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Antecedentes y desafíos:

Evaluaciones de sustentabilidad * de acuerdos comerciales El tema comercial es extremadamente complejo y así se ha comprobado en varios estudios realizados para analizar la experiencia en algunos sectores específicos como el minero, pesquero, forestal y agrícola. La ocurrencia de consecuencias mixtas, identificándose efectos tanto positivos como negativos, hace que la evaluación ambiental de iniciativas comerciales sea un valioso instrumento para prevenir los conflictos y potenciar las oportunidades.

Hernán Blanco**

n Chile y en muchos países del mundo se ha optado por la liberalización comercial como un eje fundamental de las estrategias de crecimiento económico. En este sentido, son varios los factores que indican que Chile lo ha hecho bastante bien: se han logrado acuerdos comerciales con numerosos países en todos los continentes y el comercio es hoy parte importante del Producto Interno Bruto nacional. Sin embargo, en términos sociales y ambientales nuestro progreso no es tan evidente. Aunque la pobreza ha disminuido, la distribución de la riqueza es cada vez menos equitativa y los sectores productivos exportadores continúan realizando una gran presión sobre los recursos naturales y sobre el medio ambiente. En síntesis, una primera impresión indica que nuestra energía se concentra demasiado en la liberalización comercial y que la protección y gestión ambiental y social pasan a un segundo plano. Y es así como se ha generado escepticismo y desconfianza sobre los beneficios que el comercio y la globalización automáticamente generarían. Hay varias preguntas que nos podemos hacer al pensar en los vínculos entre comercio y desarrollo

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sustentable. Por mencionar algunas de ellas: ¿una mayor liberalización comercial llevará a la sobreexplotación de los recursos naturales? o ¿introducirá la ecoeficiencia?; la liberalización agrícola ¿fomentará prácticas sostenibles de los pequeños agricultores? Los países productores de commodities ¿deben eliminar aranceles o concentrarse en eliminar subsidios perversos que atenten contra el medio ambiente y terminar el comercio de bienes que sean ilegalmente explotados? El hecho que la relación entre comercio y medio ambiente no es única ni simple, sino en donde se verifican resultados mixtos, nos lleva a la necesidad de proponer la aplicación de un enfoque preventivo. Se trata de ser capaces de mitigar los problemas y aprovechar las oportunidades.

La Evaluación de la Sustentabilidad La Evaluación de la Sustentabilidad (ES), también conocida como evaluación ambiental, es un proceso para identificar, evaluar y mitigar los efectos negativos y reforzar los efectos positivos de iniciativas comerciales, ya sean estas acuerdos comerciales, negociaciones multilaterales u otro

* Este artículo corresponde a una transcripción editada de la presentación que el autor hizo en el seminario Acuerdo Comercial Chile - EEUU: ¿Qué preguntas surgen desde la perspectiva del desarrollo sustentable?, realizado el 2 de octubre en la sede de CEPAL en Santiago, Chile. ** Ingeniero civil (PUC) y magíster en medio ambiente y desarrollo (Universidad de Cambridge, Reino Unido). Investigador de CIPMA. Email: [email protected]

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VOL XVII - Nº3, pp. 6 - 15 (ISSN 0716 - 1476)

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proceso de liberalización comercial. Hace cinco años atrás, la pregunta que originalmente guiaba la ES era del tipo: ¿cuáles serán los efectos de la política comercial en el ambiente natural y social? Hoy día vemos que es más interesante y completa una pregunta del tipo: ¿cuál es la relevancia de la iniciativa comercial en los temas sociales, ambientales, económicos e institucionales que nos preocupan? Es sutil la diferencia entre ambas preguntas. La primera parte “de arriba hacia abajo”, desde la iniciativa comercial hacia los temas sectoriales y ambientales que nos preocupan. La segunda, en cambio, parte “de abajo hacia arriba”, desde estudiar un sector específico, sea el sector forestal, el sector minero, o el sector servicios, identificando los temas que preocupan (ambientales, sociales, económicos o institucionales) y las posibles consecuencias o efectos de una iniciativa comercial determinada. El origen de la Evaluación de la Sustentabilidad está en la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos. El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) ha sido planteado en Chile y en muchos otros países como una técnica para proyectos físicos, por ejemplo, para una central hidroeléctrica, una carretera o para una industria. En la ley chilena, por ejemplo, se considera dentro del SEIA incluso a los planes reguladores, quizás la única iniciativa no estructural. Entonces, en lo que estamos pensando, básicamente, es en este esquema de evaluación de impacto ambiental ahora aplicado a una iniciativa comercial concreta. La aplicación de la EIA a iniciativas no estructurales, en el ámbito de las políticas, planes y/o programas se conoce en la literatura internacional como evaluación estratégica. La ES, así planteada, puede ser una herramienta valiosa para: • Difundir información entre todas las partes interesadas y de un modo fácilmente comprensible; • Fortalecer la coordinación entre las diversas agencias gubernamentales, y entre éstas y los demás actores interesados; y, • Mejorar la participación de las partes interesadas, facilitando y alimentando procesos participativos, y permitiendo la construcción de confianza.

