DOCUMENTO DESINFRA 120204-02

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS SECTORIALES LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA, UNA APROXIMACIÓN SITUACIONAL Y PROSPECTIVA (Documento Preliminar)

CGR– DES-CDSIFTCEDR Mayo 20 de 2002

TEMA DE ESTUDIO: LA

POLÍTICA

DE

VIVIENDA

EN

COLOMBIA,

UNA

APROXIMACIÓN

SITUACIONAL Y PROSPECTIVA

Contralor General

Carlos Ossa Escobar

Vicecontralor

José Félix Lafaurie Rivera

Contralor Delegado para el sector Infraestructura

Hernando Vásquez Rodríguez

Física y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional.

Director de Vigilancia Fiscal

Mauricio Bogotá

Director de Estudios Sectoriales

Nelson Galeano Cifuentes

Profesional:

Jhon Jairo Martínez SCIFT80/ DESARROLLO REGIONAL/VIVIENDA/GENERAL/POLITICA PUB./DOC.FIN./Políticaq de viv.-Dto

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TABLA DE CONTENIDO

Introducción I. ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS 1. La Definición de Vivienda, de lo Individual a lo Colectivo II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL 1. El Panorama Internacional y la Política de Vivienda 2. La Vivienda en Colombia: Características Relevantes 2.1. El Marco Institucional a. Ministerio de Desarrollo b. Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) c. Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto de Crédito Territorial (UAE-ICT) d. Fondo Nacional del Ahorro (FNA) 2.2. Características del Sector en Colombia 2.3. La Financiación de la Vivienda 3. Síntesis de la Situación Actual III. PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR 1. Elementos de contextualización y definición de variables relevantes 2. Evolución de algunas variables clave y consideraciones para el diseño de escenarios futuribles 3. Escenarios de desempeño de la vivienda en Colombia ? Escenario pasivo o inercial ? Escenario de solución: ? Escenario medio CGR 4. La solución del déficit habitacional no depende solo de los subsidios IV. CONCLUSIÓN

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Introducción

La problemática de la vivienda es extensa y toca diversos ámbitos. En Colombia ha sido particularmente importante (tanto la vivienda como la construcción en general) como elemento macroeconómico y en materia de financiación, factores estos de gran importancia para el desarrollo, pero se han venido dejando de lado otros aspectos en la agenda gubernamental como la calidad y las condiciones urbanísticas, los cuales son centrales en la perspectiva de un Estado Social de Derecho y del mandato de la Constitución Política.

En este documento se busca enfocar el problema de la vivienda no solo como un bien, sino como un derecho que debe ser: a) provisto b) en condiciones de calidad que permitan una clara interacción con la ciudad y c) en condiciones de financiación que permitan a los ciudadanos mantenerlo en el tiempo. Para lograr estos fines debe partirse de una clara definición de vivienda.

I. ASPECTOS CONCEPTUALES BÁSICOS

1. La Definición de Vivienda, de lo Individual a lo Colectivo

El déficit de vivienda corresponde a la suma de los déficit cuantitativo y cualitativo que se presenten en el país. El abordaje de éstos y la concepción misma de la problemática que, de la vivienda se haga, se relaciona estrechamente con la definición de ésta.

La vivienda es un elemento constitutivo de la ciudad1 , estructurante en cierto sentido, y también es una pieza clave que se inscribe entre las cuatro funciones que se efectúan en la urbe expresadas 1

En esta sección se aborda el tema de la vivienda en el contexto urbano, por considerarse que el aspecto de la vivienda rural se relaciona más con la tenencia de la tierra.

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por los arquitectos modernos como Le Corbusier: residir, desplazar, trabajar y recrear. En este sentido la vivienda se integra con el resto de elementos constitutivos de la ciudad, de sus atributos como el equipamiento, el espacio público, los servicios públicos domiciliarios, el transporte, etc.

Para que la vivienda tenga condiciones óptimas no puede limitarse exclusivamente a la casa o interioridad, sino que debe prolongarse a los aspectos de la exterioridad o entorno, es decir, la vivienda se extiende desde la dimensión que otorga protección, abrigo y descanso hasta aquellos elementos que dan las bases para la adecuada satisfacción de las personas2 , es decir lo que permite el desarrollo y la interacción social.

Esta visión es consistente con la idea del Estado Social de Derecho que la Constitución colombiana busca implementar, en el caso de la vivienda, señalando (Artículo 51) que “todos los colombianos tienen derecho a una vivienda digna”; se debe entonces entender claramente qué es una vivienda digna, si ésta se adecua a las características de interioridad y exterioridad esbozadas anteriormente, debe decirse que la “dignidad” de la vivienda debe contemplar no solo la calidad de los materiales, la comodidad, etc., sino también la relación con el entorno lo que se refleja en la potencialidad de construir ciudad.

Desde una perspectiva contemporánea como la de Amartya Sen3 , lo que se busca para llegar al bienestar y a la felicidad es desarrollar las habilidades o capacidades que poseen los individuos; en este sentido, la actividad estatal no solo tiene que ver con factores como la educación y la salud, sino también con la vivienda en condiciones que propicien el desarrollo del individuo sin limitarse a la simple provisión de un techo desarticulado de otros elementos; la idea de desarrollo se ocupa de extender al máximo las libertades de las personas, pero estas libertades se refuerzan

2 3

GIRALDO ISAZA, Fabio. CIUDAD Y CRISIS ¿HACIA UN NUEVO PARADIGMA?. TM Editores. 1999.

SEN, Amartya. “LAS TEORÍAS DEL CAPÍTAL A PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI”. En: CUADERNOS DE ECONOMÍA. No. 29. 1998. Universidad Nacional de Colombia.

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entre sí, por lo que la satisfacción de esta necesidad posibilita el acceso a otras oportunidades que incluyen la participación política y económica.

Otro enfoque fundamental tiene que ver con las orientaciones de la economía espacial o geográfica4 . Una de las razones de creación de las ciudades es la existencia de economías externas que aprovechan la aglomeración de las actividades, en este sentido el factor de los precios del suelo tiene también alta incidencia sobre la generación y ubicación de la vivienda.

La vivienda es un hecho colectivo y las condiciones de vivienda digna tienen que ver con la interrelación con las diferentes oportunidades que brinda la ciudad.

II. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL

1. El Panorama Internacional y la Política de Vivienda

Tanto en Colombia como en la mayoría de países del mundo se pueden diferenciar en el sector de la vivienda dos grandes divisiones, la que tiene que ver con la destinada a los sectores más pobres de la población y el resto de viviendas para los demás habitantes. En Colombia el primer tipo se llama vivienda de interés social (VIS) desde la Ley 3a de 1991 y se aplica a hogares con ingresos mensuales inferiores a cuatro salarios mínimos5 . Por lo general en todo el mundo existe una tendencia a que, en este tipo de vivienda, intervenga el Estado, ya sea a través de construcción directa o de otros instrumentos como los subsidios; para el resto de la vivienda en Colombia se fijan normas en materia de financiación, pero la intervención no suele ir más allá de la regulación.

4 5

FUJITA , KRUGMAN, VENABLE; ECONOMÍA ESPACIAL. Ariel. 2000.

El salario mínimo, es el mínimo precio impuesto por el Gobierno Nacional de Colombia para el mercado laboral, se mide mensualmente y para diciembre de 2001 equivalía a cerca de US$120.

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En Colombia, hasta el año de 1991 se siguió un modelo por medio del cual el Estado directamente construía las viviendas para los más necesitados, esto se llevaba a cabo a través del Instituto de Crédito Territorial (ICT), el cual desapareció con la Ley 3a de 19916 , mediante esta ley se dio un vuelco total al esquema de vivienda en el país ya que se pasó de un sistema de Estado constructor, a uno en el que se daba más espacio al sector privado, de esta forma la labor estatal se redujo a la formulación de la política y a la asignación de subsidios a la demanda. Este nuevo enfoque determina el cambio del “Estado suministrador” al “Estado Facilitador” (aunque este último término puede ser muy flexible, en términos generales puede asimilarse a la mayor intervención del sector privado en detrimento de la estatal).

Las nuevas orientaciones en materia de vivienda vinieron fundamentalmente desde la ONU con la “Estrategia Mundial de Vivienda hasta el año 2000, CNUAH (Habitat)”7 publicada en 1988. Este nuevo enfoque empieza por reconocer que desde Habitat I -llevado a cabo en 1976- no se habían obtenido resultados satisfactorios en materia de vivienda, y acepta que la privatización puede traer ventajas para algunos servicios aunque no sea la respuesta común para todos. Se pretende entonces aprovechar las características de los mercados privados en términos de tierra, materiales de construcción, finanzas, vivienda terminada, reducción de costos, respuesta rápida a demandas cambiantes y diversas posibilidades de elección para el consumidor8 .

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Técnicamente con esta ley se modificó el ICT para convertirse en el Inurbe (Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana), sólo hasta 1996 con la Ley 281, se separó definitivamente al Inurbe de las funciones del antiguo ICT mediante la creación de una unidad liquidadora. 7

UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIÓN, Informe Mundial Sobre los Asentamientos Humanos 1996 TOMO II; Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). TM Editores. 1997. 8

En este sentido, también se presenta cierta incidencia del Banco Mundial que centró su atención en permitir que trabajen los mercados facilitadores, dando menos atención a los aspectos sociales y políticos. La relación establecida por el Banco Mundial entre el desarrollo económico y la vivienda fue formalizada en 1991 con Urban Policy and Economic Development: an Agenda for the 1990s y en otro documento elaborado en 1993: Housing: Enabling Markets to Work, que defendió las reformas de la política e intervención gubernamental para facilitar el trabajo de los mercados habitacionales más eficientemente.

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Las propuestas para el cambio de política originadas en la ONU y en el Banco Mundial, se habían empezado a implementar en la práctica mucho antes, incluso desde la década de los setenta, como fue el caso de Chile, el cual reconoció que el sistema tradicional de vivienda desarrollado por la Corporación de Vivienda (CORVI) -creada en 1953 y con funciones análogas a las del ICT en Colombia- no estaba dando los resultados esperados. En 1978 se implementaron los subsidios a la demanda que actualmente rigen en gran parte de los países del mundo, incluyendo a Colombia. En Costa Rica se acabó con el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) en 1987, cuando también se dio paso a los subsidios a la demanda.

En todos los casos las razones para el desmonte de los sistemas tradicionales del Estado constructor fueron casi las mismas: incapacidad del Estado para satisfacer una creciente demanda forzada por la acelerada urbanización, deficiencias administrativas, etc., en el caso del ICT se argumentó, además, que las soluciones de vivienda no correspondían a clase baja sino a clase media, por lo que se desviaba el objeto del instituto. De modo que la tendencia general en América Latina, fue el cambio hacia las políticas de mercado, pasando directamente a los subsidios a la demanda, como en los casos de Chile y Colombia, o atravesando previamente una etapa de créditos subsidiados, lo que en la mayoría de los casos no dejó buenas experiencias debido a su poca transparencia y su carácter regresivo entre otras cosas. El proceso, de acuerdo a Michael Jacobs9 , tuvo una primera fase que abarcó los años cincuenta y setenta, en la que el principal instrumento de política para aumentar la oferta de vivienda para los pobres era la construcción directa de multifamiliares construidos por una entidad pública. La segunda fase se inició en América Latina en los años setenta, en ésta, el costo de eliminación de barriadas y el llevar a cabo nuevas construcciones se volvió sumamente alto, así, se empezó a considerar con mayor interés la capacidad que tenían los pobres para construir sus propias viviendas; el problema de vivienda se redefinió como un problema de infraestructura 9

JACOBS, Michael. “Política de Vivienda: Cuáles son sus Enseñanzas y Hacia Donde nos Dirigimos” en LA CIUDAD EN EL SIGLO XXI, Eduardo Rojas y Robert Daughters Editores. 1998.

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urbana, los programas de mejoramiento de barriadas y de lotes con servicios fueron los más utilizados. La tercera fase se refirió a los subsidios a la demanda, en la que el Estado se limita a dar los recursos y el sector privado se encarga de la construcción.

Un estudio reciente de Günther Held (2000)10 para la CEPAL señala que la nueva política ha arrojado resultados satisfactorios en países como Colombia, Costa Rica y Chile, al aumentar considerablemente el número de unidades de viviendas de interés social e impactar sobre el déficit habitacional; sin embargo, resalta que aún quedan deficiencias por solucionar en lo que se refiere a déficit cualitativo de vivienda, suelos para la vivienda de interés social y mercado secundario para este tipo de viviendas11 .

De acuerdo a Szalachman (2000)12 , los niveles de vivienda propia pagada son similares en los cuatro países objeto de su estudio: Bolivia (51.5%), Colombia (52.1%), Chile (54.7%) y Uruguay (60.3%), pero con una diferencia significativa en este último. No obstante, en Colombia se presentan los niveles más altos de vivienda en arriendo (35.5%), mientras que en los otros tres países oscilan del 17% al 20%.

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HELD, Günter; “Políticas de vivienda de interés social orientadas al mercado: experiencias recientes con subsidios a la demanda en Chile, Costa rica y Colombia”. En CEPAL: Serie “Financiamiento del Desarrollo” No. 96. Santiago de Chile 2000. 11

Esto redunda en problemas de solución del déficit debido a que no se dan los recursos suficientes para adquirir vivienda de interés social usada. 12

SZALACHMAN, Raquel; “ Perfil del déficit y políticas de viviendas de interés social: situación de algunos países de la región en los noventa”. En CEPAL: Serie “Financiamiento del Desarrollo” No. 103. Santiago de Chile 2000.

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Gráfico 1 Déficit Sector Urbano (%) - Szalachman (2000)60

48,7 50

40

30 25,4

30 20

10,1

14,3

20,2

17,1 6,8

10

0

Bolivia

Colombia

Cuantitativo

Chile

Uruguay

Cualitativo

Fuente: CEPAL: Zcalachman (2000)

La comparación internacional de Szalachman indica cierta buena posición de Colombia en relación a otros países de A.L.;

sin embargo los cálculos para los déficit, en especial el

cualitativo, debieron considerar aspectos homogéneos, por lo que solo se incluyó en el cálculo del déficit cualitativo a los servicios públicos, el hacinamiento y la calidad de los materiales de vivienda; esto significa que un análisis más profundo del déficit arroja resultados más altos como se aprecia en la siguiente sección, lo que hace más relevante el problema del déficit cualitativo de lo que se podrí percibir inicialmente.

