VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Contratos de gestión pública como mecanismo de corresponsabilidad y control social : el caso venezolano1 Jorge Baralt a, Edgar Rojas b, y Harold Zavarce c a

b, c

Petróleos de Venezuela, Caracas, Venezuela Banco Central de Venezuela, Caracas, Venezuela

1. Introducción Este trabajo elabora conceptualmente sobre la relevancia de los contratos de gestión como unidad organizativa de un Estado en transformación, al permitir la prestación de bienes y servicios públicos de naturaleza concurrente con base en una nueva concepción sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad. Se enfatiza la existencia de competencias concurrentes entre la ciudadanía organizada y los organismos de la administración pública para la provisión de bienes públicos locales, y se propone el diseño de un sistema integrado de información para una gerencia corresponsable que integra la contabilidad de procesos, de costos, y la planificación financiera de los contratos de gestión. Asimismo, este sistema integra la información de una red de contratos de gestión de la administración pública, que facilita la elaboración y seguimiento de los presupuestos nacionales, el ejercicio de la responsabilidad y la transparencia en la gestión pública, y el aprendizaje social en la provisión de bienes públicos. En el desarrollo de este marco analítico se utiliza un modelo social de aprendizaje adaptativo con base en la teoría cibernética, sistematizando los procesos de un contrato de gestión, y se conceptualizan los principios de subsidiariedad y corresponsabilidad para la visualización del contrato de gestión como instancia integradora. Para la identificación de la instancia que integra distintos contratos de gestión del sector público se utiliza la teoría de redes, planteando un sistema de información para la gerencia, de soporte al trabajo en red del sector público. Con base en los lineamientos de la Constitución Nacional de 1999, que plantea un esquema de gestión pública por resultados, se le asigna un importante papel a las comunidades organizadas en la formulación, cogestión y control de las políticas públicas, permitiendo la puesta en práctica de una nueva interrelación entre los procesos de descentralización, planificación y participación ciudadana. El modelo planteado permite diagramar el proceso de transformación del Estado venezolano, en función de la nueva gerencia de los contratos de gestión, abriendo canales para la focalización efectiva de recursos en la provisión corresponsable de determinados bienes y servicios públicos, así como para la generación de condiciones de gobernabilidad durante la transición, mediante una acción pública orientada a la identificación selectiva de éxitos tempranos en la satisfacción de demandas sociales en el ámbito local. 1

Este documento forma parte del proyecto “Marco Analítico para el Cambio Estructural del Estado” que los autores llevan a cabo. Se preparó para ser presentado en el VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Los puntos de vista expresados son responsabilidad de los autores y no necesariamente representan los del Banco Central de Venezuela y Petróleos de Venezuela. Correos electrónicos: [email protected] (J. Baralt); [email protected] (E. Rojas); [email protected] (H. Zavarce)

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

El documento consta de cuatro secciones. Luego de esta introducción, en la segunda se presenta el marco analítico, en la tercera los fundamentos de un sistema de información integrado, y en la cuarta se elabora sobre la importancia de los contratos de gestión para el consenso y el fortalecimiento de la gobernabilidad en el proceso de cambio estructural del Estado. La quinta sección plantea el papel que los contratos de gestión por resultados pueden tener para la profundización de la descentralización en Venezuela, y, finalmente, se avanzan las conclusiones y posibles extensiones del trabajo. 2. Marco Analítico El cambio del modelo de gestión pública consiste en la transición de una situación inicial con una Administración Pública Nacional (APN) autoreferenciada y orientada al procedimiento, a otra situación con una administración orientada a la obtención de resultados con base en contratos de gestión, en línea con los preceptos de lo que se ha venido a denominar la Nueva Gestión Pública2 (Quintin, 2002). En la situación inicial, la provisión de bienes públicos se realiza a través de la estandarización de las necesidades de las comunidades en ofertas electorales exitosas, como mecanismo de delegación a grupos políticos. Dada la heterogeneidad de las demandas de bienes públicos por parte de las localidades y las dificultades para la agregación de estas demandas a través de ofertas electorales promedio, se generan problemas de representatividad y control en la provisión de dichos bienes. Estos problemas se extienden a la delegación del nivel político a la gerencia pública, que realiza la provisión de bienes con base en un modelo de gestión de tipo burocrático, que a su vez estandariza la satisfacción de las demandas locales mediante una estructura organizativa poco flexible para responder oportuna y eficazmente a las exigencias dinámicas de las localidades. Como consecuencia de esta estandarización en la provisión de bienes, éstos se suministran con características de “bien masivo” en el sentido de su cualidad, que no necesariamente satisface las necesidades de localidades con demandas heterogéneas. En este caso, la delegación de competencias exclusivas a entes de la administración pública conduce a un arreglo para la producción de este tipo de bienes con una gerencia burocrática caracterizada por el control y la repetición de los procedimientos, sin que esto necesariamente redunde en una adecuada provisión. ¿Qué concepción del modo de producción podría aminorar las fallas del modelo antes descrito?. Una solución promisoria es orientar el modo de producción para responder directamente a la necesidad de producir bienes públicos “locales”, que se ajusten flexiblemente a las demandas específicas y cambiantes de las localidades. Ello requiere de una acción pública orientada a la obtención de resultados donde el ciudadano se convierte en el foco de esta acción, con base en un proceso de aprendizaje social que permite la innovación y redefine la frontera entre el Estado y la sociedad.