Cómo evaluar la sustentabilidad Si hacemos un símil con la EIA que conocemos, el esquema no debería distar mucho. En realidad el esquema de la EIA puede ser muy útil para una ES en el caso de iniciativas comerciales.

La evaluación de sustentabilidad, más que un fin per se, es un promisorio medio para concertar distintos actores, prevenir eventuales conflictos y asegurar mejores decisiones para todos. La primera etapa sería estudiar el “proyecto” y, en este caso, se tratará de una iniciativa comercial. Entonces, en esta etapa se estudiarán y reconocerán los componentes relevantes de la iniciativa comercial, en términos de su potencial causal de efectos sobre las diversas dimensiones del desarrollo sustentable. En la segunda etapa tenemos que conocer la línea de base: ¿cuál es el medio ambiente que tenemos? No sólo el medio ambiente natural, sino también el social. No sólo lo que vemos hoy día, sino también una proyección de los escenarios futuros más probables. En particular, idealmente esa proyección deberíamos ser capaces de hacerla para dos escenarios: con y sin la implementación de la iniciativa en cuestión. En la línea base vamos a poder identificar los temas de interés. Esta fotografía inicial nos debería entregar claves concretas de cuáles son los indicadores que nos preocupan y que después van a ser indicadores de evaluación. Esta línea de base tiene que ser social, ambiental y económica. En la tercera etapa se identifican los impactos, lo que es muy complejo en el caso del comercio (ver Recuadro). Los estudios tradicionalmente se han concentrado en ver cuáles son los cambios en los aranceles y cuáles son los efectos económicos. Hoy, hay temas más complejos, como los de inversiones, los organismos genéticamente modificados y los servicios, que no caben en esta lógica de ver cambios en aranceles y luego efectos ambientales. La cuarta etapa es evaluar los impactos mediante indicadores relevantes (los identificados en el estudio de línea base). Y en la quinta etapa se trata de consolidar lo anterior en medidas de política comercial, medidas de política ambiental, medidas de mitigación de posibles efectos y medidas de seguimiento, entre otras. Ambiente y Desarrollo - Diciembre 2001

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Desde la experiencia: delineando cómo hacer una evaluación de la sustentabilidad Hay distintas maneras de llevar a cabo una evaluación de impactos en sí. Una de ellas es la que propone el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA, en su reciente manual de evaluación integral1, a través de distintas metodologías, que incluyen desde modelos computacionales de equilibrio global, hasta metodologías cualitativas de evaluación de impactos. No existe una metodología única, ni una panacea que pueda utilizarse en circunstancias diversas. Una característica que debería tener esta evaluación es el ser proactiva, es decir, debería comenzar desde nuestras preocupaciones y anhelos para el desarrollo sustentable. Otra característica fundamental, es la necesidad de tener un proceso participativo con los distintos entes públicos, pero también una participación activa de una amplia gama de partes interesadas. Tal proceso tiene que superar la práctica actual limitada al sometimiento de observaciones por escrito (es lo que se ha llevado a cabo hasta ahora en el caso Chile-ALCA y en el caso Chile-EE.UU.). La evaluación de la Resumen Frente a la liberalización comercial como eje fundamental de las estrategias de crecimiento económico, en Chile y otros países del mundo hay una primera impresión de que esto se ha realizado bien, pero dejando atrás los aspectos ambientales y sociales. En este contexto, se analizan los antecedentes y desafíos que propone el procedimiento de la Evaluación de la Sustentabilidad (ES) o evaluación ambiental, para identificar, evaluar y mitigar los efectos negativos y reforzar los efectos positivos de iniciativas comerciales, ya sean estas acuerdos comerciales, negociaciones multilaterales u otro proceso de liberalización comercial. Se especifican cinco etapas para evaluar la sustentabilidad y se revisan distintas maneras de llevarlas a cabo. Los desafíos para la implementación de esta herramienta tienen que ver con lograr la voluntad política, una participación ciudadana constructiva, la consideración de aspectos sociales y culturales, y una claridad sobre el objetivo que persigue la evaluación. Abstract In Chile and other countries of the world, liberalization of trade has been viewed as the fundamental axis of strategies for economic growth, but as leaving behind environmental and social aspects. In this context, the background and challenges that the Evaluation of Sustainability or environmental evaluation has for the identification, evaluation, and mitigation of negative effects and to reinforce the positive effects of trade initiatives, whether these be trade agreements, multilateral negotiations or other processes of trade liberalization are analyzed. Five stages for the evaluation of sustainability are specified, and distinct manners of carrying them out. Implentation of this tool involves the challenges associated with achieving political intention, constuctive public participation, consideration of social and cultural aspects, and clarity about the purposes of the evaluation