Cuadro 1. CATEGORIZACIÓN DE LA VIVIENDA URBANA SEGÚN CARACTERÍSTICAS CUALITATIVAS

Total Clase I Clase II Clase III

(Distribución de Hogares como proporción del total) Bolivia Colombia Chile 100 100 100 19.4 69.5 44.7 65.1 26.1 47.8 15.5 4.2 7.5

Uruguay 100 29.8 49.3 20.3

Fuente: CEPAL. Szalachman (2000) Las clases corresponden a la clasificación de la autora siendo la vivienda Clase I la vivienda de mejor calidad y la tipo III la de peor.

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2. La Vivienda en Colombia: Características Relevantes

2.1. El Marco Institucional

En el caso particular de la política de vivienda, el CONPES funciona como órgano de carácter consultivo, al igual que el Consejo Superior de Vivienda, el cual está conformado por diferentes ministerios y agentes que hacen parte del sector de la construcción y del mercado de la vivienda en general.

El Ministerio de Desarrollo es quien define las políticas de vivienda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público define las de financiación del sector, el Ministerio de Agricultura define las políticas en materia de vivienda rural; al respecto existe el Decreto 1133 de 2000, en el cual se delinean los parámetros de política para la VIS rural. Además, la Red de Solidaridad Social coordina las políticas de vivienda para desplazados y el Departamento Nacional de Planeación hace seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

La Ley 3ª de 1991 creó el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (SINAVIS), el cual contempla actores para el fomento, la ejecución, la asistencia técnica y la financiación. La mas grande entidad en materia de asignación de subsidios es el Inurbe, entidad gubernamental que otorga subsidios en áreas urbanas. También se encuentran las Cajas de Compensación Familiar, las cuales asignan subsidios prioritariamente a sus afiliados13 , éstas son un componente bien importante en esta materia, pues en el periodo 1991-1998 han asignado la tercera parte de los subsidios para vivienda en el país.

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Mediante la Ley 49 de 1990 se determinó que el subsidio de las cajas de compensación no se limita a sus afiliados.

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Cuadro 2 ENTIDADES DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA VIVIENDA EN COLOMBIA FORMULADORES DE POLÍTICA MINISTERIO DE DESARROLLO ECONÓMICO

FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO

FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE FINANCIACIÓN DE VIVIENDA

MINISTERIO DE AGRICULTURA

FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA RURAL

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN

ELABORACIÓN Y SEGUIMIENTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

ORGANISMOS ASESORES: CONPES Y CONSEJO SUPERIOR DE VIVIENDA ENTIDADES DEL COMPONENTE SUBSIDIO INURBE

Otrorga subsidios en las áreas urbanas

BANCO AGRARIO

Otrorga subsidios en las áreas rurales

CAJA PROMOTORA DE VIV. MILITAR

Otrorga subsidios a las fuerzas militares

CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR

Subsidios a afiliados y no afiliados

ENTIDADES TERRITORIALES

Subsidio municipal de vivienda ENTIDADES DEL COMPONENTE CRÉDITO

FONDO NACIONAL DEL AHORRO

Crédito a empleados que tengan sus cesantías allí

ESTABLECIMIENTOS DE CRÉDITO

Crédito hipotecario abierto (Bancos y CAVs)

FINDETER

Crédito a municipios para inversión

FONADE

Crédito a municipios para preinversión

FINAGRO

Crédito para vivienda rural ENTIDADES DEL COMPONENTE ASISTENCIA TÉCNICA

INURBE

Orientación, elegibilidad de proyectos

ENTIDADES TERRITORIALES

formulación y presentación de proyectos

ONGs Y OPVs (Organizaciones populares de vivienda)

formulación y presentación de proyectos

CONSTRUCTORES

formulación de proyectos

IGAC

Instituto Geográfico Agustín Codazzi

CENAC

Centro Nacional de la Construcción

UNIVERSIDADES

investigación y formulación de proyectos ENTIDADES DE REGULACIÓN Y CONTROL

CONTRALORÍA GENERAL

Control fiscal sobre entidades públicas del marco

SUPERBANCARIA

Vigilancia y control sobre establecimientos de crédito

SUPERSUBSIDIO

Vigilancia y Control sobre cajas de comp. fliar.

SUPERVALORES

Vigilancia en operaciones con títulos valores AGREMIACIONES CÁMARA COLOMBIANA DE LA CONSTRUCCIÓN (CAMACOL) INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA (ICAV) ASOCIACIÓN NACIONAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS (ANIF) ASOCIACIÓN DE ENTIDADES BANCARIAS (ASOBANCARIA)

Fuente: CGR. Adciocionalmente existen otras entidades como el Centro Nacional de Estudios de la Construcción (CENAC) y Fedevivienda

Otras instituciones son la Caja Promotora de Vivienda Militar, que otorga subsidios a las fuerzas militares, el Banco Agrario en áreas rurales y las mismas entidades territoriales a través del subsidio municipal para vivienda, aunque éstos son en general muy pequeños.

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Entre las entidades del componente crédito se encuentran aquellas que otorgan crédito abierto14 , el Fondo Nacional del Ahorro que da crédito a los empleados

del Estado, y a particulares

afiliados, Finagro para vivienda rural; Findeter, crédito a municipios para inversión y Fonade a municipios para estudios de preinversión.

En materia de asistencia técnica se encuentran el Inurbe, las entidades territoriales, las organizaciones no gubernamentales (ONGs) y organizaciones populares de vivienda (OPVs) cuya principal función se relaciona con la formulación y gestión de proyectos de vivienda para el subsidio, el sector privado (a través de la formulación de proyectos), las universidades y otras entidades como el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que suministran estadísticas y base cartográfica.

Los entes de regulación y control se encargan de la vigilancia y control de las entidades del componente subsidio y crédito.

Entre las agremiaciones más importantes del sector se encuentran la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol) que agremia a los constructores privados, también están las agremiaciones del sector financiero.

Es posible que el mayor problema de coordinación institucional se presente entre el nivel municipal y el nacional; a pesar de los procesos de ordenamiento territorial aún no existe una planeación coherente, no se tiene conocimiento para acceder a los recursos, etc.; no obstante, en el mismo nivel nacional es importante que cada vez haya más entendimiento entre los Ministerios de Hacienda y Desarrollo, a pesar de que en el último año se presentaron avances en este sentido (cuenta AFC, exenciones para constructores, adelanto en la asignación de $100.000 millones 14

Existen en Colombia las llamadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAVs), las cuales se dedicaban exclusivamente a crédito para vivienda, a partir de la Ley 546 de 1999 éstas tuvieron la posibilidad de convertirse en bancos comerciales y de dar crédito de consumo.

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para subsidios) aún falta fortalecer la unión entre la política de financiación de vivienda y la política VIS, teniendo siempre presente la visión del desarrollo urbano y territorial.

En el mismo sentido, al interior del mismo Ministerio de Desarrollo debe presentarse una mayor coordinación, no sólo entre las direcciones que lo componen (i.e. vivienda - agua potable y saneamiento básico - desarrollo urbano) sino entre sus entidades adscritas y vinculadas, una prueba de ello son los graves problemas de flujos de información, poco menos que caóticos, que se presentaron entre el Inurbe y la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los asuntos del ICT15.. En general, los formuladores de política deben buscar su generación suficientemente adecuada para solucionar el problema del déficit habitacional; sin embargo la solución esperada debe contener componentes que se identifiquen con la formación de ciudades y el urbanismo.

Ahora bien, conviene hacer algunas observaciones sobre entidades del Marco Institucional que son objeto del control de la CGR.

a. Ministerio de Desarrollo

En el plan estratégico del presente gobierno, el Ministerio de Desarrollo presentó tres objetivos institucionales para la acción en el sector, dirigidos a: (i) el fortalecimiento del Sistema Nacional de Vivienda; (ii) el diseño de políticas que propendan por la transformación de las ciudades a través del diseño de macroproyectos urbanos, mercados inmobiliarios y la formalización del predial; (iii) la identificación de sistemas constructivos óptimos para la construcción de VIS.

15. Esta unidad liquidadora se creó mediante la Ley 281 de 1996, con el fin de separar al Inurbe de los negocios, totalmente distintos que manejaba el ICT. Para el proceso de liquidación se supone que se debía de pasar la información, sobre las propiedades que tenía el ICT, por parte del Inurbe a la liquidadora pero este proceso ha sido lento, ya que aún no se tiene absoluta certeza sobre las propiedades del ICT.

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En cuanto a los subsidios, se han causado ciertos problemas en materia de equidad que parecerían estarse corrigiendo por la vía normativa. El Decreto 2620 de 2000, en cumplimiento de la Ley 546 de 1999 estableció procedimientos y parámetros para la distribución regional de los recursos; posteriormente, el Decreto 1585 de 2001 buscó una mejor distribución de los subsidios de acuerdo con el tipo de vivienda (el cual está determinado por el valor final de la vivienda). De otro lado, se han logrado recursos importantes para otorgar un mayor número de subsidios, aunque éstos siguen siendo insuficientes, los problemas son de procedimiento. Durante el año 2001 una de las asignaciones fue suspendida por identificación de documentos falsos en una parte importante de postulantes.

Es necesario entonces hacer una revisión permanente de los Decretos reglamentarios en materia de vivienda, en especial del 1396 de 1999, 2620 de 2000 y 1585 de 2001.

La metodología de estos decretos puede generar distorsiones en la asignación de subsidios. En el caso del primero se presenta una ecuación lineal para determinar el puntaje de calificación de cada postulante, cuyas variables corresponden a factores de equidad como el SISBEN, el número de miembros del hogar, condición de mujer cabeza de familia, etc.; sin embargo, las constantes de las variables deben ser sujeto de ajuste, ya que si éstas fueron determinadas a partir de una serie histórica, por medio de una regresión múltiple, o a través de algún otro método, las cifras originarias de las constantes pueden verse sujetas a variaciones que deben ser actualizadas por el Ministerio, evitando que se rezaguen los criterios de distribución ante la realidad cambiante del país.

El Decreto 1396 tiene una réplica cercana en el Decreto 2420 de 2001, el cual se utilizó para fijar los criterios de distribución de los $100.000 millones que se asignaron a finales del 2001; sin embargo, en este último la fórmula excluyó el residuo, lo cual ciertamente no tiene efectos sobre el orden de las asignaciones

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Respecto a los otros dos decretos mencionados, debe tenerse en cuenta que la distribución regional de los subsidios está dada por factores como la pobreza de cada departamento y se reglamenta por medio de los llamados Coeficientes de Distribución (Artículo 75, Decreto 2620 de 2000), cifras rígidas, que a pesar de que intentan buscar cierta equidad, pueden convertirse en un elemento que distorsione la óptima asignación del subsidio. Los cambios demográficos son, en la actualidad, sumamente dinámicos en el país, las poblaciones desplazadas a pesar de tener ciertas garantías legales para vivienda (Ley 387 de 1997), tienen que someterse a procedimientos extensos para poder acceder a alguna. Esta población es precisamente objeto del subsidio de vivienda; algunos departamentos pueden efectivamente necesitar más subsidios de los asignados por medio de los coeficientes de distribución establecidos en el Decreto 2620 de 2000.

En este mismo sentido es preciso señalar que la constante variación de las reglas de juego para la asignación del subsidio no es saludable, ya que se generan costos de transacción adicionales en el proceso de asignación, y probablemente, de desembolso. Esto ha sucedido frecuentemente en temas como el tiempo del ahorro programado necesario para acceder al subsidio, o el monto de asignación de acuerdo con el tipo de vivienda.

En cuanto a los macroproyectos urbanos no es mucho lo que se ha logrado hacer (hasta finales del 2001 el Ministerio no había desarrollado ningún macroproyecto), este problema se encuentra directamente relacionado con el marco institucional, la coordinación entre el nivel nacional y el municipal. Es claro que para solucionar un problema de déficit cualitativo es necesario, primero que todo, evitar la proliferación de nuevas fallas urbanísticas, en suelos inciertos y tipologías improvisadas (la autoconstrucción no ayuda mucho a solucionar este problema). Lo segundo que se debe hacer es intervenir las zonas con alto deterioro en términos de entorno, pero ésta es una labor municipal, la coordinación entre Nación y municipio debe garantizar acciones integrales,

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orientadas a la generación de espacio público, acceso vial, equipamiento (incluyendo los requisitos básicos de servicios públicos, materiales, etc.). En concordancia con el segundo objetivo institucional (el diseño de políticas que propendan por la transformación de las ciudades a través del diseño de macroproyectos urbanos, mercados inmobiliarios y la formalización del predial) se ha avanzado mucho más en el número de predios legalizados a través de titulación, donde se ha superado ampliamente la meta establecida para el año 2001 (más de 7.200 predios titulados cuando la meta máxima era de 6.500), esto es positivo en el sentido de que facilita varias acciones encaminadas al desarrollo (servicios públicos domiciliarios, subsidios de vivienda, entre otras), pero no es una solución total, ya que no se puede corregir totalmente el déficit cualitativo que se presenta con procedimientos inadecuados de urbanización y construcción.

En materia de tecnología, tradicionalmente han existido grandes falencias en Colombia, esta situación ha tendido a cambiar, esto se debe a la coyuntura particular de la crisis.

Los

constructores perdieron mercados que estaban dando alta rentabilidad y la única alternativa que quedó fue la vivienda de interés social; sin embargo, las características en este mercado son distintas; en el mercado VIS las utilidades son menores, y el negocio solo es rentable para el privado, si se logra rotar el capital por lo menos cuatro veces en un año 16., esto exige que los proyectos se construyan rápidamente y en volúmenes de viviendas aceptables. La necesidad de rotar el capital de trabajo a esta velocidad ha obligado a los constructores a implementar tecnologías que les permitan construir viviendas, con los mismos estándares de calidad, a mayor velocidad. A pesar de lo anterior, en Colombia, para finales del año 2001 sólo se encontraba un (1) sistema constructivo registrado por la Comisión de Sismorresistencia, mientras que este número es superado varias veces por otros países de América Latina.