2

Esta corriente de pensamiento considera las medidas para mejorar la gestión pública mediante el reconocimiento de buenas prácticas. No constituye una teoría cerrada ni una postura ideológica específica, ni son medidas inequívocas reproducibles en cualquier país. Precisamente esta corriente surgió de la búsqueda de nuevas y mejores prácticas, con base en la construcción de un círculo virtuoso entre el Estado y el “mercado”, que se evalúan de manera permanente a partir del reconocimiento de la importancia del Estado para el desarrollo y la gobernabilidad, en contraste con la corriente que favorece su reducción en favor del mercado. Constituye un nuevo paradigma de gestión, que, de hecho, puede presentarse como una formulación aún provisional de lo que es una práctica emergente en muchos países.

2

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

El aprendizaje se logra a través del establecimiento de un sistema de control e información social, basado en la obtención de resultados y en la búsqueda de una mayor responsabilidad y eficiencia de la acción pública. Estos elementos son operacionalizados a través de la figura del “Contrato de Gestión”, como unidad organizativa tanto de la relación entre el Estado y la sociedad como al interior de la administración pública. Se entiende por contrato de gestión un convenio entre partes con competencias concurrentes, en el cual se establecen compromisos de obtención de resultados, los ámbitos de competencia en la ejecución, las condiciones de su cumplimiento y el monto de los recursos asignados. En este sentido, el contrato de gestión permite conceptualizar a priori las características del bien público que se desea proveer y asignar las competencias, ya sea entre entes de la administración pública o entre el Estado y la sociedad. A su vez, el contrato de gestión es un instrumento natural de integración de la participación del ciudadano en el control social de la acción pública, a través de la cogestión en determinadas provisiones o de la evaluación en la ejecución y en la posterior rendición de cuentas (accountability). Un contrato de gestión por resultados tiene al menos cuatro fases interrelacionadas y recurrentes: planificación, ejecución, seguimiento y rendición de cuentas. En este proceso, el aprendizaje es una consecuencia de las instancias de control, del ejercicio de la transparencia, de la repetición y de la imitación de procesos similares exitosos. La secuencia de estas fases no es estrictamente lineal y abre la oportunidad para instancias de aprendizaje en cualquier etapa del proceso. El seguimiento de la ejecución puede dar lugar a ajustes en esta fase, con base en el desvío de los resultados planificados y en la experiencia, o a cambios en el plan de acción si las condiciones que sustentan el alcance de los resultados se modifican sustancialmente o si mejores estrategias surgen para el logro de los mismos objetivos. La rendición de cuentas de un período, por su parte, puede introducir mejoras en el proceso de planificación del próximo período, y constituye parte de la memoria del proceso. Asimismo, las facultades y compromisos de los órganos de control social crean incentivos ex ante para una acción lo más efectiva posible con miras a un cumplimento de las metas fijadas. En términos de cibernética, en el ámbito de los grupos de trabajo (intra e inter entes públicos) que participan en cada una de las fases del proceso del contrato de gestión, los actores responsables se comportan como agentes cibernéticos adaptativos, en cuanto funcionan con base en el logro de resultados, que reaccionan a cambios del entorno, se reorganizan, reformulan sus propias metas y tratan de superar la adversidad sobre la base de una experiencia acumulada. Esto se ilustra en la figura 1, donde se representan los procesos de un contrato de gestión a tres niveles de la acción intencionada y orientada por metas. El primer nivel corresponde al del agente de la acción o ejecución, el cual actúa sobre una realidad y genera una memoria. Del feedback de la acción con una realidad material, se tienen dos posibilidades de intervención: una de ajuste sobre las acciones que deriva de la evaluación del seguimiento en el cumplimiento de las metas (nivel del agente de control), y otra de cambio en los planes que corresponde al agente de planificación. La figura también puede describirse como la acción intencionada con aprendizaje en las instancias de planificación y ejecución sobre la base de la reacción del sistema en el cual opera y de la historia de los planes. Concibiendo como nodo al contrato de gestión en el ámbito local, se puede conceptualizar una red de 3

