la fase más grave de la crisis económica había sido superada y el problema financiero que tanto preocupaba a Salazar estaba en vía de solución. A partir de esa coyuntura favorable, el régimen va a ocuparse de reorganizar la política económica con una perspectiva de desarrollo a medio y largo plazo, y de instaurar el sistema corporativo, cuyos principios fundamentales habían sido ya plasmados en la Constitución dé 1933. En relación con el objetivo de llevar a cabo una programación de la politica económica, se promulgó la ley número 1914 de 25-5-1935, llamada de Reconstituçáo Económica, cuya finalidad era orientar la intervención del Estado en áreas básicas para poner en marcha la capacidad productiva de la economía nacional. En este sentido, la ley contemplaba la actuación de los poderes públicos en el área de las comunicaciones, para mejorar la red de carreteras, en el área de los productos energéticos, para abaratar su coste, y en el área de la fmanciación, para facilitar a los inversores privados créditos en buenas condiciones de rentabilidad. Sin embargo, algunos autores (1) han señalado que dicha ley era (1)

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Ese el el caso de F. Pereira Moura en su Por onde vai a economin portuguesa? Lisboa, ed. D. (Z,uixote, 1969.

sólo un conjunto de programas sectoriales cuya única coordinación se establecía en el capítulo fmanciero. De cualquier forma, la importancia de esta ley radica en ser el primer proyecto de desarrollo a largo plazo de la economía portuguesa, y en haber servido de marco de referencia para el comienzo de intervenciones programadas en los diferentes sectores de actividad y, concretamente, en la agricultura. En efecto, fue a raíz de la citada ley que la intervención de los poderes públicos sobre la agricultura traspasó los simples niveles de actuación coyuntural en los mercados agrarios de carácter estratégico para incidir en el terreno de las estructuras, con uria amplia perspectiva temporal. Puede decirse, que a partir de ese momento la política agraria adquiere contornos precisos en Portugal. A) En lo que re^pecta a las estructuras agrarias merecen ser destacadas tres grandes áreas de actuación, que fueron diseñadas en la segunda mitad de los años treinta y que, a pesar de la discontinuidad en su aplicación, debida al estallido de la guerra mundial, tienen suficiente interés .para ilustrar lo anteriormente señalado. En primer lugar, en el área de la hidráulica agrúolq y tomando como base las líneas de actuación que la ley de Reconstituçáo Económica preveía en este dominio, fue promulgada la ley núm. 1949 de 1937, que establecía las bases para emprender grandes transformaciones de zonas reglables por parte de los poderes públicos, a los que concedía, además, atribuciones para llevar a cabo expropiaciones de tierras privadas ubicadas en las zonas de actuación. Dicha ley fue el^ marco legal en el que se elaboró el Plan ^de 1938, considerado como el primer plan de hidráulica agrícola que tuvo un realidad práctica sobre la agricultura portuguesa. Este plan fue preparado por la Junta Autónoma das Obras de Hidráulica Agrícola, y preveía la realización de 20 proyectos de transformación sobre un área total de 106.000 Ha, fijando el término de su ejecución en 1950 (2). (2)

F. Oliveira Baptista: Políticn Agraria..., op. cit., pp. 101-102. En este Plan se decía que en Portugal podían regarse hasta 400.000 Ha.

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En segundo lugar, en el área de la repóblación forestal, la actuación de los poderes públicos se concretó en el llamado Plano de Povoamento Forestal (ley núm. 1971 de 1938), cuyo principal objetivo era repoblar 420.000 Ha de «baldíos» (3) en el período comprendido entre 1939 y 1968, dividido en quinquenios. EI carácter comunitario de los «baldíos» hizo que, ya desde el momento de elaboración de la citada ley, se desarrollara una intensa polémica sobre su oportunidad y conveniencia; polémica que, acompañada de numerosos conflictos sociales en las aldeas, caracterizaría todo su proceso de aplicación. Las causas de esta polémica radicaban en el hecho de que los «baldíos» constituían^una fuente complementaria de ingresos para los pequeños agricultores, y tenían, por ello, una gran influencia en la vida de las comunidades rurales; la repoblación forestal de estos «baldíos» podía, en opinión de los detractores del Plano, provocar graves perjuicios a esas comunidades y ocasionar la proletarización de los pequeños agricultores que ^tradicionalmente venían aprovechándolos. Por su parte, los defensores de la repoblación argumentaban con criterios fundamentalmente económicos -aumento de la producción de madera, aprovechamiento como combustible, desarrollo industrial complementario, etc.- (4), sin tener en cuenta los intereses sociales que subyacían a dicha problemática. En tercer lugar, y conectando con el área de hidráulica agrícola ya comentada, la intervención estatal se centró en el dominio de la llamada colonización interna. Esta intervención se enmarcaba en las ya citadas leyes de 1935 de Reconstituçáo Económica y de 1937, en las que se establecía la transformación de zonas regables y la posibilidad de expropiar aquellas tierras privadas que se hubiesen beneficiado. de dicha transformación, para asentar en ellas colonias de trabajadores asalariados. La ley número 2014 de 1946, norma legal que concretaba el tipo de colonización a llevar a cabo, preveía la creación de 1.532 «casais» agrícolas, sobre (3) (4)

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Sobre el problema de los «baldíos» puede verse F. Oliveira Baptista: Portugal-1975. Os campo.c Lisboa, Afrontamiento, 1976, pp. 165-194. Ver F. Oliveira Baptista: Política Agraria..., op. cit., pp. 348-349.

un área de 68.862 Ha, ubicadas en tierras de «baldíosn, en tierras propiedad del Estado o en tierras privadas, asignando a cada colono una parcela de superficie comprendida entre 1 y 3 Ha. En opinión de algunos autores, «el objetivo central de este proyecto de colonización interna, en su ímpetu inicial, era combatir en los trabajadores rurales, sobre todo los del Alentejo, las doctrinas destructivas del secular tradicionalismo de la propiedad. Para alcanzar esta meta se proponía la distribución a los asalariados agrícolas de parce• las de tierra con dimensión tal que, en todo caso, no les permitiera sobrevivir sin vender su fuerza de trabajo. Se pretendía, así, neutralizar los conflictos sociales haciendo de cada trabajador un pequeño propietario, pero sin perder con ello a un asalariado» (5). B) Al margen de estas intervenciones sobre las estructuras agrarias, los poderes públicos continuaron sus actuaciones sobre los mercados .estratégicos -trigo y vino, principal• mente- de acuerdo con los criterios establecidos en el período anterior, aunque iniciando otras actuaciones con perspectivas de mayor amplitud en mercados que comenzaban a adquirir peso específico en la economía nacional -como era el caso del sector lechero- (6). Estas actuaciones sobre los mercados adquirieron una dimensión no coyuntural, enmarcadas en una incipiente política agraria de regulación, con la creación de los O.C.E., ya analizados en el capítulo anterior.

C) Finalmente, hay que señalar que, a mediados de los años treinta, se pusieron las bases de una política social para la agricultura con la creación de las primeras normas legales relativas al área de la «Previdencia Rural». De acuerdo con lo establecido a nivel de principios generales por la Constitución de 1933 y lo dispuesto seis meses más tarde por el Estatuto do Trabalho Nacional, fue pro(5)

Ibid., pp. 648-649. Un trabajo monográfico sobre este tema puede verse en J. Castro Caldas: Po[ítica de Colonizaçáo Internq 1936-1974: Analise do perf:< do colono tipo. Lisboa, Centro de Economía Agraria, Sociología Rural, I.N.I.C., 1982.

