Carlos Manuel Jiménez Aguilar [email protected] Escuela Internacional de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de La Sabana Gobernanza y autoorganización territorial en la frontera colombo venezolana 2006-2010. Gobernanza, desarrollo local y ordenamiento territorial

Resumen: El documento en primer lugar, plantea el debate teórico encontrado en la literatura sobre el tema de la gobernanza y los sistemas de autoorganización local con énfasis en la gestión territorial, para discutir las diferentes contribuciones analíticas e interdisciplinares sobre los sistemas de gobernanza multinivel e interactiva, el nuevo regionalismo y los aportes sobre las situaciones locales de autoorganización. En segundo lugar, recoge una serie de conceptos centrales que permitan diseñar una estrategia de interpretación de la información aportada por la Cámara de Comercio de Cúcuta entre el 2006 y el 2010, referente a todas las actividades adelantadas por la Cámara en alianza con otros actores, entidades e instituciones públicas y privadas en un plano local, departamental, nacional e internacional. Finalmente, se evidencia la relevancia de los diferentes programas y alianzas adelantadas bajo sistemas de coordinación publico-privada y mecanismos de autoorganización en la consolidación del desarrollo y la competitividad regional.

Introducción: La discusión sobre la coordinación público-privada se aborda en el marco de la apertura conceptual que trajo consigo el debate sobre la gobernanza en medio de la consolidación de procesos de desarrollo territorial e integración regional y transfronteriza en el caso europeo y, en la academia anglosajona, con los desarrollos provenientes del trabajo de Elinor Ostrom sobre los bienes de uso común. Esta apertura conceptual, viene introduciendo en los ámbitos académicos y en el portafolio de los tomadores de decisiones el tema de la coordinación, la alianza publico-privada y el de la autorregulación como nuevas estrategias de gestión e innovación institucional. El problema de la integración fronteriza subyace a los principales interrogantes y a

 

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las búsquedas centrales que dieron origen a este documento, aunque el problema en sí mismo no se aborda, la discusión y estudio sobre la gobernanza en escala regional y en particular en la zona fronteriza colombo venezolana se plantea como una estrategia viable para consolidar y jalonar el desarrollo regional en escala transfonteriza, mas allá de los marcos subregionales de integración y los mecanismos y negociaciones establecidas por las cancillerías nacionales. De esta manera, el debate sobre la gobernanza aquí planteado se presenta como una estrategia funcional de gestión con aplicaciones locales, altamente sensible a los problemas de desarrollo, competitividad e integración del territorio fronterizo. Posiblemente, unos de los atractivos que ofrece la gobernanza actualmente a los tomadores de decisiones y explica en parte sus diferentes implementaciones es su visión funcional y sistémica de los problemas sociales, representados como funciones por encima de los mismos actores y gestores ya sean públicos o privados. En sus orígenes, en este debate dado al interior de Alemania sobre la capacidad de conducción del Estado, es notable la influencia ejercida por el funcionalismo y la teoría de sistemas de Parssons y Luhman, donde la conducción se piensa como una función sistémica, disociada de las acciones de los actores concretos (Wilke, 1983). Ahora bien, mas allá de sus connotaciones analíticas y su “novedad” académica y política, esta el tema de su pertinencia tanto como objeto de análisis y herramienta analítica para repensar los emergentes procesos de gestión de las sociedades contemporáneas, con especial atención en los procesos de coordinación y en las alianzas exitosas entre el sector publico y el privado, así como en los escenarios de autorregulación local con particular atención en el papel desempeñado por los actores privados, principalmente las cámaras de comercio locales a través de sus estrategias de gobernanza multinivel, sistemas de auto organización, mecanismos de control, procesamiento de información y optimización de resultados como mecanismos de desarrollo y competitividad regional durante la ultima década en la frontera colombo venezolana en cabeza de la ciudad de Cúcuta, capital de Norte de Santander. I. Enfoques teóricos y aproximaciones analíticas a la gobernanza El amplio debate teórico sobre la gobernanza y los sistemas de autoorganización territorial debe abordarse en principio a partir de la ambiciosa e innovadora experiencia Europea, la cual ha dado lugar a las contribuciones mas solidas y duraderas que hoy encontramos sobre el tema, como la discusión sobre la gobernanza multinivel, la gobernanza interactiva, el ajuste y el nuevo regionalismo. Además de otros significativos aportes provenientes de la investigación económica anglosajona, que han culminado ya en una reflexión académicamente consagrada sobre los sistemas autogestionarios en los bienes de uso común. De manera general, en la literatura sobre el elusivo concepto de gobernanza (governace) se distinguen tres referencias conceptuales, que buscan diferenciarlo con claridad del de gobierno (goverment), el cual es caracterizado por estructuras  

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jerárquicas de decisión principalmente en el ámbito público. En primer lugar, la gobernanza se define como el proceso por el cual los actores públicos y privados se empeñan en una regulación de las relaciones y los conflictos societales. En segundo lugar, como la representación teórica o conceptual de la coordinación de sistemas sociales. Finalmente, se refiere a la coordinación formal o informal de varios tipos de interacción público-privada bajo diferentes redes de asociación (Pierre 2000). Frente a estos marcos conceptuales de tipo general, se añade una ultima referencia normativa, relativa a la “good governance”. Esta noción ha llegado a cumplir un papel protagónico en los discursos sobre desarrollo económico desde la década de 1980. El Banco Mundial y la OECDE vienen defendido una administración fiscal prudente y la eficiencia administrativa como precondición del desarrollo y el crecimiento sostenible, bajo un esquema político que garantice la democracia, el estado de derecho, la libre competencia y el papel de las organizaciones no gubernamentales (World Bank 1997). I.1 La gobernanza multinivel e interactiva: En el caso europeo, el gran aporte académico sobre la gobernanza se originó en la discusión sobre la formulación de políticas y coordinación en la Unión Europea UE. Donde una característica central de la gobernanza es su naturaleza multinivel (Marks, 1993), en otras palabras, un sistema de continua negociación a través de varios niveles -local, nacional y regional- interconectados y no anidados de gobierno territorial. La gobernanza multinivel postula que la autoridad para la toma de decisiones no está monopolizada por los gobiernos de los estados y es difundida de manera interdependiente en los diferentes niveles de toma de decisiones, bajo formas no jerárquicas a actores públicos como privados (Hooge & Marks, 2001). Por su parte, los sistemas de gobernanza interactiva se caracterizan por la interdependencia de actores públicos y privados actuando en diferentes niveles, donde la toma de decisiones tiende a ser no jerárquica. En un sistema de esta naturaleza, el rol del Estado cambia en relación a la autoridad tradicionalmente entendida como vertical, para reemplazarse por la figura de un activador o un socio estratégico mediante el uso de acuerdos que operan a través de reglamentaciones blandas -soft law- (Kholer-Koch & Rittberger, 2006). La gobernanza interactiva nos permite interpretar las relaciones políticas en términos de asignaciones colectivas y no imperativas, que no surgen de decisiones tomadas en la cúspide de la jerarquía gubernamental, sino a través de procesos de intermediación que conducen a la coordinación de acciones políticas en sistemas de negociación. Bajo este marco de análisis, gobernar es un proceso de coordinación de múltiples jugadores que tienen un amplio grado de autonomía que a la vez permanece unido bajo un complejo marco de dependencias mutuas (Kholer-Koch, 2004).  