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sustentabilidad se realiza básicamente en tres momentos: a) ex ante o antes que se firme un acuerdo comercial u otra iniciativa comercial; b) durante una negociación; c) ex post o después de una negociación. Por supuesto cada momento tiene ventajas y desventajas, particularmente en términos de dos variables: la información disponible —vamos a disponer de mucha información si la evaluación es posterior y vamos a tener menos si es ex-ante—, y la posibilidad de influir en las negociaciones, la que existirá solamente si es que la evaluación se realiza anticipadamente. ¿Cuál es la experiencia que existe en la evaluación de sustentabilidad? Hay países y organismos que tienen regulaciones que exigen la práctica de la evaluación de la sustentabilidad o evaluaciones ambientales, como Canadá, EE.UU., Noruega y la Unión Europea. Ellos tienen directivas que exigen la realización de este tipo de evaluaciones antes de la firma de un acuerdo comercial. En Latinoamérica no existen regulaciones formales al respecto, pero sí una serie de experiencias, principalmente sectoriales, como son los estudios por el caso del banano en Ecuador, la pesquería y el sector agrícola en Argentina, estudios de caso del Nafta, incluyendo la situación del maíz en México, y en Chile existen experiencias para el caso agrícola, minero, pesquero y forestal.

Desafíos de la implementación de la evaluación de la sustentabilidad Los desafíos que existen en la implementación de esta herramienta son varios. El primero tiene que ver con la voluntad política de llevar adelante este tipo de evaluaciones, que implican procesos participativos. La voluntad política está relacionada con varios aspectos, uno de ellos es la confidencialidad en el manejo de la información. Así lo hemos visto en conversaciones no sólo con la Cancillería chilena sino también con otros países. Hay también percepciones diversas respecto de la utilidad de estas herramientas: hay quienes tienen dudas respecto a lo que efectivamente se puede concluir, y hay quienes ven este tipo de iniciativas como posibles barreras encubiertas al libre comercio, fomentadas por países industrializados. Un segundo desafío importante es lograr efecti-

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vamente una participación ciudadana constructiva, que genere más luz que calor. Aquí encontramos varias variables, incluso culturales, que lo afectan. La información de base relevante es escasa, tanto en términos de cantidad y calidad de recursos naturales, como de registros históricos sobre los impactos sectoriales. Un tercer desafío, también metodológico, que no está para nada resuelto, es la consideración de aspecto sociales y culturales. Hemos avanzado en materias ambientales, pero falta mucho respecto a la evaluación de efectos sociales y culturales. Un último aspecto sobre el que debemos prestar mayor atención es el objetivo que persigue la evaluación. Cuando se cuestiona la ES, muchas veces se hace porque no hay claridad respecto del para qué se utilizarán los resultados. Debemos tener expectativas realistas de lo que podemos hacer con esta herramienta. En comparación con la EIA de

proyectos, la ES de iniciativas comerciales proporcionará resultados más amplios, menos específicos, en un nivel de recomendaciones estratégicas. A este respecto debe tenerse en cuenta que la ES, más que un fin per se, es un promisorio medio para, entre otras cosas, concertar distintos actores, prevenir eventuales conflictos y asegurar mejores decisiones para todos. Finalmente, cabe recordar que hay países que tienen regulación que exige la realización ex-ante de ES de iniciativas comerciales, especialmente de acuerdos bilaterales y multilaterales. Existe entonces información valiosa que podemos y debemos aprovechar. AD Notas (1) El documento está disponible en su versión electrónica en Internet en la dirección (ver www.unep.ch/etu/etp/acts/ manpols/refmania_final.pdf),