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

contratos de gestión cuyas instancias de planificación, ejecución y seguimiento, son conexas con instancias de integración en las comunidades organizadas, órganos y entes de la administración pública, y en organizaciones públicas no estatales. Ello permite crear una red social de contratos de gestión para el aprendizaje mediante la imitación y la innovación, y para el control social en la provisión de bienes públicos. Asimismo, esta red en su expresión presupuestaria, puede permitir el monitoreo efectivo del desembolso de recursos con base en el cumplimiento de metas fijadas, y contribuiría a la ejecución del presupuesto público con base en el desempeño. Las economías externas y el aprendizaje en una estructura descentralizada como la que se propone, es posible en parte, si se cuenta con las competencias del recurso humano en la gestión de contratos de gestión y si se dispone de un sistema integrado de información donde los actores participantes puedan interactuar descentralizamente orientados a la consecución de resultados. 3. Fundamentos del Sistema de Información El sistema de información está orientado a soportar las instancias de dirección, planificación y control del contrato de gestión, y a facilitar la coordinación y el aprendizaje de los actores en contratos de gestión conexos. En otras palabras, este sistema apoya a la gerencia pública como actividad, cuya función es velar por el logro de las metas de los contratos de gestión. Para comprender las fronteras del sistema de información es necesario entender la naturaleza del contenido y el contexto en el cual se desarrollan los contratos. Los contratos de gestión como compromiso orientado a la obtención de resultados tienen como contenido mínimo la siguiente información: (i) objetivos, metas, o resultados, con sus respectivos indicadores de desempeño; (ii) plazos estimados para el logro de los resultados; (iii) condiciones materiales y organizacionales para el cumplimiento de los compromisos; (iv) responsabilidades de actores en la ejecución y el control de la gestión; (v) cronograma de transferencia de recursos con base en el cumplimiento de metas; (vi) obligaciones de información; y, (vii) criterios de evaluación del desempeño. Al nivel de contexto, el hacer de los contratos requiere de compatibilidad en incentivos entre los responsables de la ejecución y los beneficiarios, lo cual debe atenderse mediante un sistema de incentivos individuales o institucionales de acuerdo al resultado de la evaluación, que a su vez requiere de instrumentos y criterios para la medición del desempeño, y de obligaciones en el ejercicio de la transparencia. El sistema maneja cuatro tipos de información: cualitativa (CL), cuantitativa (CN), operativa (O) y gerencial (G). Tal como lo ilustra la figura 2, la información cuantitativa que soporta las operaciones puede transformarse en cualitativa en manos del actor que opera un proceso, y ésta transformarse en información gerencial para la dirección, la planificación y el control del contrato de gestión. Así, la información cuantitativa puede constituirse en gerencial, y ésta, a su vez, en información cualitativa. En cuanto a la información cualitativa, esta puede materializarse en un sistema de literatura gris donde constan los contratos de gestión, los informes de seguimiento y rendición de cuentas, las presentaciones y las minutas de reuniones. Este documento se concentrará en el sistema de información cuantitativa. 4