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En tal sentido, bajo el modelo de gobernanza interactiva, la regionalización se entiende como un incremento de la capacidad de los actores regionales de unirse para resolver problemas comunes y/o representar exteriormente sus intereses. En efecto, la construcción de redes hace referencia a la expansión de la gobernanza cooperativa en las redes de políticas públicas regionales, abarcando tanto la dimensión horizontal, en términos de partenariado público-privado; como la dimensión vertical, relativa a la inclusión de actores e intereses en distintos niveles de gobierno (Kholer-Koch 2004: 126). I.2 El “ajuste” A partir de la noción sobre el “ajuste” (Gualini, 2003) se viene explorando la posibilidad de constituir un programa de investigación empírica que tome distancia del “nacionalismo metodológico” y pueda contribuir al avance del conocimiento y a la refinación teórica de los procesos relacionados con la política europea multinivel. El trabajo de Gualini a través del caso italiano, reivindica la fuerza de la gobernanza multinivel como una plataforma intermedia de innovaciones institucionales eficientes para toda Europa en contra de una noción estadocéntrica (Gualini, 2003; 2007). Este tipo de análisis, enfocan su estudio en las diversas y contradictorias trayectorias de procesos de cambio institucional, relacionados con la construcción de varios niveles de gobierno. En esta dirección, la gobernanza multinivel se presenta como un proceso de replanteamiento de relaciones intergubernamentales, atravesadas por una estructura que enfatiza en la emergencia de nuevas oportunidades y resistencias a compromisos institucionales que permitan superar los factores contradictorios y conflictivos del marco institucional y normativo (Gualini, 2007). Ahora bien, la importancia de los aportes sobre el ajuste están en su esfuerzo por analizar los complejos procesos de regionalización como resultado de procesos “desde arriba” y “desde abajo” a través de la redefinición experimental de efectivos y legítimos nexos entre las estrategias institucionales y no institucionales, en las formas débilmente acopladas de agencia local, la movilización y autoorganización. Para así poder reconstruir la dinámica de la gobernanza a través de nuevos y negociados órdenes territoriales relacionados con la redefinición de la escala. En consecuencia, se plantea un desafío espacial e institucional conjuntamente envuelto en el cambio de políticas territoriales (Gualini, 2004). Bajo esta perspectiva de análisis las políticas regionales experimentales se caracterizan por una redefinición de las relaciones entre regulación estatal y acción local “a la sombra de la jerarquía”; así como por la elaboración de nuevas fuentes de legitimidad y efectividad de la acción pública. En efecto, las innovaciones institucionales del campo político regional se definen en medio de los límites establecidos por la puesta en juego de un diseño institucional, como expresión de la intencionalidad institucional; y la construcción institucional, como expresión del proceso interactivo de interpretación y negociación de una política  

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promulgada dentro de las arenas territoriales (Gualini, 2004; 2007). I.3 El nuevo regionalismo Los diferentes trabajos que han venido resaltando la importancia de la región como una arena efectiva para situar las instituciones de la gobernanza económica postfordista, han sido catalogados bajo el rotulo del “nuevo regionalismo” y han establecido desde diferentes disciplinas sociales y enfoques teóricos una serie de significativos aportes como la valoración de las regiones como motores estratégicos de la globalización, nexos de interdependencias no mediadas por las relaciones de mercado, economías asociativas, o bien como regiones de aprendizaje. Si bien sus resultados y enfoques son bastante diversos, se puede señalar un frente común para esta perspectiva teórica que emerge desde su énfasis en la acción colectiva territorializada, tomando distancia frente a dos paradigmas clásicos de la acción económica e institucional: por un lado, del paradigma jerárquico y diriguista que sostuvo durante largo tiempo el keinesiamasmo espacial; por otro, del paradigma de mercado asociado a ventajas comparativas de tipo ricardiano y a las dotaciones naturales (Macleod, 2001). El llamado nuevo regionalismo se inspira en el axioma de Karl Polany (1957) de la “economía como un proceso instituido”. Esta reflexión se enriquece a través del debate sobre una serie de infraestructuras socio-institucionales históricamente cultivadas como infraestructuras blandas, redes, normas, convenciones e interacciones (cara-a-cara) basadas en la confianza y en relaciones de reciprocidad (Storper, 1995; Hirst, 1997, Amin, 1999). Bajo esta plataforma común, se reivindican e instrumentalizan la cantidad y calidad de coordinaciones, articulaciones, cooperativas y relaciones no directamente mediadas por el mercado entre actores empresariales, directivos gremiales, autoridades públicas, líderes locales, universidades y organismos internacionales en un plano estrictamente local. Bajo esta nueva mirada teórica se recogen e integran novedosas representaciones regionales como nodos autorreproductivos y autorresponsables, forjadores de sus propias pautas de desarrollo regional bottom up, obteniendo patrones de cohesión social y competitividad por fuera de las lógicas del plan y el mercado. La reflexión y reivindicación analítica de lo regional plantea el estudio de lo regional a través de una concepción de lugares abiertos, discontinuos, relacionales e internamente diversos (Allen, 1996). Esta alternativa espacial piensa la región como una red ensanchada de relaciones sociales que “revela no un área” (Amin, 2003) propiamente, pero sí un complejo entramado de relaciones desarticuladas. Las ciudades y regiones son por consiguiente, interpretadas como sitios dentro de redes de variada composición geográfica y espacios de movimiento y circulación de bienes, tecnologías, conocimientos, personas, finanzas e información (Amin, 2003). En conclusión, el “nuevo regionalismo” enfatiza en los procesos de convergencia a través de la constitución de firmas, clusters y redes de proveedores en nuevos  

