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CONTRALORIA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

CONTR.u.ORIA DII ••••••• OA 800tAL

ISEOTOA

INFORME DE AUDITORíA

MINISTERIO DE LA PROTECCiÓN SOCIAL, HOY MINISTERIO DE TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL PROCESO DE RECAUDO DE COTIZACIONES MEDIANTE LA PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACiÓN DE APORTES PILA VIGENCIA DE ENERO 1 DE 2010 A JUNIO 30 DE 2011

CGR-CDSS- No. Mayo de 2012

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CONTRALORIA 1 CONTRALOIIIA~L.OADA GENERA.L

DE 1..A REPUSLtCA

SECTOR

SOOtAl.

MINISTERIO DE LA PROTECCiÓN SOCIAL, HOY MINISTERIO DE TRABAJO Y MINISTERIO DE SALUD Y SEGURIDAD SOCIAL

Contralora General de la República

SANDRA MORELLI RICO

Vicecontralor

CARLOS FELIPE CORDOBA L.

Contralora Delegada para el Sector Social

TERESA ORTEGA PEDROZA

Director de Vigilancia Fiscal

SIMON ALEJANDRO GUZMAN G.

Supervisora

MARGARITA XIMENA PARDO R.

Responsable de Auditoría

SILVIA L1L1ANAORTIZ DURAN

Equipo de auditores: Integrantes del Equipo Auditor

MARTHA LUCIA JIMENEZ PARRA GEINER JOHANA BENAVIDES R. GILTON JOSE SANCHEZ C. RICARDO BARRIGA PATIÑO RICARDO FABIO CASTAÑO M.

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CONTRALORIA GENERAl..

DE

LA

REPÚBLICA,

CONTRALORIA O•••••••• OA ISEOTOA SOCIAL

TABLA DE CONTENIDO DEL INFORME Página 1.

HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO

5

2.

CARTA DE CONCLUSIONES

6

2.1

CONCEPTO SOBRE EL ANÁLISIS EFECTUADO

8

2.2

RELACiÓN DE HALLAZGOS

3.

RESULTADOS

10

DE LA AUDITORrA

11

3.1 PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACiÓN DE APORTES - PILA, NORMATIVIDAD APLICABLE - MINISTERIO DE LA PROTECCiÓN SOCIAL Y SUPERINTENDENCIA FINANCIERA 3.2

POLlTICA

y REGULACION

SOBRE EL TEMA PENSIONAL

3.2.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Parafiscales de la Protección Social - UGPP 3.3

CADENA DE VALOR DEL COMPONENTE

Pensional

11 14

y Contribuciones

PENSIONES

18 18

3.3.1

Afiliación

18

3.3.2

Recaudo de cotizaciones al Sistema General de Pensiones

20

3.3.3

Verificación

3.3.4

Reconocimiento

y Acreditación de Aportes y Pago de Prestaciones Económicas

3.4

FONDO DE SOLIDARIDAD

PENSIONAL

3.5

CALCULO ACTUARIAL DEL ISS, FOMAG, FONPRECON y CAJANAL

26 29 39 50

4.

ANEXOS

52

4.1

Anexo 1. Matriz de codificación de hallazgos

52

4.2

Anexo No. 2. Casos especíñcos de los hallazgos de Cartera

53

4.3

Anexo Técnico 3: Verificación

y Acreditación de Aportes

54

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CONTRALORIA LA GENERAL

DE

REPÚBLICA

I

CONTIOALORIA 0"'0...,.. SECTOR

SootAL

4.4 Anexo No. 4: Pensionados por modalidades (Retiro Programado y Renta Vitalicia) de enero 1 de 2010 a junio 30 de 2011. 65 4.5 Anexo No. 5. Casos específicos de los hallazgos del Fondo de Garantía de Pensión Mínima

66

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CONTRALORIA

. GENERA.L

1.

