Desafíos para construir nación El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Conferencia Epsicopal de Colombia Secretariado Nacional de Pastoral Social Sección de movilidad humana
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES
Desafíos para construir nación
ISBN 958-33-8853-X Primera edición 2006
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005 SECRETARIADO NACIONAL DE PASTORAL SOCIAL Mons. Héctor Fabio Henao Director CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO -CODHESJorge Enrique Rojas Presidente EQUIPO DE INVESTIGACION Investigadores principales Harvey Danilo Suárez Morales Ernesto Fabián Mieles González Fanny Uribe Idárraga Padre Maurizio Pontin, c.s. Elaboración del texto base del Capítulo II Ana Rico de Alonso y Olga Lucía Castillo Apoyo en la sistematización de bases de datos Helbert Guevara (CODHES) y Rodrigo García (SNPS) Apoyo en la elaboración de mapas Sala de Situación Humanitaria, Oficina de Coodinación Humanitaria de las Naciones Unidas, OCHA Coordinación Editorial CODHES Diseño y Diagramación Nadeyda Suárez
[email protected] Impresión Ruben´s Impresores, Carrera 62 # 8-35 – Bogotá D.C.
©Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES©Secretariado Nacional de Pastoral Social Impreso y hecho en Colombia – Printed and made in Colombia Esta investigación se desarrolló con el apoyo financiero del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo –PNUD- / Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados –ACNUR / Consejo Noruego para Refugiados. Las opiniones expresadas por los autores en nada comprometen a las instituciones financiadoras.
Contenido Prólogo
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Introducción
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Capítulo I Magnitud e impacto del desplazamiento forzado: 1995-2005
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Una crisis humanitaria crónica y sostenida Expansión e intensificación del conflicto
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• Impacto diferenciado del desplazamiento en los municipios del país • Municipios expulsores y receptores: un análisis desde las cifras gubernamentales - Principales municipios afectados por la expulsión de población - Principales municipios de llegada de población
• Municipios expulsores y receptores desde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia
29 33 33 40
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- Principales municipios afectados por la expulsión de población
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- Principales municipios de llegada de población
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• Tendencias emergentes
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Capítulo II Perfil sociodemográfico de la población en situación de desplazamiento
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Introducción Grupos poblacionales y fuentes de información Características demográficas
63 64 66
• Población y familias • Composición por sexo y ciclo vital • Parentesco • Estado conyugal
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Trayectorias y tipos de desplazamiento • Departamento, región de origen y de residencia actual • Tipos de desplazamiento
Presuntos autores de desplazamientos forzados Bienes abandonados Perfil socioeconómico • Educación - Asistencia escolar - Nivel educativo
• Salud
70 70 76
76 78 80 80 80 82
84 - Discapacidad - Fecundidad - Afiliación al sistema de salud
• Actividad, ocupación e ingresos
84 85
86 87
- Actividad - Ocupación - Ingresos mensuales
87 88 89
• Consumo de alimentos • Tenencia y superficie de la tierra • Necesidades actuales y entidades que han prestado ayuda
90 91 93
- Necesidades
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- Entidades que han prestado ayuda
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• Intención de permanencia
Síntesis del perfil socio-demográfico
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Capítulo III Respuestas institucionales y sociales al desplazamiento: Avances, estancamientos y retrocesos Introducción La consolidación de la agenda pública sobre desplazamiento forzado en Colombia El marco normativo y sus alcances • Avances en la protección normativa y en la garantía de derechos
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• Legislación nacional • Normas internacionales aplicables • Línea jurisprudencial constitucional • Estancamientos y retrocesos
Evolución del marco programático Evolución del marco institucional Evolución del marco presupuestal
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126 133 136
Capítulo IV Conclusiones y recomendaciones
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Conclusiones Conflicto armado y crisis humanitaria Impacto sociodemográfico de la migración forzada Población más afectada Principales efectos socioeconómicos Respuestas institucionales y sociales Marco Normativo e institucional Avances en la respuesta social Barreras y dificultades de la respuesta institucional y social
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Recomendaciones Al Estado Colombiano A los actores armados Al Sistema de las Naciones Unidas A las entidades de cooperación internacional A las organizaciones sociales y ONG A las entidades de Iglesia
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Las recomendaciones del estudio de la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994
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Textos consultados
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Prólogo
El desplazamiento Problema de humanidad, estado de emergencia social, tragedia nacional e indiferencia general Sentados en mi oficina, hablaban en forma casi telegráfica. Apenas nos avisaron que nos iban a matar -relata la mamá- cogimos una muda de ropa y algo más que pudimos echar y salimos corriendo. Tomamos la embarcación y no miramos para atrás. Allá quedaron los marranitos, las gallinas, los cultivos, la tierra y la casa. Ese domingo nos salvamos. Al miércoles siguiente llegaron para buscarnos, es decir, para matarnos, pero ya no estábamos allí. Ahora necesitamos que nos ayuden de verdad pero nos dicen que no hay recursos. Mi esposo encontró trabajo por unos días en una mina de carbón, desgraciadamente se enfermó.
El relato, en la simplicidad de sus expresiones, es un paradigma de lo que ha sido una situación dolorosa repetida muchísimas veces casi de la misma manera, y que ha generado el fenómeno cruel y masivo del desplazamiento forzado. Este reciente diálogo (noviembre 2005) nos revela una serie de elementos que ya conocemos por ser el desplazamiento una trágica repetición: * El desplazamiento más que de individuos es de hogares completos. * El mayor número de desplazados lo constituyen las mujeres y los niños. * Es una grave infracción al Derecho Internacional Humanitario por parte de los grupos alzados en armas. * El motivo principal del desplazamiento es la protección de la vida seriamente amenazada.
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* Algunas regiones de Colombia han sufrido el desplazamiento con mayor intensidad. * Las personas desplazadas no sólo quedan desarraigadas sino necesitadas de protección y asistencia de tal manera que puedan responder a sus necesidades básicas: seguridad, techo, comida, vestido, trabajo. * Las familias requieren no sólo una ayuda en términos de derecho sino de hecho y es éste el talón de Aquiles de todos los programas de ayuda que de suyo deberían tener el carácter de mayor inmediatez, y que terminan mediados, atorados y demorados por la multiplicidad de disposiciones legales: “Si se tienen principios elevados, buenas leyes, pero no existe voluntad política para hacerlas cumplir, entonces valen tanto como papel mojado” (M.Beelman). * Las propiedades de los desplazados requieren ser amparadas con normas precisas así que en justicia las puedan recuperar, aunque hayan pasado a terceras manos. * Las ayudas del Estado a los desplazados parecieran restringirse cada vez más por no contar con los recursos suficientes, o no tener la claridad necesaria, porque la figura del desplazado se va mezclando con una multiplicidad de pseudodesplazados. * Si el desarraigo es doloroso, tanto en su aspecto ecológico como social y cultural, no menos lo es el encarnarse en una nueva tierra, en una nueva forma de vivir y de trabajar, si es que el desplazado encuentra esta posibilidad. * La vida está hecha de sueños que forjan el futuro, de proyectos que se van gestando con la ilusión de elevar la calidad de vida y de responder a los desafíos de educación y promoción de los hijos. Todo ello se derrumba en un abrir y cerrar de ojos. * El relato que habla de marranitos y de gallinas, repetido miles de veces, deja inferir que el fenómeno del desplazamiento forzado engendra en su totalidad unas pérdidas económicas de dimensiones inimaginables. * No hay que dejarse despistar por la poquedad de los bienes perdidos como marranitos o gallinitas. El no hacer justicia a hechos que tocan tan hondo
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a las personas sencillas, como la pérdida de las gallinas, generó la subversión que ya lleva medio siglo de protesta y de conflicto armado. * Es necesario proceder a identificar a todos aquellos que con amenazas generaron los desplazamientos masivos para obtener ventajas económicas, políticas o de otro tipo. La impunidad no tiene cabida en este caso. * El drama de los desplazados requiere soluciones a largo plazo y está conectado por lo general con la superación del conflicto armado. * Los desplazados que deseen volver a sus lugares de origen requieren ser ayudados para su retorno, pero también para su seguridad y la recuperación de sus bienes. * El desplazamiento se encuadra dentro de las luchas por el poder local y dentro de los vacíos de presencia dejados por el Estado. * Es necesario que la academia y las organizaciones nacionales e internacionales continúen estudiando esta tragedia, signo doloroso de un problema estructural de la nación. * Los desplazados suelen recurrir también a la Iglesia en búsqueda de orientación, de apoyo y de consuelo. De allí que sea para nosotros un gran desafío el saber responder con efectividad y creatividad cotidiana al llamado que nos hacen, a la solidaridad que brota de la fe y a las exigencias de la verdad en torno a este drama que ha sido definido como problema de humanidad, estado de emergencia social y tragedia nacional. Pero, desde el relato inicial nos podemos preguntar: ¿Qué es ser desplazado? El P. Javier Sanín, S.J. respondía así a esta pregunta: Es pasar de la arboleda a los cráteres urbanos, es habitar en las dunas de polvo gris extendidas hasta el horizonte de los barrios marginales de nuestras selvas de cemento, mal llamadas ciudades. Es ser un trozo de .madera a la deriva, excluido del bien, de la cultura, del progreso porque la pobreza física y mental aísla de la civilización. Es tratar de ganarse un espacio entre el desprecio, como lo siguen los animales con los olores pútridos. Es estar arraigado en la violencia, en la venganza, en la hostilidad y el desajuste. Con el pasado lavado y el futuro empapado de odio. Sabiendo de dónde se llega pero sin noción de hacia dónde se va...
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Ser desplazado es no entender nunca por qué te hicieron huir de los fuegos encontrados de bandas a las que jamás llamaste, de gentes que vinieron a sacarte de lo tuyo, de un Estado que no respondió al pacto fundamental de defenderte la vida, los bienes y la honra. Ser desplazado es haber quedado víctima de una batalla estratégica donde otros se jugaron tu existencia para obtener dividendos en una balanza de poder en la cual no pesabas. Ser desplazado es arrancarte a la fuerza de tus eras de rábanos y zanahorias, de la platanera y el naranjal, para llegar cansado a comprar papas fritas empacadas, sardinas enlatadas y refrescos cuyo gas rebota en la garganta.
¿Cuántos son los desplazados? Las cifras oscilan entre unos millares y unos millones. No hay duda de que están al lado de los millones. Pero, ¿por qué esas cifras son tan vagas? La razón es una: la indiferencia general. Al usar el término general busco referirme tanto al Estado como a la sociedad. El primero ha sido regañado más de una vez por la Corte Constitucional debido a la lentitud en su respuesta a este problema de humanidad y de emergencia social. De allí la declaratoria del estado de cosas inconstitucional. La segunda ha sido aguijoneada por la Iglesia, por CODHES, por el ACNUR, por la OIM, por la academia y por muchas otras organizaciones, incluidas las de los mismos desplazados, para que despierte el sentido de la solidaridad y de la justicia ante esta tragedia nacional. Como en tantas otras ocasiones, la ley avanza mucho más rápido que los hechos. Colombia cuenta con la ley general de desplazamiento forzado interno (Ley 387 de 1997) y con otras poderosas herramientas para responder a muchos interrogantes y para apoyar jurídicamente las acciones necesarias para responder a los desplazados. La ley, como se anotó, debe pasar del papel a la realidad concreta. ¿Tendrán los desplazados en la nueva ley de justicia y paz una segura respuesta en términos de verdad, justicia y reparación? ¿O terminarán siendo doblemente desplazados, así que para no ser objeto de reparación se les niegue la condición de víctimas? Todo es posible, así que es necesario estar vigilantes.
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Precisamente, la Sección de Movilidad Humana de la Conferencia Episcopal de Colombia, se constituye en vigía permanente, en centinela que día y noche sigue con su mirada atenta el drama de los desplazados y los desafíos que nos lanza a la Iglesia, al Estado, a la nación entera y a la comunidad internacional. De esta vigilancia solidaria y fraterna es signo el trabajo que ahora Movilidad Humana, con la colaboración de entidades tan sensibles al drama de los desplazados, nos ofrece a nuestra reflexión y como una motivación a la acción en favor de los mismos. Luchar con ellos, en aras de que en el horizonte de sus vidas aparezcan la verdad, la justicia y la reparación, es construir la paz del país, una paz no minimalista sino completa. El Papa Benedicto XVI nos lo ha hecho notar en su mensaje de paz del 2006: La paz se presenta de un modo nuevo: no como simple ausencia de guerra, sino como convivencia de todos los ciudadanos en una sociedad gobernada por la justicia, en la cual se realiza en lo posible, además, el bien de cada uno de ellos. La verdad de la paz llama a todos a cultivar relaciones fecundas y sinceras, estimula a buscar y recorrer la vía del perdón y la reconciliación, a ser transparentes en las negociaciones y fieles a la palabra dada.
Mons. LUIS AUGUSTO CASTRO Q. Arzobispo de Tunja Presidente de la Conferencia Episcopal
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Introducción
Hace diez años la Conferencia Episcopal de Colombia publicó los resultados de una investigación que puso en evidencia ante el país y el mundo la tragedia de miles de personas que huían en medio del conflicto armado. Este estudio titulado “Derechos Humanos: Desplazados por Violencia en Colombia” estableció que entre 1985 y 1995, más de medio millón de personas fueron obligadas a salir de sus sitios de origen para reasentarse en las grandes ciudades. “El desplazamiento forzado causado por violencia es un problema socio demográfico relevante en el contexto de la situación nacional toda vez que representa el 2% del total de la población nacional, es decir, uno de cada sesenta colombianos fue obligado a migrar por factores de violencia en los últimos diez años (1985-94)”, precisa el informe. La reacción del Estado, la sociedad y la comunidad internacional frente a este informe divulgado en el marco de la LIX Asamblea Plenaria del Episcopado en julio de 1994, fue diversa y osciló entre la incredulidad, la indiferencia y la preocupación. Incredulidad, a pesar de que en 1995 ya se tenía noticia de éxodos de población en medio de la guerra, ocurridos tras el fracaso de los procesos de paz realizados durante el gobierno del presidente Belisario Betancourt. Indiferencia, aunque el país empezaba a percibir en las grandes ciudades la llegada de gente “extraña” que presionó un crecimiento repentino y caótico de las zonas urbanas. Preocupación de algunos sectores que advirtieron sobre la crisis estructural que se gestaba en Colombia como consecuencia de un conflicto armado sin regulaciones humanitarias, y por la posibilidad de que el desplazamiento derivara en un reordenamiento poblacional mediado por el uso de la fuerza de consecuencias impredecibles.
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El logro más importante de este estudio de la Iglesia Católica fue presentar el desplazamiento forzado como una violación masiva y múltiple de los derechos humanos y una infracción grave del Derecho Internacional Humanitario y, en consecuencia, a las personas en situación de desplazamiento como sujetos de derechos. Esta perspectiva cambió la tendencia impuesta desde mediados del siglo XX cuando el desplazamiento por violencia se asimiló a la “normalidad migratoria del país”, en un intento por desconocer esta tragedia humanitaria. Desde este momento, el desplazamiento forzado ya no podía ser ignorado por la sociedad. Cabe anotar que este informe sirvió de base para el debate que contribuyó a incorporar tardíamente a la legislación interna el Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1977 mediante la Ley 171 de 1994, que establece la protección de la población civil en situaciones de conflicto armado y prohíbe los desplazamientos forzados. Así mismo, la investigación de la Conferencia Episcopal y esfuerzos de instituciones como el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la naciente Defensoría del Pueblo, algunas asociaciones de la población desplazada y organizaciones no gubernamentales de derechos humanos, hicieron posible el trámite en el Congreso de la República de un proyecto de origen parlamentario, convertido posteriormente en la Ley 387 de 1997. Esta ley permitió el reconocimiento del desplazamiento forzado en el marco del conflicto armado interno, y ordenó al Estado acciones para prevenir este fenómeno migratorio, atender y proteger a las víctimas del desplazamiento, garantizar soluciones duraderas y condiciones de reestablecimiento de la población afectada. Este avance normativo permitió determinar un marco de derechos que posteriormente incorpora también al ordenamiento interno los Principios Rectores sobre Desplazamiento Forzado de las Naciones Unidas, el más completo compendio del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, del Derecho Internacional de los Refugiados y del Derecho Internacional Humanitario para las personas en situación de desplazamiento. El examen retrospectivo de las recomendaciones planteadas por el informe en 1995, permite ver con mayor claridad el aporte de la Conferencia Episcopal de Colombia a la construcción de una perspectiva de respuesta social e institucional.
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En ese momento, el informe destacaba la responsabilidad primordial que tiene el Estado para la prevención del desplazamiento forzado, la protección de las personas afectadas y el desarrollo de políticas eficaces para la realización de los derechos humanos de todos los colombianos. En el mismo sentido, demandaba la búsqueda de la paz a partir del dialogo, la creación de formas de convivencia basadas en el respeto a la diversidad y la solución de los problemas sociales de las poblaciones mas desprotegidas. En particular, el informe demandaba profundizar la descentralización democrática, el diseño de una política pública, la implementación de la reforma agraria, la adopción de modelos incluyentes de desarrollo, la superación de los problemas de corrupción en el manejo de los asuntos públicos, y la defensa integral de los derechos de ciudadanía. En relación con la población desplazada por la violencia, el informe sentó bases conceptuales que posteriormente se incorporarían a las acciones del Estado y a las respuestas sociales: • La vigencia del Derecho Internacional Humanitario como instrumento de protección de la población civil. • El acompañamiento de las comunidades para garantizar el retorno, la reubicación o la integración voluntaria de las personas desplazadas en nuevos territorios sobre bases ciertas de justicia y dignidad. • El apoyo de los incipientes procesos de organización autónoma de las comunidades desplazadas. • La necesidad de desarrollar políticas de estímulo a procesos de integración entre las personas desplazadas y las comunidades de llegada. • La reconstrucción del tejido social, antes que el desarraigo cultural y la estigmatización. • La adopción de lecciones procedentes de las experiencias latinoamericanas de desplazamiento, migración y refugio; y • La necesidad de desarrollar procesos de coordinación que impidan la fragmentación de los recursos de la ayuda, así como la ineficacia de las acciones institucionales y sociales. 15
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Sin embargo, el optimismo generado por los procesos exitosos de paz y por la adopción de una formula de Estado Social de Derecho en la Constitución de 1991, se vio confrontado al desarrollo exponencial de la guerra y de la crisis humanitaria en la década siguiente. La expansión del paramilitarismo provocó una disputa abierta con las guerrillas por el control del territorio y por la apropiación de recursos; así como la creciente interrelación entre el narcotráfico, el conflicto armado y la vida política en general. Es decir, el afianzamiento de la economía política de la guerra, procesos de usurpación y despojo, un promedio de 300 mil personas desplazadas por año —con un alto porcentaje de mujeres, niñas y niños—, la expansión del conflicto a los territorios habitados por comunidades étnicas, y la concentración violenta de la tenencia de la tierra. En fin, la erosión profunda de las garantías para el desarrollo de la organización social y política de las comunidades en el marco de la concurrencia de diversas prácticas de guerra en los territorios. Todo esto con el telón de fondo de una crisis social de carácter estructural y de la adopción de políticas económicas contradictorias con el espíritu solidario e incluyente de la carta de derechos de 1991. Pero en este período también se multiplicaron las acciones de resistencia, los esfuerzos sociales por la paz, las tentativas de constituir fuerzas políticas democráticas, y la conciencia de los colombianos sobre la importancia de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario. La política pública para las comunidades en situación de desplazamiento es un espejo de esta realidad. A partir de 1997, el Estado asumió la responsabilidad por la existencia de una falla en el deber de protección y se inició el proceso de reglamentación de la Ley. Pero han pasado varios años sin que las instituciones públicas logren trascender del nivel normativo a la práctica efectiva de los derechos consagrados formalmente. Así lo puso en evidencia la Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-025 de 2004, que declaró la existencia de un “estado de cosas inconstitucional” para señalar la ausencia y la precariedad de las políticas en este campo. Esta sentencia constituye el avance más importante del Estado colombiano en materia de protección efectiva de los derechos de un grupo social determinado. Por esta vía el Tribunal Constitucional establece un conjunto de derechos
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básicos que deben ser garantizados objetivamente a todas y cada una de las personas en situación de desplazamiento y exige el desarrollo progresivo de los demás derechos fundamentales. En este sentido, la sentencia T-025 se convierte en uno de los pilares fundamentales para hacer del Estado Social de Derecho una realidad y no sólo una formula retórica. Indica el sentido profundo en el que debe fortalecerse el Estado colombiano y ratifica la importancia de un tribunal constitucional independiente. A su vez muestra la eficacia de la acción de tutela referida a derechos económicos, sociales y culturales, así como la necesidad de proteger estos mecanismos de realización de derechos de los constantes ataques de que han sido objeto en los últimos años. Si la Sentencia T-025 se cumple cabalmente, la carta de derechos de 1991 y los recursos de protección de los derechos habrán ganado un lugar definitivo en la conciencia de los colombianos y colombianas. Pero si este proceso culmina en una respuesta formal sin contenidos materiales verificables en las condiciones de vida de las personas desplazadas y excluidas, el país seguirá transitando el tradicional santanderismo de contar con legislaciones y políticas que no se aplican. Ahora bien, lo más importante de la Sentencia T-025 es que constituye una respuesta a las acciones organizativas y las luchas de las comunidades desplazadas que son el sujeto central de este proceso. En este sentido, las comunidades de desplazados y la Corte Constitucional le están aportando al país una nueva experiencia de relación entre el Estado y la sociedad. Nuevamente es preciso recordar las palabras de Arturo Alape sobre la necesidad de ver a estas comunidades como constructores de nación y no solamente como victimas o como clientes de una política. El desplazamiento forzado es el espejo que refleja la manera como se ha construido la nación colombiana. Pero la lucha de los desplazados ya no es una causa solitaria. El informe de la Conferencia Episcopal cumplió el papel histórico de hacer una convocatoria nacional e internacional para enfrentar este problema. Afortunadamente esta convocatoria ha tenido respuesta por parte de múltiples y diversas organizaciones sociales; por algunos servidores del Estado que entienden su tarea desde el horizonte axiológico de la Constitución de 1991; por las universidades y las academias comprometidas con un conocimiento útil en términos sociales, humanitarios y democráticos; y por la comunidad internacional que desde diversas ini17
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ciativas ha prestado su concurso a la búsqueda de alternativas de convivencia y justicias social en Colombia. Hoy los desafíos siguen siendo descomunales, pero también existe una mayor conciencia nacional y un acumulado complejo de experiencias sociales y desarrollos institucionales sobre los cuales construir una nueva Colombia. Sin lugar a dudas, la suerte que corran los desplazados será también la suerte que corramos todos los ciudadanos y ciudadanas como proyecto nacional. De allí el sentido que se quiere dar a la presente investigación como parte de un proceso de monitoreo de la migración forzada, en esta ocasión a través de una revisión documental y el análisis de sistemas de información, que tiene como punto de cierre parcial este informe conjunto de la Conferencia Episcopal de Colombia y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). Queremos por último expresar nuestro agradecimiento con las instituciones que brindaron su valioso apoyo con miras a realizar este trabajo conjunto, en particular a la oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Consejo Noruego para los Refugiados (CNR). Igualmente al Instituto Interamericano de Derechos Humanos y la Brookings Institution por el constante interés en la problemática de la migración forzada en Colombia.
Mons. Héctor Fabio Henao Director Secretariado Nacional de Pastoral Social
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Jorge Enrique Rojas R. Presidente Junta Directiva CODHES
Capítulo I
Magnitud e impacto del desplazamiento forzado: 1995-2005 En los últimos diez años el número de personas, familias, comunidades y sectores sociales que han sido forzados a abandonar su lugar habitual de residencia o de trabajo ha crecido exponencialmente. Mientras que en el acumulado abordado en 1994 en el informe de la Conferencia Episcopal de Colombia se estimó un promedio de 586.261 personas en situación de desplazamiento1, en el monitoreo realizado a partir de este estudio por la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) entre 1985 y septiembre de 2005, el acumulado alcanza la cifra de 3.662.842 personas2. Entre tanto, la cifra gubernamental correspondiente al periodo comprendido entre 1995 y 2005, asciende a 1.716.662 personas incluidas en el Sistema Único de Registro3 (con corte a noviembre 30 de 2005). De hecho, en la última década uno de los principales avances respecto de la ampliación de la base social de conocimiento sobre la problemática del despla1 Conferencia Episcopal de Colombia. Derechos Humanos: Desplazados por violencia en Colombia. Investigación sobre ”Derechos Humanos y Desplazamiento Interno en Colombia”. Bogotá. 1995. 2
www.codhes.org. Recuperado el día 11 de enero de 2006.
www.accionsocial.gov.co. Recuperado el día 11 de enero de 2006. 3
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zamiento forzado en Colombia consiste en la posibilidad de contar con sistemas de información gubernamentales (Sistema Único de Registro, SUR, de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, antes Red de Solidaridad Social), no gubernamentales (CODHES), agencias humanitarias (Comité Internacional de la Cruz Roja) e Iglesia Católica (Sistema RUT de la Conferencia Episcopal de Colombia, Secretariado Nacional de Pastoral Social). Estos sistemas realizan el monitoreo periódico de la asistencia brindada, las condiciones de vida de la población en situación de desplazamiento, y en algunos casos análisis de las tendencias del conflicto y las dinámicas de la migración forzada interna y transfronteriza. El Estado colombiano reconoció mediante la Ley 387 de 1997 la existencia del desplazamiento forzado de personas en el marco del conflicto armado interno, y en consecuencia creó el SUR como un sistema de información y registro. Sin embargo, resulta de especial preocupación que la fuente gubernamental no reconoce la existencia de un flujo migratorio forzado en la década comprendida entre 1985 y 1995, años críticos en la dinámica de la confrontación armada. Asimismo preocupa que “Colombia carece de un sistema estadístico que recoja adecuadamente la realidad en cuanto a las violaciones de los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario”, y que “al carecer de estadísticas desagregadas sobre desplazamiento forzado de indígenas y afrocolombianos, no está en capacidad de establecer lo suficientemente bien la situación de comunidades y poblaciones más vulnerables”.4
4 Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Declaración de la Alta Comisionada de las de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos ante el 61° período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos al presentar su informe sobre Colombia. Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre Colombia (del 1 de enero al 31 de diciembre de 2004). E/CN.4/2005/10. Pág.71.