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espacios industriales o complejos de producción territorial. Bajo este enfoque, las investigaciones señalan el papel crucial desempeñado por nuevas asociaciones económicas en regiones como Emilia Romagna y Baden-Wurtemberg a través de intervenciones público-privadas en infraestructuras de información, formación de capital humano y transferencia tecnológica; junto a la consolidación del espesor institucional a través de valores codificados, conocimiento tácito y agendas regionales comunes (Cooke & Morgan, 1998; Amin & Thrift, 1994). I.4 Gobernanza y autoorganización de la acción colectiva: Un aporte esclarecedor en relación al problema de la centralidad de la coordinación público-privada en el análisis de las políticas públicas lo encontramos en el trabajo interdisciplinario de Elinor Ostrom, quien establece con claridad la dificultad de diferenciar entre instituciones públicas o privadas. En realidad, el mercado y el Estado se manifiestan bajo diferentes formas y relaciones en sus combinaciones y complejas interconexiones. Es en este sentido, que se afirma que “las instituciones públicas y privadas con frecuencia están entretejidas y dependen una de otra” (Ostrom, 2006: 43) Ahora bien, las limitaciones del paradigma de la teoría del Estado, así como el de una teoría de la empresa, están en su incapacidad de superar instituciones idealizadas y excesivamente simplificadas. En una o en otra teoría -de la empresa o el Estado- la organización de la acción colectiva recae sobre un solo individuo en una situación en la cual la obtención de sus beneficios esta sujeta al establecimiento del orden, al cumplimiento de las reglas y al mantenimiento de compromisos. En este sentido, ambas teorías se ocupan de cómo surgen nuevos arreglos institucionales, qué tan creíbles son los compromisos y porqué debe procurarse su supervisión. No obstante la coherencia y común aceptación de ambos paradigmas como modelos explicativos, aun se carece de una explicación coherente sobre la autoorganización y la resolución colectiva de problemas desde una perspectiva local o comunal. Ahora bien, para Ostrom la posibilidad de superar el llamado “dilema de los comunes” y la aparentemente inevitable depredación de los bienes de uso común, está en aprovechar las ventajas y potencialidades de los actores locales manifiestas a través de los arreglos conseguidos. A nivel local, la información sobre el tiempo y lugar, y la voluntad de experimentar, se convierten en ventajas considerables de los actores locales frente a los modelos de planificación central por fuera del área. De esta manera, se plantea que los elementos diferenciadores de aquellos que lograron escapar al dilema de los comunes fueron aquellos que resolvieron de manera favorable los factores internos de autorregulación, estos son: falta de comunicación, falta de confianza e ignorancia sobre como compartir un futuro común. Igualmente, se deben resolver los factores fuera de control en términos de la falta de autonomía y resistencia al cambio (Ostrom, 2000). Bajo esta línea de análisis se revelan una serie de elementos que a nivel teórico y metodológico permiten aproximarse a los sistemas de coordinación publico  

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privados en escala local, con un foco de luz en la información, conocimiento, confianza, experiencia y emprendimiento de actores locales a través de diferentes interacciones y alianzas implementadas por elites y líderes locales que logran a través de la implementación e institucionalización de sistemas eficientes de autorregulación retener los excedentes de sus esfuerzos y generar sistemas autorregulados. Esta idea sobre el proceso de organización y la estructura de incentivos y desincentivos que de manera paralela se configuran para que los actores locales identifiquen las ventajas de la acción coordinada, permite tomar distancia de las estructuras políticas ya establecidas en el orden regional y nacional, para concentrarse en las actividades y procesos que están dando lugar a la emergencia de nuevas instituciones, que deben pensarse en su relación interescalar a nivel local, nacional, regional e internacional. Ahora bien, el desarrollo del análisis lleva a buscar una definición más clara sobre el concepto de instituciones, las cuales pueden definirse como los conjuntos de reglas de trabajo (o reglas en uso) que se utilizan para determinar quién tiene derecho a tomar las decisiones en cierta área, qué acciones están permitidas o prohibidas, qué reglas de afiliación se usaran, qué procedimientos deben seguirse, qué información debe o no facilitarse y qué retribuciones se asignaran a los individuos según sus acciones (Ostrom, 2000: 94). Bajo esta noción de un sistema de reglas se puede abordar con mayor rigor el proceso de institucionalización de la coordinación público-privada en áreas locales en marcos de interacción con otras escalas de gobierno, alianzas o cooperación interescalar. En efecto, los individuos que logran autoorganizarse y se autogobiernan, resolviendo problemas en situaciones concretas, logran movilizarse de un nivel a otro como estrategia fundamental en la resolución de sus problemas. Los individuos que no poseen ninguna autoridad de autorganización o autogestión quedan atrapados en un solo nivel con los problemas que se le han presentado dentro de sus límites. Ahora bien, buscando una estrategia analítica y metodológica de síntesis, Ostrom plantea la conceptualización sobre el IAD institucional analysis and development. A través de este marco de análisis multinivel se plantea la identificación de la “situación de acción” y los patrones resultantes de las interacciones y los resultados. El problema entonces puede ser operacionalizado a un nivel donde los actores interactúan a la luz de incentivos buscando la generación de resultados directamente en el mundo (Ostrom, 2011: 11). La estructura de una situación de acción incluye: 1- un conjunto de actores, 2- las especificas posiciones por cubrir de los participantes, 3- el conjunto de acciones admisibles y su vinculación con los resultados, 4- los potenciales resultados que son vinculados a las secuencias individuales de acción, 5- el nivel de control de cada participante sobre la elección, 6- la información disponible por los participantes acerca de la estructura de situación de la acción, 7- los costos y  