(6)

Sobre este tema puede verse el ^apítulo II del trabajo de M. Belo Moreira: L'economie et la production laitéére..., op. cit., pp. 68•117.

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mulgada el 16 de marzo de 1935 la ley núm. 1884, destinada a definir las bases generales sobre las que debía organizarse la seguridad social en Portugal y, dentro de ella, el régimen correspondiente a la agricultura (7). Esta ley estructuraba la Seguridad Social en cuatro categorías de instituciones. La primera categoría integraba a las instituciones ligadas a los organismos corporativos, a saber: «Caixas Sindicais de Previdencia» ^readas por iniciativa de los icgremios» y sus federaciones para asegurar la protección de los trabajadores asalariados del comercio y de la industria contra los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y desempleo-, «Caixas de Previdencia das Casas do Povo» -creadas por las casas do povo para proteger a los trabajadores ruraies de su ámbito territorial contra los riesgos del tipo ya citado anteriormente- y«Caixas de Previdencia das Casas dos Pescadores» -que aseguraban la protección de los trabajadores autónomos y por cuenta ajena del sector pesquero. La segunda categoría de instituciones estaba constituida por las «Caixas de Reforma ou de Previdencia», que no estaban ligadas a ningún organismo corporativo, pues su origen era anterior a la instauración del Estado Novo. Estas cajas habían sido creadas por iniciativa de las empresas industriales y de servicios para proteger de los riesgos de enfermedad, vejez e invalidez a sus trabajadores, siendo su inscripción obligatoria una vez constituidas. En la tercera categoría se integraban las antigt,tas «Associaçóes de Socorros Mutuos», que eran cooperativas de seguros, creadas a iniciativa de los propios interesados para recibir prestaciones de muy variada naturaleza -asistencia médica, servicio farmacéutico, pensiones de vejez, invalidez o desempleo, etc. Estas instituciones tenían un carácter facultativo y no se ligaban a ningún organismo corporativo. La cuarta y última categoría estaba constituida por instituciones específicas destinadas a asegurar la protección de (7)

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Sobre la Seguridad Social en Portugal desde una perspectiva histórica, puede verse el trabajo de F. Maia: Segurança Social em PortugaL• evoluçáo e tendencras. Lisboa, Instituto de Estudos para o Desenvolvimiento, 1985.

los funcionarios públicos y del personal contratado al servicio de la Administración, siendo su inscripción facultativa, en unos casos, y obligatoria, en otros. En lo que respecta al tema de la Seguridad Social agraria o«previdencia rural», eran las «Caixas de Previdencia das Casas do Povo» las encargadas de cumplir con las funciones protectoras de la población rural, por lo que el análisis que se hará a lo largo de este trabajo sobre la poli^ca social se centrará en estas ins ^tuciones. Como se ha señalado, su creación correspondía a las casas do povo, que eran definidas por el decreto-ley núm. 23051 de 23 de sep ^embre de 1933 como «organismos de cooperación socialn para ar^cular en armonía los dis ^ntos grupos componentes de las «freguesías» rurales y para ejercer ac ^vidades en el área de la Seguridad Social, de la promoción cultural y de las obras de infraestructura en el nivel local. En el capítulo referente al corpora ^vismo, se analizaron con detalle estas ins ^tuciones, limitándonos en este capítulo al ámbito estricto de la Seguridad Social agraria y de las Caixas de Previdencia. En este sentido, solo queda señalar ahora que en 1940 (decreto-ley núm. 30710 de 29 de agosto), estas cajas fueron ex^nguidas como ins ^tuciones autónomas y sus funciones en el área de la Seguridad Social pasaron a ser desempeñadas directamente por las propias casas do povo. Con esta reforma, la inscripción en el régimén de Seguridad Social agraria pasó a ser obligatoria para todos los socios de las casas do povo -antes la insaipción en las Caixas de Previdencia era voluntaria- que cumpliesen unos determinados requisitos en cuanto a su situación económica; en la prác^ca, los beneficiarios solían ser los trabajadores agrícolas, tanto por cuenta ajena como por cuenta propia. La fmanciación se apoyaba principalmente en la cuotas de los socios efec^vos y contribuyentes de las casas do povo y en el Fondo Común cons ^tuido al efecto en cada una de ellas.

Estas normas legales pueden ser consideradas, en defini^va, como las primeras bases de la Seguridad Social agraria portuguesa, cuyo mayor desarrollo se produciría en los años 495

sesenta con la reforma introducida tanto en las casas do povo como en la organización del propio régimen de Previdencia Rural asociado a ellas. Hasta entonces, la población rural fue un área completamente marginal dentro de la Seguridad Social, tanto en ló que se refiere al índice de cobertura como a los servicios prestados (8). Los ya citados proyectos de desarrollo que el régimen había diseñado y parcialmente aplicado durante la segunda mitad de los años treinta, fueron, en gran medida, afectados por el estallido de la segunda guerra mundial. A pesar del neutralismo de Portugal en dicho conflicto, la coyuntura de guerra significó restricciones a las importaciones y, al mismo tiempo, un aumento en cantidad y valor de las exportaciones de materias primas estratégicas y de productos alimenticios. Esta coyuntura permitió, ciertamente, equilibrar la Balanza Comercial portuguesa y aumentar las reservas de divisas, pero también impidió que las reservas así acumuladas pudieran invertirse en los proyectos de desarrollo previstos en la ley de Reconstituçáo Económica debido a la dificultad de importar tecnología, bienes de equipo y recursos energéticos. En lo que respecta a la agricultura, los proyectos de actuación en las áreas de hidráulica agrícolá, repoblación forestal y colonización, se vieron perturbados por la coyuntura de guerra, ya que, además de ser afectados negativamente por las dificultades de importar los bienes de equipo necesarios para su puesta en práctica -sobre todo los proyectos de transformación de grandes zonas regables-, se vieron, en cierto modo, desplazados dentro de las nuevas prioridades establecidas por el gobierno. En efecto, los problemas de abastecimiento y la inestabilidad de algunos mercados es(8)

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Por ejemplo, a fmales de los años ciencuenta, istás del 80 9^6 de la población activa agraria potencialmente beneficiaria de la Seguridad Social estaba excluida de toda protección, debido a que no todas las freguesías habían constituido Casas do Povo, y las existentes por esas fechas sólo cubrían al 19,6 9^o de la población rural. Además, el tipo de fmanciación -sin contribución estatal- basado en las cuotas de los socios, principalmente, hacía que las prestaciones fuesen muy reducidas en comparación con otros sectores.