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Una crisis humanitaria crónica y sostenida
Gráfico 1
Según datos de CODHES, en el período comprendido entre 1985 y 2005, han sido desplazadas de sus lugares habituales de residencia o de trabajo 3.662.842 personas, de las cuales 2.942.842 en la última década (se resaltan con columnas en color claro en el Gráfico 1). En razón a la magnitud e impacto en la vida individual, familiar y social esta situación configura una de las crisis humanitarias más graves en la actualidad. Las crisis humanitarias son aquellos fenómenos en los que convergen distintas formas de sufrimiento humano vinculadas a factores económicos, sociales, demográficos, medioambientales, militares o políticos. Tales crisis suelen darse en contextos de pobreza, fragilidad del Estado y escasez alimentaria en los que un desastre natural o un conflicto armado genera la aparición de una crisis alimentaria, enfermedades, desplazamientos forzados de población dentro del país o hacia el
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exterior, y una movilización importante de recursos internacionales en términos de ayuda.5
Esto significa, en primer lugar que la noción de “crisis humanitaria”6 obedece al reconocimiento de una serie de condiciones, factores y circunstancias objetivas. Es decir, la crisis humanitaria y de derechos humanos es tal, en tanto que existan y permanezcan elementos fácticos que requieren atención específica y respuestas institucionales y sociales para mitigarla y, en el mejor de los escenarios posibles, superarla. Las sistemáticas violaciones de los derechos humanos, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario (DIH) y otras formas de violencia sociopolítica e intolerancia social, configuran, entre otros, algunos elementos de la crisis humanitaria por la que atraviesa Colombia. Las consecuencias del conflicto y de las diversas violencias aplicadas en contra de la población civil, en particular aquella sometida a procesos de expulsión, destierro, despojo, despoblamiento y eventual repoblamiento, son profundas y prolongadas, e incluso abarcan varias generaciones que han tenido que afrontar en distintos momentos de su vida el desplazamiento forzado. Tal como lo ha señalado la Corte Constitucional colombiana en su calidad de máxima autoridad nacional encargada de la protección de los derechos fundamentales, la situación de extrema vulnerabilidad y debilidad manifiesta por la que atraviesan las personas en situación de desplazamiento, constituye una
Escuela de Cultura de Paz. Universidad Autónoma de Barcelona. Alerta 2003: Informe sobre conflictos, derechos humanos y construcción de paz. Barcelona. Icaria Editorial. 2003. Pág. 43. 5
Este apartado del documento está basado en Harvey Danilo Suárez. Dimensiones de la crisis humanitaria y de derechos humanos en Colombia. Ponencia presentada en la Reunión Subregional de Sociedad Civil preparatoria de la Conferencia sobre el Vigésimo Aniversario de la Declaración de Cartagena, convocada por el Consejo Noruego para Refugiados con asistencia de representantes de Ecuador, Perú, Panamá y Colombia. Bogotá 7 y 8 de octubre de 2004. 6
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“compleja, sistemática y continuada violación de los derechos fundamentales […] que testimonia la ocurrencia de una verdadera crisis humanitaria”7. En esta perspectiva es necesario evidenciar y relacionar algunos de los elementos constitutivos de la crisis humanitaria en Colombia que pueden ayudar a entender la gravedad de la misma y la urgencia de abordar sus causas estructurales: • Las múltiples agresiones a personas, familias, comunidades y sectores sociales por parte de los diversos actores de la guerra y de otros agentes violentos. • La desprotección a la que se ven sometidas personas, familias, comunidades y amplios sectores sociales. • La desatención o precaria atención a las víctimas por parte del Estado colombiano como obligado principal de la protección, atención, vigencia y realización de los derechos humanos. • Los obstáculos, ataques, amenazas y atentados en contra de quienes realizan acciones humanitarias, de protección o labores de acompañamiento a las comunidades en riesgo, en situación de desplazamiento, o víctimas de otras vulneraciones de derechos fundamentales. • Los bloqueos, sitios o confinamientos a comunidades para impedir su libre movilización, abastecimiento y búsqueda de protección o apoyo humanitario, lo que constituye un severo menoscabo, o en algunos casos la imposibilidad real de solicitar, prestar o recibir ayuda humanitaria. • La desinformación e invisibilización de las violaciones a los derechos humanos y de las infracciones al DIH, que en muchos casos obedece a la imposi-
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Corte Constitucional. Sentencia de Tutela T-602 de 2003.
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bilidad de acceder a los lugares de ocurrencia de los hechos, o a la dificultad para el contacto directo con las víctimas, el silencio de éstas o sus familiares por temor a nuevas agresiones, y por último, al desinterés o la decisión de no dar a conocer la situación por parte de algunas entidades o medios de comunicación. • Los altísimos niveles de impunidad que perpetúan los espirales de violencia, agresiones, despojo y destierro, cerrando así las posibilidades de esclarecer los hechos (verdad), adelantar la investigación y sanción de las personas responsables (justicia), y resarcir moral, material y socialmente a las y los afectados (reparación). • La progresiva desintegración del tejido social. Las agresiones contra la población civil desestructuran unidades familiares, comunidades y procesos comunitarios y sociales largamente construidos. En consecuencia se altera profundamente la composición, funcionamiento, objetivos y permanencia de las redes sociales de aprovisionamiento y sostenimiento alimentario, generación de ingresos, gobernabilidad, control social interno, control cultural y territorial, socialización, solidaridad, comunicación y apoyo recíproco, entre otras. • El deterioro creciente del nivel de vida de cada vez más personas y grupos sociales en el país. El desplazamiento forzado, el despojo y las pérdidas materiales y simbólicas que implican las vulneraciones de los derechos humanos y las infracciones al DIH asociadas al mismo, aceleran los procesos de empobrecimiento, exclusión y desigualdad. • La contracción y desdibujamiento de la respuesta estatal respecto de los derechos y libertades fundamentales de la población en riesgo o en situación de desplazamiento, así como de sus obligaciones primarias de protección, prevención y atención integral. Mientras persista la situación de extrema vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento y no se den respuestas efectivas y duraderas a sus necesidades y derechos no es posible superar la crisis humanitaria asociada a los procesos de destierro, despojo y empobrecimiento.
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Expansión e intensificación del conflicto Gráfico 2
Más allá de cualquier debate metodológico o político sobre las cifras del desplazamiento forzado, se mantiene una preocupante tendencia de expulsión de población y recomposición territorial y poblacional relacionada con este crimen de guerra y delito de lesa humanidad. El mapa del desplazamiento forzado ha incluido cada vez más zonas de conflicto, convertidas en áreas de intensa disputa territorial, poblacional y de recursos por parte de quienes participan en las hostilidades o de quienes esperan ganancias económicas, políticas y sociales de las mismas. Es decir, de quienes financian, promueven o facilitan el uso estratégico de diversas formas de violencia en aras de sus intereses. Al listado de zonas expulsoras y receptoras evidenciado en el estudio de la Conferencia Episcopal de Colombia realizado en 1994, se suman nuevos departamentos y casi la totalidad de municipios del país, los cuales han tenido que afrontar el despoblamiento de sus territorios, la llegada de población en situa-
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ción de desplazamiento, o procesos de repoblamiento con habitantes afines a los proyectos que buscan dominio local, regional o nacional. Los departamentos expulsores identificados en el estudio de 1994 fueron: Antioquia, Santander, Meta, Córdoba, Boyacá, Cauca, Bolívar, Norte de Santander, Cesar, Arauca, Magdalena, Cundinamarca, Caquetá, Valle, Tolima, Huila, Sucre y Caldas. En el transcurso de la década 1995-2005 han sido incorporados en las dinámicas de la confrontación armada y otras formas de violencia, los departamentos de Chocó, Putumayo, Risaralda, Quindío, Atlántico, Guajira, Vichada, Guainía, Vaupés y Amazonas. La dinámica de recepción en la última década tampoco ha sido ajena a la expansión del conflicto armado. Todos los departamentos del país, incluido el Archipiélago de San Andrés y Providencia, recibieron población desplazada. Sin embargo, los principales núcleos de reasentamiento corresponden a las principales ciudades capitales y ciudades intermedias: Bogotá, Medellín, Santa Marta, Sincelejo, Valledupar, Cartagena, Buenaventura, Florencia, Cali, Barranquilla, Villavicencio, Cúcuta, Quibdó, Bucaramanga, Barrancabermeja, Montería, Soledad, Ibagué y Pasto, según cifras del SUR con corte a agosto 31 de 2005. En el Gráfico 3 se relacionan cifras de los sistemas de información sobre desplazamiento más relevantes en Colombia. La tendencia de crecimiento sostenido de los índices de desplazamiento se referencia por medio de la línea identificada como “lineal (Acción Social)” que señala el comportamiento de las cifras del Sistema Único de Registro de Acción Social. Debido a que la población en situación de desplazamiento puede declarar los hechos que generaron su expulsión hasta un año después de ocurridos, las cifras presentadas con corte a noviembre 30 de 2005 con toda seguridad van a incrementarse, manteniendo la tendencia histórica de crecimiento de dicha población.
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Gráfico 3
La expansión e intensidad del desplazamiento forzado guarda estrecha relación con el desarrollo del conflicto armado interno y otras formas conexas de violencia. Independientemente de la fuente que se consulte sobre el número de municipios y departamentos afectados por el desplazamiento forzado en Colombia ya sea en razón a la expulsión, el tránsito o la llegada de población, la principal tendencia evidenciada en los últimos diez años es la expansión y profundización del conflicto armado interno en Colombia. Es preciso tomar en cuenta en este análisis que los sistemas de información analizados asumen metodologías de trabajo distintas, criterios diversos y diferentes coberturas y esquemas de aproximación a la población en riesgo y en situación de desplazamiento8. No obstante estas diferencias se presenta una clara
Para ampliar este aspecto véase: Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. Cifras e indicadores del desplazamiento forzado y Derechos Humanos en Colombia. Bogotá. 2005. 8
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tendencia que muestra cómo, en la medida en que se recrudece el conflicto armado interno, se incrementan los ataques a la población civil y, en consecuencia, se expande la cifra de personas y municipios afectados. Esta realidad ha obligado a todos los sistemas de información a ampliar su cobertura y realizar ajustes metodológicos y operativos para responder a las exigencias relacionadas con el mayor conocimiento de su existencia por parte de los agentes concernidos. Además de lo anteriormente mencionado, se ha hecho más relevante la utilidad de la información en función del acceso a la prestación de apoyos estatales y gubernamentales, del conocimiento de la problemática y de la formulación y aplicación de políticas públicas. Por otra parte, es preciso tomar en cuenta que las cifras disponibles presentan un considerable subregistro de población en riesgo o en situación de desplazamiento, debido al desconocimiento que las víctimas tienen de sus derechos y de la oferta institucional; a la desconfianza en entidades estatales o gubernamentales; al temor a nuevas amenazas o agresiones; o a interpretaciones restrictivas del marco de protección, que dejan por fuera de los mecanismos de atención gubernamental a personas que objetivamente se encuentran en riesgo o en situación de desplazamiento. Cabe también aclarar que la información del Sistema Único de Registro (SUR), y la del Sistema RUT, se actualiza periódicamente. En el primer caso según mandato legal, debido a que las personas en situación de desplazamiento pueden realizar la declaración de los hechos generadores de la expulsión, hasta un año después de su ocurrencia, y por lo tanto las cifras de cada año pueden tomar al menos otro más para consolidarse. En el caso del Sistema RUT, las personas pueden ser encuestadas independientemente del tiempo transcurrido. Las cifras de estos dos sistemas son dinámicas y con tendencia al incremento, a medida que se recoge información de la población que acude a Acción Social, o es encuestada en las jurisdicciones eclesiásticas. Mientras esto ocurre, la cifra de monitoreo, que permite consolidar el estimativo de población en situación de desplazamiento anual realizado por CODHES, tiene fechas anuales de cierre definitivo que no se actualizan con posterioridad, en razón al diseño metodológico establecido en aras de la consistencia y confiabilidad del modelo.
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En la siguiente sección de este capítulo se presentan algunos datos que permitan establecer el impacto territorial y poblacional del desplazamiento forzado por medio de la identificación de los municipios más afectados. Los mapas incluidos permiten visualizar el proceso de expansión, la intensidad y la cobertura geográfica y poblacional del desplazamiento forzado. En los mapas es posible identificar con claridad las áreas o regiones que concentran el mayor impacto: Urabá, Catatumbo, Montes de María, Oriente Antioqueño, Sierra Nevada de Santa Marta, el área de influencia de la antigua zona de distensión con las FARC (Meta, Caquetá, Putumayo), Chocó y Nariño, entre otras. Estas áreas aparecen en los mapas con tonos más fuertes en relación con la intensidad de los procesos de expulsión y recepción de población. Así, se seleccionaron los 50 municipios más afectados por la expulsión y recepción en el período de análisis y se elaboraron mapas de contraste de los dos extremos de la serie: 1995 y 2005. Asimismo, es necesario precisar que se retomaron las cifras de los dos sistemas de información que aplican encuestas continuas (SUR y RUT).
Impacto diferenciado del desplazamiento en los municipios del país El impacto provocado por la expulsión o llegada de población en situación de desplazamiento varía según el número de habitantes del municipio, la capacidad de respuesta local y la dinámica del conflicto, entre otros factores. La expulsión de población en municipios o ciudades grandes tiene un impacto distinto al de pueblos pequeños, que en cortos períodos deben afrontar la expulsión violenta de un número significativo de sus habitantes, o que en otros casos deben brindar atención a un número de personas que desborda la capacidad instalada local. Las tasas de expulsión y de recepción o llegada de personas por cada cien mil habitantes son el resultado del contraste entre la población forzada a salir, o que busca protección y atención en un determinado municipio, y el número total de habitantes estimado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Al diferenciar el impacto de la expulsión o de la llegada de población en cada unidad territorial (municipio o departamento) y en el ámbito nacional, es posible establecer los puntos de la geografía nacional, la institucionalidad y las socieda-
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des locales y regionales que afrontan de manera más intensa los efectos del desplazamiento forzado. En este sentido, las tasas de expulsión o de llegada (recepción) permiten evidenciar aquello que las cifras absolutas ocultan. Es decir, si se revisa el impacto del desplazamiento exclusivamente sobre números absolutos de expulsión o recepción de población, los resultados son muy distintos a los analizados con las tasas correspondientes. Por ejemplo, a partir de las cifras absolutas consignadas en el SUR el listado de los 20 municipios más afectados entre 1995 y 2005 es el siguiente: Tabla 1
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Con base en este tipo de análisis por años y según la información proveniente del SUR, entre 1995 y 2005, la mayoría de los municipios más afectados por la llegada de población en situación de desplazamiento corresponde a las principales capitales departamentales del país, con excepción de los municipios de El Carmen de Bolívar y Buenaventura en 2000 y 2001, con el arribo de 15.372 y 12.372 personas respectivamente. El caso más grave, bajo esta perspectiva es el de Santa Marta, con la llegada en 2002 de 33.339 personas. No obstante la validez inicial de los análisis basados en cifras absolutas, es necesario complementarlos con miradas más ajustadas a los contextos y realidades locales y regionales. En otras palabras, para lograr una comprensión más cabal del impacto diferenciado del desplazamiento forzado en los distintos ámbitos territoriales, es indispensable tomar en cuenta otras variables. Contar con esta información permite aplicar de manera más efectiva medidas de prevención, protección y atención integral de comunidades en riesgo y en situación de desplazamiento. En términos del diseño, aplicación y ajuste de la política pública dirigida a los lugares de llegada, si sólo se acogen los análisis que parten exclusivamente de las cifras absolutas, el mayor esfuerzo presupuestal y de gestión se concentra en las capitales departamentales, dejando de lado la situación de municipios lejanos de los centros de mayor interés, inversión y visibilidad en las agendas estatal, gubernamental y social. Otro tanto ocurre con las cifras de expulsión vistas tan sólo desde la lectura de los números absolutos. Desde esta mirada el listado de los 20 municipios con mayores guarismos de expulsión son los siguientes:
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Tabla 2
La aproximación al impacto territorial y demográfico del desplazamiento forzado en términos de la expulsión de población, a la luz de las cifras absolutas, muestra una serie de municipios cómo los más afectados. Sin embargo, esta lectura no permite correlacionar la expulsión de población con la población total del municipio en cuestión, y por lo tanto no visibiliza adecuadamente las dimensiones del proceso de destierro. De esta manera las políticas de prevención y atención no se concentran en las situaciones más graves de acuerdo con las tasas de expulsión. Es relevante considerar que en muchos casos los municipios son escenario simultáneo y en otros escalonado de eventos de expulsión y recepción de población. Por este motivo las tablas y mapas presentados en esta sección del documento muestran cómo algunos lugares de recepción son también lugares de expulsión, lo que a su vez demuestra la intensificación del conflicto en estas zonas.
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Municipios expulsores y receptores: un análisis desde las cifras gubernamentales A continuación se presentan algunas cifras basadas en los datos del SUR, con el propósito de identificar las localidades del país que han recibido el mayor impacto del desplazamiento forzado entre 1995 y 2005.
Principales municipios afectados por la expulsión de población
Gráfico 4
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La información consignada en el Gráfico 4 da cuenta del incremento del número de municipios afectados por la expulsión de población entre 1995 y 2005. De manera resumida, en este gráfico es posible colegir el crecimiento del número de municipios expulsores en el período de análisis, situación que alcanza su punto más crítico entre 2002 y 2005, especialmente en 2002 donde cerca del 87% de los municipios del país, 982 de 1119, fueron escenario de la expulsión de segmentos significativos de su población. Así es posible evidenciar cómo la reducción en el número de personas expulsadas en los dos últimos años, no ha significado necesariamente una disminución del impacto territorial del conflicto armado por medio de las estrategias de expulsión. La tendencia en el impacto del desplazamiento en los ámbitos locales entre 2002 y 2005 permanece sobre la línea de los 900 municipios de los cuales se expulsa población. El total de personas incluidas en el Sistema Único de Registro a noviembre 30 de 2005 era de 1.772.662 personas, correspondiente a 386.106 hogares. A partir de los datos del SUR se elaboró el listado que contiene los cincuenta municipios más afectados por la expulsión de población (Tabla 3).
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Tabla 3
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En el periodo 1995-2005 los casos más graves de expulsión de población se presentan entre los años 2000 y 2002, que además corresponden a los años de mayor intensidad de la confrontación armada y, a su vez, a los registros de mayor expulsión de población en la historia reciente de la migración forzada en el país. A partir de esta información Antioquia presenta 18 municipios expulsores dentro de los primeros 50 del país y 6 dentro de los primeros 10. Los casos más relevantes corresponden a Peque con la expulsión de aproximadamente el 77% de su población en 2001, Buriticá, Yondó, Alejandría, Cocorná y San Francisco, con porcentajes de expulsión en el rango comprendido entre el 45% y el 48% de su población. Los siguientes casos de mayor impacto ocurrieron en Chámeza (Casanare), Bojayá (Chocó) y Colosó (Sucre) con la expulsión de cerca del 59%, 57% y 56% de la población, respectivamente. El caso más conocido por la opinión pública corresponde a Bojayá en donde murieron 119 personas a causa del lanzamiento de un cilindro bomba que explotó en el interior de la iglesia de la cabecera municipal de Bellavista, en la cual se intentaba refugiar la población civil en medio de los combates entre guerrillas y grupos paramilitares, que se disputaban al control del río Atrato y sus afluentes. Los departamentos de Sucre, Chocó, Bolívar, Norte de Santander y Magdalena con 7, 6, 5, 3 y 2 municipios dentro de los primeros 50 más afectados por la expulsión de población, corresponden a zonas de intensa disputa armada. Cauca, Casanare y Caquetá tienen un municipio cada uno en el listado de los 50 municipios más afectados por la expulsión de población.
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Mapa 1
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Mapa 2
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Mapa 3
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Principales municipios de llegada de población Gráfico 5
Los municipios de llegada de población en situación de desplazamiento pasan de 506 en 2000 a 799 en 2004, lo cual implica un incremento de cerca del 36% en este guarismo en cinco años. En otras palabras, este es el nivel más alto de recepción en el período analizado, al 71.4% (799 de 1119) de los municipios del país arribó población en búsqueda de protección y atención integral. Esta situación cobra dimensiones críticas en pequeños poblados que en lapsos muy cortos se ven abocados a prestar asistencia a un gran caudal de personas que han sido forzadas a abandonar sus lugares de origen. En la gran mayoría de municipios todavía no existen medidas preventivas puestas en marcha por medio del diseño de planes de contingencia, que permitan afrontar desplazamientos masivos o la paulatina llegada de población en situación de desplazamiento. Los 50 principales municipios receptores del país se identifican en la Tabla 4.
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Tabla 4
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En términos de los principales municipios que han recibido el mayor impacto de la llegada de población en situación de desplazamiento, el departamento de Antioquia presenta algunos de los casos más significativos. En este departamento se reportaron 14 de los 50 municipios en los que más personas llegaron en búsqueda de protección y atención integral, con 6 de sus municipios entre los primeros 10. A Murindó, en 2001, arribó el equivalente al 92% de su población — es el caso de mayor afectación en el registro de Acción Social entre 1995 y 2005—, el 34% en 2000, y el 14% en 2002. A San Francisco llegó en 2003 un volumen de población en situación de desplazamiento equivalente al 17.4% de su población, el 16.8% en 2004, y el 12.2% en el 2000; en esa misma situación se encontraron San Luis en los años 2001 (24%), 2003 (17%) y 2000 (13.7%), y Cocorná en los años 2000 y 2001 con el 22.8% y el 11% respectivamente. El segundo caso más grave de llegada de población entre 1995 y 2005 fue el de Bojayá, que en 2004 recibió el equivalente al 54.9% de su población, seguido de Alejandría (Antioquia) con el 46%, en 2001; Betulia (Antioquia) con el 35%, en 2000; el ya reseñado caso de Murindó, en 2000; Convención (Norte de Santander) con el 29.2%, en 2002; Montecristo (Bolívar) con el 25.4%, en 2000; nuevamente Bojayá (Chocó) en 2005, con el 24.4%; y los ya mencionados casos de San Luis y Cocorná (Antioquia) en 2001 y 2000. Entre 1995 y 2005, los departamentos con mayores tasas de recepción, luego de Antioquia, son: Bolívar, con 5 municipios entre los primeros 50, con especial gravedad en el caso de El Carmen de Bolívar con tasas de recepción del 19.4% y el 10% en 2000 y 2001 respectivamente; Caldas, con 3 municipios de llegada, que en el caso de Samaná presentó tasas de recepción del 11% y 9%, en 2005 y 2002 respectivamente; Chocó, con 3 municipios, que además de Bojayá (ya reseñado) incluye los casos de El Carmen y Bahía Solano, que en 2001 presentaron tasas del 11.4 y el 10% respectivamente; y Sucre que presentó en 2000 los casos de San Onofre y Guaranda con tasas en su orden del 18% y el 10%. Entre tanto, en Cundinamarca se presentaron los casos de Viotá (2003), El Peñón y La Palma (2002) con guarismos del 16.8%, 14.8% y 12.6% respectivamente. Los departamentos de Norte de Santander y Magdalena, cuentan en el listado con dos municipios cada uno, con los casos de Convención y El Tarra,
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con tasas del 29% y el 10% en 2002 y 2001; y Pueblo Viejo y Fundación en el Magdalena con tasas del 17.9% y del 10% en 2000 y 2001. El listado antes mencionado lo completan municipios de los departamentos de Meta, Cesar, Cauca, Córdoba, La Guajira, Putumayo y Risaralda con un municipio cada uno, con tasas de recepción comprendidas entre los rangos del 17% y el 9% de la población estimada por el DANE. Una vez más las cifras analizadas guardan concordancia con los estimativos de CODHES, los registros de Acción Social y las cifras del RUT, que señalan en los años 2001 y 2002 las cotas más altas de agudización de la expulsión de población en los últimos 10 años e incluso en los últimos 20 años (según el Sistema de información de CODHES). En esta lógica, la mayor agudización del conflicto mantiene relación estrecha con los casos más dramáticos de migración forzada en el país. La presión sobre la población civil se refleja de manera muy intensa en las sociedades locales. Aunque no se debe desconocer el impacto acumulado generado por las dinámicas de desplazamiento forzado en las ciudades medianas y grandes del país, que terminan siendo el lugar de llegada de muchas de las personas que no encontraron respuestas adecuadas de protección y atención en la proximidad de los lugares de los cuales fueron expulsados.
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Municipios expulsores y receptores desde las cifras de la Conferencia Episcopal de Colombia En esta sección del texto se analizan las cifras del Sistema RUT, cuyos objetivos son analizar las principales tendencias del desplazamiento, identificar zonas expulsoras, receptoras y de tránsito, caracterizar la población forzada a migrar (personas y familias), reconocer sus necesidades prioritarias y la oferta institucional y social, así como conocer los motivos de expulsión y la intención de permanencia, reubicación o retorno. Resulta indispensable en los análisis que siguen tomar en cuenta que el número de encuestas de familias y personas en situación de desplazamiento incluidas en el RUT, es significativamente menor al acumulado del registro del SUR de Acción Social. A diciembre 31 de 2005, el Sistema RUT incluye registros de 306.522 personas, equivalentes a 63.064 hogares. Sin embargo, esta base de datos permite realizar algunos contrastes con el propósito de identificar tendencias relacionadas con el impacto territorial y demográfico del desplazamiento forzado. En esta sección del análisis comparativo no se incluye la encuesta anual aplicada por CODHES debido a que su sistema tiene dos componentes: el de estimación, basado en el monitoreo diario y acumulativo de cifras a través de la contrastación de diversas fuentes; y el de caracterización sociodemográfica, basado en diseños estadísticos a partir de la cifra estimada anual. En este caso, a diferencia de las cifras de CODHES, las del RUT y la del SUR proceden de la aplicación continua de una encuesta de registro familia por familia.
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Principales municipios afectados por la expulsión de población Gráfico 6
En el caso de la información proveniente del Sistema de Información RUT de la sección de Movilidad Humana del Secretariado Nacional de Pastoral Social, el número de municipios que reportaron expulsión de población pasa de 287 en 1995 a 529 en 2005. Sin embargo entre 2001 y 2004 se presentó la serie mayor de municipios expulsores: 2001 con 596 municipios, 2002 con 644, 2003 con 634 y 2004 con 647.
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La última cifra corresponde a cerca del 60% del total de municipios del país. Los municipios afectados están ubicados en la totalidad de los departamentos del país, lo que muestra el grado de expansión territorial y poblacional relacionado con la aplicación de formas de violencia que generaron el desplazamiento forzado de población. Según la información del Sistema RUT, los municipios más afectados por la expulsión de población hacen parte de los departamentos de Caquetá con 8 municipios, Antioquia con 6, Bolívar con 5, Chocó y Meta con 4, Guaviare, Tolima y Sucre con 2, y finalmente Cauca con un municipio. Excepto el caso de Caquetá, en donde se realizó un exhaustivo estudio de caso por parte del Sistema RUT en 2004, las cifras de los demás departamentos guardan correspondencia con las consignadas en el SUR.
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Principales municipios de llegada de población
Gráfico 7
Según las cifras del Sistema RUT, cuya cobertura geográfica y poblacional está ligada al trabajo de acompañamiento y asistencia a las comunidades realizado por las distintas jurisdicciones eclesiásticas, el número de municipios de llegada se duplicó entre 1995 y 2000 (79 y 145 respectivamente), se incrementó en 2001 y mantuvo una tendencia por encima de los 150 municipios registrados en dicho sistema como principalmente receptores. Una vez más es necesario aclarar que este sistema es dinámico en términos de captura de información puesto que realiza encuestas a familias y personas, independientemente del año en el cual ocurrió el primer desplazamiento forzado. Esta situación implica que las cifras anuales se modifican al alza en tanto que ingresa nueva información.