Es claro de todos modos que este no es el caso de la generalidad, y que aún existen graves problemas de calidad en las viviendas; el problema en este caso, tiene mucho que ver con la 16. De acuerdo a CAMACOL en entrevista con la CGR

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normatividad y los vacíos que ésta aún soporta, ya que no existe una norma específica sobre calidad de las viviendas, salvo la de sismorresistencia. Por lo demás este tipo de normas son petestativas de los municipios.

b. Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE)

El INURBE es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Desarrollo, tiene como fin fundamental la asignación de los subsidios para vivienda de interés social, de acuerdo con las directrices de la Ley y las emanadas del Ministerio de Desarrollo.

La asignación de subsidios ha sido irregular en los últimos años. La problemática en materia de asignación se encuentra en gran parte en los procedimientos para la calificación de los postulantes, lo anterior se relaciona directamente con los sistemas de información existentes en la entidad, ya que es complejo realizar cruces con otras bases de datos estatales o de las cajas de compensación familiar.

En materia de reforma urbana, es poco lo que se ha podido adelantar por parte del INURBE, ya que sus funciones no tienen el alcance suficiente para este tipo de intervención.

Otro tema de gran relevancia para los objetivos institucionales del sector tiene que ver con la distribución regional de los subsidios, ésta ha sufrido un cambio importante con el Decreto 2620 de 2000, ya que hasta el año 1999 se estaba presentando una concentración injustificada en la Costa Atlántica.

Otro problema importante tiene que ver con el desembolso (en términos técnicos se conoce también como la movilización, la cual se hace mediante resolución para pasar definitivamente los recursos a las cuentas para que puedan ser utilizados) ya que éste suele representar porcentajes

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relativamente bajos respecto a los porcentajes asignados por la entidad, el complemento de este problema es la demora en el desembolso del subsidio.

Los procedimientos para la asignación de subsidios no están exentos de riesgos que pueden hacer que no se aprovechen correctamente los dineros destinados a este fin. En todo caso estos subsidios han tenido una mejora en materia de equidad debido a que, por vía normativa, se han establecido parámetros para que se mejore la distribución regional de los recursos, como se observa en el Cuadro 3.

Cuadro 3. ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS: INURBE Asignación Ordinaria Asignación Decreto de Inurbe en 1999 ( 2620 de 2000 (%) %) Amazonas 5.68 0.11 Antioquia 0.00 8.91 Arauca 0.35 0.68 Atlántico 20.22 6.47 Bogotá 1.68 16.64 Bolívar 3.75 7.1 Boyacá 2.40 1.59 Caldas 0.93 1.39 Caquetá 4.30 0.7 Casanare 0.27 0.58 Cauca 2.60 1.48 Cesar 1.96 4.03 Chocó 0.14 0.62 Córdoba 2.84 4.7 Cundinamarca 2.30 3.98 Guainía 0.00 0.03 La Guajira 0.00 2 Guaviare 3.49 0.17 Huila 0.88 1.69 Magdalena 6.23 4.58 Meta 0.91 1.57 Nariño 6.84 3.51 Norte de Santander 10.75 3.45 Putumayo 0.39 0.35 Quindío 0.00 1.17 Risaralda 0.38 0.35 San Andrés 0.02 1.73 Santander 6.35 3.13 Sucre 2.69 4.62 Tolima 8.50 2.7 Valle 3.15 9.85 Vaupés 0.00 0.04 Vichada 0.00 0.08 TOTAL 100.00 100.00

Asignación Ordinaria de Inurbe en 2001 (%) 0.03 9.14 0.47 7.28 16.73 5.97 1.62 1.68 1.05 0.39 1.31 3.46 0.22 4.18 5.39 1.69 0.08 3.80 3.73 2.35 2.62 3.99 0.45 1.38 2.18 4.07 3.81 3.20 7.73

100.00

Fuente: CGR, con base en Decreto 2620 de 2000 y datos de INURBE

Diferencia (Dcto 2620/00 y asig. 2001) 0.08 -0.23 0.21 -0.81 -0.09 1.13 -0.03 -0.29 -0.35 0.19 0.17 0.57 0.40 0.52 -1.41 0.03 0.31 0.09 -2.11 0.85 -0.78 0.89 -0.54 -0.10 -0.21 -1.83 1.73 -0.94 0.81 -0.50 2.12 0.04 0.08 0.00

-18-

Para el año de 1999 las asignacionjes tuvieron un sesgo muy importante hacia la Costa Atlántica, cerca de la quinta parte de los subsidios se asignó al departamento del Atlántico. El Decreto 2620 de 2000 consideró factores como el NBI en vivienda y la población para efectuar la distribución regional, lo cual corrigió bastante la asignación de subsidios en el año 2001. Los desembolsos de los subsidios han tenido comportamientos similares, en términos de la participación regional, a la asignación de los mismos.

En el proceso para la asignación del subsidio se puede generar desde una postulación individual o colectiva, esta última se hace para proyectos que tiene más de diez viviendas y tienen previamente una viabilización por parte del INURBE.

En el caso de la postulación individual la ejecución del subsidio es más difícil de seguir ya que se requieren más recursos para la comprobación, por lo cual es importante que se ideen mecanismos adecuados para tal fin. A pesar de que los subsidios se otorguen a proyectos elegibles por el INURBE, el control no es efectivo, menos aún para los casos de mejoramiento de vivienda.

Para la postulación colectiva existen también ciertos riesgos en materia de la comprobación del subsidio, es posible, si no hay confrontación, que los subsidios no se destinen de la forma adecuada; incluso los proyectos pueden ser viabilizados, pero su ejecución real puede no corresponder a lo aprobado inicialmente.

Es de vital importancia que los mecanismos para la asignación del subsidio eviten que algunos constructores se aprovechen de los beneficiarios del subsidio incorrectamente. Las personas beneficiarias deben conocer adecuadamente los procedimientos de entrega del subsidio, para evitar que se presenten casos en los cuales se firman escrituras al constructor antes de que se entregue la vivienda.

-19-

La posibilidad de fraude en la información siempre está presente en este tipo de procesos, por lo cual es importante desarrollar bases de datos y sistemas de información (incluso interinstitucionales) lo suficientemente fuertes y confiables para evitar que se desvíen los subsidios de su objeto inicial, lo cual perjudicaría gravemente a la política de vivienda en términos de su aplicación práctica.

c. Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto de Crédito Territorial (UAE-ICT)

El artículo 10 de la Ley 3 de 1991 señaló que las obligaciones adquiridas en el pasado por el ICT se entenderían realizadas por el INURBE. La visión sobre las anteriores acciones adelantadas por el ICT, y su prolongación en el INURBE, tuvo consecuencias en el manejo de la entidad. De modo que los problemas derivados de un esquema distinto de operación (de la construcción directa a los subsidios) planteó al INURBE dilemas para los cuales su estructura no estaba preparada, además de los distintos conflictos referentes a la información y a la propiedad del antiguo ICT. Esta situación se prolongó hasta 1996 cuando el legislador aprobó la Ley 281, mediante la cual se decidió separar al INURBE de los problemas del antiguo ICT y dedicar una sola entidad para liquidar todos aquellos asuntos.

La entidad creada para el fin, fue la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del ICT, la cual se constituyó como adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, con personería jurídica y patrimonio propio, el Decreto 1565 de 1996 organizó la unidad y señaló sus funciones.

Desde su creación, la UAE - ICT ha tenido problemas serios de información sobre las propiedades del antiguo ICT, al tiempo se establecía que muchas de éstas contaban con problemas jurídicos.

-20-

De acuerdo con la Ley 281 de 2001 la UAE - ICT solo podía funcionar por cinco (5) años, es decir, hasta el 28 de mayo de 2001; sin embargo, este periodo fue prorrogado por medio de la Ley 653 de 2001 por un año más. En general los avances de la UAE - ICT se deben observar con reserva, ya que la confusión implícita en el proceso liquidatorio desde su creación, es muy grande, empezando porque originalmente ni siquiera fue producto del cambio radical del 91, sino de las circunstancias que imposibilitaron la compatibilidad del los asuntos del ICT con el INURBE.

Hasta principios de 2001 la UAE-ICT había utilizado cerca de $388.000 millones ($ de 2001), con parte de los cuales se logró cancelar en su totalidad la deuda; sin embargo, se utilizaron cerca de $67.000 millones en el funcionamiento de una entidad que, por múltiples motivos, como la improvisación en su creación y la confusión de información en el antiguo ICT, no arrojó los resultados esperados, por ejemplo, deberá devolver al INURBE varias de las propiedades que previamente había recibido de él para que se incluyeran en el proceso de liquidación, esta es una de las principales muestras de una gestión que resultó costosa para el Estado, en relación con los beneficios obtenidos.

d. Fondo Nacional del Ahorro (FNA)

El Fondo Nacional del Ahorro (FNA) es una entidad singular en el arreglo institucional de la vivienda en Colombia. Sus recursos provienen de las cesantías que depositan allí los empleados públicos y privados; sin embargo, no se trata de un fondo de pensiones y cesantías, tal como se conoce en el marco de la seguridad social en Colombia; aparte de lo anterior, es una entidad que tiene la función de otorgar créditos para vivienda17 . 17

El FNA fue creado mediante el Decreto Ley 3118 de 1968 como establecimiento público de orden nacional. Mediante la Ley 432 de 1998 la entidad pasó a ser una empresa industrial y comercial del Estado y la destinación de los créditos se amplió a la educación.

-21-

El peso de la entidad en materia de cesantías, en el mercado, es bastante importante. Para mayo de 2001 el valor de las cesantías era solo superado por Porvenir y Horizonte, en este fenómeno influye mucho el mercado cautivo de la entidad.

A pesar de la posibilidad de afiliar empleados privados a partir de 1998, la entidad no había tenido buenos resultados hasta mediados del año pasado, el crecimiento de las cesantías anualizadas hasta mayo de 2001, había sido negativo en un 5.78%, mientras que los demás fondos de cesantías tuvieron un crecimiento de cerca del 16%, lo que significa una pérdida en la participación del mercado de la entidad y un posible riesgo para el largo plazo.

El FNA llegó a tener una cartera hipotecaria vencida bastante alta en relación con la cartera hipotecaria total. En 1998 la relación fue del 40%; sin embargo esta participación se ha venido reduciendo paulatinamente hasta llegar a un 22% en el 2001 (datos a noviembre), de otro lado para los bancos y CAVs la relación ha aumentado paulatinamente, hasta el punto de casi equipararse a la relación del FNA.

La cartera del FNA ha disminuido a través de los últimos años en aquella que tiene menos de un año de vencida, mientras que la cartera de más de un año se ha incrementado en relación a la totalidad de la cartera hipotecaria vencida. La proporción de la cartera mayor a un año sobre la totalidad de la cartera hipotecaria vencida, es siempre comparativamente menor que la misma relación para los bancos y las CAVs.

Su carácter singular ha mantenido al FNA alejado de los problemas del sector financiero colombiano; sin embargo, aún existen en la entidad problemas relacionados con la gestión y la atención al cliente que deben ser solucionados con prontitud.

-22-

2.2. Características del Sector en Colombia

El déficit de vivienda se mide sumando el déficit cuantitativo y el cualitativo. El déficit cuantitativo en Colombia llega a más de 1.200.000 unidades habitacionales de un total de 7.162.000 hogares (Ministerio de Desarrollo con base en Censo 1993), estimando una suma de cuatro personas por hogar. Esto significa que cerca de cinco millones de personas en Colombia necesitan vivienda, problema grave, más aún si se nota que el 82% de esta cifra pertenece a la población que gana menos de cuatro SMLM, lo que quiere decir que el déficit real cuantitativo de vivienda de interés social que se busca combatir es de 1.042.444 viviendas18 .

El diagnóstico es más preocupante para el déficit cualitativo. En este caso la cifra asciende a los 2.922.200 viviendas (correspondiente al 35% del total de viviendas a diciembre de 2000), cuya mayoría obedece a la problemática de déficit por servicios públicos (teniendo en cuenta que no se incluye en la metodología de déficit cualitativo los factores de movilidad y accesibilidad, los cuales también son críticos). Algunos puntos de vista19 señalan que la cifra real para cada tipo de déficit puede llegar hasta los seis millones de personas.

En particular, un estudio del Centro Nacional de Estudios de la Construcción (CENAC)20 que incluye variables de entorno (localización, infraestructura de servicios, ámbitos de participación y comunicación y contorno en general; lo cual hace novedoso este estudio

en cuanto a las

mediciones del déficit cualitativo), señala que gran parte del déficit se encuentra directamente relacionado con las falencias en este tipo de variables -las necesidades internas de la vivienda están mejor satisfechas que las externas-, en especial las correspondientes a participación y comunicación. El 99% de las viviendas de estratos subnormal, bajo-bajo y medio-bajo tienen 18

Esto representaría un déficit del 21.1% del total de hogares de la población objetivo (hogares con ingresos mensuales inferiores a cuatro salarios mínimos), de acuerdo al Censo de 1993, los cálculos de la CEPAL hablan de un déficit cuantitativo del 25.4% de acuerdo a Szalachman (2000). 19

ARANGO, Gilberto, LA VIVIENDA EN COLOMBIA EN EL CAMBIO DE SIGLO. EN TRAYECTORIAS URBANAS. 2001 20

GIRALDO ISAZA, Fabio. op.cit.

-23-

alguna de las falencias evaluadas, ya sea de casa o entorno. El estudio también señala que la pobreza en la vivienda representa el 30% de la pobreza en su conjunto.

Durante las tres últimas administraciones del gobierno nacional, el objetivo primordial ha sido el de solucionar el déficit cuantitativo, mediante el fortalecimiento del sistema de asignación de subsidios, teniendo mayor o menor éxito en el cumplimiento de las metas establecidas.

