DESIGUALDAD ECONÓMICA Y SOCIAL EN COLOMBIA: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

LINDA CRISTIAM RINCÓN VARGAS

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SALERNO MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS BOGOTÁ, D. C. MARZO DE 2014

DESIGUALDAD ECONÓMICA Y SOCIAL EN COLOMBIA: LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA

LINDA CRISTIAM RINCÓN VARGAS

Trabajo de grado para optar al título de Magister en Ciencia Política

Director ADALGISO AMÉNDOLA

UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA UNIVERSITÀ DEGLI STUDI DI SALERNO MAESTRÍA EN CIENCIAS POLÍTICAS BOGOTÁ, D. C. MARZO DE 2014

Este trabajo de tesis de grado está dedicado a DIOS, por darme la vida a través de mis queridos PADRES quienes con mucho cariño, amor y ejemplo han hecho de mi una persona con valores para poder desenvolverme como: HERMANA, ESPOSA, MADRE, DOCENTE Y PROFESIONAL A mi HIJO, que es el motivo y la razón que me ha llevado a seguir superándome día a día, para alcanzar mis más apreciados ideales de superación, él fue quien en los momentos más difíciles me dió su amor y compresión para poderlos superar, quiero también dejar le una enseñanza que cuando se quiere alcanzar algo en la vida, no hay tiempo ni obstáculo que lo impida para poderlo LOGRAR. A mis HERMANOS, que me han apoyado dándome confianza y apoyo incondicional para seguir adelante para cumplir otra etapa importante en mi vida. A mis PROFESORES que durante la maestria compartieron su conocimiento y compartieron su saber y su pensar, su sentir y sus vivencias

Linda

AGRADECIMIENTOS La autora expresa sus agradecimientos a: A DIOS quien permitio el milagro de la vida y la oportunidad de obtener otro triunfo personal, y darme salud, tolerancia, perseverancia, dedicación y entendimiento para lograr esta meta. A mi director de trabajo de grado Adalgiso Amendola, por darme el honor de ser su discipula, contar con su paciencia y comprensión para comunicarnos en dos idiomas diferentes y dos culturas distintas. Al final de da la satisfacción del deber cumplido. A una gran mujer Verena Lovich, por motivarme desde siempre a seguir adelante para superarme. Gracias por creer en mi y brindarme toda la confianza. A mi amiga de infancia Ingrid del Pilar Saavedra por tu consejos y estar siempre a mi lado cuando atravesaba momentos díficiles en mi vida personal y profesional. A ilustre Universidad Católica de Colombia por darme nuevamente la posibilidad de egresar nuevamente de ella, me siento orgullosa de ser un profesional de la Universidad. A la Universidad de Salerno de Italia, por permitir lograr un sueño y cristalizar las metas establecidas desde el inicio de este programa académico de doble titulación en tierra colombiana. A Humberto Grimaldo por su permanente apoyo y comprensión en las actividades a desarrollar para lograr cumplir con las responsabilidades trazadas en mi vida laboral y profesional. A los Asesores Académicos y Dirctivos de las Universidades, al Señor Rector Francisco Gómez, el profesor Antonio Scocozza, Miguel Infante, Carmen Scocozza, Victor Martín, Tatiana Dominguez, entre otros. A María del Pilar Sánchez por su orientación y permanente guia en el desarrollo del trabajo de grado. A todo el personal de la Universidad Católica de Colombia y la Universidad de Salerno de Italia, gracias por todas sus atenciones y colaboración prestada para llegar y conseguir mis objetivos trazados.

A todos mis compañeros de la Maestría en Ciencia Política segunda corte sobre todo de Carmenza Mira, Luis Carlos Velandia, compartimos hasta el final, tardes enteras de debates y grandes retos que fueron superados semestre tras semestre tras semestre. A mí persona, por todo el esfuerzo, voluntad, esmero, ganas y constancia en alcanzar este logro significativo; a pesar de los sacrificios e inconvenientes que se presentaron en el tiempo de estudio. A DIOS y la Virgen María les agradezco a todas aquellas personas que hayan contribuido en el logro de una meta personal con proyección profesional por permitir tan alto privilegio de lograr este nivel de formación profesional.

CONTENIDO pág. INTRODUCCIÓN 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.5 1.5.1 1.5.2 2.

2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3

ANTECEDENTES Y ESTUDIOS DE LA DESIGUALDAD CON ÉNFASIS EN AMÉRICA LATINA DESIGUALDAD SOCIAL LA POBREZA EN LOS ORÍGENES DEL PENSAMIENTO ECONÓMICO. DEFINICIÓN DE DESIGUALDAD DESIGUALDAD SOCIAL Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA La pobreza desde una Perspectiva de Género. Aspectos Relacionales de la Pobreza. La pobreza como proceso y no como un estado de situación LAS POLÍTICAS ANTE LA POBREZA Políticas encaminadas a los diversos enfoques de la pobreza de género La interrelación de las políticas referidas a la pobreza y al género PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DESARROLLO DEL MILENIO SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL 20002014 DERECHOS HUMANOS, POBREZA Y METAS DEL MILENIO ALGUNOS ESTUDIOS DE LOS ODM EN COLOMBIA INDICADORES DE MEDICIÓN DE LA POBREZA Pobreza como necesidades básicas insatisfechas Índice de condiciones de vida (ICV) Índice de desarrollo humano (IDH) Coeficiente de GINI Índice de Felicidad del Reino De Bután (FNB) REFLEXIONES A LOS INDICADORES PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DEL DESARROLLO DEL MILENIO Cambio para Construir la Paz (1998-2002) Hacia un Estado Comunitario 2002-2006 Plan de Desarrollo 2006-2010

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16 16 16 19 26 30 31 35 36 38 40

42 44 46 47 48 51 55 56 59 60 61 62 63 64

pág. 3.

3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5

SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN COLOMBIA ANTECEDENTES OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO FRENTE AL CASO COLOMBIANO ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN COLOMBIA Canales para la reducción de la pobreza Metas pobreza - canal indirecto Canal directo - igualdad de oportunidades Canal directo - igualdad de oportunidades Canal directo - metas de pobreza

4.

CONCLUSIONES

3.1 3.2 3.3

BIBLIOGRAFÍA

68 68 72 79 80 82 86 89 91 92 93

LISTA DE TABLAS pág. Tabla 1. Tabla 2. Tabla 3.

Tabla 4. Tabla 5.

Coeficiente de GINI en Colombia Indicadores Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) Meta universal: 1A, reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día Meta universal: 1B, lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes Meta universal: 1C, reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre

57 70

74 76 76

LISTA DE CUADROS pág. Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5.

Conceptos y dimensiones relacionados con la pobreza Tipos de exclusión Conceptos y propuestas de política relacionados con la pobreza Políticas contra la pobreza, con una perspectiva de género Porcentaje de población con NBI, con dos o más NBI y por tipo de NBI Cuadro 6. Hogares rurales y urbanos Cuadro 7. Índice de calidad de vida (ICV) Cuadro 8. Indicadores por tipo de variables utilizadas para el cálculo Cuadro 9. Algunas medidas de desigualdad en el ámbito nacional Cuadro 10. América Latina (18 países) Cuadro 11. Planes de desarrollo en Colombia (1970-2014)

32 34 37 40 49 49 52 54 57 58 62

LISTA DE FIGURAS pág. Figura 1. Figura 2. Figura 3.

Pirámide de los conceptos de pobreza Pobreza e indigencia Pobreza en Colombia según medida internacional, 1980 2003 Figura 4. Población por debajo de las líneas nacionales de pobreza y desigualdad Figura 5. Pobreza (US$2 y líneas de pobreza nacionales) en América Latina Figura 6. Tendencia del índice de desarrollo humano, Colombia Figura 7. Coeficiente de concentración de GINI Figura 8. Ejes del plan nacional de desarrollo 2010-2014 Figura 9. Plan nacional de desarrollo 2010-2014 Figura 10. Comparativo con países de América Latina Figura 11. Dos canales para trabajar en la reducción de la pobreza Figura 12. Canal directo - aumentar los ingresos Figura 13. Canal indirecto - crecimiento económico Figura 14. Incidencia de la pobreza nacional 2002-2014 Figura 15. Pobreza metodológica oficial de los países Figura 16. Incidencia de la pobreza extrema nacional 2002-2014 Figura 17. Coeficiente de GINI Figura 18. Índice de pobreza multidimensional (IPM) Figura 19. Incidencia de la pobreza y la pobreza extrema por IPM nacional Figura 20. Pobreza por índice de pobreza multidimensional urbano/rural Figura 21. Porcentaje de personas con privación en cada dimensión: pobres versus no pobres ECV 2010 Figura 22. Pobreza en Colombia Figura 23. Generación de ingresos Figura 24. Lo que se necesita para la generación de ingresos Figura 25. IPM versión meta PND - IPM nacional

29 51 53 54 55 56 58 67 79 80 81 81 82 82 83 84 85 86 86 87 88 88 89 90 91

INTRODUCCIÓN Con el fin de estimular el desarrollo, abordando en el análisis la relevancia del desarrollo humano, se determinan en la Cumbre del Milenio del año 2000, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), generándose uno de los acuerdos de mayor importancia a nivel mundial asumiendo un carácter político. Los ODM tienen un carácter ambicioso para lograrlos pero están encaminados a contar con unos mínimos de bienestar a la población mundial. De esta forma se incluyen tres temas fundamentales como son el reducir la pobreza en el mundo antes del 2015; superar los problemas que se presentan de forma preocupante y en pleno siglo XXI, como es la desnutrición y la mortalidad infantil; evitar la mortalidad materna; garantizar una atención médica institucional; alcanzar la educación universal; luchar contra enfermedades infectocontagiosas como VIH/SIDA y malaria; proveer de saneamiento básico y suministro de agua a la mayor población posible; sostenibilidad medio ambiental; erradicar los asentamientos humanos críticos; y garantizar la equidad de género. En el primer capítulo se consultan varios autores que han desarrollado el tema de la pobreza y la desigualdad social teniendo en cuenta su entorno y la época en la abordaron estos temas que no han perdido vigencia pero al contrario han ocupado un especial interés tanto en los países desarrollados como él países en vía de desarrollo. Los análisis que se evidencian muestran no solo una problemática social, sino económica, cultural y que deben tener en cuenta la voluntad política para lograr un importante avance en el mundo. El desarrollo del segundo capítulo se aborda el concepto de pobreza, la medición que se aplica en Colombia y brevemente se menciona el caso de Bután en la India. En la segunda parte del capítulo de determinan los Planes de Desarrollo que se han venido trabajando desde cambio de milenio pero se tiene en cuenta las directrices trazadas por la Constitución Política de 1991, tomando como referente lo planteado en el tema de erradicación de la pobreza y la inequidad social. Para el tercer capítulo, se concentra el interés en los Objetivos del Milenio (ODM), se pone de manifiesto los principales desafíos que se debe enfrentar al ejecutar la planeación nacional, y adicionalmente permite entender la articulación entre los Planes de Desarrollo encaminados a lograr el cumplimento de los Objetivos del Milenio y las estrategias adoptadas por el actual gobierno para cumplir las metas trazadas desde el 2000 y que han tenido un seguimiento para posteriormente evaluar después del 2015 su real impacto en la economía mundial y la sociedad en la toma de decisiones como la adopción de políticas públicas que permitan el logro de los Objetivos y adicionalmente contar con un incremento en el bienestar social de la población vulnerable tanto a nivel urbano como rural.

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Colombia se ha insertado en la tendencia de trabajar para lograr los ODM a nivel mundial. Se han tenido importantes avances, sin embargo el crecimiento que ha experimentado el país ha sido más acelerado que la erradicación de la pobreza y eficiente redistribución de la pobreza. Con la crisis mundial no ha permitido avanzar como se tenía previsto al establecer los ODM, pero Colombia a través de los Planes de Desarrollo viene trabajando de forma importante y comprometida para alcanzar la meta trazada. Vamos por el camino correcto pero nos falta una mayor compromiso de los diferentes actores involucrados tanto en el sector público como el privado.

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1. ANTECEDENTES Y ESTUDIOS DE LA DESIGUALDAD CON ÉNFASIS EN AMÉRICA LATINA 1.1 DESIGUALDAD SOCIAL Desde la misma aparición de la humanidad la desigualdad ha sido de diferentes formas, por ejemplo en la época de la caza la desigualdad no era muy significativa ya que la sociedad de esta época no era mayor a los recursos de la tierra, adicional se presentaba una especie de diversificación de las actividades que realizaba cada individuo de la tribu y por lo tanto la diferencia radicaba más en el poder o en el status de las familias de las tribus. Con el incremento en la población y la evolución de las sociedades se hizo necesario la implementación de nuevas formas de vida y sistemas de sociedades, pasando de una etapa nómada a una en donde predomina la agricultura, aunque comienzan a parecer nuevas formas de trabajo como comerciantes, artesanos etc., y aunque el cambio es notable la desigualdad se sigue presentando como una diferenciación de status o niveles de poder jerárquico dentro de la sociedad. La diferencia de poder y status se hizo más predominante no solo dentro de las sociedades sino también entre las mismas civilizaciones, dándose nuevas formas de desigualdad ya con un mayor impacto en lo social, pues se comienza a dar una estratificación de la población, la cual comenzó inicialmente como algo cultural, y más adelante se relaciona con riqueza, situación que se hace más notoria a través de la evolución de la sociedad y la tecnificación de las civilizaciones observándose cada vez más la desigualdad social. Desde mediados del siglo XIX, el tema de la desigualdad social ha sido un tema de estudio no solo de las ciencias sociales sino que se ha vuelto un tema en las políticas de cada sociedad. Por lo que para entender que es la desigualdad y cual es realmente su impacto y si las medidas tomadas son efectivas es importante definir la desigualdad. 1.2 LA POBREZA EN LOS ORÍGENES DEL PENSAMIENTO ECONÓMICO La pobreza ha estado presente en el pensamiento económico desde sus orígenes, si bien no siempre de manera explícita. La preocupación inicial de Adam Smith no era lograr una explicación coherente acerca del funcionamiento del sistema económico, sino responder la pregunta que ya se había planteado en su primer libro. La teoría de los sentimientos morales, y que podríamos resumir de la siguiente manera: ¿Cómo puede alcanzarse el mayor bienestar para la sociedad, confiando en un poder (el Estado) que organice sus actividades en beneficio de la

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colectividad, o dejando a cada individuo en libertad para tratar de incrementar su propio bienestar? La respuesta que argumentó extensamente en su libro clásico y fundacional, Investigación sobre la naturaleza y causa de la riqueza de la naciones, no podía ser más paradójico a simple vista: reconociendo como principal característica de la naturaleza humana el egoísmo y, por consiguiente, el desinterés del hombre en el bien común, o en el mejor de los casos la subordinación del mismo a su interés individual, Smith concluyó que el mejor camino para lograr el máximo bienestar social era dejar a los hombres perseguir su propio beneficio. Las primeras ideas de los economistas clásicos parecían sugerir que la pobreza era resultado de al menos tres factores principales: 1. Restricciones al libre funcionamiento de los mercados, que ocasionalmente limitaban las posibilidades de expansión de la economía. 2. La supervivencia de privilegios feudales que limitaban la movilidad de la mano de obra y, con ello, la posibilidad de que los trabajadores pudieran desplazarse hacia actividades mejor remuneradas. 3. Una actitud paternalista hacia los pobres por parte de la Iglesia y el Estado, que no discriminaba entre aquellos que a todas luces estaban impedidos para llevar a cabo actividades productivas y quienes 1 pudiendo hacerlo preferían vivir en la caridad”.

El adecuado funcionamiento de los mercados era la solución para la pobreza que se desprendería del análisis de Smith. Smith no estaba interesado en hacer apología del mercado, sino en explicar bajo qué circunstancias puede ser el mejor mecanismos de asignación de los recursos escasos con que cuenta la sociedad para satisfacer las necesidades de los individuos. En este sentido, la obra de Smith debe leerse con cuidado, ya que está escrita como una crítica frente a los excesos de la intervención estatal propio de las políticas mercantilistas, pero reconoce también que el egoísmo de los individuos solamente puede dar buenos resultados bajo ciertas condiciones, las que corresponden a los mercados competitivos, sin las cuales el Estado tiene un papel muy importante que cumplir en la regulación de los mercados y en la protección de la sociedad. “Smith se debe interpretar como una defensa liberal de un mecanismo interpersonal de asignación de los recursos que puede ser eficiente cuando ninguna de las partes que participa en las transacciones tiene poder para fijar un precio por encima del costo marginal de producir un bien o proporcionar un

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CORDERA, Rolando, RAMÍREZ KURI, Patricia y ZICCARDI, Alicia. Pobreza, desigualdad y exclusión social en la ciudad del siglo XXI. México: Siglo XXI, 2008, p. 52.

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servicio”.2 Cuando existen factores económicos o políticos que no permiten que el intercambio se dé en un ambiente competitivo entre productores y con pleno respeto a la soberanía de los consumidores, los mercados fallan, y como reconoce el propio Smith, los empresarios continuamente conspiran para coludirse (pacto ilícito), por lo que el Estado ocupa un lugar importante, aunque muy diferente al que le adjudicaban los mercantilistas, como regulador de la actividad económica. La visión promisoria que se desprendería de la obra de Smith no tardaría en desvanecerse. En unas cuantas décadas, que van de la publicación de La riqueza de las naciones de Smith en 1776 a la del Ensayo sobre el principio de la población de Malthus en 1798, “la economía política pasó de ser la nueva disciplina nacida en la aurora del capitalismo y que anunciaba sus bienaventuranzas, a la ciencia lúgubre, calificativo con el que se le conoció durante la mayor parte del siglo XIX”.3 La razón era muy simple: los razonamientos de Malthus sobre el crecimiento de la población y su relación con el crecimiento de la producción y con el stock de recursos naturales disponible lo llevaban a la conclusión de que el crecimiento económico estaba limitado, lo que a su vez implicaba que la población no podía crecer indefinidamente y que la clase trabajadora tendría que vivir en el largo plazo con salarios de subsistencia. La población, decía Malthus, crece geométricamente, mientras que la producción lo hace aritméticamente, hasta llegar a un punto en el cual no es posible continuar creciendo porque los recursos naturales son fijos. En consecuencia, los salarios podrán crecer mientras la producción lo haga, pero una vez que se llega a la frontera de posibilidades de producción de la economía los salarios convergen al nivel del salario de subsistencia y el hambre y el miedo a la miseria actúan como frenos naturales de la población. Se plantea el problema que la pobreza no se podía erradicar por la vía del simple crecimiento económico. Más aún, existía el problema de que desde la lógica malthusiana, la pobreza era un freno natural al crecimiento demográfico, y en esa medida muchos encontraron en esta afirmación una justificación que estaba ausente del pensamiento original de Malthus, que en su debate con Ricardo sobre las leyes de granos demostró que estaba a favor de un incremento de los salarios reales, aunque su lógica indicaba que dicho incremento sólo podía ser transitorio. La preocupación fundamental de la economía como disciplina, el análisis de los mejores mecanismos para promover el bienestar social por la vía de la más eficiente asignación de los recursos, incluía un componente ético que a lo largo de los dos últimos siglos ha dado lugar a nuevas aportaciones para tratar de comprender la permanencia y, en algunos casos, la agudización de la pobreza. La 2 3

Ibíd., p. 53. Ibíd., p. 53.

