URBANISMO Complejos inmobiliarios ¿Está la constitución de un complejo inmobiliario sujeta a licencia previa? Resolución de la Dirección de la General de los Registros y del Notariado de 21 de enero de 2014 (BOE, 13 de febrero íd).

Antecedente normativo Cita: -Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal. -Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. -Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas.

1. Planteamiento La Dirección General de los Registros y del Notariado analiza, en la resolución que traemos a estas líneas, la institución del complejo inmobiliario, la distingue de la propiedad horizontal y concluye que no todo complejo inmobiliario está sujeto a licencia. La cuestión plantea dudas dada la naturaleza jurídica de esta institución y su regulación en normas que, en principio, se aplican en diferentes ámbitos del derecho. La definición legal, por otra parte, no es lo suficientemente clarificadora. La resolución resuelve un recurso interpuesto contra la nota de calificación negativa emitida por una Registradora ante la presentación en el Registro de la Propiedad de una escritura de declaración de obra nueva antigua de edificaciones discontinuas, destinadas a usos agrícolas, sobre una finca inscrita en el Registro como rústica, y de configuración como dos unidades privativas en régimen de propiedad horizontal, con asignación a cada una de ellas, de una porción de terreno como anejo privativo y con extinción a continuación del pro indiviso existente en la titularidad de la finca. La Registradora emite nota de calificación negativa, entre otras razones, porque considera que el régimen de propiedad horizontal que se constituye supone en realidad, la constitución de un complejo inmobiliario privado que ha de ser autorizado por la Administración competente donde se ubique la finca o fincas sobre las que se constituye este régimen, autorización que debe acompañar al título de inscripción como requisito, tal y como se prevé en el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo y en el artículo 166 del Decreto legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. En opinión de la Registradora la división horizontal que se presenta, en realidad, constituye un acto de parcelación urbanística “ya que el suelo no tiene el carácter de elemento común esencial” y así se deduce de la configuración como “anejos privativos las porciones de superficie no ocupadas por la edificación” y del 1

contenido de determinadas cláusulas de los estatutos presentados. Se trata, a su juicio, de un complejo inmobiliario. El recurrente, sin embargo, considera que el acto de división planteado configura una división horizontal tumbada, pues se mantiene la unidad jurídica de la finca matriz, el vuelo y el suelo constituyen elementos comunes. Antes de entrar en el contenido de la Resolución que se trae a estas líneas, conviene reproducir la regulación que del complejo inmobiliario se recoge en la Ley de Propiedad horizontal, en el texto refundido de la Ley de Suelo y en la Ley de rehabilitación, renovación y regeneración urbana. La Ley de Propiedad Horizontal, en el artículo 24 añadido en virtud de la Ley 8/1999, de 6 de abril dice: “1. El régimen especial de propiedad establecido en el artículo 396 del Código Civil será aplicable aquellos complejos inmobiliarios privados que reúnan los siguientes requisitos: a) Estar integrados por dos o más edificaciones o parcelas independientes entre sí cuyo destino principal sea la vivienda o locales. b) Participar los titulares de estos inmuebles, o de las viviendas o locales en que se encuentren divididos horizontalmente, con carácter inherente a dicho derecho, en una copropiedad indivisible sobre otros elementos inmobiliarios, viales, instalaciones o servicios. 2. Los complejos inmobiliarios privados a que se refiere el apartado anterior podrán: a) Constituirse en una sola comunidad de propietarios a través de cualquiera de los procedimientos establecidos en el párrafo segundo del artículo 5. En este caso quedarán sometidos a las disposiciones de esta Ley, que les resultarán íntegramente de aplicación. b) Constituirse en una agrupación de comunidades de propietarios. A tal efecto, se requerirá que el título constitutivo de la nueva comunidad agrupada sea otorgado por el propietario único del complejo o por los presidentes de todas las comunidades llamadas a integrar aquélla, previamente autorizadas por acuerdo mayoritario de sus respectivas Juntas de propietarios. El título constitutivo contendrá la descripción del complejo inmobiliario en su conjunto y de los elementos, viales, instalaciones y servicios comunes. Asimismo fijará la cuota de participación de cada una de las comunidades integradas, las cuales responderán conjuntamente de su obligación de contribuir al sostenimiento de los gastos generales de la comunidad agrupada. El título y los estatutos de la comunidad agrupada serán inscribibles en el Registro de la Propiedad. 3. La agrupación de comunidades a que se refiere el apartado anterior gozará, a todos los efectos, de la misma situación jurídica que las comunidades de propietarios y se regirá por las disposiciones de esta Ley, con las siguientes especialidades: a) La Junta de propietarios estará compuesta, salvo acuerdo en contrario, por los presidentes de las comunidades integradas en la agrupación, los cuales ostentarán la representación del conjunto de los propietarios de cada comunidad. b) La adopción de acuerdos para los que la ley requiera mayorías cualificadas exigirá, en todo caso, la previa obtención de la mayoría de que se trate en cada una de las Juntas de propietarios de las comunidades que integran la agrupación. c) Salvo acuerdo en contrario de la Junta no será aplicable a la comunidad agrupada lo

