>> Policy Brief ISSN: 1989-2667

Nº 118 - ENERO 2015

Empezar desde cero: EE UU en Oriente Medio Ana Echagüe

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Las intervenciones militares de Estados Unidos en Irak y Siria para luchar contra el Estado Islámico (EI) han supuesto un retroceso para la política de Barack Obama. El presidente empezó su primer mandato con el claro propósito de acabar con diez años de intervención militar estadounidense en Oriente Medio y poner fin a lo que él consideraba un enfoque desproporcionado en la “guerra global contra el terror”. Pero ahora se encuentra envuelto en la guerra una vez más y vuelve a mirar la región a través del prisma del antiterrorismo. El “nuevo comienzo” en las relaciones con Oriente Medio anunciado por la administración resultó ser prematuro. Tras seis años en el cargo, Obama ha perdido su propósito inicial y ahora EE UU se encuentra en modo reactivo en Oriente Medio, al verse superado por los eventos regionales, incluyendo la expansión de la violencia extremista, la re-consolidación del autoritarismo y el incremento de la fragilidad estatal a lo largo de la zona. El reequilibrio hacia Asia y el intento de centrarse más en las relaciones geoeconómicas han perdido velocidad, ante la creencia de que una diplomacia discreta y una menor presencia serían suficientes para gestionar las relaciones en Oriente Medio. Para corregir lo que Obama consideraba una estrategia sobre-militarista en la región, propuso incrementar las operaciones selectivas, como los ataques con drones, las listas de objetivos, las Fuerzas Especiales, los ciber-ataques y la cooperación con gobiernos locales. Las perspectivas de alcanzar la autosuficiencia energética también llevaron a EE UU a creer que podría disminuir su participación en Oriente Medio. En cambio,

CLAVES • EE UU está en modo reactivo en Oriente Medio, al verse superado por los eventos regionales, incluyendo la expansión de la violencia extremista, la re-consolidación del autoritarismo y el incremento de la fragilidad estatal. • Cuatro años después de la primavera árabe, la política estadounidense se ha vuelto a centrar en el antiterrorismo, lo que define gran parte de la participación de EE UU en la región. • La administración Obama ha actuado con gran resolución y determinación en las negociaciones nucleares con Irán, las cuales representarán un punto de inflexión a nivel diplomático y geoestratégico si resultan exitosas.

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y muy a su pesar, EE UU está otra vez aumentando su presencia en la región, comenzando con ataques aéreos en Irak y luego en Siria, seguidos por un lento aumento del número de tropas en Irak. La iniciativa que todavía podría generar buenos resultados son las negociaciones nucleares con Irán. La administración Obama ha actuado con gran resolución y determinación en las conversaciones, las cuales representarán un punto de inflexión a nivel diplomático y geoestratégico si resultan exitosas.

Obama, el realista A pesar de sus inclinaciones liberales, en el fondo Obama es un realista. Aunque sus discursos continúan resaltando la defensa de los valores liberales, sus políticas no lo han reflejado. Consciente de los límites del poder estadounidense, el presidente es cauteloso respecto del intervencionismo liberal y ha ido reduciendo cada vez más la definición de los intereses nacionales. Cuatro años después de la primavera árabe, la administración Obama ha vuelto a emplear un enfoque limitado, orientado a la seguridad en Oriente Medio. Tras una evaluación de la política exterior estadounidense, realizada por la Casa Blanca a comienzos de su segundo mandato, en un discurso frente a la Asamblea General de las Naciones Unidas el 24 de setiembre de 2013, el presidente Obama definió los intereses centrales de EE UU en Oriente Medio y el Norte de África de la siguiente forma: enfrentar las agresiones externas que sufran sus aliados y socios, asegurar el libre flujo del petróleo desde la región hacia el mundo, desmantelar las redes terroristas que amenazan a EE UU y oponerse al desarrollo o uso de armas de destrucción masiva. Sobre estos temas, EE UU estaría preparado para actuar en solitario si fuera necesario. Por el otro lado, la promoción de la democracia y los derechos humanos requeriría la cooperación de socios internacionales y regionales. En el mismo discurso, Obama resaltó sólo dos objetivos específicos para sus tres últimos años en el cargo: la cuestión nuclear iraní y el conflicto palestino-israelí. El proceso de paz está estancado y las relaciones de EE UU con Israel se encuentran en su punto más bajo, pero la extensión de las negociaciones con Irán