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beneficios –incentivos y disuasivos- asignados a las acciones y los resultados (Ostrom, 2011: 10-11). II. La gobernanza regional: el caso de Cúcuta A partir de diferentes aportes encontrados en la literatura, se recogen algunas ideas centrales del debate sobre gobernanza, coordinación publico-privada y autorregulación buscando un marco analítico flexible que permita interpretar la información recolectada y estudiada sobre las diferentes dinámicas de coordinación público-privada, autorregulación regional y alianzas intersectoriales promovidas por la Cámara de Comercio de Cúcuta entre el 2006 y 2010, en alianza con gobiernos locales y nacionales, miembros de la sociedad civil y representantes de organismos e instituciones internacionales en la zona fronteriza colombo venezolana. Así como los mecanismos de supervisión y seguimiento establecidos e implementados por las cámaras de comercio en alianza con los demás actores regionales buscando un mayor nivel de coordinación y autoorganización a escala local. Se busca entrar a analizar las particularidades de los sistemas de gobernanza y la configuración de un sistema de regulación de tipo institucional en la ciudad de Cúcuta en su condición de distrito fronterizo y turístico y cabecera municipal de la frontera colombo venezolana entre los años 2006 y 2010. La razón central de la elección de este ciclo temporal de investigación está en la crisis e incertidumbre generada por el retiro unilateral de Venezuela de la CAN por las diferencias frente a las políticas comerciales del gobierno colombiano en relación al inicio de negociaciones del tratado de libre comercio –TLC- entre Bogotá y Washington. Ahora bien, los espacios fronterizos nacionales deben entenderse de manera múltiple a partir de su papel estratégico y medular en la integración Andina, en la complementación de mercados y economías intrasectoriales, y en el plano de la integración política de pueblos hermanos. Por consiguiente, la importancia de su desempeño como eje estratégico y promotor de un desarrollo integral y compartido que opere como “bisagra” en el flujo comercial, turístico y de servicios; y como espacio de desarrollo descentralizado con una posición geográfica privilegiada (El empresario, Nº 51 2007). Histórica y políticamente, la realidad y dinamismo de las fronteras andinas ha sido distorsionada por impedimentos al intercambio comercial que vienen afectando la eficiencia del tráfico comercial y humano. Esta situación, en parte se origina por un centralismo que ha marginado las fronteras dentro del espacio nacional, a lo cual el sistema andino buscó dar soluciones que no fueron definitivas si no circunstanciales. (El empresario, Nº 50, 2007) Para analizar esta situación, se debe entender que una frontera es un espacio de actuación compartida, fundamental en el día a día de las relaciones económicas y sociales binacionales, para lo cual se necesita el mayor compromiso de los estados limítrofes. O bien, de estrategias de gestión y desarrollo locales promovidas por sus propios actores regionales, ya sean estos públicos o privados. En relación al caso de la frontera en  

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Norte de Santander y el Táchira, esta unidad fronteriza se ha caracterizado por su dinamismo comercial y el activo papel desempeñado por sus actores y gremios comerciales, en particular, sus cámaras de comercio como actores centrales de la gobernanza local. En este sentido, integramos los principales aportes de la literatura revisada en relación al tema de la gobernanza, la coordinación público-privada y la autoorganizacion como claves de lectura e interpretación de la información recolectada, la cual fue provista por la Cámara de Comercio de Cúcuta entre el año 2006 y el 2010. En ella se detallan las actividades, programas y proyectos adelantados por la cámara de comercio en alianza con otros actores a nivel local, departamental, nacional e internacional. II. 1 la Cámara de Comercio de Cúcuta: actor central de la gobernanza regional Desde mediados del año 2006 al interior de los equipos de trabajo institucional de la Cámara de Comercio de Cúcuta se discutían los impactos sobre el gran debate macro económico del país para entonces, la aprobación del TLC entre Bogotá y Washington. Igualmente se proyectaban una serie de estrategias y escenarios posibles en pro de la consolidación y competitividad de la región. En relación a este problema en la región se llevó acabo el Foro: Validación de Agenda Regional de Competitividad -Programa Sociedad Civil y TLC el 3 de marzo de 2005, el cual se realizó en el Hotel Bolívar, con el objetivo de aprovechar las fortalezas regionales en las áreas geoestratégicas, climáticas y de recursos naturales a través del trabajo coordinado de los sectores público-privado y la academia para buscar el posicionamiento de Norte de Santander en mercados nacionales como internacionales buscando la productividad y la competitividad, de cara a la negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos. En este sentido, la posición de la Cámara, al gestionar un Foro de esta naturaleza, evidencia su interés por buscar incrementar la capacidad de sus actores locales de cara a un hipotético tratado de libre comercio. Desde finales del año 2005 la Cámara de Comercio de Cúcuta a un nivel operativo ha venido consolidando una serie de instrumentos que pueden analizarse como un sistema de reglas que han impactado significativamente en las posiciones que se derivan de la coordinación de acciones entre los actores más centrales del área. Esta investigación se focaliza en las acciones adelantadas en primera instancia por los actores y gremios privados de la región, en especial por la Cámara de Comercio en alianza con los demás actores de la zona. Una de las principales y más perdurables actividades llevadas a cabo buscando la optimización de la información se consiguió a través del establecimiento de un sistema de Registro Único Empresarial (RUE), el cual empezó a regir a finales del 2005 en las Cámaras de Comercio de Cúcuta, junto al Comité de Moralización y Comité de Seguimiento al Pacto por la Transparencia. Finalmente, ha sido relevante el trabajo relacionado con el Centro de Atención Empresarial-CAE, bajo la coordinación Nacional de CONFECAMARAS y el programa Antitramites el cual tiene como objeto la simplificación de 17 trámites básicos para la formalización de  