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superación de la pobreza ocupa un lugar relevante en la discusión internacional, pero el debate sigue moviéndose en torno de dos coordenadas: “mejor funcionamiento de los mercados o mayor intervención del Estado. Una combinación eficaz de ambos elementos es deseable, pero no siempre asequible dada la polarización ideológica que siempre ha caracterizado a la economía política”.4 1.3 DEFINICIÓN DE DESIGUALDAD “La desigualdad es un fenómeno típico de la mayoría de las sociedades ya que es a través de ella que se establecen jerarquías más o menos estructuradas. La existencia de jerarquías puede ser consciente o inconscientemente armado y tiene que ver con marcar las diferentes formas de acceso a derechos como la alimentación, la vivienda, la salud, la educación”.5 “El término desigualdad social se refiere a una situación socioeconómica (no necesariamente vinculada con la apropiación o usurpación privada de bienes, recursos y recompensas), en un contexto de competencia y lucha. La desigualdad social es el resultado de un problema social, y no puede observarse meramente como un fenómeno natural. Es también un fenómeno histórico y cultural que ha existido en todas las naciones, hasta convertirse en un problema social para cada una de ellas”6. La desigualdad la definimos como la distancia entre los miembros de una sociedad por distribución desigual de oportunidades y recursos dentro de una sociedad homogénea. La desigualdad es un concepto más amplio que el de pobreza, pues se define en una concepción de la distribución completa que no se centra solamente en la distribución de la riqueza o de la renta. Según el Banco Mundial, la pobreza y la desigualdad están estrechamente relacionadas. Así, se utilizan tres conceptos de desigualdad en los ingresos: La desigualdad en los ingresos promedios: desigualdad entre los países. Esto es, mientras que unos países se enriquecen otros se empobrecen. La diferencia entre los ingresos de los ricos y de los pobres. 4

Ibíd., p. 60. DEFINICIÓN ABC. Desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. 6 DESIGUAL. COM. Desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. 5

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La desigualdad de los ingresos entre personas (desigualdad global): concentra la desigualdad entre las personas y las compara entre países. La superación de una de estas variables no involucra necesariamente el 7 mejorar la otra.

En septiembre de 2000, Colombia junto con 189 países miembros de las Naciones Unidas se comprometieron a cumplir con una serie de metas para lograr un mayor desarrollo mundial. Entre las metas fijadas, una de las más trascendentales es la de reducir a la mitad el número de personas que viven en pobreza extrema y que padezcan hambre.* La pobreza es una situación que afecta directamente la calidad de vida de las personas y las familias, que reduce sus posibilidades de empleo, salud, educación, crédito, vivienda y los ingresos que le permitan tener una vida digna. En Colombia, la Constitución Política se definen los mínimos aceptables que establece los derechos fundamentales. Con lo anterior se define el conjunto de bienes y servicios que permiten a las personas y las familias ejerciendo de esta manera la posibilidad de permanecer libres de hambre, de enfermedades y causas de muerte evitables; permitirle el acceso a educación, salud, a una vivienda digna, a servicios públicos domiciliarios y a poder ejercer todas las relaciones que garantizan el libre desarrollo de la personalidad. Las libertades básicas se logran no solo a través del ingreso sino que es necesario considerar la posesión y disfrute de bienes materiales básicos, educación, salud y un conjunto de relaciones que posibilitan el desarrollo de la gente como personas socialmente participantes y activas. De manera que la pobreza es la incapacidad de los individuos dentro de su grupo familiar, de alcanzar los logros básicos de la vida humana de una manera libre.

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GUTIÉRREZ, Luisa. Desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. * En la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas celebrada en la sede de las Naciones Unidas (Nueva York, 2000), los jefes de Estado y de Gobierno del mundo firmaron la Declaración del Milenio. En ella asumieron compromisos en materia de paz y seguridad, derechos humanos, protección del entorno y atención especial a la pobreza. Con base en esa Declaración se concertaron los Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, que incluyen ocho objetivos, 18 metas y más de 40 indicadores que deben hacerse realidad para el 2015. Tal como en su momento lo planteó el Informe mundial sobre desarrollo humano 2003, “los Objetivos de Desarrollo del Milenio constituyen un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza humana”. Tomado de la pagina del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=h-a-1--&s=a&m=a&e=A&c=02010.

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“La medición de la pobreza por la vía del ingreso se toma bajo una sola dimensión pero se requiere para complementarla como una forma normativa de identificar a los pobres en esta dimensión, debe recordarse que se trata de medir los medios que se requieren para obtener, en un tiempo y lugar precisos, las libertades básicas que son el núcleo estable, pero que la forma de lograrlas cambia en el tiempo. Es estable en las capacidades y relativa en las mercancías”.8 Así por ejemplo, las posibilidades de comunicarse, se satisfacían antes con el telégrafo y las cartas solamente pero hoy se requiere de los computadores e Internet, como lo menciona Giovanni Sartori en su libro “Homo Videns”, escrito a finales de los años 90. Al realizar la medición y el análisis de la pobreza de las personas se tiene en cuenta el nivel de ingreso, sus activos básicos y conjunto de relaciones sociales que permiten su uso libre. Al pretender hacerlo lo mismo con la calidad de vida de los grupos es muy importante incorporar la equidad. En la terminología de Sen, superar la pobreza significa el ejercicio libre y pleno de las capacidades básicas, que implica en una sociedad el acceso libre y equitativo al núcleo fundamental de activos de educación, salud, tierra, capital, crédito y las relaciones que permiten su utilización. En pocas palabras la libertad efectiva para elegir la clase de vida que cada persona considera valiosa.* En los países industrializados, impacta a cierta población vulnerable (inmigrantes o trabajadores cuyas ocupaciones cuenta con salarios particularmente bajos) y zonas geográficas. La brecha entre el sector de los altos ingresos y el vasto sector de los ingresos bajos en el mundo desarrollado ha crecido, que algunos analistas lo justificación por la vía de experimentar una reducción de la clase media. En el mundo globalizado en el que nos vivimos, en países como Asia, África, Oceanía y América Latina los datos estadísticos muestran que viven y mueren la mayoría de los 1.6 billones de pobres que habitan el mundo. En África y Asia Meridional la cuota de personas pobres es preponderante. De acuerdo al informe de Desarrollo Humano, presentado por el PNUD (Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo) muestra que aunque se ha tenido un especial crecimiento económico generado por un conjunto de países, 1.6 billones de personas quedaron marginadas y viven en condiciones peores que las que tenían años atrás. El crecimiento económico se presenta para algunos países, a 8

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Objetivos del Milenio: ¿qué son los ODM? [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. * O como dice Sen, la privación absoluta desde el punto de vista de la renta, puede provocar una privación absoluta desde el punto de vista de las capacidades.

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costa de sacrificar a muchos otros, y los países que están mejor que hace una década, es donde los gobiernos no atendieron solamente el crecimiento económico en términos cuantitativos, sino también a nivel cualitativo. Han adoptado políticas tendientes a lograr una mayor equidad, han mejorado el sistema de salud, la educación y el empleo de las personas. El mundo se ha vuelto más polarizado económicamente, tanto entre países como dentro de cada país, dice James Gustave Speth, Administrador del PNUD, en un prólogo al informe. Si las tendencias actuales continúan, sigue afirmando el autor, las disparidades económicas entre países industriales y en desarrollo pasará de ser desigual a ser inhumana. Según Meghnaud Desai, el interés que despierta el tema de la pobreza viene de tiempo atrás. En la década de los 40´las declaraciones Internacionales de Derechos Humanos y el Desarrollo Social luchaban por la necesidad de aliviar y de abolir la pobreza. En los años 50´se mantienen estos temas polémicos involucrándose en el plano conceptual y metodológico. En 1995 se llevo a cabo la Cumbre de Desarrollo Humano que permitió avances importantes en una problemática que suscito el abordaje del tema de desigualdad y pobreza, que evidencia las carencias, pobreza humana, necesidades fisiológicas y humanas, involucra las capacidades, realizaciones, bienes y servicios, privaciones, potencialidades, logros, libertad, finitud o infinitud de las necesidades humanas, etc. Con lo anteriormente mencionado permite inferir que no existe un consenso, ni en el punto de partida, ni en el punto que arroja conclusiones sobre la problemática planteada. Se presenta un relativismo en el análisis acerca de su evolución en un mismo país o de comparaciones a nivel mundial, se plantean un enfoque relativo y el absoluto. Aunque se encuentra que se puede analizar bajo enfoques que complementen la pobreza absoluta y la relativa. La pobreza absoluta parte que los seres humanos requerimos como mínimo para sobrevivir, y el análisis se centra en los ingresos. Los ingresos familiares o personales percibidos que estén por debajo de un límite catalogado como esencial para mantener un adecuado nivel de vida, pueden mantenerse para definir la pobreza. También se puede analizar en torno a conceptos de necesidades básicas y evalúan si los hogares y/o individuos las están cubriendo o no. En cuanto a la pobreza relativa se fundamenta en la posición de una persona o familia en relación a otras de la comunidad o a una parametrización estándar considerado necesario para vivir en la sociedad. Implica que se consideran las posiciones de diferentes individuos y grupos en relación a otros en un universo específico. Se cree que las personas que pueden ser calificadas como pobres en

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algunos países o regiones, pueden disfrutar de mayores ingresos o comodidades que algunos grupos considerados no pobres en otros países menos desarrollados. A continuación se mencionan diferentes perspectivas sobre la temática y nos permite analizar varios puntos de vista sobre la problemática de la pobreza:  Rowntree: una familia es pobre si sus ingresos totales resultan insuficientes para obtener las necesidades mínimas para sustento de la mera eficacia física.  Orshansky: La pobreza, como la belleza, está en el ojo de quien la percibe.  Townsend: Cualquier conceptualización rigurosa de la determinación social de las necesidades, refuta la idea de las necesidades absolutas y una relatividad completa se aplica en el tiempo y el espacio. Las necesidades de vida no son fijas. Continuamente están siendo adaptadas y aumentadas conforme ocurren cambios en una sociedad y sus productos.  Atkinson: Resulta equívoco sugerir que la pobreza puede considerarse en términos de una norma absoluta que puede aplicarse a todos los países en todos los momentos, independientemente de la estructura social y del nivel de desarrollo. Un umbral de pobreza no puede definirse en el vacío, sino sólo en relación a una sociedad determinada en una fecha determinada. La pobreza ha de considerarse no en términos absolutos, sino relativos.  Amartya Sen: Hay un núcleo irreductible de privación absoluta en nuestra idea de pobreza, que traduce manifestaciones de muerte por hambre, desnutrición y penuria visible en un diagnóstico de pobreza, sin tener que indagar primero el panorama relativo. Por tanto, el enfoque de privación relativa complementa y no suplanta el análisis de la pobreza en términos de privación absoluta». Sen entiende que la pobreza es un concepto absoluto en el espacio de capacidades y realizaciones, y relativo en el de bienes y satisfactores.  Meghnad Desai, en la línea de Sen, propone que las siguientes capacidades como básicas y necesarias: (a) la capacidad de permanecer vivo/gozar de una vida larga; (b) la capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional; (c) la capacidad de una vida saludable; (d) la capacidad de interacción social; y, (e) la capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento.  Chambers habla de cinco conjuntos de factores que se interrelacionan como una telaraña respecto de la cual resulta muy difícil escapar. Los conjuntos incluidos son: (a) la misma pobreza; (b) la debilidad física; (c) el aislamiento; (d) la vulnerabilidad; y, (e) la carencia de poder (powerlessness).

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Revisando estos autores entre tantos que han desarrollado el tema de la pobreza, se puede establecer que integran la situación de pobreza que ellos consideran desde los economicistas hasta los que amplían a conceptos multidimensionales, llegando a la inclusión de diversos tipos de privaciones y cuestiones que le atañen al poder. Podemos establecer algunas particularidades de la pobreza a nivel mundial:  América Latina.  Presencia de distribuciones marcadamente sesgadas. La pendiente de las curvas de Gini que describen la distribución de la riqueza en la mayoría de los países latinoamericanos es extrema, ya sea vista en comparación con otros países en proceso de desarrollo o desde una perspectiva mundial. Los sofisticados gustos y niveles de consumo de algunos sectores de población de las grandes capitales se equiparan con las de los grupos más opulentos del mundo desarrollado, lo que permite pensarla como una región con bolsones de riqueza. 

Distancia social extrema entre los ricos y los pobres.

 Se trata de una pobreza predominantemente urbana. Si bien la proporción de pobladores rurales pobres es muy alta, en números absolutos existen más pobres en las ciudades.  África Subsahariana. Esta región es la más afectada por los estragos de la pobreza. En general, su desarrollo social no ha podido seguir el ritmo de fuerte crecimiento demográfico ni resistir frente al desastre económico, que a menudo ha estado ligado con los conflictos armados y con la degradación ambiental. Se prevé que en el año 2.000 la mitad de la población del África Subsahariana vivirá en la pobreza absoluta.  Asia. El número más elevado de pobres corresponde a Asia. La cifra más alta en términos absolutos es la de la India (350 millones de personas, es decir el 40% de la población). Sin embargo, es Bangladesh el país que cuenta con la mayor proporción de pobres: el 80% de la población, que asciende a 93 millones de personas.  Los países menos adelantados. Las Naciones Unidas acuñaron en 1971 la expresión «países menos adelantados» para describir a los «países en desarrollo más pobres y más débiles económicamente, que tienen gravísimos problemas institucionales, económicos y de recursos humanos, agravados a menudo por desventajas geográficas y por desastres naturales y provocados por el ser 23

humano». Actualmente esta definición se aplica a 48 países que poseen una población conjunta de alrededor de 560 millones de personas -aproximadamente el 10% de la población mundial- pero obtienen solamente el 9,01% de los ingresos mundiales. De acuerdo a lo desarrollado por Amendola y Dell’Anno9, la reflexión acerca de los mecanismos de interacción entre desigualdad y desarrollo económico, desarrollado el trabajo de Lewis (1954) y Kuznets (1955), que tiene su debate entre los estudiosos. Utiliza, en lugar de la noción establecida de desigualdad económica, basada la distribución del ingreso desigualdad entre los ciudadanos, un concepto que intenta ser más amplio de desigualdad social (DS), en relación con el disfrute efectivo de los derechos sociales de ciudadanía (Marshall 1976). Se puede considerar como un intento orientado a integrar los estudios que analizan la relación entre desigualdad de los ingresos y desarrollo, con los resultados que se alcanza mediante la adopción de una definición de la desigualdad basada en el reconocimiento desigual de algunos derechos sociales de ciudadanía (ej. protección de la seguridad social, el seguro en caso de accidente, de enfermedad, discapacidad, seguridad laboral, salarios justos, prestaciones por desempleo, protección de la maternidad, la no discriminación, el acceso a los servicios de salud, etc..). La desigualdad es un fenómeno muldimensional10 y por lo tanto difícil de medir: el ingreso, los activos, dotación de capital humano, derechos humanos, etc. Son sólo algunos de los elementos con respecto a los cuales se puede evaluar las diferencias en las condiciones socioeconómicas de los componentes de una comunidad determinada. La elección de cuál parámetro adoptar para medir la desigualdad, por otra parte, no es neutral con respecto a los resultados del análisis, puesto que sobre la base de ello se harán evidentes algunos aspectos del fenómeno, omitiéndose, necesariamente, otros. Pretenden definir una noción alternativa de desigualdad que sea funcional para un análisis del proceso de desarrollo que no subestime la dimensión social del homo economicus.*

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AMENDOLA, Adalgiso y DELL’ANNO, Roberto. Diseguaglianza sociale, sviluppo económico e curva di Kuznets: Un’Analisi empírico per L’America Latina. En: Rivista Italiana degli Economisti/a. Vol, 13, no. 3, diciembre 2008, p. 401-405. 10 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013].. * Homo Economicus, concepto utilizado por le escuela neoclásica de economía para crear el modelo de comportamiento humano. Está representación teórica se compartiría de forma racional ante estímulos económicos siendo capaz de procesar adecuadamente la información que conoce y actuar en consecuencia.

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La evolución del debate sobre desigualdad y desarrollo, una contribución fundamental es aquella que hace Amartya Sen argumenta que la primera etapa para orientar a una comprensión integral del proceso de desarrollo debe pasar por una reinterpretación del concepto de desigualdad. Según Sen, para determinar la desigualdad intervienen en la síntesis las diferencias en la capacidad de los ciudadanos de disfrutar de la igualdad de oportunidades de acceso al mercado, a la salud, la educación, etc. Se propone que de esta manera, la idea de la desigualdad o igualdad a priori, es decir, en oportunidades y derechos y no, o no sólo, la idea de la desigualdad o igualdad a posterior, en los resultados. 1.4 DESIGUALDAD SOCIAL Y POBREZA EN AMÉRICA LATINA Los fenómenos de pobreza y desigualdad han experimentado un aumento importante y no se han superado en América Latina: la pobreza y la desigualdad social siguen siendo objetivos esquivos de nuestro desarrollo y han sido duramente golpeados en los últimos años por nuestra vulnerabilidad macroeconómica.** Los modelos y estrategias de desarrollo que se han venido aplicando, delimitan las opciones de apertura de las economías en la parte comercial y financiera, también en las políticas macroeconómicas y mesoeconómicas que permiten su cuantificación por medio de las instituciones que se ocupan de dicha tarea, igualmente las normas y prácticas que en conjunto permiten el ingreso de los individuos y su núcleo familiar a la utilización y control de los recursos, sobre todo el acceso al mercado laboral y a los ingresos. El alto nivel de desigualdad analizado bajo las variables de pobreza y distribución del ingreso, adicionando a este escenario el empobrecimiento reciente de grandes sectores medios de la población latinoamericana originados principalmente por las crisis económicas que ha experimentado la región, en particular en la década de los 90’. Incluso estas crisis han afectado de manera importante a hombres y mujeres de diferente 11 manera.

Otra de las interpretaciones de la pobreza se da como la privación de activos y oportunidades esenciales a los que tienen derecho todos los seres humanos. El acceso desigual y limitado de la pobreza a los recursos productivos y con la carente participación en las instituciones sociales y políticas, lleva consigo un **

Discurso pronunciado por J.A. Ocampo, en el Día de las Naciones Unidas, Santiago de Chile, 24 de octubre de 2002, 11 CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Panorama social de América Latina, 2002-2003, LC/G.2209-P, Santiago de Chile. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013].

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difícil acceso a la propiedad, de bajos ingresos y consumo, de oportunidades sociales, políticas y laborales restringida, que tiene implicaciones en la insuficiencia en aspectos como logros educativos, en salud, en nutrición, en acceso, uso y control de los recursos naturales, donde se involucran otras áreas del desarrollo. Según Amartya Sen12 y su planteamiento sobre las capacidades y realizaciones, se considera a un individuo pobre si carece de los recursos necesarios para desarrollar un mínimo de actividades. Meghnad Desai, citado en Control Ciudadano (1997), propone cinco capacidades básicas y necesarias: 1) La capacidad de permanecer vivo y de disfrutar de una vida larga. 2) La capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional biológica y cultural. 3) La capacidad de disfrutar de una vida saludable 4) La capacidad de interacción social (capital social) 5) La capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento. De lo anterior, se determina como la pobreza se enlaza con los derechos de las personas a tener vida digna y que le permita cubrir sus necesidades básicas, conocidos como los derechos económicos, 13 sociales y culturales.

La pobreza es entonces de naturaleza compleja, relacional y multidimensional. De un país a otro, de una región a otra difieren las causas y características de la pobreza y en cuanto a la interpretación de la naturaleza de la pobreza depende de factores culturales, como los de género, raza y etnia, y por supuesto los que tienen que ver con el contexto económico, social e histórico. La CEPAL ha desarrollado una metodología para medir la pobreza sobre la base del costo de satisfacer las necesidades básicas, mediante el trazado de líneas de pobreza definidas en términos de consumo o ingreso pero este método solo analiza las carencias materiales. Sin embargo, permite establecer comparaciones internacionales y efectuar una interesante aproximación a la capacidad de consumo de los hogares. Las mediciones de la pobreza tienden a ser muy sensibles a cambios causados por situaciones coyunturales (incrementos de la 12

SEN, Amartya Kumar. Conceptos de pobreza. En: Beccaria, L. y otros. América Latina: el reto de la pobreza. Conceptos, métodos, magnitud, características y evolución. Bogotá: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), 2009. p. 146-154. 13 DESAI, Meghnad. Poverty and capability: towards an empirically impletnentable measure. En: DESAI, Meghnad. Poverty, Famine and Economic Development. Aldershot: Edward Elgar Publishing Company, 1995. p. 20-22.