aún ofrecen alguna esperanza (a pesar de los riesgos existentes en los próximos seis meses). La política hacia Siria e Irak se enmarca bajo la prioridad de desmantelar las redes terroristas. En Siria, los aliados regionales esperaban que Washington estuviera de acuerdo en repetir la intervención en Libia, teniendo en cuenta el uso de armas químicas por parte del régimen de Assad. Sin embargo, no fue sino hasta la decapitación de dos estadounidenses a manos del Estado Islámico que EE UU decidió intervenir directamente, con la clara advertencia de que estaban combatiendo a los extremistas islámicos y no al régimen sirio. Obama ha abogado por la acción multilateral en los foros internacionales. Ha actuado con cautela y ha buscado crear coaliciones multinacionales para las intervenciones en Libia, Siria e Irak y, en la medida de lo posible, ha intentado lograr el apoyo de la ONU. Asimismo, presidió en dos ocasiones la reunión del Consejo de Seguridad durante la Asamblea General anual de la organización, la primera vez en 2009 para impulsar la no proliferación nuclear y luego en 2014 para abogar por la cooperación antiterrorista. Para Obama, la conclusión exitosa de las negociaciones nucleares con Irán, lo que podría abrir el camino para una mayor coordinación con Teherán en crisis regionales como Irak y Siria, sería un gran logro. Sin embargo, la extensión de la fecha límite para alcanzar un acuerdo tiene sus riesgos y dificultará la tarea de EE UU para mantener unidas las diversas partes involucradas. Pero hay que reconocer los esfuerzos de Obama para lograr el compromiso iraní a negociar y para persuadir al Congreso a no emprender acciones que pudieran perjudicar las conversaciones. El objetivo de Obama de normalizar las relaciones con Irán y reintegrar el país en la comunidad internacional difiere mucho de las políticas de la mayoría de sus antecesores. Según un reportaje de David Remnick publicado en enero de 2014 en The New Yorker, a Obama le gustaría ver “un equilibrio entre los Estados del Golfo suníes o predominantemente suníes e Irán, con el cual existe competición y quizás recelo pero no hay una guerra abierta directa o indirecta”. Si bien este equilibrio de poder es atractivo, sobre todo porque permitiría que EE UU redujera su presencia en la región, la Casa Blanca no ha tenido mucho éxito a la hora de vender esta idea a los Estados del Golfo e Israel.

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3 Históricamente, EE UU ha sido un aliado cercano de los Estados autoritarios del Golfo, debido a los imperativos de la seguridad energética. Los países del Golfo han sido estables proveedores de energía a cambio de las garantías de seguridad de Washington para contrarrestar a Irán. Pero se espera que esta dinámica cambie en la medida que las necesidades de EE UU de importar energía disminuyen. Mientras que en el año 2000 EE UU importó cerca del 30 por ciento de su energía (un 25 por ciento de las importaciones netas), en 2013 la cifra rondaba el 25 por ciento (el 13 por

ciento de las importaciones netas). Las importaciones desde Oriente Medio todavía no han disminuido drásticamente en tanto que la revolución del gas de esquisto ha llevado al incremento de la producción de petróleo ligero con bajo contenido en azufre (diferente al de Arabia Saudí que es mayormente de tipo pesado), que ha sustituido a las importaciones provenientes de África Occidental (ver Gráficos 1 y 2). En cualquier caso, EE UU continuará con sus intereses en el Golfo, dado que cualquier interrupción

Gráfico 1 Porcentaje de importaciones de EE UU de petróleo crudo y derivados del petróleo (en miles de barriles) Fuente: US Energy Information Administration

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Gráfico 2 Porcentaje de importaciones de EE UU de petróleo crudo y derivados del petróleo provenientes de países del Golfo (en miles de barriles) Fuente: US Energy Information Administration

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Gráfico 3 Acuerdos para la transferencia de armas desde EE UU (en millones de dolares estadounidenses actuales) Fuente: Richard F. Grimmet y Paul K. Kerr, ”Conventional Arms Transfers to Developing Nations, 2004-2011”, Congressional Research Service, 24 de agosto de 2012, pp 44-45.