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Gráfico 8
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En el Gráfico 8 es posible identificar una leve tendencia a la reducción del número de municipios de llegada entre 2004 y 2005. Sin embargo, en los casos de la información de Acción Social y de CODHES los municipios de llegada permanecen por encima de los 670, es decir cerca del 60% de los municipios del país. Las diferencias en el volumen de información consignado en cada sistema corren por cuenta de las distintas coberturas territoriales, la infraestructura efectiva y los recursos disponibles, en particular considerando que el Sistema RUT funciona a partir del compromiso que de manera autónoma adquiere cada jurisdicción eclesiástica respecto de la aplicación de las encuestas base del sistema.
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Tendencias emergentes Finalmente, en este análisis deben tomarse en cuenta algunos de los factores que intervienen en la reducción del número de personas que los sistemas de información reportan como desplazadas en los últimos tres años (2002-2005): * La existencia de comunidades bloqueadas y confinadas, es decir, aquellas a las cuales: (i) se les impide de manera sistemática el libre acceso a bienes indispensables para la supervivencia, tales como alimentos, medicinas, combustibles, insumos agrícolas y agua potable; (ii) se les obstruye la posibilidad de solicitar o recibir ayuda humanitaria; y (iii) se les prohíbe la movilización tendente a salvaguardar su vida e integridad. Esta estrategia, relativamente reciente, es sin duda una de las caras menos visibles del conflicto armado interno colombiano. Comunidades campesinas, afrocolombianas e indígenas han sido sometidas al confinamiento en sus propios territorios de tal forma que literalmente ya no pueden desplazarse como medida de protección. * Los desplazamientos dentro de una misma unidad territorial7, que siguen en muchos casos ignorados y desatendidos, pese a la decisión de la Corte Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003 que establece la perentoria necesidad de atención estatal de estos casos. * El número creciente de colombianos(as) que solicitan asilo en otros países como consecuencia de persecución política, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violencia generalizada, entre otros factores. Entre 1999 y 2004, más de 90 mil colombianos(as) han presentado solicitudes de asilo: Ecuador: 28.742 personas; Estados Unidos: 18.967; Costa Rica: 12.802; Canadá: 10.844, España: 5142; Reino Unido: 3.631; Venezuela: 1.739; Panamá: 853, y otros países suman 8. 67 personas)8. 8 Es decir, los desplazamientos forzados en el interior de un mismo municipio, ciudad, resguardo o territorio colectivo.
Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR. ”Principales países receptores de solicitantes de asilo de colombianos. Infografía cifras”. En: www.acnur.org. Recuperado el 12 de diciembre de 2005. 9
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* El no reconocimiento gubernamental de casos de desplazamientos por causa de las fumigaciones de cultivos de uso ilícito. Las solicitudes de inclusión en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD) presentadas por las personas que se ven forzadas a desplazarse por causa de las fumigaciones no son consideradas por Acción Social, antes, Red de Solidaridad Social. Pese a los esfuerzos institucionales y sociales el desplazamiento forzado en Colombia sigue constituyendo una crisis humanitaria crónica y sostenida que requiere aún de mayor compromiso por parte del Estado colombiano, de la sociedad y la comunidad internacional. Mientras no sea posible superar las causas estructurales que generan impunidad, tan profundas desigualdades y el imperio de agendas de exclusión y violencia como las que todavía prevalecen, el desplazamiento y sus nefastas consecuencias seguirán siendo un tema prioritario en el presente y en el inmediato futuro.
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Capítulo II
Perfil sociodemográfico de la población en situación de desplazamiento Introducción En este capítulo se hace una caracterización de la población en situación de desplazamiento incluida en los principales sistemas de información existentes en el país. Se retoman datos del Sistema RUT del Secretariado Nacional de Pastoral Social de la Conferencia Episcopal de Colombia; de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES); y de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional1. Cada una de estas entidades tiene misiones, mandatos, coberturas geográficas, temáticas y poblacionales distintas, así como metodologías y programas en muchos aspectos similares, en otros complementarios y, en algunos casos, posturas bien diferenciadas. Tomando como base estas consideraciones fueron seleccionados los datos que mayor consistencia, posibilidad de contrastación y fuerza analítica aportaran al presente documento. El Secretariado Nacional de Pastoral Social (SNPS) presta una labor de acompañamiento, atención y ayuda a la población en situación de desplazamiento por medio de las parroquias y los centros de Pastoral Social en todo el país. El SNPS, incluye información de población que ha sido desplazada desde 1990 por medio de una encuesta a las personas y familias que llegan a las jurisdicciones eclesiásticas y, en otras ocasiones, a personas ubicadas en zonas de asentamiento en las comunidades donde ejerce su acción pastoral. 1
Antigua Red de Solidaridad Social.
Desafíos para construir nación
CODHES es una organización no gubernamental de derechos humanos que extiende su acción en diferentes regiones del país, realiza registros periódicos y ha ido configurando una base de datos de monitoreo sobre la migración forzada en Colombia. Acción Social, en tanto entidad del Estado colombiano, se encarga de prestar atención a la población que realiza la respectiva declaración de su situación de desplazamiento y que, posteriormente, es admitida en el Sistema Único de Registro (SUR). Con base en la información facilitada por estas tres entidades se ha elaborado el diagnóstico que aquí se presenta y que tiene como objetivos: • Analizar las principales características sociodemográficas y económicas de las personas y familias que han padecido el desplazamiento forzado en Colombia en los últimos 10 años. • Identificar las regiones de expulsión y recepción, así como los actores del desplazamiento. • Construir la tipología del desplazamiento forzado. • Aportar información sobre la tenencia y tipo de bienes abandonados por la población afectada en sus lugares de origen. • Presentar un inventario de necesidades, ayudas recibidas y entidades que han prestado atención.
Grupos poblacionales y fuentes de información Las fuentes en que se basa este análisis son las siguientes: • Sistema RUT. La información que aquí se considera abarca el período comprendido entre 1990 y diciembre de 2004. Cabe precisar que a diciembre de 2005 este sistema tiene registradas 63.064 familias para un total de 306.522 personas.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
• La encuesta de hogares en situación de desplazamiento realizada y sistematizada por CODHES en 2003. Es preciso aclarar que se retoma esta encuesta en razón a la cobertura nacional y la fiabilidad de la información allí consignada. • La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, que cuenta con los siguientes instrumentos de registro: • Ficha de información de familias desplazadas • Formato Único de Declaración • Formulario Único de Declaración: información complementaria Tabla 6 Total de personas, familias y períodos de recolección según fuente Fuente Total personas Total familias Período RUT 242.565 49.748 1990-2004 CODHES – 7.249 1933 2003 Encuesta SUR 1.240.592 282.990 Registros continuos
Aunque hay información básica que se recoge en todos los instrumentos, como edad y sexo, hay variables de análisis que sólo se registran en una de las fuentes. Dada la magnitud de la información incluida en las bases de datos y la heterogeneidad de procesos de recolección, fue necesario establecer algunas correcciones en el procesamiento y elaboración de los cuadros estadísticos: • Se excluyeron aquellos registros “sin información”. • Los registros referidos a la edad y al último año de escolaridad aprobado fueron corregidos o se eliminaron cuando su asignación no era coherente con los rangos válidos de la variable correspondiente.
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Desafíos para construir nación
• Con fines de comparación se homologaron algunos términos de las variables, sin afectar el contenido. Por ejemplo: la región del primer desplazamiento se ha denominado “región de origen”. Los datos analizados configuran tres segmentos poblacionales distintos que pueden considerarse universos independientes. Por ello, la comparación se realiza con base en indicadores de las distintas características. En esta sección del documento no se abordan análisis sobre el volumen de toda la población desplazada en Colombia, pues se realizaron en el capítulo anterior.
Características demográficas Población y familias
Los promedios de personas por hogar varían entre 4.9 en el Sistema RUT, 4.4 en el SUR, y 3.7 de acuerdo con la información de CODHES. Estas variaciones pueden explicarse en razón a las diferencias en la composición demográfica de las familias, a las formas de desplazamiento que fragmentan los hogares, o a las distintas metodologías de registro.2 Tabla 7
Fuente RUT CODHES SUR
Total de personas y familias Total Total personas familias 242.565 49.748 7.249 1.933 1.240.592 282.990
2 Para realizar el registro en Acción Social se requiere presentar el registro civil de todas las personas de la familia que se desplazaron.
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Personas por familia 4.9 3.7 4.4
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Composición por sexo y ciclo vital La composición por sexo entre hombres y mujeres es muy similar en las distintas fuentes. En cada caso representan la mitad de la población en situación de desplazamiento. Según un análisis del ciclo vital, es posible concluir que dicha población es extremadamente joven, puesto que cerca del 50% son menores de 15 años. La media de edad oscila entre 21.8 y 25.2 años. Entre tanto, las personas mayores registradas en el SUR corresponden al 12%. Con el fin de tener referentes de comparación se incluyen los datos totales de la población colombiana. Tabla 8 Fuente RUT CODHES SUR COLOMBIA 1
Hombres 50.1 50,2 49.7 47.6
Ciclo vital y edad media Mujeres 0 - 14 15 a 64 65 y + 49.9 47% 50% 3% 49.8 41% 57% 2% 50.3 43% 45% 12% 52.4 31% 62% 7%
Total 100 100 100 100
Edad media 21.8 23.0 25.2 29.4
Estas características demográficas deben ser tomadas en cuenta al diseñar y aplicar políticas de prevención y atención, en especial al definir necesidades específicas y ofrecer servicios sociales diferenciados según los grupos de edad y género. En términos generales la niñez y las personas jóvenes requieren educación preescolar y escolar, mientras que los adultos necesitan capacitación adecuada a los nuevos entornos y fuentes de trabajo. Cada grupo requiere atención en salud, en especial los niños y niñas, las mujeres en edad reproductiva y las personas mayores.
1 Profamilia. Encuesta Nacional de Demografía y Salud 2005. Bogotá. Noviembre 2005.
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Parentesco
En la gran mayoría de los casos las familias desplazadas están conformadas por jefaturas de hogar, cónyuges e hijos. De la diferencia numérica entre cónyuges y jefaturas se infiere una presencia de hogares monoparentales, lo cual se corrobora con las elevadas tasas de jefatura femenina, entre 32% según CODHES, 41% en RUT y 48% en SUR. La tasa nacional es de 32% a la fecha. Los otros parientes representan entre 10% y 15% de las unidades familiares en situación de desplazamiento. En este grupo se encuentran hermanos, nietos, padres, e incluso, personas sin vínculo de parentesco que son asumidas en la estructura familiar. Las mujeres predominan como cónyuges y como otras parientes, mientras que en los hijos hay una menor proporción de mujeres. Tabla 9 Familias según parentesco y proporción de mujeres CODHES
SUR
%
% Mujer
%
% Mujer
%
% Mujer
Jefe del Hogar
20.5
40.6
21,1
32.4
22.8
48.3
Cónyuge o compañero/a
12.7
77.6
14,8
84.7
11.1
63.9
Parentesco
RUT
Hijos
53.1
47.3
53,3
46.6
51.0
47.9
Otros parientes
13.7
54.3
10.9
51.8
15.1
51.1
TOTAL
100.0
68
100.0
100.0
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 9 60 50 40 30 RUT
20
CODHES
10 Otros parientes
Hijos
Jefe del Hogar
Cónyuge o compañero/a
ACCIÓN SOCIAL
0
Estado conyugal
La situación de conyugalidad difiere según el sexo: entre las mujeres, el 55% se encontraba sin compañero al momento de realizar la encuesta, en comparación con el 6% de hombres sin pareja. Se identificó además una elevada incidencia de viudez entre las mujeres: ocho veces mayor que la población de hombres viudos. En este análisis es preciso tener en cuenta que los hombres son las principales víctimas de infracciones al Derecho Internacional Humanitario y violaciones a los derechos humanos (homicidios, desapariciones forzadas y masacres, entre otras). Tabla 10
Situación de conyugalidad Fuente
Estado conyugal
Sexo
Unido(a)
Casado (a)
Viudo(a)
Separado(a)
Soltero(a)
TOTAL
Mujeres
33
15
16
14
22
100
Hombres
30
64
2
3
1
100
RUT
CODHES Mujeres
36
21
8
7
28
100
Hombres
37
22
1
2
38
100
69
Desafíos para construir nación
Gráfico 10
Alrededor de una tercera parte de hombres y mujeres está en unión libre, los solteros representan entre 22% a 38%, según la fuente. Los hombres en unión legal o consensual son el 94% en el RUT y 59% según CODHES. Las mujeres que conforman uniones libres son 45% y 47% respectivamente en las dos fuentes.
Trayectorias y tipos de desplazamiento Departamento, región de origen y de residencia actual
El sitio de destino constituye la residencia actual, entendiendo por “actual” el lugar en donde fue obtenida la información al momento de la aplicación de las encuestas. La información presentada en este apartado del documento aborda una perspectiva de análisis regional, de tal forma que sirve de contraste del enfoque del impacto diferenciado abordado en el capítulo inicial.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 11 Departamento de origen de la población en situación de desplazamiento Departamento de Origen RUT CODHES SUR No. % No. % No. % Antioquia 5.499 11,1 111 5,7 194.762 15.7 Atlântico
49
0,1
23
1,2
1.952
Bogotá, D.C.
34
0.0
282
14,6
712
0,2 0,1
Bolívar
6.351
12,8
36
1,9
132.413
10,7
Boyacá
156
0,3
29
1,5
5.587
0,5
Caldas
939
1,9
46
2,4
19.191
1,6
Caquetá
5.019
10,1
37
1,9
69.396
5,6
Cauca
684
1,4
93
4,8
11.476
0,9
Cesar
2.843
5,7
76
3,9
32.844
2,7
Córdoba
1.436
2,9
15
0,8
84.778
6,8
Cundinamarca
674
1,4
128
6,6
26.374
2,1
Chocó
2.565
5,2
79
4,1
57.410
4,6
Huila
889
1,8
69
3,6
18.366
1,5
La Guajira
146
0,3
16
0,8
19.729
1,6
Magdalena
1.040
2,1
105
5,4
79.300
6,4
Meta
2.853
5,8
56
2,9
41.298
3,3
Nariño
2.543
5,1
56
2,9
25.061
2,0
Norte Santander
1292
2,6
90
4,7
48.440
3,9
Quindío
98
0,2
31
1,6
61.385
5,0 0,2
Risaralda
272
0,5
28
1,4
2.337
Santander
919
1,9
29
1,5
8.934
0,7
Sucre
1.143
2,3
56
2,9
64.295
5,2
Tolima
3.489
7
106
5,5
36.445
2,9
Valle del Cauca
2.777
5,6
43
2,2
34.820
2,8
Arauca
302
0,6
53
2,7
16.140
1,3
Casanare
305
0,6
32
1,7
11.476
0.9
Putumayo
2.849
5,7
99
5,1
61.385
5,0
Amazonas
19
0
2
0,1
323
0.01
Guainía
25
0,1
867
0.02
Guaviare
1.874
3,8
99
5,1
17.172
1.4
Vaupés
85
0,2
1
0,1
1.584
0.1
Vichada
161
0.3
7
0,4
2.716
0,2
Fronteras
7
0,0
5
5 20.448
1.7
49.586
100.0
100
1.240.592
100.0
Sin Información TOTAL
1.933
Nota: En el Sistema RUT y en el Sistema de CODHES el total corresponde a familias; en el SUR el total es de personas.
71
Desafíos para construir nación
En la Tabla 12 se puede observar la clasificación de departamentos según el rango de expulsión de población. Tabla 12 Nivel de expulsión ALTO
MEDIO BAJO
Departamentos expulsores según nivel y rango de expulsión Rango RUT CODHES 10% y más 5% a 9.9% Menor a 5%
Bolívar, Antioquia, Caquetá Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Valle, Chocó y Nariño Los demás departamentos
SUR
Bogotá
Antioquia, Bolívar
Antioquia, Tolima, Magdalena, Putumayo, Guaviare Los demás departamentos
César, Magdalena, Caquetá, Sucre, Putumayo Los demás departamentos
Puede concluirse que prácticamente ningún departamento del país escapa a la acción de la violencia sobre la población civil. No obstante, un grupo de departamentos —en los rangos medio y alto— concentra el 50% de la población desplazada. En todas las fuentes, pese a las diferencias metodológicas, aparecen Bolívar, Antioquia, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle, Chocó, Nariño y Guaviare como departamentos más expulsores. En la Tabla 13 se registra el movimiento poblacional de acuerdo con los departamentos de llegada (receptores).3
3 Cabe anotar que esta categoría varía según la fuente: en CODHES se tomó el lugar donde se hizo la encuesta; en RUT está la información de “residencia actual”; y en el SUR es el departamento receptor.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 13 Departamento de llegada % CODHES %
ENCUESTA
RUT
Antioquia Atlântico Bogota, D.C. Bolívar Boyacá Caldas Caquetá Cauca César Córdoba Cundinamarca Chocó Huila La Guajira Magdalena Meta Nariño N Santander Quindío Risaralda Santander Sucre Tolima Valle del Cauca Arauca Casanare Putumayo Amazonas Guainía Guaviare San Andrés Vaupés Vichada Sin información TOTAL
3.356 1.140 3.346 7.600 189 1.067 3.810 43 2.673 1.422 858 1.872 1.814 13 237 3.472 4.756 1.168 219 1.011 864 988 2.770 3.114 70 133 52 67 17 1.424
6,7 2,3 6,7 15,3 0,4 2,1 7,7 0,1 5,4 2,9 1,7 3,8 3,6 0,0 0,5 7,0 9,6 2,3 0,4 2,0 1,7 2,0 5,6 6,3 0,1 0,3 0,1 0,1 0,0 2,9
2 13 49.586
89 22 280 28 29 44 32 84 72 14 127 75 64 14 101 47 53 81 29 27 23 54 90 38 49 30 92 2
5,0 1,2 15,8 1,6 1,6 2,5 1,8 4,7 4,1 0,8 7,2 4,2 3,6 0,8 5,7 2,6 3,0 4,6 1,6 1,5 1,3 3,0 5,1 2,1 2,8 1,7 5,2 0,1
79
4,4
0,0 0,0
7
0,4
100.0
1.776
100.0
SUR
%
155.143 64.519 95.543 89.361 6.586 10.235 40.164 20.214 63.985 54.704 29.641 34.585 27.697 25.019 60.000 38.572 37.212 39.844 10.298 21.001 56.032 92.372 29.679 64.910 7.814 7.976 31.617 476 986 8.396 27 948 1.157 13.875 1.240.588
12.5 5.2 7.7 7.2 0.5 0.8 3.2 1.6 5.2 4.4 2.4 2.4 2.2 2.0 4.8 3.1 3.0 3.2 0.8 1.7 4.5 7.4 2.4 5.2 0.6 0.6 2.5 0.0 0.1 0.7 0.0 0.1 0.1 1.1 100.0
73
Desafíos para construir nación
En la Tabla 14 se ordenan los departamentos según la proporción de población que reciben. Tabla 14 Departamentos según nivel de recepción Nivel de recepción ALTO MEDIO
BAJO
Rango 10% y más 5% a 9.9%
RUT Bolívar Antioquia, Bogotá, Caquetá, Meta, Nariño, Tolima, Valle
Menor a 5%
Los demás departamentos
CODHES Bogotá Antioquia, Cundinamarca, Magdalena, Tolima, Putumayo Los demás departamentos
SUR Antioquia Atlántico, Bogotá, Bolívar, César, Sucre, Valle
Los demás departamentos
Fuente CODHES
Es posible inferir que los departamentos expulsores en general son a su vez receptores, pues la gran mayoría de las personas en situación de desplazamiento se movilizan a municipios cercanos en el mismo departamento de origen tal como se evidenció en Capítulo I, en algunas ocasiones a departamentos vecinos, y en algunos casos a zonas alejadas del lugar de expulsión. Los departamentos con mayor nivel de recepción son Bolívar, Bogotá y Antioquia en primer lugar; en un segundo grupo se encuentran los departamentos de la Costa Atlántica, Caquetá, Tolima y Valle del Cauca. No obstante, al menos una cuarta parte de las personas se desplaza a distancias mayores, como se presenta en la misma tabla. De acuerdo con los datos del Sistema RUT, la población que permanece en la región de expulsión se encuentra en la región Caribe (85%), en la Pacífica, la Central y Oriental (70%). Para efectos del análisis se asumieron regiones con agrupaciones departamentales consignadas en la Tabla 15.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 15 Región Caribe Pacífica Andina Bogotá,dc Orinoquia Amazonia
Regiones según departamentos que las conforman Departamentos que la conforman Atlántico Guajira, Magdalena, Cesar, Bolivar, Sucre y Córdoba Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño Huila, Tolima, Cundinamarca, Boyacá, Caldas, Quindío, Risaralda, Antioquia, Santander y Norte de Santander Meta, Arauca, Casanare y Vichada Putumayo, Caquetá, Guaviare, Vaupés, Guainía, Amazonas
Tabla 16 Región de origen (expulsión) según región de residencia actual. Región Origen Atlántico Pacífico Central Oriental
Región de residencia actual Atlántico Pacífico Central 74 0 2 1 69 15 4 3 59 3 0 2
Oriental 9 0 9 68
Bogotá 14 9 23 24
Orinoquía 0 0 1 2
Amazonía 0 5 1 0
TOTAL 100 100 100 100
Fuente CODHES
Las mayores movilizaciones fuera de la región se identifican en la Pacífica y en la Central. A Bogotá llega entre un 10% y 25% del total de desplazados de todas las regiones.
75
Desafíos para construir nación
Tipos de desplazamiento Tabla 17 Tipo de desplazamiento por región de origen (expulsión) Región De origen
TIPO DE DESPLAZAMIENTO Individual CODHES
Familiar
Grupo /masivo
Totales
SUR
CODHES
SUR
CODHES
SUR
CODHES
SUR
Atlántica
3,0
75,0
92,5
25,0
4,5
100,0
100,0
Bogotá
3,2
96,8
100,0
Central
22,2
2,9
77,8
88,0
9,0
Oriental
16,7
2,9
83,3
96,6
8,1
Pacífica
12,5
2,5
87,5
82,0
15,5
100,0
100,0
Amazonía
2,6
50,0
94,0
50,0
3,5
100,0
100,0
Orinoquía
4,0
85,7
93,3
14,3
2,7
100,0
100,0
Otras TOTAL
3,0 8.2
2.9
93,5 75.3
90.1
100,0
3,4 16.4
7.0
100,0 99,5
100,0 100.0
Predomina el desplazamiento de toda la familia en la casi totalidad de los casos (75% según CODHES y 90% en el SUR). Este patrón se conserva en las regiones con algunas variantes: en las regiones Central, Oriental y Pacífica, entre el 12% y el 22% de los casos prevalecen los desplazamientos unifamiliares; en la región Pacífica hay mayor incidencia de desplazamientos masivos. En relación con el número de desplazamientos a los que han sido sometidas las personas y familias encuestadas existe concordancia en los datos consignados tanto en CODHES como en el Sistema RUT: el 92% ha sido desplazado una vez, el 7% dos veces y el 1% ha sufrido tres o más desplazamientos.
Presuntos autores de desplazamientos forzados En el contexto nacional, las diversas guerrillas aparecen como el principal autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del total de actores
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última cifra al tomar en cuenta la información proveniente de la encuesta de 2003, que no necesariamente refleja la tendencia de la década. La proporción atribuida a las autodefensas varía según la fuente, siendo mayor su actuación en la población incluida en el sistema de información de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado 1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza pública es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES); otros actores en el Sistema RUT son descritos como “grupos armados no identificados” (15.5%) o como desconocidos (10%), razón por la cual la respuesta de la jefatura de hogar es clasificada como “no sabe o no responde”. Estas cifras reiteran la necesidad de ampliar la comprensión del desplazamiento forzado, no sólo entendido a partir de las hipótesis relacionadas con el desarrollo del conflicto armado interno; sino que además se requiere analizar la presencia de otras violencias y móviles ligados a procesos de destierro, despojo, control poblacional, territorial y de recursos, que no se pueden agotar solamente en el campo explicativo de la guerra. Tabla 18 Presuntos responsables del desplazamiento forzado según región de procedencia Región de Origen
AUC
Guerrillas
Fuerza Pública
Otros o NS/NR
RUT
CODHES
RUT
CODHES
RUT
CODHES
RUT
CODHES
Atlántico
31
30
12
16
22
8
43
33
Pacífico
23
10
18
19
22
45
9
22
Central
22
19
26
24
11
14
19
22
Oriental
8
17
5
9
5
7
7
7
0
0
0
7
0
Bogotá
0
Orinoquía
6
15
8
7
10
11
13
11
Amazonas
10
9
31
25
30
15
1
4
TOTAL
100
100
100
100
100
100
100
100
No.
13.570
910
21.364
1.146
548
106
14.266
27
TOTAL
27.2
41.6
42.9
52.3
1.1
4.8
28.7
1.2
77
Desafíos para construir nación
Gráfico 11 Presuntos autores del desplazamiento 60
52,3 50
42,9
41,6
40
30
28,7 27,2
20
10
4,8
1,2
1,1 1 Paramilitares RUT
Paramilitares CODHES
Guerrillas RUT
Guerrillas CODHES
0
Otros o NS/NR Otros o NS/NR Fuerza Pública Fuerza Pública CODHES RUT CODHES RUT
Bienes abandonados La información sobre bienes abandonados tiene un porcentaje de omisión del 30% en la base de datos de CODHES. Del 70% de las familias que han dado información sobre este aspecto, dos terceras partes dejaron abandonada una finca o una parcela con casa; el 20% dejó abandonada su vivienda, y el 3.9% una finca sin casa. En las regiones se conserva esta tendencia, aunque en la Orinoquía y en la región Atlántica se encuentran los mayores porcentajes de quienes dejaron abandonada una casa o apartamento; en la región Pacífica, a su vez, la mayoría de las familias dejó abandonada una parcela con casa.