DE

LA

REPÚBLICA

I

COH ••••ALO ••IA O.UOAOA SECTOR SOCIAL

HECHOS RELEVANTES EN EL PERIODO AUDITADO

La Auditoría se adelantó al proceso PILA - componente pensiones - teniendo en cuenta los diferentes actores intervinientes, dentro de los cuales se encontraba el Ministerio de la Protección Social como ente rector de la política pensional durante las vigencias auditadas, correspondientes al 2010 Y primer semestre de 2011. El artículo 6 de la Ley 1444 de mayo de 2011 escinde el Ministerio de la Protección Social, y el artículo 9 crea el Ministerio de Salud y Protección Social cuyos objetivos y funciones serán los escindidos del Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con el artículo 6 y el artículo 7 que establece la reorganización del Ministerio de la Protección Social, denominándolo Ministerio del Trabajo, el cual continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados por las normas vigentes, será responsable del fomento y las estrategias para la creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la Organización Internacional del Trabajo OIT. De acuerdo con las funciones asignadas a cada Ministerio, la formulación, dirección, coordinación y evaluación de la Política Social en pensiones estará a cargo del Ministerio de Trabajo, mientras que la operatividad de la PILA corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social. También es importante señalar que durante la vigencia 2010 se inició la implementación en Colombia del sistema Multifondos en las Administradoras de Fondos de Pensiones del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), que implica la selección del tipo de fondo conservador, moderado o de alto riesgo de acuerdo al perfil de riesgo, edad y tiempo restante para pensión de cada afiliado. El sistema de Multifondos rige a partir de marzo 22 de 2011.

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CONTRALORIA GENERAL

DE

LA

REPÚBUCA

I

2.

COH'''ALOlliA O ••• SECTOR SOOJAl

OAOA

CARTA DE CONCLUSIONES

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'I

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÜBLlCA

CONTRALORIAOneGAD" SECTOR SOCIAL

Doctores BEATRIZ LONDOÑO SOTO

Ministra de Salud y Protección Social Carrera 13 No. 32 - 76 Bogotá D. C.

RAFAEL PARDO RUEDA

Ministro de Trabajo Carrera 14 No. 99 - 33 Pisos 6,7, 10, 11, 12 Y 13 Bogotá D. C.

La Contraloría General de la República, con fundamento en las facultades otorgadas por el artículo 267 de la Constitución Política, practicó Auditoría al proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA administrada por el Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y de Protección Social y Ministerio de Trabajo, de los principales actores incluidos en el Sistema General de Seguridad Social Pensiones, CAJANAL EICE en Liquidación, la Administradora Colombiana de Pensiones -Col pensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, a través de la evaluación de los principios de la gestión fiscal: economía, eficiencia, eficacia, equidad y valoración de los costos ambientales con que administró los recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en las áreas, actividades o procesos examinados. Es responsabilidad de la administración el contenido de la información suministrada por las entidades y analizada por la Contraloría General de la República. La responsabilidad de la Contraloría General de la República consiste en producir un informe integral que contenga el concepto sobre el examen practicado. La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría gubernamental colombianas (NAGC) compatibles con las normas internacionales de auditoría (NIA's) y con políticas y procedimientos de auditoría prescritos por la Contraloría General de la República. Tales normas requieren que se planifique y efectúe la auditoría para obtener una seguridad razonable para fundamentar nuestro informe. La auditoría a que se refiere el presente informe tuvo el siguiente alcance:

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CONTRALORIA GE.NERAL

DE

LA

REPUBLtCA

I

CONTIIALOltlA O ••• SECTOR SOOfAL

OAOA

•

La evaluación del proceso de recaudo de cotizaciones mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA - Pensiones, a través de sus componentes (Afiliación, Recaudo de Cotizaciones al Sistema de Seguridad Pensional, Verificación y Acreditación de Aportes, así como Reconocimiento y Pago de Prestaciones), tomando como base la normatividad y regulación establecida para el proceso por el Ministerio de la Protección Social y teniendo en cuenta los operadores de información; el sistema de validación de la información y los aportes por identificar.

•

El diagnóstico estadístico sobre la existencia o no del cálculo actuarial en cada uno de los fondos de pensiones públicos; el año base del cálculo actuarial; el valor amortizado y si el mismo se encuentra actualizado y registrado; el análisis del número de afiliados tanto en los fondos públicos como privados; promedio de edades; número de pensionados, en proceso de adquirir este derecho y el número de personas beneficiarias de indemnización sustitutiva, devolución de saldos, pensión de sobrevivientes, pensión de invalidez y pensión de vejez.