tratégicos, orientaron, como antaño, la actuación de los poderes públicos hacia las áreas de la comercialización y del control de los precios agrarios. En este sentido, el intervencionismo estatal, hasta entonces limitado a los sectores del trigo (9) y del vino, se amplió al aceite, centeno, maíz y patata, cumpliendo en esta labor un importante papel los organismos de coordinación económica recién creados, así como los «gremios da lavoura», que, aunque teóricamente tenían otra función en el sistema corporativo, en la práctica, fueron utilizados como instrumentos de ejecución de dicha política. En general, la coyuntura de guerra fue bastante favorable a los agricultores de todo tipo, ya que los precios de los productos agrarios aumentaron como consecuencia del incremento de la demanda alimenticia tanto interior como exterior; pero esa capacidad de ahorro, sin embargo, no pudo ser canalizada hacia la modernización de las explotaciones debido al contexto internacional desfavorable para importar los inputs que hubiesen sido necesarios para ello. Por último, es interesante destacar que la coyuntura de guerra afectó en gran medida al debate que, en el seno del propio régimen, ^e venía desarrollando desde sus orígenes entre las facciones ruralista e industrialista. La polémica entre estos grupos había acompañado con mayor o menor intensidad los momentos de elaboración de los proyectos de desarrollo a los que se ha hecho antes mención, y hasta entonces los planteamientos de la faccion ruralista habían tenido mayor influencia. La ideología ruralista tenía como principio básico la consideración del mundo rural como un sec(9)

Desde los primeros años del Estado Novo se había emprendido, por parte del gobierno, una ambiciosa poli •ca de intervención en el mercado del trigo a través de la llamada «Campanha do Trigou. Con esta campaña, enmazcada en un contexto de exaltación patriótica similar al de la «bataglia del granou emprendida en la Italia fascista, los poderes públicos perseguían, y tograzon, aumentar la su• perficie cul•vada y los rendimientos produc •vos. Sobre este tema puede verse J. Machado Pais y col.: uElementos pará á historia do fascismo nos campos: A Campanha do Trigo (1928-1938D^, en Analúe Socia^ núm. 46, 1976.

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tor «aparte», con su propio orden social, que no debía ser alterado con osados proyectos de transformaciones estructurales. Por su parte, la ideología industrialista consideraba que el sector agrario debía adaptarse al desarrollo económico general, y que para ello era necesario abordar reformas en las estructuras de las explotaciones que, sin cuestionar el derecho de propiedad, las colocara en condiciones de asumir los avances técnicos, de incrementar la productividad y de reducir la población ocupada en la actividad agraria para ponerla a disposición de los nuevos sectores en expansión. Como señalan algunos autores, «la segunda guerra mundial, con las dificultades de abastecimiento del país, debido al corte de las importaciones, y con las enormes oportunidades de exportación hacia los países beligerantes, provocó una acumulación de capitales que buscaban inversión para huir de los efectos inflacionistas; se desanollaron técnicas de producción (...); se conquistaron posiciones en el mercado interno; se ampliaron las fábricas. Tanto los responsables de la política como la opinión pública sintieron el peligro de la débil industrialización del paísu (10). A partir de entonces, las posiciones de los industrialistas irían avanzando, aunque lentamente, en el seno del salazarismo.

CYtECIAqYEATY'O ECOPTOA^ICO Y DESAD^OY.Y.® DE LA AGRICULTURA EN LOS AÑOS DE POSTGUERRA (1946-1960)

13.2.

13.2.1.

El contexto político y económico general

El final de la segunda guerra mundial abrió una nueva coyuntura politica y económica, que afectó profundamente la estabilidad del Estado Novo y la correlación de fuerzas en su seno. Por un lado, la caída del fascismo en Europa estimuló el movimiento de oposición al régimen salazarista con la esperanza de que el nuevo contexto politico internacional favorecería ^el proceso democratizador en Portugal; en es*.e (10)

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Ver F. Pereira de Moura, op. cit., pp. 18-19.

sentido merece destacarse la creación en 1947 del llamado M.U.D. (Movimiento de Unidad Democrática), organización ilegal que fue tolerada, en mayor o menor grado, por el régimen. Por otro lado, el final de la guerra significó también el fin del período de excepcionalidad a que había estado sometida la economía portuguesa -altos niveles de intervencionismo estatal, racionamiento de productos alimenticios, etcétera-, cuyos principale^ beneficiarios habían sido los agricultores a costa de una población urbana -sobre todo pequeña burguesía- que había sufrido los efectos de la escasez y de los altos precios de los productos básicos. En los primeros años de postguerra se asistió, en consecuencia, a la apari'ción de un descontento generalizado entre estas capas de la población, que demandaban de los poderes públicos un cambio en las directrices de la politica económica. La combinación de ambos factores -el resurgir de la oposición democrática y el malestar de la población por la situación económica- obligó al gobierno a adoptar determinadas medidas que, sin alterar el sistema de organización política, iban destinadas a atenuar los efectos económicos sobre grupos de la población tradicionalmente adeptos al régimen. Entre esas medidas destaca, por sus efectos de mayor alcance, la importación masiva de productos alimenticios, que supuso el final del proteccionismo en la agricultura nacional y que permitió acabar con el mercado negro, estabilizar la inflación y abrir nuevas perspectivas al capital li• gado al sector de importación-exportación (11). Estas medidas, unidas a la liberalización relativa en algunos mercados, significaron el fin de la época dorada en que habían vivido los agricultores portugueses durante el período de guerra, ya que, como consecuencia, el crecimiento de los precios agrarios se estancó y en algunos casos, como en la patata, comenzó a sufrir bajas generalizadas. Los años de la postguerra fueron años en los que se intensificó el debate entre ruralistas e industrialistas a la hora de continuar con la aplicación de los proyectos de desarrollo (11)

Ver M. Belo Moreira, op. ci^, pp. 88.

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procedentes de la etapa anterior. Como se recordará, el contenido de estos proyectos había sido resultado de la mayor influencia de la ideología ruralista en las altas esferas del régimen, por lo que reflejaban su concepción particular del desarrollo económico y del papel a jugar por la agricultura y la población rural. La recuperación de estos proyectos, abandonados parcialmente durante la guerra por las nuevas prioridades en los temas del abastecimiento y los mercados estratégicos, fue la ocasión para que la facción industrialista, cada vez más influyente, cuestionara algunos de los principios inspiradores de los mismos, abriendo, así, un debate en el seno del régimen sobre el modelo de desarrollo que debía seguir la economía portuguesa.

13.2.2.

El debate sobre el modelo de desarrollo económico en Portugal (12)

Aunque las posiciones de la facción industrialista habían influido en la aplicación de algunas de las primeras medidas adoptadas por los poderes públicos en los años de la postguerra, la manifestación más clara de las mismas se dio con ocasión de la elaboración de los llamados Planes de Fo^nento. Estos planes de carácter general venían a sustituir a la anterior Ley de Reconstituçáo Económica de 1935, que muchos consideraban desfasada en el nuevo contexto económico y necesitada de cambios profundos en sus principios inspiradorés; los nuevos Planes pretendían definir nuevos objetivos prioritarios de desarrollo y establecer una estrategia para alcanzarlos, siendo imperativos para el sector público y sólo indicativos para la iniciativa privada.