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

El sistema de información cuantitativa se basa en la idea de generar una álgebra aditiva como un conjunto de estructuras sobre la cual se definen operaciones con propiedades de suma aritmética. Operativamente, se propone un sistema de contabilidad, como sistema de información cuantitativo que se rige por una álgebra aditiva y una serie de principios y regulaciones establecidas, a nivel gerencial y operacional. El foco del sistema y elemento de su flexibilidad, es el proceso de producción del contrato de gestión. Se concibe así una contabilidad de procesos donde las dimensiones de los insumos y el producto por unidad de tiempo, permite manejar el contrato de gestión como unidad de negocios, el cual tiene unos beneficiarios, unos proveedores y unas finanzas. Esto se ilustra en la figura 3. Cabe destacar, que usualmente los sistemas de información en el ámbito de la APN manejan los aspectos financieros con una vinculación débil con los procesos de producción de bienes públicos y el seguimiento de la atención al ciudadano. Ello hace de la elaboración del presupuesto público una tarea ajena a la gerencia de procesos. La interpretación de las cuentas del sistema se basa en cuatro atributos, los cuales coadyuvan a los procesos de un contrato de gestión. Estos son: (i) Los valores que representan unidades monetarias (M) y no monetarias (N), los cuales apoyan la contabilidad de procesos, los centros de costos, las finanzas y el presupuesto; (ii) Los valores históricos (H) o valores proyectados a futuro (P), los cuales apoyan la rendición de cuentas, el aprendizaje social, la planificación y el presupuesto; (iii) Los valores registrados (R) o computados (C), los cuales apoyan el seguimiento, la contabilidad de procesos, de costos y financiera, y permite la elaboración de indicadores de gestión para la gerencia del contrato; y (iv) Los valores requeridos internamente (I) o externamente (E), los cuales apoyan la gerencia del contrato y al control social. Cabe destacar que dependiendo del contexto, un dato puede ser una pieza de información cuyo atributo sea compuesto por las categorías anteriores. Por ejemplo, el número de niños atendidos en la escuela X el año pasado en la rendición de cuentas de este centro educativo, es del tipo NHRE, donde cada sigla denota una categoría. La direccionalidad del flujo de información está establecida por la lógica de los procesos. Va por naturaleza de lo no monetario a lo monetario mediante la multiplicación de insumos por sus precios. De lo histórico a lo proyectado, como es el caso de tecnologías estables para la provisión de bienes públicos. De lo interno a lo externo, por el paso de la ejecución a la rendición de cuentas, y por último, de lo registrado a lo computado como lo es el cálculo de un indicador de desempeño con base en los resultados. A un nivel abstracto, se trata de transformaciones lineales donde los operadores son vectores de precios y matrices con propiedades particulares para el cálculo de indicadores que operan sobre vectores de cantidades. Las direcciones de estos flujos se ilustran en la figura 4. La direccionalidad de los flujos, ilustra de manera directa los ámbitos del sistema en términos de las prácticas. Cuando se va de lo histórico a lo proyectado en valores monetarios se está en la contabilidad financiera. En lo monetario y proyectado está el presupuesto, y en la intersección de lo proyectado en términos monetarios y no monetarios se encuentra la planificación de la gestión. En términos del ejercicio de la transparencia y el control social, en materia de informes de corto plazo, 5

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

está lo externo histórico cualitativo y cuantitativo para los informes de seguimiento, y para el mediano plazo, el informe de gestión. Asimismo, en términos de lo proyectado externo cualitativo y cuantitativo en el corto y mediano plazo, se tienen los planes de operación y de gestión, respectivamente. Si se considera el largo plazo, y al nivel de la integración de los contratos de gestión en lo cuantitativo y lo cualitativo, está el acervo de la experiencia histórica y en materia de proyección, los planes estratégicos. Por último, los sistemas de contabilidad se pueden visualizar en su integración al cruzar lo registrado y computado con la información cualitativa y cuantitativa, y esto a su vez con el cruce de lo interno y externo con lo histórico y lo proyectado, tal como se ilustra en la figura 5. En lo no monetario, y como base del sistema está el módulo de contabilidad de procesos. Este deriva hacia lo monetario en la contabilidad de costos, y a su vez en la contabilidad presupuestaria en el ámbito de lo proyectado. Asimismo, hacia lo interno histórico se tiene el módulo de contabilidad administrativa, que incluye los subsistemas como tesorería y nómina, y hacia lo externo histórico el de contabilidad financiera. Se esbozan así las bases conceptuales de un sistema de información integrado y distribuido con base en un módulo de procesos, y que con procedimientos de registro y cómputo modular genera el resto de los subsistemas. 4. Contratos de Gestión, Consenso y Capital Social La pertinencia conceptual del contrato de gestión para la provisión de bienes públicos locales puede constituirse en fundamento de la estrategia de transformación de la APN que actualmente se está diseñando en Venezuela3. De esta manera, se prioriza un ajuste que partiendo de esta conceptualización propenda a una reorganización de la acción pública en aras de una mayor efectividad y calidad, que no necesariamente amerite una reducción abrupta del tamaño del Estado venezolano. Aunque si bien la transformación de la APN, para pasar de un Estado administrativamente ineficiente a otro más efectivo en su incidencia en la dinámica social, es un proceso de mediano plazo, resulta determinante la manera de abordar el problema en el corto plazo en cuanto a la gerencia de la transición, tal como puede visualizarse en la figura 6. Si esta transición es un período de fuerte inestabilidad socio-política que demanda una mayor capacidad del Estado, es fundamental poder señalizar en torno a la direccionalidad de la reforma y propiciar el consenso necesario, lo que permitirá viabilizar el proceso sobre la base de la obtención de éxitos tempranos en los que se haya puesto a prueba el nuevo enfoque4.