En particular las metas del gobierno 90-94 fueron más modestas que las trazadas en el periodo 94-98 lo que explica que el cumplimiento de las metas de este último periodo fuera más discreto; sin embargo los efectos reales de los dos gobiernos fueron similares en asignación de subsidios21. y otorgamiento de créditos para VIS. Cuadro 4. CUMPLIMIENTO DE LAS METAS TRAZADAS 1990-1998 EN MATERIA DE VIVIENDA DE INTERÉS SOCIAL URBANA (Ejecutado / Metas) % Número Valor 1991-1994 Subsidios 99% 112% Crédito 127% 160% 1994-1998 Subsidios 50% 50% Crédito 36% 49% Fuente: INURBE

Cuadro 5. VECES QUE SUPERAN LAS METAS DEL GOBIERNO 1994-1998 A LAS DEL GOBIERNO 1990-1994 EN EL NÚMERO Y VALOR DE SUBSIDIOS Y CRÉDITOS A ASIGNAR Número Valor Subsidios 2,36 5,75 Crédito 1,53 2,22 Fuente: INURBE

La administración actual (1998-2002) ha establecido metas que se adecuan más al comportamiento histórico de otorgamiento de subsidios. En este sentido, se propuso en el Plan

21. La asignación del subsidio no implica necesariamente el desembolso efectivo del subsidio (movilización del subsidio), en este sentido se han presentado ciertos rezagos como se verá más adelante.

-24-

Nacional de Desarrollo 22 la construcción de 500.000 viviendas y la asignación de 242.000 subsidios, es decir, casi la misma cifra de lo asignado durante el periodo 1994-1998.

Gráfico 2

110 100 90

600

80 500

70 60

400

50 40

Número

300

Valor

30

número de subsidios en miles

miles de millones de $ constantes de 2000

Subsidios Urbanos Asignados 1991-2000

20 200 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: Ministerio de Desarrollo.

Durante el periodo 1991- 2000, el sistema de subsidios a la demanda adjudicó cerca de $5.4 billones (a precios de 2000) en subsidios23 (ver Gráfico 2), lo que representa cerca de $5 millones por hogar, mientras las cajas de compensación tienen un promedio de $6 millones.

Esto significa que durante toda la década anterior se han adjudicado cerca de 1 millón de subsidios (incluyendo cajas de compensación y subsidios rurales que suman cerca de 290.000 subsidios) lo que representa solo el 25% del déficit actual de vivienda estimado por el Ministerio de Desarrollo. De acuerdo con éste, los subsidios asignados a lo largo de la década de los

22

El PND fue aprobado mediante la Ley 508 de 1998, pero ésta dejó de tener vigencia jurídica por un fallo de uno de los altos tribunales de Colombia; sin embargo el Gobierno Nacional ha seguido los lineamiento trazados en el plan. 23 El 33% de estos subsidios han sido adjudicados por las Cajas de Compensación. Estos datos

corresponden a los presentados a la CGR por el Ministerio de Desarrollo; sin embargo, de 1991 a 1994 los datos del DNP tienen una diferencia considerable.

-25-

noventa, han tenido un comportamiento decreciente, de modo que cada vez se han invertido menos recursos del gobierno central en las soluciones de vivienda.

En este contexto cobra gran relevancia el problema de la vivienda ilegal, la forma más expedita de solucionar la falta de vivienda. En Colombia, el DANE reportó para el período 1999-2000 un incremento de 154.272 unidades en stock de viviendas en el país, la misma fuente reportó 125.040 unidades aprobadas legalmente24 en el mismo periodo, lo que deja un 19% del incremento sin explicación, porcentaje que puede ser más alto si se tiene en cuenta que no todas las viviendas están registradas. Si se señala que el promedio de construcción de una vivienda no es mayor a un año, se estaría hablando de la aparición de aproximadamente 29.000 viviendas ilegales en sólo los dos años.

Las dinámicas de ilegalidad están directamente relacionadas con el precio y la disponibilidad de la tierra, los cuales a su vez tienen mucho que ver con la ineficiencia de la acción y de la administración pública de la tierra y con la limitada capacidad de la población de pagar por la vivienda.

Este fenómeno se acentúa por la complicidad de la sociedad y del sistema

gubernamental. Al respecto la ONU en su informe sobre asentamientos humanos señala 25 :

“Hay menos invasiones, en el sentido de ocupación ilegal de la tierra, de lo que ha sido sugerido en la mayoría de la literatura general sobre asuntos urbanos del Sur [sur del planeta]. Sólo rara vez se organizan los mercados ilegales de tierra enfrentando una posición fuerte de los gobiernos, terratenientes y compañías inmobiliarias. En la mayoría de los casos, los mercados de tierra operan dentro de los límites que no amenazan los intereses de los gobiernos y terratenientes, de las compañías inmobiliarias y de los urbanizadores.” 24

En 9 áreas metropolitanas y 25 ciudades que constituyen el mayor volumen de crecimiento y densidad poblacional. 25

UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIÓN. Op.cit. Pag: 495. Tomo I

-26-

La ilegalidad de la vivienda es uno de los principales obstáculos para la generación de una vivienda digna que se ajuste a la definición de vivienda planteada al inicio de este capítulo, ya que en este tipo de ocupaciones la planeación es el último factor que se considera, la extensión de redes de servicios públicos domiciliarios, el acceso a medios de transporte, equipamiento y recreación se ven sacrificados mientras se privilegia la densidad y la improvisación, muchas veces sobre suelos que tienen características de amenazas y riesgos. Como se señalaba en el informe de Naciones Unidas existe cierta complacencia, y también impotencia, de las administraciones (las locales, en el caso de Colombia) ante estos hechos, la mayoría de las veces los lotes no han sido invadidos sino comprados en un sistema de alta explotación del suelo y abuso de la necesidad de los ocupantes, denotando falta de control estatal, planeación e implementación de la política pública de urbanismo.

La posterior titulación de los predios ilegales (requisito para las gestiones de subsidios y servicios públicos) no soluciona los problemas de urbanismo, ya causados, y el consecuente detrimento sobre las condiciones de calidad de la vivienda. En 1996 CNUAH27. señaló respecto a la tenencia de la vivienda, que en los países del sur, entre el 30% y el 50% de las viviendas son ilegales, en los países de ingresos bajo-medio como Colombia (según su clasificación) los niveles de ilegalidad oscilarían entre el 8% -caso de Bogotá- y el 65% en ciudades como El Cairo y Manila, teniendo en cuenta que el caso de Bogotá es bastante reducido debido a las titulaciones adelantadas; esto, a pesar de solucionar el problema de la tenencia, prorroga en el tiempo el de la calidad en condiciones dignas.

Por supuesto la gestión sobre los precios del suelo es uno de los factores más importantes para evitar la ilegalidad y redundar en la asequibilidad a la vivienda en buenas condiciones. En Colombia existen en la actualidad varios instrumentos implementados a través de la Ley 388 de

27. Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

-27-

1997 y que hacen parte de la fase de ejecución

de los Planes de Ordenamiento Territorial

(POT), pero estos instrumentos han sido mínimamente utilizados por los municipios.

Cuadro 6. ALGUNOS INDICADORES SECTOR VIVIENDA INDICADOR COLOMBIA Stock de viviendas 1993 % Viv con Acto, Alc y Energ (1993) % Viv sin ningún servicio (1993)

Total: 6.923.943

/ Cabecera: 4.819.944 61.5 % 10.4 %

Stock de viviendas 2000 8.176.556 unidades % de viviendas arrendadas 1995 28 % % de viviendas arrendadas 2000 30 % Area aprobada para vivienda año 2000 5.204.000 m2 (39% para VIS y 61% para no VIS) Area promedio por vivienda año 2000 Total: 62 m2 VIS: 54m2 No VIS: 87m2 Destino de las edificaciones año 2000 Vivienda: 72% Otras Actividades: 28% Financiación de vivienda 1999 VIS: 28 % No VIS: 72% Financiación de vivienda 2000 VIS: 49.8 % No VIS: 50.2% Nivel de ilegalidad estimado 1999-2000 19% Fuente: CGR con base en DANE, INURBE, Mindesarrollo

Las actividades especulativas sobre el precio del suelo son notorias, se presentan entonces altos incrementos en áreas donde no se da la mayor densificación28 . El factor que se debe pagar, por ejemplo en Bogotá, por un lote para vivienda (es decir, con infraestructura) en relación con la tierra en bruto sin urbanizar es bastante alto en relación con otros países del mismo ingreso per cápita (en el principio de los años noventa) como Santiago y Bankog, es más costoso en países de bajo ingreso urbanizar que en los de alto ingreso debido a la disponibilidad de la infraestructura, por eso desarrollar lotes urbanos en Bogotá es, en términos relativos, más caro que en Viena, Amsterdam, Londres, Melbourne o Tokio 29 .

La problemática de la vivienda en interacción con la ciudad va más allá de su expresión ilegal, aún en la autorizada se han generalizado modelos con conflictos funcionales, espaciales y de tipología, es el caso de los conjuntos cerrados que tienden a fragmentar la ciudad de forma incoherente. Se 28

Al respecto ver el caso particular de Bogotá en: GARZA y MONTAÑA: “Valores e intensidades del uso del suelo en bogotá” en: cuadernos de economía”. No 33. 2000 29

UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIÓN. Op. Cit. Pag. 515 Tomo. I

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presenta también baja capacidad de diseño urbano y arquitectónico, falta de control en los estándares mínimos de la vivienda, tecnología aplicada a la misma y tratamientos inadecuados en materia de espacio público, diseño del paisaje, especificaciones de las vías, tratamiento de pendientes, etc., factores que complementan la problemática descrita anteriormente30 .

2.3. La Financiación de la Vivienda

- Sistema de Crédito31. El sistema de crédito que se adoptó con la Ley 546/99 tiene algunas características que deben ser tenidas en cuenta como determinantes en sus posibilidades de éxito A. Los intereses tienen una parte fija (que la Corte Constitucional estableció que tiene que ser la menor del mercado, hoy 11% para la VIS) y una parte variable asociada a la inflación a través de la UVR (unidad de valor real). B. Un sistema de fondeo basado en recursos de largo plazo, captado en el mercado de capitales a través de bonos y títulos hipotecarios, que pudiendo ser cuponables (es decir con vencimientos parciales en el plazo) deben tener plazos de maduración iguales al de los créditos subyacentes. C. No existen las restricciones que se adicionaron al antiguo sistema UPAC al final de su existencia, esto quiere decir que se pueden hacer pagos anticipados, sin ningún tipo de sanción, ya no existen los sistemas de las cuotas llamadas “supermínimas” que aumentaban exponencialmente las cuotas mensuales y no se permite la capitalización de intereses. - Las tasas de interés y su influencia en el sistema

30

ARANGO, Gilberto. op.cit. 31. Este y siguientes apartes tomados de: JARAMILLO ROBLEDO y SILVA ZÁRATE. “Vivienda social en colombia necesidades y atención: un reto estructural”. Camacol. Junio 2001. En www.camacol.org.co

-29-

El actual entorno deficitario de la nación y el alto endeudamiento del gobierno, ha provocado que a través de los TES se haya venido captando un porcentaje cada vez mayor del ahorro financiero (32.4%). Al ocurrir esto, la tasa de referencia para el largo plazo es la de estos títulos. Para efectos de establecer la posible salud del sistema, la alta prima de plazo que se paga en Colombia, llevando la tasa real de los TES de 10 años al 7.8%, desde el 5% para los de un año, se establece una dificultad para captar recursos en el mercado de capitales a plazos mayores a un año y colocarlos en crédito de vivienda de interés social. - El crédito hipotecario de largo plazo Los factores determinantes del crédito de largo plazo son la tasa nominal y el plazo. En las actuales condiciones colombianas, el crédito hipotecario es costoso comparado con el de otros países32., debido ante todo a que la tasa nominal es alta (19% para VIS y 22% para No VIS). El efecto de las altas tasas es de dos caras, una cuota mensual alta con relación a la capacidad de pago de los colombianos y el bajo impacto del aumento del plazo, donde las disminuciones en la cuota son marginalmente decrecientes al aumentar el plazo.

- Condiciones de acceso a crédito

Las dificultades que atravesaron los colombianos en los últimos años, sumadas a la alta proporción de la población con ingresos provenientes del sector informal, dificultan severamente el acceso al crédito.

Las entidades financieras del sector formal, encargadas de manejar recursos del público, difícilmente pueden prestar a personas que, siendo informales, no pueden demostrar legal y

32. La tasa del crédito hipotecario de largo plazo en Estados Unidos es en este momento el 6.76% nominal (en promedio), que al restarle la inflación, deja una tasa real de 4.35%.

-30-

plenamente el origen de sus ingresos y el monto de los mismos. Hacerlo constituiría poner en riesgo el ahorro encomendado.

Esta situación sólo es superable mediante garantías, que en el actual esquema se ven entorpecidas por el límite a la tasa de interés impuesto por la Corte Constitucional, que impide que su costo sea incluido en el pago mensual. La otra alternativa, es tener el Estado como garante contra recursos presupuestales.

El Estado colombiano ya ha sido garante de última instancia en ocasiones anteriores, la más reciente en la crisis hipotecaria del año 1999, con un costo cercano a los tres billones de pesos33.. Dada esta realidad, alternativas de garantía por parte del Estado deben ser estudiadas.

- Evolución de la financiación

Como consecuencia de la crisis económica y del sector de la construcción, la financiación de vivienda ha sufrido una baja muy importante en términos reales (ver Gráfico 3).

En términos constantes (precios de 2001), la financiación de vivienda en el año 1995 se acercó a los $4 billones y a $4.5 billones en 1996, el primer gran descenso se presentó en 1998 cuando esta variable descendió en un 27.6%, en el año 2000, los recursos para financiar vivienda ascendieron solo a $831.486 millones ($ de 2001). Gráfico 3

33. Valga la pena aclarar que existen dudas sobre la equidad social que puede producir la solución de la crisis mencionada.