La facción industrialista consideraba, por un lado, la promoción del desarrollo industrial como el objetivo prioritario en el proceso de desarrollo económico, proponiendo, en consecuencia, la creación de nuevas industria ^ básicas y la (12)

500

Un excelente análisis sobre las posiciones mantenidas en este debate puede verse en M. Belo Moreira, op. cit., pp. 184-191. EI contenido de este apartado tendrá como referencia básica el trabajo citado.

reórganización de la industria ya existente. En este sentido, consideraba prioritaria la promoción de un sector energético nacional -para lo cual proponía la construcción de centrales hidroeléctricas y de una refinería de petróleo-, a la que debía seguir la promoción de industrias siderúrgicas, de abonos, de cemento y de celulosa. Asimismo, con la propuesta de reorganizar la industria existente, pretendía adaptar la capacidad de transformación a las necesidades del comercio interno y/o a las posibilidades de exportación, y modernizar su equipamiento tecnológico; para ello planteaba la necesidad de concentrar las industrias dispersas a fin de aumentar su dimensión y crear las condiciones para que disminuyeran los costes de producción, haciéndolas más competitivas en el mercado exterior (13). Por otro lado, la facción industrialista consideraba que el desarrollo del sector industrial debía ir articulado con el del sector agrario si se quería poner bases sólidas a un desarrollo equilibrado de la economía portuguesa; de acuerdo con este plantamiento, la realización de transformaciones estructurales en la agricultura era una condición indispensable para iniciar cualquier proyecto de desarrollo. En este sentido, los industrialistas proponían varias cosas, a saber: a) activar la ejecución de los planes de hidráulica agrícola elaborados al final de los años treinta; b) modificar la estructura de la propiedad de la tierra mediante la utilización en las zonas regables de los instrumentos expropiatorios puestos a disposición de los poderes públicos, y mediante la puesta en marcha de planes de concentración parcelaria en las. zonas minifundistas; c) alterar el r`'égimen de tenencia, modificando la legislación sobre arrendamiento en beneficio del arrendatario, y d) llevar a cabo un plan de colonización interna que permitiera corregir el desequilibrio demográfico existente entre las regiones norte -superpo(13)

Para analizar el proyecto industrialista puede verse J. Ferre^a Dias Junios: Linha de Rumo: notas de economia postuguesq Lisboa, Livraria Classica, 1945, vol. I, y J. Ferre ^a de Sousa: De 1'cspace portuga ^ d 1'Europe -National^ me et intcgration europíennc au Portuga^ 1957-1978, Tesis doctoral, Universicé des Sciences Sociales de Grenoble, enero 1982.

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blada- y sur -despoblada- del país y posibilitara el asentamiento de colonias de nuevos agricultores sobre la base de explotaciones familiares modernas, con dimensiones adecuadas para permitir la introducción de las nuevas técnicas de cultivo y la mecanización y garantizar el mantenimiento de la unidad familiar sin obligarla a proletarizarse. Junto a esas propuestas de transformación, los industrialistas proponían también la realización de un plan de ordenación de cultivos que promoviera los aprovechamientos más adecuados -agrícolas o forestales- a las características fisicas de cada territorio. Estas proposiciones, que constituían en sí mismas un auténtico programa de política agraria, fueron defendidas con vigor por lbs líderes industrialistas durante el proceso de elaboración del I y II Planes de Fomento, cuyos períodos cle aplicación se preveían para 1953•58 y 1959-64, respectivamente. A lo largo de este proceso, se puso de manifiesto que, aunque los planteamientos de la facción industrialista -argumentados brillantemente sobre la base de la doctrina social de la Iglesia y del nuevo concepto de la función social de la propiedad de la tierra- eran dominantes en el debate dialéctico, habiendo recibido el apoyo verbal de altos dirigentes del salazarismo, incluso del mismo Salazar (14), y de algunas federaciones de «gremios de lavoura», su posición en la correlación de fuerzas políticas en el seno del régimen no era tan favorable. Prueba de ello, fue la oposición que los planes recibieron a su paso por la Cámara Corporativa y por la Asamblea Nacional, en donde los grupos representativos de los latifundios lograron introducir importantes modificaciones en los proyectos de transformación de las estructuras agrarias, que desnaturalizaban su contenido o dificultaban su aplicación práctica.

El proyecto industrialista de desarrollo para la agricultura portuguesa fue definitivamente derrotado en la dificil coyuntura que se le presentó al régimen salazarista entre 1958 y los primeros azlos de la década de los sesenta. En (14)

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Esco es lo que comenta M. Belo Moreira en su trabajo ya citado, p. 190, reproduciendo un texto de apoyo del mismo Salazar.

efecto, por un lado, la victoria moral del candidato de la oposición democrática Humberto Delgado en las elecciones de 1958, mostró la apertura de una importante brecha en las bases sociales de apoyo al salazarismo; por otro lado, la ola de revueltas obreras y estudiantiles desarrollada en 1962, puso de manifiesto la existencia de núcleos organizados de oposición al régimen que, sin constituir todavía un movimiento articulado social y políticamente, podían encontrar posibilidades de expansión en un ambiente generalizado de descontento; finalmente, el comienzo de las guerras coloniales en 1961 con la rebelión nacionalista en Angola abrió un nuevo frente de perturbaciones, cuyas consecuencias para el régimen serían de enorme importancia. En esta coyuntura de inestabilidad, las élites dirigentes del salazarismo intentaron cerrar filas, abandonando cualquier veleidad reformadora que pudiera provocar una ruptura entre los grupos de apoyo al régimen. El proyecto industrialista constituía en sí mismo un programa reformador de las estructuras agrarias que había despertado la hostilidad de los grandes terratenientes, una de las principales bases de apoyo con que contaba el Estado Novo. Por ello, los escasos proyectos de reforma que los industrialistas habían conseguido incluir en el II Plan de Fomento, pese a la oposición recibida en las instituciones legislativas, fueron prácticamente abandonados a la hora de su ejecución por los poderes públicos (15). A partir de ese momento, va a comenzar a consolidarse en Portugal un modelo de desarrollo económico desequilibrado, en el que la expansión del sector industrial va a ir completamente desacompasada de los cambios acontecidos en el sector agrario. Una vez abandonado todo intento de desarrollo programado de la agricultura, el sector agrario va a estar sometido al impacto de factores externos de gran (15)

No hubo intervención en las relaciones de propiedad de los latifundios; el área parcelada en el período 1959•64 apenas alcanzó el 10 % de la prevista en el Plan; no se constituyeron explotaciones familiares del tipo propuesto sobre las zonas transformadas; la legislación relativa al arrendamiento no benefició al pequeño arrendatario y aparcero del norte sino al gran arrendatario del sur.

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fuerza perturbadora, que se manifestarán a lo largo de los años sesenta -la emigración a los países europeos y el reclutamiento masivo para las guerras coloniales, como factores importantes-. La inmunización del sector agrario a los cambios estructurales, pretendida por la facción ruralista, apenas fue una débil defensa ante el efecto perturbador de esos factores externos. La ausencia de un programa de actuaciones públicas para encauzar el proceso de cambio que se estaba dando inevitablemente en la agricultura tradicional portuguesa, hizo que fuera un cambio desequilibrado en cuanto a sus costes económicos y sociales, y que consolidara un modelo de desarrollo en el que la agricultura no sería un elemento motor para la expansión de otros sectores, sino un sector lastrado por sus propias contradicciones internas, incapaz de satisfacer la demanda alimenticia de la población. En resumen, desde el punto de vista de la política agraria, la década que transcurre desde la terminación de la guerra mundial hasta la crisis pólítica de 1959 constituyó la ocasión perdida para llevar a cabo una transformación equilibrada de la agricultura tradicional portuguesa en consonancia con el desarrollo general de su economía. EI fracaso del proyecto industrialista ilustra el esfuerzo de una élite tecnocrática, influyente en las altas esferas políticas del salazarismo, pero sin una báse articulada en la sociedad civil. La viabilidad de su proyecto pasaba por debilitar el poder de los grupos terratenientes y de todo el bloque ruralista -una especie de superestructura ideológica-, que se encontraba ampliamente extendido por la tupida red institucional del sistema corporativo. Lograr esto exigía cuestionar las bases del propio régimen, exigiendo la democratización política como paso previo a la modernización económica; pero ésta era una tarea de difícil asunción por parte de la tecnocracia industrialista. 13.3.