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inflación o el desempleo, por ejemplo), mostrando aumentos o disminuciones drásticas en la incidencia de la pobreza. En la actualidad se está tratando de incorporar en las mediciones aspectos no materiales de la pobreza, relacionados con la ampliación y fortalecimiento del capital social de la población pobre por medio de su participación en las redes sociales de intercambio: educación, trabajo, información, poder político. Este mejoramiento de los niveles de participación de la población pobre, acrecienta la cultura democrática y solidaria en la sociedad, y el tiempo libre del que pueden disponer las personas para el descanso y la recreación también representa un bien valioso en situaciones en que la dificultad de generar recursos para la supervivencia lleva a alargar la jornada laboral. Se han identificado seis fuentes de bienestar de las personas y hogares: i) el ingreso; i) los derechos de acceso a servicios o bienes gubernamentales gratuitos o subsidiados; iii) la propiedad o derechos sobre activos para uso o consumo básico (patrimonio básico acumulado); iv) los niveles educativos, con las habilidades y destrezas como expresiones de la capacidad de hacer y entender; v) el tiempo disponible para la educación, el ocio y la recreación, y vi) las dimensiones que en conjunto fortalecen la autonomía de las personas. Se concluye de lo anterior que la pobreza se define por los ingresos bajos o nulos; la falta de acceso a bienes y servicios provistos por el Estado, como seguridad social y salud, entre otros; la no propiedad de una vivienda y otro tipo de patrimonio; nulos o bajos niveles educativos y de capacitación, y la carencia de tiempo libre para actividades educativas, de recreación y descanso, todo lo cual se expresa en falta de autonomía y en redes familiares y sociales inexistentes o limitadas. Lo anterior permite concluir que al incluir cada vez las dimensiones en el concepto de pobreza y su especificidad conlleva a una medición más 14 compleja.

Como vemos en la figura 1, cada vez más se incorporan aspectos no materiales que se relacionan con el bienestar de las personas y otros de carácter más cualitativo, como los vinculados a la vulnerabilidad, la inseguridad y la exclusión social. Por otra parte, la visión que tienen los pobres de su propia situación y la concepción de la pobreza en las distintas culturas nacionales y locales han ido adquiriendo progresivamente mayor peso como variables de análisis. La premisa fundamental es que existiría un conjunto de aspectos que no son fáciles de medir en términos cuantitativos y monetarios, que influyen fuertemente en la condición de pobreza: son variables vinculadas a componentes psicosociales y culturales, y 14

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe). Panorama social de América Latina. Op. cit.

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a dimensiones normativas, institucionales y cognitivas. Además, desde la filosofía se ha hecho hincapié en los aspectos éticos de la pobreza, en hacer compatibles ciertos principios de igualdad y libertad con los criterios de distribución, así como con los derechos de los pobres y con el respeto a sus preferencias. Figura 1. Pirámide de los conceptos de pobreza. Banco Mundial CP CP + RPF CP + RPF + SPE CEPAL

CP + RPF + SPE + ACTIVOS CP + RPF + SPE + ACTIVOS + DD

PNUD

CP + RPF + SPE + ACTIVOS + DD + AUTONOMIA+ TL

Fuente: Autora, con base en Baulch (1996) y UNIFEM (2000). a

CP = consumo privado; RPF = recursos de propiedad individual y familiar; SPE = servicios y bienes provistos por el Estado; DD = dignidad y derechos; TL = tiempo libre. En el papel de las relaciones sociales de confianza, reciprocidad y cooperación, en la sustentabilidad de iniciativas comunitarias y de diversas estrategias de vida para mitigar los efectos de la pobreza. El concepto de capital social, si bien en un comienzo se utilizó para denotar la capacidad de los grupos desposeídos para reaccionar frente a las crisis económicas, a las "fallas del mercado" y a los efectos de la desigualdad económica, el debate en curso ha permitido también analizar lo que ha contribuido a perpetuar la exclusión social y la reproducción de la pobreza. En el ámbito de la intervención estatal se estima que la promoción del capital social en las estrategias de desarrollo permitirá que los actores tengan mayores niveles de 15 participación y protagonismo en la solución de sus problemas. Las dimensiones básicas de la pobreza que deberán considerarse para una adecuada intervención de las políticas públicas: 15

ARRIAGADA, I., MIRANDA, F. y PAYES, T. Lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social. Guía conceptual y metodológica. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004. p. 46.

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 Dimensión sectorial: educación, empleo, salud, ingresos e inserción laboral, vivienda.  Factores adscritos: el género, la raza y la etnia que cruzan las dimensiones sectoriales. También se debe considerar la edad y el ciclo de vida de las personas.  Dimensiones territoriales. Para contribuir a la superación de la pobreza hay que trabajar a partir de las iniciativas y potencialidades existentes en los sectores pobres (capital social) y en el entorno donde ellos residen o trabajan”  Dimensión familiar: es preciso tener en cuenta la etapa y el ciclo de vida familiar en que se hallan las personas, así como los intercambios económicos y la distribución del trabajo al interior de la familia. Esto podría indicar que algunos miembros de hogares no pobres (por ejemplo, mujeres sin ingresos propios) podrían ser consideradas pobres de la misma forma que hombres de hogares pobres podrían no serlo si la distribución de recursos al interior del hogar es inequitativa y ellos 16 conservan para su propia disposición la mayor parte de sus ingresos.

1.4.1 La pobreza desde una perspectiva de género. La pobreza vista desde la perspectiva de género plantea que las mujeres son pobres por razones de discriminación de género. El carácter subordinado de la participación de las mujeres en la sociedad, por ejemplo, limita sus posibilidades de acceder a la propiedad y al control de los recursos económicos, sociales y políticos. Su recurso económico fundamental es el trabajo remunerado, al cual acceden en condiciones de mucha desigualdad, dada la actual división del trabajo por género en que las mujeres asumen el trabajo doméstico y el cuidado de los hijos de manera casi exclusiva, y la persistencia de formas tradicionales y nuevas de discriminación para el ingreso y permanencia de las mujeres en el mercado laboral. Si bien la situación en América Latina no es similar para el conjunto de mujeres, en ningún país se logra el mismo ingreso por igual trabajo entre hombres y mujeres: la existencia de una gran segmentación ocupacional, tanto vertical como horizontal, hace que las mujeres no ocupen los mismos puestos de trabajo ni accedan a los niveles superiores de las ocupaciones a la par con los hombres. A ello se yuxtaponen visiones esencialistas que atribuyen a las mujeres características que las colocan en situación de inferioridad ante los hombres, ligando su potencial reproductivo con la atribución de las tareas reproductivas. Kabee señala que la pobreza puede ser vista de doble manera: como privación de la posibilidad de satisfacer necesidades básicas y como privación de los medios para satisfacerlas. Las mujeres son pobres en la medida en que no cuentan con 16

RACZYNSKI, D. Equidad, inversión social y pobreza: innovar en cómo se concibe, diseña y gestiona las políticas y los programas sociales. En: Seminario CEPAL/MIDEPL4N: Políticas innovativas de desarrollo social (1: 23-24, mayo, 2003: Santiago de Chile). Memorias: 2003. p. 36.

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tiempo disponible para buscar las formas más apropiadas de satisfacer sus necesidades, y una proporción importante de ellas carece de ingresos propios. Así, en el caso de las mujeres17, además de medir la pobreza en términos de ingresos adquiere relevancia medir la pobreza en términos de tiempo. Para conocer la dinámica de la pobreza es preciso analizar el concepto de tiempo, sobre todo porque parte importante del trabajo de las mujeres -el trabajo doméstico- no es valorizado monetariamente, pero sí puede medirse en términos de tiempo. Diversos estudios (en especial las encuestas de uso de tiempo) han mostrado que la jornada femenina es más larga que la masculina si en ella se incluye el trabajo doméstico no remunerado que realizan todas las mujeres en sus hogares.* Asimismo, la creciente incorporación de las mujeres al mercado de trabajo no ha significado una incorporación paralela de los hombres a las actividades domésticas y de cuidado: de los hijos, de los ancianos, de otros familiares y de los enfermos. “Para analizar la pobreza desde una perspectiva de género hay que hacer visibles diversas relaciones de poder, como las ligadas a las exclusiones, desigualdades y discriminaciones de género en el mercado laboral, el reparto desigual del trabajo no remunerado, el ejercicio de la violencia física y simbólica en contra de la mujer y el diferente uso del tiempo de hombres y mujeres”.18 1.4.2 Aspectos relacionales de la pobreza. En América Latina la relación entre pobreza y desigualdad es de larga data. La evolución de ambos fenómenos en las últimas décadas ha sido desigual: aunque se ha logrado disminuir la proporción de población pobre e indigente, han persistido los niveles de desigualdad en el ingreso regional. La concentración del ingreso es una variable que incide directamente en los plazos en que sea posible superar la pobreza. La desigualdad (entendida como el grado de concentración y polarización de la distribución del ingreso urbano según grupos de la población), aun cuando constituye una problemática más amplia que la pobreza, constituye en el caso de América Latina un referente complementario obligado, puesto que tiene determinantes comunes y marca, además, tanto los niveles de crecimiento económico y gasto social requeridos para la

17

RACZYNSKI, D. Op. cit., p. 32. Las últimas encuestas de uso de tiempo realizadas en México y Uruguay en 2002 y 2003, respectivamente, indican que las mujeres mexicanas aportaban 85% del tiempo total de trabajo doméstico y los hombres 15%, en tanto que los varones uruguayos responsables del hogar dedicaban un promedio de 31 horas semanales, y las mujeres responsables del hogar uno de 50 horas, al trabajo doméstico y cuidado de la familia (INEGI, 2004; Aguirre, 2004). 18 Ibíd., p. 36. *

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erradicación de la pobreza urbana como los plazos en que puede aventurarse el logro de 19 dicho objetivo en los distintos países.

Se estima que en América Latina, entre 1990 y 2002, ha aumentado la desigualdad en la distribución de los ingresos -medida por el coeficiente de Gini-, debido principalmente a la elevada proporción de ingresos que concentra es decir de hogares de ingresos más altos. Así mismo, es importante destacar la interrelación del concepto de pobreza con los de distribución, exclusión, vulnerabilidad, discriminación y marginalidad, entre otros. La distinción es importante puesto que el enfoque escogido definirá políticas y programas diferentes para enfrentar el fenómeno (cuadro 1). Amartya Sen20 identifica siete desigualdades especificas por género: i) desigualdad en la mortalidad, referida a que en ciertas partes del mundo (el norte de África, Asia incluida China y el sudeste asiático) hay un índice desproporcionadamente alto de mortalidad femenina; ii) desigualdad en la natalidad, cuando los padres prefieren hijos varones y se efectúan abortos selectivos de fetos de sexo femenino; iii) desigualdad de oportunidades básicas (prohibición o inequidad de acceso a la educación y salud básicas, al desarrollo de talentos personales o a funciones sociales en la comunidad, entre otras); iv) desigualdad de oportunidades especiales (dificultades o prohibiciones de acceso a la educación superior); v) desigualdad profesional en el acceso al mercado de trabajo y a puestos de nivel superior; vi) desigualdad en el acceso a la propiedad de bienes y tierras, y vii) desigualdad en el hogar, reflejada en la división del trabajo por género, donde las mujeres tienen a su cargo el trabajo doméstico de manera exclusiva. En el análisis de la pobreza no se puede ignorar el patrón medio de bienestar de la sociedad porque es este estándar el que establece las condiciones de integración, sin las cuales no hay ciudadanía. Cuadro 1. Conceptos y dimensiones relacionados con la pobreza. Conceptos Marginalidad Vulnerabilidad

Dimensiones Contexto geográfico y ecológico Marginalidad económica, laboral y educativa Contingente de reserva de mano de obra Inseguridad y riesgos frente a las crisis Incapacidad de respuesta

19

ARRIAGADA, I. Op. cit., p. 48. SEN, Amartya Kumar. La desigualdad de género. La misoginia como problema de salud pública. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. 20

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Conceptos

Dimensiones Inhabilidad de adaptación Grupos objetivo y sus activos Dotación de recursos desiguales Desigualdad Justicia y equidad Reglas y normas de distribución de los recursos Quiebre de vínculos sociales, comunitarios e individuales con el sistema Énfasis en los procesos y su causalidad múltiple Exclusión Interrelación de aspectos de la pobreza Dimensión relacional Institucionalidad Mecanismos implícitos o explícitos de discriminación por sexo/etnia Discriminación de Atribución cultural de la desigualdad de género/etnia género de etnia y Diferente asignación de recursos raza Construcción cultural que justifica la discriminación División discriminatoria del trabajo doméstico, social y comunitario

Fuente: ARRIAGADA, I., MIRANDA, F. y PAYES, T. Lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social. Guía conceptual y metodológica. Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004. p. 50. En América Latina aparece el concepto de marginalidad en la década de los 60´ para denotar a los grupos poblacionales que migran del campo y rodean las principales metrópolis latinoamericanas con un cinturón de pobreza. Según Nun y Marín21, la marginalidad se define como un proceso estructural de formación de proletariado, de nuevos pobres, y de constitución de clases sociales. La población marginal pasó a ser caracterizada como carente de infraestructura, de oportunidades educacionales y de empleo, constituyendo un ejército de reserva de mano de obra, funcional para la economía porque su presión por puestos de trabajo tendería a hacer bajar los salarios de los obreros. Respecto al concepto de vulnerabilidad se relaciona con dos dimensiones: una externa y objetiva, que se refiere a los riesgos externos a los que puede estar expuesta una persona, familia o grupo (mayor inestabilidad de los ingresos familiares, aumento de la precariedad en el mercado de trabajo reflejado en porcentajes crecientes de personas empleadas con contratos no permanentes, a tiempo parcial, sin contratos y sin seguridad social); y otra dimensión interna y subjetiva, que se refiere a la falta de recursos para enfrentar esos riesgos sin sufrir ciertas pérdidas. Este enfoque integra tres dimensiones centrales: los activos (físicos, financieros, de capital humano y social) que poseen individuos y comunidades; las estrategias de uso de

21

NUN, J., MARÍN, J.C. y MURMIS, M. La marginalidad en América Latina: informe preliminar. Buenos Aires: CIS, 1968. p. 12.

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esos activos, y el conjunto de oportunidades que ofrecen los mercados, 22 el Estado y la sociedad.

El concepto de exclusión social, surge en europea, se aplica de forma importante y amplia en la región latinoamericana y específicamente frente a las nuevas situaciones de pobreza y exclusión provocadas por las crisis que se han experimentado. La exclusión social se refiere a dos dimensiones: la falta de lazos sociales que vinculen al individuo con la familia, la comunidad y más globalmente con la sociedad, y la carencia de derechos básicos de ciudadanía. Lo que diferencia el concepto de exclusión social del de pobreza es que el primero se refiere a las relaciones entre aspectos de la pobreza. Los elementos de proceso que están incorporados en el debate sobre la exclusión son interesantes de considerar en la medida en que se relacionan los diversos mecanismos y tipos de exclusiones: de carácter institucional, social, cultural y territorial. Los lazos que unen al individuo con la sociedad pueden ser catalogados en tres niveles. Cuadro 2. Tipos de exclusión. Tipo de Exclusión Funcional

Descripción Integración del individuo al funcionamiento del sistema

Social

Incorpora al individuo en grupos y redes sociales Posibilitan que los individuos se integren a las pautas de conducta y entendimiento de la sociedad Territorio

Cultural

Espacial

Población que impacta Mercado de trabajo, instituciones de seguridad social, legalidad vigente. Familia, grupos primarios, sindicatos. Participación en las normas y creencias socialmente aceptadas Ubicación geográfica

Fuente: autora. La discriminación por motivos de género y etnia parte con la atribución a las personas de ciertas características de personalidad y comportamiento en razón de su sexo o del color de su piel o de otros rasgos físicos. Con el fin de elaborar una adecuada política anti-pobreza se debe distinguir entre:  Factores de diferenciación de la pobreza, como etnia, género y generaciones, nivel educativo y ocupacional alcanzado y zona de residencia, entre otros.

22

MOSER, Caroline. Confronting crisis: a comparativ e study of household responses to poverty and vulnerability in four urban communities. Washington: ESD, 1996. p. 18.

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 Factores de reproducción de las causas de la pobreza (transmisión intergeneracional) que se relacionan con el ciclo de vida de la persona y el ciclo de vida de la familia y con el acceso a la propiedad, al patrimonio y a los recursos económicos sociales y simbólicos.

 Consecuencias de la pobreza en lo que se refiere a pérdida de 23

oportunidades y de bienestar y a reforzamiento de la desigualdad.

La pobreza tiene un carácter multidimensional que obliga a que al enfocarla se tome en cuenta la diversidad de las causas que generan privación, mientras que la heterogeneidad de la pobreza destaca la importancia de reconocer las diferentes manifestaciones de ella. En esta perspectiva, para formular las políticas sociales destinadas a combatirla es esencial identificar las principales fuentes de la pobreza y la heterogeneidad de sus manifestaciones en distintos grupos o países. 1.4.3 La pobreza como proceso y no como un estado de situación. Un elemento que suele olvidarse en los análisis de la pobreza y especialmente en las políticas sociales diseñadas para erradicarla, es que la pobreza es un estado de situación que en ciertos casos se mantiene en el tiempo (pobreza estructural, pobreza dura) pero que en muchos otros varía. La situación de pobreza puede alterarse en poco tiempo, especialmente en relación con el desempleo/ empleo, así como con los impactos de crisis económicas que pueden traducirse, entre otras cosas, en devaluación de la moneda nacional. La precariedad permanente de la situación de algunas personas, especialmente de aquéllas con menor educación y calificación, junto con nuevas formas laborales que significan inestabilidad y alta rotación en los puestos de trabajo, aumenta la vulnerabilidad ante quiebres de ingresos por desempleo. Así mismo, hay otros procesos de quiebres de ingreso que se enlazan con problemas de salud, de vejez, de disminución del ingreso debido a jubilación y retiro del mercado de trabajo, y de separación y divorcio, especialmente en el caso de mujeres cónyuges que carecen de ingresos propios. Desde el análisis de género se puede comprender la pobreza mejor al tener en cuenta:  Ponen de relieve la heterogeneidad de la pobreza y, por lo tanto, ayudan a comprenderla mejor y a ajustar más las políticas para erradicarla.  Permiten una nueva mirada que relaciona el comportamiento de hombres y mujeres.

23

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y ONU. Hacia una Colombia equitativa e Incluyente: Informe de Colombia. Objetivos de desarrollo del milenio. Bogotá: DNP, 2006. p. 46.