La Contraloría realizó auditoría para evaluar el proceso de recaudo de aportes a Pensión mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA en lo pertinente a la gestión y resultados; el cumplimiento de las normas y demás disposiciones vigentes aplicables en los diferentes aspectos de la administración, así como la operatividad del proceso teniendo en cuenta los actores intervinientes en el sistema que corresponden al Ministerio de la Protección Social como ente regulador de la Política Pensional y las Administradoras de Pensiones. En el trabajo de auditoría no se presentaron limitaciones que afectaran el alcance de la auditoría. Los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a las entidades inmersas dentro del proceso evaluado en la auditoría. 2.1

CONCEPTO SOBRE EL ANÁLISIS EFECTUADO

La Contraloría General de la República, como resultado de la auditoría adelantada, conceptúa que del análisis efectuado al proceso de recaudo de aportes a Pensión mediante la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes PILA, se presenta lo siguiente: El Decreto 1465 de 10 de mayo de 2005, creó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA, para permitir a todas las personas y empresas pagar sus aportes al Sistema de la Protección Social, Salud, Pensiones, Riesgos Profesionales y aportes parafiscales a Cajas de Compensación Familiar, SENA e ICBF. Sin embargo, aún existen excepciones en el pago de los aportes a través de la planilla, referentes a aquellas entidades que reciben recursos del Sistema

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CONTRALORIA GENERAL

DE LA REPÚSLICA

CONTRALQRI" SOOtAL

DKLaO"CA

IBECTOA

General de Participaciones - SGP, como las instituciones de prestación de servicios de salud de la red pública y los pensionados que cotizan voluntariamente, así como las fuerzas públicas, el magisterio y algunas universidades públicas que poseen régimen especial de salud. Estas excepciones no permiten garantizar el adecuado control del recaudo. El anterior Ministerio de la Protección Social propuso eliminar estas excepciones sin que a la fecha se hayan realizado los ajustes respectivos, porque reconoce la existencia de factores que impiden el pago a través de la PILA por parte de todos los aportantes obligados a cotizar. Dentro del Sistema General de Pensiones existe una problemática relacionada con la cadena de valor del Proceso PILA, respecto al recaudo de los aportes referente al alto volumen de rezagos y de cartera existente en todas las AFP, cuyas cifras han aumentado constantemente desde su creación, pese a la continua depuración que se realiza. Teniendo en cuenta el rol del Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, respecto de la información reportada por las Administradoras de Fondos de Pensiones a través del Registro Único de Afiliados - RUAF, se observó que no realizan acciones de revisión y control sobre la veracidad de la misma que permita tener mayor control del Sistema; realizar análisis y estudios que lleven a detectar las tendencias y las variables que lo afectan, haciendo posible el oportuno direccionamiento de las políticas sociales y que a su vez se constituya en la base única sobre la cual los operadores de información establezcan mallas de validación suficientes y efectivas (no sólo estructurales) que permitan identificar plenamente el recaudo; aunado a ello, como consecuencia de esta falencia existe incertidumbre sobre el valor total recaudado en el Sistema General de Seguridad Social por concepto de aportes a pensión. Lo descrito anteriormente hace gravosa la situación para los afiliados al Sistema que están ad portas de solicitar el reconocimiento de pensión, porque a pesar de que le fueron descontadas las cotizaciones exigidas por el sistema por parte del empleador, éste no hizo los pagos oportunamente a las administradoras, situación que incide en la imposibilidad de que los afiliados alcancen el monto necesario o las semanas requeridas para acceder al Derecho, lo cual se ve reflejado en que en el periodo auditado se tramitaron en el RAIS 13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones sustitutivas, es decir, que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los requisitos mínimos para adquirir la pensión. De igual manera, se reflejan en el mismo periodo, un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regímenes.

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CONTRALORIA GENERAL-

DE

LA

'

REPÚBLICA

CONT""LORI" OR.aOAl>A ¡SEOtOR SOOtAL

A junio 30 de 2011 se encontraban afiliados a los dos regímenes (RPM y RAIS) 16.088.701 personas, de las cuales, solamente 6.081.541 cotizan al Sistema, representando el 37,8% de los afiliados y a diciembre de 2010, existían 924.689 pensionados en el ISS y 42.769 en las AFP privadas. De otra parte, las entidades creadas por el Gobierno a través de la Ley 1151 de 2007 - Plan Nacional de Desarrollo, para subsanar las falencias presentadas en la gestión desarrollada por el Instituto de Seguro Social - 155, aún sin liquidar y la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL EICE en Liquidación, son la Administradora Colombiana de Pensiones -Col pensiones, que a mayo de 2012 no ha iniciado la ejecución de las funciones atribuidas legalmente y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, que apenas inició labores en noviembre de 2011, a pesar de lo anterior, estas dos entidades han ejecutado importantes recursos del Presupuesto General de la Nación, tal como se explica en el acápite respectivo.