LA CRI^I^ DE LA AGRICULTiJRA TRADICIONAL EN PORTUGAL ( 1960-1974)

13.3.1. Z^:1 contexto económico y político general EI modelo de crecimiento económico que acabó por con504

solidarse en Portugal durante los años cincuenta se basaba en el «desarrollo de un sector industrial moderno, de capital intensivo, orientado, en primer lugar, para la reproducción interna de modelos de consumo característicos de sociedades más desarrolladas, es, decir, para la producción de bienes y servicios no esenciales, y en segundo lugar, para la exportación» (16). Este desarrollo había sido posible por la aplicación de una doble política: por un lado, una política de proteccionismo industrial, y, por otro, una política de alimentación barata, que garantizaba bajos costes salariales a las empresas industriales sobre la base del mantenimiento de un sector agrario marginado y anclado en sus estructuras tradicionales, ^que tenía en la emigración una de las habituales válvulas de escape a su ya crónica ^ situación de desempleo. Este modelo desequilibrado de crecimiento, al no tener bases sólidas, era muy vulnerable a los cambios que pudieran acontecer en su entorno político y económico, tanto interno como externo. Esta vulnerabilidad se puso de manifiesto a lo largo de los años sesenta cuando el proceso de integración europea, por un lado, y la prolongación de las guerras coloniales, por otro, ambos con su doble efecto de resonancia sobre uno de los pilares en que se basaba el modelo de desarrollo portugués: la emigración, desencadenaron una dinámica de cambios incontrolados que acabó por afectar a todo el conjunto de la economía nacional y, como consecuencia, a socavar las bases del propio régimen politico. La agricultura fue uno de los sectores especialmente afectados por esa dinámica, viéndose sumida en una profunda crisis, cuyo resultado final fue la transformación de sus estructuras tradicionales y su plena integración en el modo de producción capitalista. La crisis de la agricultura tradicional tuvo unos efectos inmediatos sobre el modelo de desarrollo económico, ya que, con ella, se hizo imposible que el sector agrario pudiera continuar satisfaciendo la demanda (16)

A. Sevinate Pinto y coL: A agr'uultura portuguesa no periodo 1950-1980. Lisboa, Instituto de Estudos para O Desenvolvimento, 1984, p. 19.

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alimenticia con productos a bajo precio, con lo cual se desmoronó uno de los ejes fundamentales de ese modelo: el mantenimiento de bajos costes salariales.

13.3.2.

Las dimensiones económicas de la crisis

A continuación se analizarán algunas de las dimensiones económicas en que puede dividirse la crisis agraria de los años sesenta. En primer lugar, la crisis se manifestó en la incapacidad del sector agrario portugués para satisfacer una demanda alimenticia que había cambiado en volumen y en composición interna. En efecto, la acción combinada de las remesas procedentes de los emigrantes, los ingresos del turismo y los elevados índices de crecimiento del P.I.B., significó un aumento sin precedentes de la renta disponible de la población, que tendría como consecuencia una fuerte presión sobre la demanda alimenticia (17), no correspondida por una oferta rígida de productos agrarios por parte de un sector estancado. A los cambios cualitativos y cuantitativos de la demanda alimenticia, la oferta agraria fue incapaz de responder de forma adecuada, siendo, por el contrario, su respuesta la génesis de uno de los más graves desequilibrios del sector: el divorcio entre la producción animal y la vegetal, cuya gravedad residía en que la expansión del subsector ganadero se asentaba en el recurso masivo al abastecimiento externo en materias primas para la industria de piensos en detrimento del desarrollo de una producción nacional de cereales y oleaginosas. Como consecuencia de ese desequilibrio, el (17)

506

Por ejemplo, la demanda alimenticia casi se triplicó en la década de los sesenta a un ritmo del 4,9 % de crecimiento anuaL Este aumento se acompaanó de una alceración de la dieta: entre 1968 y 1978 el consumo de productos de origen animal creció a una tasa media anual del 5,4 % y el de los de origen vegetal sólo lo hizo en un 1,7 %. (Dacos proporcionados por A. Sevinate Pinto y col., op. cit., p. 21.)

abismo entre los sectores agrario y no agrario de la economía portuguesa se vio cada vez más ensanchado (18). En segundo lugar, la crisis se manifestó por la ruptura del equilibrio en las relaciones comerciales del sector agrario con el exterior y, en consecuencia, por el deterioro de la balanza comercial agraria. Hasta mediados de los años se• senta, los saldos de esta balanza comercial habían sido prácticamente nulos, compensando generalmente el sector fores• tal los déficits que siempre se ocasionaban en el sector agrario. A partir de esa fecha, el proceso de deterioro se desencadenó a un ritmo acelerado, siendo la causa principal del déficit la inversión que se estaba produciendo en la estructura de la balanza comercial agraria a partir de mediados de los sesenta, experimentando un espectacular aumento las importaciones de productos alimenticios y, entre éstos, las de las materias primas para la industria de piensos (19). En tercer lugar, el incremento de la emigración hacia los países europeos y los centros -urbanos portugueses, y el masivo reclutamiento para las guerras coloniales, significaron un auténtico «éxodo rurab^, realizado de forma desordenada como respuesta a estímulos externos y no como resultado de una modernización de las estructuras agrarias (20). Toda esa situación provocó una fuerte elevación de los salarios en la agricultura, rompiendo así la estabilidad de unas (I8)

(19)

(20)

Prueba de ello, es yue en el período 1968-1973 el P.A.B. sólo creció a una tasa media anual del 0,8 % en contraposición con el 8,1 % de crecimiento experimentado por el P.I.B. en ese mismo período (ibid.). Encre 1954 y 1964 las importaciones de productos no alimenticios representaban, por término medio, el 65 % del cotal de 1as importaciones agrarias, mientras que en 1974 ya sólo representaban el 35 % contra el 65 % de las de productos alimenticios (ibid.). La salida, entre 1963 y 1975, de 400.000 activos de la agriculcura fue el reflejo de esos estímulos excernos en un sector sometido a una grave situación de marginalidad. En consecuencia, 1a disminución de la población activa agraria así originada -27,6 % de la activa total en 1973- no fue acompañado por un crecimiento significacivo de las inversiones para sustituir trabajo por capital, manceniéndose, por tanto, escancados tanto la producción agraria como 1a productividad por accivo GbidJ.