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 Mejoran el análisis del hogar, destacando en especial las asimetrías de poder, tanto de género como generacionales, en su interior.  Aportan una perspectiva multidimensional de la pobreza, con el análisis de los múltiples roles desempeñados por hombres y mujeres.  Permiten apreciar otras discriminaciones que se combinan con las de género, como las vinculadas a edad y etnia.  Agregan una visión dinámica del fenómeno de la pobreza al mostrar sus cambios en el tiempo.  Distinguen entre diversas estrategias para salir de la pobreza por género. 1.5 LAS POLÍTICAS ANTE LA POBREZA En la década de los 90’ se experimentó una reducción del tamaño del Estado en América Latina, debido al aumento de las privatizaciones de empresas públicas; cambios en las funciones estatales, al perder el Estado el papel de productor de bienes y servicios; creciente descentralización de los servicios y también de los recursos; aparición de nuevos actores en las políticas públicas no estatales, donde los organismos no gubernamentales adquieren presencia en la entrega de servicios públicos y promueven la participación y el control comunitarios. En ese marco, también cambiaron los enfoques orientados a superar la pobreza, lo que se tradujo en más recursos, nuevas instituciones y programas, modalidades de gestión de las políticas y programas más descentralizados y participativos y con mayor injerencia de la sociedad civil, y la aplicación de nuevos instrumentos de asignación de recursos. En síntesis, hacia la década del 2000, junto con un aumento en los niveles de pobreza de la población, aparecen nuevas formas de gestión pública que reorientan los esfuerzos estatales hacia programas encaminados a disminuir la pobreza, en especial la extrema pobreza. En cuanto a la mediación y la adopción de modelos explicativos sobre la pobreza permiten la definición de políticas para enfrentarla. Si se mide la pobreza en función de situaciones de carencia y por el método del ingreso, la consecuencia más frecuente es que se actúe sobre las carencias mediante transferencias de subsidios monetarios, cursos de capacitación laboral, pavimentación de calles, saneamiento, provisión de servicios en las áreas de educación y salud, otorgamiento de créditos bajo condiciones especiales, y otras medidas compensatorias de corto plazo. En cambio, las propuestas que se realizaron en la década de 1960 para disminuir la marginalidad consideraban la provisión de infraestructura urbana, la organización de los grupos marginales y la incorporación

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al mercado laboral como los mecanismos centrales que ayudarían a esta población a integrarse social y económicamente. En cuanto a la discriminación por género y por etnia, las políticas propuestas en ambos casos apuntan a políticas afirmativas que favorezcan a las mujeres y a las etnias en situación más desmedrada y a políticas de deconstrucción cultural que tiendan a disminuir los prejuicios valorativos respecto de esos grupos (cuadro 3). Cuadro 3. Conceptos y propuestas de política relacionados con la pobreza. Conceptos Marginalidad

Vulnerabilidad

Desigualdad

Exclusión

Discriminación de género y de etnia

Propuestas de política • Ampliación de servicios urbanos • Organización de la población marginal • Incorporación al mercado laboral • Apoyo focalizado para fortalecer los ingresos • Promoción de nuevas fuentes de ingresos o subsidios • Fortalecimiento de redes de protección individuales, familiares o sociales • Redistribución de recursos • Políticas sociales y económicas redistributivas • Políticas de discriminación positiva • Creación de condiciones para una ciudadanía ampliada y para el pleno ejercicio de derechos • Políticas sociales integrales • Políticas de participación e integración • Acceso a servicios institucionales • Acción afirmativa • Deconstrucción cultural • Políticas de conciliación entre trabajo remunerado y familia

Fuente: ARRIAGADA, I., MIRANDA, F. y PAYES, T. Lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social. Guía conceptual y metodológica. Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2004. p. 53. Al adoptar políticas para contrarrestar la pobreza conviene distinguir entre las políticas de reducción de la pobreza, que aluden a las causas del fenómeno y a su corrección, y que se relacionan con la gestión macroeconómica, las regulaciones y las políticas institucionales para generar un desarrollo equitativo y evitar las crisis y la desigualdad y, por otro, las políticas de alivio y enfrentamiento (protección social) de la pobreza, que apuntan a disminuir el riesgo social en situaciones de crisis, es decir, buscan atenuar las consecuencias en las diversas manifestaciones de la pobreza. Las políticas adoptadas para reducir la pobreza encontramos las orientadas a establecer derechos económicos y sociales; entre las de alivio y enfrentamiento de la pobreza se pueden incluir las de carácter compensatorio (de asistencia social) y 36

las orientadas a proporcionar bienes y servicios sectoriales a grupos de población focalizados. 1.5.1 Políticas encaminadas a los diversos enfoques de la pobreza de género. La agenda de políticas públicas de los gobiernos y de los organismos internacionales muestra una gran diversidad de enfoques ante la pobreza y el género, se pueden sintetizar así: a) Enfoque asistencial: Incluye programas específicos para las mujeres pobres, como "grupo vulnerable". Plantea un apoyo a las mujeres teniendo en cuenta sólo sus funciones reproductivas, como esposas y amas de casa. Se aplicó de manera más generalizada en los decenios de 1970 y 1980, pero existen remanentes de él en algunos programas actuales del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). b) Enfoque basado en la eficiencia: Sostiene que para lograr un mayor desarrollo sería más eficiente considerar al conjunto de la población, hombres y mujeres, en tanto personas disponibles para el mercado de trabajo, o, en una versión más elitista, por el aporte económico que la incorporación de las mujeres educadas, en su calidad de recurso humano altamente calificado, puede hacer a la economía. Lo aplican el Banco Mundial, el BID, la CEIAL, la Organización Internacional del Trabajo (OIT). c) Enfoque basado en la equidad: Plantea que mejorar la situación de las mujeres pobres contribuiría a la equidad, puesto que hay una incidencia mayor de pobreza en los hogares encabezados por mujeres, que las mujeres reciben salarios más bajos y que su inserción laboral es precaria y segmentada, lo cual se traduce en una mala calidad de vida y dificulta el logro de equidad. Está presente en los estudios de la CEPAL y la OIT.

d) Enfoque basado en el empoderamiento, el ejercicio de la ciudadanía social y la toma de decisiones: Según este enfoque, relativamente reciente, para que los programas dirigidos a las mujeres y otros grupos (etnias, clases) sean mejores y más eficientes hay que comprometer en su elaboración y ejecución a los propios afectados, reforzando sus capacidades mediante la organización, el mejoramiento de la autoestima, el acceso a recursos materiales y el fortalecimiento de sus redes sociales, para que puedan ejercer plenamente su ciudadanía y tomar decisiones en los planos individual, familiar y social. Lo utilizan el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la

37

CEPAL, el Instituto de las Naciones Unidas para el Desarrollo Social 24 (UNRISD).

Entre las políticas orientadas a eliminar las desigualdades basadas en el género se encuentran, a su vez, dos conjuntos importantes: las políticas de reconocimiento de las diferencias y las políticas de redistribución, entre las cuales se hallan las de igualdad de oportunidades.25 Las políticas de reconocimiento, que Fraser denomina modelo de la identidad, se refieren a las políticas de reconocimiento de identidades injustamente desvalorizadas. Las de redistribución, en cambio, buscan una transformación o reforma socioeconómica para la solución de las injusticias de género y de etnia. Las políticas de igualdad de oportunidades se han generalizado en el plano internacional. Todos han podido utilizar las mismas oportunidades, pero como son diferentes, algunos son más capaces que otros, por lo que terminan siendo desiguales. Existen, por lo tanto, desigualdades injustas que deben ser corregidas, cuando no se ha tenido en el punto de partida las mismas oportunidades, y desigualdades que sólo expresan diferencias de mérito y que son legítimas. Con el propósito de corregir las desigualdades ilegítimas se han diseñado acciones afirmativas destinadas a establecer la igualdad de 26 oportunidades en el punto de partida.

La igualdad de oportunidades de inicio no produce igualdad de resultados, desde una perspectiva democrática se hace hincapié en crear las condiciones sociales para una verdadera igualdad de oportunidades. Pero aunque se partiera de una situación inicial igualitaria, la retribución desigual tendería a perpetuarse de una generación a otra mediante las "herencias" y "sesgos de género", afectando así la igualdad de condiciones y oportunidades de las mujeres. Las políticas de reconocimiento hacen hincapié en temas relativos a la identidad que define a los grupos discriminados. Su esfuerzo se orienta a que la cultura dominante reconozca los derechos propios de esos grupos. Una de las principales críticas a este enfoque es que podría tender a estigmatizar a tales grupos, al centrarse en la mantención de una identidad que los mantiene segregados de los demás. Según Fraser, las políticas de reconocimiento y las de redistribución no se excluyen mutuamente. 24

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO, PNUD. Informe sobre desarrollo humano, 1997. Nueva York: University Press, 1997. p. 33. 25 FRASER, N. La justicia social en la época de la política de la identidad: redistribución, reconocimiento y participación. En: Contextos. Octubre, 1997, no. 4, p. 25-29. 26 ASTELARRA, J. Veinte años de políticas de igualdad de oportunidades en España. México, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2003, p. 19.

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1.5.2 La interrelación de las políticas referidas a la pobreza y al género. Las políticas sobre la pobreza con una perspectiva de género cruzan dos grupos importantes de políticas establecidas y puestas en marcha desde hace varias décadas en América Latina: las orientadas a eliminar las desigualdades de género y las dirigidas a disminuir la pobreza (cuadro 3). Se pueden distinguir cuatro tipos de políticas27 encaminadas a reducir la pobreza:  Políticas universales ciegas al género. Son las políticas que no distinguen entre hombres y mujeres. Se las aplicó en diversos sectores sociales, como la educación y el empleo, con el resultado de perpetuar las desigualdades de género.  Políticas redistributivas y compensatorias "económicas". Este tipo de políticas se puso en marcha con sesgo más redistributivo en la década de 1960, y más compensatorio y asistencialista frente a la pobreza en el decenio de 1980. Se ha reflejado en muchos programas para las mujeres jefas de hogar que con diversos grados de éxito se han ejecutado en la región. Hacia la década de 1990, los programas dedicados a la pobreza extrema incorporaron una focalización territorial más precisa y una ejecución más descentralizada, con transferencias monetarias dirigidas principalmente a las madres, pero no han modificado la visión de las mujeres en general y de las madres en particular como personas al servicio de otros, ni se han relacionado nítidamente con las políticas sectoriales.

Políticas pro equidad de género

Cuadro 4. Políticas contra la pobreza, con una perspectiva de género. Políticas contra la pobre Derechos Compensatorias y sectoriales / servicios De reconocimiento Derechos y De reconocimiento y reconocimiento cultural compensatorias De redistribución e Derechos y redistribución De redistribución y igualdad de (“casillero vacío”) compensatorias oportunidades “económicas” Fuente: Autora.  Políticas de derechos y reconocimiento cultural. Son políticas más recientes — se han aplicado a partir del decenio de 1990— y tienen como objetivo que se reconozcan los derechos de los grupos excluidos, entre ellos las mujeres. Incluyen principalmente medidas legislativas orientadas a la equidad de género. 27

ARRIAGADA, C. Pobreza en América Latina: nuevos escenarios y desafíos de políticas para el hábitat urbano. Santiago de Chile: Naciones Unidas, 2000. p. 26.

39

 Políticas de redistribución y de derechos económicos sociales y culturales. Su diseño requiere un equilibrio cuidadoso, no son incompatibles entre ellas, y necesitan voluntad y consenso políticos más vigorosos para su puesta en marcha y ejecución. En especial, estas políticas debieran brindar más autonomía y poder a las mujeres, modificando el desequilibrio de género existente y flexibilizando los roles de género con miras a acrecentar las opciones de hombres y mujeres. El diseño de políticas sociales, la heterogeneidad de la pobreza obliga a elaborar políticas que sean universales y al mismo tiempo selectivo y orientado a grupos específicos. No es el mismo tipo de pobreza el de una mujer pobre que es madre adolescente y el de una mujer viuda sin ingresos propios, así como serán diferentes sus necesidades, sus potencialidades y los programas y políticas que deberán formularse para ellas. “Si se considera la pobreza como un proceso que va más allá de una fotografía instantánea, queda en claro la importancia de formular políticas heterogéneas, flexibles y adecuadas para encarar las situaciones cada vez más diversas y cambiantes por las que atraviesa la población pobre y para el tránsito continuo de la población entre etapas de bienestar, pobreza e indigencia”.28 Las políticas orientadas a reducir la pobreza desde una perspectiva de género, por lo tanto, consideran los recursos individuales, familiares y sociales de hombres y mujeres; toman en cuenta el uso del tiempo de ambos géneros; apoyan el fortalecimiento de las mujeres pobres que se hallan en posiciones más débiles; tienen en cuenta la subjetividad y las diferentes necesidades de hombres y mujeres; toman en consideración la dinámica de los procesos de pobreza y por consiguiente las entradas y salidas de la pobreza, y atiende a las relaciones entre diversos aspectos de esos procesos.

28

KABEE, N. Tácticas y compromisos: nexos entre género y pobreza. En: ARRIAGADA, I. y TORRES, C. (comps.). Género y pobreza: nuevas dimensiones. Santiago de Chile: Ediciones de las Mujeres, 1998. p. 49.

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2. PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DESARROLLO DEL MILENIO SOBRE POBREZA Y DESIGUALDAD SOCIAL 2000-2014 El nuevo siglo ha comenzado con una declaración de solidaridad sin precedentes y con el firme propósito de acabar con la pobreza en el mundo. El fenómeno de la pobreza en Colombia es una compleja red de factores entrelazados. Las definiciones actuales se circunscriben a indicadores estándar internacionalmente aceptados, que se basan principalmente en el nivel de ingresos y en necesidades básicas insatisfechas. Sin embargo, la elección de estos índices puede traer sesgos de exclusión y de inclusión desviando el resultado de las políticas públicas. Los gobiernos desde 1930 se han preocupado por la creación de programas que reduzcan la pobreza, pero sólo desde la década de los cincuenta se empezaron a ver los resultados. En los últimos cincuenta años, los niveles de pobreza medidos por necesidades han venido disminuyendo, pero en la última década, el cambio estructural y la recesión de 1998 y 1999 retrasaron once años la calidad de vida de los colombianos. La literatura económica y las instituciones como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo sugieren algunas alternativas para salir del problema, pero cada país es único y debe adaptar sus políticas a su propio contexto. La desigualdad es un fenómeno multidimensional, fruto de complejas relaciones de poder en las que diversos factores se combinan para producir una distribución asimétrica de ventajas y desventajas. Estas relaciones de poder construyen estructuras duraderas, pero no son estáticas. Por eso las desigualdades son persistentes, pero cambian con el tiempo, las viejas formas de inequidades transforman y se entrelazan con nuevas disparidades. En cada época predominan diferentes procesos y mecanismos que producen y reproducen las desigualdades, que en conjunto forman matrices distintivas. Cada época genera también distintas utopías igualitarias y diferentes estrategias 29 para enfrentar la falta de equidad.

Según Luis Reygadas desarrolla tres matrices generadoras de desigualdades, distingue tres matrices generadoras de desigualdad, que surgieron en distintos momentos históricos y corresponden a configuraciones sociales profundamente diferentes: una matriz corresponde a la sociedad agraria o las desigualdades premodernas y coloniales, otra es la sociedad industrial o las desigualdades modernas en los estados nacionales y la última a la sociedad del conocimiento o las desigualdades posmodernas de la época de la globalización. 29

CORDERO, Rolando, RAMÍREZ, KURI, Patricia y Ziccardi, Alicia. Pobreza, desigualdad y exclusión social en la ciudad del siglo XXI: la pobreza en los orígenes del pensamiento económico. México: UNAM, 2008. p. 92-114.

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Entender la pobreza es muy complejo, sobre todo porque es el resultado de una serie concatenada de factores que se alimentan unos a otros. Definir la pobreza es algo que la economía ha intentado desde sus variables macroeconómicas más conocidas: ingreso y consumo; pero, aunque los estudios hayan mejorado las formas de abordar los problemas, siguen existiendo desacuerdos en cuanto al significado real de la pobreza. La economía, desde los trabajos de Adam Smith hasta finales de 1940, se concentró en el problema de la riqueza, dejando a un lado la investigación científica y rigurosa del fenómeno de la pobreza; no el periodo inmediatamente posterior a la Segunda Guerra Mundial, la división política y económica del mundo creó las condiciones para que los académicos empezaran a tratar el tema de la pobreza y el subdesarrollo con un mayor rigor. Desde los primeros trabajos de la economía del desarrollo y, posteriormente, de la economía del crecimiento, se aportó muchísimo al estudio de la pobreza como problema económico y social. Las definiciones que se dan sobre pobreza, en general, van por un mismo camino: “ser pobre es no disponer de los recursos para obtener los medios mínimos de subsistencia; pero la pobreza es mucho más. Para el Banco Mundial, "la pobreza es hambre. La pobreza es falta de techo bajo el cual resguardarse. La pobreza es estar enfermo y no poder ser atendido por un médico. La pobreza es no poder ir a la escuela y no saber leer. La pobreza es no tener trabajo, tener miedo al futuro y vivir día a día".30 Según Amartya Sen31, premio Nobel de Economía en 1998 por sus trabajos sobre la distribución del ingreso y el bienestar económico, la pobreza no es simplemente la falta de ingreso, sino la falta de capacidades básicas y de libertad para obtenerlo. Los esfuerzos teóricos por acotar el término entre cantidades y cualidades, sin embargo, seguirán siendo una aproximación "lejana" al verdadero significado que hay detrás del sufrimiento que experimenta una persona considerada como pobre. En la primera parte se hace una revisión de la evolución de la pobreza en Colombia en los últimos cincuenta años, ha contado con las formas básicas de medir la pobreza, a través de las necesidades básicas insatisfechas, línea de pobreza e indigencia, índice de calidad de vida, índice de desarrollo humano y coeficiente de Gini. Se aborda como un segunda punto de análisis, el poner de manifiesto las políticas sociales que los gobiernos han implementado durante los últimos cincuenta años, y describir cómo ha permanecido el bienestar de los 30

BANCO MUNDIAL. Definición de Pobreza. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. 31 SEN, Amartya Kumar. Development as freedom. New York: anchor Books, 1999. p. 87. "[...] poverty must be seen as deprivation of the basic capabilities rather than merely as lowness of incomes, which is the standard criterion of identification of poverty".

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colombianos; se describe lo acontecido en uno o en varios períodos presidenciales. En la tercera sección se retomarán algunos aspectos de la pobreza en Colombia (el atraso rural y la desigualdad) con el objetivo de abarcar dimensiones más amplias alrededor de la pobreza. Para cerrar, se presentan unas conclusiones generales y se hacen varias sugerencias y recomendaciones con el fin de pensar en algunas soluciones frente al problema. 2.1 DERECHOS HUMANOS, POBREZA Y METAS DEL MILENIO La Declaración del Milenio establece un conjunto de metas y objetivos, que son a su vez desafíos que debe enfrentar la humanidad en la búsqueda de un mundo solidario y más igualitario en el acceso y disfrute de los derechos humanos. La Cumbre del Milenio establece una visión común de los miembros de las Naciones Unidas para un mundo próspero y en paz, en el cual los seres humanos, puedan disfrutar de una vida mejor y más segura. La Declaración del Milenio incluye y resume una serie de compromisos adaptados por los países en las diversas Cumbres y Conferencias mundiales desarrolladas durante la década de los noventa. Ellas son:  Cumbre mundial a favor de la infancia (1990).  Conferencia de las Naciones Unidas sobre el medio ambiente y el desarrollo (1992).  Conferencia mundial sobre los derechos humanos (1993).  Conferencia internacional sobre la población y el desarrollo (1994).  Cuarta conferencia mundial sobre la mujer (1995).  Cumbre mundial sobre la alimentación (1996).  Cumbre mundial sobre desarrollo social (1995).  Conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos humanos, Hábitat II (1996).  Cumbre mundial sobre financiamiento del desarrollo (2002). Además, como resultado de las reformas de 1997 introducidas por el Secretario General una tarea importante de las Naciones Unidas, consiste en integrar los derechos humanos en todo el trabajo de la Organización, incluyendo en el objetivo general de las políticas de desarrollo, la erradicación de la pobreza.32

32

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y ONU. Hacia una Colombia equitativa e Incluyente. Op. cit., p. 49.

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Los objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)*, contemplados en la Declaración de Milenio, son parámetros que deben servir para medir los avances realizados en materia de desarrollo y derechos humanos, en particular, los derechos económicos, sociales y culturales, regidos por los valores fundamentales de libertad, igualdad, tolerancia, respeto de la naturaleza y responsabilidad común.33 Estos derechos, progresivos e indivisibles con los derechos civiles y políticos, son esenciales para potenciar su garantía. Los ocho ODM enumerados a continuación orientan los esfuerzos de casi todas las organizaciones que se dedican al tema del desarrollo y han sido aceptados como un marco para medir los avances en la materia:        

Erradicar la pobreza extrema y el hambre Lograr enseñanza primaria universal Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer Reducir la mortalidad infantil Mejorar la salud materna Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Las metas del Milenio deben concluir con el logro de determinadas capacidades básicas que permitan a las personas liberarse del hambre, de ciertas enfermedades, del analfabetismo y otras restricciones34, condiciones fundamentales para lograr la dignidad humana mínima, que constituyen derechos inalienables. Los pobres, además de tener necesidades, tienen también derechos, que dan lugar a obligaciones legales por parte de otros. La reducción de la pobreza no es posible sin un empoderamiento de los pobres que amplíe su libertad de opción y de acción para estructurar sus vidas, y el reconocimiento de la existencia de sus derechos es fundamental hacia ese empoderamiento. Así, la adopción de los *

La Declaración de los Objetivos del Milenio es liderado por los profesores Jeffrey Sachs, John McArthur y Guido Schmidt-Traub, un grupo de expertos mundiales conformó el llamado Proyecto del Milenio que en el 2002 fue comisionado por el secretario general de las Naciones Unidas para analizar las posibilidades e implicaciones de los ODM y recomendar un plan de acción realizable. El principal producto de este trabajo fue el documento Invirtiendo en el Desarrollo: Un plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio, hecho público en el 2005. 33 ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS y OACHD, Declaración del Milenio; los derechos humanos y la reducción de la pobreza: marco conceptual. Nueva York: ONU, 2004. p. 46. 34 ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS. Comisión de Derechos Humanos. Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los Derechos Humanos en Colombia. E/CN.42005/10. Nueva York: 2005. p. 78.