2.2

RELACiÓN DE HALLAZGOS

En desarrollo de la presente auditoría, se establecieron veinticuatro (24) hallazgos administrativos, de los cuales uno (1) corresponde a hallazgo con alcance fiscal, catorce (14) tienen posible alcance disciplinario y por uno (1) se iniciará Indagación Preliminar; los cuales serán trasladados ante las instancias competentes.

Bogotá, D. C,

~~

ESA DE JESUS ORTEGA PEDROZA Contralora Delegada para el Sector Social

G,,,,,'" G,,,",,,o .fJ.

, .1 Director de Vlglla"cia Flsca •• lrnón AleJa"dm (\\\.; Supervisora, Margarita Ximena Pardo Rodríguez r.Responsable de Auditoría, Silvia Liliana Ortiz Durán

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CONTRALORIA GENERAL

DE

LA

REPÚBLICA

3. 3.1

I

CONTRA.ORIA D •• IIOADA SeCTOR SOC ••••L

RESULTADOS DE LA AUDITORíA

PLANILLA INTEGRADA DE LIQUIDACiÓN DE APORTES - PILA, NORMATIVIDAD APLICABLE - MINISTERIO DE LA PROTECCiÓN SOCIAL Y SUPERINTENDENCIA FINANCIERA

El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de la Protección Social hoy Ministerio de Salud y Protección Social, mediante el Decreto 1465 de 10 de mayo de 2005, creó la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes - PILA para permitir a todas las personas y empresas pagar sus aportes al Sistema de la Protección Social, Salud, Pensiones, Riesgos profesionales y aportes parafiscales a Cajas de Compensación Familiar, SENA e ICBF. Fue reglamentada en los Decretos 3667 de 2004, 187 de 2005 y 1465 de 2005, éste último modificado por el Decreto 1931 de 2006. El recaudo a través de la planilla PILA inicia en agosto del 2005; sin embargo, a junio 30 de 2011, existen exceptuados de pagar sus aportes mediante esta planilla que son aquellas entidades que reciben recursos del Sistema General de Participación, como las instituciones de prestación de servicios de salud de la red pública, y los pensionados que cotizan voluntariamente por sí mismos, así como las fuerzas públicas, el magisterio y algunas universidades públicas que poseen un régimen especial de salud; estas excepciones no permiten garantizar el control al recaudo. El Ministerio reconoce que existen factores que impiden el pago a través de la PILA de todos los aportantes obligados a cotizar. El Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social, hizo evidente que respecto a la información recibida de las AFP a través del RUAF, no se realizan acciones de revisión y control sobre la veracidad de la misma, por lo cual se concluye que no se efectúan análisis estadísticos que le permita al Ministerio identificar las variables del sistema para ajustar y redireccionar oportunamente la Política de Estado en materia pensional, que garantice el derecho a las personas afiliadas al Sistema de alcanzar una pensión. De igual manera, existe incertidumbre sobre el valor total recaudado por concepto de aportes a pensión, debido a la existencia de excepciones en el pago a través de la Planilla. Dentro de los actores del proceso PILA- Componente Pensiones- se encuentran: 1. Operadores de información que brindan los mecanismos tecnológicos que permiten la operación del Sistema en cuanto a la recepción, validación y 11

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CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

I

CONTAALORIA DELEGADA SECTOR SOCIAL

distribución de la información relacionada con la planilla. Se clasifican en Entidades Financieras que son 17 en total: Banco Agrario, Bancoomeva, Banco de Bogotá, Banco Popular, Banco Santander, Bancolombia, Citibank, Banitsmo, Banco GNB Sudameris, BBVA, Helm Bank, Multibanca Colpatria, Banco de Occidente, Banco Caja Social, BCSC, Granbanco, Banco Davivienda, AV Villas; y entidades no Financieras con seis (06) en total: Asopagos, Mi Planilla, Enlace Operativo, Fedecajas, Aportes en Línea, Pago Simple. 2. Operadores financieros que corresponden a las personas jurídicas, responsables de administrar los sistemas que permiten a los aportantes realizar el pago con cargo a la cuenta que tienen en una entidad financiera y a favor de las cuentas de las administradoras. Los servicios que utilizan los operadores financieros para recaudar los dineros son: Banco de la República y ACH (Servicio de Transferencias Interbancarias) a través de PSE (Pagos seguros en línea). 3. Ministerio de la Protección Social, hoy Ministerio de Salud y Protección Social y Ministerio de Trabajo, se encargaba de dirigir, regular y establecer políticas; recibir datos de las planillas diariamente; realizar estudios, determinar tendencias, regular y monitorear el Sistema de la Seguridad Social. 4. Administradoras de Pensiones - AFP Privadas y Públicas: Responsables de la recepción de la información y el recaudo mensual de los aportes; realizan el control de la evasión a la seguridad social; contratan, pagan y supervisan los servicios prestados por los Operadores de Información y Financieros; confirman la recepción de los pagos al aportante y concilian diariamente los datos y el recaudo con los operadores de información. Actualmente hay seis (6) fondos privados administrando el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS): Porvenir S.A., Protección S.A., BBVA Horizonte Pensiones y Cesantías S.A., ING Pensiones y Cesantías, Skandia S.A, y Colfondos S.A y de la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida (RPM), está encargado el ISS además de otras entidades que no se incluyeron dentro del proceso auditor como Caprecom, Caxdac, Fondo de Antioquia y Fonprecon. Todas las AFP son vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. Al respecto, ASOFONDOS, como entidad gremial sin ánimo de lucro, representa la actividad de las Administradoras de Fondos de Pensiones y dé Cesantías, creada en 1994 como un organismo privado, analiza las bases de datos de afiliados enviadas por las AFP y se comparan con el fin de determinar la viabilidad de la afiliación, prevenir multiafiliaciones y apoyar el proceso de compensación de pagos de las AFP, entre otros procesos, a través del Sistema de Información de Afiliados a los Fondos de Pensiones - SIAFP. 12