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una empresa en la ciudad (El empresario, Nº 49, 2007). El Centro de Atención Empresarial gracias a la asesoría especializada proveniente de la capital, en particular de Confecámaras, le ha permitido a los cucuteños y norte santandereanos -en un claro ejemplo de estrategia de gobernanza multinivel orientada a la provisión de información y generación de confianza entre las partes interesadas- contar con una herramienta útil para optimizar sus procesos de constitución empresarial. La meta del Centro ha sido la de convertirse en una unidad de información y gestión de trámites empresariales que facilite la creación de empresas reduciendo las diligencias, costos y tiempos que conllevaba normalmente este proceso (El, empresario, Nº 53, 2008). Entre los beneficios de los centros de atención empresarial están: los servicios gratuitos de información, orientación y asesoría especializada, reducción de tiempos en el proceso de formalización de empresa, reducción de costos por intermediación para el usuario, disminución de los requisitos y contactos requeridos para los tramites, obtención de información única y consistente y el fomento a la creación de empresas en la región, entre muchos otros beneficios (El Empresario, 2010) De esta manera, a nivel local los actores locales proveían sistemas de procesamiento de información para facilitar la formalización y eficiencia empresarial, buscando compromisos duraderos en pro de la alianza intersectorial, la autoorganización y la confianza institucional. Por otro lado, como muestra de una clara estrategia institucional para superar factores conflictivos y contradictorios, se creó la Asociación de Cámaras de Comercio e Industria Colombo-Venezolana, la cual pretende fortalecer el proceso de integración fronteriza y el desarrollo de los negocios empresariales en las fronteras, y servir de conciliador ante las posibles dificultades que se presenten en las relaciones entre Bogotá y Caracas por circunstancias de orden político o de seguridad nacional. Este aspecto es central en el desarrollo y consolidación de la regionalización de la frontera, pues en medio de un inestable y turbulento escenario binacional atravesado por persistentes desencuentros y crisis binacionales, han necesitado auto proveerse de instituciones que les permitan superar situaciones de alta conflictividad. Como muestra de gobernanza multinivel y regionalización promovida por un actor privado local a través de un mecanismo de cooperación internacional tras la búsqueda de un mayor nivel de competitividad y productividad local, encontramos en el 2008 el programa CESO FICITEC 2009 – 2011, el cual viene siendo adelantando por la Cámara de Comercio de Cúcuta mediante un convenio de Cooperación Internacional con una institución canadiense. Durante los 3 años se pretenden hacer 397 asesorías gratuitas a empresas y empresarios cucuteños y Norte Santandereanos que deseen entrar a los mercados internacionales a través de la creación de clusters, la recepción de asesorías especializadas y la transferencia de tecnología y conocimientos. La Directora del programa de asesoría empresarial canadiense ha destacado la oportunidad que tienen los empresarios cucuteños sobre otras empresas de otras ciudades en el país, en sectores como cerámica, confecciones, lácteos, restaurantes y calzado (El  

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Empresario, Nº 58, 2009). Estos proyectos se han venido adelantando bajo la iniciativa de la Cámara de Comercio de Cúcuta, con el apoyo de Entidades nacionales como Proexport y el SENA. El objetivo inicial de estas consultorías ha sido el de diagnosticar el perfil de los beneficiarios del proyecto, para determinar la estrategia de intervención del cluster, la cual deberá aplicarse a través de asistencia técnica que permita contribuir al mejoramiento productivo del sector. El asesor Roberto Tolosana afirmaba que la red empresarial de Pymes de Cúcuta, donde en promedio laboran entre 15 y 20 personas, si bien tienen buena rentabilidad y facturación no están tecnificadas y tienen dificultades para acceder a tecnologías y personal calificado, por lo tanto, el trabajo se enfocaría en superar tales problemas y mejorar con asistencia técnica la implementación de nueva maquinaria para trabajar en cadenas de valor (El Empresario, , Nº 63, 2010). La consolidación de los clusters relacionados con el sector de textiles tuvo un logro significativo en el 2010 con la conformación del gremio de las confecciones y el centro tecnológico del diseño y la moda en Cúcuta. Este cluster ha permitido que más de 200 empresas mejoren su situación y cumplan sus expectativas, ampliando sus conocimientos en diversos temas como ferias, calidad, consultoría, acompañamiento jurídico, etc. Con este proyecto se espera que los diseñadores obtengan servicios tecnológicos y competitivos, mejorando su productividad y facilitando su inserción en mercados internacionales (El Empresario, Nº 64, 2010). En este sentido, los numerosos programas de asesorías internacionales y cooperación nacional e internacional se enmarcan en un sistema de gobernanza y autoorganización multinivel, el cual a partir de la consolidación operativa de su arena local ha logrado moverse de manera favorable hacia otros niveles de organización en el plano departamental, nacional o internacional. Durante el 2009 en el plano de la provisión social y el desarrollo la Cámara de Comercio viene llevando adelante el proyecto “Mujer de negocios, líder y gerente”, el cual es apoyado por el BID y las Cámaras de Comercio de Cúcuta, Bucaramanga, Barrancabermeja y Cartagena. El proyecto tiene como objetivo fundamental el fortalecimiento del tejido empresarial de la jurisdicción en cabeza de las mencionadas Cámaras de Comercio regionales, fomentando la creación de empresas sostenibles y competitivas dirigidas por mujeres, para impulsar su crecimiento a través del fortalecimiento de habilidades de gestión empresarial, asistencia técnica, acompañamiento y consolidación de relaciones comerciales. Como un esfuerzo por incrementar las capacidades e infraestructuras de los actores locales, encontramos el llamado Plan 2500 adelantado por la Cámara de Comercio de Cúcuta. El programa de Infraestructura Vial Para el Desarrollo Regional, pretende la pavimentación de 3.125 kilómetros de carretera de orden primario, secundario y terciario en 31 departamentos del territorio nacional para mejorar la accesibilidad y conectividad con regiones apartadas en pro de la integración regional. La priorización de las vías a intervenir se deriva de las  