-31-

FINANCIACIÓN DE VIVIENDA EN COLOMBIA ($ constantes de 2001)

1.000

II

IV

II

III

IV

2000

II

III

IV

1999

II

III

1998

III

IV

II

1997

III

IV

II

1996

III

IV

II

1995

0

III

500

2001

miles de millones de $ de 2001

1.500

Fuente: DANE, datos por trimestre

Las cifras a Diciembre de 2000 muestran que mientras el promedio anual de viviendas financiadas entre 1990 y 1998 fue de 126.000 unidades, en el año 2000 apenas se financiaron 40.000; en el caso de la banca hipotecaria, el número total de viviendas financiadas paso de 95.000 en el periodo mencionado a 24.000 en el año 2.000. El numero total de viviendas financiadas es similar a las que se financiaron en 1975; el de las financiadas por la banca hipotecaria es ligeramente inferior a la cifra de 1981. El único dato alentador de estas cifras es que la VIS no sufrió mayor menoscabo; con excepción de una drástica caída de las viviendas financiadas en 1999, en el 2000 mantuvieron una dinámica creciente.

La dinámica de la financiación de vivienda en Colombia no solo ha cambiado en su tendencia general, sino también en su composición; la participación de la financiación de vivienda de interés social en Colombia hacia el año 2000 no tiene que ver mucho con la que se presentaba en 1995; en aquel entonces, los recursos de financiación eran en su gran mayoría destinados a la vivienda No VIS, la composición en el último trimestre de 1995 era de 15% para vivienda VIS y 85% para No VIS. En el primer trimestre de 2000 los papeles se invirtieron y por primera vez en cinco años, la financiación para VIS fue mayor que la de No VIS en una proporción 60-40. Gráfico 4

-32-

PARTICIPACIÓN DE LA VIS Y NO VIS EN LA FINANCIACIÓN TOTAL 100% 90% 80% 70% 60%

FINANCIAMIENTO DE VIS

II

III

IV

2001

II

III

IV

2000

II

III

IV

1999

II

III

1998

III

IV

II

IV

1997

II

III

IV

1996

II

III

1995

50% 40% 30% 20% 10% 0%

FINANCIAMIENTO DE NO VIS

Fuente: DANE

Es improbable que este comportamiento se deba a lo señalado en el artículo 28 de la Ley 546 de 1999, en el cual se ordena a los establecimientos de crédito destinar como mínimo el 25% del incremento de la cartera bruta de vivienda a VIS, durante los cinco años siguientes a la expedición de la Ley. Las diminuciones mostradas en la financiación total de la vivienda, determinaron el incremento de la participación de recursos destinados a vivienda de interés social, de modo que se trata de un artículo inoficioso en la Ley de Financiación de Vivienda y que, hubiese podido resultar incluso perjudicial si el mercado No VIS hubiera respondido rápidamente, en este caso, se hubiera tenido que destinar recursos, por orden legal, a un mercado que no los estaría exigiendo en la misma medida que el No VIS.

De acuerdo con datos del DANE, la financiación también ha visto sus efectos sobre la vivienda nueva y usada; por ejemplo, en la vivienda No VIS, en el año 1995, los recursos destinados a vivienda nueva superaban en casi tres veces a los destinados a vivienda usada, en el año 2000 la composición se tendió a equiparar. En la dinámica en el mercado VIS ha sobresalido el destino de recursos para vivienda nueva; sin embargo aquí es necesario señalar que los mecanismos de mercado de vivienda usada VIS requieren especial atención y estimulo, pues esto tiene que ver también con el deterioro de las viviendas y por lo tanto con su calidad.

-33-

Del saldo de la cartera hipotecaria, que en Diciembre de 1999 era de $17 billones, el mayor deterioro de su calidad durante la crisis se registró en Enero del 2001, cuando el indicador de calidad de cartera llego al 20%. En la historia de las CAVs no se había registrado hasta entonces un deterioro de la cartera hipotecaria de magnitud semejante. El indicador de calidad de cartera cayó rápidamente en los primeros meses de 2000, hasta un 12% en Junio, probablemente como respuesta a los alivios para deudores morosos, según lo dispuesto por la nueva Ley de Vivienda.

Gráfico 5 CARTERA HIPOTEC. VENCIDA / CARTERA HIPOTEC. TOTAL AGREGADO DE BANCOS Y CAVs 25% 20%

20% 17%

15% 10% 5%

22%

10% 6%

0% 1997

1998

1999

2000

2001

Fuente: CGR - Superintendencia Bancaria.

El índice de cartera hipotecaria vencida (cartera hipotecaria vencida / cartera hipotecaria total) se ha incrementado constantemente desde 1997, cuando llegaba apenas a un 6%, el 2001 terminó con un índice del 22% para todos los bancos y corporaciones de ahorro y vivienda34.. 34. El número de CAVs ha disminuido definitivamente en los últimos años, mientras en 1997 existían nueve (9)

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El numero de deudores de vivienda (información disponible desde Diciembre de 1999) ascendió a un máximo de 850 mil y desde mediados de 2000, viene en continuo descenso. En el caso de deudores vencidos, el máximo ascendió a 270 mil y en promedio han representado el 30% aproximadamente del total en el periodo observado.

Una información recientemente construida corresponde a las viviendas recibidas en dación de pago de las deudas, elaborada por el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda - ICAVmediante encuestas a los establecimientos de crédito con cartera hipotecaria. La serie muestra que el máximo de viviendas entregadas en dación de pago ascendió a 11.900 y que la mayor parte de ellas era diferente de VIS. Gráfico 6 CALIDAD DE LA CARTERA HIPOTECARIA AGREGADO BANCOS Y CAVs 1997

66%

34%

1998

66%

34%

64%

1999

74%

2000 2001

44%

36% 26%

VIVIENDA: CARTERA VENCIDA 12 MESES / CARTERA HIPOTECARIA VENCIDA

56%

Fuente: CGR - Superintendencia Bancaria.

Los bienes en dación de pago ascendieron a $1,68 billones para noviembre de 2001 teniendo en cuenta el agregado de bancos y CAVs, lo que representa una diferencia de $763 mil millones con el año de 1997 (precios de 2001), es decir un crecimiento del 83% en términos reales.

CAVs , para finales de 2000 solo había dos. Esta situación se aceleró debido a las disposiciones de la Ley 546 de 1999 que permitieron a las CAVs dar créditos comerciales y convertirse en bancos, lo cual desvió los recursos destinados a la vivienda hacia otros sectores.

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3. Síntesis de la Situación Actual

En Colombia a partir de 1991 se implementó un sistema de subsidios a la demanda de vivienda siguiendo la tendencia internacional de política. Este sistema ha demostrado conseguir ciertos resultados, reconocidos aún en comparaciones internacionales;

no obstante, existen graves

problemas de déficit cualitativo (cuando se entiende la vivienda como la interioridad y el entorno) que se relacionan con las deficiencias en la administración del suelo urbanizable -en complicidad con la sociedad-, la falta de planeación, la improvisación en la construcción y la falta de innovación tanto en la urbanización y diseño, como en la implementación de tecnologías para la construcción, factores éstos que inciden en la generación de una ciudad deseable.

A pesar de los esfuerzos que se han hecho para satisfacer la demanda de vivienda, aún existen grandes dificultades para proveer de vivienda a gran parte de la población deficitaria; además, la interrelación de la vivienda con la ciudad no es la más funcional, lo que puede tener efecto sobre el desarrollo de las capacidades de las personas y de las libertades que se refuerzan entre sí para lograr la expresión política y económica.

La situación en cuanto a financiación, muestra un gran deterioro, seguramente como consecuencia de la crisis económica, los instrumentos implementados en la Ley 546 de 1999 son aun difíciles de evaluar en cuanto a su impacto, no obstante parecen presentarse señales de recuperación en el corto plazo.

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III. PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR

El diagnóstico de la vivienda en Colombia mostró la existencia de cierta problemática que es pertinente revisar para desarrollar una visión de futuro en el sector.

Para acercarse a una perspectiva del futuro es necesario aclarar bien los elementos iniciales de los cuales se parte. Esta sección pretende desarrollar una visión del sector a través de un trabajo de prospectiva que incluye variables clave en el análisis; se busca con esto aproximarse a una propuesta para el mejor desarrollo de la política de vivienda en el marco de un Estado Social de Derecho.

1. Elementos de contextualización y definición de variables relevantes

La prospectiva a desarrollar se extiende hasta el año 2010 para el sector de la vivienda en Colombia. Debe tenerse en cuenta que en este periodo se presenta una división correspondiente a dos periodos presidenciales, 2002-2006 y 2006 a 2010.

Para el desarrollo del sector de la vivienda deben considerarse varios factores: la población y la forma como ésta se distribuye en edades influye directamente en la demanda por vivienda, la pobreza y la distribución del ingreso se relacionan con la demanda de vivienda de interés social (VIS). No obstante, esta demanda solo puede ser efectiva si existen factores adecuados de financiación y de subsidios desembolsados. La manera como se utilicen estos recursos, teniendo en cuenta la normatividad vigente y el marco institucional, puede determinar las condiciones de calidad y urbanismo que, en últimas, redundará en la disminución del déficit habitacional en el contexto de “vivienda digna”, de la cual habla la Constitución Nacional. Los mecanismos de control de los precios del suelo y la relación del monto del subsidio sobre el valor de la VIS, son factores claves para la asequibilidad de la vivienda.

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De modo que se pueden determinar ciertas variables a tener en cuenta en el desarrollo del sector:

Cuadro 7. VARIABLES CLAVE EN EL DESARROLLO DE LA VIVIENDA EN COLOMBIA 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

POBLACIÓN DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO Y POBREZA PIRÁMIDE POBLACIONAL FINANCIACIÓN DEL SECTOR VIVIENDA ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS DESEMBOLSO DE SUBSIDIOS CALIDAD DE LA VIVIENDA, URBANISMO Y GENERACIÓN DE CIUDAD DÉFICIT HABITACIONAL MONTO DEL SUBSIDIO / VALOR DE LA VIS MANEJO DE LOS PRECIOS DEL SUELO NORMATIVIDAD VIGENTE Y MARCO INSTITUCIONAL DINÁMICA DEL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN

Estas variables son generales e intentan abarcar los aspectos político administrativos, físicos y económicos;

por supuesto quedan muchos elementos específicos a considerar como no

explícitos, como el acceso a servicios públicos domiciliarios (implícito en la calidad de la vivienda y el déficit), el transporte (incluido en urbanismo y generación de ciudad), la participación del sector privado y su interrelación con la acción estatal (implícito en el marco institucional y la normatividad vigente), etc. De cualquier modo, la consideración de variables bastante amplias tiene la ventaja de considerar esos elementos particulares.

Al realizar un ejercicio sobre los impactos cruzados35. que se presentan entre las variables seleccionadas es posible suponer ciertas tendencias en las que se puede notar que las variables que se encuentran determinando el sistema son, principalmente, la distribución del ingreso y la pobreza, el marco institucional y la normatividad vigente, aunque también son de alta importancia la asignación de subsidios y el manejo de los precios del suelo. Como altamente determinadas por el resto del sistema se encontrarían la calidad de la vivienda, el déficit habitacional y la 35. A través de un ejercicio de extracción de las variables que se consideran relevantes para el sector, de acuerdo a varias investigaciones, se establece el impacto que cada una de ellas tiene sobre las demás, las variables que causan un mayor impacto sobre las otras son las más relevantes.

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dinámica del sector de la construcción; esta última conclusión puede parecer extraña, pero debe tenerse en cuenta la idea de que la mayor demanda en el sector de la VIS puede producir incrementos en la actividad del sector. De otro lado se debe considerar que la influencia del resto de variables es equivalente entre ellas.

Las variables de la financiación y el desembolso de subsidios presentan valores altos, tanto como causantes de impacto sobre el resto del sistema, como receptoras de él. La población y su distribución por edades, así como el monto del subsidio sobre el valor de la vivienda son menos influyentes e influenciadas por el resto del sistema en su conjunto.

2. Evolución de algunas variables clave y consideraciones para el diseño de escenarios futuros

Una de las primeras variables, determinante para el diseño de los escenarios, es la evolución de la población.

A pesar de que la población colombiana ha venido aumentando constantemente en Colombia, su tasa de crecimiento ha disminuido con el tiempo, y se espera, de acuerdo con las proyecciones del DANE, que siga declinando en los próximos años. Mientras en el periodo 1991-2000 la tasa de crecimiento promedio fue del 1.9% anual, se espera que para la década 2001-2010 sea de 1.6% anual, para el final de este periodo la población total del país sería de cerca de 49.6 millones de personas. Para entonces al rededor del 75% de esta población será urbana, y allí se concentrará la mayor parte del déficit habitacional.

La composición poblacional por grupos de edad ha cambiado notablemente desde la década de los sesenta. Para 1964, más de la mitad de la población (56%) tenía menos de 20 años. Para la década de los noventa este panorama cambió, y probablemente en el 2010 será aún mayor la

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diferencia; para este año, la pirámide poblacional se hará más ancha en la mitad, tal como ha venido pasando hasta ahora, la población entre los 20 y los 45 años será mucho más representativa; solo en la franja de los 30 a los 39 años, la diferencia del 2010 con 1964 será de 3.52% en la participación de la población total, porcentaje que para ese año representará cerca de un millón setecientas mil personas, que en su mayoría estarán demandando vivienda.

Gráfico 7 EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN TOTAL Y DE SU TASA DE CRECIMIENTO EN COLOMBIA (1986-2010) 60

2,50%

50

2,00%

Millones

40 1,50% 30 1,00% 20 0,50%

10

Población Total

Tasa de Crecimiento (%)

Fuente: DANE Gráfico 8

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

0,00% 1986

0

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EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN POBLACIONAL POR GRUPOS DE EDAD

30,00%

20,00%

10,00%

0,00% 0- 9

10-19

20-29

30-39 1964

40- 49 1993

50-59

60- 69

70-79

80...

2010

Fuente: Censos y proyecciones DANE

El incremento de la demanda en vivienda tiene gran parte de su explicación en el aumento del número de hogares jóvenes, esto trae consigo el incremento en la necesidad de equipamientos y de todos los elementos de la ciudad que deben acompañar la vivienda digna. Estos elementos son importantes para la solución del déficit cualitativo.