3

En Septiembre de 2002, el Ejecutivo Nacional creó la “Comisión Presidencial para la Transformación de la Administración Pública Nacional en Instrumento para la Consolidación del Nuevo Estado Venezolano”, órgano permanente de asesoría directa al Presidente de la República que tiene por objeto establecer las directrices, impulsar, coordinar, y evaluar el proceso de transformación del nuevo marco institucional de la APN, en concordancia con los postulados establecidos en la Constitución Nacional vigente. 4 La estrategia de implementación puede ser incremental, al definir una secuencia de acción que se inicie con pequeños cambios para su futura extensión; masiva, basada en una acción que abarque simultáneamente cambios en muchos frentes; y radical/selectiva, la cual prioriza la acción al escogerse los ejes reales del cambio que permitirán posteriormente dinamizarlo a través de su difusión como “éxitos tempranos”. 6

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

La estrategia actual de transformación del Estado encuentra fundamento en el cambio constitucional de 1999, con el que se materializó el ajuste de las reglas sociales bajo las cuales se ha venido produciendo la subsiguiente armonización de la normativa que rige al sistema socioeconómico y al papel del Estado en la economía. Si bien de la definición constitucional del sistema socioeconómico y de Estado puede interpretarse una motivación de inclusión social5, la gerencia de la transición es fundamental para aminorar los riesgos de exclusión que están presentes cuando el Estado está induciendo una reconcepción de sus relaciones con la sociedad, sin lograr fomentar una participación ciudadana genuina que viabilice el cambio estructural a través del consenso. El consenso político "necesario" en términos de la provisión de estabilizadores sociales durante la transición, gira en torno a la creación de coaliciones mínimas que comiencen a construir redes del capital social. Estas redes están orientadas a la transformación del Estado sobre la base de cambios explícitos y acelerados, donde el sujeto transformador son las bases de las organizaciones comunitarias y gremiales en la acción de los contratos de gestión por resultados. En el caso venezolano, esta coalición mínima se promueve y sustenta en la corresponsabilidad del sector militar, mediante una “participación activa en el desarrollo nacional” (Constitución Nacional de 1999, Artículo 328), junto con las comunidades en la provisión de bienes locales, y en los acuerdos de las negociaciones con las bases sociales para sustituir los liderazgos representativos tradicionales. Esta estrategia de transición podría devenir en dos realidades antagónicas. Por una parte, las fortalezas relativas organizacionales y técnicas del sector militar, con respecto a las debilidades de las redes sociales en cuanto a su articulación y dirección colectiva, podrían sentar las bases para el cierre del juego democrático en escenarios de extrema confrontación política. Por otra parte, la acumulación de capital social a través del aprendizaje de las bases en coyunturas de confrontación política extrema, y el movimiento rápido para aprovechar la inestabilidad como ventana de oportunidad para el proceso de reforma de la APN, podría devenir en un adecuado equilibrio entre representación y participación, como base de un nuevo modo de organización social. Para aminorar los riesgos de exclusión y de falta de consenso social, que consecuentemente limitan la innovación y afectan la gobernabilidad, la formulación de la estrategia de transformación del Estado venezolano debe apuntar a la construcción de una red de información y control social para la provisión de bienes públicos locales focalizada en un conjunto piloto de contratos de gestión6. La obtención intencionada de resultados positivos y tempranos de una red de contratos de gestión de la APN, contribuiría a incrementar la posibilidad de alcanzar un nuevo modo de organización democrática de la sociedad a partir de una rápida y estable acumulación de capital social. Este nivel critico de capital social aminora los riegos de evolución hacia regímenes totalitarios o de fuerte inestabilidad socio-política. 5

En tal sentido, según la Constitución de 1999 el sistema socioeconómico tiene como fin asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. Al Estado se le encarga de promover el desarrollo armónico de la economía nacional, garantizando la seguridad jurídica, la sustentabilidad del crecimiento económico, para lograr una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática, participativa y de consulta abierta. A estos fines, al Estado se le define como un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, federal descentralizado, que se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. 6 El marco legal actualmente vigente en Venezuela contempla la figura de los contratos de gestión. En la Ley Orgánica de la Administración Pública, promulgada en octubre de 2001, se establece la normativa para la operación de los compromisos de gestión a distintos niveles de la administración pública. 7