2

dispuesto en el artículo 9 de esta Ley sobre el fondo de reserva. La competencia de los órganos de gobierno de la comunidad agrupada únicamente se extiende a los elementos inmobiliarios, viales, instalaciones y servicios comunes. Sus acuerdos no podrán menoscabar en ningún caso las facultades que corresponden a los órganos de gobierno de las comunidades de propietarios integradas en la agrupación de comunidades. 4. A los complejos inmobiliarios privados que no adopten ninguna de las formas jurídicas señaladas en el apartado 2 les serán aplicables, supletoriamente respecto de los pactos que establezcan entre sí los copropietarios, las disposiciones de esta Ley, con las mismas especialidades señaladas en el apartado anterior.”

Y el artículo 10 apartado 3 (según redacción dada por la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbana): “3. Requerirán autorización administrativa, en todo caso: a) La constitución y modificación del complejo inmobiliario a que se refiere el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en sus mismos términos.”

El texto refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en su artículo 17, modificado por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio dice: “Artículo 17. Formación de fincas y parcelas y relación entre ellas. 1. Constituye: a) Finca: la unidad de suelo o de edificación atribuida exclusiva y excluyentemente a un propietario o varios en proindiviso, que puede situarse en la rasante, en el vuelo o en el subsuelo. Cuando, conforme a la legislación hipotecaria, pueda abrir folio en el Registro de la Propiedad, tiene la consideración de finca registral. b) Parcela: la unidad de suelo, tanto en la rasante como en el vuelo o el subsuelo, que tenga atribuida edificabilidad y uso o sólo uso urbanístico independiente. 2. La división o segregación de una finca para dar lugar a dos o más diferentes sólo es posible si cada una de las resultantes reúne las características exigidas por la legislación aplicable y la ordenación territorial y urbanística. Esta regla es también aplicable a la enajenación, sin división ni segregación, de participaciones indivisas a las que se atribuya el derecho de utilización exclusiva de porción o porciones concretas de la finca, así como a la constitución de asociaciones o sociedades en las que la cualidad de socio incorpore dicho derecho de utilización exclusiva. En la autorización de escrituras de segregación o división de fincas, los notarios exigirán, para su testimonio, la acreditación documental de la conformidad, aprobación o autorización administrativa a que esté sujeta, en su caso, la división o segregación conforme a la legislación que le sea aplicable. El cumplimiento de este requisito será exigido por los registradores para practicar la correspondiente inscripción. Los notarios y registradores de la propiedad harán constar en la descripción de las fincas, en su caso, su cualidad de indivisibles. 3. La constitución de finca o fincas en régimen de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario autoriza para considerar su superficie total como una sola parcela, siempre que dentro del perímetro de ésta no quede superficie alguna que, conforme a la ordenación territorial y urbanística aplicable, deba tener la condición de dominio