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 19 Bienes abandonados en el desplazamiento Tipo de bien abandonado
Región de origen Atlántico Pacífico Central Oriental Orinoquía Amazonas TOTAL %
Finca o parcela con casa 182 196 206 119 91 220 1.014
% 68 85 74 73 62 76 73.6
Finca o parcela sin casa 16 6 13 8 2 9 54
% 6 3 5 5 1 3
Casa o apartamento
%
69 29 59 36 53 62 309
26 13 21 22 36 21
3.9
TOTAL
22.4
267 231 278 163 146 291 1.377 100.0
Fuente CODHES
En los datos del RUT (Tabla 19) se consigna información sobre tierras abandonadas, pero no se abarcan elementos de la categoría más general de bienes abandonados. Con excepción de las familias que residían en Bogotá y en las regiones de frontera, entre el 30% y el 67% dejaron tierras al tener que desplazarse. Tabla 20 Proporción de familias con tierras abandonadas Región de origen % Atlántica 39,8 Pacífica 67,3 Central 51,4 Orinoquía 33,2 Amazonía 47,9 Bogotá 8,8 Oriental 44,5 Fronteras 3,1 TOTAL 48,4 TOTAL FAMILIAS 49.748
Fuente: RUT
79
Desafíos para construir nación
Perfil socioeconómico Educación
La información sobre educación se ha dividido en asistencia escolar de la población infanto-juvenil, y escolarización alcanzada por las personas mayores de 5 años. Asistencia escolar
Se dispone de información sobre asistencia escolar en el lugar de origen y en el sitio de residencia actual, tal como se presenta en las tablas siguientes. En primer lugar, se muestra la asistencia escolar de niños y jóvenes, antes y después del desplazamiento. Tabla 21 Tasas de asistencia escolar antes y después del desplazamiento CODHES Edad
RUT
Antes
Ahora
Antes
Ahora
Antes
Ahora
0a4
2.6
5.4
4.3
0.6
0,3
0,2
5a7
32.3
41.8
24.0
19.4
4,7
2,7
8 a12
74.5
64.9
43.3
34.5
9,1
4,5
13 a 17
70.5
55.4
41.0
26.7
8,0
3,5
18 a 22
24.9
10.2
22.1
9.2
3,0
0,8
9.2
2.4
4,9
2,3
20.4
12.6
2.1
1.1
23 y + TOTAL
80
SUR
44.3
37.9
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 12 Tasas de asistencia escolar según CODHES 80 70 60 50 Antes
40
Después
30 20 10 0 5a7
8 a 12
13 a 17
18 a 22
Gráfico 13 Tasas de asistencia escolar según RUT 45 40 35 30 25
Antes
20
Después
15 10 5 0 5a7
8 a 12
13 a 17
18 a 22
81
Desafíos para construir nación
La tendencia general indica una gran disminución de los niveles de asistencia escolar, en especial en los adolescentes. Es necesario anotar que el porcentaje de omisión en esta variable en el SUR es muy alta, y las tasas obtenidas no reflejan la cobertura escolar en los niños de estas familias. De acuerdo con CODHES, la cobertura escolar antes del desplazamiento estaba en 3% en el grupo de 5 a 7 años, ascendía a 75% en la franja de 8 a 12 años, que corresponde con la básica primaria en las zonas rurales, y en el grupo de 13 a 17 años asistían el 70% de los niños. En la situación actual han aumentado las tasas de asistencia para las edades de 0 a 4 años, que siguen siendo apenas de 5%, y para los de 5 a 6 años aumenta en 9.5 puntos porcentuales. A nivel agregado, la tasa de asistencia escolar disminuye de 44% a 38%. Los datos del Sistema RUT muestran coberturas en general más bajas en las edades de 5 a 17 años, pero igualmente señalan una tendencia a la disminución en la asistencia escolar de los hijos de familias en situación de desplazamiento. La reducción en la tasa de asistencia escolar obedece a diversos factores, entre los cuales cabe destacar: la falta de cupos, las dificultades de sostenimiento por los costos de pensiones, útiles y uniformes —pese a las decisiones de la Corte Constitucional respecto de la gratuidad de estas erogaciones—, así como los referidos a transporte y alimentación. Influyen además la discriminación en contra de la población en situación de desplazamiento, la extra-edad, los casos de deserción escolar debido a dificultades de integración a los nuevos entornos y el trabajo infantil como estrategia de afrontamiento de las necesidades de sostenimiento de las familias.
Nivel educativo La escolarización de la población en situación de desplazamiento es una síntesis, tanto de las oportunidades que tiene a su alcance los segmentos infantojuveniles y adultos en sus zonas de origen, como del acceso que han podido tener las niñas, niños y jóvenes en las zonas de llegada.
82
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Tabla 22
(1) Incluye: educación técnica, superior y postgrado NS/NR= No sabe/No responde
Esta variable presenta un altísimo grado de omisión del 83.3%, en los registros del SUR y de 30% en el Sistema RUT. Los perfiles educativos obtenidos evidencian las siguientes características: alrededor de la mitad de las personas apenas ha cursado algunos estudios primarios, y entre 13% y 21% ha llegado a secundaria. La proporción con estudios superiores es del 1.0%, aunque se encontraron algunos casos excepcionales de personas con estudios de postgrado (197Nivel personas en el Sistema SUR). educativo de la población de 5 años y más Nivel Educativo Alcanzado En el otro extremo, entre una décima y una cuarta parte no ha cursado estuN° Primaria Secundaria Superior NS/NR Total dios formales, y muy probablemente (1) muchas de estas personas son analfabetas, lo cual2.7muestra52.2 una tasa20.6 muy elevada compara la tasa nacional que es 1.2 si se 207.157 83.3con100.0 del 8% y del las zonas 2.6en promedio, 49.6 21.012% en0.7 9.182rurales. 100..0
Fuente
Ninguno
SUR
23.3
CODHES
25.9
RUT
11.4
Preescolar
2.8
41.0
13.8
1.0
242.565
30.0
100.0
Es pertinente hacer una precisión frente a este perfil educativo. Tal como se presentó en el análisis de la estructura demográfica, éstas son poblaciones muy jóvenes, que además de los múltiples efectos generados por el proceso de desplazamiento forzado, no han podido culminar el ciclo educativo, debido al hecho de haber superado los rangos de edad que en condiciones de normalidad permiten adelantar estudios formales. Otro factor por considerar son las bajas coberturas educativas en zonas rurales de las que procede la mayoría de la población en situación de desplazamiento.
83
Desafíos para construir nación
Salud La información básica disponible con la cual se pudo lograr una aproximación a los niveles de salud de la población desplazada hace referencia a la incidencia de discapacidades, al embarazo en las mujeres de estos grupos, y a la afiliación al sistema de protección y seguridad social.
Discapacidad
En los registros de todas las entidades consultadas se consigna información sobre la incidencia de discapacidades físicas y/o mentales en los integrantes de las familias desplazadas. En esta variable también se encuentra un nivel muy alto de omisión. Tabla 23 Personas con discapacidad Discapacidad Ninguna
CODHES
SUR
RUT
No.
%
No.
%
8.875
64
482.151
64.1
66
31
571
9.2
No.
%
1.048
19.9
Con discapacidad Ceguera Sordera/mudez
40
19
582
9.4
1.014
11.0
Mental
18
8
642
10.4
885
9.5
Parálisis total
4
2
Motora superior
26
12
241
3.9
531
5.7
Motora inferior
41
19
478
7.7
615
6.6
Enfermedad Terminal
17
8
3.686
59.5 4.384
47.3
Otra Total
212
100
6.200
9.277
NS/NR
95
752.241
233.288
Total
9.182
1.240.592
242.565
84
96.2
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Las personas que reportan alguna forma de discapacidad son en total 10.796, de las cuales, 1.685 son ciegas, 1.636 sordomudas, 1.535 tienen problemas mentales, 802 sufren alguna forma de parálisis, y 3.693 presentan una enfermedad terminal. Si bien puede suponerse en algunos casos la posibilidad de un doble registro, de todas maneras hay un grupo de una magnitud considerable que requeriría atención adicional a la cobertura de salud de la población no discapacitada. El cuestionario base de la encuesta del Sistema RUT indaga sobre morbilidad durante el desplazamiento. Una tercera parte (37%) de las personas, sin diferencia entre hombres y mujeres, manifestaron haberse sentido enfermas en el momento de la entrevista o durante el desplazamiento. Fecundidad
Se reportan 209 niñas de 13 a 15 años que tuvieron hijos (RUT), y 728 madres en las edades de 15 a 19 años (RUT y CODHES), lo que significa que casi mil niñas y jóvenes tienen la responsabilidad de un hijo o una hija. Tabla 24 Tasas de fecundidad por edad de las mujeres Tasas de fecundidad por mil mujeres
Edad
13 a 15 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 TOTAL NACIMIENTOS
RUT 12.27 51.30 80.92* 54.53* 20.84* 3.472
CODHES 31,93 92,25 51,72 31,20 18,00 7,91 14,29 185
* Tasas de mujeres de 20 a 29, 30 a 39 y 40 a 49 años.
85
Desafíos para construir nación
Afiliación al sistema de salud
Las condiciones de desprotección respecto de los servicios de salud afectan a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54% según CODHES. En el caso del SUR se encuentra una omisión de la información del 85%. La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía en un rango comprendido entre el 17% y 2%, hecho que se relaciona con la situación de inestabilidad laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total de personas con información sobre esta variable, está cubierta por el régimen subsidiado. En las familias incluidas en el Sistema de CODHES un 6% de sus integrantes se reportan con una afiliación “especial” o como “vinculados”. Tabla 25 Afiliación a régimen de salud Régimen de salud
SUR
CODHES
No.
%
No.
%
Régimen contributivo
30.872
17,2
175
2.0
Régimen subsidiado
63.688
35,6
3.445
37.5
565
6.1
Especial / vinculado
86
No afiliado
84.421
47,2
4.990
54.4
SUB TOTAL
178.981
100,0
9.175
100.0
No sabe/No responde
1.061.611
85,57
TOTAL
1.419.573
100
9.175
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Actividad, ocupación e ingresos Actividad
En esta sección se hace referencia a las actividades que realizaban las personas en edad de trabajar (mayores de 15 años) en su lugar de origen y las que desempeñan en la residencia actual. Se incluye información sobre la ocupación desempeñada antes y después del desplazamiento, así como sobre el nivel de ingresos familiares. Tabla 26 Actividad desempeñada antes y después del desplazamiento RUT
CODHES
Actividad Antes
%
Después
%
Antes
%
Después
%
Trabajando Buscando trabajo
3.104 243
48.1 3.8
1.983 1.421
30.7 22.0
65.052 58.727
43.8 39.5
60.659 61.173
43.0 43.4
Estudiando Oficios del hogar Otra/sin actividad
2.000 897 204
31.0 13.9 3.2
1.721 1.062 278
26.6 16.4 4.3
24.685
16.6
19.245
13.6
TOTAL
6.448
100.0
6.465
100.0
148.464
100.0
141.077
100.0
Las actividades que desarrollaban las personas en sus lugares de origen se ven interferidas y modificadas con la situación de desplazamiento y reasentamiento, como lo muestran los datos del Tabla 26. Los mayores cambios se encuentran en los registros de CODHES, con una notable reducción de la proporción de personas que tenían trabajo, que equivale al 36%, pues pasan de 3.104 a 1.983 trabajadores. Entre tanto, la proporción de persona que buscan trabajo se quintuplica: en el lugar de origen sólo 243 personas se hallaban en esta condición y en el lugar de asentamiento ha aumentado a 1.421, lo que significa un incremento de 485%.
87
Desafíos para construir nación
Las cifras sobre inasistencia escolar mencionadas en el apartado correspondiente, se relacionan con el aumento en la cifra de quienes se dedican a oficios del hogar, que pasan del 14% a 16.4%. Las personas sin actividad definida también experimentan un leve incremento. La población incluida en el Sistema RUT conserva la proporción de personas ocupadas en un 43%, a la vez que se registra un incremento en el desempleo, que ya era muy alto en el lugar de origen. Por el contrario, las personas en trabajos del hogar disminuyen su participación del 16.6% al 13.6%.
Ocupación Tabla 27 Ocupación laboral anterior y actual CODHES Posición
RUT
Antes
Después
Antes
Después
No.
%
No.
%
No.
%
No.
%
Empleado
1.439
33.3
1.263
37.0
817
0,5
1.105
0,8
Cuenta propia
1.495
34.6
736
21.5
8.842
5,9
4.047
2,8
Familiar sin remuneración
991
23.0
1.049
30.7
6.524
4,4
5.212
3,6
Empleada doméstica
216
5.0
344
10.1
Otros
177
4.1
22
0.6
133.417
89,2
135.821
92,9
TOTAL
4.318
100.0
3.414
100.0
149.600
100,0
146.185
100,0
La información respecto de la ocupación laboral de los trabajadores en el registro de CODHES indica que en su sitio de origen un tercio de esta población estaba empleada, otro tercio trabajaba de manera independiente, una cuarta parte se desempeñaba como trabajador familiar sin remuneración, y el 5% como empleadas domésticas. En la actualidad, según esta fuente, ha aumentado la proporción de empleados, trabajadores familiares y empleadas domésticas.
88
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Ingresos mensuales
La información sobre ingresos mensuales sólo está disponible en los datos de CODHES. La distribución resultante está concentrada en un 90% en los ingresos entre 0 y $50.000 mensuales en pesos del año 20034, lo cual da un promedio mensual de $35.013 por persona que informa. Al convertir este monto en pesos de 2005 se obtiene un promedio de $40.086, y al multiplica éste por el número de personas del hogar encontrado en la encuesta de CODHES (3.7) da como resultado un ingreso familiar de $148.318, inferior a medio salario mínimo legal vigente. De acuerdo con este nivel de ingresos promedio es posible afirmar que la gran mayoría de la población en situación de desplazamiento recibe menos de un dólar por día, lo que significa que se encuentra por debajo de la línea de pobreza y bordeando la de indigencia. Tabla 28 Población por rango de ingresos Ingresos mensuales No. % De 0 a $50.000 8.244 89.80 50. 001 a100.000 395 4.30 100001 a 150-000 224 2.40 15. 0001 a 200.000 164 1.80 200.001 a 300.000 87 1.00 300.001 a 500.000 59 0.70 500. 001 y más 9 0.01 Total 9.182 Ingreso promedio $35.013 Fuente CODHES 5 Se asignó un valor de ingreso mensual a toda la población, independiente de su edad y actividad. Por ello, las personas menores de 18 años, las personas no trabajadoras, y los ancianos, tienen una asignación de 0 ingresos.
89
Desafíos para construir nación
Consumo de alimentos
Dentro de la dieta alimenticia identificada en las respuestas de los desplazados, prevalecen los cereales, los almidones (papa, plátano y yuca entre los principales), los granos y la panela, con proporciones entre el 12% y el 13% para cada uno de estos subgrupos de alimentos. Las proteínas, las hortalizas y las frutas tienen un menor consumo, entre 6% y 10%. Al revisar las frecuencias de consumo se observan los siguientes patrones: la población en situación de desplazamiento consume diariamente cereales, almidones y panela, y en menor proporción huevos, granos, hortalizas y lácteos; una vez por semana se adicionan carnes y frutas; y dentro del consumo más ocasional o mensual, se aumenta levemente la proporción de carnes, y frutas. Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos, la dieta de la población en situación de desplazamiento es inadecuada e insuficiente, incrementando los niveles de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de estas personas. Tabla 29 Frecuencia y tipo de alimentos consumidos Frecuencia del consumo Tipo de Alimento
Diaria No.
%
No.
%
Mensual No.
%
Total No.
%
Cereales (arroz, maíz, trigo)
1.354
21,9
264
6,7
24
1,4
1.671
13,9
Papa, plátano, yuca
1.100
17,8
446
11,3
43
2,5
1.618
13,4
Leche, derivados lácteos
399
6,5
420
10,6
231
13,5
1.067
8,9
Panela
1.305
21,1
217
5,5
37
2,2
1.586
13,2
Huevos
678
11,0
562
14,2
133
7,7
1.398
11,6
Carnes o pescados
102
1,7
482
12,2
559
32,6
1.157
9,6
Granos (fríjol, garbanzo)
529
8,6
744
18,8
162
9,4
1..462
12,1
Hortalizas y verduras
507
8,2
486
12,3
191
11,1
1.205
10,0
Frutas
156
2,5
299
7,6
326
19,0
791
6,6
Otros alimentos
45
0,7
28
0,7
11
0,6
85
0,7
TOTAL
6.175
100,0
3.948
100,0
1.717
100,0
12.040
100,0
Fuente CODHES
90
Semanal
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Gráfico 14 Frecuencia de consumo por tipo de alimento
10
6,6
0,7
Cereales (arroz, maíz, trigo)
13,9
Almidones (papa, plátano y yuca)
13,4
12,1
Leche, derivados lacteos Proteínas (huevos, carnes o pescados) Panela Granos (fríjol, garbanzo)
8,9 13,2
Hortalizas y verduras Frutas
21,2
Otros alimentos
Tenencia y superficie de la tierra
Los datos sobre tenencia de la tierra que aquí se presentan corresponden a información del Sistema RUT. De acuerdo a esta fuente alrededor del 50% de las familias eran poseedoras de tierra en su lugar de origen, bien sea a través de propiedad individual (37.1%), propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%). De la población restante el 19.1% no abandonó tierras, 7.9% eran arrendatarios(as), 8.2% eran poseedores o ejercían otra forma de tenencia, y los demás (20.8%) no suministraron información. En total, el 58% de las familias encuestadas tenía una relación con la tierra como elemento central de los sistemas de sustento familiares. Por esta razón el desplazamiento no sólo tiene implicaciones relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino que además genera profundas transformaciones en las formas de vida y supervivencia de significativos grupos y sectores sociales (comunidades campesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas). Las características culturales y demográficas de la población en situación de desplazamiento dificultan aún más su adaptación a entornos urbanos a los que se llega sin bienes, sin medios de subsistencia y sin raíces.
91
Desafíos para construir nación
Tabla 30 Tenencia de la tierra en lugar de origen Tipo de tenencia
No.
%
1. Propietario/a
18.465
37.1
2. Arrendatario/a
3.924
7.9
3. Colono/a
1.023
2.1
4. Posesión
2.134
4.3
5. Otra forma
1.945
3.9
6. No dejó tierra
9.493
19.1
7. Propiedad colectiva
2.436
4.9
9. No sabe/ No responde
10.328
20.8
TOTAL
49.748
100
Fuente RUT
Gráfico 15 Tenencia de la tierra
Pr
Fuente RUT
92
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
La superficie de la tierra abandonada era inferior a 10 hectáreas en la mitad de los predios; los de tamaño mediano, entre 10 y 50 hectáreas corresponden al 33.7%; aquellos de 50 y más hectáreas apenas llegan al 16.6%, la mayoría de éstos con una superficie de entre 50 y 500 hectáreas. Tabla 31 Superficie de la tierra en hectáreas Hectáreas
No.
%
1 - 4.9
6.820
33.4
5 - 9.9
3.332
16.3
10 – 19.9
3.237
15.9
20 – 49.9
3.632
17.8
50 – 99.9
1.733
8.5
100 - 499.9
1.417
6.9
500 - 999.9
143
0.7
1000 - 4999.9
61
0.0
5000 y más
16
0.0
Total
20.391
100
Fuente RUT
Necesidades actuales y entidades que han prestado ayuda Necesidades La Tabla 32 ilustra la multiplicidad de necesidades que afrontan las personas y familias en situación de desplazamiento en los lugares de llegada. Es importante aclarar que la encuesta de CODHES solicita información sobre necesidades de cada una de las personas que componen el núcleo familiar, mientras que la encuesta del Sistema RUT recoge la misma información respecto de todo el grupo familiar. En la población incluida en el Sistema de CODHES, la principal necesidad identificada es contar con un empleo y/o medios para trabajar, con un 31.5%, 93
Desafíos para construir nación
seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina— con un 30.9%. Esta información denota cómo la mayoría de la población en situación de desplazamiento permanece en condiciones de emergencia, en algunos casos crónica, lo que refleja que esta población no puede en muchos casos superar la situación de extrema vulnerabilidad. En un segundo nivel se encuentran las necesidades relacionadas con la salud física y mental, y con el suministro de medicamentos, señaladas por el 17.2% de las personas, seguidas por la educación de los hijos e hijas en el 13.6% de los casos. Entre tanto las familias incluidas en el Sistema RUT mencionan igualmente la salud y la vivienda como las necesidades más apremiantes, en 85.3% y 83.8% respectivamente. Tres cuartas partes mencionan la necesidad de acceder a servicios de educación, y el 55.9% reclama oportunidades de trabajo. Una cuarta parte demanda asesoría jurídica, y un 64% requiere elementos de aseo y vestuario. El dinero y el transporte fueron mencionados por el 45% de las jefaturas familiares. Tabla 32 Necesidades de las personas y las familias CODHES
RUT
No.
Proporción familias
Salud física, mental, medicamentos
923
17,2
42.445
85.3
Educación
731
13,6
37.682
75.7
Necesidad identificada
de
Proporción familias **
Vivienda y dotación
1.660
30,9
41.702
83.8
Empleo y medios de trabajo
1.695
31,5
27.824
55.9
Asesoría jurídica/documentos
39
0,7
12.224
24.6
Asistencia Humanitaria
326
6,1 31.836
64.0
22.529
45.2
Elementos de aseo, vestuario Otras * TOTAL PERSONAS TOTAL FAMILIAS
5.374
de
100 49.750
*Dinero, transporte ** Hace referencia a la proporción de familias que declaró tener cada una de estas necesidades
94
El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Entidades que han prestado ayuda
Aunque las listas de entidades que proveen ayudas no son totalmente equivalentes, se intenta homologar aquellas categorías que son comparables. Existen distintas entidades públicas y privadas, nacionales e internacionales que ofrecen ayuda a las personas y familias en situación de desplazamiento. Para el Sistema de información de CODHES, la mayor ayuda proviene, en orden descendente, de Acción Social (25%), el Comité Internacional de la Cruz Roja (15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras entidades (11.9%). La información del Sistema RUT muestra una tendencia parecida en cuanto al peso de entidades como Acción Social y la Cruz Roja Internacional y la Cruz Roja Colombiana (entre 18% y 10%). Por otra parte, por razones relacionadas con la cercanía con instituciones eclesiásticas, en la base de datos del Sistema RUT, la mayor proporción de familias (22%) ha sido atendida por la Iglesia Católica por medio de las pastorales sociales de las jurisdicciones eclesiásticas y las parroquias en las localidades de llegada. Para estas familias ha sido igualmente significativa la ayuda de familiares y de amigos, mencionada por 15.7% de ellas. Tabla 33 Entidades que han prestado ayuda a los desplazados CODHES
RUT
ENTIDAD
No.
%
No.
%
Acción Social
909
25,1
12.430
18.5
Comité internacional Cruz Roja
575
15,9
7.286
10.9
Cruz Roja colombiana
295
8,1
7.192
10.7
Iglesia Católica
410
11,3
14.767
22.0
Otras iglesias
92
2,5
228
0.3
Entidades estatales nacionales / locales **
201
5,5
2.876
4.3
Sistema atención población desplazada
125
3,5
Naciones Unidas / ACNUR
59
1,6
666
1.0
ONG
211
5,8
1.295
1.9
5.525
8.2
10.497
15.7
Organizaciones comunitarias
158
4,4
Comunidad receptora
158
4,4
Otras entidades*
430
11,9
3.623
100.0
Familiares/ amigos TOTAL PERSONAS TOTAL RESPUESTAS
67.010
* ACNUR, Otras ** ICBF, Red de Solidaridad, Secretarías de Salud y Educación Fuente: CODHES y RUT
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Desafíos para construir nación
Intención de permanencia En la encuesta del Sistema RUT se encuentra una variable referente a la intención de retorno, permanencia o reasentamiento dentro o fuera del país. Una proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el sitio en donde reside al momento de aplicación de la encuesta; otro 21.7% desea otro lugar de residencia; tan sólo el 12.4% quiere volver a su localidad de origen, y el 1.2% manifiesta su intención de salir del país. El desplazamiento acarrea altísimos costos de adaptación en todas las dimensiones de la organización de la vida individual y colectiva. Sin embargo, el retorno no es considerado una opción por la persistencia de los factores generadores del desplazamiento, que se refleja en las cifras citadas. Tabla 34 Intención de permanencia Intención
No.
%
Permanecer Reubicarse Retornar Salir TOTAL
128.723 43.101 24.735 2.345 198.904
64.7 21.7 12.4 1.2 100.0
Síntesis del perfil socio-demográfico • La población más afectada por el desplazamiento forzado corresponde a niños, niñas y adolescentes menores de quince años, toda vez que alrededor del 50% del total de las personas en situación de desplazamiento hacen parte de este ciclo vital de existencia. • Más de la mitad de las familias en situación de desplazamiento están compuestas por la jefatura de hogar, su pareja y los hijos. La presencia de otros parientes es apenas del 13%. Se encuentra una proporción relativamente alta de
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
hogares monoparentales, con jefaturas femeninas entre 32% y 48%, según la fuente de información, en todo caso muy superior a la tasa nacional que es de 29%. • La expulsión de población es un fenómeno que afecta todo el territorio nacional. Los departamentos en donde más se expulsa población son Antioquia, Bolívar, Caquetá, Tolima, Meta, Putumayo, Cesar, Sucre, Valle, Chocó, Nariño y Guaviare. La mayoría de la población intenta permanecer en la proximidad de los entornos de expulsión y cerca de sus referentes territoriales, afectivos y culturales; esta tendencia implica que los lugares de asentamiento, en general, se ubican en otros municipios del mismo departamento. Los departamentos que reciben la mayoría de la población que huye son: Bolívar, Antioquia, Caquetá, Meta, Nariño, Tolima, Valle y los departamentos de la Costa Caribe. • Los mayores flujos de expulsión fuera de la región de origen ocurrieron en las regiones Pacífica y Central. A Bogotá llega entre el 10% y 25% del total de desplazados de todas las regiones, según la fuente consultada. • Alrededor de dos terceras partes de las familias abandonaron sus bienes en la salida forzada. • La asistencia y permanencia en el sistema educativo de niños, niñas y adolescentes se ve afectada por el desplazamiento. El acceso a la educación disminuye en todas las edades, con mayor intensidad para el grupo de adolescentes. • La escolarización es baja, con un promedio de 3.7 años cursados, lo cual refleja tanto el impacto negativo del desplazamiento forzado, como el alto porcentaje de la población infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal en las áreas rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento se convierten en catalizadores del desempleo y la pobreza. • Se registran preocupantes casos de embarazos y maternidad prematuros, lo cual se refleja en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el Sistema RUT, y 728 casos en el rango de 15 a 19 años, agregadas las cifras de RUT y CODHES.
