Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

LAC SURF

G UÍA DE EVALUACIÓN DEL ESTADO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN A MÉRICA L ATINA

Versión Interna Favor no citar Octubre de 2005

Centro Regional de Conocimientos y Servicios para el Desarrollo en América Latina y el Caribe – SURF LAC Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD Autor: Marcelo Fabián Saín

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

L A EVALUACIÓN DEL ESTADO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

1. I NTRODUCCIÓN La extensión y el agravamiento del fenómeno de la violencia y el delito constituyen una de las principales amenazas al desarrollo sostenible y a la consolidación de la gobernabilidad democrática en la región latinoamericana. El crecimiento sostenido y concomitante de los índices delictivos y la sensación de inseguridad se han traducido, durante la última década, en un deterioro precipitado de la calidad de vida de la población del subcontinente. Debido a la urgencia de la situación y la preocupación que ello acarrea para las autoridades gubernamentales y la población en general, la seguridad ciudadana o seguridad pública1 ha adquirido una relevancia inusitada en las agendas públicas de la región. En respuesta a estas circunstancias y atendiendo fundamentalmente a la finalidad de promover el desarrollo humano que está en el centro de su mandato, el PNUD también asume la seguridad ciudadana como un campo de intervención prioritario. Consiguientemente, se han comenzado una serie de acciones y elaborado un conjunto de instrumentos para asistir a los países de la región a prevenir, controlar y revertir este fenómeno. Estas iniciativas e instrumentos, entre los cuales se encuentra la presente guía de evaluación de la seguridad ciudadana, están dirigidos a apoyar a los gobiernos a diseñar, implementar y evaluar políticas de seguridad ciudadana, entendiendo por ello políticas públicas destinadas a prevenir y controlar la violencia y el delito, así como políticas de reforma institucional del sector.

LA SEGURIDAD CIUDADANA COMO UNA CUESTIÓN DE DESARROLLO HUMANO En la medida que la violencia y el delito atentan contra la vida, las libertades y los bienes de hombre, mujeres, niños y niñas de una sociedad, obstaculizan la lucha contra la pobreza y producen efectos corrosivos sobre la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano. En la compleja realidad latinoamericana la inseguridad es, a un mismo tiempo, causa y consecuencia de pobreza extrema y crecimiento acelerado de las desigualdades económicas y sociales; a la vez que se encuentra íntimamente ligada a condiciones de mal gobierno y alta corrupción política. En efecto, en términos económicos, la inseguridad es un desincentivo importante para la inversión productiva; y en términos de dinámica democrática, las dificultades para controlar y disminuir los índices delictivos han llegado a comprometer la credibilidad de las instituciones públicas que no hallan respuestas eficaces para este problema. El informe sobre la democracia en América Latina auspiciado por el PNUD agrega a esta descripción que en materia de ciudadanía civil la región no ha realizado avances sustantivos, sobretodo en lo referente a la seguridad de los ciudadanos y la capacidad del Estado de proveer protección (ver La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, 2004).

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Como desde la perspectiva de este documento el concepto de seguridad ciudadana es sinónimo de seguridad pública, en adelante sólo nos referiremos a la primera. 3

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina El problema más profundo, de cualquier manera, es que los factores asociados a la violencia y el conflicto se refuerzan unos con otros constituyendo una suerte de círculo vicioso que dificulta el desarrollo. De aquí la necesidad de analizar este fenómeno como una cuestión inherente al desarrollo humano. Para el PNUD, el desarrollo humano es el proceso que permite ampliar las opciones de los individuos. Estas opciones van desde el disfrute de una vida prolongada y saludable, el acceso al conocimiento y a los recursos necesarios para lograr un nivel de vida decente, hasta el goce de las libertades políticas, económicas y sociales. Los medios y condiciones para proteger el desarrollo humano constituyen aquello que se define como seguridad humana. En palabras de la Comisión de Seguridad Humana de la Organización de las Naciones Unidas, la misma “consiste en proteger el núcleo central de todas las vidas humanas contra riesgos graves y previsibles, de una forma congruente con la realización humana de largo plazo” (Informe Human Security Now, 2003). De acuerdo con lo que declara el Informe Nacional sobre Desarrollo Humano de Colombia de 2003, la relación entre seguridad humana y desarrollo humano es muy cercana. La diferencia radica en que la seguridad humana se enfoca en la protección mientras que el desarrollo se enfoca en la creación de “progreso equitativo hacia la realización de las necesidades y la dignidad humana” (págs. 8 y 9, Informe Human Security Now, 2003). En este contexto, la seguridad ciudadana es concebida como un tipo de protección circunscrito a las amenazas provenientes de actos violentos o criminales, y se ubica como un aspecto diferenciado y medular de la seguridad humana. Como resultado del encuadre de la seguridad ciudadana en el marco de la seguridad humana las políticas de seguridad, que tradicionalmente se centraban casi con exclusividad en la estabilidad estatal y la conservación del régimen, corren y amplían su foco de atención hacia el bienestar de las personas y los derechos humanos, reposicionando a la ciudadanía como el principal objeto de la protección estatal. En suma, la seguridad ciudadana deviene una condición necesaria –aunque no suficiente- de la seguridad humana que, finalmente, es la última garantía del desarrollo humano. Por consiguiente, las intervenciones institucionales destinadas a prevenir y controlar el fenómeno del delito y la violencia (políticas de seguridad ciudadana) pueden considerarse una oportunidad indirecta pero significativa para, por un lado, apuntalar el desarrollo económico sostenible y, por otro, fortalecer la gobernabilidad democrática y la vigencia de los derechos humanos.