3

público, ser de uso público o servir de soporte a las obras de urbanización o pueda computarse a los efectos del cumplimiento del deber legal a que se refiere la letra a) del apartado 1 del artículo anterior. El complejo inmobiliario podrá constituirse sobre una sola finca o sobre varias, sin necesidad de previa agrupación, siempre que sean colindantes entre sí o únicamente se hallen separadas por suelos que, de acuerdo con la ordenación territorial y urbanística, deban tener la condición de dominio público, ser de uso público, servir de soporte a las obras de urbanización, o ser computables a los efectos del cumplimiento del deber de entregar a la Administración el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención. 4. Cuando los instrumentos de ordenación urbanística destinen superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, a la edificación o uso privado y al dominio público se constituirá un complejo inmobiliario en el que aquéllas y ésta tendrán el carácter de fincas especiales de atribución privativa, previa la desafectación y con las limitaciones y servidumbres que procedan para la protección del dominio público. Tales fincas podrán estar constituidas, tanto por edificaciones ya realizadas, como por suelos no edificados, siempre que su configuración física se ajuste al sistema parcelario previsto en el instrumento de ordenación. 5. El acto administrativo que legitime la edificación de una parcela indivisible, por agotamiento de la edificabilidad permitida en ella o por ser la superficie restante inferior a la parcela mínima, se comunicará al Registro de la Propiedad para su constancia en la inscripción de la finca. 6. La constitución y modificación del complejo inmobiliario deberá ser autorizada por la Administración competente donde se ubique la finca o fincas sobre las que se constituya tal régimen, siendo requisito indispensable para su inscripción, que al título correspondiente se acompañe la autorización administrativa concedida o el testimonio notarial de la misma. No será necesaria dicha autorización en los supuestos siguientes: a) Cuando el número y características de los elementos privativos resultantes del complejo inmobiliario sean los que resulten de la licencia de obras que autorice la construcción de las edificaciones que integren aquel. b) Cuando la modificación del complejo no provoque un incremento del número de sus elementos privativos. A los efectos previstos en este número se considera complejo inmobiliario todo régimen de organización unitaria de la propiedad inmobiliaria en el que se distingan elementos privativos, sujetos a una titularidad exclusiva, y elementos comunes, cuya titularidad corresponda, con carácter instrumental y por cuotas porcentuales, a quienes en cada momento sean titulares de los elementos privativos.”

Finalmente, la Ley de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, en su artículo 2, distingue entre complejo inmobiliario privado y urbanístico y los define del siguiente modo: “5. Complejos inmobiliarios: 5.1 Complejo inmobiliario privado: aquel complejo inmobiliario sujeto al régimen de organización unitaria de la propiedad inmobiliaria a que se refiere el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, así como a los regímenes especiales de propiedad establecidos por el artículo 24 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal. 5.2 Complejo inmobiliario urbanístico: el integrado, de conformidad con lo dispuesto por

4

el artículo 17.4 del texto refundido de la Ley de Suelo, por superficies superpuestas, en la rasante y el subsuelo o el vuelo, destinadas a la edificación o uso privado y al dominio público.”

2. Consideraciones de la Dirección General de los Registros y del Notariado La Dirección General para resolver la cuestión planteada se centra, en primer lugar, en las notas características definidoras de los conjuntos inmobiliarios privados, a fin de determinar la naturaleza de la operación realizada y presentada para su inscripción en el Registro, pues de ella dependerá la necesidad de la autorización administrativa referida en la nota de calificación (a). En segundo lugar, define complejo inmobiliario y distingue esta institución de la propiedad horizontal tumbada (b). En tercer lugar, distingue la licencia de parcelación de la nueva autorización exigida para determinados complejos inmobiliarios privados (c). a) Los complejos inmobiliarios y la exigencia de licencia previa Según se afirma en la Resolución de la Dirección General, de la redacción del apartado 6 del artículo 17 se desprende sin ningún género de duda que la constitución de un complejo inmobiliario privado está supeditado a la previa obtención de la correspondiente licencia municipal. La finalidad perseguida por el legislador estatal en la redacción del citado artículo 17 es “sujetar al control de la propia Comunidad Autónoma los complejos inmobiliarios y las autorizaciones que hayan concedido los Ayuntamientos respectivos.” “El apartado 6 del mismo artículo 17, -sigue la Resolución de la Dirección General- cuando se refiere a la constitución y modificación de complejos inmobiliarios y lo mismo el artículo 51.2, exigen el requisito de la licencia sin ningún condicionamiento, sino con la exigencia ineludible de acompañar «la autorización administrativa concedida».” No la supedita a otras circunstancias, al contrario, la exigencia de licencia o autorización administrativa es rotunda, “en todo caso”, como “requisito indispensable” para la inscripción. “Ello se justifica -sigue la Resolución- por las múltiples implicaciones que pueden producir los complejos inmobiliarios y la necesidad de extremar su control administrativo y registral.” Esta exigencia se recoge incluso en la Ley de propiedad Horizontal, en su artículo 10, apartado 3 (según redacción dada por la Ley 8/2013, de 26 de junio), cuando establece que “requerirá autorización administrativa, en todo caso: a) La constitución y modificación del complejo inmobiliario a que se refiere el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, en sus mismos términos.” El citado artículo 17.6 exige, además de la licencia o autorización administrativa, que ésta o el testimonio notarial de la misma se acompañe al título correspondiente como requisito indispensable para su inscripción. Se exceptúan de este requisito los supuestos recogidos en el artículo 17.6 letras a) y b). Parece claro, por tanto, que esta autorización se exige en los casos de constitución o modificación de un complejo inmobiliario privado, salvo en las excepciones señaladas por la Ley. b) Definición de complejo inmobiliario y propiedad horizontal tumbada