EAU

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en la oferta de petróleo a nivel mundial tendría importantes implicaciones económicas. Los Estados del Golfo también reciclan cientos de miles de millones de dólares de sus ganancias petroleras a través de las economías de Occidente, mediante la compra de armamento y otros activos, incluyendo bonos del Tesoro y de empresas americanas, acciones y bienes raíces. En 2014, EE UU firmó un contrato con Catar para la venta de armamentos valorado en $11.000 millones y en 2010 el presidente Obama aprobó la venta de armas a Arabia Saudí por $60.000 millones (ver Gráfico 3). La Agencia Monetaria de Arabia Saudí es conocida por invertir gran parte de sus $757.000 millones en activos en valores estadounidenses, especialmente en activos de renta fija, acciones y otras inversiones alternativas. Además, la colaboración con los Estados del Golfo se dirige ahora tanto a combatir al EI como a asegurar la estabilidad de los mercados energéticos. Dos años después de que Obama anunciara que al-Qaeda se “encontraba de camino a la derrota”, la política estadounidense se ha vuelto a centrar en el antiterrorismo, lo que define gran parte de la participación de EE UU en Oriente Medio. Washington ha creado una amplia coalición para combatir a la ame-

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naza del EI. Para asegurar la legitimidad del esfuerzo, ha sido importante contar con el apoyo de los países árabes. Sin embargo, varios de los diez Estados árabes que participan en la coalición han expresado dudas acerca de la decisión de EE UU de centrarse en el EI pero no en el régimen de Assad en Siria. La revitalizada amenaza yihadista ha dado lugar a colaboraciones inusuales que se solapan con la tradicional alianza de EE UU con Israel (y los otros dos firmantes del proceso de paz, Egipto y Jordania) por un lado, y los Estados del Golfo, por el otro. En la lucha contra el EI, EE UU ha buscado incluso la cooperación, por no decir una coordinación, con Irán, tal como se reflejó en una carta de Obama al líder supremo iraní, el ayatolá Ali Khamenei, a comienzos de noviembre de 2014, que subrayaba su lucha contra un enemigo común. De igual modo, Washington indirectamente se apoya en las milicias chiítas iraquíes (además de otras fuerzas como los peshmergas kurdos) en su lucha contra el EI. Si bien Obama siente la necesidad de combatir la amenaza inminente de lo que él llama la “red de la muerte”, el enfoque de EE UU hacia el EI conlleva por lo

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5 menos tres riesgos. En primer lugar, existe el riesgo de una sobre-expansión de la misión en Irak y Siria. Primero fueron los ataques de precisión con drones, después los ataques aéreos, luego el envío de armas a las fuerzas locales y, a pesar de las repetidas afirmaciones de que no habría “tropas sobre el terreno”, la Casa Blanca recientemente ha anunciado el envío de 1.500 soldados adicionales a Irak, si bien no para misiones de combate, duplicando así el número de personal en tierra. En segundo lugar, un enfoque principalmente militar pone en riesgo la misión debido a que ignora las motivaciones detrás del terrorismo y cómo los daños colaterales de las campañas militares pueden ser usados por los extremistas para recabar apoyo entre la población. Y, en tercer lugar, no está claro si el objetivo final de EE UU es destruir o contener al EI (y si se están utilizando los recursos suficientes). Obama prometió mayor transparencia en las operaciones antiterroristas además de reducir los poderes ejecutivos, pero hasta ahora no ha cumplido con ninguna de las dos promesas, como se vio en el uso irrestricto de drones y las dudas sobre la legalidad de los ataques aéreos en Irak y Siria.

La administración Obama ha sido siempre ambivalente sobre la promoción de la democracia

En una guía política de mayo de 2013, Obama, respondiendo a las críticas provocadas por los daños colaterales derivados de los ataques con drones, estableció nuevas normas para el uso de estos dispositivos. Los ataques serían sólo dirigidos a terroristas que supusieran “una amenaza continua e inminente al pueblo americano” y se usarían si “existiera la casi certeza de que ningún civil resultaría muerto o herido”. Sin embargo, la implementación de estas medidas es debatible. Los nuevos principios operativos también estipulaban que la CIA trasfiriera sus operaciones con drones y actividades antiterroristas al Pentágono con la intención de incrementar la transparencia y devolverle a la CIA su papel tradicional de recopiladora de información de inteligencia. Pero las luchas intra-burocráticas, la resistencia del Congreso y las demandas de los gobiernos anfitriones han retrasado el traspaso, a pesar de las reiteraciones de Obama al respecto en un discurso pronunciado en mayo de 2014.