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Objetivos de Desarrollo del Milenio constituye una oportunidad para avanzar en favor de los derechos humanos. “La construcción de la agenda social se identifica con el reconocimiento de todo miembro de la sociedad como ciudadano y, por tanto, como depositario de derechos, A tal efecto, es necesario crear instituciones que se ocupen de atender dichos derechos y donde los ciudadanos hagan valer de manera compatible con el interés colectivo, sus derechos sociales, entre ellos los establecidos en los Objetivos del Milenio: educación, salud y alimentación”.35 La pobreza no es únicamente una insuficiencia material; es un fenómeno multidimensional que agrupa las distintas facetas del desarrollo humano. “Ningún concepto de pobreza es satisfactorio si no tiene en cuenta las desventajas que se desprenden de ser excluido de las oportunidades comunes que disfrutan los demás”.36 2.2 ALGUNOS ESTUDIOS DE LOS ODM EN COLOMBIA En Colombia se han realizado diversos estudios sobre los ODM, los cuales se han centrado en establecer cuáles son las estrategias y los indicadores en nuestro país que nos permitan hacer un seguimiento del cumplimiento de tales Objetivos. Dentro de ellos vale la pena resaltar el documento del Consejo Nacional de Política Económica y Social del Departamento Nacional de Planeación, Documento CONPES Social No. 91 (2005), en el cual se establecen cuáles metas permitirán cumplir los ocho ODM en Colombia. En especial en el tema de pobreza, el DPN establece las siguientes metas nacionales con respecto a las universales:  Reducir la pobreza extrema: la meta universal es reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas con ingreso inferior a 1 dólar diario. En Colombia las metas nacionales son:  Reducir a 1,5% el porcentaje de personas con ingreso inferior a 1 dólar diario con Paridad de Poder Adquisitivo (PPA de 1993). Línea de base 1991: 2,8%.  Reducir a 28,5% el porcentaje de personas en pobreza. Línea de base 1991: 53,8%  Reducir a 8,8% el porcentaje de personas que viven (indigencia). Línea de base 1991: 20,4 %”. (DNP, 2005). 35

en pobreza extrema

CEPAL, PNUD e IPEA. Hacia el objetivo del milenio de recudir la pobreza en América Latina y el Caribe. Santiago; CEPAL, 2003. p. 53. 36 SEN, Amartya Kumar. Desarrollo y libertad. Barcelona: Planeta, 2000. p. 208.

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 Erradicar el hambre: la meta universal es reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. En Colombia las metas nacionales son:  Reducir a 3% los niños menores de 5 años con desnutrición global (peso para la edad). Línea de base 1990: 10%.  Reducir a 7,5% las personas que están por debajo del consumo de energía mínima alimentaria. Línea de base 1990: 17%”. (DNP, 2005). Por su parte, el Sistema de las Naciones Unidas y la CEPAL hacen un análisis sobre las implicaciones de las políticas que adoptaron los gobiernos locales especialmente las alcaldías- de las regiones colombianas para cumplir los ODM. En el 2006, Jairo Núñez y Néstor González desarrollan un análisis “Es posible alcanzar los Objetivos del Milenio en Colombia? Una evaluación de estrategias de focalización y financiamiento” del Departamento Nacional de Planeación, presentaron de manera compacta la evolución de la economía colombiana, y cómo ésta ha sido clave en los logros y el camino a recorrer para alcanzar las metas del milenio. Estos autores caracterizan el periodo de crisis de la economía a finales de los años noventa, y sus consecuencias para agudizar la pobreza, la falta de educación, de salud y de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento básico. Posteriormente, Núñez, J. presenta, a partir de un modelo de equilibrio general computable dinámico, las simulaciones que involucran el comportamiento de los ODM, las cuales les permiten evaluar los posibles efectos macroeconómicos y sociales de diferentes estrategias para conseguir tales ODM en Colombia, junto con su financiación. Los autores encuentran que el modelo arroja mejores resultados cuando las estrategias para lograr los ODM se financian por medio de impuestos, que por medio de endeudamiento. De la revisión de todos estos estudios se obtuvo que, hasta la fecha, no se ha analizado la correspondencia entre el cumplimiento de los ODM y las metas que se han propuesto los gobiernos nacionales en los PND. Ésta es una de las razones por las cuales se justifica la investigación que se presenta en este documento. 2.3 INDICADORES DE MEDICIÓN DE LA POBREZA La cuantificación es el reflejo de lo que se defina como pobreza. Ésta comprende la identificación de un grupo de personas bajo la categoría de pobres. La forma en 46

que se ha abordado el tema de la pobreza ha sido a través de métodos que miden la calidad de vida y el nivel de ingresos suficiente para subsistir; pero incluso con esos métodos no se puede apartar la subjetividad. La pobreza relativa se justifica que las personas necesitan más que un ingreso mínimo que asegure la supervivencia física, necesitan ingresos que cubran otras necesidades para una vida aceptable dentro de la sociedad. A continuación se presentan los indicadores comúnmente utilizados para medir la pobreza para el caso colombiano. 2.3.1 Pobreza como necesidades básicas insatisfechas. En Colombia, como en muchos otros países, el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se utiliza para medir la pobreza estructural. Este índice calculado por el DANE desde 1987 evalúa las condiciones materiales del hogar en cinco frentes, a saber:  Vivienda inadecuada: si el material del piso de la vivienda es tierra y, en las zonas rurales, cuando se utiliza cierto tipo de material biológico en las paredes.  Servicios básicos insuficientes: cuando una vivienda urbana no tiene acceso adecuado a acueducto y alcantarillado, o si una vivienda rural no tiene acueducto o alcantarillado.  Hacinamiento crítico: cuando viven más de tres personas por habitación (incluye dormitorios, sala y comedor).  Inasistencia escolar: si en el hogar algún niño entre 7 y 11 años que no asiste a una institución educativa formal.  Alta dependencia económica: cuando en promedio hay más de tres personas en el hogar por cada miembro ocupado en alguna actividad. También es el caso del jefe de hogar que tiene menos de tres años de educación. Si se presenta una sola de las anteriores, se considera que el hogar está condiciones de pobreza. Si se presentan dos o más, se considera en condiciones de miseria. De acuerdo con el siguiente cuadro, se puede ver que el porcentaje de personas con al menos una necesidad básica insatisfecha en Colombia ha disminuido desde 1973, ha pasado de 70.5 % en ese año a 27.6 % en 2005. Así mismo, el porcentaje de personas en condiciones de miseria a pasado de 44.9 % en el 1973 a 10.6 % en 2005. También ha pasado de 31 % de personas viviendo en hogares

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en los cuales al menos un niño entre 6 y 12 años no asistía a un centro de educación formal, a 3.6%. Cuadro 5. Porcentaje de población con NBI con dos o más NBI y por tipo de NBI.

Fuente: DANE. Censos de población 1973, 1985, 1993 y 2005.

Cuadro 6. Hogares rurales y urbanos.

Fuente: DANE. Censos de población 1973, 1985, 1993 y 2005. “Las políticas para combatir la pobreza deben ser integrales y comprehensivas. Esto quiere decir que no hay fórmulas mágicas ni acciones puntuales que resuelvan el problema. La pobreza es la incapacidad del individuo para mantenerse vivo, ser longevo, reproducirse, gozar de buena salud, acceder al conocimiento, tener vestido, alimentarse adecuadamente e, incluso, tener la posibilidad de divertirse. Esto tiene mucho que ver con el concepto de libertad: si el individuo no puede desarrollar estas capacidades, no es verdaderamente libre”.37 Existe una brecha entre los hogares rurales y los urbanos, especialmente en componentes como la calidad de las viviendas (24,4% de las cuales son inadecuadas). También existen problemas de insuficiencia de servicios públicos en las zonas rurales. 37

CÁRDENAS SANTAMARÍA, Mauricio. Introducción a la economía colombiana. 2 ed. Bogotá: Alfaomega. p. 427-469.

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Una de las principales limitaciones de este indicador es que no permite medir el grado de pobreza. Es decir, se sabe si un hogar es pobre o no, pero no qué tan pobre es en comparación con los demás. Para corregir estas limitaciones, el Departamento Nacional de Planeación calcula el Índice de Calidad de Vida (ICV), con base en la información del Censo de 1993, Encuestas Nacionales y Continuas de Hogares.38 2.3.1. Línea de indigencia y de pobreza Hace referencia a la incapacidad que tienen ciertas personas para consumir una canasta básica o mínima de bienes y servicios. Esto permite definir la pobreza como la inhabilidad para lograr un nivel mínimo de ingreso, que se conoce como la línea de pobreza. Para calcular la línea de pobreza (o pobreza moderada, para ser más precisos) se extrapola la línea de indigencia, al dividirla por la participación del gasto en alimentos en el gasto corriente. Estas mediciones, si bien no son comparables con medidas internacionales, tienen la ventaja de ser específicas a la situación concreta de un país. De acuerdo con lo anterior:  Por pobreza se entiende la insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta básica de bienes y servicios, la cual incluye alimentación, vestuario y vivienda.  Indigencia es la insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta básica alimenticia. Un individuo es pobre si su ingreso no le alcanza para alimentarse, vestirse y habitar en una vivienda decente, y es indigente si su ingreso no le alcanza siquiera para la alimentación.

38

ICESI. Necesidades Básicas Insatisfechas (Índice NBI) . [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013].

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Figura 2. Pobreza e indigencia.

Fuente: DNP, 2001. 2.3.2 Índice de condiciones de vida (ICV). Es un índice que comprende variables que miden la calidad de vivienda, el capital humano actual y potencial, el acceso y la calidad de los servicios y las condiciones del hogar. Este es un indicador usado para medir el bienestar de individuos, hogares, municipios y regiones. El índice parte de cero y aumenta según sean mejores las condiciones de vida del hogar. Como ejemplo, el promedio nacional en el ICV en 1993 era de 70.3 y aumentó a 73.2 en 1997. El ICV pondera doce variables que miden la calidad de la vivienda y el grado de escolaridad de los miembros del hogar cuando alcanza un valor del 100% refleja la ausencia plena de pobreza. En el año 2003, el ICV total nacional fue de 78%, cinco puntos porcentuales por encima del nivel de 1993. Al desagregar por ubicación geográfica, el ICV mejoró cuatro puntos porcentuales en los hogares urbanos y casi nueve en los hogares rurales. En general, los principales avances se encuentran en variables que específicamente en el abastecimiento de agua. En la zona rural, el aumento en la calidad de vida ha sido resultado, principalmente, de una mayor asistencia a la educación primaria.39

39

CÁRDENAS SANTAMARÍA, Mauricio. Op. cit., p. 427-469.

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Cuadro 7. Índice de calidad de vida (ICV).

Fuente: DNP-SISD, Boletín No.30. Programa Nacional de Desarrollo Humano. La evidencia internacional sugiere la existencia de una fuerte convergencia en la expectativa de vida entre países, excepto en África, lo cual explica el avance relativamente más rápido de países como Colombia y su posterior nivelación frente a países de alto ingreso. En general, durante los últimos treinta años el progreso en las condiciones físicas de vida de los colombianos ha sido notable. El acceso a servicios públicos básicos ha mejorado, así como la calidad de los materiales de las viviendas. Esto, junto a avances en el servicio de salud, se ha traducido tanto en mejores indicadores agregados de calidad de vida, como en menor mortalidad infantil y mayor expectativa de vida.

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Figura 3. Pobreza en Colombia según medida internacional, 1980 - 2003.

Fuente: Banco Mundial. World Development Indicators (2007). Este avance no solo lo ha experimentado Colombia, sino América Latina una evolución similar. De hecho, la reducción de la pobreza, medida forma. De hecho, la reducción de la pobreza, medida de esta forma, relativamente homogénea entre las distintas regiones del mundo, lamentable excepción de África.

muestra de esta ha sido con la

La incidencia de la pobreza, de acuerdo con la medición nacional, es muy superior a la que resulta de la metodología basada en dos dólares por día. De hecho, bajo la definición nacional, el 45% de la población está por debajo de la línea de pobreza, mientras que solo el 20% está por debajo de los dos dólares por día. Es decir, la canasta básica de consumo en Colombia es más que la que se puede adquirir con dos dólares por día (ajustados por la paridad de poder adquisitivo): lo que conlleva que algunas personas que se clasifican como pobres en Colombia, no se considerarían como tales en otros países.

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Cuadro 8. Indicadores por tipo de variables utilizadas para el cálculo.

Fuente: Construcción Cifras y Conceptos S.A. Figura 4. Población por debajo de las líneas nacionales de pobreza y desigualdad.

Fuente: DNP-SISD.

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Figura 5. Pobreza (US$2 y líneas de pobreza nacionales) en América Latina.

Fuente: Gaspariniet. al. (2005). 2.3.3 Índice de desarrollo humano (IDH). Es un indicador adoptado por las Naciones Unidas desde 1990, gracias a las propuestas de Amartya Sen y el economista Desai. El objetivo con el indicador era disponer de una medida de desarrollo fácil de divulgar, así como lo es "el ingreso per cápita" pero que tuviera más grado de sensibilidad frente al aspecto social del individuo y su vida en comunidad. El IDH busca medir el bienestar de un país teniendo en cuenta tres áreas fundamentales del desarrollo humano: salud (esperanza de vida al nacer), educación (alfabetismo, tasa de matriculación primaria y secundaria), ingreso (PIB per cápita, paridad del poder adquisitivo etc.). Los valores del índice van de 0 a 1 y el país con el indicador más cercano a 1 es el más próspero en condiciones de bienestar. En 1990, el documento de la ONU clasificó en un ranking a 130 países. En 1992, el número de países subió a 173. Ei el último informe de las Naciones Unidas (2002) Colombia aparece en el puesto 68 a 30 puestos de Chile que es el primero de los países latinoamericanos, permaneciendo en la categoría de los países con desarrollo humano medio. Los primeros tres países en la escala son Noruega, Suecia y Canadá. En el siguiente gráfico muestra la evolución del IDH, cuyo rango está entre 0 y 1 donde 1 representa el más alto nivel en estos tres campos del desarrollo humano. Aunque en términos absolutos el IDH para Colombia se ha mantenido relativamente estable, la posición ocupada ha mejorado respecto a la del resto de los países. 54

Figura 6. Tendencia del índice de desarrollo humano, Colombia.

Fuente: PNUD. 2.3.4 Coeficiente de GINI. El Gini mide la inequidad o la desigualdad. Por desigualdad se entiende toda dispersión en la distribución de cualquiera de los factores de bienestar como el ingreso, la propiedad, el acceso a los recursos entre otros. Para un país es indispensable analizar y solucionar el problema de la mala distribución de la renta, porque a largo plazo esto produce una reducción de los potenciales niveles de bienestar. El problema de inequidad es el más notorio de la pobreza. En el mundo, de los 23 billones de dólares que se producen sólo el 20% se queda en los países pobres, a pesar de que estos albergan el 80% de la población mundial. El coeficiente de Gini varía entre 0 y 1 mostrando mayor desigualdad mientras más se acerque a 1, y menor cuanto más cerca esté de 0; si una sola persona acumular toda la riqueza que se produce el coeficiente sería 1, pero si cada una de las personas consideradas obtuviera la misma proporción, entonces sería 0. Colombia, desde 1936, con el fracaso de la Reforma Agraria y el desarrollo del sector urbano, empezó a tener coeficientes de Gini por encima de 0.45. En promedio en los últimos sesenta años, Colombia tuvo un indicador por encima de 0.5 (ver Tabla 1).

55

Tabla 1. Coeficiente de GINI en Colombia. 1938 0.453

1951 0.52

1964 0.55

1971 0.52

1978 0.53

1988 0.54

1993 0.56

1996 0.54

1998 0.56

1999 0.55

2000 0.56

Fuente. Londoño, 1998. DNP, 2001. Muestra el siguiente cuadro la relación de ingresos entre el decil más alto y el más bajo (P90/P10) y el quintil más alto y el más bajo (Q5/Q1) entre 1991 y 2005. Esta información pone de presente un segundo hecho importante: hasta 1995, la desigualdad cayó, pero a raíz de la crisis económica de fin de siglo se reversó el avance y se retornó a los niveles de inicios de los años noventa. Es posible medir la desigualdad, no a partir de los ingresos del hogar o de las personas, sino de los gastos que realizan. Como las fuentes de ingreso son diversas y difíciles de medir (es frecuente que no se reporten adecuadamente en las encuestas de hogares), el gasto puede resultar más apropiado para evaluar la desigualdad. Cuadro 9. Algunas medidas de desigualdad en el ámbito nacional.

Fuente: MERPD (2006 a). Con base en la ENH diciembre (1991), ENH septiembre (1992-2000), ENH tercer trimestre (2001-2005). Las cifras de 2005 son preliminares (los ajustes a Cuentas Nacionales se hacen con las cifras definitivas de 2002 y con el crecimiento anual del PIB de los tres primeros trimestres del año. 56

Figura 7. Coeficiente de concentración de GINI*

*El coeficiente de Gini se calculó con base en los ingresos de las personas. Fuente: DNP - MERPD. 1991-2000: Encuesta nacional de hogares y 2001-2005: Encuesta continua de hogares. Cuadro 10. América Latina (18 países)

57

2.3.5 Índice de Felicidad del Reino De Bután (FNB). El Rey de Bután Jigme Singye Wangchuck en 1972, como respuesta a las constantes críticas de pobreza económica que experimentaban, le solicitó a la Universidad de Harvard la formulación de un índice de felicidad para el Reino de Bután, denominado como el Índice de Felicidad Nacional (FIB), en inglés Gross National Happines (GNH). El Rey expresó que el índice de felicidad nacional bruto (FNB) indicaba “una sociedad ilustrada en la que la felicidad y bienestar de todas las personas y los seres en el fin del Gobierno”.40 El Centro de Estudios de Bután construyó un índice de valor único para la Felicidad Nacional Bruta, que parte de nueve componentes individuales:  Bienestar psicológico es de gran importancia para el Estado con el fin de medir su éxito en la prestación de políticas y servicios apropiados. Para la medición se toma la tasa general de trastornos psicológicos, la tasa de prevalencia de las emociones negativas (celos, frustación, egoísmo), y las emociones positivas (generosidad, compasión, calma), las actividades espirituales como la meditación, y la consideración de efectos kármicos* de la vida diaria.  Uso del tiempo: se analiza la naturaleza del tiempo gastado en un plazo de 24 horas incluyendo las actividades que ocupan más tiempo, es importante identificar el uso del tiempo para actividades no laborales.  Vitalidad comunitaria: se centra en las fortalezas y debilidades de relaciones e interacción dentro de las comunidades, los indicadores consisten en: Indicador de vitalidad de la familia, seguridad, reciprocidad, confianza, apoyo social, socialización e indicador de parentesco.  Cultura: para el reino de Bután la cultura ha sido uno de los principales objetivos de política, se centra en la diversidad y la fuerza de las tradiciones culturales, los indicadores consisten en el uso del dialecto Dzongkn, deportes tradicionales, festivales comunitarios, habilidades artesanales, valor de transmisión y mandatos básicos.  Salud: los indicadores de salud evalúan el estado de la población con relación a este factor, los determinantes de salud y el sistema de salud en general. El índice de salud se compone de estado de salud,

40

THE CENTER FOR BHUTAN STUDIES. Gross National Happiness. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 15 septiembre de 2013]. * El Karma es una energía transcendente que se deriva de los actos de las personas. En la encuesta se le pregunta a las personas si consideran el karma en la vida diaria.