diferencias respecto de la 5

El acto de división presentado para su inscripción ¿se puede calificar como complejo inmobiliario o se trata de una propiedad horizontal? La Resolución de la Dirección General recuerda que en la legislación vigente se ha de diferenciar entre el complejo inmobiliario y la propiedad horizontal, sin perjuicio de las conexiones existentes entre estas dos instituciones y de la aplicación de algunas normas de la propiedad horizontal a los complejos inmobiliarios. La regulación de los complejos inmobiliarios se encuentra en la Ley de Propiedad horizontal, en concreto en su artículo 24, introducido por la Ley 8/1999, de 6 de abril. El texto refundido de la Ley de Suelo define el complejo inmobiliario en su artículo 17, modificado por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio y por la Ley 8/2013, de rehabilitación, renovación y regeneración urbana, Ley, ésta última, que define, en su artículo 2, el concepto y distingue ya claramente entre el complejo inmobiliario privado (regulado en el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo) y el complejo inmobiliario urbanístico (recogido en el artículo 17.4 del mismo texto refundido). En el momento de establecer una definición del concepto, la resolución de la Dirección General parte, en primer lugar, de la recogida en la sentencia del Tribunal Supremo, sala primera, de 27 de octubre de 2008 que es acorde con la contenida en la Carta de Roma aprobada en el V Congreso Internacional de Derecho Registral de 1982. Según esta sentencia el complejo inmobiliario se caracteriza por “la existencia de una pluralidad de inmuebles conectados entre sí, a través de elementos o servicios comunes, o de un régimen de limitaciones y deberes entre los mismos, con vocación de pertenecer a una multiplicidad de titulares para la consecución y mantenimiento de intereses generales y particulares de los partícipes”. En segundo lugar, se refiere a la contenida en la Ley de Propiedad Horizontal, artículo 24, en donde se caracteriza el complejo inmobiliario por estar integrado por dos o más edificaciones o parcelas independientes entre sí, destinados a vivienda o local y cuyos titulares participan en una copropiedad indivisible sobre otros elementos inmobiliarios, viales, instalaciones o servicios. En tercer lugar, tiene en cuenta la definición del texto refundido de la Ley de Suelo, artículo 17, apartado 6, que elimina la exigencia de destino recogida en la Ley de Propiedad Horizontal y define el complejo inmobiliario como un “régimen de organización unitaria de la propiedad inmobiliaria en el que se distingan elementos privativos, sujetos a titularidad exclusiva, y elementos comunes, cuya titularidad corresponda, con carácter instrumental y por cuotas porcentuales, a quienes en cada momento sean titulares de los elementos privativos.” Finalmente, en cuarto lugar, señala que la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, renovación y regeneración urbana, distingue entre complejo inmobiliario urbanístico y privado y define éste como aquel “sujeto a régimen de organización unitaria de la propiedad inmobiliaria a que se refiere el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, así como a los regímenes especiales de propiedad establecidos por el artículo 24 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad.” 6