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CONTRALORíA 1 CONTRALORIA O.LROADA GENERAL DE LA REPÚBLICA SECTORSOCIAL

El siguiente esquema muestra a los diferentes actores:

Entidades Flnanderas 1. Banco Agrario 2. Banco Caja Sodal 3. Banco Bogotá 4. Banco Oavlvienda 5. Banco Popula 6. HelmBank

7. Banco Santander 8. AVVillas 9. Bancolombia lO.ScotlabankColombia 11. Banco Otlbank

S.A.

12. HSBC

13. Banco Sudamerls 14. Banco Coomeva 15. BBVA 16. Red MultlbancaColpatrla 17.Baneo de Occidente Entidades no Flnanderas 18.Asocajas

Asistida

Pl't)1.ección Skandia Reglmen I.S.S

d.

Prima

M.dla

RPM

19.MI Planilla 2O.Enlace

Operativo

21.FedecaJas 22.Pago Simple 23.Aportes en linea

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Grafica No. 1 Esquema Actores proceso PILA Pensiones Elaborado por el Auditor Gilton Sánchez

Durante 2010, el dinero recaudado a través de la planilla PILA fue de $33 billones de pesos, de los cuales corresponden a pensiones $12,6 billones equivalente al 38.4% y durante el primer semestre de 2011 el recaudo alcanzó $16,8 billones. A diciembre de 2010 existían 786.468 aportantes distribuidos entre empresarios e independientes y 6.312.472 cotizantes, como se muestra en la siguiente tabla.

13

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CONTRALORIA GENERAL

DE LA REPÚBLICA

I

CONT••••. OlllA OeLeOAOA SECTOR SectA\.

Tipo de aportante: Total No. Periodo No. Cotizantes Aportantes Cotización 5.920.088 743.885 Enero 6.132.525 779.322 Febrero 6.290.493 788.939 Marzo 6.249.280 791.769 Abril 6.071.878 790.796 Mayo 6.047.429 787.848 Junio 6.026.884 786.706 Julio 6.081.963 787.046 Agosto 6.109.512 793.971 Septiembre 6.155.220 798.868 Octubre 6.170.107 800.320 Noviembre 6.312.472 786.468 Diciembre Total aporte pensión año 2010 Tabla No. 2 Aportes de Pensión vigencia 2010 Fuente: Oficio MPS, 2011 ER1 07428 de 28/10/2011

3.2

Suma Aporte Pensión 1.032.179.640.359 1.057.819.906.280 1.086.290.683.081 1.098.206.206.016 1.023.544.930.936 1.053.828.137.243 1.022.083.302.931 1.031.044.299.497 1.021.682.282.477 1.033.321.035.629 1.054.296.893.784 1.171.680.053.649 12.685.977.371.882