Recuadro

Las relaciones entre comercio y medio ambiente ¿Cuáles son las relaciones concretas entre comercio y medio ambiente? Chudnovsky y colaboradores* realizaron una evaluación ambiental del proceso de liberalización agrícola argentino. El primer capítulo es conceptual sobre comercio y medio ambiente, e incluye un esquema bidireccional de relaciones entre comercio y medio ambiente. Muchas veces, por sesgos propios, nos centramos en las implicancias del comercio sobre el medio ambiente y dejamos de lado las implicancias del medio ambiente o las regulaciones ambientales sobre el comercio. La evaluación debería reconocer las relaciones en las dos direcciones. Los posibles efectos del comercio sobre el medio ambiente se clasifican en directos e indirectos. Los primeros los asociamos, por ejemplo, al transporte de mercancías. Si tenemos un acuerdo comercial, lo más probable es que aumente el comercio, por lo tanto, aumentarán las demandas sobre el

transporte, el embalaje, y el empaquetado. Hay una serie de otros impactos directos, como son todo lo que tiene que ver con problemas sanitarios, fitosanitarios, etc. Los efectos indirectos, y estos son los más complicados de analizar, se distinguen entre efectos dinámicos y efectos estáticos. Los efectos dinámicos incluyen los tradicionales efectos económicos: cambios en la producción y el ingreso, en los patrones de especialización (conocido como “efecto composición” en la literatura especializada), y en las

tecnologías. Entre los efectos estáticos se destaca la propia eficiencia en la asignación de los recursos existentes, que podría cambiar producto del acuerdo comercial. La otra dirección de la relación se refiere a restricciones ambientales al comercio internacional. Se clasifican dos: restricciones locales y restricciones internacionales. Dentro de las locales, habría restricciones producto de regulaciones ambientales sobre el comercio y sobre el consumo, como las regulaciones ambientales directas y las certificaciones. También están las regulaciones basadas en los procesos de producción, que incluyen todo lo relacionado con armonización de estándares, normas y sistemas de gestión ambiental. Dentro de lo internacional, hay regulaciones ambientales que pueden afectar el comercio y, básicamente, son acuerdos multilaterales de protección de bienes globales. * Ver documento disponible en Internet en la dirección www.fund-cenit.org.ar/ documentos/dt25

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Comentario

Complejidades en la evaluación de la sustentabilidad

Alvaro Sapag* Este es un tema que hoy en día se discute abiertamente en los foros internacionales, y es particularmente difícil por las razones que voy a plantear. La primera de ellas tiene que ver con los niveles de información que se disponen para hacer una evaluación de esta naturaleza. Un segundo factor son las metodologías, porque todas las que hoy día están disponibles son técnico-políticas, es decir, cada Gobierno pone el énfasis en aquellos puntos en que estima necesario colocarlos. Frente a un análisis como éste, podemos obtener dos evaluaciones distintas, una cuestión que no es menor si en una negociación comercial no tenemos un consenso respecto de los impactos locales y globales sobre el medio ambiente. Una tercera razón es que cuando hablamos de evaluaciones ambientales, hay que hacer un distingo entre un acuerdo comercial y una política comercial, que son dos cuestiones absolutamente distintas. Es decir, nuestro país hoy día adoptó una política de libre comercio y es nuestra política comercial. Y una cuestión absolutamente distinta son los términos en que negociamos con un país determinado un acuerdo de libre comercio, que tiene que ver con tiempos de desgravación, reglas de origen o si consideramos inversión, etc. Por lo tanto, los niveles de evaluación también son distintos. Y cuando hablamos de evaluar la política comercial, entramos en un tema que es mucho más complejo que evaluar una negociación comercial en particular, con todas las complejidades que ello aún sigue teniendo. Luego, tiene que ver con los procesos de la participación de la ciudadanía, que son procesos también difíciles de administrar. Podrán haber tantas opiniones de la ciudadanía como ciudadanos existen, algunos más organizados que otros. Hay un tema de representatividad que es complejo cuando estamos hablando de negociaciones que afectan a una generalidad de un país más que a un lugar específico del territorio, como sucede en el caso de un proyecto de inversión acotado o físico. La política comercial tiene un cierto grado de incidencia en las prácticas sociales y culturales, pero hay