A la vista de estas definiciones, centrado en las instituciones objeto de debate, esto es en el complejo inmobiliario privado y la división horizontal tumbada, la Dirección General considera, respecto la primera, que hay criterios que parecen definir la estructura o contenido básico de un conjunto inmobiliario privado y que dependen del régimen organizativo de la propiedad. “Es esencial dice la Resolución- que se trate de un régimen de organización unitaria de la propiedad”; han de existir elementos de propiedad privativa y exclusiva y otros de uso común, ya sean bienes inmuebles, derechos, instalaciones o servicios, cuya titularidad se atribuya por cuotas a quienes en cada momento sean dueños de los elementos privativos. “Ha de existir por tanto entre ambos elementos una vinculación ‘ob rem’ o si se prefiere expresar en términos más amplios, dado que no siempre se tratará de bienes inmuebles, una subordinación de servicio o utilidad en favor de los elementos privativos que integran el conjunto.” Por ello es posible constituir un complejo inmobiliario sobre una única finca registral, de hecho, el artículo 17.3 afirma que “el complejo inmobiliario podrá constituirse sobre una sola finca o sobre varias, sin necesidad de previa agrupación…” Esta es una de las notas diferenciadoras respecto la propiedad horizontal tumbada, que mantiene la unidad jurídica y funcional del vuelo y suelo como elementos comunes, “sin que haya división o fraccionamiento jurídico del terreno que pueda calificarse de parcelación”, sin producirse alteración de forma, superficie o linderos. La Dirección General en esta Resolución afirma que, aunque los complejos inmobiliarios privados se regulen en la Ley de Propiedad Horizontal (artículo 24), no son un supuesto de propiedad horizontal; participan del régimen pero no de su naturaleza. El requisito del complejo inmobiliario es estar integrado por dos o más edificaciones o parcelas independientes y la especialidad, insiste, es que sus titulares participen “como derecho objetivamente vinculado a la respectiva finca independiente, en una copropiedad indivisible sobre otros elementos inmobiliarios”. Lo común son estos elementos accesorios, no la finca a la que se vincula la cuota o participación en ellos que han de ser fincas independientes. Respecto la propiedad horizontal tumbada insiste en la necesidad de mantener la unidad jurídica y funcional de la finca. Reconoce la dificultad en la calificación de estas dos figuras, al afirmar que, en ocasiones se califican como propiedad horizontal tumbada situaciones que responden, a veces, al complejo inmobiliario y, otras, a auténticas propiedades horizontales. A efectos de clarificar afirma que la formación de fincas totalmente privativas, en un complejo inmobiliario “en cuanto crean nuevos espacios del suelo objeto de propiedad totalmente separada a las que se vincula en comunidad ob rem otros elementos … ha de equipararse a una parcelación a efectos de exigir para su inscripción la correspondiente licencia si la normativa sustantiva aplicable exige tal requisito.” Por el contrario, en la propiedad horizontal propiamente tal, aunque sea tumbada, desde el momento en que mantiene la unidad jurídica de la finca, no hay división o fraccionamiento jurídico del terreno que pueda calificarse como 7

parcelación, pues no hay alteración de forma, superficie o linderos. c) Necesidad de autorización administrativa previa La Dirección General, en la Resolución, detiene su atención en el artículo 17 del texto refundido de la Ley de Suelo para destacar la diferencia recogida, en su primer apartado, entre el concepto de finca y de parcela. Distinción que considera importante a efectos de interpretar el apartado 3 del mismo artículo, en cuanto permite considerar, en su primer párrafo, como una única parcela las situaciones jurídicas de propiedad horizontal o de complejo inmobiliario, cuando concurran determinadas circunstancias. Mientras que en el segundo, a juicio de la Dirección General, se pretende evitar la agrupación registral de las fincas integradas en el complejo inmobiliario, cuando sean colindantes o se den las circunstancias que se especifican. En cualquier caso, concluye, en ninguno de estos supuestos se exige la autorización contenida en el artículo 17.6, nueva licencia que nada tiene que ver con la de parcelación regulada en el artículo 17.2, vinculada a la ordenación territorial y urbanística.

3. Conclusiones de la Dirección General Aplicadas estas afirmaciones al caso planteado, la Dirección General afirma que a la vista del régimen conforme al que se organiza la propiedad de las fincas independientes resultantes de la división horizontal, resulta que concurren las notas definitorias de los complejos urbanísticos privados y es precisa la obtención de la pertinente licencia administrativa tal y como exige el artículo 17.6 del texto refundido de la Ley de Suelo. Afirma que en la división planteada se crean nuevos espacios del suelo objeto de propiedad separada y se dota a los elementos independientes de tal autonomía, de forma que se ha de entender la existencia de una verdadera división de terrenos constitutiva de un fraccionamiento, nota característica de los complejos inmobiliarios privados y por tanto sujeta a licencia urbanística..

8