A pesar de que en la década de los noventa se lograron ciertos avances significativos en materia de pobreza y distribución del ingreso, se han presentado estancamientos y retrocesos recientes36., gran parte de estos fenómenos, pueden hallar cierta explicación en la crisis económica del final de la década. En este contexto se incrementó la población urbana por debajo de la línea de pobreza, se deterioró el índice de calidad de vida del 40% más pobre de la población, se incrementó el empleo informal y la distribución primaria del ingreso se deterioró a nivel urbano.

36. OCAMPO, José Antonio. UN FUTURO ECONÓMICO PARA COLOMBIA. Editorial ALFAOMEGA. 2001.

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Estos factores inciden directamente en la materia que ocupa esta sección. Así como el deterioro de la actividad económica afectó significativamente a los logros en materia social obtenidos a lo largo de la década, es posible que una recuperación económica sostenida cambie el panorama (2007, para retroceder luego, llegando, incluso, a un crecimiento negativo en el 2009).

Las restricciones aquí planteadas llevan a considerar un comportamiento con influencia intertemporal en lo fiscal. La posibilidad de que se presenten altos crecimientos en el PIB está acompañada de incrementos en la inversión pública, en este caso el terreno en materia de vivienda se podría ganar si no se disminuye la participación del gasto en el sector, y si es posible, se incrementa.

Otros elementos que merecen una alta consideración son los de asignación y desembolso de subsidios. En un principio, la desagregación de estas variables podría pasar desapercibida, pero su diferenciación es bien importante, ya que en Colombia el nivel de desembolso de los subsidios es bastante bajo en relación con otros países de América Latina.

De acuerdo con González

Arrieta (1999)37., el INURBE, (entidad gubernamental que asignó el 47% del valor de los subsidios en la década de los noventa en Colombia) sólo logró desembolsar, entre 1991 y 1996, el 49% del número de subsidios asignados y el 46.5% de su valor, es decir que menos de la mitad de los subsidios asignados cumplieron su propósito. De acuerdo con el Ministerio de Desarrollo, el sistema de subsidios a la demanda desembolsó efectivamente, en 1999 y 2000, sólo el 42% y el 60% de los subsidios respectivamente38..

El bajo nivel de desembolso en los subsidios puede tener razones que tienen que ver con el diseño mismo de la política de vivienda. En Colombia el subsidio cubría solo el 27% del valor de la vivienda de los estratos más bajos39., lo que deja un margen amplio para ser financiado, dadas las 37. GONZÁLEZ ARRIETA, Gerardo. ACCESO A LA VIVIENDA Y SUBSIDIOS HABITACIONALES DIRECTOS: EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS. En Revista de la CEPAL. No. 69. Diciembre de 1999. 38. De acuerdo con el INURBE, en 1999 fueron movilizados, mediante resolución , el 85% de los subsidios y en el 2000 el 57% de éstos. 39. GONZÁLEZ ARRIETA. op. Cit. Esta tendencia ha cambiado, por lo menos normativamente, a partir de los

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restricciones de crédito a las personas de bajos ingresos, los créditos suelen ser de difícil acceso, por lo que se puede perder el subsidio 40.. El problema es más grave en las grandes ciudades, donde la construcción de las viviendas tipo I (las viviendas más económicas y en las que el subsidio tiene una mayor participación sobre el valor final de la vivienda) son prácticamente inviables debido a la dinámica de los precios del suelo.

Adicionalmente, también existen

problemas de agilidad en la entrega del subsidio.

En materia de financiación deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

El sistema de financiación de la vivienda en Colombia fue modificado por la Ley 546 de 1999 o Ley de Financiación de Vivienda. Esta ley eliminó graves errores del sistema de financiación del pasado: el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), errores que no eran propios de la misma naturaleza del sistema, sino de las manipulaciones a las que se vio sometido en la década de los noventa41..

El sistema UPAC financió durante su existencia, por medio de las corporaciones de ahorro y vivienda (CAVs), cerca de un millón y medio de viviendas, estas CAVs, a partir de la Ley 546/1999 se convirtieron en bancos comerciales, lo que posibilita que el ahorro se desvíe a crédito de consumo.

La ley en mención, permitió también detener ciertos problemas que se presentaban en el anterior sistema, ahora, bajo la Unidad de Valor Real (UVR), los créditos se ajustan exclusivamente con Decretos 2620 de 2000 y su modificatorio 1585 de 2001, en este último el subsidio puede llegar a representar el 83% del valor de la vivienda Tipo I. 40. Institucionalmente, lo que sucede es que el Ministerio de Hacienda de Colombia, no gira los recursos, cuando éstos no son efectivamente movilizados (desembolsados) por medio de resolución del INURBE. 41. La fórmula del UPAC fue modificada pasando de tener en cuenta el factor del IPC (Indice de Precios al Consumidor) al DTF (tasa promedio de las tasas de los certificados de depósito a término a noventa días). Cuando se presentaron las grandes alzas en la tasa de interés en 1998 y 1999, en parte debido a la defensa del sistema cambiario y a las condiciones de tipo fiscal, la gran mayoría de los deudores se vieron afectados en sus créditos.

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la inflación, se prohibe la capitalización de intereses y no existen penalizaciones por pagos anticipados de la deuda hipotecaria 42..

Así mismo se dio fuerza a instrumentos como las

titularizaciones y los bonos hipotecarios. Estos factores pueden dar más seguridad de poder mantener el bien a través del tiempo.

Las medidas tomadas por la Ley 546 de 1999, necesitan aún de más tiempo para ser evaluadas, en el momento es difícil diferenciar si las medidas son poco relevantes, o si se está presentando un efecto neutralizador de éstas, provocado por la crisis económica que aún persiste.

En este sentido, vale la pena señalar que las medidas normativas por sí solas no modifican la estructura del mercado, y no se puede esperar que la Ley introduzca siempre soluciones si no se contemplan acciones integrales. Es el caso del Artículo 28 de la Ley 546/1999, en el que se señala que el 25% del incremento de la cartera bruta en vivienda se destinará a la construcción, mejoramiento y adquisición de vivienda de interés social; sin embargo, los resultados tomados de los balances del total de bancos y CAVs, presentados a la Superintendencia Bancaria, muestran que la cartera bruta de vivienda no se ha incrementado, tampoco los préstamos a los constructores, más aún, de diciembre de 2000 a noviembre de 2001, la cartera de vivienda se redujo en cerca de un billón de pesos, y los préstamos a los constructores en cerca de $52.257 millones.

Algunas otras medidas tienen una posibilidad considerable de afectar positivamente el desarrollo del sector y, además, han dado muestra de cierta coordinación institucional entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Desarrollo. Es el caso del respaldo por parte del Fondo Nacional de Garantías (FNG) para trabajadores independientes que contraigan deudas hipotecarias (70% del valor de la obligación y hasta por los cincos primeros años de vida del 42. Para buscar un equilibrio en la actividad financiera hipotecaria se creó el Fondo de Reserva para la Estabilización de la Cartera Hipotecaria (FRECH), este Fondo está diseñado para dar viabilidad financiera a las entidades crediticias en los casos en que, actuando de conformidad con la ley, concedan créditos de vivienda a una tasa de interés real que resulte inferior al rendimiento que paguen por los recursos captados del público.

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crédito); de las cuentas de Ahorro para el fomento de la Construcción (AFC), las cuales tienen exenciones tributarias; además de las facilidades a las cajas de compensación familiar para movilizar recursos para subsidios.

Las medidas que favorecen la financiación y los subsidios son de gran importancia para la economía debido al peso del sector de la construcción en el crecimiento económico. El impacto de la edificación sobre la demanda de bienes y servicios al resto de la economía se mide por la producción directa e indirecta que se requiere para ofrecer una unidad de inversión en construcción a los compradores locales. Por cada peso de producción de vivienda, se requieren 81 centavos de la producción de otros sectores para abastecer sus insumos directos e indirectos43.. Esta cifra solo es superada por los alimentos manufacturados con 95 centavos y por algunos bienes de consumo masivo, con 92 centavos. Es decir, este sector tiene un gran poder para transmitir el comportamiento de su demanda a otros sectores.

Pero, la edificación tiene, además, un enorme poder generador de ingreso. La poca participación de insumos importados hace que los gastos en edificación se traduzcan en su mayor parte en ingreso para los productores y las familias locales. Cada peso gastado en edificación se convierte en 93 centavos de ingreso local y solo se importa directa o indirectamente 7 centavos. Esta cifra de ingreso es levemente superada por los productos agrícolas y los servicios como educación y salud. Como adición a la elevada capacidad para generar ingresos, el sector edificador favorece de manera especial a las familias y su bienestar, por medio de los salarios pagados y con los ingresos que provienen de pequeñas empresas y que se transmiten directamente a las familias. De los 93 centavos de ingreso generados por peso de demanda de edificación, 35 centavos son salarios de 43. Consideraciones tomadas de: JARAMILLO ROBLEDO y SILVA ZÁRATE. “VIVIENDA SOCIAL EN COLOMBIA NECESIDADES Y ATENCIÓN: UN RETO ESTRUCTURAL”. Camacol. Junio 2001. En www.camacol.org.co

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los trabajadores que participan directa o indirectamente en la producción del sector y de sus insumos, y 24 centavos, el ingreso de pequeñas empresas familiares que aportan su concurso en estas producciones. Es decir, que los ingresos que reciben las familias directamente de la construcción suman 59 centavos por peso invertido en edificación. Solo los productos primarios, algunas de sus manufacturas, los servicios de educación y salud son mejores en esta característica.

A la fabricación de bienes y servicios de consumo corresponde un ingreso, que al ser dividido por la inversión original en edificación, resulta en un multiplicador del ingreso. La edificación presenta un multiplicador de $2,22 por peso invertido por un comprador de vivienda. Esto es, por cada peso que se produce en el sector, el ingreso total alcanza a más del doble. Por eso la construcción es un sector líder. Este efecto multiplicador le produce al gobierno un ingreso de 12 centavos por cuenta de los impuestos directos. Con la tendencia de finales de la década en el cobro de impuestos indirectos, a la totalidad de las transacciones a los impuestos se suman otros 7 centavos para un total de 19 centavos de impuestos del orden nacional por cada peso de valor de una edificación. Estas características del sector de la edificación con relación al ingreso, le permiten demandar numerosos empleos a lo largo del proceso de la construcción y de la demanda por consumo. Como el sector responde con facilidad a los parámetros de la política económica, sirve de transmisor de las intervenciones gubernamentales hacia el empleo, lo que hace de la edificación uno de los instrumentos más importantes para un programa de recuperación de los niveles de empleo y salarios reales.

3. Escenarios de desempeño de la política de vivienda en Colombia

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Como base para las estimaciones de los escenarios construidos se tomaron las estadísticas poblacionales del DANE y la estimación del déficit actual, tanto cuantitativo como cualitativo44.. El supuesto inicial es que, en el proceso de crecimiento poblacional, existirá un número de hogares susceptible de entrar en déficit en una proporción similar a la existente en la actualidad.

Para el desarrollo de los escenarios se parte de los siguiente:

Sin tener en cuenta la acción del sistema de subsidios a la demanda, el déficit habitacional aumentaría cada año en una cifra cercana a los 70.000 hogares.

Al sumar el déficit actual con este incremento se llegaría a una cifra de 4.810.728 hogares en déficit habitacional en el año 2010, es decir, cerca de 19,2 millones de personas sin vivienda.

Gráfico 9 EVOLUCIÓN DEL DÉFICIT HABITACIONAL EN COLOMBIA (2002-2010) 5

Millones

4 3 2 1 0 2002

2003

2004 Déficit Total

2005

2006

2007

Déficit Cuant.

2008

2009

2010

Déficit Cualit.

Fuente: CGR con base en DANE y Ministerio de Desarrollo. Cifras en millones de viviendas necesarias para los hogares en déficit.

44. Fuente: Ministerio de Desarrollo

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Cuadro 8. DÉFICIT HABITACIONAL PROYECTADO 2002-2010 SIN INTERVENCIÓN DEL SISTEMA DE SUBSIDIOS Incremento de la pob. 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 TOTAL

Incremento del Incremento del Déficit en Déficit en habitantes hogares

Déficit Total

Déficit CuantitativoTotal

Déficit CualitativoTotal

763.412 749.462 741.684 713.883 733.141 748.577 735.859 725.346 683.274

290.478 285.170 282.211 271.632 278.960 284.834 279.994 275.994 259.986

72.620 71.293 70.553 67.908 69.740 71.208 69.999 68.999 64.996

4.256.033 4.327.325 4.397.878 4.465.786 4.535.526 4.606.734 4.676.733 4.745.732 4.810.728

1.282.862 1.304.802 1.326.515 1.347.414 1.368.877 1.390.791 1.412.334 1.433.568 1.453.571

2.974.717 3.025.586 3.075.928 3.124.383 3.174.145 3.224.955 3.274.901 3.324.134 3.370.511

6.594.638

2.509.260

627.315

4.810.728

1.453.571

3.370.511

Fuente: CGR con base en DANE y Ministerio de Desarrollo. Tanto el déficit total como el cuantitativo y el cualitativo, contemplan el actual más el incremento anual de este déficit expresado en hogares.

Para el desarrollo de los escenarios se generó un modelo que contempla los datos de déficit e involucra las disposiciones normativas para la asignación del subsidio (Decreto 2620 de 2000 y 1585 de 2001). Las condiciones para la modelización se muestran en el cuadro correspondiente a los supuestos para el diseño de escenarios.

Cuadro 9. SUPUESTOS PARA EL DISEÑO DE ESCENARIOS Condiciones para la Modelización

Escenario Pasivo

Escenario Solución

Escenario Medio

- La distribución de los tipos de vivienda para la asignación del subsidio es mayor en los tipos de vivienda más bajos.