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explotaciones patronales habituadas desde antaño a disponer de mano de obra asalariada abiindante y barata y, por ello, poco propensas a introducir lá mecanización. Este incremento salarial, aunque tuvo a más largo plazo un efecto dinamizador en algunos sectores del empresariado agrícola, que optaron por modernizar sus explotaciones, de inmediato lo que provocó fue un presión alcista sobre los precios de los productos agrarios (21). Las tres dimensiones económicas de la crisis de la agricultura portuguesa de mediados de los sesenta tuvieron, en definitiva, un efecto de distorsión sobre uno de los ejes en que se basaba el modelo de desarrollo económico: la politica de alimentación barata. En este sentido, la crisis agraria significó la imposibilidad de garantizar a la población unos productos alimenticios a precios bajos y, en consecuencia, provocó el desencadenamiento de un proceso inflacionista generalizado que afectó negativamente a la continuidad de dicho desarrollo.

13.3.3.

L.as dimensáones sociales de la crisis.

La crisis de la agricultura tradicional portuguesa se manifestó también en el modo de organización del proceso productivo que tenía lugar en las explotaciones, y en el nivel de las relaciones sociales. A continuación, se analizarán algunos aspectos de estas dimensiones sociales de la crisis. En lo que respecta -al primer nivel, puede decirse que los elementos antes comentados al hacer referencia a las dimensiones económicas de la crisis -disminución de la población activa agraria, aumento de los niveles salariales en la agricultura, monetarización de la vida económica, etc.-, tuvieron como principal efecto el incremento de la relación con el exterior de la gran mayoría de las explotaciones agrarias. La ideología ruralista y su apasionada -aunque también interesada- defensa del «particularismo» y del «or(21)

508

Entre 1963 y 1973, el crecimiento medio anual de los precios agrarios fue del 8,2 ^Yo contra el 4,1 4'o de los no agrarios.

den natural de los campos» como un patrimonio a proteger, se desmoronó como un castillo de arena a medida que fue haciéndose presente otro tipo de racionalidad económica: la lógica del mercado, a la que inevitablemente hubieron de adaptarse las distintas categorías sociales y productivas para poder subsistir. Esta adaptación fue diferente en cada caso, pues al ser también diferentes las formas de organización previas y los recursos tanto económicos como humanos disponibles para hacerla efectiva, la misma base de racionalidad condujo a tomar distintas vías de adaptación. Así, las explotaciones latifundistas del sur y los «patrimonios fundiarios del norte» (22), que tenían un tipo de aprovechamiento basado, por un lado, en la cesión de parcelas -generalmente, las de peor calidad- en arrendamiento 0 aparcería a agricultores no propietarios, y por otro, en el cultivo directo mediante el recurso al trabajo asalariado de la parte que reunía mejores condiciones, sufrieron los efectos del éxodo rural en dos niveles. De una parte, la disminución de la población rural significó una menor demanda de tierras para arrendar o para tomar en aparcería y, en consecuencia, un descenso de las rentas o de las cuotas a percibir por los propietarios. De otra parte, el incremento experimentado por los salarios agrícolas significó una menor rentabilidad de las parcelas aprovechadas mediante el recurso al trabajo asalariado. La respuesta a esta situación varió de unos casos a otros, según las condiciones de partida. En el caso de explotaciones en condiciones favorables para la transformacióri, la respuesta fue intensificar el sistema productivo, mecanizando, introduciendo nuevas alternativas de cultivo, poniendo plan• taciones de frutales, complementando el aprovechamiento agrícola con el ganadero, etc. Por el contrario, en el caso de explotaciones con deficientes condiciones de partida, la (22)

Una excelente caracterización de las regiones norte y sur puede ver• se en F. Oliveira Batista: Po[ética Agraria..., op. cit. En este mismo tra• bajo, se analiza brillancemente la diferente adapcación de ambas re• giones a la crisis de la agricultura tradicional, basándonos en dicho análisis para desarrollar este apartado.

5g9

respuesta fue abandonar el cultivo de las peores tierras, incrementar el grado de extensificación u orientarlas hacia el aprovechamiento forestal. Ambas respuestas se pudieron dar de forma simultánea en una misma explotación, debido a su gran dimensión y a las diversas condiciones de los suelos ocupados por ella. Como resultado de esa adaptación, ya fuese en uno o en otro sentido, tanto las explotaciones lati• fundistas del sur como los patrimonios fundiarios del norte comenzaron un proceso de decadencia, más lento en unas zonas que en otras, para dar paso a formas de explotación capitalista junto a explotaciones forestales o a tierras casi totalmente abandonadas. Este proceso alteró también la estructura social y las relaciones de poder en las distintas zonas, como se verá más adelante. Por la parte de las explotaciones campesinas, el éxodo rural significó, en la mayoría de los casos, uná disminución de las ayudas familiares. Las respuestas a esta situación variaron también según las condiciones previas. Así,. hubo algunos casos de explotaciones que pudieron capitalizarse gracias a contar con recursos económicos procedentes de las remesas enviadas por algún hijo emigrante, gracias al apoyo estatal o recurriendo al alquiler de maquinaria; en otros casos, con desfavorables condiciones para su capitalización, la respuesta consistió en disminuir el área cultivada y satisfacer las enormes necesidades familiares combinando los ingresos procedentes de la emigración y los derivados de los subsidios percibidos por algún miembro de la familia ya jubilado. En lo que respecta al nivel de las relaciones sociales, la decadencia de los patrimonio fundiarios, en el norte, y de los latifundios, en el sur, significó la quiebra de la hegemonía de sus respectivos grupos sociales en las comunidades rurales y el ascenso de nuevos grupos. Así, en el fenómeno de decadencia de los patrimonios fundiarios del norte y de la pérdida de hegemonía de su grupo social, contribuyeron factores como la ya citada crisis económica en que se vieron sumidos, pero también influyó el creciente proceso de urbanización de los miembros de las familias asociadas a dichos pátrimonios y, en consecuencia, 510

el abandono por parte de estas personas de la aldea como residencia habitual y su inserción en actividades profesionales no relacionadas con la agricultura, contribuyendo, así, el fraccionamiento de aquéllos. De esta decadencia surgirá una nueva élite de agricultores con explotaciones muy capitalizadas, que va a coexistir con una extensa red de agricultores familiares, penetrados ambos por unas relaciones mercantiles alimentadas permanentemente por la presencia de comerciantes e intermediarios (23).

En la región sur, la. decadencia de los latifundios dio paso a la constitución de un fuerte sector de empresarios agrarios capitalistas, asentado en las mejores tierras y propiciado por los planes de regadíos puestos en marcha. Este nuevo grupo social en ascenso fize alcanzando un predominio creciente, tanto en las esferas políticas y económicas de las zonas rurales como en el nivel nacional.

13.3.4.