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Desafíos para construir nación
• La cobertura del sistema de salud en la población que informa sobre este aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas al régimen subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es prácticamente inexistente. Esta situación resulta especialmente preocupante respecto de las condiciones básicas de vida digna de la población adulta mayor en situación de desplazamiento actual y futura. • En este sentido se agudiza la extrema vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento, debido a los altos niveles de desprotección a los que se encuentran sometidas personas y familias que han sido expulsadas de sus entornos, alejadas de sus raíces culturales y despojadas de sus bienes patrimoniales. Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos, las dificultades para sostener a los hijos e hijas en el proceso educativo, las escasas posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación de ingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de protección social. • En el desplazamiento forzado —expulsión, destierro, despojo, pérdida de activos y ruptura de lazos sociales, entre otros aspectos— se presenta disminución en la población trabajadora, incremento de la población desempleada, y por ende de aquella que busca empleo. • La información sobre ingresos familiares arroja un promedio de $148.000 mensuales para una familia promedio de 3.7 personas. Esta suma equivale al 40% de un salario mínimo mensual vigente en 2005, lo que influye en la situación de pobreza aguda y extrema vulnerabilidad de estas personas. • El consumo diario de alimentos es altamente precario, toda vez que se concentra en cereales, almidones y panela, y en bajas proporciones de lácteos, frutas, carne y verduras. Estos productos se consumen una vez por semana, y en mayor cantidad, sólo una vez al mes. • El 58% del total de los hogares desplazados tenía vínculos rurales, es decir, una estrecha relación con la tierra y el territorio como referente identitario y medio de vida. En consecuencia, el desplazamiento forzado no sólo tiene implicaciones en el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino que además impacta de manera profunda y duradera los sistemas de sustento, las for-
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
mas de vida y las estrategias de supervivencia de comunidades enteras. Esta situación se agrava aún más debido a las dificultades de adaptación e inclusión en entornos urbanos. • Las necesidades más apremiantes identificadas y priorizadas por las personas y familias en situación de desplazamiento, se relacionan con la salud física y mental, vivienda y dotación doméstica, oportunidades de trabajo y educación para los hijos e hijas. • La población en situación de desplazamiento identifica como entidades e instituciones que ofrecen ayuda a la Iglesia Católica, Acción Social, Comité Internacional de la Cruz Roja, Cruz Roja Colombiana, y amigos y familiares. • La mayoría de las familias, 64% según el RUT, desean permanecer en el sitio donde tienen su residencia actual. A pesar de las carencias y dificultades, las familias insisten en buscar estabilidad en los lugares de asentamiento, condiciones para reemprender el proyecto de vida individual y familiar y seguridad para la familia. En algunos casos influye la imposibilidad de regresar al sitio de origen por razones de seguridad personal o familiar, relacionadas con la permanencia de las causas generadoras de la expulsión, la presencia de actores armados o situaciones de violencia.
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Desafíos para construir nación
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Capítulo III
Respuestas institucionales y sociales al desplazamiento: Avances, estancamientos y retrocesos Introducción En este capítulo se presentan algunos de los aspectos más relevantes de la última década en relación con la política pública orientada a brindar respuestas a la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. En modo alguno se pretende exponer un balance de las diferentes respuestas gubernamentales o estatales al tema, o realizar una evaluación exhaustiva de los procesos organizativos de la población en situación de desplazamiento, o un completo análisis de las estrategias, programas o proyectos puestos en marcha con apoyo o ejecución directa de entidades de cooperación internacional. Estos propósitos superan los alcances de este documento y requieren de procesos participativos amplios que seguramente deben adelantarse con posterioridad y con el concurso de los diversos agentes concernidos1. La intención de este capítulo consiste en proponer algunos elementos básicos del debate público sobre las respuestas institucionales y sociales dirigidas a afrontar la problemática del desplazamiento forzado en Colombia. Muy seguraEs decir, agentes obligados —entidades e instituciones estatales y gubernamentales del orden nacional, departamental y municipal, entidades descentralizadas— agentes afectados —personas, familias, comunidades, sectores y organizaciones en riesgo o en situación de desplazamiento—, y agentes interesados — iglesias, organizaciones comunitarias, ONG, agencias de cooperación, organismos intergubernamentales, entre otros— . 1
Desafíos para construir nación
mente quedan por fuera de este apartado ejes de análisis y componentes de la política que requieren posterior profundización. Se propone una lectura de la política pública desde un enfoque de realización de derechos. Esto quiere decir, en pocas palabras, que las respuestas institucionales y sociales para afrontar la compleja problemática del desplazamiento forzado en Colombia, en el marco del Estado Social de Derecho definido en la Constitución Política de 1991, requiere de respuestas ajustadas a parámetros básicos establecidos en el Derecho Internacional de Protección: Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), Derecho Internacional Humanitario (DIH), Derecho Internacional de los Refugiados (DIR), Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (PRDI) 2, y los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas3, entre otros instrumentos. Bajo esta perspectiva, las respuestas más adecuadas al desplazamiento forzado interno son aquellas que garantizan la realización de los derechos y libertades que asisten a quienes requieren de especial protección por parte del Estado. A la luz del enfoque de realización de derechos, el conjunto de normas aplicables definen y regulan la actividad institucional, y de esta forma se constituye en eje transversal, medida y referente principal del análisis de las políticas públicas. Esto es así, en tanto que el marco normativo define derechos, establece mecanismos de protección, prevención, atención y restablecimiento de la población afectada, y aborda instrumentos y medidas para afrontar causas estructurales generadoras de desplazamientos forzados. Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión de Derechos Humanos. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Documento E/CN.4/1998/53/Add.2, de 11 de febrero de 1998. 2
3 Naciones Unidas. Consejo Económico y Social. Comisión de Derechos Humanos. Subcomisión de Promoción y Protección de los Derechos Humanos. Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas. Aprobados por consenso el 3 de agosto de 2005m mediante resolución L.4 (numeración provisional, 57° período de sesiones. Documento E/CN.4/Sub.2/2005/17, 28 de junio de 2005.
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La existencia del marco normativo es de hecho un avance muy importante en la definición de los componentes básicos de la política pública. Sin embargo, este análisis se debe complementar revisando el grado de cumplimiento y aplicación de dicha normatividad. La mera existencia de normas de referencia para la protección, prevención, atención y restablecimiento, incluidos, los procesos de verdad, justicia, reparación y no repetición de los hechos de desplazamiento, no es suficiente sin la voluntad política y el funcionamiento de la correspondiente institucionalidad responsable de adelantar las acciones eficaces para lograr los propósitos generales de la política: prevenir, proteger, atender y restablecer. Asimismo, la garantía y realización de libertades y derechos fundamentales requiere de recursos presupuestales que hagan posible la inversión en las estrategias, planes, programas y proyectos constitutivos de la política pública.
La consolidación de la agenda pública sobre desplazamiento forzado en Colombia Un examen detenido de las respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado interno permite reconocer que Colombia cuenta hoy con una política pública para la atención a la población internamente desplazada. Esta situación contrasta notablemente con la diagnosticada por la Conferencia Episcopal de Colombia en 1994. Para ese momento era evidente la ausencia de fines y metas de una política específica para responder a la problemática, la falta de los correspondientes diseños institucionales que permitieran responder oportuna e integralmente a esta crisis humanitaria, la ausencia de referentes normativos nacionales específicos para enfrentarla, así como la falta de recursos específicos para implementar adecuadamente las acciones gubernamentales. En los diez años de desarrollo de la respuesta gubernamental e institucional al desplazamiento forzado interno en Colombia, es necesario destacar: • Los avances en la adopción de un preciso marco normativo internacional y nacional de protección y atención a las personas, familias, comunidades y sectores en riesgo o en situación de desplazamiento.
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Desafíos para construir nación
• La consolidación de una línea jurisprudencial relacionada con los derechos y libertades fundamentales que amparan a la población afectada por el desplazamiento forzado y sus múltiples consecuencias. • La tipificación del desplazamiento forzado como un delito de lesa humanidad y un crimen de guerra. • La conformación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), conformado por instancias gubernamentales y estatales. • El compromiso de la comunidad internacional con las comunidades, gobiernos locales y el Estado colombiano en su conjunto. La cooperación internacional en muchos casos soporta el trabajo de entidades públicas y privadas en programas de prevención, atención humanitaria, restablecimiento e integración. • La inclusión de la problemática en la agenda de organismos e instituciones como la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación, la Contraloría General de la República y el Congreso de la República, entre otros. No obstante estos valiosos avances, la política pública presenta múltiples falencias estructurales, que han sido reconocidas por diversos actores en los últimos diez años. En el proceso de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional ha mencionado entre otras, las siguientes: Dificultades y falencias del marco programático • Un excesivo énfasis en las soluciones asistencialistas y de corto plazo. • Atención de la población desplazada como destinataria de programas generales para la población vulnerable. Es decir, ausencia de una política de acción afirmativa que tenga como destinataria específica a la población desplazada. • Limitaciones en la participación efectiva de la población desplazada y la sociedad civil en la formulación y la evaluación de la política pública. Fallas del marco institucional • Escasa cobertura de los programas de atención a población desplazada.
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• Falta de claridad en la definición de algunas competencias institucionales. • Falta de coordinación interinstitucional efectiva. • Bajo nivel de compromiso de las entidades territoriales con el cumplimiento de los objetivos y metas de la política. • Falta de capacitación de los funcionarios en atención a población desplazada. • Debilidad en el diseño y aplicación de los mecanismos de evaluación y seguimiento de la gestión institucional. Falencias del marco presupuestal • Insuficiencia en la apropiación de recursos para la adecuada implementación de la política. • Ausencia generalizada de rubros específicos de atención a la población desplazada lo cual dificulta el seguimiento y evaluación de la política. • En este contexto, resulta indispensable revisar, aunque brevemente, la evolución de cada uno de los ejes de la política pública de atención al desplazamiento forzado interno.
El marco normativo y sus alcances Una lectura de las respuestas institucionales y sociales dadas al desplazamiento forzado interno en los últimos diez años permite advertir notables avances en el desarrollo del marco normativo de protección de las víctimas de este delito. A la existencia de un amplio conjunto de normas orientado a la garantía efectiva de los derechos y libertades fundamentales de la población desplazada, se suma la consolidación de metodologías para la evaluación de la política pública. Entre las más importantes están la formulada en la sentencia T-025 de 2004 y el modelo de seguimiento y evaluación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD) elaborado por la Procuraduría
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General de la República4, así como los balances participativos realizados por la Oficina del Alto Comisionado para los Refugiados ACNUR en 2002 y 20045. En todos los casos precitados el enfoque de derechos constituye la columna vertebral de dichas metodologías. La consolidación del marco normativo y los diversos avances metodológicos relacionados, dan cuenta de un completo esquema de exigibilidad de derechos por parte de la población desplazada6, así como de los importantes niveles de incidencia alcanzados por los organismos de control, las organizaciones de desplazados, las agencias internacionales y las organizaciones sociales colombianas. Como lo sostuvo la Defensoría del Pueblo con ocasión de una evaluación de la política de restablecimiento a las personas en situación de desplazamiento realizada en 2003: El problema del desplazamiento forzado y el restablecimiento de los derechos de la población desplazada es hoy un problema de relevancia y ha sido incluido en la agenda de Gobierno, en la agenda legislativa y en la agenda de la sociedad, gracias
4 Procuraduría General de la Nación. Procuraduría delegada para la prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Coordinación de Atención al Desplazamiento Forzado. Manual de procedimientos: Modelo de seguimiento y evaluación del SNAIPD. Bogotá. ACNUR - Europe AID. 2004.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Oficina para Colombia. Balance de la política de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto 2002- agosto 2004. Bogotá. 2005; y Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Oficina para Colombia. Balance de la política de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia. Agosto 2000-2002. Bogotá. 2003. 5
6 Sobre los procesos de exigibilidad de derechos y los mecanismos de incidencia política, véase: David Martínez O. (ed.). Para exigir nuestros derechos. Bogotá. Plataforma Interamericana de derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2001; y Víctor Abramovich y Christian Courtis. “Algunas vías de exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales”. En: Ídem. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid. Trotta. 2002.
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a la movilización de argumentos, al debate político generado y a la persuasión que han logrado la Defensoría del Pueblo, las organizaciones de los desplazados, las organizaciones defensoras de los derechos humanos, las Altas Cortes, las organizaciones sociales y políticas, y algunos medios de comunicación, por más de una década. En tal sentido, la Política Pública para el desplazamiento forzado, no puede obedecer a un modelo de “oferta política” (enfoque de asistencia social) sino a un marco de demanda social (enfoque de protección y reparación de derechos)7.
Avances en la protección normativa y en la garantía de derechos Gracias a los avances en la protección normativa alcanzados en los últimos diez años (1995-2005), los jueces y los agentes de política pública concernidos, tienen a disposición, tanto el contenido como el alcance de los derechos de la población desplazada. De igual forma el marco normativo internacional y nacional aplicable señala con claridad la responsabilidad primaria del Estado colombiano en la solución de los problemas derivados del desplazamiento forzado interno. Son varios los deberes de protección y asistencia de los Estados para con la población desplazada interna o en riesgo de desplazamiento. Entre otros: • Adoptar medidas que prevengan los desplazamientos internos. • Prohibir desplazamientos arbitrarios y buscar medidas alternativas en casos de desplazamientos arbitrarios inminentes. • Garantizar el derecho a un nivel de vida adecuado a las personas en situación de desplazamiento. • Consultar a la población desplazada cuando se trate de adoptar medidas administrativas que puedan afectarla.
7 Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en procesos de restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11.
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• Evitar medidas discriminatorias en contra de las víctimas del desplazamiento. • Poner en práctica programas para garantizar los derechos humanos de los desplazados en áreas reasentamiento, y asegurar que el retorno al lugar de origen sea llevado a cabo bajo los Principios Rectores de voluntariedad, seguridad y dignidad. Colombia cuenta desde 1997 con una ley general sobre desplazamiento forzado interno, la Ley 387 de ese mismo año, que constituye un verdadero hito mundial en este campo. Otros países afectados por este tipo de situaciones ni siquiera disponen de un marco legislativo interno. Incluso, en algunas ocasiones la legislación colombiana resulta más favorable a los desplazados internos que la normatividad internacional sobre la materia, según lo ha señalado en diversas oportunidades la Corte Constitucional. La existencia del marco normativo de protección y atención a la población en riesgo o en situación de desplazamiento, es pilar de los demás ejes de la respuesta: • El marco programático que permite establecer los fines y las metas de corto, mediano y largo plazo de la política pública de prevención y atención. • El marco institucional, conformado por las entidades y dependencias estatales y gubernamentales obligadas. • Y el marco presupuestal, que hace referencia a los recursos necesarios para satisfacer los derechos fundamentales de los desplazados. En todo caso el marco de protección y atención aplicable representa una herramienta de acción institucional (estatal y gubernamental) y un valioso insumo para organizaciones y sectores interesados en hacer un seguimiento serio y riguroso a la política pública. En esa misma línea de análisis, la vigencia de normas específicas de protección y atención para afrontar las causas y consecuencias del desplazamiento forzado, ha servido de base para la construcción de agendas de visibilización e incidencia en políticas públicas por parte de organizaciones, sectores y entidades obligadas, afectadas e interesadas en superar la crisis asociada al desplazamiento forzado.
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Por su parte, los agentes afectados e interesados están facultados para realizar las siguientes acciones8: • Monitorear la asistencia humanitaria. • Promover el derecho a un nivel de vida adecuado. • Evaluar la oportunidad y efectividad de la asistencia humanitaria. • Promocionar leyes que beneficien a la población internamente desplazada. • Evaluar las normas relevantes para determinar los derechos de la población desplazada. • Promover la plena participación de las mujeres en todos los programas de asistencia a la población desplazada. • Abogar por los derechos de las minorías étnicas. • Incidir en el diseño y aplicación de programas que permitan a las personas desplazadas obtener ingresos. • Abogar por el acceso de los niños desplazados a la educación, y promover la educación secundaria y la capacitación en destrezas para los adolescentes y adultos. • Abogar por la adopción de medidas que garanticen los derechos a la tierra y al patrimonio de las personas desplazadas. • Incidir en la adopción de medidas técnicas y financieras que permitan a las autoridades encargadas cumplir sus responsabilidades en la asistencia humanitaria a la población internamente desplazada.
Véase: Manual on Field Practice in Internal Displacement. Adaptado en la Guía para la aplicación de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, del Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings, editada en 1999. 8
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Legislación nacional La legislación aplicable en materia de prevención y atención al desplazamiento forzado interno en Colombia es abundante. Entre las leyes expedidas para enfrentar este drama social cabe destacar las siguientes: * Ley 387 de 1997, por la cual se adoptaron medidas para la prevención del desplazamiento forzado y la atención y protección de los desplazados internos por la violencia. * Ley 589 de 2000, por medio de la cual se tipificaron como delitos el genocidio, la desaparición forzada, el desplazamiento forzado y la tortura. Esta ley fue derogada por el nuevo Código Penal, el cual, sin embargo, mantiene la tipificación. * Ley 599 de 2000, por la cual se expidió el nuevo Código Penal y se tipificaron las conductas de la deportación, la expulsión, el traslado y el desplazamiento forzado de población civil, considerados como delitos contra personas y bienes protegidos por el DIH. * Ley 812 de 2003, por la cual se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 (Hacia un Estado Comunitario), y en consecuencia se adoptó una estrategia para enfrentar los retos del desplazamiento forzado, especialmente en lo que tiene que ver con el retorno de la población desplazada a su lugar de origen. * Ley 975 de 2005 (también llamada Ley de Justicia y Paz), por la cual se dictaron disposiciones para la reincorporación de integrantes de grupos armados organizados al margen de la ley, entre ellas la creación de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación, que se encargará de garantizar los derechos de las víctimas de violaciones de derechos humanos, entre ellos a la verdad, la justicia y la reparación. Esta ley se reglamentó mediante el Decreto 4760 del 2005. * Ley 962 del 2005, que modificó el artículo 32 de la ley 387/97 respecto del registro de población desplazada.
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La Ley 387 de 1997, regula la actuación estatal durante las tres etapas de la migración forzada: una primera que antecede a los eventos de desplazamiento, otra que constituye la fase de desplazamiento como tal, y una última en la que se producen el retorno o la reubicación de la población afectada. En su artículo 1º establece una definición de desplazado forzado interno: Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público9.
Para enfrentar las exigencias de la compleja crisis humanitaria y de derechos humanos que implica el desplazamiento forzado de personas, la ley referida creó el SNAIPD, conformado por entidades que deben actuar teniendo en cuenta los principios de subsidiaridad, complementariedad, descentralización y concurrencia (artículo 3º). De acuerdo con el artículo 5º de la precitada ley el SNAIPD estará constituido por “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas, tendientes a la atención integral de la población desplazada”.
“La condición de desplazado no se adquiere por la certificación que haga la entidad [correspondiente], pues esa es una situación de hecho. Si bien es cierto la Ley exige el requisito de la inscripción [en el Registro Único de Población Desplazada – SUR -], ello debe interpretarse como una pauta para facilitar una organizada protección de los derechos fundamentales de los desplazados” (Sentencia T-985 de 2003). 9
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Asimismo la ley determina10: * La creación de una Red Nacional de Información para la atención a la población desplazada que permita estimar el número de desplazados y cuantificar los sujetos pertenecientes a los distintos segmentos poblacionales. * La obligación de prevenir los desplazamientos. * La obligación de prestar asistencia humanitaria a las víctimas: ayudas de urgencia, de emergencia y de transición. * La obligación de desarrollar estrategias que garanticen un retorno digno, seguro y voluntario de los afectados a su lugar de origen, o el reasentamiento de los mismos en un lugar distinto al de expulsión —relocalización en el sitio de recepción o reubicación en otro sitio—. Por último, por medio de la mencionada ley se creó el Consejo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (CNAIPD), cuya función es consultiva y asesora, pues se le asigna la responsabilidad de formular la política pública y garantizar la asignación presupuestal de los programas que las entidades del SNAIPD tienen a su cargo. La Ley 397 de 1997 ha sido reglamentada y desarrollada por una serie de decretos de alcance general, entre los cuales cabe destacar los siguientes: * Decreto 173 de 1998, por el cual se adoptó el primer Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. * Decreto 2569 de 2000, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 387 de 1997 ante la necesidad de evitar la dispersión institucional, y con el fin de precisar las competencias a la Red de Solidaridad Social y los Comités territoriales de atención; así como fijar pautas para la inscripción y exclusión de esta población en el registro único oficial, y establecer normas relativas a la estabilización y consolidación socioeconómica de los afectados. * Decreto 250 de 2005, por el cual se expidió el actual Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y se dictaron otras 10
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Sentencia T-602 de 2003.
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disposiciones en el marco de las acciones orientadas a cumplir las órdenes proferidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004. * Decreto 2467 de 2005, por el cual se fusionaron la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), que ahora se denomina Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social. En esa misma línea de respuesta institucional, en los últimos diez años se han expedido una serie de decretos que regulan componentes y ejes sectoriales específicos de la respuesta estatal, como los siguientes: * Decreto 2562 de 2001, por el cual se reglamentó la Ley 387 de 1997, en cuanto a la prestación del servicio público educativo a la población desplazada por la violencia. * Decreto 951 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente las Leyes 3ª de 1991 y 387 de 1997, en lo relacionado con la vivienda y el subsidio de vivienda para la población desplazada. * Decreto 2007 de 2001, por el cual se reglamentaron parcialmente los artículos 7, 17 y 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relativo a la oportuna protección de los derechos a la tierra y al patrimonio de la población desplazada y en riesgo de desplazamiento, y se adoptaron medidas tendentes a prevenir esta situación. El marco normativo nacional de protección a las personas, familias y comunidades desplazadas o en riesgo de desplazamiento constituye un importante desarrollo de los mandatos constitucionales de brindar asistencia preferencial a los más vulnerables y erradicar las injusticias presentes (Sentencia T-602 de 2003). Así mismo, representa un avance notable en el proceso de diseño y consolidación de una política pública gestionada por instituciones a las que se asignan funciones y precisas responsabilidades.
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Desafíos para construir nación
Normas internacionales aplicables Uno de los avances más importantes en la consolidación del marco de protección a la población desplazada interna, lo constituye la inclusión de la normatividad internacional pertinente en la estructura constitucional del país. La Corte Constitucional ha puntualizado que todos los actos de política pública deben estar dirigidos a la reparación moral, material y simbólica de los daños ocasionados a las personas en situación de desplazamiento, de conformidad con el ordenamiento constitucional, las leyes y decretos pertinentes, y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. El marco normativo de protección de la población desplazada interna no se agota entonces en la legislación nacional colombiana, toda vez que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos y la normatividad internacional relevante, como los recientemente aprobados Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, hacen parte del bloque de constitucionalidad. Los alcances de esta última noción han sido precisados en diversas ocasiones por la Corte Constitucional. En la Sentencia C-067 de 2003 dijo la Corte: La normatividad constitucional no es privilegio exclusivo de los artículos que formalmente integran el texto de la Carta Política. El Estatuto Superior está compuesto por un grupo más amplio de principios, reglas y normas de derecho positivo que conforman el denominado “bloque de constitucionalidad” y que comparten con los artículos de texto de la Carta la mayor jerarquía normativa en el orden interno. En este sentido, la noción “bloque de constitucionalidad” pretende transmitir la idea de que la constitución de un Estado es mucho más amplia que su texto constitucional, dado que existen otras disposiciones, contenidas en otros instrumentos o recopilaciones, que también son normas constitucionales. […] El hecho de que las normas que integran el bloque de constitucionalidad tengan jerarquía constitucional hace de ellas verdaderas fuentes de derecho, lo que significa que los jueces en sus providencias y los sujetos de derecho en sus comportamientos oficiales o privados deben atenerse a sus prescripciones. Así como el preámbulo, los principios, valores y reglas constitucionales son obligatorios y de forzoso cumplimiento en el orden interno, las normas del bloque de constitucionalidad son fuente de derecho obligatoria para todos los asociados.
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Pues bien, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos hacen parte del bloque de constitucionalidad en Colombia a pesar de no estar consagrados en un tratado, pues están basados en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho de Los Refugiados11. En relación con la fuerza vinculante de estos principios, la Corte Constitucional precisó que “deben ser tenidos como parámetros para la creación normativa y la interpretación en el campo de la regulación del desplazamiento forzado […] sin perjuicio de que todos sus preceptos que reiteran normas ya incluidas en tratados internacionales de derechos humanos y de Derecho Internacional Humanitario aprobados por Colombia gocen de rango constitucional, como lo señala el artículo 93 de la Constitución” (Sentencia SU-1150 de 2001). Según los Principios Rectores, las personas desplazadas internamente difieren de otras personas únicamente con respecto a su situación de desplazamiento forzado. Ellas tienen los mismos derechos y las mismas responsabilidades que todas las otras personas en su país, por lo cual los gobiernos no pueden discriminarlas debido a su situación de desplazamiento. En particular, los Principios Rectores reconocen a los desplazados los derechos a la elección del lugar de residencia y a la protección contra el retorno forzado. Además, de acuerdo con el Principio Rector No. 3, “las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad primarias de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción”. Ligado a ello, “los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades [y] no serán perseguidos ni castigados por formular esa solicitud”. Por otra parte, los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas, aprobados en 2005, conciben el derecho a la restitución como un “medio preferente de reparación en los
11 Proyecto sobre Desplazamiento Interno del Instituto Brookings. Guía para la aplicación de los principios rectores de los desplazamientos internos. Bogotá. OCHA - Instituto Brookings. 2002.
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casos de desplazamiento y como elemento fundamental de la justicia restitutiva”. Según el Principio N°. 2.2, “el derecho a la restitución de las viviendas, las tierras y el patrimonio, es un derecho en sí mismo y es independiente de que se haga o no efectivo al regreso de los refugiados y desplazados a quienes les asista ese derecho”. En todo caso, la incorporación de la normativa internacional al bloque de constitucionalidad colombiano garantiza una protección ampliada de los derechos de los desplazados internos. Las normas internacionales aplicables, la legislación nacional y la jurisprudencia constitucional pertinente determinan la adopción de un enfoque de derechos humanos en todas las fases de la política pública: diseño, aplicación, evaluación, seguimiento y reformulación. Línea jurisprudencial constitucional La jurisprudencia constitucional colombiana completa el marco normativo de protección de la población desplazada o en riesgo de desplazamiento, son fundantes los siguientes pronunciamientos: • Sentencia C-225 de 1995, por medio de la cual la Corte Constitucional colombiana determinó la constitucionalidad del Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, que prohíbe los desplazamientos forzados internos12. • Sentencia T-227 de 1997, a través de la cual la Corte determinó los alcances de los derechos a la permanencia y a la circulación, y rechazó actuaciones discriminatorias de autoridades locales contra la población desplazada.
12 De acuerdo con el artículo 17 del Protocolo II, que hace parte del bloque de constitucionalidad en Colombia, “1. No se podrá ordenar el desplazamiento de la población civil por razones relacionadas con el conflicto, a no ser que así lo exijan la seguridad de las personas civiles o razones militares imperiosas. Si tal desplazamiento tuviera que efectuarse, se tomarán todas las medidas posibles para que la población civil sea acogida en condiciones satisfactorias de alojamiento, salubridad, higiene, seguridad y alimentación. 2. No se podrá forzar a las personas civiles a abandonar su propio territorio por razones relacionadas con el conflicto”.
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• SU- 1150 de 2000, en la cual la Corte constató que el desplazamiento constituye una violación masiva, sistemática y compleja de derechos fundamentales, determinó que la Nación asumiera los costos finales del desplazamiento, y atribuyó preferencia al gasto para atención a desplazados. • Sentencia T-1635 de 2000, donde la Corte dispuso la integración de las normas del derecho internacional de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario en el bloque de constitucionalidad en materia de desplazamiento forzado interno. • Sentencia T-327 de 2001, por medio de la cual la Corte estableció que el desplazamiento es una situación de hecho, subrayó la obligación estatal de interpretar las normas relativas al desplazamiento forzado de la manera más favorable al desplazado, y ordenó tener en cuenta la presunción de buena fe en favor del desplazado. • Sentencia T-098 de 2002¸ donde la Corte se refirió al derecho de los desplazados a un urgente trato preferente13, y a la necesidad de restablecer los derechos de los desplazados por vía de tutela. • Sentencia T-268 de 2003, por medio de la cual la Corte estableció que el desplazamiento intraurbano merece atención a la luz de la normativa nacional e internacional de protección, y sostuvo la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas y las interpretaciones restrictivas. • Sentencia T-602 de 2003, mediante la cual la Corte consideró válida la discriminación positiva a favor de los desplazados, y definió el contenido y los alcances del derecho al restablecimiento de la población desplazada. 13 En términos generales las “acciones afirmativas” a las que se ha referido la Corte Constitucional son políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos desaventajados con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan. Cf. Alfonso Ruiz Miguel. “Discriminación inversa e igualdad”. En: Amelia Valcárcel (comp.). El concepto de igualdad. Madrid. 1994. Citado en la Sentencia C-371 de 2000. Véase también: Roberto Gargarella. Derecho y grupos desaventajados. Barcelona. Gedisa - Yale Law School. 1999.