POLlTICA y REGULACION SOBRE EL TEMA PENSIONAL

En la actualidad, el Gobierno Nacional proyecta una nueva reforma pensional, sin que a la fecha se conozca la propuesta definitiva (Mayo de 2012); ante ello es preciso tener en cuenta que las anteriores reformas pensionales tenían como objetivos: reducir el alto pasivo que genera déficit actuarial de largo plazo para poder respaldar la posición financiera de los sistemas públicos de pensiones por considerarlo una amenaza para la sostenibilidad de las finanzas públicas, ampliar la cobertura y alcanzar la equidad en el Sistema; sin embargo, estas reformas finalmente redujeron la posibilidad de que los cotizantes obtuvieran una pensión mínima, debido al aumento de los requisitos que exigidos para alcanzarla, sin que se hayan subsanado los problemas estructurales como la mayor participación de afiliados cotizantes en el Sistemay la mayor cobertura. Al respecto, la CGR realizó funciones de advertencia con Oficios 2012EE6938 de 07/02/12 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Trabajo, Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP y FOGAFIN e 155; 2012EE7830 de 10/02/12 a la Contaduría General de la Nación y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre las inconsistencias en el tema, 2012EE18375 de 27/03/12 al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Trabajo, poniendo de presente situaciones presentadas en las entidades encargadas del reconocimiento y pago de derechos pensionales del sector público, tales como el retraso en la 14

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CONTRALORIA GENERAL

DE

LA

REPÚBLICA

I

CONT •••••• ORIA DEUGADA SECTOR SOCIAL

puesta en marcha de la UGPP, regulación en materia de Seguridad Social, litigiosidad por falta de uniformidad de criterios, cobertura del Sistema, registro y deficiente revelación del pasivo pensional, entre otras. No obstante, la responsabilidad del Gobierno Nacional establecida en el artículo 48 de la Constitución Nacional de brindar la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley y del deber de garantizar a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social, la aplicación práctica de esta disposición muestra otros aspectos: A junio de 2011, los cotizantes al RAIS son 4.206.685 personas, de las cuales el 75% ganan menos de dos (02) salarios mínimos, por lo cual, de acuerdo a las proyecciones actuariales realizadas por ASOFONDOS, no alcanzarán el monto requerido para acceder a la pensión mínima, teniendo en cuenta que para obtener una pensión por el monto del Salario Mínimo Legal Vigente en el 2012, se requieren tener un capital individual de $136 millones, el cual ascenderá en el 2020 a $150 millones (El valor varía entre hombres y mujeres, y depende de la edad del beneficiario a quien se sustituye la pensión). De otra parte, el 95,8% de los pensionados se encuentran en el RPM; el 58% de éstos reciben menos de dos (02) salarios mínimos al mes, mientras que una minoría privilegiada (1.750 personas) ganan entre 16 y 25 salarios rnlnlrnos". El RAIS sólo tiene el 4,2% de los pensionados. Durante el periodo auditado comprendido entre enero del 2010 Y junio del 2011, en el RAIS se tramitaron 13.554 devoluciones de saldo y en el RPM (ISS) 22.378 indemnizaciones sustitutivas, lo que nos indica que 35.932 personas no alcanzaron a cumplir los requisitos mínimos para adquirir la pensión y la opción restante es optar por la devolución de los ahorros realizados durante la vida laboral, de igual manera, se reflejó en el mismo periodo un total de 55.449 solicitudes negadas en ambos regímenes. A diciembre de 2010, existen 924.689 pensionados en ellSS y 42.769 en las AFP privadas. Otra limitación para que las personas puedan alcanzar una pensión de forma oportuna, una vez culmina su actividad laboral, es la demora que presentan las AFP públicas y privadas en el reconocimiento de las pensiones. En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAIS), las solicitudes superan los cuatro (4)

lAgencia de infonnación laboral Trabajo Decente Vida Digna.