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

5. Evitando los riesgos de la descentralización: el papel del contrato de gestión La concepción en red de la acción pública permite visualizar la integración de los tres procesos fundamentales que el marco constitucional vigente propone para el cambio estructural del Estado venezolano: Planificación, Descentralización y Participación, tal como se ilustra en la figura 7. Estos tres procesos claves son transversales a la configuración del nuevo Estado y determinan la estructura de sus relaciones con la sociedad al ser concebidos como instrumentos de inclusión social. En tal sentido, el Estado de la Constitución de 1999 es un Estado planificador con base a la participación ciudadana y la desconcentración a las comunidades mediante la cogestión7. Dado el importante papel que el nuevo enfoque le asigna a las comunidades organizadas en la planificación y control de las políticas públicas de impacto local, es necesario integrar y profundizar el proceso de la descentralización de competencias y recursos fiscales a los gobiernos subnacionales con miras a lograr una interacción creadora entre estos niveles de gobierno y sus comunidades. Esta interacción puede visualizarse a través de un sistema de planificación participativa, donde los consejos de planificación al nivel regional y local8 sean instrumentos reales para la participación genuina de las comunidades en la elaboración y seguimiento de los planes del sector público. A su vez, las comunidades participarían de la cogestión de determinados servicios, mediante la promoción de actividades cooperativas al interior de la administración pública. El nuevo enfoque permitiría planificar la asignación de recursos con base en los contratos de gestión para la provisión de bienes locales, contando con un sistema de control social que puede contribuir a una mejora del problema de agregación, a través de una concordancia más precisa entre las preferencias de la población y la oferta de bienes y servicios públicos. Se trata, entonces, de crear un sistema de administración del gasto descentralizado que provea la información pública necesaria, teniendo en cuenta que el control social se incrementa en la medida que funcionan mecanismos para la colectivización de la información sobre la asignación de los recursos públicos (Rojas, 2000). De esta manera, se estarían reconociendo los beneficios de la descentralización participativa referidos al perfeccionamiento de la democracia y a las mejoras en la asignación del gasto público, a la vez que se estarían aminorando sus riesgos. El principal de ellos es el que se subestime la importancia de satisfacer las condiciones que el mismo proceso de descentralización exige (Wiesner, 1997). Como sostiene Prud’homme (1994) “existen peligros de la descentralización”. En tanto la descentralización parta de la premisa de una mayor concordancia entre las preferencias de las comunidades y la oferta de bienes locales, alguno de los riesgos que se consideran inherentes a la 7

Las características y objetivos de la descentralización la diferencian de la desconcentración. La desconcentración consiste en un traslado de competencias resolutivas de los órganos superiores de la administración a órganos inferiores sometidos jerárquicamente a los primeros. De esta manera, la desconcentración implica que las unidades subnacionales reciben atribuciones adicionales, en forma exclusiva y permanente, manteniéndose la jerarquía institucional, sin interrumpir la verticalidad de las relaciones funcionales y sin necesitar de personalidad jurídica y de presupuesto propio. En este trabajo, el término desconcentración se extiende con la posibilidad de relaciones horizontales entre los órganos de la administración pública y las comunidades organizadas. 8 La Constitución de 1999 dispone la creación de los Consejos de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, al nivel de los estados, y los Consejos Locales de Planificación Pública, en el ámbito municipal, como los órganos con base en los cuales puede desarrollarse un sistema de planificación participativa. 8

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

descentralización tienen que ver con el cuestionamiento a esta premisa, sobre la base de sí efectivamente los funcionarios locales tienen la disposición para atender las preferencias de la población, siendo fundamental, entonces, la calidad de la representatividad y de la participación ciudadana en el proceso político, supuesta la elección democrática de las autoridades locales. Asimismo, puede producirse una apropiación o captura por parte de las elites locales de los resultados del proceso político, si dichas elites son instancias de poder generadas desde arriba sin haberse desarrollado los mecanismos tendientes a lograr una mayor participación ciudadana. Por su parte, el proceso de planificación de la acción pública podría contribuir a subsanar de forma integral otro posible riesgo asociado a la falta de capacidad institucional en el ámbito local. Si la reasignación de responsabilidades y recursos encuentra organizaciones subnacionales débiles, con escasa capacidad técnica y operacional, es probable que no sólo no se mejore la eficacia global del Estado, sino que bajo algunas condiciones empeore. La descentralización podría significar así la dispersión y duplicación de decisiones y programas, sin una instancia integradora que las coordine. Finalmente, puede surgir un problema de coordinación si la descentralización no se basa en un contrato claramente definido entre los diferentes niveles de gobierno, en el que se especifiquen las funciones de cada nivel. En este sentido, si no está claramente especificada la forma en que deben asignarse o compartirse determinadas responsabilidades, los gobiernos locales pueden decidir prestar un volumen insuficiente de servicios en ámbitos de competencia concurrente, con lo cual el gobierno central se vería obligado a efectuar gastos adicionales. Por tanto, los contratos de gestión son igualmente el instrumento para la integración vertical de las funciones del Estado, delimitando los campos de acción de los distintos niveles de gobierno. Los inconvenientes de la descentralización en cuanto a la ausencia de una comunidad local organizada y genuina, y a la incapacidad de la elite y funcionarios públicos locales, configurarían la situación de partida o condiciones iniciales en las que se insertaría toda política de descentralización. Es decir, muchos de los beneficios que se le asignan a la descentralización suponen como dadas ciertas condiciones, que más bien sería necesario desarrollar y promover, a través de adecuadas políticas públicas, para poder asegurar tales beneficios. En general, el éxito de la descentralización requiere de un diseño institucional que promueva una estructura adecuada de incentivos para que esta política integrada a la planificación y a la participación pueda obtener los beneficios que promete. Configurando esta interrelación entre planificación, descentralización y participación, se estaría transformando la forma de organizar la acción del Estado, focalizando y reforzando su capacidad para llevar a cabo eficaz y eficientemente sus funciones (Banco Mundial, 1997). Así, el proceso de transformación del Estado apunta hacia la generación de condiciones de gobernabilidad democrática, como gran determinante de la calidad del desarrollo nacional. Tal como la define Tomassini9, la gobernabilidad no se refiere sólo al ejercicio del gobierno (governance), sino además a todas las condiciones necesarias para que esta función se pueda desempeñar con eficacia, legitimidad y respaldo social. La construcción de legitimidad social en el 9