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• Sentencia T-721 de 2003, donde la Corte se refirió a la necesidad de incorporar la perspectiva de género en la política de atención a población desplazada por la violencia. • Sentencia T-025 de 2004, mediante la cual la Corte declaró formalmente el “estado de cosas inconstitucional” en materia de atención al desplazamiento, estableció una carta básica de derechos para la población desplazada, y reiteró la prohibición de regresividad de las políticas públicas que realizan derechos sociales.
Estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado14 El estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado interno es consecuencia de una gestión gubernamental que ha respondido al desplazamiento forzado con el desmonte o el desconocimiento de referentes normativos constitucionales y legales estrechamente vinculados con el cumplimiento de obligaciones y compromisos estatales contraídos en virtud del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Según la Corte Constitucional, existe una enorme distancia entre las previsiones normativas que consagran los derechos de la población desplazada, de un lado, y la respuesta gubernamental al desplazamiento forzado interno, por el otro. En este contexto, la declaratoria del estado de cosas inconstitucional obedece al reconocimiento de factores objetivos: 1) La vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; 2) la prolongada
Aparte basado en CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento: ¡Como el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.). Reelección: El embrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2004. 14
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omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; 3) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; 4) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos; 5) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante (Sentencia T-025 de 2004).
Entre las principales obligaciones estatales que surgen de la jurisprudencia constitucional se encuentran15: • Satisfacer los niveles mínimos de protección de los derechos de los desplazados. Los derechos mínimos de la población desplazada que deben ser satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades son:
* * * * * * * * *
El derecho a la vida. Los derechos a la dignidad y a la integridad física, psicológica y moral. El derecho a la familia. El derecho a una subsistencia mínima. El derecho a la salud. El derecho a la protección frente a prácticas discriminatorias. El derecho a la educación. El derecho a la provisión de apoyo para el autosostenimiento. El derecho al retorno y al restablecimiento.
Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, y Auto No. 178 de agosto 29 de 2005 sobre el cumplimiento de esta sentencia. 15
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• Apropiar recursos suficientes para superar la crisis humanitaria que implica el desplazamiento forzado. • Caracterizar las necesidades y derechos de los desplazados, a fin de establecer las prioridades de la respuesta institucional al desplazamiento forzado interno. * Definir metas a corto, mediano y largo plazo para los programas y componentes de atención a desplazados que están a cargo de las distintas entidades que conforman el SNAIPD. * Adoptar e implementar indicadores de resultado diferenciados para la población desplazada, de tal forma que sea posible hacer seguimiento permanente al tratamiento específico que debe darse a la población desplazada. * Diseñar e implementar mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional que aseguren una acción adecuada y oportuna. * Desarrollar mecanismos de evaluación que permitan medir de manera permanente el avance, el estancamiento, o el retroceso del programa o componente de atención a cargo de la respectiva entidad. * Diseñar e implementar instrumentos de flexibilización de la oferta institucional y de los procesos de atención a la población desplazada. * Establecer mecanismos internos de respuesta ágil y oportuna a las quejas o solicitudes puntuales de atención presentadas por la población desplazada. * Diseñar e implementar mecanismos de divulgación periódica de información adecuados, accesibles e inteligibles para la población desplazada sobre los procedimientos, las responsabilidades institucionales, y las metas institucionales frente a los distintos componentes de atención. * Garantizar la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población desplazada, tanto a nivel nacional como en el ámbito territorial, en el proceso de diseño e implementación de los correctivos a los problemas detectados por la entidad.
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Estancamientos y retrocesos La presión social ha jugado un papel fundamental en la reforma jurídica de la política pública de atención al desplazamiento forzado, según lo corrobora el análisis efectuado por CODHES en relación con el origen y sentido de la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, que sin duda representa el hito más importante en la mencionada evolución normativa: El pronunciamiento de la Corte es producto de una acción social alimentada por exigencias de verdad, justicia y reparación, que fueron canalizadas en su momento a través de la acción de tutela, es decir, a través de un mecanismo extraordinario de protección y realización de derechos fundamentales. En otras palabras, la Sentencia T-025 de 2004 es consecuencia de una presión social legítima que fue ejercida con el propósito de obtener el reconocimiento explícito de la gravedad del problema, y con el objeto de obligar al gobierno nacional a proporcionar una respuesta integral, oportuna y eficaz16.
Como consecuencia de la actividad de los actores sociales concernidos, que no sólo constituyen una comunidad de política pública17, sino también una comunidad interpretativa18, en la actualidad se encuentra prácticamente superada la lectura según el cual la respuesta al desplazamiento forzado debe estar condicionada a la existencia de recursos suficientes, pero no a la normativa nacional e internacional de protección (Constitución Política, Derecho Internacional de los Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, entre otros).
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. Op.cit. 16
Cf. Harvey Danilo Suárez. “La comunidad de política pública y las alianzas para la incidencia”. En: Ídem. Cartilla para la capacitación a funcionarios del Ministerio Público y Comités Departamentales de Atención a la Población Desplazada. Bogotá. Defensoría del Pueblo. 2003. Págs. 9-21. 17
18 Sobre la noción de comunidad interpretativa, véanse, entre otros, Robert Cover. Derecho, narración y violencia, Barcelona. Gedisa - Universidad de Palermo - Yale Law School. 2002; y José Antonio Estévez Araujo. La Constitución como proceso y la desobediencia civil. Madrid. Trotta. 1994.
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Más allá de los valiosos esfuerzos por armonizar la respuesta estatal y gubernamental con esos estándares de protección, persisten las dificultades estructurales evidenciadas especialmente en la Sentencia T-025 de 2004, que recoge y reitera la línea jurisprudencial citada líneas atrás. En contravía de lo dispuesto en el marco normativo, la respuesta institucional al desplazamiento forzado en Colombia se ha constituido como una aglomeración de acciones dispersas, desarticuladas y centradas en el asistencialismo, que no logran consolidar el restablecimiento de los derechos de la población en situación de desplazamiento, ni contribuyen a la reparación de los daños causados a los derechos y libertades fundamentales de los afectados. Esta distancia entre lo dispuesto en el marco normativo de protección y las acciones concretas de política pública es más que evidente, según lo consignado en diversos análisis: El problema relativo a los estándares normativos [que permiten definir la manera como se deben enfrentar las exigencias de verdad, justicia y reparación] es aquél respecto del cual existe más claridad, en la medida en que se han ido consolidando ciertos principios de derecho internacional y de derecho constitucional colombiano sobre los derechos de la población desplazada a la verdad, la justicia y la reparación en contextos transicionales [hacia la paz]. En contraste, la cuestión relativa a la forma concreta en la que tales estándares normativos deben ser puestos en práctica a través de políticas públicas, mecanismos institucionales y reclamos ciudadanos plantea importantes desafíos que, en buena medida, aún no han sido resueltos19.
Una de las manifestaciones más visibles de la discordancia entre la normatividad existente y los logros de la política pública específica de atención al desplazamiento forzado es el incumplimiento sistemático del deber de protección especial a las víctimas de este delito, según lo señaló la Defensoría del
Rodrigo Uprimny Yepes. “Justicia transicional y desplazamiento forzado”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”, realizado en Bogotá en noviembre de 2004. 19
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Pueblo en la evaluación mencionada20, y lo ratificó la Corte Constitucional en los autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004: Ha constatado la Corte que la población desplazada es tratada en algunas entidades como destinataria de programas generales relativos a la población vulnerable. En este sentido, los desplazados no son distinguidos del resto de la población vulnerable cuando su condición especial de extrema penuria e indefensión ha llevado a que las normas nacionales e internacionales vigentes exijan que los desplazados reciban una atención específica, adecuada y oportuna para proteger sus derechos [lo cual implica] la realización de esfuerzos adicionales de tipo presupuestal y administrativo que se concreten en medidas efectivas de protección de los derechos de los desplazados, sin perjuicio de que haya continuidad y progresos en los programas dirigidos a la población vulnerable en general. (Corte Constitucional. Autos 176, 177 y 178 de agosto 29 de 2005).
Así pues, en los últimos diez años (1995-2005) hemos asistido tanto a un incremento cuantitativo de las normas de protección como a una transformación cualitativa de este cuerpo normativo, sin que ello redundara necesariamente en la realización integral de los derechos concernidos. Dentro de los factores que inciden para la configuración de esta situación cabe destacar los siguientes: • Limitaciones en los contenidos y alcances de las normas que establecen mecanismos y estrategias para la garantía de los derechos de las personas en situación de desplazamiento. Estas limitaciones obedecen generalmente a fallas de diseño de carácter técnico-legislativo o a desarrollos administrativos inadecuados. En este contexto resultan preocupantes los vacíos normativos, las vaguedades y ambigüedades respecto de los contenidos de las rutas de realiza-
“Los enfoques y la gran mayoría de los desarrollos prácticos de las políticas públicas para la atención a la población desplazada corresponden a un modelo de asistencia social regular a grupos vulnerables, aunque existen algunas normas legales y jurisprudencia que contemplan el reconocimiento de derechos en las respuestas que el Estado debe brindar a la población desplazada”. Defensoría del Pueblo. Evaluación de la política pública en procesos de restablecimiento de la población desplazada desde un enfoque de derechos humanos. Bogotá. 2003. Pág. 11. 20
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ción de los derechos de la población desplazada, y por tanto respecto de las competencias, procedimientos, recursos e instancias, presupuestos, y escenarios de fiscalización, veeduría y rendición de cuentas. Ilustra este punto la inexistencia de normas que precisen las competencias y procedimientos institucionales que garanticen el derecho al autosostenimiento de la población desplazada a través de proyectos productivos. Este es un auténtico punto ciego de la política pública. • Desconocimiento de la normatividad aplicable por parte de algunos funcionarios. Esto es producto de falta de procesos de capacitación, y de lecturas que consideran que basta con retomar el contenido literal de la norma para cumplir con los propósitos generales de la política pública. Resulta preocupante que se acuda a esta manera de interpretar y aplicar la norma, denominada formalismo jurídico, para aproximarse a una normatividad que pretende desarrollar derechos humanos y disposiciones nacionales e internacionales sobre la materia21. Ejemplo de ello es el desconocimiento generalizado de las medidas contempladas en el Decreto 2007 de 2001 para evitar o anular los negocios jurídicos ocurridos en virtud de los desplazamientos forzados. Las transferencias no consentidas o fraudulentas de la propiedad sobre la tierra y el territorio continúan pese a la existencia de esta norma22.
Por formalismo se entiende la postura interpretativa que (1) considera que la solución de casos concretos no exige al intérprete detenerse en argumentos de justicia o equidad, (2) estima que la interpretación versa exclusivamente sobre textos, por lo cual resulta innecesario determinar y ponderar los intereses y necesidades en juego, (3) relega la jurisprudencia a un papel meramente auxiliar de la actividad interpretativa, y (4) asume que el derecho internacional de los derechos humanos no puede irradiar el ordenamiento jurídico colombiano de manera vinculante. Sobre el concepto de formalismo, ver Diego Eduardo López Medina. El derecho de los jueces. Bogotá. Legis. 2000; e Ídem. Teoría impura del derecho. Bogotá. Legis. 2004. 21
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Rodrigo Uprimny Yepes. Op. cit.
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Cabe aclarar que para responder a esta situación recientemente fue publicada por parte del proyecto de Protección de los Derechos Patrimoniales de la Población Desplazada, la Caja de Herramientas constituida por el Manual General de Procedimientos para la Protección de los Derechos sobre los Bienes Inmuebles de la Población en Riesgo de Desplazamiento o Desplazada, la Guía de Sensibilización y Formación para la Protección de los Derechos sobre la Tierra y el Compendió Normativo. • Interpretaciones restrictivas forjadas desde los espacios donde se diseña y aplica la política pública. No se trata de simples yerros interpretativos o sustantivos, sino de verdaderas restricciones en la protección y atención. Estas restricciones están fuertemente ligadas al pensamiento jurídico formalista y a la focalización resultante. Las actitudes formalistas contrastan con lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-268 de 2003, y reiterado en las sentencias T-602 de 2003 y T-025 de 2004, en cuanto a los parámetros que deben guiar a las autoridades al momento de definir el alcance de las medidas destinadas a proteger a la población desplazada: 1) el principio de favorabilidad en la interpretación de las normas por medio de las cuales se busca proteger a las personas en situación de desplazamiento; 2) la aplicación de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos; y 3) el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades en el contexto de un Estado Social de Derecho. Principios a los cuales debe agregarse la presunción de buena fe a favor de la población en situación de riesgo o desplazamiento, de acuerdo con el cual es el Estado quien debe probar que las afirmaciones hechas por el solicitante en la declaración de la situación de desplazamiento son inexactas o falsas. La actitud asumida frente a las personas en situación de desplazamiento procedentes de zonas donde se realizan fumigaciones de cultivos de uso ilícito resulta ilustrativa de la reducción de la protección por la vía de la interpretación restrictiva del marco normativo nacional e internacional: “Uno de los aspectos que genera diferencias en la valoración de los casos de personas que solicitan protección y atención por parte del Estado –como obligado principal– es el de las personas que han tenido que migrar de su lugar habitual de residencia y/o trabajo de manera forzada como consecuencia de las fumigaciones de cultivos
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de uso ilícito. Según interpretación de las entidades gubernamentales encargadas del tema, las personas que se ven obligadas a desplazarse de zonas de fumigación no pueden ser consideradas como desplazados internos porque la seguridad brindada a las aeronaves o los equipos en tierra por parte de la fuerza pública, así como los ‘eventuales’ efectos medioambientales y sobre las economías legales, no pueden ser considerados como causales válidas de desplazamiento forzado, puesto que dichas actividades se desarrollan a partir de acciones legítimas del Estado colombiano”23. • La fragilidad de los canales de participación e incidencia efectiva de la población desplazada en la definición y aplicación de la política pública. La interpretación de normas que pretenden desarrollar mecanismos de protección de derechos humanos requiere la consolidación de referentes comunes entre diversos agentes sociales. Por esta razón, sin la participación efectiva de los sectores afectados e interesados es muy probable que el contenido y los alcances de la normatividad de protección se vean menoscabados. Es el caso, por ejemplo, de la Ley de Justicia y Paz y su decreto reglamentario. Estas normas presentan serias limitaciones en el necesario propósito de lograr una efectiva reparación por los daños causados a la población desplazada, así como la restitución de los bienes perdidos.
Evolución del marco programático El establecimiento de los fines y principios de la gestión institucional ha sido desde siempre una preocupación de los diversos agentes concernidos en la política de prevención y atención al desplazamiento forzado interno. Sin embargo, a partir de 2004, y con motivo de la expedición de la Sentencia T-025 por
Harvey Danilo Suárez. “De la necesidad de un debate más allá de las cifras”. En: CODHES. Cifras e indicadores del desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia. Bogotá. 2005. Págs. 16-17. 23
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parte de la Corte Constitucional, el diseño de la política ya no se proyecta solamente en la definición de fines y principios generales, sino que además se traduce en la disposición de líneas estratégicas de acción e intervención, en la definición de metas de corto, mediano y largo plazo, y en la creación de indicadores de gestión que permitan medir el goce efectivo de los derechos fundamentales por parte de la población afectada. Ejemplifica este cambio de énfasis el Decreto 250 de 2005, a través del cual fue expedido el nuevo Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada por la Violencia, en el que se integran los enfoques diferencial, territorial, humanitario, restitutivo y de derechos. En una etapa temprana de formulación de la política, la Ley 387 de 1997 constituyó un importante avance para la determinación de los fines y principios de la acción institucional. Los principales propósitos de la política son de acuerdo con esta norma: * Atender integralmente a los afectados con el fin de lograr su “reincorporación” a la sociedad. * Enfrentar las causas estructurales del desplazamiento forzado mediante estrategias de desarrollo de las zonas expulsoras y garantía de los derechos humanos. * Articular alianzas estratégicas entre los sectores público y privado. * Garantizar respuestas institucionales oportunas, adecuadas y eficientes al drama humanitario que representa el desplazamiento forzoso. De otro lado, la lectura de los principios generales de la política planteados en la Ley 387 de 1997 permite apreciar una construcción desde lo que hoy se conoce como la carta básica de derechos de la población desplazada: Artículo 2º. De los principios. La interpretación y aplicación de la presente ley se orienta por los siguientes principios:
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1º. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar la ayuda humanitaria. 2º. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos internacionalmente. 3º. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física. 4º. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar. 5º. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas a su situación. 6º. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen. 7º. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente. 8º. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley. 9º. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia social. Mediante el Decreto 173 de 1998 se expidió el primer Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. Los objetivos fijados en esta norma fueron: • Elaborar diagnósticos que integren causas y agentes generadores del desplazamiento, se analicen zonas de desarrollo de dinámicas migratorias, y se caractericen los perfiles socioeconómicos de las personas y comunidades afectadas. • Diseñar y adoptar medidas para la prevención del desplazamiento forzado. • Adoptar medidas de atención humanitaria de emergencia.
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· Crear y aplicar mecanismos que brinden asistencia legal y jurídica a la población desplazada para garantizar la investigación de los hechos, la restitución de los derechos vulnerados y la defensa de los bienes afectados. • Diseñar y adoptar medidas que garanticen la estabilización socioeconómica de la población desplazada. • Aplicar enfoques diferenciales en la atención. • Impulsar y establecer las condiciones para el retorno voluntario o el reasentamiento. Los objetivos enunciados en el Decreto 173 de 1998 son recogidos en el nuevo Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, expedido a través del Decreto 250 de 2005. Además de éstos, el nuevo plan representa un avance significativo en la definición de líneas estratégicas de acción e intervención. Cabe destacar el énfasis en las acciones de prevención del desplazamiento que se centran en el fortalecimiento de la administración civil y la protección de las personas, sectores y comunidades en riesgo de desplazamiento, mediante el acompañamiento humanitario, la acción de la Defensoría del Pueblo, el fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas (CIAT), y la protección de la tierra y los bienes patrimoniales de las personas y comunidades susceptibles de ser despojadas y desarraigadas. Igualmente es preciso resaltar la incorporación de disposiciones relativas a la provisión de asistencia humanitaria a población en riesgo de desplazamiento, especialmente a través de la adopción de medidas que garanticen la seguridad alimentaria (como el Programa Red de Seguridad Alimentaria, RESA). Finalmente, en relación con la estabilización socioeconómica, el Decreto 250 de 2005 enfatiza las líneas de hábitat, acceso y protección de tierras y promoción de programas de generación de ingresos; estos últimos articulados al desarrollo de alianzas productivas. Por otra parte, el informe remitido por el SNAIPD a la Corte Constitucional el 13 de diciembre de 2005 se estructura a partir de un conjunto detallado de metas de corto, mediano y largo plazo de la política, a las que corresponden indicadores de resultado concretos. Además de responder a los requerimientos específicos
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de la Corte, este informe atiende una de las recomendaciones planteadas de manera unánime y reiterada por organizaciones no gubernamentales y agencias del Sistema de las Naciones Unidas24. La formulación de la política también se ha realizado a través de varios documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) del Departamento Nacional de Planeación, en particular: • Conpes 2804 de 1995, que constituyó el primer abordaje específico y sistemático del desplazamiento forzado interno en Colombia, por medio del cual se fijaron estrategias para garantizar el retorno voluntario o el reasentamiento de la población desplazada en lugares distintos al de origen. • Conpes 2924 de 1997, que consolidó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, SNAIPD y el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. • Conpes 3057 de 1999, en el que a partir de un análisis de la magnitud y características de la problemática se expidió el “Plan de acción para la prevención y atención del desplazamiento forzado”, con el propósito de perfeccionar la oferta institucional desde el punto de vista técnico, financiero y territorial,
Así, por ejemplo, la recomendación número 3 consignada en el Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto 2002-agosto 2004), realizado por el ACNUR, plantea la necesidad de: “Construir y poner en práctica indicadores de seguimiento que permitan evaluar el resultado de la política pública frente a la materialización del contenido del derecho y constatar que: i) las instancias establecidas por la Ley están siendo operativas; ii) se avanza hacia el cumplimiento de los objetivos y el goce efectivo de los derechos de la población internamente desplazada; iii) los recursos asignados son suficientes en función de los objetivos de la política pública y del logro del disfrute efectivo de los derechos y las necesidades de la población internamente desplazada, en concordancia con el principio de coherencia establecida por la Corte Constitucional”. 24
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mejorar el sistema de información y registro de la población desplazada, y articular las acciones del Estado con las de las ONG y las agencias internacionales e intergubernamentales. • Conpes 3400 de 2005, que estableció las metas institucionales de las entidades del SNAIPD en el contexto del Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (Decreto 250 de 2005), así como el esfuerzo presupuestal que estas entidades deberán realizar durante el período 2007 –2010. Pese a todos estos avances, las acciones institucionales distan todavía de ser coherentes con los principios, fines, metas, líneas estratégicas, e indicadores referidos. Al tiempo que se desarrolla el marco programático de la política de prevención y atención al desplazamiento forzado, se impulsan o adoptan medidas administrativas y disposiciones legislativas que representan retrocesos en el marco de protección o contribuyen a la generación de escenarios adversos a la realización de los derechos de la población afectada. Bajo esta lógica, el Congreso de la República ha sido escenario de fuertes debates sobre la conveniencia de proyectos de reforma legislativa que, en lugar de contribuir a la prevención de las causas estructurales del desplazamiento, han estado orientados a la promoción de un esquema de distribución, uso de la tierra y explotación de recursos naturales, que en nada modifican los altos niveles de concentración de la misma, y que por el contrario ponen en riesgo los derechos colectivos de los grupos étnicos, entre otros sectores. Los proyectos de ley presentados en 2004 y 2005 para el saneamiento de la propiedad inmueble de carácter rural por medio de procedimientos administrativos especiales, y la Ley Forestal, así lo ilustran. Estos proyectos, sin embargo, no se han convertido en leyes de la República, debido a la presión social legítima ejercida por amplios sectores de la sociedad civil que los consideran lesivos para el interés general. Por otra parte, según la Corte Constitucional, la inclusión de la población desplazada en programas generales de atención a la población vulnerable desconoce la aplicación de los principios de atención diferencial y acción afirmativa, necesaria para afrontar la situación de extrema penuria e indefensión en la que se encuentra la población en situación de desplazamiento.
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Estas y otras falencias estructurales de la política pública han sido identificadas en numerosos documentos de evaluación, en los cuales se han reconocido avances en la protección, pero también dificultades y retrocesos, como por ejemplo los siguientes: • Balance de la política de atención al desplazamiento interno forzado en Colombia 1999-2002, realizado por ACNUR. • Balance de la política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno forzado en Colombia (agosto 2002 –agosto 2004), realizado por ACNUR. • Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2005), presentado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2005/ 10, 28 de febrero de 2005. • Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de derechos humanos en Colombia (2004), presentado ante la Comisión de Derechos Humanos, Documento E/CN.4/2004/13, 17 de febrero de 2004. • Informe del Secretario General Adjunto de la ONU para Asuntos Humanitarios y Coordinador de la Respuesta de Emergencia, Sr. Kenzo Oshima, presentado con base en datos recabados durante la misión a Colombia, realizada en junio de 2003. • Tercer Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia, presentado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Documento OEA/Ser.L/V/II.102, doc.9 rev.1. • Informe del Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los desplazados internos al 55 período de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos, presentado por el Sr. Francis Deng, Documento E/CN.4/ 1999/79, 25 de enero de 1999. A pesar de la importancia intrínseca de estos informes, que muestran la voluntad política de la comunidad internacional para incluir la problemática del
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desplazamiento forzado interno en su agenda, muchas de las recomendaciones allí consignadas no han sido puestas en práctica por el Estado colombiano, como la formulada por el Sr. Francis Deng en el sentido de establecer un mecanismo de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de los Principios Rectores en el ámbito nacional. Por ello, las ONG de derechos humanos han urgido al Sistema de las Naciones Unidas para que refuerce sus actividades de incidencia con el fin de que el Estado colombiano aplique las recomendaciones internacionales en materia de protección de las personas desplazadas25.
Evolución del marco institucional El establecimiento de fines, principios y metas de gestión institucional ha estado acompañado de la formulación de arreglos institucionales por medio de los cuales se han realizado esfuerzos por precisar las competencias y procedimientos de acción e intervención. Así dispuesto, el marco institucional responde a un claro enfoque sistémico sobre el que se ha pronunciado ACNUR: El Estado colombiano le ha apostado a un modelo sistémico en la respuesta y que aplica, de acuerdo con la Ley 387 de 1997, los principios de subsidiariedad, complementariedad, descentralización y concurrencia. La falla en alguno de los niveles genera desequilibrios en el sistema que a la postre no facilitan el desarrollo de las acciones que permitirían superar el estado de cosas inconstitucional26.
En una primera fase de desarrollo de dicho modelo fue promulgada la Ley 387 de 1997, y a partir de ésta se generó una dinámica centrada en la orientación y el diseño de un marco de responsabilidades de las entidades adscritas al SNAIPD, y aquellas que integran el Consejo Nacional de Atención.
25 Comisión Colombiana de Juristas, CODHES, Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”, Servicio Jesuita para Refugiados. “Principales aspectos de preocupación sobre la protección de las personas desplazadas en Colombia”. Documento presentado a la Sra. Erika Feller, Alta Comisionada Auxiliar para la Protección –ACNUR. Bogotá. Enero de 2006. 26
Informe a la Corte Constitucional, 18 de marzo de 2005.
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Esta dinámica tuvo concreción en el Decreto 2569 de 2000, por medio del cual se reglamentó la mencionada ley en aspectos fundamentales como la definición de las competencias de la Red de Solidaridad Social y los Comités Territoriales de Atención. Específicamente el decreto asignó a la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) la función de coordinar el SNAIPD y la obligación de desarrollar varias actividades, entre ellas: • Establecer, alimentar y mantener actualizado el Registro Único de Población Desplazada. • Diseñar y poner en ejecución el plan estratégico para el manejo del desplazamiento forzado interno. • Determinar, en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, los indicadores sociales y económicos que permitan el seguimiento y evaluación de los resultados generales de los programas de atención a la población desplazada por la violencia. • Promover y coordinar la adopción por parte de las autoridades nacionales y locales de medidas humanitarias, de manera tal que se brinde oportunamente atención humanitaria de emergencia, protección y condiciones de estabilización y consolidación a la población desplazada. • Promover la creación de Comités Municipales, Distritales y Departamentales para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y asistir a las sesiones de dichos Comités. • Coordinar la adopción de medidas para posibilitar el retorno voluntario a la zona de origen o la reubicación de la población desplazada. Como consecuencia de lo anterior se elaboró la Guía de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, publicada en el 200127. En esta guía se identificaron, precisaron y señalaron con detalle instancias, mecanismos y
27 Red de Solidaridad Social -Unidad Técnica Conjunta (RSSACNUR). Guía de Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia. Bogotá. 2001.