- La acción gubernamental no logra destinar los recursos suficientes para combatir el déficit habitacional

- La acción gubernamental logra destinar los recursos suficientes para combatir el déficit habitacional

- El nivel de desembolsos de los subsidios asignados llega hasta el 100%

- Esta distribución se hace de acuerdo a los datos reportados por el INURBE en su asignación de 2000 (66% para vivienda tipo 1, 20% para tipo 2, 10% para tipo 3, 3% para tipo 4 y 1% para tipo 5). - Los valores de la vivienda ocupan el tope máximo para

- Existen restricciones en la política respecto al monto del subsidio sobre el valor de la vivienda - El nivel de desembolsos de los subsidios asignados llega en promedio hasta el 50%

- No existen restricciones en la política respecto al monto del subsidio sobre el valor de la vivienda - El nivel de desembolsos de los subsidios asignados llega hasta el 100% Se solucionan los problemas de coordinación institucional

Se solucionan los problemas de coordinación institucional, los municipios asumen con más compromiso los procesos de planeación y su implementación. Los precios del suelo tienen cierto control, pero siguen siendo más altos en las grandes ciudades por efectos de demanda.

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la entrega de los subsidios aprobado por la norma (Dcto 2620 de 2000) El ahorro programado equivale al 10% del valor final de la Viv (Dcto 2620 de 2000) - Los subsidios se entregan ocupando los valores máximos autorizados por el 45. Decreto 1585 de 2001 , este decreto se considera más progresivo que el 2620 de 2000, al incluir menor porcentaje de subsidio para las VIS más costosas.

Existen problemas de coordinación institucional - Los precios del suelo obedecen a condiciones de especulación que elevan el valor final de la vivienda de interés social. - La financiación se ve afectada por la situación general de la economía, la dinámica del sector se centra en la VIS.

Los precios del suelo tienen cierto control, pero siguen siendo más altos en las grandes ciudades por efectos de demanda. - La financiación responde adecuadamente a los requerimientos de las viviendas subsidiadas por ser el margen financiable más pequeño.

- La financiación responde adecuadamente a los requerimientos de las viviendas subsidiadas por ser el margen financiable más pequeño. - Se eliminan restricciones e influencias burocráticas en la asignación y el desembolso del subsidio.

- No se consideran subsidios para viviendas tipo 6 por ser su monto muy reducido

? Escenario pasivo o inercial: Se extiende hasta el 2010 la situación actual. En un escenario pasivo o inercial, la acción de la política de subsidios a la demanda alcanzaría apenas para solucionar el incremento del déficit cuantitativo que se produciría cada año, pero tendría muy poco efecto en la solución del déficit cuantitativo actual. En este escenario el déficit cualitativo seguiría creciendo notablemente, de modo que el déficit total de vivienda en el año 2010 sería mayor que el actual en más de 250.000 viviendas, es decir que con las condiciones actuales, los $2.17 billones (equivalentes a 1.2% del PIB) destinados a subsidios solo serviría para evitar una mayor explosión del déficit, pero éste crecería. Los recursos de financiación para satisfacer los requerimientos de la vivienda subsidiada se acercarían a los $1.16 billones.

Los errores en materia de coordinación institucional, la falta de control de los precios del suelo y la extensión de la situación de pobreza, redundarían en una extensión de los problemas de calidad, de urbanismo y de generación de la ciudad. Aunque la extensión del déficit cualitativo 45. El Decreto 1585 de 2001, en una decisión que refleja la variabilidad del Ministerio de Desarrollo, fue modificado por el Decreto 2342 de 2001, en el cual, el valor del subsidio volvió a ser el mismo que el establecido anteriormente en el Decreto 2620 de 2000. Esto significa que las viviendas tipo 5 o 6, pueden recibir subsidios hasta de 20 SMLM (y no de 10 SMLM como lo disponía el modificado 1585/01), mientras las viviendas 1 y 2 pueden obtener un subsidio de 25 SMLM.

-49-

que se contempla en las cifras, corresponde a la metodología actual de medición, se quedan por fuera factores como los considerados por Giraldo Isaza (1999), que para el año 2010 podrían ser aún más graves.

Cuadro10. ESCENARIO PASIVO: ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS POR EL SISTEMA EN GENERAL 2002-2010 (pesos de 2002) TIPO

Sbs. de viv. V/r sbs. (202V/r ahorro prog. V/r sbs por año (2002-2010) 2010)

V/r financ.

Sbs. a asignar Financ por viv. por año

1

193,050

178,957,350,000

1,491,311,250,000

165,701,250,000

119,304,900,000

618,000

2

58,500

90,382,500,000

451,912,500,000

50,212,500,000

361,530,000,000

6,180,000

21,450 6,500

3

29,250

63,267,750,000

180,765,000,000

20,085,000,000

388,644,750,000

13,287,000

3,250

4

8,775

27,114,750,000

40,672,125,000

4,519,125,000

203,360,625,000

23,175,000

975

5

2,925

10,845,900,000

9,038,250,000

1,004,250,000

88,574,850,000

30,282,000

325

292,500

370,568,250,000

2,173,699,125,000

241,522,125,000

1,161,415,125,000

3,970,650

32,500

Fuente: CGR, de acuerdo a modelo basado en decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001

Debe tenerse en cuenta que los problemas de coordinación institucional entre nación y municipio son fundamentales para entrar a generar las condiciones de calidad y urbanismo en un contexto de dignidad en las ciudades de Colombia. La normas urbanísticas, la planeación y la determinación del uso del suelo son facultades municipales, es por eso importante que se preste atención a estos factores para una mejor generación de la vivienda. Una adecuada planeación puede utilizar mecanismos de manejo del suelo, como los bancos de tierras,46.que pueden llegar a ser de gran utilidad para controlar los precios del suelo, aunque son de difícil implementación en los municipios pequeños.

Debe decirse entonces que la improvisación del escenario actual en la generación de vivienda, solo lleva a que se disminuyan los costos en el corto plazo, pero incrementándolos de gran forma en el largo plazo; los costos asociados a infraestructura, medios de transporte hacia la vivienda, servicios públicos domiciliarios, entre otras cosas, llegan a ser más altos cuando se necesita hacer

46. Muchos de estos elementos de manejo del suelo urbano estaban presentes en la Ley 9 de 1989, o Ley de Reforma Urbana, y fueron ratificados y fortalecidos en la Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo territorial, la cual modificó a la anterior.

-50-

intervenciones posteriores para solucionar aquel déficit cualitativo47..

De modo que una

evaluación económica correcta de los proyectos hallará en la relación costo beneficio, un mayor costo social y fiscal (de darse una intervención para el mejoramiento) en las prácticas de ilegalidad, viviendas sin condiciones de urbanismo, etc.

? Escenario de solución: Los resultados del escenario solución, presentados en el cuadro, contemplan la solución total del déficit cuantitativo hasta el año 2010. Los recursos necesarios para solucionarlo durante la presente década, ascienden a cerca de $10.8 billones de 2001. Los gastos anuales para la solución de este problema ascenderían a cerca de $1.2 billones anuales, teniendo en cuenta que las cajas de compensación no podrían aumentar mucho sus subsidios, la mayor parte del esfuerzo para incrementar los subsidios tendría que venir del gobierno.

Cuadro 11. ESCENARIO SOLUCIÓN: ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS POR EL SISTEMA EN GENERAL 2002-2010 (pesos de 2002) TIPO

Sbs. de viv. V/r ahorro prog. (2002-2010)

V/r sbs. (2022010)

V/r sbs por añoV/r financ.

Financ por viv.

Sbs. a asignar por año

1

959,357

889,323,809,220

7,411,031,743,500

823,447,971,500

592,882,539,480

618,000

106,595

2

290,714

449,153,439,000

2,245,767,195,000

249,529,688,333

1,796,613,756,000

6,180,000

32,302

3

145,357

314,407,407,300

898,306,878,000

99,811,875,333

1,931,359,787,700

13,287,000

16,151

4

43,607

134,746,031,700

202,119,047,550

22,457,671,950

1,010,595,237,750

23,175,000

4,845

5

14,536

53,898,412,680

44,915,343,900

4,990,593,767

440,170,370,220

30,282,000

1,615

1,453,571

1,841,529,099,900

10,802,140,207,950

1,200,237,800,883

5,771,621,691,150

3,970,650

161,508

TOT.

Fuente: CGR, de acuerdo a modelo basado en decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001

Esto significa que, teniendo en cuenta los tipos de vivienda, y la proporción como se han venido asignado por el INURBE, se requerirían cerca de 6 puntos del PIB para subsidiar el déficit cuantitativo, el valor de las viviendas para solucionarlo ascendería a 10 puntos del PIB actual, pero el déficit cualitativo seguiría existiendo. Si se aplicara un subsidio como el promedio de la década pasada para solucionar el déficit cualitativo, los requerimientos alcanzarían los 14 puntos del PIB actual. 47. Al respecto ver: DE LA LUZ NIETO, María. METODOLOGÍAS DE EVALUACIÓN DE PROYECTOS DE VIVIENDAS SOCIALES. En CEPAL-ECLAC. Serie: Manuales. Santiago de Chile. 1999

-51-

Estos resultados coinciden con los presentados por Currie (1976)48., se necesitarían de 5 a 10 puntos del PIB para todo el proceso de “ciudades dentro de la ciudad” en países desarrollados, y para familias de ingresos suficientes. Los cálculos para Colombia incluían un 10.8% del PIB, en procesos de desarrollo urbano y vivienda, para todos los ingresos hasta el año 2000, que incluían una combinación apropiada del valor bruto de la vivienda, las edificaciones requeridas para comercio y oficinas, además de energía eléctrica, agua potable y alcantarillado. La proposición en este caso es que estas inversiones serían recuperadas con los efectos del crecimiento económico. Para efectos del presente análisis, se está hablando de porcentajes similares pero que se aplicarían a los más necesitados focalizadamente y no a todo el proceso de urbanización.

? Escenario medio CGR: En este escenario se supone que se desembolsarán los subsidios en su totalidad, cuya asignación se establece en una proporción similar a la que se presentó en el último periodo de gobierno. En este caso el déficit cuantitativo al final del periodo será de 863.360 viviendas, es decir, mucho más bajo que el del escenario sin intervención del sistema de subsidios a la demanda, pero aún bastante significativo.

Los recursos que se utilizarían para subsidios en el periodo de análisis serían de $4.39 billones (pesos de 2002), equivalentes al 2.4% del PIB.

Cuadro 12. ESCENARIO MEDIO: ASIGNACIÓN DE SUBSIDIOS POR EL SISTEMA EN GENERAL 2002-2010 (pesos de 2002)

48. CURRIE, Lauchin; CONDICIONES NECESARIAS PARA EL FUNCIONAMIENTO SATISFACTORIO DEL PROCESO DE FLTRACIÓN O ESCALAMIENTO. Habitat Internacional, Vol. 4. No.3, p.p. 291-297. 1976. Reimpreso en CUADERNOS DE ECONOMÍA Nos. 18-19. 1993

-52-

TIPO

Sbs. de viv. V/r ahorro prog. (2002-2010)

V/r sbs. (2022010)

V/r sbs por añoV/r financ.

Financ por viv.

Sbs. a asignar por año

1

389,539

361,102,894,020

3,009,190,783,500

334,354,531,500

240,735,262,680

618,000

43,282

2

118,042

182,375,199,000

911,875,995,000

101,319,555,000

729,500,796,000

6,180,000

13,116

3

59,021

127,662,639,300

364,750,398,000

40,527,822,000

784,213,355,700

13,287,000

6,558

4

17,706

54,712,559,700

82,068,839,550

9,118,759,950

410,344,197,750

23,175,000

1,967

5 TOT.

5,902

21,885,023,880

18,237,519,900

2,026,391,100

178,727,695,020

30,282,000

656

590,211

747,738,315,900

4,386,123,535,950

487,347,059,550

2,343,521,307,150

3,970,650

65,579

Fuente: CGR, de acuerdo a modelo basado en decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001

Cuadro 13. RESUMEN COMPARATIVO DE LOS RESULTADOS DE LOS ESCENARIOS DE FUTURO DE LA VIVIENDA VARIABLE Número de sbs. Asignados por cada año del periodo 2002-2010 Número de sbs. Desembolsados por cada año del periodo 2002-2010 Número de sbs. Desembolsados en todo el periodo 2002-2010 Déficit cuantitativo 2010 después de la acción de los subs. (hog.) Valor de los sbs. Desembolsados por cada año del periodo 2002-2010 (millones de $ de 2002) Valor de los sbs. Desembolsados en todo el periodo 2002-2010 (millones de $ de 2002) Recursos de financ. Necesac. Para las VIS subsidiadas en todo el periodo 2002-2010 (millones de $ de 2002) % del PIB del 2001 del valor de los sbs. desembolsados

ESCENARIO PASIVO

ESCENARIO SOLUCIÓN

ESCENARIO MEDIO

65,000.00

161,508.00

65,579.00

32,500.00

161,508.00

65,579.00

292,500.00

1,453,571.00

590,211.00

1,161,071.00

0.00

863,360.00

241,522.10

1,200,237.00

487,347.00

2.173.669|

10,802,140.00

4,386,123.00

1,161,415.10

5,771,621.00

2,343,521.00

1.20

6.00

2.40

Fuente: CGR

Los escenarios de crecimiento de los subsidios tienen consigo una consideración muy importante: la inversión social que se destine a subsidios, a parte de los beneficios sociales, y de los beneficios a largo plazo en términos de urbanismo y calidad, tienen un efecto importante sobre el empleo. De acuerdo con CAMACOL49., si se invirtieran setecientos mil millones de pesos anuales adicionales en subsidios para vivienda, se tendría: 140 mil empleos directos y 56 mil indirectos en el sector de la construcción; 200 mil empleos indirectos en la cadena productiva; $225.000 millones en impuestos directos nacionales; $147.000 millones en impuestos indirectos nacionales;

49. HERNÁNDEZ y SILVA. op. cit

-53-

$315.000 millones en impuestos departamentales y municipales; $4.1 billones de pesos en actividad económica.

Gráfico 10. COMPARACIÓN DE ESCENARIOS EN RELACIÓN AL VALOR A GASTAR EN SUBSIDIOS EN EL PERIODO 2002-2010 Y SU PARTICIPACIÓN EN EL PIB $12.00

7.0%

$10.80

6.0%

6.0%

5.0% 4.0% $6.00 3.0% $4.00

$2.00

$4.38 $2.17

2.4%

% del PIB

$8.00 billones

Valor Sbs. $ de 2002

$10.00

2.0% 1.0%

1.2%

$0.00

0.0% Escenario Pasivo

Escenario Solución Valor de los sbs.