En Estado, Gobernabilidad y Desarrollo, Revista de Ciencia Política, Instituto de Ciencia Política Pontificia Universidad Católica de Chile. 9

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

largo plazo debe provenir de una capacidad de articulación social y política; siendo el Estado el inductor de la gobernabilidad10. En tal sentido, la actual oportunidad de transformación del Estado venezolano requiere entonces de una nueva concepción de la acción pública con base en los contratos de gestión por resultados en un sistema integrado de información, que en definitiva viabilice el proceso de cambio estructural a través del consenso social y la generación de condiciones de gobernabilidad. 6. Conclusiones y extensiones Los contratos de gestión son relevantes como unidad organizativa de un Estado en transformación, al permitir la prestación de bienes y servicios públicos de naturaleza concurrente con base en una nueva concepción sobre las relaciones entre el Estado y la sociedad. La gerencia de los contratos de gestión abre canales para la focalización efectiva de recursos financieros en la provisión corresponsable de determinados bienes y servicios públicos, al tiempo de fortalecer la gobernabilidad democrática durante la transición mediante una acción pública orientada a la identificación selectiva de éxitos tempranos en la satisfacción de demandas sociales en el ámbito local. Ahora bien, la existencia de competencias concurrentes entre la ciudadanía organizada y organismos de la administración pública para la provisión de bienes públicos locales requiere de un sistema integrado de información para una gerencia corresponsable. El foco de este sistema y elemento de su flexibilidad, es el proceso de producción del contrato de gestión. En tal sentido, la contabilidad de procesos tiene como dimensiones los insumos y el producto por unidad de tiempo y permite manejar el contrato de gestión como unidad de negocios que tiene unos beneficiarios, unos proveedores y unas finanzas. En este sistema se integran la contabilidad de procesos, de costos, y la planificación financiera de los contratos de gestión. Se propone un sistema de contabilidad, como sistema de información cuantitativo regido por una álgebra aditiva y una serie de principios y regulaciones establecidas, a nivel gerencial y operacional. Los detalles del álgebra y sus principios, así como la tecnología para implementarlo serán objeto de elaboración técnica detallada en trabajos posteriores. La estrategia de implementación del sistema, un caso no trivial que requiere de una posterior elaboración, en un contexto de cambio de la APN, necesita de una focalización radical y selectiva en aquellas áreas frontera con la sociedad donde los contratos de gestión tienen potencial de éxitos tempranos. Por último, la integración de una red de contratos de gestión de la administración pública, facilitaría la elaboración y seguimiento de los presupuestos nacionales, el ejercicio de la transparencia en la gestión pública y el aprendizaje social en la provisión de bienes públicos. La señalización adecuada durante la etapa de transición en el proceso de cambio estructural del Estado venezolano constituye un aspecto fundamental a tomar en consideración en aras de viabilizar la 10

Para este mismo autor, la gobernabilidad es un fenómeno sistémico, en tanto requiere una adecuada articulación e interacción entre el Estado, la sociedad civil, el sector privado y los distintos agentes sociales y económicos; donde la forma de esta interacción -y sus resultados- dependerá de la cultura política imperante.