Para justificar sus operaciones en Irak y Siria, la Casa Blanca se basa en dos Autorizaciones del Congreso para el Uso de la Fuerza Militar –una aprobada en 2001 para luchar contra al-Qaeda y la segunda en 2002 para enfrentar a Saddam Hussein– a pesar de las diversas críticas que las tachan de obsoletas y demasiado generalistas. La administración ya ha usado la autorización de 2001 para justificar sus operaciones con drones en Yemen y Somalia. Fue sólo después de las elecciones legislativas de 2014 que Obama afirmó que le pediría al Congreso una nueva autorización formal para combatir al EI. La falta de urgencia ha hecho que el tema haya sido pospuesto para el próximo período legislativo. En un discurso a la Asamblea General de las Naciones Unidas en setiembre de 2014, Obama afirmó: “No se puede razonar –ni negociar– con ese tipo de mal”. La campaña militar actual puede perjudicar las capacidades del EI a lo largo del tiempo. Sin embargo, destruir al EI sería muy difícil y tal objetivo ignoraría la naturaleza descentralizada del extremismo militante, su habilidad para resurgir bajo diferentes máscaras y los efectos movilizadores de la lucha para atraer a militantes radicales de la región y otros lugares.

La democracia en un segundo plano En mayo de 2011, a comienzos de la primavera árabe, Obama prometió que la política de EE UU “promovería la reforma a lo largo de la región y apoyaría las transiciones democráticas”. Pero las políticas anteriores siguen vigentes, especialmente en Jordania, Marruecos y los países del Golfo. Como se señala en el informe del Proyecto sobre la Democracia en Oriente Medio sobre el “Presupuesto Federal y las Autorizaciones de Gasto para el Año Fiscal 2015”, de los países en transición sólo Yemen ha recibido un considerable aumento de la ayuda de EE UU para promover la democracia y la gobernanza. La única iniciativa de reforma importante, una propuesta para destinar $770 millones al Fondo de Incentivo en Oriente Medio y el Norte de África, ha sido abandonada en favor de un fondo más reducido, que enfatiza la asistencia al desarrollo más que la reforma política o económica. Del total de fondos destinados a

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6 la ayuda extranjera solicitados por la administración Obama para Oriente Medio y el Norte de África en el año fiscal 2015, que asciende a $7,36 mil millones, el porcentaje destinado a cuestiones relacionadas con la paz y la seguridad se incrementó de un 73 por ciento en 2010 a un 76 por ciento, mientras que los fondos para fortalecer la democracia y la gobernanza cayeron del 7,4 por ciento al 5,8 por ciento.

ción en general por parte de regímenes autoritarios en Egipto y Bahréin. Por ejemplo, mientras el Gobierno egipcio seguía reprimiendo la sociedad civil, mediante una ley de 2002 muy restrictiva que incluía la obligación de registrarse hasta el 10 de noviembre de 2014, el Departamento de Estado celebró una gran conferencia para inversores y empresarios americanos en El Cairo justo el día que vencía el plazo.

La administración Obama ha sido siempre ambivalente sobre la promoción de la democracia, en parte porque ha tenido dudas acerca de lo que EE UU puede lograr en ese sentido. No obstante, en sus discursos Obama continúa abogando por la defensa de la democracia y los valores liberales. Más recientemente, en un discurso pronunciado en la Iniciativa Global de Clinton de 2014, Obama afirmó que “el apoyo de América a la sociedad civil es una cuestión de seguridad nacional” y que las agencias del Gobierno deben “oponerse a los intentos de gobiernos extranjeros de dictar la naturaleza de nuestra ayuda a la sociedad civil”. Pero estas afirmaciones son poco convincentes, sobre todo ante la débil respuesta de EE UU a la represión a la sociedad civil y la oposi-

La política de la administración Obama hacia Egipto ha sido particularmente confusa y ha enviado señales mixtas. Por ejemplo, EE UU apenas condenó las políticas cada vez más autoritarias del Gobierno de Morsi. Cuando los militares depusieron a Morsi, EE UU se negó a llamarlo golpe de Estado, dado que eso habría implicado la suspensión de la ayuda militar por el Congreso. Aunque parte de la ayuda fue eventualmente suspendida, el secretario de Estado John Kerry declaró después de los hechos que “según podemos ver, la hoja de ruta” de los militares para el retorno a la democracia estaba siendo “ejecutada de la mejor manera posible”. La suspensión de la ayuda fue significativa, dado que era la primera vez que EE UU suspendía alguno de sus paquetes de ayuda