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procedimientos de coordinación, participación y atención a la población en situación de desplazamiento, entre estos los siguientes: • Red Nacional de Información de Población Desplazada, conformada por el Registro Único de Población Desplazada, y el Sistema de Estimación del Desplazamiento por Fuentes Contrastadas (que actualmente no presenta estadísticas públicas). • Las estrategias de coordinación interinstitucional y participación social *
Comités municipales, distritales, y departamentales para la atención integral a la población desplazada.
*
Mesas permanentes de trabajo con población desplazada.
*
Unidades de Atención y Orientación a la Población Despla zada (UAO)
• Sistemas de Alertas Tempranas • Protección humanitaria • Misiones humanitarias • Espacios humanitarios • Promoción de la convivencia pacífica • Fortalecimiento de las condiciones de arraigo • Instrumentos para el diagnóstico de riesgos En una segunda etapa del desarrollo del marco institucional, se observa una tendencia a la reformulación del mismo. Fusiones como la que tuvo lugar entre el Fondo de Inversiones para la Paz (FIP), la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad Social (RSS), por medio del Decreto 2467 de 2005, o supresiones como la del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), a través del Decreto 1300 de 2003, son clara muestra de ello. Respecto de la referida fusión, que dio origen a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, CODHES precisó:
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La Red de Solidaridad ha sido una instancia válida para la atención de la población en situación de desplazamiento, en la medida en que acumula una experiencia, cuenta con un importante recurso humano y disposiciones legales para desarrollar su gestión. Esta reforma institucional podría afectar la RSS en detrimento de la población desplazada, sobre todo si se tiene en cuenta que los recursos de cooperación internacional serán tramitados en función de la nueva agencia y, probablemente, destinados a desplazados, desmovilizados o a programas sociales en el marco de la aplicación del Plan Colombia28. Respecto de la supresión del Incora, la Procuraduría General de la Nación mencionó: No fue un mero acto de reforma administrativa, en la que las funciones de la desaparecida institución pasaron a una nueva, el Incoder, con el trauma burocrático y funcional que esa decisión conllevó y que aún hoy se padece. El mensaje que pareciera subyacer en dicha decisión es el aplazamiento indefinido de la pretensión originaria de hacer una verdadera y justa reforma agraria en Colombia y la invisibilización del drama del desplazamiento, pues recuérdese que en el Decreto de creación del Incoder (D. 1300 de 2003) no se mencionó a la población desplazada por la violencia, ni se estableció de manera concreta la función relativa a la protección de las tierras de los desplazados29.
Evolución del marco presupuestal En los últimos años, y especialmente luego de que fuera expedida la sentencia T-025 de 2004, ha sido evidente el esfuerzo presupuestal realizado por el gobierno colombiano para sostener la atención a la población desplazada. Entre 1995 y el 2004, el Estado colombiano dispuso con este objetivo rubros por cerca Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “¿Hay derecho?”. Boletín No. 64. Neiva. 26 de octubre de 2005. 28
29 Palabras del señor Procurador General de la Nación, Dr. Edgardo José Maya Villazón, en el acto de instalación del seminario “Territorio, patrimonio y desplazamiento”, organizado con el apoyo del Consejo Noruego para Refugiados.
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de 1.3 billones de pesos. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación (DNP), para la vigencia 2005 las entidades del SNAIPD dispusieron $519.071 millones de pesos para la atención de la población desplazada, mientras que para la vigencia de 2006 se tiene programado un presupuesto de $847.620 millones30.
Ahora bien, según datos aportados por el DNP en el Conpes 3400 de 2005, “durante el período 1995-2004, el Estado colombiano, sin contabilizar el aporte de las entidades territoriales, invirtió cerca de 1.3 Billones de pesos de 2005 para el desarrollo de la política de atención integral a la PD [población desplazada]. De estos recursos, $1 billón de pesos fueron aportes de la Nación (95.3% del presupuesto de inversión y 4.7% del presupuesto de funcionamiento) y $370.201 millones de pesos provinieron de cooperación internacional”. Esta afirmación contrasta con informes de la Red de Solidaridad Social (hoy Acción Social) sobre la inversión de la cooperación internacional en el tema que señalan que “en los últimos años se han invertido US$ 155.8 millones y la contraDocumento Conpes 3400 de 2005, de donde se toma el gráfico incluido en esta página. 30
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partida nacional ha sido de US$ 36.5 millones”31. Teniendo en cuenta este panorama, CODHES sostuvo: Esta política de cooperación se basa en la consideración según la cual la comunidad internacional debe asumir la responsabilidad primaria que le compete al Estado colombiano. En este contexto, resulta revelador que el esfuerzo estatal sea históricamente subsidiario frente a la ayuda proveniente de la cooperación internacional, como lo muestran diversas fuentes32.
Es necesario reconocer que con posterioridad a la Sentencia T-025 de 2004 el Estado colombiano ha hecho un importante esfuerzo presupuestal que ha convertido a la Nación en la principal fuente de recursos para la prevención y atención al deslazamiento forzado, lo que demuestra significativos avances del Estado en el propósito de asumir de manera más efectiva sus responsabilidades primarias, así como en reconocer el carácter complementario y no sustitutivo que deben tener los recursos provenientes de la cooperación internacional. En este orden de ideas, el actual gobierno ha expresado en diversos foros su voluntad política de realizar un esfuerzo presupuestal sin precedentes en materia de financiación de los programas de atención a población desplazada33, que se vería reflejado en asignaciones presupuestales para los próximos años cercanas a los 5 billones de pesos. Sin embargo, resulta preocupante la posibilidad de que el gobierno responda a los requerimientos de la Corte Constitucional por medio de la recomposición Información tomada textualmente del informe remitido por la Red de Solidaridad Social a la Corte Constitucional el 14 de mayo de 2004. Citado en: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Balance de política pública de prevención, protección y atención al desplazamiento interno en Colombia. Agosto 2002-agosto 2004. 31
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, CODHES. “El Gobierno frente al desplazamiento: ¡Como el cangrejo!”. En: Camilo Borrero García (ed.). Reelección: El embrujo continúa. Segundo año de gobierno de Álvaro Uribe Vélez. Bogotá. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. 2004. 32
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del gasto social, y no con un esfuerzo económico adicional, que es en el fondo lo que solicita la Corte. En la práctica esta decisión se traduciría en que la solidaridad para con los desplazados sea exigida a los estratos socioeconómicos más bajos, quienes se verían compelidos a competir con aquellos por los recursos escasos que constituyen la fuente de los programas destinados a la atención de población vulnerable. Los importantes avances en las políticas públicas entre 1995 y 2005 en materia programática, normativa, institucional y presupuestal, requieren ser complementados por acciones estatales, gubernamentales y sociales acordes con las necesidades y derechos que asisten a la población en riesgo o en situación de desplazamiento. La capacidad destructiva de la violencia, generada por actores que sacan provecho de la desestructuración institucional y social para sus propios fines, necesita de contrapesos basados en la vigencia del Estado Social de Derecho, como el referente principal para tramitar los conflictos, realizar los derechos, afirmar la inclusión y responder al desafío de construir nación.
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Capítulo IV
Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones Esta primera aproximación desde una metodología de revisión documental sobre la problemática del desplazamiento forzado en Colombia entre 1995 y 2005 permite establecer, de manera general, algunas conclusiones: Conflicto armado y crisis humanitaria
1. La persistencia, expansión e intensificación del conflicto armado interno y otras formas de violencia se constituye como principal contexto generador de la crisis humanitaria ligada a los procesos de desplazamiento forzado. 2. Entre 1995 y 2005 cerca de tres millones de personas han sido expulsadas de sus lugares habituales de residencia o trabajo en el marco del conflicto armado interno y de otras violencias ligadas a la disputa territorial, poblacional y de recursos. 3. La crisis humanitaria crónica y sostenida arroja un acumulado de personas en riesgo y en situación de desplazamiento que la ubica entre las más graves del mundo actual. 4. La población en riesgo y en situación de desplazamiento es una de las principales víctimas del conflicto armado, tanto por la cantidad de
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personas, familias, comunidades y sectores afectados, como por la situación de extrema vulnerabilidad en la que ésta se encuentra. 5. Entre 1995 y 2005 el gobierno reconoce que alrededor de 1.772.000 personas en situación de desplazamiento han sido obligadas a abandonar sus lugares de origen. 6. En esta década la expansión e intensificación del conflicto armado interno y de otras violencias paralelas al mismo, ha implicado la expulsión de población del 87% de los municipios del país, y que el 71% de los municipios hayan recibido población desplazada. Esto quiere decir que la totalidad de los departamentos son escenario de expulsión, tránsito y/o recepción de personas forzadas a migrar. 7. Los grupos paramilitares y las guerrillas son los principales expulsores de población en Colombia. Las diversas guerrillas aparecen como el principal autor de desplazamientos, representando entre 43% y 52% del total de actores identificados en el Sistema RUT y CODHES; esta última cifra al tomar en cuenta la información proveniente de la encuesta de 2003, que no necesariamente refleja la tendencia de la década. La proporción atribuida a los grupos paramilitares varía según la fuente, siendo mayor su actuación en la población incluida en el sistema de información de CODHES (41.6%), especialmente al revisar el acumulado 1995-2005. La responsabilidad asignada a integrantes de la fuerza pública es muy baja (1.1% en el Sistema RUT y 4.8% en CODHES). Por otra parte, el 15% de los casos fue atribuido a agentes violentos no identificados. 8. El desplazamiento forzado interno implica la negación de derechos civiles y genera consecuencias lesivas en el plano económico, social y cultural. Además, conlleva la negación de la ciudadanía política. 9. Según cifras de CODHES, entre 1995 y 2003 la población desplazada fue forzada a abandonar al menos 4.8 millones de hectáreas.
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Impacto sociodemográfico de la migración forzada 10. El desplazamiento forzado sigue generando un proceso violento de transformación demográfica y recomposición territorial con graves consecuencias económicas, políticas, sociales, culturales y ambientales. 11. Los pequeños y medianos municipios ubicados en las zonas de más cruenta confrontación han recibido, proporcionalmente, el mayor impacto de la dinámica de expulsión, destierro, despojo y fragmentación del tejido social. La precaria capacidad de respuesta institucional y social, la ausencia de planes de contingencia, la crisis financiera de los municipios y las fallas estructurales en el proceso de descentralización influyen en las dificultades de respuesta. 12. Las ciudades grandes e intermedias siguen siendo el principal lugar de llegada de la mayoría de la población en situación de desplazamiento que busca protección y atención integral. 13. Los mayores flujos de expulsión hacia regiones distintas a las de origen se identifican en la región Pacífica y en la Central. A Bogotá llega entre el 10% y 25% del total de desplazados de todas las regiones dependiendo de las fuentes consultadas. 14. Los desplazamientos individuales y unifamiliares constituyen el mayor porcentaje de los casos, lo cual influye en la relativa invisibilidad de la problemática, dado que la respuesta tiende a concentrarse en los casos de desplazamientos masivos. Población más afectada
15. Las mujeres, niñas y niños, personas discapacitadas y personas mayores sufren las peores consecuencias del desplazamiento. No obstante, los hombres también afrontan serias dificultades para la inserción laboral y la generación de ingresos estables en los lugares y entornos de asentamiento.
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16. En el momento del desplazamiento el 50% de la población afectada es menor de 15 años. 17. El 55% de las mujeres en situación de desplazamiento se encontraban sin pareja en el momento de aplicación de la encuesta, en comparación con el 6% de los hombres en la misma situación, lo cual refleja complejos procesos de ruptura familiar y cargas desproporcionadas en cabeza de las mujeres. 18. Los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombianas se encuentran dentro de los grupos poblacionales que en mayor medida han sido sometidos al destierro y al despojo. Su ubicación tradicional en zonas estratégicas los ha convertido en objetivo de la disputa por territorios, recursos y control económico, social y político. Principales efectos socioeconómicos
19. La población en situación de desplazamiento se encuentra en una extrema vulnerabilidad debido a los altos niveles de desprotección, a la pérdida de los lazos culturales y al despojo de sus bienes patrimoniales. Esta situación se agrava aún más en razón a los bajos niveles educativos, las dificultades para sostener a los hijos e hijas en la escuela, las escasas posibilidades y oportunidades de inserción laboral o generación de ingresos en entornos urbanos, y el limitado acceso al sistema de protección social. 20. La ruptura del tejido social que implica el desgarramiento de las redes básicas de sostenimiento, participación, solidaridad y reciprocidad, provoca el deterioro y en muchos casos el colapso de los sistemas de sustento de las personas, familias y comunidades forzadas a migrar. 21. La pérdida de medios de subsistencia básicos, activos y bienes patrimoniales afecta notoriamente la calidad de vida y el bienestar de la población en riesgo o en situación de desplazamiento. En este sentido,
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los sistemas de sustento de esta población se encuentran sometidos al límite de sus posibilidades, al punto que la mayor parte de los desplazados entra en acelerados y sostenidos procesos de empobrecimiento e incluso indigencia. 22. Cerca del 60% de las familias encuestadas manifestó haber dejado bienes abandonados, en especial fincas, parcelas y casas, entre otros. Educación 23. El restablecimiento y la estabilización socioeconómica de los afectados se ven restringidos por el bajo nivel educativo de las personas en situación de desplazamiento. La escolarización general de la población es baja, con un promedio de 3.7 años cursados. Estas cifras reflejan el impacto negativo del desplazamiento forzado, el alto porcentaje de la población infanto-juvenil y la baja cobertura de la educación formal en las áreas rurales. Estos factores, unidos a la extrema vulnerabilidad de la población en situación de desplazamiento, se convierten en catalizadores del desempleo y la pobreza. 24. En las condiciones que genera el desplazamiento y tomando como referencia el universo de edades, la asistencia escolar se reduce del 44% al 38%. Pese a los esfuerzos por ampliar cupos para población en situación de desplazamiento, las dificultades de permanencia, sumadas a la necesidad de que niñas y niños aporten económicamente a las familias, influyen en esta elevada tasa de desescolarización. 25. Sólo la mitad de la población en situación de desplazamiento accede a algunos cursos de educación básica primaria, y entre el 13% y el 21% alcanzan el nivel secundario. Entre tanto, sólo el 1.0% alcanza estudios superiores. Según la fuente consultada, entre un 10% y un 25% no ha cursado estudios formales y muchas de estas personas son analfabetas funcionales. Estas estadísticas superan la tasa nacional que oscila entre el 8% y el 12% en las zonas rurales.
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Salud
26. Más de una tercera parte de las personas (37%), indistintamente entre hombres y mujeres, informó sobre el padecimiento de enfermedades en el momento de la entrevista o durante el desplazamiento. 27. Se registran preocupantes cifras de embarazos y maternidad prematuros, lo que se expresa en 209 casos de niñas menores de 15 años, según el Sistema RUT, mientras que en el rango de 15 a 19 años se registran 728 casos. 28. Las condiciones de desprotección de servicios de salud afectan aproximadamente a la mitad de la población: 47% en el SUR y 54% según CODHES. 29. La cobertura del sistema de salud en la población que informa sobre este aspecto, es inferior al 50%, con la mayoría de las personas afiliadas al régimen subsidiado. La cobertura en el régimen de pensiones es prácticamente inexistente. Esta situación resulta especialmente preocupante respecto de las condiciones básicas de vida digna de la población en situación de desplazamiento adulta mayor, actual y futura. 30. La población que cotiza dentro del régimen contributivo varía entre el 2% y el 17%, hecho que se sustenta en la situación de inestabilidad laboral y de ingresos. Por el contrario, una tercera parte del total de personas está cubierta por el régimen subsidiado. El 6% de los integrantes de las familias incluidas en el Sistema de información de CODHES reporta una afiliación “especial” o se consideran “vinculados”. Actividad, ocupación e ingresos 31. Por sus características, el desplazamiento forzado implica la pérdida del empleo y la reducción de los ingresos de quienes han sido forzados a migrar y contribuye a incrementar los índices de desempleo en el país. Cerca del 36% de las personas en situación de desplazamiento
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perdieron su trabajo. La proporción de personas que luego de la expulsión busca trabajo creció cinco veces. 32. El promedio de ingresos de cada familia desplazada es de $148.000 mensuales. Esta suma equivale a 40% de un salario mínimo mensual vigente en 2005, lo que influye en la situación de pobreza aguda y extrema vulnerabilidad que padece esta población. 33. Como resultado del desplazamiento la mayoría de personas, principalmente las mujeres, cambiaron su ocupación básica. Antes del desplazamiento su principal actividad estaba relacionada con trabajo independiente (30%), asalariado (30%), actividades del hogar no remuneradas (25%) y servicio doméstico (5%). En el momento de la aplicación de la encuesta la mayoría de ellas realizaba actividades del hogar no remuneradas o labores de servicio doméstico. Consumo de alimentos
34. Según los estándares nutricionales internacionalmente establecidos, la dieta de la población en situación de desplazamiento es inadecuada e insuficiente, lo cual incrementa los niveles de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de estas personas. Tenencia y superficie de la tierra abandonada
35. Según el Sistema RUT, el 58% de las familias encuestadas tenía una relación con la tierra como elemento central de los sistemas de sustento familiares. Por ende su desplazamiento no sólo tiene implicaciones relacionadas con el despojo y pérdida de activos patrimoniales, sino también con profundas transformaciones en las formas de vida y supervivencia de significativos grupos y sectores sociales, en particular de las comunidades campesinas mestizas, indígenas y afrocolombianas. En muchos casos estas características culturales y demográficas dificultan aún más la adaptación de estos grupos a entornos urbanos a
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los que se llega sin bienes, sin medios de subsistencia y sin relaciones significativas. 36. Algo menos de la mitad de las familias eran propietarias de tierras en su lugar de origen, bien sea a través de propiedad individual (37.1%), propiedad colectiva (4.9%), o colonización (2.1%). De la población restante el 19.1% no tenía tierra, el 7.9% correspondía a arrendatarios, el 8.2% era poseedora y el 20.8% no suministró información. 37. El desplazamiento forzado afecta principalmente minifundios lo que sugiere procesos violentos de concentración de la tenencia de la tierra. En la mitad de los casos la superficie de la tierra abandonada era inferior a 10 hectáreas. Los predios de mediano tamaño, entre 10 y 50 hectáreas, corresponden al 33.7%. Por último, sólo el 16.6% corresponde a predios de entre 50 y 500 hectáreas. Principales necesidades identificadas Según datos de CODHES: 38. La principal necesidad identificada por la población en situación de desplazamiento consiste en tener un empleo y medios para trabajar (31.5%), seguida por vivienda y dotación —camas y utensilios de cocina con un 30.9%—. Esta información muestra cómo la mayoría de la población afectada permanece en condiciones de emergencia, en algunos casos crónica, sin que se logren superar las condiciones de extrema vulnerabilidad, no obstante el paso del tiempo e incluso de las ayudas proporcionadas. 39. Un segundo bloque de necesidades priorizadas tiene que ver con la salud física y mental, el suministro de medicamentos (17.2% de los casos), y la educación de los hijos e hijas (13.6% de los casos).
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Según datos del Sistema RUT:
40. Las necesidades priorizadas por la población en situación de desplazamiento son: salud (85.3%), vivienda (83.8%), educación (75%) y oportunidades de trabajo (55.9%). Una cuarta parte requiere asesoría jurídica y un 64% demanda elementos de aseo y vestuario. El apoyo en dinero y los auxilios para transporte fueron mencionados por el 45% de las jefaturas familiares como necesidades prioritarias. Entidades que han prestado ayuda
41. Según cifras de CODHES, la población desplazada identifica como entidades que les prestan ayuda a: Acción Social (25%), el Comité Internacional de la Cruz Roja (15.9%), la Iglesia Católica (11.3%) y otras (11.9%). 42. Según cifras del RUT, las entidades de ayuda identificadas son la Iglesia Católica (22%), Acción Social (18%), el Comité Internacional de la Cruz Roja (11%) y la Cruz Roja Colombiana (10%). La ayuda brindada por parte de familiares y amigos llega al 15% de las familias encuestadas.
Intención de permanencia 43. Una proporción muy alta de familias (64.7%) desea permanecer en el sitio en donde reside al momento de aplicación de la encuesta; otro 21.7% desea buscar otro lugar de residencia; tan sólo el 12.4% quiere volver a su localidad de origen; y el 1.2% quiere salir del país. Estas cifras dependen de las condiciones objetivas y las percepciones de protección, seguridad y sostenibilidad en los lugares de expulsión, asentamiento o reubicación, según el caso.
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Respuestas institucionales y sociales Marco Normativo e institucional 44. Colombia es uno de los pocos países en conflicto que cuenta con una ley específica para la protección y atención integral a la población en situación de desplazamiento: la Ley 387 de 1997. Existen además claros referentes en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y la Constitución Política sobre la obligación primaria del Estado en estos temas. 45. Colombia es el único país del mundo en el cual los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas tienen rango constitucional, y por ende fuerza vinculante. 46. En Colombia la legislación penal vigente contempla el desplazamiento forzado interno como un delito de lesa humanidad y un crimen de guerra. 47. El país cuenta con la definición legal de espacios e instancias de coordinación, ejecución y seguimiento de las respuestas locales, departamentales y nacionales de atención a población desplazada interna: el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), el Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada (CNAIPD), los Comités Territoriales de Atención a la Población Desplazada y las Unidades de Atención y Orientación (UAO). 48. Asimismo, se han formulado una serie de documentos Conpes sobre desplazamiento, los Planes Naciones de Atención a la Población Desplazada y más recientemente los Planes Integrales Únicos. 49. Frente a uno de los temas estructurales en la prevención de los desplazamientos y la mitigación de sus consecuencias, resulta de especial importancia el Decreto 2007 de 2001, que establece la protección de bienes patrimoniales de la población en riesgo y en situación de desplazamiento —tierras, territorio y bienes muebles— por medio de la puesta en marcha de mecanismos administrativos y sociales.
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50. Existen avances relacionados con el programa de protección a comunidades en riesgo de desplazamiento que, por ahora, se encuentra en la fase preliminar de diseño y prueba de las metodologías correspondientes. 51. Se reconoce como valioso el compromiso y la voluntad política de algunas administraciones de ciudades como Bogotá, Medellín y Bucaramanga, entre otras, que han movilizado recursos institucionales y económicos para afrontar de manera más integral esta problemática y que apoyan y facilitan el funcionamiento de los Comités territoriales de atención. Avances en la respuesta social 52. El desplazamiento forzado ha venido ocupando paulatinamente un lugar cada vez más relevante en las agendas de la comunidad internacional. Esto se expresa en la presencia activa en Colombia de un número significativo de entidades, organizaciones e instituciones de la comunidad internacional, algunas de ellas con mandato y misión concretos. 53. Las organizaciones de población en situación de desplazamiento se consolidan como sujetos activos de la política pública por medio de diversas mesas y coordinaciones del orden local, regional y nacional, pese a las dificultades que acompañan este tipo de procesos. 54. La agenda de sectores sociales como las organizaciones de indígenas, afrocolombianos(as), mujeres, y movimientos e iniciativas de paz, ha incluido de manera creciente la problemática del desplazamiento forzado. 55. El interés cada vez mayor de estamentos académicos por esta problemática se expresa en programas de extensión académica, procesos de investigación, conformación de redes de investigadores(as); así como en la oferta de cursos especializados, diplomados, seminarios,
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foros, simposios, publicaciones temáticas, asesorías y consultorías a entidades internacionales, nacionales y locales. 56. La constitución de observatorios locales y regionales que desarrollan actividades en torno al monitoreo sistemático de la migración forzada. Estos esfuerzos en muchos casos incluyen aportes y el respaldo de entidades locales, iglesias, sectores sociales y diversas formas de cooperación internacional. Barreras y dificultades de la respuesta institucional y social Relacionadas con el contexto de conflicto armado interno y crisis humanitaria 57. Las fallas en el deber de protección estatal a quienes se encuentran en riesgo o en situación de desplazamiento. Los distintos mecanismos establecidos, entre éstos el Sistema de Alertas Tempranas y el Comité Interinstitucional de Alertas Tempranas, así como las medidas de protección aplicadas, presentan en términos generales serias dificultades operativas referidas a la pertinencia, oportunidad y efectividad de las respuestas. 58. El incumplimiento por parte de los diversos actores armados de expresas obligaciones de respeto irrestricto a la población civil, y en general, de los principios básicos de la normativa de protección. 59. Las estructuras de impunidad existentes relacionadas con las violaciones de los derechos humanos y de las infracciones al Derecho Internacional Humanitario —entre ellas el desplazamiento forzado—, facilitan que los distintos agentes desplazadores sigan aplicando diversas formas de violencia como mecanismo de control territorial, poblacional y de recursos.
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Aspectos programáticos 60. El lugar secundario que todavía, pese a su gravedad, ocupa la problemática en la agenda estatal y social. En este sentido, el desconocimiento de esta realidad sigue mediado por ideas y creencias, que en muchos casos derivan en prácticas discriminatorias en contra de los sectores en riesgo o en situación de desplazamiento y, cuando no, de las personas e instituciones que realizan actividades de protección, atención y monitoreo de la situación. 61. El énfasis en respuestas de corto plazo que no establecen condiciones para consolidar soluciones duraderas e integrales. Priman, en este sentido, criterios y acciones de carácter asistencialista que resultan contraproducentes con miras a lograr procesos de restablecimiento e integración sostenibles. 62. El desconocimiento de la necesidad de aplicar respuestas diferenciadas y políticas de acción afirmativa que generen las condiciones básicas de superación de la situación de desigualdad, desventaja, vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta en la que se encuentra la población en situación de desplazamiento. Las respuestas basadas en líneas de atención general a grupos vulnerables no contemplan las especificidades de la situación de la población que ha sido forzada a migrar, ni aplican estándares básicos de atención —cuyo contenido y propósito se dirige a lograr respuestas integrales y duraderas a partir del reconocimiento y dignificación de las personas afectadas—.
Aspectos normativos 63. El desconocimiento por parte de algunos funcionarios y otros agentes concernidos de los elementos centrales de la problemática por falta de información básica y capacitación sobre le normatividad aplicable, el marco institucional de respuesta y los fundamentos de la política pública respectiva.