Escenario Medio

% PIB

Fuente: CGR

Para la solución del déficit habitacional se plantean aquí tres caminos: continuar con el mismo comportamiento actual; solucionar definitivamente el déficit cuantitativo que se genere hasta el 2010; o buscar una solución intermedia, en la cual, utilizando el presupuesto actual, se logre elevar el nivel de desembolsos de los subsidios, combinado esto con soluciones alternativas para proveer techo a los colombianos. En el primero de los caminos, se utilizaría en el periodo 2002 2010 el 1.2% del PIB del 2001 y se tendría que construir 32.500 viviendas de interés social por año ( se construyeron 28.416 VIS en 1999 y 37.616 en el 2000 según el DANE). En el segundo camino, se necesitaría el 6% del PIB de 2001 y se necesitaría construir 161.508 viviendas por año, esta solución es muy costosa y requeriría una gran respuesta del mercado. En el tercer camino sería necesario gastar el 2.4% del PIB del 2001 y construir 65.579 viviendas por año.

-54-

Para la implementación del tercer escenario es necesario sofisticar los mecanismos de selección de beneficiarios del subsidio y agilizar los procesos de desembolso. Para lo anterior, es necesario consolidar un sistema de información integral y respetar una normatividad que eleve la proporción del subsidios sobre el valor final de la vivienda de los tipos más bajos.

El incremento del subsidio sobre el valor de la vivienda disminuirá la necesidad de financiación para los más pobres y aumentará la relación de los subsidios desembolsados / asignados. Esta condición se ha venido presentando en Colombia con los Decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001. Este último autoriza el subsidio de más del 85% para las VIS más baratas; sin embargo este decreto fue de nuevo modificado por uno que vuelve a otorgar porcentajes más altos de subsidio a las VIS más costosas. El cumplimiento de esta normatividad puede incrementar los porcentajes de desembolso.

El déficit que quede después de la acción de los subsidios (cerca 873.000 viviendas en el tercer escenario) debe subsanarse por medio de otros mecanismos que no impliquen necesariamente la compra de la vivienda.

4. La solución del déficit habitacional no depende sólo de los subsidios

Ante la magnitud del problema de la vivienda en Colombia es imposible que las acciones vengan sólo del suministro de subsidios por parte del Estado y de las cajas de compensación familiar, como se ha observado en las simulaciones cuantitativas. No se puede imputar la solución del déficit habitacional al modelo en el cual el Estado subsidia para que todas las familias colombianas tengan una vivienda propia, se trata de algo fiscalmente insostenible.

-55-

Para darle solución al problema de la vivienda, vale la pena retomar las consideraciones que se hicieron en la introducción de este documento, es decir, el déficit cuantitativo debe ser solucionado pero en condiciones que permitan el desarrollo de vivienda “digna”.

Es muy importante detener el crecimiento del déficit cualitativo que hace que se incrementen las casas - no siempre en buenas condiciones -, pero no las viviendas, para esto es necesario mayor acción local en puntos tan importantes como la planeación local y la implementación de instrumentos legales para la gestión del suelo.

Para evitar la proliferación del déficit cualitativo (entendido en el sentido lato de los factores de calidad de la casa más el urbanismo) en la acción local deben implementarse los elementos de planeación existentes, y hacer que éstos tengan una ejecución óptima; en este caso no se trata de inventar nuevas herramientas sino aplicar las ya existentes. Estas herramientas se concretan en el Plan de Desarrollo Municipal y , en especial, en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

La misma Ley 388 de 1997 que reglamentó la elaboración de los POT por parte de los municipios, estableció instrumentos para la gestión del suelo que pueden ser de gran utilidad para la generación de vivienda de calidad en condiciones óptimas de urbanismo. En este sentido se deben considerar los instrumentos de planificación, gestión del suelo y financiación.

Entre los instrumentos de planificación se encuentran los planes parciales, los cuales pueden ser de gran utilidad para el desarrollo de proyectos de vivienda de interés social en el área urbana, ya que se establecen reglas particulares (sujetas al POT) para el manejo del suelo y de las reglamentaciones de construcción.

Los instrumentos de gestión del suelo pueden ofrecer un mayor aprovechamiento de este recursos escaso y la liberación de espacio apto para la construcción de VIS. Entre estos instrumentos

-56-

están el reajuste de suelos, la integración inmobiliaria, la cooperación entre participes, enajenación voluntaria y forzosa, la expropiación por vía administrativa, la declaratoria de desarrollo prioritario y el derecho de preferencia.

Como el desarrollo urbano necesita financiación se puede contar con herramientas como la valorización de beneficio general o local, la participación en plusvalías y los pagarés y bonos de reforma urbana.

Debe aclararse que estos instrumentos tienen mayor aplicación en las ciudades más grandes, pero es allí donde se concentra la mayor población. La implementación de estos instrumentos es aún precaria, de su desarrollo depende gran parte del éxito en el manejo del suelo como recurso escaso para la VIS y la implementación de los POT.

Existen otros instrumentos, que no son estrictamente identificables con los descritos, pero que pueden llegar a tener gran éxito para el manejo de los precios del suelo, como es el caso de los bancos de tierras o similares50.. Con estos instrumentos las municipalidades pueden adquirir tierras, realizar las obras de urbanismo y controlar los precios del suelo, que se vería sometido a procesos de especulación con proyectos más pequeños51.. En este tipo de sistemas se podría pensar en figuras contractuales que permitan al municipio controlar el precio del suelo sin necesidad de que tenga que adquirir los predios, como por ejemplo el arriendo, mientras se adjudican los predios a los constructores.

La tenencia de techo no implica necesariamente que las familias deban adquirir una vivienda. En casos como la indigencia se debe pensar en el desarrollo de proyectos de vivienda colectiva, en algunos casos de paso, cuando se trate de asistencias a los más pobres de la población.

50. Este instrumento se implementó en la Ley 9 de 1989 y se retomó en la Ley 388 de 1997 bajo el nombre de Bancos inmobiliarios. 51. De esta forma funciona Metrovivienda en Bogotá.

-57-

El estímulo de la vivienda en arriendo entre los asalariados es otra alternativa importante, que exige el control de los precios de los cánones y la protección del arrendador de eventuales abusos por parte de los inquilinos, lo cual desestimula el mercado.

Otras alternativas como el leasing habitacional, la vivienda en usufructo o comodato deben ser tenidas en cuenta para facilitar el acceso al techo de personas que no pueden adquirir una vivienda.

La estrategia de los lotes con servicios debe considerarse con cuidado, pues en el pasado no se tuvieron buenas experiencias al respecto ya que en muchos casos se urbanizaban los lotes y se proveían de servicios pero no eran construidos, o simplemente se construian sin condiciones de entorno óptimas. En este mismo sentido es importante que la autoconstrucción tenga una orientación importante por parte de lo local, para evitar las inconsistencias con la ciudad y los problemas de tipología.

La reconversión de edificaciones y el mejoramiento zonal o barrial requiere de la importante convergencia de actores para su óptimo desarrollo.

CONCLUSIÓN

Durante el actual gobierno se ha continuado implementando la política de subsidios que rige desde la Ley 3 de 1991. En este sentido se direccionan subsidios a través de entidades con tal fin, como el Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (INURBE) o las cajas de compensación familiar. En este contexto, la política del actual gobierno ha intentado atacar el déficit habitacional en Colombia. Durante el periodo 1998-2001 se han asignado subsidios urbanos que corresponden al 80% de la meta establecida por el gobierno nacional en el Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para

-58-

Construir la Paz”. Sin incluir las cajas de compensación - es decir, sólo incluyendo los subsidios gubernamentales urbanos - se habría llegado a un cumplimiento de un 46% de la meta establecida. El cumplimiento de esta meta se refiere básicamente a asignación, pero se deben esperar los resultados sobre desembolsos, ya que, según datos del Ministerio de Desarrollo, en los años 1999 y 2000 los desembolsos no correspondieron al 100% de las asignaciones, sino al 42% y 60% respectivamente. En el periodo de gobierno 1998-2002 se han expedido decretos que han buscado refinar los criterios para la asignación del subsidio, como el 2620 de 2000 y el 1585 de 2001. Igualmente, otras medidas normativas han buscado favorecer el desarrollo de la vivienda, no solo en materia de interés social, sino de aquella que no lo es, por medio, entre otros, de estímulos tributarios, como es el caso de la AFC, que es una Cuenta de Ahorro para el Fomento de la Construcción. Para la solución del déficit habitacional se plantearon tres caminos: continuar con el mismo comportamiento actual; solucionar definitivamente el déficit cuantitativo que se genere hasta el 2010; o buscar una solución intermedia, en la cual, utilizando el presupuesto actual, se logre elevar el nivel de desembolsos de los subsidios, combinado esto con soluciones alternativas para proveer techo a los colombianos. En el primero de los caminos, se utilizaría en el periodo 2002 2010 el 1.2% del PIB del 2001 y se tendría que construir 32.500 viviendas de interés social por año ( se construyeron 28.416 VIS en 1999 y 37.616 en el 2000 según el DANE), lo que requeriría cerca de $241.500 millones anuales en subsidios. En el segundo camino, se necesitaría, en el mismo periodo, el 6% del PIB de 2001 y sería necesario construir 161.508 viviendas por año, lo que implica cerca de $1.2 billones en subsidios por año, esta solución es muy costosa y requeriría una gran respuesta del mercado. En el tercer camino sería necesario gastar el 2.4% del PIB del 2001 y construir 65.579 viviendas por año con un costo anual en subsidios de $487.347 millones.

Para la implementación del tercer escenario es necesario sofisticar los mecanismos de selección de beneficiarios del subsidio y agilizar los procesos de desembolso. Para lo anterior, es necesario

-59-

consolidar un sistema de información integral y respetar una normatividad que eleve la proporción del subsidios sobre el valor final de la vivienda de los tipos más bajos.

Es muy importante detener el déficit cualitativo desde su base. Para esto se hace necesario expedir normas respecto a condiciones de calidad de las viviendas, mayor coordinación y asesoría a los municipios para que puedan implementar viviendas a bajo costo, con condiciones de urbanismo y la generación de una política clara de mejoramiento o intervención urbana. La detención de las prácticas de ilegalidad incluye el control de los llamados urbanizadores piratas, además del control de los precios del suelo. Para el control de los precios del suelo, es muy útil la implementación en las ciudades de programas de bancos de tierras, modelos similares al de Metrovivienda en Bogotá. Estos sistemas también pueden incluir el leasing para que no sea necesaria la compra por parte del municipio.

Finalmente, es necesario señalar que se debe abrir la posibilidad a otras formas de acceso a la vivienda para la población necesitada, que incluye la propiedad colectiva, el leasing con opción de compra, la vivienda en arriendo, etc. La solución del problema de vivienda en Colombia no proviene exclusivamente de la acción de los subsidios (aunque sería aconsejable que se aumentaran los recursos disponibles para tal fin y su nivel de desembolso). Por esta razón es importante explorar las otras posibilidades de vivienda que se barajan desde hace tiempo, sin olvidar que en las ciudades colombianas recae una inmensa responsabilidad con la planeación y la utilización del instrumental legal disponible para la gestión del suelo.

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ANEXO 1

MONTO DEL SUBSIDIO ASIGNADO DE ACUERDO CON EL DECRETO 2620 DE 2000

Vivienda Tipo Valor máximo Monto del subsidio 1 30 SMLM 25 SMLM 2 50 SMLM 25 SMLM 3 70 SMLM 25 –20 SMLM * 4 100 SMLM 20 SMLM 5 120 SMLM 20 SMLM 6 135 SMLM 20 SMLM * 25 SMLM en municipios con población superior a 500 mil habitantes y 20 SMLM en municipios con población inferior a 500 mil habitantes.

MONTO DEL SUBSIDIO ASIGNADO DE ACUERDO CON EL DECRETO 1585 DE 2001 Vivienda Tipo Valor máximo Monto del subsidio 1 30 SMLM 25 SMLM 2 50 SMLM 25 SMLM 3 70 SMLM 25 –15 SMLM * 4 100 SMLM 15 SMLM 5 120 SMLM 10 SMLM 6 135 SMLM 10 SMLM * 25 SMLM en municipios con población superior a 500 mil habitantes y 15 SMLM en municipios con población inferior a 500 mil habitantes.

-61-

ANEXO 2

SUBSIDIOS ASIGNADOS POR EL SISTEMA DE SUBSIDIOS A LA DEMANDA 1991-2001 ($ CONSTANTES DE 2001) INURBE Número

BANCO AGRARIO

Valor

Número

Valor

1991

17,402

338,380

...

0

1992

40,313

184,184

20,165

85,764

1993

57,940

278,389

38,912

136,883

1994

65,760

397,229

81,206

175,753

1995

71,380

291,927

40,888

1996

49,390

156,553

50,441

1997

57,479

177,496

1998

19,966

1999

CCF Número 9,128

CPVM Valor

Número

Valor

TOTAL URBANO Número

Valor

85,616

1,949

159,100

28,479

583,096

1,028

131,601

3,028

224,414

44,369

540,198

22,066

59,324

2,547

137,815

82,553

475,528

14,381

108,299

4,338

152,869

84,479

658,397

111,115

33,227

128,315

4,097

50,884

108,704

471,127

108,954

31,922

153,037

4,058

39,365

85,370

348,955

25,201

81,089

39,694

211,477

3,120

31,215

100,293

420,188

57,308

12,301

40,117

28,847

155,493

6,046

36,120

54,859

248,921

21,369

141,524

3,201

10,121

20,374

115,791

5,150

53,358

46,893

310,673

2000

22,111

136,432

12,346

50,214

20,069

128,911

3,535

39,172

45,715

304,515

2001

32,139

208,760

19,235

78,328

36,219

235,374

3,677

41,877

72,035

486,011

Total

455,249

2,368,183

303,896

878,338

256,955

1,513,237

41,545

966,189

753,749

4,847,609

95,585 544,024 Fuente: Ministerio de Desarrollo. CCF: Cajas de compensación familiar. CPVM: Caja Promotora de Vivienda Militar

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