Gráfico 4 Total de ayuda por objetivo estratégico 2010-2015 Fuente: Proyecto sobre la Democracia en Oriente Medio «El Presupuesto Federal y Autorizaciones de Gasto para el Año Fiscal 2015”

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Ayuda humanitaria Crecimiento económico

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7 militar de $1.300 millones. Sin embargo, la ayuda sólo se suspendió meses después del golpe militar y a regañadientes, y Kerry ha optado por ejercer presión de manera privada mientras abala al Gobierno de cara al público, con el fin de minimizar la regresión autoritaria. Posteriormente, en diciembre de 2014, se entregaron diez helicópteros Apache (que habían sido retenidos), supuestamente para apoyar a las operaciones antiterroristas de Egipto en el Sinai. Ello contribuyó a legitimar las preocupaciones de que una nueva ley del Senado en materia de defensa hecha pública en junio de 2014 permitiría al Pentágono esquivar la prohibición de enviar ayuda con el fin de asegurar las alianzas antiterroristas con aliados poco apropiados en Oriente Medio. La influencia estadounidense ha disminuido aún más a raíz de la ayuda incondicional de los Estados del Golfo a Egipto desde el golpe, una cifra que podría alcanzar los $20.000 millones (en préstamos, subvenciones y productos derivados del petróleo por parte de Arabia Saudí, los Emiratos Árabes Unidos y Kuwait). La administración Obama tampoco ha condenado públicamente los abusos de los derechos humanos por parte del régimen de Bahréin, prefiriendo una diplomacia más sutil para no perjudicar su valiosa relación de seguridad con el Reino (la quinta flota estadounidense se encuentra en ese país). Tampoco la expulsión de un alto funcionario del Departamento de Estado propició ningún tipo de condena. Aunque se encuentran suspendidos $53 millones en ayuda, incluyendo material antidisturbios y otros ítems, en diciembre de 2013 se anunció una ampliación de la flota estadounidense en Bahréin por un valor de $580 millones. Pero no sólo se ha reducido la ayuda a la democracia. EE UU también está desestimando la relación entre las medidas antiterroristas y la represión interna en sus aliados árabes. Como parte de su estrategia contra el EI, Washington está incitando a sus aliados árabes a combatir la financiación y el apoyo a terroristas que provienen de sus propios países. Pero, como ha destacado el Centro de los Derechos Humanos del Golfo, las nuevas leyes antiterroristas aprobadas en esos países están resultando en arrestos y encarcelamientos arbitrarios, lo que refleja el lenguaje generalista y el amplio alcance de la ley, que le otorga al régimen poder para arrestar y juzgar a personas por motivos políticos.

Perspectivas Desde 2011, han sido más bien las crisis sobre el terreno las que han condicionado la agenda estadounidense en Oriente Medio y no al revés. Dado el complejo escenario regional, caracterizado por la inestabilidad derivada del fracaso de la primavera árabe en algunos países y la proliferación del extremismo violento, la respuesta de la administración Obama ha estado muy enfocada en la seguridad y se ha vuelto a prestar apoyo a los regímenes autoritarios con el fin de restaurar la estabilidad. Sin embargo, este enfoque ignora el hecho de que los regímenes represivos tienden a exacerbar el problema del terrorismo que EE UU busca combatir y fomenta la insatisfacción sociopolítica que provocó los levantamientos en primer lugar. Este cortoplacismo contrasta con la posibilidad de lograr un acuerdo a largo plazo con Irán. Obama ha intentado centrarse en algunas cuestiones prioritarias en Oriente Medio y el Norte de África, entre ellas las negociaciones nucleares con Irán y el conflicto palestino-israelí. El presidente cambió los parámetros de la negociación con Irán adoptando una postura flexible que era muy necesaria. Si consigue aguantar la presión de las facciones que se oponen a las negociaciones y logra un acuerdo, ello representaría un punto de inflexión para la región. Por el otro lado, las perspectivas del proceso de paz palestino-israelí no son alentadoras. A comienzos de 2015, EE UU se opuso al borrador de una resolución de la ONU que demandaba el fin de la ocupación israelí en un período de tres años, lo que fue una oportunidad perdida para cambiar el curso del proceso. Ana Echagüe es investigadora senior en FRIDE. Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Kawa Hassan, Hivos ([email protected]) o Kristina Kausch, FRIDE ([email protected]). e-mail: [email protected] www.fride.org