La política agraria frente a la crisis de la agricultura tradicional

Derrotado el proyecto industrialista en su dimensión reformadora de las estructuras agrarias, otras medidas relacionadas con el crédito, el desarrollo ganadero, la comercialización o la asistencia técnica, que no alteraban el status quo estructural de los campos portugueses, fueron adoptadas por los poderes públicos para neutralizar algunos de los efectos más negativos de la crisis de los años sesenta. La politica agraria aplicada en esta coyuntura se orientó fúndamentalmente a abordar el problema de la incapacidad del sector para satisfacer las necesidades alimenticias de la población, centrando en ese sentido su atención en apoyar a aquellas explotaciones cuyas dimensiones y condiciones naturales fuesen favorables, para capitalizarse, intensificar sus procesos productivos y lograr así una mayor rentabilidad. En esta línea de orientación, la dimensión de las grandes explotaciones no sólo no planteaba problema alguno a (2S)

F. Oliveira Bapcista, op. cic, p. 719.

511

esos objetivos de la política agraria, sino que era considerada como un factor favorable para llevar a cabo un mejor aprovechamiento de las técnicas agrícolas, dadas las ventajas de la economía de escala. El problema se planteaba al nivel de las pequeñas explotaciones, consideradas como inviables en una economía abierta completamente hacia el mercado (24). En _ resumen, la gran explotación latifundista, que durante décadas había sido consideradá como uno de los principales lastres para el desarrollo de la agricultura portuguesa, va a ser concebida ahora, tras el abandono de las veleidades reformadoras de los industrialistas, como la unidad de producción más idónea, siempre que fuese capaz de modernizarse, introduciendo la mecanización e intensificando su aprovechamiento agrícola; el denostado latifundio va a dar paso a la gran empresa capitalista como modelo hacia el cual orientar las grandes líneas de la política agraria. Entre las medidas concretas de política agraria implicadas en ese período, merecen ^a pena exponer aquí las relacionadas con la «colonización», las relativas a los regímenes de «arrendamiento y aparcería» y las que significaron la reforma de la «seguridad social agraria» (25). A) El abandono del proyecto industrialista .significó, en la práctica, la retirada de todo proyecto. de «colonización» que tendiera a modificar el sistema latifundista vigente én los campos del Sur. El ascenso de una nueva clase de grandes agricultores con explotaciones modernas, asentadas en las zonas regadas por los planes de hidráulica agrícola o en los suelos más fértiles de los antiguos latifundios, significó la consagración de la gran explotación capitalista como modelo ideal para llevar a cabo la tan anhelada modernización de la agricultura portuguesa. En consecuencia, la intervención estatal sobre las estructuras agrarias se orientó hacia el (24)

(25)

512

Ver F. Oliveira Baptista: «Pequena agricultura: economía agraria e politica agraria (anos trinta•1974h>, en Revúta Crit ^a de Ciencias Socia^ núms. 7 y 8, 1981. No se analizará aquí por falta de .espacio la promulgación del nuevo «régimen cerealista» que ponía fm a la antigua normativa heredada de la Campanha do Trigo.

lado de las explotaciones de pequeña dimensión, es decir, abordando el problema de los minifundios del Norte. En este sentido, fueron promulgados, en el marco del ya citado II Plan de Fomento, la ley núm. 2116 de 1962 y el decreto núm. 44647 del mismo año, relativos a la «concentración parcelaria», que preveían la transformación de un área de 6.000 Ha. hasta 1964, si bien, en la práctica, su impacto fue bastante más reducido. B) En los años sesenta se asistió a un interesante debate sobre la reforma del ordenamiento jurídico relativo a los regímenes de arrendamiento y aparcería (26), cuyo resultado fue la promulgación de la ley núm. 2114 de 1962 y su inclusión en el Código Civil de 1967.

Como se recordará, uno de los objetivos del proyecto industrialista para la agricultura era modificar el régimen de arrendamiento con el fin de intensificar el aprovechamiento agrícola de las explotaciones, alterando en favor de .los arrendatarios la legislación existente y promoviendo la constitución de modernas explotaciones familiares en las tierras arrendadas. Esta dimensión del proyecto industrialista se plasmaría ahora en una proposición cuyos rasgos más significativos eran los siguientes: fijación del plazo de arrendamiento en seis años como regla general; establecimiento de indemnizaciones al arrendatario por las mejoras introducidas en la explotación; derecho del arrendatario a beneficiarse de una reducción de la renta en razón de los perjuicios ocasionados por accidentes naturales; fijación anual y en especie de la renta, pero efectuándose su pago en dinero; reconocimiento de una categoría especial de «arrendamientos familiares protegidosn con derecho a un tratamiento especial por parte de los poderes públicos (27), y supresión de la aparcería. (26)

Sobre los antecedentes históricos de la legislación relativa al arrendamiento y aparcería puede verse F. Oliveira Baptista: Palít^a Agraria..., op. cic, pp. 77-85.

(27)

Lo más importante de ese tratamiento era la ampliación del período de arrendamiento, que hacía muy dificil la interrupción del contrato por iniciativa det propietario; con esta medida se precendía

513

Esta proposición de ley fue sustancialmente modificada a su paso por la Cámara Corporativa y la Asamblea Nacional, al igual que ya ocurriera con los proyectos de colonización interna. La ley núm. 2114 resultante contenía, en consecuencia, importantes cambios respecto a la propuesta presentada por los industrialistas, entre los cuales el más significativo era la distinción entre arrendamientos de explotaciones capitalistas y de explotaciones familiares, otorgándoles un diferente tratamiento (28). Respecto al primer tipo de arrendamiento, las diferencias eran de menor relieve, pues la ley mantenía el plazo de seis años como en la proposición, así como el derecho a indemnización por mejoras efectuadas y a una reducción de la renta por accidentes naturales, aunque, sin embargo, establecía que la renta podía pagarse en especie, y no suprimía la aparcería. En el caso de explotaciones familiares, los cambios eran más sustanciales: así, aunque se mantenía lo relativo a la reducción de la renta debido a calamidades naturales, la nueva ley limitaba la duración del contrato a un año y no a seis, establecía además la posibilidad del pago de la renta en especie y no suprimía la aparcería.

En resumen, la ley núm. 2114 benefició principalmente a los arrendatarios de explotaciones c,^pitalistas, mientras que no contribuyó a modificar la posición ventajosa que tradicionalmente habían tenido los propietarios fundiarios del Norte respecto a las explotaciones familiares en los contratos de arrendamiento y aparcería. c) Finalmente, se va a tratar de nuevo el tema de la seguridad social agraria que, tras un paréntesis de más de 20 años en el que no se produjeron cambios sustanciales en el

(28)

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promover la creación de explotaciones modernas en tierras arren• dadas. No hay que confundir entre esta distinción y la que establecía el proyecto para favorecer los «arrendamientos familiares protegidosu. La distinción que contemplaba la ley era simplemente entre los arrendamientos de grandes y pequeñas explotaciones según su camaño, sin introducir ningún otro elemento selec^vo como en el proyecto y sin que la distinción significara promover el tipo familiar.