otras prácticas asociadas a los temas de libre comercio como el tema social y cultural, los tiempos, las herramientas de información, la velocidad con que somos capaces de transmitir conocimientos e información; que redunda necesariamente en cambios de hábitos, de conductas y en generación de ciertas expectativas. Desde este punto de vista, debemos considerar las complejidades de estas evaluaciones de sustentabilidad o evaluaciones ambientales. Es indispensable avanzar en líneas de trabajo que permitan mejorar las metodologías para aproximarse a este tema, porque si bien un proyecto físico de inversión que se evalúa es un proyecto del que uno sabe las dimensiones -los niveles máximos de producción, funcionando a pleno las emisiones, los volúmenes de consumo de agua, de materias primas, etc.-, cuando evaluamos una política comercial o un TLC, la manera de aproximarse a ella es mucho más compleja; por ejemplo, depende de los cambios de hábitos de los consumidores y de los eventuales impactos que vamos a tener en los distintos sectores productivos, lo que también depende de los avances que existan en la regulación en uno y en otro Estado. Creo que no podemos esperar una evaluación de impacto ambiental o de sustentabilidad de materias de esta naturaleza, que nos dé una señal exacta o con un margen de error que no sea bastante laxo. Para concluir con los comentarios, creo que es un imperativo avanzar en esta línea de trabajo desde el punto de vista del país, es decir, las políticas públicas que tienen que ver con la política de vivienda, con la política de transporte, con la política comercial, con la política de seguridad social, etc. Estas deberían tener incorporadas, desde su origen, la dimensión ambiental, es decir, cuáles son los efectos de determinada política respecto del medio ambiente y cuáles son los elementos que debe incorporar el Estado en el diseño de esa política, de manera que tengamos una contribución importante al medio ambiente. Y no sólo al medio ambiente tratándose de la sustentabilidad, sino de la equidad social que nos permita mantener un nivel de crecimiento económico importante. AD

* Jefe del Departamento Jurídico de la Comisión Nacional del Medio Ambiente.

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Comentario

Aspectos prioritarios en la evaluación de sustentabilidad

Georgina Núñez* Me parece fundamental que en todo análisis o evaluación de una política comercial, se incorporen criterios de sostenibilidad económicos, sociales y ambientales, a los programas, proyectos y políticas de desarrollo económico en general, independientemente de que hayan o no acuerdos comerciales. Un segundo punto es que cada vez es mayor la necesidad de realizar evaluaciones y diagnósticos previos a la negociación. Ello significa anticipar efectos para potenciar la capacidad de negociación de los países, reforzando los impactos positivos y mitigando los más negativos. En tercer lugar, esta situación hace muy necesario llevar a cabo un análisis continuado, es decir, no solamente dejarlo al nivel previo de la negociación, sino durante la negociación y posterior a ella. Ello permite ir mejorando no sólo aspectos en los cuales se comprometen los países al momento del acuerdo, sino también al nivel interno. Entrando un poco a comentarios más particulares, me parece que un elemento central en cualquier tipo de evaluación, es contar con la información que nos permita generar indicadores, diseñar y aplicar las metodologías más adecuadas y más convenientes. Nosotros nos hemos enfrentado en el tema de inversión, por ejemplo, que es muy difícil acceder a la información si no se sabe bien cuáles son las cifras, cuáles son los datos. Si uno no tiene esa información, es difícil construir los indicadores económicos que nos den tendencias hacia dónde debemos ir. Otro elemento que también es muy importante, desde nuestro punto de vista, es definir el objetivo que se persigue con la evaluación para que se diseñe una metodología adecuada que apunte al objetivo. Creo que ese objetivo debería ser la elaboración de políticas o las recomendaciones de políticas, sobre todo si esto se hace en el proceso previo al inicio de las negociaciones. A mi juicio existen tres aspectos que son prioritarios dentro del proceso de las evaluaciones de sostenibilidad. Estos serían: la decisión política respecto a

la voluntad o no, de realizar la evaluación y el estatus que se le quiere otorgar (si es voluntario u obligatorio); el segundo es definir el tipo de metodologías y herramientas a utilizar, si queremos un modelo de equilibrio general computable o queremos análisis de equilibrios parciales, si queremos hacer análisis sectoriales, cuantitativos, cualitativos, macros, sectoriales etc.; y tercero, con el resultado de la evaluación, definir su incidencia en la evolución y el desarrollo de las negociaciones de lo acuerdos comerciales, que incluye no sólo comercio de bienes, sino también servicios y el tema de inversión. El desarrollo de las metodologías de evaluación debe tomar en cuenta también peculiaridades económicas y sociales de los países -en este caso, las realidades diferenciadas entre Chile y EE.UU.- para poder diseñar un acuerdo que contemple todas esas diferenciaciones. Es muy importante analizar los elementos de cada país, de cada realidad, pero también lo es utilizar todos los esfuerzos metodológicos que se han llevado a cabo en los países desarrollados. Se debe contar con un enfoque de análisis integral donde las esferas económica, social y ambiental sean ponderadas equilibradamente. Y por último, no sólo hay que medir los impactos ambientales de los acuerdos comerciales y los impactos comerciales en los acuerdos ambientales, creo que es importante medirlos en toda su dimensión para poder ver, efectivamente, de qué manera se pueden potenciar los impactos positivos y mitigar los impactos negativos. AD

* Oficial del Departamento de Medio Ambiente y Asentamientos Humanos de CEPAL.

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