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CONTRALORIA GENERAL

DE

LA

REPÚBLICA

I

CONTRA'OAIA oe'EDADA SECTOR SOCIAL

meses en un rango entre el 6% y el 32% del total de las mismas y los seis (6) meses entre el rango del 8% y el 91%. Las solicitudes de pensión por invalidez presentan una demora adicional a causa de la calificación requerida para el trámite por parte de las Juntas de Calificación de Invalidez, las cuales en la mayoría de casos no reconocen el porcentaje mayor al 50% de invalidez requerido para la pensión. En cuanto al Régimen de Prima Media (RPM) representado en el ISS, del total de solicitudes pensionales recibidas en el periodo auditado, aproximadamente el 57% tienen fecha de decisión superior a cuatro (04) meses y 43% superior a (06) seis meses. Sumado a lo anterior, las demoras presentadas en Cajanal EICE en Liquidación superan todas las expectativas por cuanto de 11.118 solicitudes que están pendientes de resolver el 44% supera los 30 meses, es decir, 4.880 personas no han podido beneficiarse de este derecho a causa de la desorganización lnsñtuclonat'. La Ley 790 de 2002 creó el Ministerio de la Protección Social como resultado de la fusión de los Ministerios de Trabajo y Salud; con la Ley 1444 de 2011 se escinde nuevamente el Ministerio de Protección Social. Al respecto, se destaca que de la revisión de las actuaciones del escindido Ministerio, hay prioridad en el área de Salud, mientras que el tema laboral se encuentra relegado, teniendo en cuenta que no se aplicaron políticas pensionales y de empleo sólidas basadas en el diagnóstico de la problemática laboral: desempleo e informalidad, aspectos que van de la mano en la política pensional. El gobierno en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010: Estado Comunitario: Desarrollo para todos, en materia pensional planteaba las siguientes metas: Brindar una mayor calidad y oportunidad en los servicios del pensionado, mediante una reingeniería de las entidades que administran el Régimen de Prima Media, consolidando este régimen en una reconocedora única de pensiones; esta función fue asignada por la Ley 1151 de 2007 a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), empresa industrial y comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo, la cual tiene como objeto la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales asignadas por las normas legales y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos.

Oficio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Ministerio de Trabajo No. 2-2012-012306 de 17/04/12, página 2, "las razones por las cuales se consideró la reorganización institucional del Régimen de Prima Media con prestación definida se sintetizaron en la búsqueda de la eficiencia, la moralidad administrativa y la defensa de los derechos de los añllados"

2

16

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CONTRALORIA

. GENERAL

DE

LA

REPÚBLICA

I

CONTR""_ORIA DaLIEGADA SECTOR SOOiAL

Sin embargo, a junio 30 de 2011, la entidad ha ejecutado recursos por $ 36.801 millones sin iniciar las actividades legalmente atribuidas. Así mismo, el PND incluye como meta aumentar la cobertura en afiliación a pensiones al 38% en el 2010 tomando como base el 2005 que registró el 25%3. La meta planteada por el Gobierno Nacional de aumentar la cobertura al 38% en el 2010 no se cumplió, dado que a diciembre de 2006 la cobertura real era del 26,3% (Cotizantes/PEA) y a diciembre del 2010 este indicador alcanzó el 28%. Aunque significó un aumento de 1,7%, distó enormemente de la meta fijada en el Plan. Concepto Afiliados Regimen de ahorro inidi~dual Afiliados Régimen de Prima Media Total Afiliados

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8.741.656

9.270.422

6.227.385

6.428.465

6.363.465

13.006.464

13.936.825

14.795.659

15.170.121

15.633.887

Cotizantes

Regimen de ahorro indi~dual

2.943.940

3.522.056

3.840.103

3.987.104

4.282.424

Cotizantes

Regimen de Prima Media

2.016.227

1.906.163

1.971.307

1.978.641

1.861.385

4.960.167

5.428.219

5.811.410

5.965.745

6.143.809

Ocupados (Mes die de cada año)

16.658.475

17.461.395

17.684.776

19.100.651

19.540.241

PEA (Mes dic de cada año)

18.883.982

19.377.916

19.783.325

21.534.579

21.978.771

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COT/Ocupados

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32,9%

31,2%

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COT/PEA

26,3%

28,0%

29,4%

27,7%

28,0%

Total Cotizantes

AFVPEA

Té;lbla No. 3 Afiliados al Sistema General de Pensiones 2006-2010 Fuente: DANE y Superintendencia Financiera.

Lo anterior se debe, en parte, a los limitados logros en la reducción del desempleo yen la reducción de la informalidad. En diciembre del 2006, la tasa de desempleo era del 11.8%, y en diciembre del 2010 se registró el 11.1%, es decir, se redujo en 0.7 % en el cuatrienio, pero tampoco se alcanzó la meta contemplada en el Plan que era reducirla al 8.8 %. La proporción de ocupados informales en las trece áreas" registró 50,4% para el trimestre octubre - diciembre de 2006, yen el mismo periodo en el 2010 fue del 51,7%, este indicador en vez de mejorar por el contrario aumentó en 1.2 %. Otro indicador para medir la informalidad, son los ocupados sin seguridad Social (salud y pensión), que según el DANE, en el trimestre octubre -

3Bases del Plan Nacional de Desarrollo, Estado Comunitario: Desarrollo para todos. Tomo 1,Página 138, cuadro 3.8. 4Bogotá D.C., MedelHn-Valle de Aburrá, Cali-Yumbo, Barranquilla-Soledad, Bucaramanga-Gir6n-PiedecuestaFloridablanca, Manizales-Villamaría, Pasto, Pereira-Dos quebradas-La Virginia, Cúcuta-Villa del Rosario-Los Patios-El Zulia, Ibagué, Montería, Cartagena y Villavicencio.