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medidas estipuladas en el documento CONPES 3311 de 2004, respecto a conectividad y conexión con sectores apartados realizado por el Departamento Nacional de Planeación DNP, entes territoriales, líderes regionales y audiencias públicas con un monto aproximado de $1.8 billones de pesos para la ejecución del plan 2500. (El empresario, Nº 51, 2007) En este sentido se ha venido trabajando en la veeduría del Plan 2500 en lo que corresponde a Norte de Santander. En el proceso de configuración de esta veeduría se contrató a un grupo de especialistas de la capital y se realizó un foro para conocer el alcance de las obras con la participación del Director nacional de INVIAS, los contratistas e interventores de las obras y miembros de la comunidad. De esta manera, las instituciones privadas en la arena local venían a establecer un sistema de reglas de información y control que a nivel local operaba con la intención de buscar un mayor procesamiento de la información y una optimización de resultados en una dimensión tan sensible como la infraestructura regional adelantada por técnicos y empresarios del orden nacional. Ahora bien, dentro del proceso de configuración de reglas de información con el objetivo de impactar en las posiciones tomadas por los congresistas de la región tras la obtención de potenciales resultados encontramos estrategias de socialización y debate publico de tipo no institucional enmarcadas en redes de gobernanza multinivel entre diferentes actores del orden nacional y local. Fue así como el 24 de febrero de 2006 la Cámara de Comercio de Cúcuta realizó el Foro Regional: “Ciudadanía informada, Voto responsable”, en el cual se presentó un informe de gestión legislativa de los congresistas de Norte de Santander, los cuales participaron en el evento. También se llevó a cabo un panel sobre la influencia del conflicto armado con denuncias y amenazas a ciudadanos. El foro fue organizado por: Congreso Visible, la Universidad de Los Andes, Votebien.com Elecciones 2006, la Revista Semana y la Corporación Transparencia por Colombia con el apoyo de la Cámara de Comercio de Cúcuta, el Secretariado de la Pastoral Social y el Diario La Opinión de Cúcuta. Por otra parte en el plano de la configuración de un sistema de reglas de agregación y conciliación local, que coordinara las diferentes etapas y los acuerdos procesales alcanzados hacia una autoorganización local eficiente, se firmó conjuntamente a mediados de 2006 entre la Cámara de Comercio, la alcaldía de la ciudad y la dirección de tránsito de Cúcuta, un convenio estableciendo un centro de conciliaciones en la Cámara de Comercio de Cúcuta, encargado de resolver las diversas solicitudes de conciliación elevadas por los ciudadanos en materia de conflictos derivados de accidentes de tránsito. En correspondencia con esta función, el centro de conciliación de la cámara de comercio estableció una tarifa por conceptos de administración, honorarios de abogados y registros de actas (El Empresario, Nº 52, 2007). Con posterioridad, el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara se ha convertido en un soporte central para la administración de justicia, brindando como agente administrador y prestador de servicios a los conciliadores y árbitros recursos financieros, técnicos, logísticos y físicos facilitándoles sus funciones (El Empresario, Nº 61, 2009).  

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En el plano del procesamiento de información local a través de un sistema de provisión y supervisión de información, encontramos en la ciudad de Cucuta la iniciativa presentada por la Cámara de Comercio referente a un Proyecto de Nomenclatura para la ciudad, el cual fue realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi y cuenta con el apoyo de entidades como la Cámara de Comercio de Cúcuta, Centrales Eléctricas, Curaduría Urbana, entre otras instituciones. La idea del proyecto fue la de facilitar la labor de los servicios públicos y postales en la ciudad para convertir a Cúcuta en una ciudad más competitiva, facilitando la ubicación e identificación de sus direcciones. El beneficio del proyecto está en el establecimiento de un sistema unificado, adecuado y oficial de nomenclatura que contribuya a mejorar la productividad de la ciudad y sus empresas (El Empresario, Nº 57, 2008). Como muestra de la configuración de un sistema de reglas de uso de tipo institucional, definiendo jurisdicciones, reglas de afiliación, procedimientos, información, márgenes de acción, retribuciones y penalizaciones en un plano local, encontramos el acto legislativo 02 del 6 de julio del 2007, donde Cúcuta se constituye como un distrito especial fronterizo y turístico. Estos distritos fueron concebidos como regiones sujetas a regímenes especiales, donde sus órganos y funcionarios tendrían facultades distintas a las de los demás municipios, teniendo mayores atribuciones que las regulares, en relación al manejo del territorio y algunos recursos. En estas zonas se pueden cobrar impuestos adicionales especiales sobre actividad minera o portuaria, generando así mayores ingresos para las mismas (El empresario, Nº 51, 2007). Estos distritos especiales se dividen en localidades cada una con un alcalde y junta administrativa, a partir de un sistema general de participaciones donde se benefician entidades regionales y resguardos indígenas. Dentro del sistema general de participaciones departamental, distrital y municipal, se reglamentan criterios de distribución de acuerdo a competencias asignadas, con principios de distribución prioritariamente en educación y salud; y para otros sectores, un reparto entre población urbana y rural a partir de su eficiencia administrativa, fiscal y pobreza relativa. En este sentido, podemos identificar la configuración de un sistema de arenas de elección, que si bien opera en principio a través de disposiciones constitucionales en el centro del país, impactan en la configuración de una arena operativa en el plano fronterizo estableciendo unas redes de apropiación, provisión, supervisión y cumplimento normativo. La categoría de Distrito Especial le otorga a las ciudad de Cúcuta recursos, instrumentos y facultades para promover el desarrollo integral y así mejorar la calidad de vida, crear ventajas derivadas de la ley y reglamentarlas en la ciudad para ampliar la oferta de incentivos. La ley de fronteras -uno de los grandes avances de la Constitución de 1991- es considerada en la región como un estatuto especial para las zonas fronterizas, pero que ya no es valida en el contexto mundial y se demanda un nuevo sistema de reglas, para que cada cuidad pueda desarrollar su propia estrategia. Cúcuta una ciudad atractiva a la inversión tanto extranjera como nacional ha venido desarrollando sus redes viales, incorporando  

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marcas nacionales y extranjeras además de consolidar competitivos comerciales (El Empresario, Nº 59, 2009).