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64. La introducción de reformas jurídicas, políticas y administrativas que en lugar de contribuir al logro de los objetivos y metas de la política pública, erosionan el marco de derechos de la población desplazada. 65. La aplicación de interpretaciones restrictivas por parte de algunos funcionarios e instituciones obligadas. Este tipo de decisiones implican la desatención de población en situación de desplazamiento que cumple, bajo la aplicación de los principios de buena fe y favorabilidad, con las condiciones objetivas para ser sujeto de la protección y atención previstas en los instrumentos normativos e institucionales correspondientes. Aspectos presupuestales 66. La distancia entre las dimensiones y necesidades de respuesta del problema, y las asignaciones presupuestales efectivas, que pese a los esfuerzos realizados, no logran los niveles de cobertura y realización de los derechos básicos de la población en situación de desplazamiento. 67. La ausencia de rubros específicos para la atención a la población afectada según componentes, ejes sectoriales y enfoque diferencial. Esta situación significa una seria dificultad para realizar los derechos concernidos, así como para adelantar las acciones de monitoreo, veeduría, fiscalización y rendición de cuentas.
Aspectos institucionales 68. La desarticulación y descoordinación de las respuestas estatales y gubernamentales que no logran todavía responder a los objetivos y metas de la política. 69. Frente al impacto del desplazamiento en la inmensa mayoría de los municipios del país, muy pocos comités territoriales de atención a la población en situación de desplazamiento han sido conformados, funcionan periódicamente y han logrado consolidar acciones sostenibles.
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70. Los mecanismos y procedimientos institucionales siguen ceñidos a esquemas de normalidad. Por lo tanto, desconocen la necesidad de respuestas adecuadas a situaciones de emergencia, que sin embargo sean integrales, prontas y efectivas. La ausencia de mecanismos preferenciales de atención que correspondan a las necesidades surgidas en contextos de conflicto armado interno y crisis humanitaria va en detrimento de los derechos de la población afectada. 71. La ausencia de información desagregada sobre la oferta y la gestión institucional, y la correlativa dificultad para adelantar acciones de seguimiento. 72. La falta de voluntad política para realizar procesos de rendición de cuentas sobre la gestión y el gasto público en materia de desplazamiento forzado en los escenarios locales, departamentales y nacionales, que sean resultado de la madurez institucional, y no solamente producto de los llamados perentorios de la Corte Constitucional. 73. Las dificultades para la participación oportuna y efectiva de las organizaciones de población en situación de desplazamiento en los espacios de deliberación y toma de decisiones en los ámbitos local, departamental y nacional.
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Recomendaciones Al Estado Colombiano
1. Asumir políticas de larga duración encaminadas a la superación del conflicto armado interno, la búsqueda de la paz, y la consolidación de respuestas duraderas que incluyan procesos de verdad, justicia, reparación y no repetición para todas las víctimas de la confrontación, incluyendo a quienes fueron forzados(as) a migrar. 2. Promover en toda la estructura estatal el cumplimiento de la normativa internacional de protección y realización de los derechos humanos y la normativa humanitaria, así como las respectivas recomendaciones provenientes de las instancias correspondientes. 3. Promover respuestas estatales y gubernamentales basadas en la realización integral de los derechos civiles y políticos; económicos, sociales y culturales; y colectivos y del medio ambiente. 4. Consolidar el esfuerzo presupuestal encaminado a lograr respuestas de prevención, protección y atención, que guarden concordancia con la magnitud y las consecuencias del conflicto, así como con la necesidad de realización integral de los derechos de la población afectada. 5. Desarrollar las acciones institucionales encaminadas a satisfacer el mínimo vital y de protección de la población desplazada sin que ello implique la afectación de los derechos de otras poblaciones vulnerables. 6. No cesar en los esfuerzos de lucha contra la impunidad en los casos de violaciones de los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario que dan lugar al destierro, el desarraigo y el despojo. 7. Garantizar mecanismos integrales de reparación moral, material y simbólica a todas las víctimas.
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8. Promover la aplicación de respuestas que tomen en cuenta la necesidad de acciones afirmativas de atención a la población en riesgo o en situación de desplazamiento, en razón de las condiciones de desigualdad, desventaja, vulnerabilidad extrema y debilidad manifiesta en la que se encuentra dicha población. 9. Fortalecer los distintos mecanismos, escenarios e instancias nacionales, departamentales y municipales de aplicación de la política de prevención, protección y atención a población en riesgo o en situación de desplazamiento. 10. Fortalecer las medidas conducentes a lograr un manejo participativo e incluyente de los recursos públicos destinados a la prevención, protección y atención de la población afectada, por medio del fortalecimiento de los mecanismos y procesos de veeduría social, fiscalización de organismos de control y rendición pública de cuentas. 11. Promover y facilitar el mandato y las tareas de agentes humanitarios, ONG, defensores(as) de derechos humanos, iglesias y otras entidades interesadas en la protección y atención a la población en riesgo o situación de desplazamiento y aquella ubicada en los lugares de asentamiento. 12. Incrementar los esfuerzos orientados a la activación de mecanismos eficaces de protección de los activos y bienes patrimoniales de la población en riesgo o en situación de desplazamiento. 13. Establecer políticas estructurales de redistribución de la tierra que impidan la expulsión, el desarraigo y el despojo. 14. Incentivar, por medio de estrategias fiscales y tributarias, la participación de sectores económicos y financieros en la búsqueda de soluciones duraderas relacionadas con políticas de empleo, vivienda y generación de ingresos en zonas rurales y urbanas, dirigidas a población en situación de desplazamiento que además incluyan las comunidades de los sitios de asentamiento.
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15. Promover acciones de control institucional y social que eviten medidas legislativas o administrativas que conlleven retrocesos en el marco de protección. 16. Facilitar el cumplimiento del mandato de las agencias de las Naciones Unidas relacionadas con la realización de los derechos humanos y la normativa humanitaria en Colombia, en especial las Oficinas en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) y del Alto Comisionado para los Derechos Humanos (ACNUDH). 17. Apoyar y fortalecer las tareas de las relatorías especiales y representantes del Secretario General, en particular del Representante para los Desplazamientos Internos y de ACNUR y ACNUDH. A los actores armados
18. Acatar de manera irrestricta los postulados del Derecho Internacional Humanitario y de derechos humanos, en especial las normas de protección de la población civil y aquellas que prohíben el desplazamiento forzado de población. 19. Adelantar todos los esfuerzos conducentes a la búsqueda de la paz y la negociación del conflicto con la activa participación de la sociedad civil. 20. Reparar integralmente los daños ocasionados a las víctimas del desplazamiento forzado interno. 21. Abstenerse de realizar bloqueos y confinamientos en contra de la población civil. 22. Respetar el trabajo de los agentes humanitarios que actúan a favor de la población en riesgo, sometida a restricciones o en situación de desplazamiento. Al Sistema de las Naciones Unidas
23. Consolidar las estrategias, planes y programas institucionales e interagenciales existentes, dirigidos al monitoreo y al apoyo técnico y financiero al Estado colombiano.
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24. Apoyar y fortalecer las capacidades de comunidades y organizaciones sociales en la búsqueda de la paz y el desarrollo integral. 25. Integrar y articular respuestas en un plan conjunto de acción interagencial que recoja los esfuerzos realizados en la formulación del Plan de Acción Humanitario. 26. Promover en el corto plazo una visita de seguimiento de la situación del desplazamiento interno en Colombia por parte del Representante Especial para los Desplazamientos Internos, y de los relatores y relatoras sobre la situación y el cumplimiento de los derechos de mujeres, indígenas y defensores y defensoras de derechos humanos, entre otros. A las entidades de cooperación internacional
27. Promover acciones encaminadas a la protección de la población civil, en particular de la población forzada a migrar, basadas en el reconocimiento y activación de la responsabilidad primaria del Estado. 28. Fortalecer en las distintas líneas de cooperación el enfoque de realización de derechos como elemento central en el fortalecimiento de la capacidad de respuesta estatal y social. 29. Promover acciones integrales y soluciones duraderas que superen el asistencialismo y las respuestas coyunturales. 30. Fortalecer las instancias, escenarios y mecanismos de coordinación de las distintas agencias, organismos y entidades que abordan la problemática del desplazamiento forzado y temas afines o complementarios.
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A las organizaciones sociales y ONG
31. Consolidar los procesos de monitoreo, evaluación y formulación de propuestas relacionadas con la situación de derechos humanos y crisis humanitaria, en particular respecto de la población desplazada interna y aquella que solicita refugio en otros países. 32. Afianzar la conformación de redes y alianzas estratégicas encaminadas a lograr soluciones estructurales y duraderas a la problemática de derechos humanos, en particular de la población en riesgo, desplazada o que ha tenido que salir del país en búsqueda de protección. 33. Incluir el enfoque de realización de derechos como parte de la agenda de monitoreo, evaluación y seguimiento de las respuestas institucionales y sociales relacionadas con la crisis humanitaria y de derechos humanos en Colombia, con especial énfasis en la población en riesgo o en situación de desplazamiento. 34. Profundizar la investigación sobre las dimensiones más problemáticas del desplazamiento, las tendencias emergentes del conflicto, las características diferenciales de las poblaciones afectadas y las estrategias de organizaciones y comunidades para afrontar los contextos de violencia. Este conocimiento resulta vital para el desarrollo de políticas públicas adecuadas en escenarios de conflicto, justicia transicional y postconflicto. 35. Afianzar y cualificar los sistemas de información de las organizaciones de la sociedad civil e Iglesia que sirvan como referentes autónomos de debate publico, conocimiento social, así como de acciones efectivas de protección y atención integral.
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A las entidades de Iglesia
36. Fortalecer y apoyar los mecanismos e instancias de Iglesia comprometidos con la búsqueda de la paz, la negociación política del conflicto y la reconciliación. 37. Promover y facilitar el trabajo de las entidades de Iglesia, jurisdicciones y organismos de la Conferencia Episcopal encargadas de los temas antes citados, en especial aquellos relacionados con el trabajo pastoral con población migrante. 38. Promover y consolidar el trabajo de la Pastoral de la Movilidad Humana y demás estructuras de Iglesia, especialmente en las parroquias, para que realicen el trabajo pastoral de acogida y apoyo a la población en riesgo y en situación de desplazamiento. 39. Impulsar los diálogos y acciones ecuménicas de trabajo conjunto en temas de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, en particular sobre atención a la población forzada a migrar dentro y fuera del territorio nacional. 40. Continuar los esfuerzos de visibilización de la problemática de la migración forzada en Colombia. 41. Promover y facilitar el trabajo de monitoreo y formulación de propuestas adelantado por medio del Sistema RUT. 42. Incluir en la agenda de las entidades de Iglesia el enfoque de realización de derechos como elemento de análisis de realidad, misión profética y trabajo pastoral. 43. Incentivar el trabajo de coordinación con organizaciones, entidades y organismos nacionales e internacionales de promoción, defensa y realización de los derechos humanos. 44. Incentivar las acciones de solidaridad a favor de la población en riesgo y situación de desplazamiento. 161
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Las recomendaciones del estudio de la Conferencia Episcopal de Colombia de 1994
Corresponde al Estado tanto la prevención del desplazamiento como la protección y asistencia de la población afectada, ya que es su responsabilidad constitucional garantizar la plena vigencia de los derechos humanos de todos los colombianos. También es norma constitucional el artículo 22 de la Carta de Derechos, según el cual «la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento». Este propósito nacional exige un cambio de mentalidad que lleve a los colombianos a tomar conciencia sobre el valor de la convivencia fraterna, el manejo adecuado de los conflictos, el respeto a las diferencias, la defensa y protección de los derechos humanos de todos, en especial los de los débiles y desprotegidos y los que atañen a la vida. La paz demanda un proceso de descentralización política –en nivel de toma de decisiones, manejo fiscal y utilización de recursos, delegación y gobernabilidad, etc.- que haga eficaz la presencia del Estado en las regiones, fortalezca la legislación, permita el compromiso y la participación, optimice la atención a las necesidades de la población e impida la impunidad generalizada. No se concibe la pacificación sin una política agraria que beneficie a las zonas rurales y a los sectores de población más desprotegidos. Dicha política debe tener como premisa una mejor calidad de vida para las gentes del campo, que sólo es posible a través de una profunda y eficaz reforma agraria. La convivencia y la paz son antagónicas de la corrupción y el envilecimiento acelerado que se vive en el país. Hay que promover una formación en principios 163
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y valores y difundir una ética social que penetre en todos los sectores, fundamentalmente a través de la educación y los medios de comunicación, en forma sistemática, masiva y programada. Conquistar la paz y avanzar hacia la plena vigencia de los derechos humanos, y también los sociales, económicos y culturales, son condiciones inherentes a la dignidad humana sin las cuales es imposible evitar las migraciones y el desplazamiento forzoso. Mientras este proceso de pacificación y convivencia es posible, Hay necesidad de generar mecanismos de protección de la población civil en las zonas de conflicto, demandando de los actores armados respeto de las normas consagradas en el artículo 3º. Común y el Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra, que regulan las hostilidades en casos de conflictos armados no internacionales.
En lo inmediato se requiere apoyo humanitario y acciones de acompañamiento en la perspectiva del retorno, reubicación o inserción voluntaria de los desplazados en condiciones de justicia y dignidad. Si bien es cierto no existen organizaciones nacionales de desplazados por la violencia con suficiente consolidación y capacidad de interlocución, a pesar de los significativos esfuerzos que se adelantan en este campo, la magnitud del problema exige la acción conjunta y concertada de organismos gubernamentales, organismos estatales no gubernamentales, organizaciones sociales, la comunidad internacional, la Iglesia y los propios desplazados, entre otros sectores. Una premisa importante es tener en cuenta que la población desplazada por la violencia hace parte de un núcleo más amplio de migrantes, especialmente del campo a la ciudad, con los cuales se confunden en las precarias condiciones de vida de la marginalidad urbana. Si bien es necesario dirigir una atención focalizada a los desplazados, también es urgente tener en cuenta a las poblaciones de las zonas de asentamiento, no sólo de las grandes ciudades, sino también de ciudades intermedias que afrontan más recientemente estos problemas migratorios.
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Las experiencias de atención a poblaciones desarraigadas de otros países de América Latina deben ser tenidas en cuenta para el caso de los desplazados en Colombia. Algunas recomendaciones que surgen de los resultados de la investigación son las siguientes:
Al Gobierno: • • •
• •
• •
Insistir en procesos útiles de diálogo y negociación, como única opción posible para avanzar en la superación del conflicto armado interno. Garantizar la plena vigencia de los derechos humanos y el respeto a las normas del derecho internacional humanitario. Combatir a los grupos paramilitares cuya presencia en amplias zonas del territorio nacional provoca desplazamientos masivos de población. Si bien se tomó la controvertida decisión de crear los “Comandos de Acción Inmediata Rural”, con funciones de policía, es necesario hacer evaluaciones periódicas para evitar los peligros y desviaciones que se pueden derivar de estas formas de seguridad privada, manteniendo una política coherente de desarme en el marco de los propósitos de paz. Generar un documento del Comité Nacional de Política Económica y Social (CONPES), sobre el desplazamiento forzoso provocado por la violencia en Colombia. Incluir en la red de solidaridad social a la población desplazada por la confrontación como sujeto de acciones inmediatas de atención humanitaria, en tanto que población vulnerable. Priorizar a la mujer cabeza familia, niños y la tercera edad. Incluir el tema del desplazamiento forzoso en el Plan General de Desarrollo, con el propósito de incorporar a los ministerios e institutos descentralizados en programas de prevención y atención. Institucionalizar la Mesa de Concertación y Seguimiento sobre Desplazamiento y tener en cuenta sus propuestas.
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•
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•
Incluir el tema de los desplazados, como víctimas del conflicto armado interno, en eventuales negociaciones de paz, en la perspectiva de crear mecanismos de retorno, reubicación e/o inserción voluntaria de los afectados. Tener en cuenta las recomendaciones de la Misión In Situ de la Consulta Permanente para el Desplazamiento en las Américas y del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, que por solicitud de la Presidencia de la República visitó el país en 1993 para evaluar la situación de los desplazados por la violencia. Reconocer públicamente la legitimidad de aquellas Organizaciones No Gubernamentales que adelantan un trabajo válido y serio de derechos humanos con poblaciones desplazadas y brindarles plenas garantías para su actividad.
A los gobiernos departamentales y municipales: •
Tener en cuenta la planeación gubernamental a las poblaciones desplazadas por la violencia y contribuir a la erradicación de las causas de estas migraciones forzosas.
Promover mecanismos de concertación interinstitucional, gubernamentales y no gubernamentales, para acciones conjuntas de prevención, protección y atención humanitaria.
A los grupos guerrilleros: •
•
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Acatar sin condiciones las normas del derecho internacional humanitario, en particular las relativas a la protección de la población civil no combatiente, que en su mayoría señala a la guerrilla como el principal responsable de su desplazamiento. Definir una postura política por la paz negociada y contribuir a los esfuerzos que en tal sentido adelanta la sociedad civil.
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A la Organización de Naciones Unidas: • • • •
Asumir mayor responsabilidad, voluntad y decisión política en cuanto al desplazamiento por razones de violencia. Fortalecer el papel del Representante del Secretario General para Desplazados y estudiar mecanismos que permitan definir una instancia permanente de Naciones Unidas para esta población migrante. Unificar procedimientos de emergencia de Naciones Unidas que tengan en cuenta a las poblaciones desplazadas por violencia que se encuentren en niveles de alto riesgo. Crear un cuerpo general de normas de carácter universal para la protección de los desplazados.
A la Organización de Estados Americanos: • •
•
Incluir el desplazamiento de poblaciones por causas violentas en el sistema interamericano de derechos humanos, para que adopte normas mínimas de protección. Solicitar a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos la inclusión en sus informes anuales, misiones in loco o misiones in situ, de una evaluación de la situación de los desplazados internos en los países del área. Integrar a los desplazados por la violencia en programas de los organismos regionales que adelantan labor con población en situación de vulnerabilidad (mujeres, niños, indígenas).
A los organismos de cooperación internacional: •
Destinar mayores recursos y asumir un apoyo más decidido en las áreas de prevención del desplazamiento, así como para la protección y atención humanitaria de las poblaciones afectadas.
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A las Organizaciones No Gubernamentales: • • •
Incluir en la agenda de las ONG que desarrollan actividad en derechos humanos y/o desarrollo comunitario, el tema de las poblaciones desplazadas por razones de violencia en Colombia. Llamar a las ONG que están comprometidas con esta actividad a continuar su esfuerzo de una manera objetiva e imparcial. Aunar esfuerzos en la coordinación interinstitucional para avanzar en los objetivos de concertación y acción que redunden en bien de las comunidades desplazadas.
A la Iglesia: • • • • • • • •
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Crear conciencia sobre la gravedad del fenómeno de los desplazados internos para que pueda asumir una actitud comprometida frente a dicho problema, a la luz del Evangelio y de la Doctrina Social de la Iglesia. Reajustar las estructuras en las jurisdicciones de mayor desplazamiento para atender pastoralmente este problema. Solicitar al Secretariado Nacional de Pastoral Social su decidida colaboración para promover el conocimiento y análisis de la realidad del problema y formar agentes para una pastoral específica. Utilizar los mecanismos existentes de coordinación interdiocesana que permitan planear, sistematizar y evaluar los esfuerzos adelantados en este campo. Conjugar esfuerzos con el Plan Global de Pastoral para la Paz en la perspectiva de soluciones al desplazamiento forzoso y capacitar agentes de pastoral para facilitar los diálogos pastorales de paz. Denunciar las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al derecho internacional humanitario. Promover un proceso de sensibilización y concientización sobre el tema. Registrar los flujos migratorios por parte de las parroquias, de tal manera que les permita responder a las necesidades de los desplazados. Extender el servicio de atención de las víctimas del desplazamiento a todas las diócesis y parroquias de las zonas afectadas por este fenómeno migratorio.
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• •
• •
Concertar con entidades públicas y privadas proyectos de generación de ingresos y atención integral para las comunidades desplazadas. Promover la pastoral de la movilidad humana para la acogida y el acompañamiento de los migrantes en general y de los desplazados por la violencia en particular. Recomendar a las Jurisdicciones Eclesiásticas más afectadas la continuidad de la Investigación sobre derechos humanos y desplazamiento interno en las condiciones particulares de sus zonas de influencia. Colaborar en la elaboración de propuestas de prevención del desplazamiento, teniendo en cuenta iniciativas de atención, retorno, reubicación e inserción de los afectados en las diversas regiones del país. Difundir los resultados de este estudio y sus recomendaciones para que sean puestas en práctica en cada región. Fortalecer el organismo de la Conferencia Episcopal de Colombia que anima la pastoral de la Movilidad Humana a fin de que actúe con mayor eficacia y canalice los recursos de organismos nacionales e internacionales de ayuda para responder a las necesidades inmediatas de los desplazados. Crear el Banco de datos y el Centro de Documentación sobre derechos humanos y desplazamiento interno en Colombia. Incluir el desplazamiento interno por motivos de violencia y los derechos humanos como tema de especial importancia en la Dirección Nacional de la Pastoral de Movilidad Humana.
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Textos consultados
Libros
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Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Reconfiguración del conflicto y crisis de garantías”. Boletín CODHES Informa No. 53. 31 de mayo de 2004. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Respuesta institucional y social al problema del desplazamiento forzado por la violencia en Colombia”. Boletín CODHES Informa No. 52. 10 de junio de 2004. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004”. Bogotá, 10 de marzo de 2005. Documento presentado a la Corte Constitucional. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Tendencias del conflicto armado y de la crisis humanitaria en zonas de frontera”. Boletín CODHES Informa No.54. 8 de julio de 2004. Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. CODHES. “Y entonces… ¿Por qué se van?”. Boletín CODHES Informa No. 60. 19 de julio de 2005. Ibáñez, Ana María y Querubín, Pablo. “Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia”. Bogotá. Universidad de Los Andes. Documento CEDE 2004-23. Mayo de 2004. Ibáñez, Ana María y Vélez, Carlos Eduardo. “Instrumentos de atención a la población desplazada en Colombia: Una distribución desigual de las responsabilidades municipales”. Bogotá. Universidad de los Andes. Documento CEDE 2003-37. Diciembre de 2003. Observatorio de los derechos humanos de las mujeres en Colombia. “En situaciones de conflicto armado las mujeres también tienen derechos”. Documento de análisis jurídico elaborado por Carolina Vergel. Bogotá. Confluencia Nacional Red de Mujeres - Corporación Sisma Mujer. 2003.
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Desafíos para construir nación
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Informes generales
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Desafíos para construir nación
Procuraduría General de la Nación. “Conclusiones definitivas sobre cumplimiento de la Sentencia T-025”. Bogotá. 29 de junio de 2005.
Informes de gestión gubernamental Ministerio de Defensa Nacional. “Informe anual de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario 2002 y Avances Período Presidencial 2003”. Agosto de 2003. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Presentación en la audiencia pública ante la Corte Constitucional. Bogotá. 29 de junio de 2005. Presentación en Power Point. Presidencia de la República. “Informe al Congreso 2005 Álvaro Uribe Vélez”. 20 de julio de 2005. Presidencia de la República. Acción Social. “Informe al Congreso 2004”. Marzo de 2005. Red de Solidaridad Social. Informe de gestión. Agosto de 2002-octubre de 2004. 21 de octubre de 2004. Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. SNAIPD. Presentación en la audiencia pública ante la Corte Constitucional. Bogotá. 29 de junio de 2005. Presentación en Power Point. SNAIPD. Informe al Congreso de la República 2002. SNAIPD. Informe al Congreso de la República 2003. SNAIPD. Informe al Congreso de la República 2004.
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Vicepresidencia de la República. “Informe anual de Derechos Humanos y DIH 2004”. Junio de 2005. Vicepresidencia de la República. “Informe anual de Derechos Humanos y DIH 2003”. Marzo de 2004. Vicepresidencia de la República. Informe Anual de Derechos Humanos 2005. Informes y documentos de Agencias de las Naciones Unidas Naciones Unidas, Comisión de Derechos Humanos. “Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia”. Documento E/CN.4/2004/13. 17 de febrero de 2004. Naciones Unidas. “Declaración del Delegado del Secretario General de las Naciones Unidas para Asuntos Políticos, Sr. Danilo Turk”. Cartagena de Indias. Febrero de 2005. Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. “Derechos humanos y cuestiones indígenas: Informe del Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas, Sr. Rodolfo Stavenhagen. Adición: Misión a Colombia”. Documento E/CN.4/2005/88/Add.2. 10 de noviembre de 2004. Naciones Unidas. Comisión de Derechos Humanos. Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia. Documento E/CN.4/2005/10. 28 de febrero de 2005. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. OACNUDH. “Intervención del Señor Amerigo Incalcaterra. Director (e) de la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en el Foro ‘Paramilitarismo, desmovilización y política”. Bogotá. 21 de septiembre de 2005.
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Desafíos para construir nación
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El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. PNUD. “Un pacto por la región. Informe regional de Desarrollo Humano 2004”. Manizales. Junio de 2004. Programa Mundial de Alimentos. PMA. “Evaluación de las necesidades de alimentos de la población desplazada en Colombia”. Bogotá. 13 de mayo de 2003.
Ponencias no publicadas Barnés, Javier. “Sobre la reparación patrimonial de los desplazados y la restitución de la propiedad en el contexto de la justicia transicional. Perspectiva comparada”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004. Contraloría General de la República. Contraloría delegada para el sector defensa, justicia y seguridad. “La gestión de la reforma agraria y el proceso de incautación y extinción de bienes rurales”. Ponencia presentada en el seminario “La extinción de la propiedad ilícita: ¿Una vía para la reforma agraria?”. Bogotá. Junio 9 de 2005. Contraloría General de la República. Vice -contraloría General de la República, “Extinción de dominio, reforma agraria, democracia y paz”. Ponencia presentada en el seminario “La extinción de la propiedad ilícita: ¿Una vía para la reforma agraria?”. Bogotá. junio 9 de 2005. Gómez, Mayra. “Comentarios a la intervención del Señor Paulo Sergio Pinheiro, Relator Especial sobre el derecho a la restitución de vivienda y de propiedades para comunidades desplazadas”. Ponencia presentada en el Taller sobre el Derecho a la Restitución de Vivienda y Propiedad de la Población Desplazada. Bogotá. ILSA. 6 y 7 de Noviembre de 2004.
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Jaworski, Hélan. “Justicia, verdad y reconciliación desde la experiencia de trabajo de la comisión de la verdad y reconciliación (CVR) del Perú”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004. Peral, Luis. “Protección de derechos humanos en situaciones que afectan a la seguridad nacional. Cuestiones sobre la vigencia y aplicación de las normas internacionales”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004. Rey Marcos, Francisco. “Crisis humanitaria y cooperación internacional”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004. Uprimny Yepes, Rodrigo. “Justicia transicional y desplazamiento forzado”. Ponencia presentada en el III Seminario Internacional de CODHES “Tutelando los derechos: respuestas institucionales y sociales al desplazamiento forzado”. Bogotá. Noviembre de 2004.
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La presente edición de Desafíos para construir nación El país ante el desplazamiento, el conflicto armado y la crisis humanitaria 1995-2005 se terminó de imprimir en el mes de febrero de 2006 en Bogotá, D.C. Para su composición se utilizaron las fuentes FritzQuadrata y Arial Narrow en 12 y 11,5 y el programa Adobe PageMaker 7.0. Impreso en Colombia - Printed and made in Colombia