17

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CONTRALORIA t CONT"ALOlllA GENERAL

DE

L.A REPÚBLICA

SIiCTOR

O_LRaADA

SOCIAL

diciembre del 2006, registró 58,6% y en el mismo trimestre del 2010, fue del 58,3%. 3.2.1

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP

y

Con la Ley 1151 de 2007 se crea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, como entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, cuya misión se dirige a reconocer las obligaciones pensionales del Régimen de Prima Media a cargo de las entidades públicas del orden nacional que estén o se hayan liquidado (en total 31 entidades), la cual ha tenido a 30 de junio de 2011, una ejecución de $23 mil millones y sólo hasta el 8 de noviembre de 2011 inició operaciones con la recepción de las historias laborales y expedientes de solicitudes de pensión en trámite correspondientes a CAJANAL EICE en Liquidación. El retardo en la ejecución de las funciones a su cargo y de las funciones de control de la evasión y elusión de los aportes parafiscales, afecta a los afiliados directamente y al Sistema de Seguridad Social en general y fue objeto de Función de Advertencia por parte de la Contralora General de la República. 3.3 CADENA DE VALOR DEL COMPONENTEPENSIONES 3.3.1

Afiliación

A diciembre de 2010 se encontraban afiliados al Sistema General de Pensiones (incluyendo al ISS y las AFP privadas) 15.630.404 personas, presentándose un incremento de 2,6% frente a lo alcanzado a enero del mismo año (15.223.886). A junio 30 de 2011 se encuentran afiliados 16.088.701, registrando un incremento del 2.8% frente a diciembre de 2010. Es decir, el número de afiliados creció en el primer semestre de 2011 más de lo que creció en todo el año del 2010. Para afirmar lo anterior, en términos absolutos entre diciembre y enero de 2010 el número de afiliados aumentó en 406.518 personas, mientras en el primer semestre del 2011 dicho aumento fue de 458.297 afiliados. Del total de afiliados a junio de 2011 cotizaban al Sistema 6.081.541 personas, es decir, el 37,8%; en el periodo analizado dicho porcentaje presenta un promedio del 38%. Por otra parte, los cotizantes a junio 30 de 2011 corresponden al 27,5% de la fuerza de trabajo (Población Económicamente Activa), con un total de 22.150.585 personas, según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). En el periodo analizado, la cobertura real en promedio alcanzó la cifra del 27%. 18

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'

CONTRALORIA GENERAL

DE

LA

REPÚBLICA

I

CONTI'IALOR'A DIIL"aAOA SECTOR

SOOtAL

En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad había 9.685.028 afiliados a junio de 2011 y en Régimen de Prima Media con Prestación Definida, representado por el Instituto de Seguros Sociales 6.403.673 afiliados, con un peso porcentual del 60% y 40%, respectivamente. Al comparar, en términos absolutos, enero de 2010 con junio de 2011, los afiliados en el ISS disminuyeron en 45.121 afiliados, y los del RAIS aumentaron en 909.936, es decir, la gestión del ISS fue nula en cuanto a nuevas afiliaciones en el periodo analizado. 3.3.1.1 Participación de afiliados en el Régimen RAIS de cada una de las Administradoras En el periodo analizado, Porvenir es el Fondo de Pensiones con el mayor número de afiliados, aumentando la participación al pasar de 30.9% en enero de 2010 a 31.7% de afiliados en junio de 2011, mientras Protección que ocupa el segundo lugar, disminuye su participación al pasar de 21.7% al 21%. Por otra parte BBVA Horizonte perdió 0.4% de participación y a su vez Colfondos aumentó en participación con el 0.4% en el mismo periodo. Finalmente, ING Pensiones y Cesantías y Skandia mantienen su participación, casi que en forma lineal; ING con una participación en promedio durante el periodo de 12.4% y Skandia con el 0.8%. Ver gráfico. 35,0%

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Gráfico No. 4 Afiliados al RAIS, con la participación de cada una de las Administradoras. Año 2010 Y primer semestre de 2011.

A junio de 2011, el 74.6% de los cotizantes al RAIS devengan entre uno y dos salarios mínimos. 19

®

'

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPÚBLICA

I

CONTIlALOlllA OEL.ClADA SECTOR SOCtAL

JUNIO DE 2011

Cotizantes

Rango Salarios

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