centros

En el proceso de sensibilización, estudio, convocatoria y reglamentación del proyecto de ley para establecer el Distrito Especial Fronterizo y Turístico, la Cámara de Comercio de Cúcuta, la Alcaldía y la Gobernación del Departamento firmaron conjuntamente el convenio y aportaron cada una 50 millones de pesos para impulsar y sacar adelante ante la sociedad el proyecto en cuestión. En este proceso han tenido una participación importante las universidades, gremios, clase política, concejales, diputados e instituciones nacionales que están pensando estratégicamente para no volver a caer en la inercia del pasado, promoviendo ideas y estableciendo mesas de trabajo referentes a temas estratégicos como cultura fiscal, ciudadana educativa y sistemas normativos necesarios para sacara adelante y consolidar este proceso (El Empresario, Nº 60, 2009). En el ámbito de la provisión operativa y en el establecimiento de sistemas de coordinación de información, experiencias y emprendimiento local encontramos desde mediados de 2007 la implementación de ruedas de negocios con vocación fronteriza. El 19 de octubre del 2007 gracias a la Corporación Propulsora de Empresas de Norte de Santander, el SENA, la Cámara de comercio de Cúcuta y la Universidad Francisco De Paula Santander se realizó una rueda de negocios en el Club Militar de la ciudad, con el objetivo de promover el desarrollo binacional a través del emprendimiento con innovación y el fortalecimiento empresarial entre Colombia y Venezuela, además de fomentar y guiar proyectos de capital semilla junto al Fondo Emprender. De esta manera se aseguraba que los empresarios, emprendedores y posibles demandantes de los productos establecieran redes de coordinación que les permitieran encontrarse y conectarse para favorecer el comercio fronterizo, fomentar futuros encuentros, generar segmentaciones efectivas de mercados y ofrecer opciones viables de financiación. Por consiguiente, se lograba establecer formas de interacción reciproca que con el tiempo se han ido conformando como reglas de trabajo en un plano institucional. En general, la Cámara de Comercio se ha consagrado a promover y fortalecer la comercialización nacional e internacional de los productos hechos por los empresarios de la región, estableciendo un apoyo integral a los sectores de calzado y confecciones del departamento. Este apoyo les ha permitido a los pequeños empresarios participar en los eventos más reconocidos que se realizan a nivel nacional. Igualmente, como resultado de la participación de los microempresarios en estos evento se ha conseguido un incremento en sus pedidos hasta de mas de 10,000 unidades entre calzado y bolsos. Así como contactos con clientes de Miami, Ecuador, Venezuela y Trinidad y Tobago entre otros, permitiendo la expansión a mercados internacionales. Una vez conseguidos ciertos avances a nivel local se han gestionado y coordinado apoyos a nivel nacional con el ánimo de afianzar los proyectos de apropiación y  

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provisión local. Gracias al programa de apoyo a la competitividad de clusters realizado en Bogotá, se consiguió acompañar el proyecto de cluster de las confecciones del Norte de Santander realizado por la Cámara de Comercio de Cúcuta y el CARCE. El programa es desarrollado por la facultad de Administración de la Universidad de los Andes, el BID, el FOMIN, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo y el FOMIPYME. En este proyecto inscrito en un marco de gobernanza multinivel se presentaron 200 proyectos y quedaron favorecidos 10, dentro de los cuales estuvo el cluster de confecciones compuesto por 45 empresas, logrando el objetivo de aumentar la competitividad del sector de la confección (El empresario, Nº 51, 2007). En este ámbito el tema de las confecciones ha sido estratégico para la Cámara de Comercio de Cúcuta, al ofrecer respaldo a la Asociación de Diseñadores de Norte de Santander, para establecer estrategias de asociación indispensables para poder competir en los mercados internacionales. A los presentes al evento se les mostró la experiencia obtenida en COLOMBIAMODA como modelo ideal de desenvolvimiento y proyección local. (El Empresario, Nº 52, 2007). Durante el 2008 se logró establecer un modelo de red de apropiación y provisión de información y control ajustado a los objetivos de la autoorganización regional, a través de la Alianza Estratégica con la Cámara de Comercio de la Guajira e implementado como un Programa de apoyo a las alianzas productivas agropecuarias. La Cámara de Comercio de Cúcuta junto a la Cámara de Comercio de la Guajira fueron escogidas por el Gobierno Nacional junto al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como Organizaciones Gestoras Regionales para desarrollar el Programa de Apoyo a Alianzas Productivas Agropecuarias para los departamentos de Cesar, Magdalena y la Guajira. Este Proyecto es una propuesta empresarial y política para pequeños campesinos organizados que busca la consolidación de nuevas relaciones económicas y sociales en el campo; así como la articulación de los pequeños productores agropecuarios con el sector privado ( comercializadores, proveedores de insumos y agroindustria) para desarrollar proyectos a mediano y largo plazo, donde los interesados asumen un riesgo compartido con el fin de mejorar la producción y comercialización de los productos buscando aumentar los niveles de vida de la población. La estrategia técnica del programa ha girado en torno al componente de evaluación de perfiles de los proyectos, estudios de pre-inversión, monitoreo y seguimiento de proyectos en ejecución (El Empresario, Nº 62, 2009). En el desarrollo de alianzas multinivel y vinculación intersectorial en el 2009 la Cámara de Comercio de Cúcuta y la Cámara de Comercio de Bogotá llevaron a cabo una alianza especializada en materia de formación empresarial para traer a la región expertos de alto reconocimiento en temas empresariales que fueran pertinentes a las organizaciones en sus áreas funcionales. La alianza se realizó con el fin de apoyar y fortalecer la competitividad de las regiones, para así asegurar el crecimiento empresarial y aumentar las competencias profesionales de su capital humano (El Empresario, Nº 62, 2009).

 