10

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

transformación con el mayor consenso posible. La obtención de éxitos tempranos en materia de reforma de la administración pública mediante una red de contratos de gestión, puede mejorar la provisión de bienes públicos a la vez que contribuye a manejar la transición hacia un Estado más eficiente, aminorando los riesgos de exclusión social con base en la integración adecuada de los procesos de planificación, descentralización y participación ciudadana. Referencias bibliográficas Banco Mundial (1997); Informe Anual de Desarrollo Mundial, “El Estado en un Mundo de Transformación”, Washington D.C. Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Gaceta Oficial N° 5.453 de fecha 24 de marzo de 2000. Prud’homme, Rémy (1994); “On the Dangers of Decentralization”, Research Working Paper 1252, Banco Mundial, Washington, D.C. Quintin, Antonio (2002); “Paradigmas Emergentes de la Reforma Administrativa: La Nueva Gestión Publica”, Mimeo, Caracas. Rojas, Edgar (1999); “Potencialidades de la Descentralización Fiscal en Venezuela”, en Serie Estudios de Caso N° 47, agosto 2000, Magister en Gestión y Políticas Públicas, Universidad de Chile. Tomassini, L. (1992); “Estado, Gobernabilidad y Desarrollo”, en Revista de Ciencia Política, vol. XIV, nº 1 y 2; Instituto de Ciencia Política, Universidad Católica de Chile, Santiago. Wiesner, Eduardo (1997); “La Economía Neoinstitucional, la Descentralización y la Gobernabilidad Local”, en Descentralización fiscal en América Latina: nuevos desafíos y agenda de trabajo, CEPAL-GTZ, Santiago. Reseña biográfica 1) Edgar Rojas Contactos:

Educación:

Avenida Urdaneta, Esquina Carmelitas, Banco Central de Venezuela, Caracas 1010, Venezuela. Teléfonos: Oficina (58 212) 801-5762, Fax (58 212) 801-8378, Habitación (58 212) 264-6406 E-mail: [email protected] 1998-1999

Universidad de Chile– Santiago, Chile Magister en Gestión y Políticas Públicas

1989-1994

Universidad Católica Andrés Bello– Caracas, Venezuela Economista

2003

Banco Central de Venezuela Gerencia de Programación y Análisis Macroeconómico Especialista

Cargo Actual:

2) Harold Zavarce Contactos:

Avenida Urdaneta, Esquina Carmelitas, Banco Central de Venezuela, Caracas 1010, Venezuela. Teléfonos: Oficina (58 212) 801-8943, Fax (58 212) 801-5111, 11

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Habitación (58 212) 285-5062 E-mail: [email protected] Educación:

1995-2000

Texas A&M University– College Station, TX Ph.D. en Economía

1994-1995

Economic Institute– Boulder, Colorado Diploma in Advanced Economics

1986-1991

Universidad Central de Venezuela– Caracas, Venezuela Economista

2003

Banco Central de Venezuela/Oficina de Investigaciones Económicas Investigador Senior

Cargo Actual:

3) Jorge Baralt Contactos:

Educación:

Avenida Libertador, Petróleos de Venezuela S.A., Edificio PDVSA, Torre Sur, La Campiña, Apartado 169, Caracas 1060-A, Venezuela. Teléfonos: Oficina (58 212) 708-4396, Fax (58 212) 708-4962, Habitación (58 212) 963-2677 E-mail: [email protected] 1973

Georgia Institute of Technology– Atlanta, Ga. USA Ph.D in Information and Computer Science

1970

Georgia Institute of Technology– Atlanta, Ga. USA M.Sc. in Information Science

1966

Universidad Central de Venezuela– Caracas, Venezuela Ingeniero Civil

2003

Petróleos de Venezuela Presidente de PDV-IFT /Filial de PDVSA

Cargo Actual:

Profesor Jubilado de la Universidad Simón Bolívar Miembro Correspondiente de la Academia de Ciencias Físicas, Matemáticas y Naturales Caracas, Venezuela

12

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Cuadros, tablas y gráficos Figura 1

Metameta AP

Meta

AC Ajuste

Feedback

Memoria AA

AP: Agente Planificador AC: Agente de Control AA: Agente de Acción

CN

CL

Figura 2

O

G

Figura 3 Producción

Finanzas

Administración

Dinero

Productos

Recursos

Patrocinantes

Beneficiarios

Proveedores

M

Figura 4

Colocación

N

H

P 13

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Figura 5

MC

MR

NR

NC

EH

Contabilidad Financiera Administrativa de Producción de Costos Presupuestaria

IH IP EP Figura 6

Déficit coordinación y vulnerabilidades

Transición Estado inoperante

Cambio estructural

Contratos de gestión por resultados

Estado Eficiente

Contratos de gestíón como instrumento que materializa la coordinación (manejo de transición) e induce el cambio estructural (transformación del Estado) Superación de la crisis

Figura 7

Planificación

Nuevo Estado Descentralización

Participación

14