régimen vigente, va a ser sustancialmente reformado por dos veces en los años sesenta, adquiriendo a partir de esas reformas un gran impulso. Como se recordará, la Seguridad Social en Portugal venía siendo regida por la ley núm. 1884 de 1935 y normas posteriores. De acuerdo con esa reglamentación, correspondía a las casas do povo ejercer las funciones protectoras de la población rural a través de un conjunto muy reducido de prestaciones, limitado prácticamente a la asistencia médica y a la concesión de algunos subsidios por enfermedad, muerte o invalidez. La escasa significación de las prestaciones y el número tan pequeño de beneficiarios -sólo el 20 % de la población rural-, convertía a la Seguridad Social agraria en un área completamente marginal de la política social. Debido a las deficiencias que el sistema de Seguridad Social había mostrado tras quince años de aplicación -bajo índice de cobertura, escasa calidad de las prestaciones, excesiva dispersión de las iristituciones e inadecuado sistema de financiación-, el gobierno presentó un proyecto de ley, en mayo de 195 7, convertido cuatro años más tarde en la ley núm. 2115 de 18 de junio de 1961, que reformaba sustancialmente el régimen hasta entonces vigente. EI aspecto más importante de la reforma consistía en que los objetivos y realizaciones de la Seguridad Social debían, a partir de ese rriomento, ser coordinados con los de otras áreas de la politica social -sanidad y asistencia social, fundamentalmente-, creándose para hacer efectiva dicha coordinación un Consejo Social de carácter interministerial, presidido por el presidente del Consejo de Ministros. En lo que respecta a las cate^orías de instituciones, la nueva ley no introducía reformas sustanciales, manteniendo las cuatro establecidas en la anterior normativa legal, aunque introduciendo modificaciones en su estructura administrativa.

En relación con el sector agrario, la importancia de la ley núm. 2115 radicó en que obligaba al gobierno a desarrollar una reglamenta•ión específica para este área, con el fin de generalizar la protección social de los trabajadores rurales y^sus familias. Dada la relación estrecha entre la es515

tructura de las ^ásas do povo y la del régimen de Seguridad Social agraria, pareció conveniente a los legisladores que una reforma sustancial de este sistema debía ir asociada a una reforma similar de aquella estructura corporativa. De acuerdo con el mandato establecido por la ley núme• ro 2115, fue promulgada, el 29 de mayo de 1969, una ley específica para la Seguridad Social Agraria, concretamente la núm. 2144. Esta ley representó una reforma sustancial del sistema vigente y dio un gran impulso a este régimen de protección, en un momento en que se estaban produciendo importantes transformaciones en la agricultura portuguesa, sobre todo en la estructura de su poblacion activa debido al éxodo rural y la salida masiva hacia otros sectores de trabajadores asalariados. Esta reforma --cuyos aspectos institucionales se comentaron al analizar las casas do povo-, al ampliar la cobertura y la calidad y canticíad de las prestaciones tuvo unos efectos decisivos en las economías de las explotaciones familiares (29), mucho más importantes, incluso, que lo• producidos en el colectivo de asalariados agrícolas. Mientras que, en el caso de éstos, el subsidio especial no significó un freno a la emigración por cuanto la causa de su precaria situación tenía una base estructural, en el caso de los pequeños agricultores familiares, los nuevos subsidios de previdencia significaron una importante fuente complementaria a los ingresos procedentes de sus explotaciones, que se acompañaban en muchas ocasiones de las remesas enviadas por algún hijo emigrante. «La Previdencia Rural (o Seguridad Social agraria) actuó, en gran medida, como elemento de conservación del orden existente, en particular en las aldeas de pequeñas explotaciones familiares. Los subsidios de la Previdencia fueron, sin embargo, algo más que un simple ingreso para estas explotaciones familiares: el Estado, exterior y tradicionalmente presente como parásito de las economías familiares (tasas, impuestos, cuotas obligatorias, etc.), venía ahora a dar (y no (29)

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Ver en este sentido el artículo de J. Castro Caldas: «Caseiros do Alto Minho» , en Revista Crítica de Ciencias Sociai.^ núm. 7/ 8, 1981.

a extraer), recibiendo sentimientos de gratitud que políticamente fueron, sin dificultad, capitalizados por el régimen» (30).

A1 comenzar la década de los setenta, la agricultura portuguesa había sufrido importantes cambios, tanto en la región norte como en el sur, si bien se mantenían las grandes diferencias entre ambas regiones. Los datos macroeconómi• cos reflejan estos cambios y, al mismo tiempo, esta continui• dad de la diferenciación regional. En efecto, en 1970 la agricultura absorbía el 30 ^Yo de la población activa -frente al 47 % en 1950- y contribuía con el 17 % al P.I.B. -frente al 32 % en 1950-, pero se mantenía el desequilibrio regional. Así, la región norte concentraba un 62 % de dicha población activa agraria, que era un porcentaje muy parecido al de décadas anteriores -62 % en 1940, 58 % en 1950, 59 % en 1960-, mientras que en el sur la concentración era de un 13 %-siendo del 12 % en 1940, 14 % en 1950, 14 % en 1960-; en cuanto al P.A.B., la región norte contribuía en 1970 con un 54 %-muy similar al 50 % en 1956- al pro• ducto interior bruto agrícola y la región sur lo hacía con un I 6 %. En lo que respecta al número de explotaciones, se habían producido, sin embargo, algunos cambios relativos entre ambas regiones. Así, aunque en la región norte continuaba en 1970 concentrado el 70 % del total de explotaciones --cifra similar a la de veinte años antes- y en el sur sólo el 6%-muy similar también al 5% en 1952-, aquéllas ocupaban una superficie cultivada mayor -el . 34 % en 1970 por el 29 % en 1952-, mientras que las explotaciones del sur habían disminuido su porcentaje de ocupación -36 % en 1970 y 48 9^o en 1952-. Este hecho puede ser explicado por lo ya señalado respecto a la crisis del latifundio y del cultivo del trigo, y el abandono que experimentaron las tierras de peor calidad y su sustitución por aprovecha(30)

F. Oliveira Baptista, Polit^a Agraria..., op. ci^, p. 737.

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mientos forestales. En el norte, sin embargo, la crisis de los patrimonios fundiarios condujo más al fraccionamiento de los mismos y a una intensificación en su aprovechamiento agrícola. En ambas regiones, la crisis de sus estructuras tradicionales dio paso a la consolidación de grupos de agricultores capitalistas -propietarios o arrendatarios-, siendo este paso más relevante en el sur. Asimismo, se consolidó un sector importante de explotaciones familiares -más relevante en el norte-, en cuyo mantenimiento influían los ingresos complementarios procedentes de la «previdencia rurab^ o de la emigración. La crisis de la agricultura tradicional en Portugal no había dado lugar a una agricultura moderna y capitalizada, sino que mantuvo el carácter marginal del sector en el conjunto de la economía nacional. Este carácter marginal se convirtió en un obstáculo cada vez más grave para el desarrollo general del país, ya que la agricultura continuó siendo incapaz de satisfacer la demanda alimenticia y sus. anquilosadas estructuras hacían que los costes de los productos agrarios se elevasen extraordinariamente, obligando a los pode• res públicos a aplicar una costosa política de subvenciones para mantener sus precios a niveles asequibles a los consumidores. Todo ese cúmulo de contradicciones económicas se unía a las contradicciones sociales resultantes de la excesiva concentración de la propiedad de la tierra en las zonas latifundistas del sur, mitigadas parcialmente durante los años sesenta por el éxodo rural. La coyuntura de crisis económica y política abierta en los años setenta acelerará extraordinariamente dichas contradicciones y provocará, como un aspecto más de la crisis que a todos los niveles afectaba a la sociedad portuguesa, la caída de la dictadura y el comienzo de un vertiginoso proceso de acontecimientos que conduciría a la instauración de un régimen democrático de corte occidental.

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