58

educación en temas relacionados con la salud (conocimiento de la trasmisión de VIH) y barreras a los servicios de salud.  Educación: este componente tiene por objeto medir la educación en sí misma y la eficacia de la misma. El índice de educación se compone de logros de educación, indicador de logros de educación, indicador del idioma Dzongkh y de los indicadores de alfabetización histórica y popular.  Diversidad Ambiental: incluye datos de percepción de la ecología, la diversidad y la capacidad de recuperación ambiental. Está compuesto por: Un indicador de la degradación ecológica, indicador del conocimiento ecológico y un indicador de forestación.  Nivel de vida: abarca la situación económica básica de los ciudadanos y está compuesto por indicadores de ingresos, alojamiento, seguridad alimentaria y condiciones de vida.



Gobernabilidad: evalúa cómo perciben los individuos las funciones del Gobierno, especialmente su eficacia, honestidad y calidad. Los Indicadores del buen Gobierno consisten en el indicador de libertad e 41 indicador de la confianza institucional.

2.4 REFLEXIONES A LOS INDICADORES Los índices más usados en la documentación internacional del tema de la pobreza son la línea de pobreza definida como dos dólares diarios; la línea de indigencia, un dólar, y el índice de necesidades básicas insatisfechas. El ICV y el IDH generalmente son usados en términos de comparaciones de regiones y países. No obstante, es pertinente apuntar algunas falencias de los indicadores. Los datos mostrados en términos de disminución porcentual pueden estar sesgados; por ejemplo, qué tan controlable es la población de los indigentes que viven bajo los puentes y a la orilla de los caños para sacar una muestra representativa; generalmente, este problema en la Encuesta Nacional hace que la investigación tenga problemas de significancia y de exclusión. Otro de los factores que puede sesgar las cifras está en lo que se refiere a la disminución de la pobreza rural, ya que mucha de esa reducción tiene una importante causa en la migración de más de un millón y medio de personas desde 1988hasta la fecha (Colombia Poverty Report, 2002); es obvio que si los pobres del campo se trasladan a las ciudades, la pobreza rural mostrará en los estudios tasas de crecimiento menores que las de 41

CABALLERO R., César A., GARCIA, María A. y VÉLEZ C., Sara. Pobreza y desigualdad: un balance de la información disponible. Bogotá: Friedrich Ebert Stiftung y FESCOL, 2008. p. 36.

59

las cabeceras y ciudades. En cuanto a los indicadores como tales, un problema que se le atribuye al NBI es que las cuatro necesidades que mide tienen mayor incidencia entre los pobres que entre la población en conjunto por lo que la incidencia entre las personas de bajos ingresos no es abrumadora. En los centros urbanos, por ejemplo, sólo una de tres personas pobres es clasificada como tal bajo el indicador de las necesidades básicas; según el Banco Mundial el 80% de las personas clasificadas como pobres tienen ingresos superiores a aquellas que son pobres de acuerdo con la Línea de Pobreza(LP), y esto conlleva implicaciones distributivas porque de esta manera se les estará ayudando menos a aquellos individuos con menores ingresos; cuando se trate de dirigir la acción gubernamental a las familias de pobreza absoluta, el uso de este índice acarrearía grandes errores de exclusión y de inclusión. La metodología tradicional clasifica el porcentaje de la población cuyo ingreso está por debajo de la LP, pero con esta modalidad no se tiene en cuenta un componente importante que no pasa por el mercado, el autoconsumo y el consumo provisto por asistencia pública del Estado. Como dice Juan Luis Londoño, tanto los indicadores por ingreso como por necesidades satisfechas son parciales al computar la compleja dimensión del problema de la pobreza. En cuanto al Índice de felicidad del reino de Bután, rompe con los esquemas tradicionales para medir la pobreza, no es posible hacer uso de este indicador para la comparación mundial debido a que las variables de cultura y religión se circunscriben a Bután (aplicable en una región particular de Asia, en el mejor de los casos). 2.5 PLANES DE DESARROLLO Y OBJETIVOS DEL DESARROLLO DEL MILENIO La Constitución Política de Colombia de 1991 ha representado el mayor reto para la política social colombiana en los setenta años. La Constitución Nacional amplió de forma considerable el conjunto de derechos sociales para los colombianos, comprometió recursos fiscales en la financiación de los servicios sociales y estableció principios que buscan la coordinación de esfuerzos públicos y privados en la provisión de los servicios que demanda crecientemente nuestra población. El desarrollo de estos principios constitucionales representa la mayor oportunidad para que mejoren las condiciones de vida y para los nuevos gestores de la política social que buscan su posibilidad. En los 90’ se implementaron en Colombia una serie de reformas económicas y jurídicas entre las cuales se destacan la apertura comercial y cambiaria, la reforma laboral, la descentralización fiscal y la mayor independencia del Banco Central (Banco de la República). Dichas reformas afectaron las relaciones y estructuras

60

económicas, produciendo ajustes en los mercados y afectando el nivel de pobreza, la distribución del ingreso y las fuentes de crecimiento de la economía. Con el anterior panorama, es importante abordar lo que los Gobernantes establecieron a través de sus planes de desarrollo nacional y como trabajaron para lograr reducir la pobreza en Colombia y las estrategias adoptadas para lograr el objetivo propuesto. Cuadro 11. Planes de desarrollo en Colombia (1970-2014). Presidente Misael Pastrana

Periodo

Plan de Desarrollo

1970 - 1974 Las cuatro estrategias

Alfonso López Michelsen 1974 - 1978 Para cerrar la brecha Julio César Turbay Ayala 1978 - 1982 Plan de Integración Nacional Belisario Betancur

1982 - 1986 Cambio con equidad

Virgilio Barco

1986 - 1990 Plan de economía social

César Gaviria

1990 - 1994 La revolución Pacífica

Ernesto Samper

1994 - 1998 El salto social

Andrés Pastrana

1998 - 2002 Cambio para construir la paz

Álvaro Uribe Vélez

2002 - 2006 Hacia un estado comunitario

Álvaro Uribe Vélez

2006 - 2010 Estado Comunitario: desarrollo para todos

Juan Manuel Santos

2010 - 2014 Prosperidad para todos

Fuente: Autora. 2.5.1 Cambio para Construir la Paz (1998-2002). En el Plan de Desarrollo Cambio para Construir la Paz, existía una preocupación por la pobreza, sin establecer metas concretas para aliviarla. También la generación de empleo se encontró dentro de la intención de política de este Gobierno. La política pública de la Administración del Presidente Pastrana estableció una estrecha relación entre pobreza y conflicto. Su preocupación se centró en los programas y proyectos para las zonas de conflicto a través del Plan Colombia (cultivos ilícitos y desplazados) y también se apoyó en programas orientados a la competitividad del Sector Agropecuario. Especial atención recibe la atención a la población desplazada. Durante el período de Gobierno del presidente Pastrana, surgió la Red de Apoyo Social, para mitigar los efectos de la crisis económica sobre los grupos poblacionales más vulnerables de una forma rápida (mujeres, jóvenes, niños y desempleados). Los programas que hacían parte de la RAS eran: Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Empleo en Acción. Se buscaba resultados rápidos de los programas y flexibilidad. De estos programas el que tuvo efectos en lo rural fue el de Familias en Acción ya que los otros, fueron diseñados para ámbitos urbanos. 61

Familias en Acción trabaja con subsidios monetarios directos a la demanda; funcionaba con una institucionalidad independiente a las que tradicionalmente hacían este tipo de intervenciones como por ejemplo el ICBF para asegurar según se mencionaba en el diseño intervenciones ágiles y oportunas; exigía que los municipios garantizarán y mantuvieran la calidad y cantidad de la oferta local de servicios de educación y salud. Es importante resaltar que Colombia en el año 2000, firmó la Declaración de los Objetivos del Milenio junto con 188 países más en la Asamblea de las Naciones Unidas como fue presentado en el marco de referencia, sin embargo 94 Evaluación de Políticas Públicas No. 3, Red de Apoyo Social: conceptualización y evaluación de impacto. La Administración Pastrana, no realizó ningún diseño de política pública para cumplir con este compromiso, como si lo haría el siguiente Gobierno. Se puede afirmar que en el Gobierno Pastrana, se eliminaron las políticas integrales para el desarrollo rural, en cabeza del Ministerio de Agricultura y con efectos en la reducción de la pobreza rural. La Presidencia de la República empezó a tener gran injerencia en las zonas rurales quizá con estrategias que no distinguen las particularidades de lo rural y con énfasis en contra restar la situación de violencia. 2.5.2 Hacia un Estado Comunitario 2002-2006. Al revisar el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006 “Hacia un Estado comunitario” se observa que no se presenta un enlace directo con la consecución de los logros de los ODM sobre reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, ya que ésta no aparece como un objetivo explícito en tal plan. Posteriormente, al analizar el PND 20062010 “Estado comunitario: desarrollo para todos”, se encontró que hay una mejora sustancial en el tema de pobreza con respecto al PND anterior. Quizás debido a que en el PND 2002-2006 no se presentó el tema de la pobreza explícitamente, y a que ésta seguía siendo muy alta en el 2003. En dicho plan se presenta el tema de la pobreza como un objetivo general con proyecciones de metas anuales y con un 42 plan de inversiones explícito sobre la reducción de la pobreza.

El Congreso de la República de Colombia, aprobó mediante la Ley 812 de 2003, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2002-2006 “Hacia un Estado Comunitario”, 42

BASTO MERCADO, Luis E. Concordancia entre el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio sobre la pobreza, con los planes nacionales de desarrollo de Colombia 2002-2010: evaluación con un modelo de cointegración. En: Revista Equidad y Desarrollo. Enero-junio, 2009, no. 11, p. 105-124.

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planteando que el objetivo principal que se establece llevar a la economía colombiana en una senda de crecimiento y desarrollo sostenido y de esta forma lograr mejorar las condiciones de igualdad de todos los ciudadanos colombianos. Posteriormente, el Congreso de la República aprueba mediante la Ley 1151 del 2007, el PND 2006-2010 “Estado comunitario: desarrollo para todos”, cuya única finalidad es continuar en causando la economía en la senda de crecimiento y desarrollo logrados en periodo anterior bajo la misma presidencia. Para el gobierno de Álvaro Uribe, el país viene de un proceso de paz fallido y de un entorno económico no favorable no solo nacional sino internacionalmente, ya que el mundo estaba saliendo de las crisis económicas; por lo que su plan de desarrollo se basó e hizo más énfasis en la seguridad y en el crecimiento económico. En el primer periodo presidencial de Álvaro Uribe Vélez, continuó con el programa de Andrés Pastrana “Familias en Acción”, con el cual logro ampliar a 265.975 niños en situación de desplazamiento los cuales recibieron ayudas de educación y alimentación; le dio a 272.579 personas que se les ayudo con subsidios en salud; creo 232.115 cupos para educación en el sector oficial, “la asignación de 5.483 nuevos subsidios para Vivienda de Interés Social rural y urbana, la adjudicación de 24.567 hectáreas para 1.314 familias, y la vinculación a proyectos de seguridad alimentaria de otros 12.616 hogares”.43 Para mantener el programa que venia desarrollando con la población desplazada, se asigno un presupuesto de 880 millones de pesos. Adicionalmente, como parte del modelo de atención integral a la población vulnerable, pobre y desplazada, el Programa Nacional de Paz y Desarrollo priorizado proyectos de seguridad alimentaria, gestión social y cultural, generación de empleo e ingresos, mejoramiento de condiciones habitacionales y sub proyectos ambientales, que han beneficiado directamente a 7.263 personas y que se incremento en el segundo periodo. 2.5.3 Plan de Desarrollo 2006-2010. La principal estrategia para combatir la pobreza y la desigualdad es procurar que los esfuerzos que adelanten el Estado y la sociedad civil cuenten con mecanismos explícitos dirigidos a dar acceso preferente a la población más pobre y vulnerable. Alcanzar niveles de pobreza y desigualdad menores depende fundamentalmente del cumplimiento de otras metas, en áreas como crecimiento, infraestructura, vivienda, y seguridad y justicia. En lo social se destacan como de mayor importancia el cumplimiento de las metas 43

COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2002-2006 : hacia un estado comunitario. Bogotá: Imprenta Nacional, 2003. p. 196.

63

en la generación de empleo y en el mejoramiento de su calidad, y en la cobertura en educación, ya que estos dos sectores tienen la mayor influencia sobre los ingresos. De igual manera, las metas en demografía, en particular aquellas de fecundidad, tendrán un efecto directo sobre el ingreso de los hogares. En cuanto a la medición de la pobreza, el DANE será el encargado de producir las cifras de pobreza dos veces al año, de acuerdo a la metodología señalada por el MERPD. El proceso de publicación de las cifras de pobreza debe incluir, además de la medición y cálculo, el sometimiento de resultados, metodologías y parámetros de medición a validación por parte de un comité consultivo de expertos y la legitimación de las cifras mediante la socialización de los resultados y la metodología. Los grandes retos para reducir los actuales niveles de pobreza y desigualdad son:  Articular el Sistema de Protección Social para que sea un sistema integrado, con capacidad institucional, que responda a las necesidades de aseguramiento de la población y apoye a las familias más pobres.  Fortalecer la Promoción Social para la reducción de desigualdades socioeconómicas, racionalizando la oferta de servicios, y teniendo a la familia como sujeto de intervención.  Mejorar la focalización de subsidios, llevando a cabo una reingeniería de procesos de focalización en los programas sociales. El Conpes Social 100 recomendó a los Ministerios y demás entidades ejecutoras, desarrollar en este cuatrienio lo siguiente: 1) revisar los procesos de identificación, selección y asignación de recursos de los programas sociales existentes; 2) avanzar en la sistematización de los registros administrativos de beneficios; 3) avanzar en el diseño e implementación de una estructura articulada entre los diferentes programas sociales, que facilite el monitoreo de los procesos de selección y asignación de subsidios; y 4) evaluar las metodologías de focalización e implementar acciones que garanticen su actualización y su aplicación y 44 administración transparente.

2.5.4 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. El Plan de Desarrollo Nacional del 2010 - 2014 es diferente a las anteriores administraciones debido fundamentalmente al contexto histórico donde pasamos de ser una economía emergente a ser atractiva para la inversión y el turismo; pasamos a integrar un grupo selecto de naciones los Civets*, consideradas como 44

Ibíd., Plan nacional de desarrollo 2006-2010. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 19 noviembre de 2013]. * Civets: Colombia, Indonesia, Vietnam, Turquía y Suráfrica.

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las economías con grandes expectativas de crecimiento para las próximas décadas, adicionalmente se ha iniciado el proceso para ingresar a la OCDE. Situándonos en una posición interesante y atractiva a nivel mundial, que nos muestra como un país con grandes posibilidades para ofrecer al mundo, frente a grandes retos como el de consolidar la seguridad, disminuir la pobreza, que nos permite construir la prosperidad democrática. Bajo estos eventos que se vislumbran nos permite sonar en hacer parte del selecto grupo de países desarrollados. Con el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, se establecen unas estrategias para lograr dicho objetivo: Colombia requiere incorporar unos ejes transversales que deben estar presentes en todas las esferas del quehacer nacional:  Innovación: en las actividades productivas nuevas y existentes, en los procesos sociales de colaboración entre el sector público y el sector privado, en el diseño y el desarrollo institucional.  Buen Gobierno: como principio rector entre el Gobierno y el ciudadano.  Mayor y mejor posicionamiento internacional de Colombia: en los mercados internacionales, en las relaciones internacionales, y en la agenda multilateral del desarrollo y de la cooperación.  Sostenibilidad ambiental: sea una prioridad y una práctica como elemento esencial del bienestar y como principio de equidad con las futuras generaciones. Con estos ejes transversales, el camino a la Prosperidad Democrática, a la Prosperidad para Todos, debe basarse en tres pilares:  Un crecimiento sostenido basado en una economía más competitiva, más productiva y más innovadora, y con sectores dinámicos que jalonen el crecimiento.  Una estrategia de igualdad de oportunidades que nivele el terreno de juego, que garantice que cada colombiano tenga acceso a las herramientas fundamentales que le permitirán labrar su propio destino, independientemente de su género, etnia, posición social o lugar de origen.  Una estrategia para consolidar la paz en todo el territorio, con la consolidación de la seguridad, la plena vigencia de los Derechos Humanos y el funcionamiento eficaz de la justicia. La Prosperidad para todos pasa, por una reducción de las desigualdades regionales, de las brechas de oportunidades entre las regiones de Colombia, es decir, por una mayor convergencia regional.

65

La prosperidad para todos debe llegar a todos los colombianos, a cada 45 municipio, departamento, región.

Figura 8. Ejes del plan nacional de desarrollo 2010-2014.

Fuente: COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 19 noviembre de 2013]. El éxito de las estrategias incluidas en cada uno de estos ejes dependerá de la efectividad de la ejecución de las entidades del Estado, pero también del papel crucial que jugará el sector privado y la sociedad civil. El Estado es quien despeja el camino - fija las reglas de juego y dirime los conflictos-, pero el sector privado es quien lo construye y lo recorre. Como lo ha dicho el Presidente Juan Manuel Santos, el objetivo es establecer un gobierno de Tercera Vía que se resume en un principio fundamental: el mercado hasta donde sea posible y el Estado hasta donde sea necesario. Un gobierno que prioriza las políticas que consiguen los mayores resultados sociales, independientemente de su origen político. Políticas que conduzcan a una mayor cohesión social, a trav;es de la generación de empleo, la educación y la igualdad de oportunidades, y que también promuevan la participación ciudadana y la responsabilidad social.

45

COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 19 noviembre de 2013].

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3. SEGUIMIENTO A LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS, REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN COLOMBIA 3.1 ANTECEDENTES A un año de vencerse el plazo establecido para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, Colombia avanza en la dirección esperada para alcanzar la mayoría de las metas nacionales a las que se comprometió en la Cumbre del Milenio aprobada el 8 de septiembre de 2000 por los 189 Estados miembros de las Naciones Unidas, las naciones confirmaron el propósito de tener un mundo más pacífico, más próspero y más justo, para todos los habitantes. Enmarcados en los valores de libertad, igualdad, solidaridad, tolerancia, respeto por la naturaleza y responsabilidad común, se acordaron ocho objetivos claves, que se abordaron en el anterior capítulo, conocidos como los “Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM”.46 En el Informe sobre Desarrollo Humano 2003 - Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: un pacto entre las naciones para eliminar la pobreza, elaborado y publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Ediciones Mundi-Prensa 2003, se establece que a pesar de los compromisos asumidos por la naciones para reducir la pobreza y avanzar en otras áreas del desarrollo humano, en la práctica su implementación en el mundo se está retrasando. Se progresa en algunos objetivos, pero el análisis por regiones, países o distintas áreas dentro de los países revela que todavía queda mucho trabajo por hacer. En la década pasada, más de 50 países o distintas áreas dentro de los países se han empobrecido y muchos de ellos ven ahora cómo sus tasas de esperanza de vida caen en picada a causa del VIH/SIDA. En algunos de los más retrasados a menudo desgarrados por conflictos se reducen de forma importante las tasas de matriculación y accesos a la atención sanitaria básica. Además, el medio ambiente se está deteriorando en casi todo el mundo. Los ODM han permitido un nuevo marco para el desarrollo que exige resultados y una mayor responsabilidad. Además, se evidencia que juega un papel muy importante la voluntad política y las buenas políticas que cimientan la consecución de los Objetivos que van acompañados con una estrategia de desarrollo bajo la responsabilidad, el control y la tutela del país involucrado, requiriendo una

46

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. . Hacia una Colombia equitativa e Incluyente: Informe de Colombia. Objetivos de desarrollo del milenio. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013].