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Por su parte, en un nivel de supervisión y cumplimiento de reglas en un sistema de acción que provee niveles de control y mecanismos de control de la información disponible, desde mediados del año 2007 la Cámara de Comercio de Cúcuta viene haciendo seguimiento a la legislación nacional a través de exploraciones y registros académicos que buscan empezar a plantear mecanismos de supervisión y regulación local de la legislación nacional con impacto directo en el desarrollo y la competitividad fronteriza. Un primer aporte lo encontramos en el libro publicado en el año 2006 por la Cámara de Comercio de Cúcuta con el nombre de “Normas Legales expedidas para las regiones fronterizas de Colombia y en especial para Norte de Santander” coordinado por el directivo Pedro Entrena Parra, donde se recopilaron las principales leyes, normas y ordenamientos legales que aun no habían sido cumplidos en la zona fronteriza. Este trabajo de supervisión normativa y reglamentación del trabajo local fue el resultado de la iniciativa y continuidad en la labor emprendida por La Unidad de Acción Nortesantandereana y un posterior esfuerzo del Comité Nacional de Fronteras CONFECÁMARAS, propuesto y presidido desde su creación por La Cámara de Comercio de Cúcuta. La dimensión de la infraestructura ha sido un tema sensible en la zona fronteriza, por tal razón ha sido uno de los ejes centrales de sus posiciones y acciones localmente coordinadas, buscando una provisión institucional eficiente a través del compromiso y la supervisión institucional. Desde muy temprano se percibe el interés de los actores privados por el tema de la infraestructura y la ornamentación publica. Sobre este ultimo, llama la atención la referencia explícita en la documentación de la Cámara de Comercio de la ciudad a una tesis de grado de arquitectura: “Traducciones en San José de Cúcuta”, donde entran a analizarse los eventos y situaciones de los espacios abiertos de la ciudad. La tesis de la Universidad Francisco de Paula Santander investiga y analiza la red de eventos y situaciones publicas de la ciudad, así como la disponibilidad de espacios abiertos con el objeto de hacer una serie de propuestas de desarrollo arquitectónico y adaptación en áreas de diseño publico con impacto. Para la autora de la tesis, la importancia de su estudio reside en la capacidad de dar respuesta a una serie de inquietudes que hay en Cúcuta sobre la movilidad de los ciudadanos en el espacio publico, así como sobre las diferentes formas de socialización e interacción cotidiana, mientras concluye que el desorden en el centro de la ciudad es un elemento potencial para posibles proyectos a desarrollar (El empresario, Nº 49, 2007). Con el objetivo de consolidar una solida infraestructura en el área metropolitana de Cúcuta se realizaron a mediados de 2007 y 2008, 16 obras para el mejoramiento de la movilidad y el comercio. Para conseguirlo se establecieron unos peajes en la frontera ya que Norte de Santander no recibe un significativo beneficio del impuesto de la sobretasa de la gasolina, constituyendo lo que se conoce como los primeros peajes sociales del país, haciendo así de la zona fronteriza una región más competitiva. Entre las obras construidas se encontraban: la intersección a desnivel de la central de transportes/diagonal Santander, la segunda calzada del Puente Benito Hernández Bustos, la construcción de la intersección a desnivel de la carretera a Cúcuta por el puente internacional Simón Bolívar, la rehabilitación  

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Avenida Séptima desde la Autopista Internacional hasta la Calle Séptima y el mantenimiento de la Avenida Séptima (avenida aeropuerto) desde la glorieta del Aeropuerto hasta la glorieta del terminal, entre otras (El Empresario, Nº 50, 2007). Desde el segundo semestre del 2008 la Cámara de Comercio de Cúcuta viene contratando veedurías sobre el estado de las vías, el estado actual de las obras intervenidas y los montos financieros requeridos para su culminación. Bajo estas actuaciones subyace la expectativa de los actores locales por definir niveles de control y sistemas de información disponibles sobre sus proyectos de infraestructura mas medulares, entre los que para entonces se encontraban las carreteras Cúcuta-Pamplona, La Legía-El Cerrito, Legía-Saravena y la carretera Sardinata-Ocaña (El Empresario, Nº 54, 2008). En el desarrollo de la estrategia por establecer un sistema de información disponible y niveles de control en situaciones de acción local, los actores regionales han potencializado sus acciones y posiciones a través de sistemas de gobernanza multinivel, buscando sistemas de supervisión y monitoreo como los implementados en el 2009 en las obras de infraestructura estratégicas para la región, donde se revisaron los contratos de la obra Concesionaria San Simón. En este caso particular, la Cámara de Comercio luego de la exposición del contrato identificaba que se requería una intervención mayor en la obra pues no se estaba contemplando la construcción de ciclo rutas y andenes en algunos tramos, desconociendo el desplazamiento de peatones y bicicletas, lo cual requería una ampliación en los tramos de mayor circulación. Fue así como de manera coordinada se decidió enviar una solicitud a Álvaro José Soto, Gerente General del Instituto Colombiano de Concesiones INCO, entidad que firmó el contrato con San Simón, para que dentro del proceso de rehabilitación introdujera en el contrato la construcción de una vía peatonal con ciclo ruta y la ampliación de las estaciones del peaje (El Empresario, Nº 58, 2009). Conclusión: Finalmente, el estudio de los diferentes sistemas, redes y mecanismos de gobernanza y autoorganizacion implementados en la frontera colombo venezolana en particular por la Cámara de Comercio de Cúcuta entre el 2006 y el 2010, en alianza con otros actores en diferentes niveles de gobierno, evidencia la gestación local de una serie de mecanismos de alianza intersectorial, autoorganizacion, supervisión, monitoreo y control. La implementación de redes de apropiación, provisión y cumplimiento normativo. La definición de estrategias de procesamiento de información, generación de confianza y optimización de resultados. El desarrollo de sistemas de reglas operativas, gobernanza multinivel, marcos de reglas jurisdiccionales, reglas de afiliación, márgenes de acción, incentivos y penalizaciones, reglas de agregación y conciliación local en el marco de una meta amplia por incrementar y consolidar las capacidades de los actores locales. El diseño e implementación de estos diferentes sistemas, reglas y mecanismos de gobernanza y autoorganizacion en la frontera colombo venezolana a partir de las  

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actividades adelantadas por la Cámara de Comercio de Cúcuta bajo la coordinación con otros actores, instituciones y entidades ha dado lugar entre el 2006 y el 2010 a la gestación y realización de una serie de actividades y proyectos entre los que encontramos el Foro de validación de una agenda regional para la competitividad; un Sistema de Registro Único Empresarial; el proyecto Mujer de negocios, líder y gerente; un Comité de seguimiento al pacto por la transparencia; el Centro de Atención Empresarial; la Asociación de Cámaras de Comercio e Industria Colombo Venezolana; la veeduría al Plan 2500; el Foro regional: ciudadanía informada, voto responsable; el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio; el Proyecto de Nomenclatura para la ciudad; la creación del Distrito Especial Fronterizo y Turístico; la realización de ruedas de negocios; la alianza estratégica con la Cámara de Comercio de la Guajira; los programas de supervisión normativa y el desarrollo de obras y veedurías sobre infraestructuras a nivel local. En suma, a nivel local y fronterizo, se observa en el periodo de estudio la activación y consolidación de una serie de mecanismos, redes y sistemas de gobernanza regional orientados hacia la búsqueda de estrategias de coordinación publico-privadas y multinivel, diseñadas para impulsar el desarrollo y la competitividad local y transfronteriza en un periodo de crisis e incertidumbre política en el ámbito nacional. Donde los actores privados, en particular la Cámara de Comercio, han venido jugando un papel central en el proceso de consolidación territorial de la frontera.

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