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gobernabilidad transparente y responsable, con ello permite avanzar y comprometer de forma importante en estos compromisos al Gobierno Nacional. En el 2002 se propone un Pacto de Desarrollo del Milenio, cuyo único función es crear una “nueva alianza entre los países desarrollados y en desarrollo”, para aplicar la Declaración del Milenio, y de esta manera permite adecuar y adaptar las estrategias de desarrollo nacionales y el apoyo internacional de los donantes, los organismos internacionales y otros, para asumir y cumplir los retos contemplados en los ODM. Adicionalmente, el Pacto responsabiliza de forma directa a ambas partes, pues se requiere elaborar y adoptar reformas audaces a los países pobres y obliga a los países donantes a dar un paso adelante y respaldar esos esfuerzos. A través del Pacto se pretende poner de manifiesto las áreas clave de intervención desde la gobernabilidad democrática, hasta la estabilidad económica o los compromisos en materia de salud y educación, que deberían ser el motor tanto a nivel nacional como internacional para lograr las metas trazadas. En los países más pobres, se elaboran y aplican los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza que buscan ofrecer ideas concretas sobre la manera de garantizar que los excelentes intenciones emanadas de la Declaración del Milenio, que ubican a la pobreza como máxima prioridad en el mundo, obedezcan a auténticos planes de acción bajo la responsabilidad nacional que las conviertan en realidad. Los ODM apoyan el desarrollo humano, y están encaminados a lograr que se empleen las políticas correctas y disponer de los recursos suficientes para tal fin. Es importante determinar las preocupaciones que tiene los pobres, entre otros se mencionan las siguientes:  Su nivel de ingreso  Sus hijos cuenten o no con acceso a la educación  Si sus hijas son discriminadas a la hora de acceder a la educación  Las pandemias y las enfermedades infecciosas como el VIH/SIDA  El medio ambiente que les rodea y el hecho de no tener acceso a agua potable y saneamiento. Las iniciativas a largo plazo para reducir el hambre y la pobreza a la mitad fracasarán de no producirse una reestructuración fundamental del sistema de comercio mundial, especialmente en el sector agrícola, en el que las subvenciones

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de los países ricos se supriman, los aranceles se rebajen y se establezcan unas condiciones iguales para todos.47 “La visión de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) para que se puedan cumplir se debe adoptar como un instrumento para gestionar mejor la globalización a favor de los pobres, los Objetivos tienen que verse como un conjunto indivisible, y se debe articular con la promesa sin precedentes de mejorar el desarrollo humano en todos las países; promesa que todos los países del mundo se han comprometido a cumplir. Pero el desafío real consiste en lograr que se ciñan a esta promesa y en ayudarles a alcanzar los Objetivos”.48 A continuación se consolidan los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio, planteados para los 189 Estados miembros de las Naciones Unidas (2000-2015): Tabla 2. Indicadores objetivos de desarrollo del milenio (ODM).

2. Lograr la enseñanza primera universal

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre

ODM

INDICADOR 1.1 Proporción de personas que se encuentran debajo de la línea de pobreza 1.2 Proporción de personas que se encuentran debajo de la línea de indigencia 1.3 Tasa de desempleo 1.4 Tasa de informalidad. Trece áreas 1.5 Porcentaje de niños menores a 5 años que se encuentran en desnutrición global, no tienen el peso para la edad 1.6 Desnutrición crónica 1.7 Porcentaje de población total en subnutrición 1.8 Porcentaje de niños con bajo peso al nacer 2.1 Tasa de cobertura bruta en educación preescolar 2.2 Tasa de cobertura bruta en educación básica primaria 2.3 Tasa de cobertura bruta en educación básica secundaria 2.4 Tasa de analfabetismo para personas entre 15 y 24 años 2.5 Tasa de cobertura bruta en educación media 2.6 Tasa de repetición en educación básica y media 2.7 Escolaridad, años promedio de educación para personas entre 15 y 24

LÍNEA DE BASE DEL PAÍS 53.8% 1991 20.4% 1991 16.7% 2002 54.5% 2001 8.6% 1990

37.2% 2010 12.3% 2010 11.7% 2010 51.6% 2010 3.4% 2010

MESEP-GEIH-ECH

26.1% 1990 17% 1990 7.68% 1998 44.9% 1992 83.9% 1993 7.5.5% 1992 3.4% 1993 42.93% 1993 6.10% 1992 1.78 años 1992

13.2% 2010 13% 2004-2006 9.02% 2009 109.44% 2009 109.1% 2010 102.2% 2009 1.9% 2010 78.61% 2010 2.12% 2009 9.27% 2010

ENSIN –ICBF

47

ULTIMO DATO DE COLOMBIA

FUENTE

MESEP-GEIH-ECH DNP - DANE- GEIH DNP ENSIN-ICBF

FAO DANE - Estadísticas vitales MEN MEN MES DANE-CENSO DANE-EF/MEN MEN DANE-ENH-GEIH

UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Human Development Reports. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013]. 48 Ibíd., p. 6

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ODM

INDICADOR

LÍNEA DE BASE DEL PAÍS

ULTIMO DATO DE COLOMBIA

FUENTE

3.1 Proporción de escaños ocupados por mujeres en el Congreso Nacional 3.2 Proporción de mujeres candidatas sobre el total de personas candidatizadas (alcaldías) 3.3 Proporción de mujeres en los niveles 1 y 2 de las ramas ejecutiva y judicial, a nivel nacional y territorial 3.4 Brecha en la tasa de participación femenina 3.5 Brecha en la tasa de desempleo 3.6 Brecha de ingresos laborales mensuales promedio 3.7 Porcentaje de mujeres alguna vez unidas que experimentó violencia física por parte del esposo / compañero (de 15 a 19 años) 3.9 Porcentaje de mujeres que han sido violadas por una persona diferente al cónyuge por departamento 3.10 Proporción de mujeres valoradas por violencia de pareja 3.11 Tasas de informes parciales sexológicos en mujeres 4.1 Cobertura de vacunación en triple viral 4.2 Cobertura de vacunación en DPT 4.3 Mortalidad en menores de 5 años por 1000 nacidos vivos 4.4 Mortalidad en menores de 1 año por 1000 nacidos vivos 5.1 Razón de mortalidad materna por 100.000 nacidos vivos 5.2 Porcentaje de mujeres con cuatro o más controles prenatales 5.3 Atención institucional del parto 5.4 Atención de parto por personal calificado 5.5 Prevalencia de uso de métodos anticonceptivos modernos en mujeres actualmente unidas y sexualmente activas no unidas 5.6 Porcentaje de mujeres gestantes de 15 a 19 años 5.7 Tasa ajustada de cáncer de cuello uterino por 100.000 mujeres 6.1 Muertes por malaria (casos)

6. Combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades

5. Mejorar la salud materna

4. Reducir la mortalidad infantil 3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer

años

6.2 Muertes por dengue (casos) 6.3 Letalidad por dengue 6.5 Prevalencia de infección VIH/SIDA en

Cámara 8.06% Senado 7.205 1991-1994 17.01% 2003

11.4% 16.7% 2010-2014 19.8% 20.1

35% 2006

39% 2009

Registraduría nacional del Estado Civil Registraduría nacional del Estado Civil Depto., Admivo Función Pública

34.8 P.P 1996 6.8P.P. 1996 23.5% 1996 40.0% 2000

22.4 P.P 2010 6.6P.P 2010 20% 2009 37.4% 2010

DANE - ENG Y GEIH DANE - ENG Y GEIH DANE - ENG Y GEIH MPS PROFAMILIA ENDS

19.8% 2000

13.45% 2010

MPS PROFAMILIA ENDS

208.4 2008 79.5 2008 82.0% 1990 87.0% 1990 57.46 1990 36.67 1990 100.4 1990 66% 1990 76.30% 1990 80.60% 1990 59.0% 1995

222.1 2010 73.4 2010 88.5% 2010 87.9% 2010 24.29 2009 20.13 2009 72.88 2009 83.81% 2009 98.40% 2009 98.44% 2009 63.10% 2010

INMLCF

12.80% 1990 11.40 1998 227 198 234 1998 4.64% 1998 0.65%

19.50% 2010 8.5 2008 28 2009 92 2009 1.29% 2008 0.57%

DANE

70

INMLCF MPS-PAI MPS-PAI DANE – EEVV DANE – EEVV DANE – EEVV DANE – EEVV DANE – EEVV DANE – EEVV ENDS

DANE DANE, EEVV DANE, EEVV MPS Y DANE MPS y INS

ODM

LÍNEA DE BASE DEL PAÍS 2003

2009

6.6 Tasa asociada a mortalidad por VIH/SIDA 6.7 Porcentaje De transmisión materno infantil de VIH 6.8 Cobertura de tratamiento antirotroviral

3.68 1998 5.8% 2008 52.3% 2003

5.21 2010 5.1% 2010 71% 2010

MPS

7.1 Cobertura de acueducto urbano

96.7% 2010 89.9% 2010 72.5% 2010 66.6% 2010 28.300 2010 23.80% 2005 15.6% 2008

DANE - DNP

7.7 Porcentaje de hogares que habitan en asentamientos precarios

94.6% 1993 81.8% 1993 41.01% 1993 51% 1993 23.000 2003 23.80% 2003 19.90% 2003

8.1 Abonados a móviles por cada 100 habitantes

11.13 2002

95.3 2010

8.2 Usuarios de Internet por cada 100 habitantes

4.84 2002

51.3 2010

8.3 Número de computadores por cada hogar

3.40 2002

16.8 2010

Ministerio Tecnologías de información y comunicaciones Ministerio Tecnologías de información y comunicaciones Ministerio Tecnologías de información y comunicaciones

INDICADOR

8. lograr el acceso universal a las Tecnologías de la información y las comunicaciones TICS

7. Garantizar la sostenibilidad ambiental

población general de 15 a 49 años de edad

7.2Cobertura de alcantarillado urbano 7.3 Cobertura de acueducto rural 7.4 Coberturas de saneamiento básico rural 7.5 Hectáreas anuales reforestadas 7.6 Hogares con déficit cualitativo

ULTIMO DATO DE COLOMBIA

FUENTE

MPS MPS Observatorio nacional de gestión en VIH

DANE – DNP DANE – DNP DANE – DNP MAVDT DANE – CENSO DANE – MAVDT de la las de la las de la las

Fuente: PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Boyacá: Informe sobre el estado de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Estado de avance 2012. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013].

3.2 OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO FRENTE AL CASO COLOMBIANO El Estado colombiano adoptó mediante el documento Conpes Social 9149 del 14 de marzo de 2005 “Las Metas y estrategias de Colombia para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio - 2015”, presentado para cada uno de los objetivos, las metas particulares que el país espera alcanzar en el 2015, así como las estrategias necesarias 49

CONPES. Modificación a CONPES social 91 del 14 de junio de 2005: metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio-2015. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013].

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para implementar y fortalecer su consecución. Estas metas se establecieron, tomando como línea de base el año de 1990 (conforme a lo planteado en la Declaración del Milenio) para la mayor parte de los indicadores o aquel para el cual se contará con la información disponible que reflejara de mejor manera la situación de base de cada uno de 50 los objetivos.

Las políticas y estrategias requeridas para el avance y el aceleramiento en cumplir con los ODM, serán las establecidas en el Conpes Social 91 y las particularmente ajustadas o relevadas en las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”. De acuerdo a lo anterior, se determinan 18 metas y 58 indicadores que facilitan al seguimiento de forma permanente a los ODM por parte de Colombia. Los cambios respectivos en indicadores, línea de base, situación actual, así como las metas propuestas de 2014 y 2015 para cada ODM. Para lograr el cumplimiento del Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre, se plantean las siguientes estrategias:  1A. Reducir la pobreza y la pobreza extrema. El Gobierno Nacional en cabeza del DNP y del DANE, respecto a este indicador especialmente formalizó la creación de la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP). Se actualizan las correspondientes series. Finalizado dicho proceso y el ajuste a la metodología de estimación de pobreza por ingreso autónomo, se hizo necesario recalcular las líneas de base y metas, para garantizar la comparabilidad con la nueva serie. En la Tabla 3 se muestran los resultados de la Fase 1 de la MESEP, que se ocupó de la revisión de las series producto de o s cambios metodológicos efectuados a las encuestas de hogares por parte del DANE y otras actualizaciones adicionales.* En cuanto a la segunda fase, la MESEP ha abordado la revisión de la metodología de estimación de pobreza por ingreso autónomo, lo cual podría eventualmente derivar en ajustes a los datos de estos indicadores, las líneas de base, series y metas respectivas.

50

Ibíd., p. 2, 6, Los cambios más importantes fueron el tamaño de muestra, el medio de captura de la información (de encuesta en papel a dispositivo móvil), la longitud y el orden del cuestionario. Dentro de las actualizaciones adicionales están el uso de las proyecciones de población con base en el Censo 2005 y el cambio en el año base de Cuentas Nacionales para el ajuste de ingresos que para el período 2002-2005 corresponde ala base 2000 definitiva y para 2008, la información provisional a 2007. Las series no incluyen los años 2006 y 2007 pues no fue posible utilizar la nueva información de la Gran Encuesta Integrada de Hogares - GEIH por problemas de comparabilidad con la fuente anterior. *

72

Tabla 3. Meta universal: 1a. reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a 1 dólar por día.

De acuerdo a los indicadores se muestra como el porcentaje de personas en pobreza extrema ha experimentado una disminución respecto al 2009 que estaba en 16,40% y se espera que disminuya para el 2014 en un 6.9% y en el 2015 dismunuya en un 0,7%.  1B. Aumentar el empleo formal. En la Asamblea de Naciones Unidas de 2005, se incluyeron nuevos indicadores y a la vez que se modificaron y eliminaron otros, de tal suerte que para el 2008, se cuenta con una lista oficial de indicadores51, que incluye como meta el lograr el pleno empleo y productivo y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes.

51

LISTA OFICIAL DE LOS INDICADORES DE LOS ODM. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013].

73

Tabla 4. Meta universal: 1B. Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes.

En la meta nacional se espera que la tasa de infomalidad tienda a disminuir, en el 2010 se ubicaba en un 51,6% pero se espera que para el 2014 las politicas públicas permitan disminuir en 5,92% y lo proyectado para el 2015 se espera que alcance un 45% que constituye una disminución representativa en cuanto a la linea base del 2001 que fue de 54,5%.  1C. Acceso a una Alimentación adecuada y suficiente. En el 2010, Colombia mediante resolución No.2121 del Ministerio de la Protección Social, adoptó unos nuevos patrones de crecimiento que describen la forma en que los niños deben crecer en condiciones óptimas de salud, nutricionales y ambientales*, lo cual hace necesario recalcular la serie existente en el indicador de niños menores de 5 años con desnutrición global, de manera que se ajuste la estimación de las prevalencias. Lo anterior genera cambios en la línea base base (de 10% a 8,60%) y en la meta (de 3% a 2.60%).

*

Los nuevos patrones se basan en decisión basada en la metodología el estudio Multicéntrico de la Organización Mundial de la Salud - OMS el cual tiene por objeto proveer datos que indicaran cómo deben todos los niños, cuando se garantiza una alimentación adecuada, con prácticas saludables como alimentación con leche materna, una adecuada atención de salud y de un medio ambiente saludable, que incluye la ausencia de tabaquismo en las gestaciones.

74

Así mismo, se incluyen los indicadores de prevalencia de desnutrición crónica* o retraso en talla y de porcentaje de niños con bajo peso al nacer.** Tabla 5. Meta universal: 1C. Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.

El en acceso a una alimentación adecuada y suficiente se espera que la prevalencia de desnutrición global o bajo peso para la edad en menores de 5 años para el 2010 es del 3,40% se espera reducir dicho indicador en el 2014 y llegar a un nivel de 2,60% y se espera para el 2015 se mantenga dicho indicador. Colombia se le considera como un país de ingreso medio-alto este progreso, sin embargo, dista de ser realmente satisfactorio. Más allá de los promedios nacionales, el análisis del avance en el logro de los ODM evidencia las profundas inequidades existentes entre regiones y grupos poblacionales, cuyos indicadores sociales presentan rezagos considerables, exacerbados en muchos casos por la *

La cual muestra los efectos acumulativos de privaciones nutricionales a través del tiempo, tanto generacional como durante el desarrollo temprano del niño. ** El peso al nacer se asocia estrechamente con la mortalidad fetal, neonatal y pos natal; además de tener consecuencias adversas en la primera infancia y la niñez en términos de mortalidad, morbilidad, crecimiento y rendimiento. Dado que es posible que este indicador sufra ajustes en su nivel y tendencia por actualización de fuentes, la mesa técnica que estudió el tema, liderada por el Ministerios de la Protección Social, consideró necesario seguimiento especial y evaluar el ajuste a la meta de acuerdo a su comportamiento.

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prevalencia del conflicto armado que golpea con mayor fuerza a la población rural, afro colombiana e indígena. Asimismo, en algunas zonas del país, los avances obtenidos se encuentran amenazados por fenómenos como la ola invernal que ha destruido los medios de vida y las viviendas de numerosas familias, que se presentan en ciertas épocas del año, dificultando la situación de una buena población del país. El proceso de descentralización político- administrativa le ha conferido a los municipios y departamentos del país responsabilidades crecientes en la provisión de servicios sociales básicos, de salud, educación y saneamiento, fundamentales para el cumplimiento de los ODM. De otro lado, el Gobierno Nacional en el Plan Nacional de Desarrollo 20102014 Prosperidad para todos, ha reiterado su compromiso con estos objetivos, como uno de los instrumentos esenciales para reducir la pobreza extrema y para avanzar hacia la igualdad de oportunidades para todos los colombianos. En este contexto, los gobiernos territoriales, en coordinación con el Gobierno Nacional están en capacidad de acelerar su consecución en sus propias regiones, contribuyendo así a 52 reducir las brechas sociales y regionales existentes en el país. Los gobernadores y alcaldes elegidos para el período 2012-2015 tienen el reto de acelerar el logro de los ODM en sus territorios de cara al año 2015. Para contribuir a este propósito, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo presenta los Estados de Avance sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2011 para los departamentos de Bolívar, Boyacá, Cauca, Cesar, Cundinamarca, Chocó, La Guajira, Magdalena, Nariño, Santander y Tolima, así como para los municipios de Barranquilla, Cartagena, Bucaramanga y Soacha. Es importante tener cuenta la situación que tiene cada región, cada departamento por ello hay que incluir las condiciones de vida del territorio como son la ruralidad, la existencia de poblaciones étnicas (afros e indígenas), el impacto del conflicto armado y su vulnerabilidad a fenómenos climáticos 53 como la ola invernal.

En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos” se plantea que la sociedad disponga de igualdad de oportunidades y movilidad social que le permite articular el desarrollo económico y social a través del crecimiento económico y el desarrollo social integral, permitiendo establecer que las personas no se encuentran en una igualdad de condiciones para acceder a los beneficios del crecimiento económico, por ello se implementan unos mecanismos de redistribución y solidaridad. 52

PROGRAMA DE NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO. Boyacá: Informe sobre el estado de avance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Op. cit., p. 3. 53 Ibíd., p. 5, 6.

76

El Gobierno Nacional a través de las políticas públicas encamina sus objetivos a tener igualdad de oportunidades en el acceso y a la calidad del conjunto básico de servicios sociales, que faciliten obtener ingresos suficientes para contar con una condición aceptable que permita un aumento en el nivel de calidad de vida, con lo que se pretende disminuir la oferta gubernamental. Este objetivo se plasma en el PND en el capítulo IV, determinando las estrategias de reducción de la pobreza a través de la promoción y la Red Juntos. En Colombia en el 2011 se implementó la nueva metodología para la medición de la pobreza monetaria54. Dicha tarea fue asumida por la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP), integrado por un grupo de expertos55. A partir de 2012, el DANE, adoptó el cálculo de las cifras de pobreza monetaria con base en la metodología desarrollada por la MESEP. Al analizar los datos de la pobreza y desigualdad se evidencian los siguientes aspectos:  Se observa una disminución en la pobreza, pero se experimenta una diferencia entre ciudades y entre zonas urbanas y rurales.  Para el 2010 se presenta un cambio en la metodología de cuantificación de las estadísticas del DANE, lo que genera una ruptura en los indicadores de pobreza que se venían manejando frente a los que actualmente se están calculando.  Se observa que cada plan de desarrollo aunque contiene políticas que buscan la disminución de la pobreza, estas se ven en algunos casos opacados o con impactos negativos, por eventos coyunturales que atraviese el país exigiendo la desviación de los intereses inicialmente trazados.

54

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y DANE. Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep). Pobreza monetaria en Colombia: Nueva metodología y cifras 2002-2010. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013]. 55 Ibíd., p. 12.

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3.3 ESTRATEGIAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA POBREZA Y LA DESIGUALDAD EN COLOMBIA Figura 9. Plan nacional de desarrollo 2010-2014.

Fuente: COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado el 19 noviembre de 2013]. Antes de cumplirse el tiempo acordado para cumplir con los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio, ODM, Colombia avanza, pero tiene grandes desafíos en materia de pobreza. Según Fernando Herrera, coordinador del área de Pobreza del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), las tareas se están haciendo en los aspectos de mortalidad infantil, en pobreza urbana y en la cobertura de educación. Lo paradójico es que los grandes lunares son estos mismos aspectos. Colombia disminuyó en 15,6% la pobreza entre 2002 y 2011, aún 34,1% de los colombianos son pobres, es decir, 15,6 millones de personas y de las cuales 4,7 millones viven en la indigencia. La pobreza rural sigue siendo alta. De acuerdo a cifras del DANE revela que en el campo la pobreza, medida por los ingresos, asciende al 46,1% de la población. Entre julio de 2012 y junio de 2013 el porcentaje de personas en situación de pobreza fue de 32,2%, lo que representó una disminución de 0,7 puntos porcentuales, con respecto al mismo periodo 2011- 2012. Entre tanto, para este 78

mismo año, el porcentaje de personas en situación de pobreza extrema, se redujo en 0,3 puntos porcentuales para el total nacional, situándose en 10,1 %, informó el Departamento Nacional de Estadísticas, DANE. "En pobreza extrema el total nacional registró 10,1%, es decir, 4 millones 596 mil personas, mientras que para cabeceras fue de 6,5% y 21,8% respectivamente", afirma el director del DANE, Jorge Bustamante. Entre julio de 2011 y junio de 2012, la pobreza por dominio presentó las siguientes variaciones: -0,7 puntos porcentuales (nacional), -1,0 puntos porcentuales (cabeceras), y 0,3 puntos porcentuales (resto). Recordemos que con respecto al año comprendido entre julio de 2011 y junio de 2012 la pobreza extrema por dominio presentó las siguientes variaciones: -0,3 puntos porcentuales (nacional), 0,1 puntos porcentuales (cabeceras), y -0,6 puntos porcentuales (resto). Bustamante, afirmó que en el año comprendido entre julio de 2012 y junio de 2013 el ingreso per cápita de la unidad de gasto, para el total nacional se ubicó en $512.640; en las cabeceras fue $605.076 y en el resto $210.386. En el gobierno de Juan Manuel Santos, durante los últimos tres años, se ha logrado las metas de reducción de pobreza, tanto en términos monetarios, o como el gobierno lo denomina “pobreza multidimensional” que abarca las condiciones de vida de cada persona. El Gobierno Nacional resalta las cifras de personas en condiciones de pobreza que se redujeron durante sus tres años de gobierno en 2,5 millones de personas, mientras que en los ocho años del gobierno anterior esta cifra se redujo en 3 millones de personas. Lo que nos permite pensar que “es posible erradicar la pobreza extrema de aquí al final de esta década”.  EVALUACIÓN DE LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO En su discurso, el presidente Santos presentó un informe de sus programas de gobierno encaminados a erradicar la pobreza, entre los cuales resaltó a la Red Unidos. Según el Mandatario, este programa tiene bajo observación a 1 millón 456 mil familias a las cuales, a través del apoyo de más de 10 mil cogestores, se les brinda apoyo para salir de la pobreza extrema. A estas familias, también se les trata de promover una serie de servicios y accesos como la salud y la educación.

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También se les educa en la cultura del ahorro, con lo que ha logrado que más de 500 mil familias en condiciones de pobreza extrema estén ahorrando para su futuro. Santos también resaltó sus programas de acceso a la salud, a través de los cuales, según él, 2,7 millones de colombianos comenzaron a hacer parte del sistema de salud, con lo que se alcanza una cobertura del 96%. De estos, 575 mil están en condiciones de pobreza extrema. Adicionalmente el Presidente aseguró que, “el haber igualado el régimen contributivo con el régimen subsidiado, ha tenido un impacto muy importante en la lucha contra la pobreza extrema”.  SE HA LOGRADO MUCHO, PERO FALTA MUCHO POR HACER Luego de resaltar sus logros, el presidente Santos menciona los aspectos en los que aún falta mejorar. Según él, “en materia de pobreza todavía tenemos cerca de 14 millones 600 mil colombianos en la pobreza y 4,6 millones en la pobreza extrema”. También reconoció las grandes falencias en el sector rural donde, según él, “los indicadores son mediocres por no decir que malos”. En este sentido aseguró que las inversiones que se hagan a futuro se concentrarán en el sector rural, que es donde también se concentran las cifras de pobreza y de desigualdad. De acuerdo con Planeación Nacional y el DANE, en Colombia una persona se encuentra bajo la línea de pobreza cuando tiene ingresos por debajo de los $190.000 pesos mensuales. Así mismo, se considera que una persona está bajo la línea de pobreza extrema cuando tiene ingresos por debajo de $90.000 al mes.

80

Figura 10. Comparativo con países de América Latina.

Fuente: CEPAL y SEDLAC. Se analizan algunas cifras de la base de datos que nos permiten establecer el comportamiento que ha tenido la reducción de la pobreza y desigualdad frente al Plan Nacional de Desarrollo, focalizándonos en los últimos años. César Caballero, ex coordinador de los ODM en lo local del PNUD, afirma que se ha avanzado en educación y en pobreza gracias al desempeño de la economía; sin embargo, para él hace falta una estrategia de mayor equidad. “El proyecto de Colombia va a llegar en promedio, pero algunos departamentos van a quedar rezagados, como Sucre, Chocó, Cauca y Boyacá”. 3.3.1 Canales para la reducción de la pobreza. La reducción de la pobreza y la desigualdad son un objetivo de la política pública la estrategia para lograrlo es:

81

Figura 11. Dos canales para trabajar en la reducción de la pobreza.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. El Plan de lucha contra la pobreza denominado “Prosperidad para todos” incluye un canal indirecto y uno directo. El indirecto son las condiciones macroeconómicas necesarias para lograr implementar el canal directo: las políticas individuales. En el Gobierno de Juan Manuel Santos se aplica la premisa de las condiciones macroeconómicas, como el crecimiento de la economía, no son suficientes para poder reducir la pobreza y mucho menos la pobreza extrema, que la define la exclusión de los ciudadanos de todo el ciclo económico. Figura 12. Canal directo - aumentar los ingresos.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

82

Figura 13. Canal indirecto - crecimiento económico.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 3.3.2 Metas pobreza - canal indirecto. Figura 14. Incidencia de la pobreza nacional 2002-2014.

Nota 1. Los valores absolutos se calcularon para el total nacional incluyendo territorios nacionales. 2. Se supone una tasa de crecimiento de la población de 1,2% anual hasta 2013 y de 1,1% anual en 2014.

Fuente: DANE.

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Con menor desigualdad están Cundinamarca (0,46), Caquetá (0,46%), Atlántico (0,47%), Risaralda (0,48%) y Meta (0,49%) Pueden haber departamentos “relativamente pobres y sin embargo contar con niveles de desigualdad inferiores al promedio”, según el DANE. Pese a la disminución de la pobreza en todo el país, el DANE destaca una alta disparidad, frente al caso de Bogotá, en Chocó es de 64%, casi el doble del promedio nacional. De acuerdo a información suministrada por el DANE, muestra que la pobreza en todo el país ha venido disminuyendo en el 2011, y esta situación estaba el 34,1% de la población del país, según la mediación que usa la nueva metodología presentada hace un par de años por el Gobierno. Estos indicadores se deben al buen comportamiento de la economía nacional, de la tendencia estable en los precios de los alimentos y de la ejecución de programas sociales. Figura 15. Pobreza metodológica oficial de los países.

Fuente: World Development Indicators. Banco Mundial. Datos 2006 para Guatemala, 2007 para Bolivia, 2008 para México, Panamá, Rep. Dominicana y Uruguay, 2009 para los demás.

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Figura 16. Incidencia de la pobreza extrema nacional 2002-2014.

Nota 1. Los valores absolutos se calcularon para el total nacional incluyendo territorios nacionales. 2. Se supone una tasa de crecimiento de la población de 1,2% anual hasta 2013 y de 1,1 anual en 2014.

Fuente: DANE. Una familia de cuatro personas en el 2011 lograba un ingreso superior a $778.784 lograba salir de la pobreza. En Colombia para que un individuo sea considerado pobre, sus ingresos mensuales en el 2011 debían ser, como máximo de $194.696, según información del DANE. En la línea de pobreza extrema (indigencia) se ubican quienes tuvieron en el 2011 un ingreso mensual de $87.672 como máximo. Esto quiere decir que una familia de cuatro personas vivía en la pobreza extrema cuando sus ingresos en el 2011 llegaban, como máximo a $350.688 mensuales. Este valor para medir la pobreza, calculado por el DANE, se considera como el monto mínimo de dinero para adquirir una canasta de alimentos que necesita una persona para sobrevivir como ser humano.

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Figura 17. Coeficiente de GINI

Fuente: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN y DANE. Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep). Pobreza monetaria en Colombia: Nueva metodología y cifras 2002-2010. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013]. La evidencia para Colombia de acuerdo a lo que se ve en el anterior cuadro. Según Samuel Azout, alto consejero para la prosperidad, Colombia estaría ubicado en el cuarto país del mundo en desigualdad, con un índice Gini* de 0.56. Colombia según datos de las Naciones Unidas tuvo un Coeficiente de Gini de 0,55 ubicándose entre los primeros países del mundo en cuanto a la desigualdad social. Se encuentran países por debajo de Colombia en este aspecto como Guatemala. Teniendo en cuenta que América Latina es la región más desigual del mundo.56 En todo el país hubo un alivio mínimo en desigualdad, al pasar el coeficiente de 0,56 a 0,55. En la capital del país, el coeficiente bajó de 0,53 a 0,52. Los departamentos con mayores índices de desigualdad, superiores, además, al índice nacional, son Chocó (0,57%), La Guajira (0,57%), Córdoba (0,56), Huila (0,56%) y Cauca (0,55).

*

Coeficiente de Gini es la medida técnica de la desigualdad en la distribución del ingreso, en la que 1 es lo más alto. 56 DESIGUALDAD EXTREMA EN COLOMBIA. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: 19 noviembre de 2013].

86

3.3.3 Canal directo - igualdad de oportunidades. Figura 18. Índice de pobreza multidimensional (IPM).

Dimensiones (5) y variables (15)

Fuente: DANE Figura 19. Incidencia de la pobreza y la pobreza extrema por IPM nacional.

Fuente: DNP, DDS, SPSCV. 2010. Colombia fue el segundo país en reducir la pobreza en América Latina y el segundo entre 48 países de todo el mundo que más redujo en Índice de Gini. Las condiciones educativas, de la niñez y la juventud, el trabajo, la salud, y los servicios públicos y condiciones de vida son las dimensiones del IPM. El DANE adaptó este método en los últimos años, mientras que el anterior, calculado a través de los ingresos monetarios, presentaba cifras porcentuales superiores.

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En 2012, los ingresos por cápita a nivel nacional alcanzaron de media los 500.531 pesos y los 566.192 pesos en las cabeceras urbanas; 207.235 pesos en las zonas rurales y 709.155 pesos en las áreas metropolitanas. Figura 20. Pobreza por índice de pobreza multidimensional urbano/rural.

Fuente: DANE. La zona central es menos pobre y en la zona rural hay pobreza generalizada, Chocó, Cauca, Córdoba, La Guajira y Magdalena, en ese orden, son los departamentos más azotados por la pobreza de su población. De acuerdo con la información del DANE para el 2012, Bogotá registró una pobreza de 11,6%, seguida muy lejos por Santander con 20.8%, mientras que en el extremo opuesto se situaron Chocó y Cauca, con 68 y 62,1%, respectivamente. De los 24 departamentos, solo 10 estuvieron por debajo del promedio nacional de pobreza, que fue de 32.7%. En el Departamento del Atlántico, que ocupa el lugar entre los de de menor pobreza, tiene su línea de pobreza en $220.510 (el máximo ingreso monetario de una persona en el mes para ser clasificada pobre), $18.427 por encima del promedio nacional. La pobreza extrema departamental, en la cual se cae si el máximo ingreso mensual de una persona fue de $91.207. En Chocó 40,7%, Cauca del 34%, La Guajira del 27,7%, Córdoba 27,3% y Magdalena 17,4, mientras las que tienen la menor tasa de indigencia la registran Bogotá 2%, Santander 4,6% y Atlántico 4,7%.

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Figura 21. Porcentaje de personas con privación en cada dimensión: pobres versus no pobres ECV 2010.

Fuente: DNP, DDS, SPSCV. 2010 Entre pobres u no pobres se destacan las amplias diferencias en capital humano y habitabilidad. La siguiente gráfica corresponde a los datos suministrados por el DANE sobre las cifras de pobreza desagregada por regiones para el 2011. Figura 22. Pobreza en Colombia.

Fuente: DANE.

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En Bogotá, el 2% de la población vive en la indigencia, virtualmente cerca de desaparecer, cuando en el 2002 era el 7,2% de la población, y en el 2010 era el 2,6%. La disminución de la pobreza total es particularmente notoria en Bogotá, en donde en esa condición solamente vivía el 13,1% de los habitantes de la capital en el 2011, mientras que en el 2012 la incidencia del flagelo llagaba a ser el 31,8%, de acuerdo con el DANE. De acuerdo a las estadísticas se puede anotar que efectivamente los avances en pobreza en todo el país continúan con pasos significativos, no ha pasado lo mismo con la desigualdad. La desigualdad se mide con el Coeficiente de Gini que se interpreta si se acerca a cero indica igualdad y si se acerca a uno, indica inequidad. 3.3.4 Canal directo - igualdad de oportunidades. Figura 24. Generación de ingresos.

Fuente: DANE El Gobierno cuenta con tres herramientas:  La Red Unidos: es un diagnóstico de cada familia y un estudio de cuál es el tratamiento que merece para poder incluirla en el ciclo de nuestra sociedad. No hay nada más macroeconómico que entender a las personas como indivuos: nombre, apellido, esposa, número de hijos, vivienda, etc.

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Este programa tiene bajo observación a 1 millón 456 mil familias a las cuales, a través del apoyo de más de 10 mil cogestores, se les brinda apoyo para salir de la pobreza extrema. A estas familias, también se les trata de promover una serie de servicios y accesos como la salud y la educación. También se les educa en la cultura del ahorro, con lo que ha logrado que más de 500 mil familias en condiciones de pobreza extrema estén ahorrando para su futuro. En el Gobierno de Juan Manuel Santos es importante resaltar sus programas de acceso a la salud, a través de los cuales, según él, 2,7 millones de colombianos comenzaron a hacer parte del sistema de salud, con lo que se alcanza una cobertura del 96%. De estos, 575 mil están en condiciones de pobreza extrema. Adicionalmente el Presidente asegura que, “el haber igualado el régimen contributivo con el régimen subsidiado, ha tenido un impacto muy importante en la lucha contra la pobreza extrema”.  Familias en acción: es el programa más importante de transferencias condicionadas, que les llega a 2.3 millones de familias (8 millones de personas atendidas, incluidos más de 5.5 millones de niños) y busca colocarles escalones a las personas para que puedan acceder realmente al ciclo social. Es el programa más importante en reducción de pobreza, inasistencia escolar, para que los niños entre 0 y 7 años tengan una correcta alimentación. Se trabaja para incluir condiciones como la vacunación para los niños de 0 a 7 años; se estimula que los niños vayan a transición o grados más bajos y se busca propiciar que haya oferta de transición en todos los municipios de Colombia. Asegurar que los jóvenes vayan al colegio y no a trabajar. Incluir programas para evitar el trabajo infantil en las minas; se propone que las familias pobres con un integrante de la familia que tenga discapacidad cuenten con apoyo especial y trabajar en programas para evitar el embarazo en adolescentes.  Apoyar la generación de ingresos, capacitación para el empleo, recuperación de activos y seguridad alimentaria.  Otro programa que es importante resaltar en el Gobierno de Juan Manuel Santos es el de apoyo a la infancia De Cero a Siempre el cual, al inicio de su gobierno cobijaba a cerca de 200 mil niños y niñas, y que en la actualidad cubre a cerca de 1 millón.

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Figura 24. Lo que se necesita para la generación de ingresos.

COLOMBIA. Departamento Nacional de Planeación. Plan nacional de desarrollo 2010-2014. [En línea]. Disponible en Internet: . [Citado: el 19 noviembre de 2013]. 3.3.5 Canal directo - metas de pobreza. Figura 25. IPM versión meta PND - IPM nacional.

Fuente: MESEP con base en datos GEIH DANE 2009, DNP con base en ECV 2008. La nueva forma de medir la pobreza se afirma que esta nueva metodología que utiliza el DANE es la razón principal para la reducción de las cifras de pobreza, pues dicen, la situación empeora. Bruce Mac Master - Director de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), comenta que “Hubo ajustes en la metodología porque era de los años 80. La actual se basa en 250.000 encuestas, que cubren más de un millón de personas en forma directa”. “Las políticas están dando resultados que, inclusive, nos sorprenden”. 92

4. CONCLUSIONES Colombia ha tenido avances muy importantes hacia el logro de los Objetivos del Desarrollo del Milenio (ODM) establecidos hasta el 2015. Sin embargo se ha evidenciado en el desarrollo de esta investigación que este avance que se menciona no ha sido homogéneo en todo el territorio nacional, y se evidencian enormes diferencias entre las regiones pero con mayor incidencia entre el campo y la ciudad, donde la desigualdad social prevalece frente a los indicadores de la reducción de la pobreza. En muchas zonas urbanas se observa un evidente avance en la reducción de la pobreza y la indigencia permitiendo que ciertos objetivos han sido alcanzados, el campo no ha logrado esta misma dinámica lo cual lo deja rezagado frente al desarrollo del país. Con este panorama se adicionan las diferencias territoriales que se evidencia de forma directa en los ODM y en general para el desarrollo, persiste la existencia de población en condición vulnerable víctima del conflicto armado, el desplazamiento forzado, que obstaculizan de forma importante la consecución de dichos Objetivos a nivel nacional, sobre todo por las serias dificultades de esta población para ejercer plenamente sus derechos. La inequidad y la exclusión social continúan presentándose de forma problemática que afectan al país en general y resulta difícil el avanzar en lograr los Objetivos trazados. Una de las críticas que se le hace a los ODM en lo referente a la pobreza es que deja de lado la equidad. No promueve la equidad siendo este un aspecto fundamental para disminuir la desigualdad social, debido a que solo considera promedios nacionales a cambio de la mejoría en las condiciones del a población más vulnerable. Actualmente, estamos en un periodo preelectoral de gran trascendencia para el logro de las ODM para el caso colombiano. Los próximos mandatarios locales les queda la responsabilidad de trabajar y trazar estrategias claras que permitan avanzar en el logro de los ocho Objetivos para el país y se debe lograr una alineación y ajuste frente a los Planes de Desarrollo que tomen como eje las políticas públicas en cuanto a la adopción de la política social con base en los ODM.

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