LA SEGURIDAD CIUDADANA EN EL MARCO DE LAS REFORMAS DEL SECTOR DE JUSTICIA Y SEGURIDAD El sector de justicia y seguridad comprende, por un lado, a todas las organizaciones autorizadas para el uso o la amenaza del uso de la fuerza, sólo como último recurso y con el fin de proteger a la ciudadanía de actos de violencia y coerción provenientes de otros estados o individuos; y por otro, a las instituciones encargadas de su dirección, control y/o supervisión. Los principales actores de este sector son, naturalmente, las fuerzas armadas, la policía, la gendarmería, los servicios de inteligencia, y otros cuerpos civiles y militares abocados a la seguridad. Además del Ejecutivo, el parlamento, las organizaciones de la sociedad civil, otras instituciones encargadas de dirigir y/o controlar, y también los miembros del sistema de justicia y el sistema penal. En un segundo plano, corresponde señalar a los actores que no son propios del sector pero que influyen en las condiciones de seguridad de una jurisdicción como lo son las fuerzas de seguridad no estatutarias o ilegales.

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina El término “reforma del sector de seguridad”, ha sido desarrollado por la OCDE para aludir a las transformaciones que se impulsan en el área de seguridad y justicia en conformidad con normas democráticas y principios de buen gobierno -tales como la participación y la transparencia- con vistas a promover un buen funcionamiento de la estructura de seguridad. Desde la perspectiva que promueve esta organización, para analizar el sector de seguridad – o justicia y seguridad según la denominación utilizada por PNUD- se debe tomar en cuenta la totalidad del gobierno de la seguridad, con especial énfasis en el conjunto de actores involucrados, sus roles, responsabilidades y acciones (ver Security Sector Reform and Governance: Policy and Good Practice, DCD/DAC, 2003). El PNUD asume la necesidad de un enfoque de naturaleza integral -o “whole of government”- tal como lo prescribe el concepto de reforma del sector de seguridad. Por este motivo, aún cuando en esta oportunidad ha decidido concentrar sus esfuerzos en el área de la seguridad ciudadana, privilegiándola por sobre otras áreas del sector como defensa e inteligencia, reconoce que la evaluación y planificación de políticas de seguridad ciudadana exige una cabal comprensión del contexto en que ellas operan. Pero ubicar las políticas de seguridad ciudadana en el marco de las reformas del sector de seguridad no sólo significa comprender el contexto en que ellas se inscriben, sino también poder distinguirlas de la provisión de otro tipo de seguridad. En este sentido, cabe completar la definición ofrecida anteriormente de la siguiente manera: las políticas de seguridad ciudadana son, por un lado, aquellas políticas públicas estrictamente dirigidas a proteger a la ciudadanía de actos violentos y delictivos provenientes de otros individuos a través de medidas de prevención, control y persecución de dichos actos (eje sustantivo); y por otro, aquellas políticas orientadas a reformar y modernizar las instituciones del sistema de seguridad ciudadana (eje instrumental). El objetivo último de la seguridad ciudadana es producir una situación social libre de riesgos y conflictos violentos, en cuyo seno las personas puedan gozar plenamente de sus libertades y derechos tanto civiles, como políticos y sociales. Conforme a esta finalidad se estructura el sistema institucional de seguridad ciudadana, es decir, el conjunto de actores estatales y sociales, y los mecanismos estipulados para llevar adelante la estrategia de control de la violencia y el delito (eje sustantivo de las políticas de seguridad). Se trata, pues, de un sistema institucional de control de la violencia y el delito que se activa toda vez que actos violentos o criminales puedan resultar lesivos de los derechos y libertades que detentan las personas; y en cuya reproducción y gestión intervienen, con mayor o menor nivel de éxito, diferentes instancias de la sociedad y del Estado. Los problemas de inseguridad ciudadana tienen un alto costo social y económico para toda la comunidad. Sin embargo, ciertos grupos sociales dentro de la comunidad sufren mayores amenazas contra su seguridad: tienen más riesgo de sufrir violencia y tienen menos capacidad para prevenirla y hacerla frente. Población inmigrante, población indígena, minorías étnicas, minorías sexuales, habitantes de zonas en conflicto o marginadas social y económicamente están más expuestos al delito y la violencia. Una de las amenazas más frecuente a la seguridad ciudadana es la violencia contra las mujeres: una de cada tres mujeres ha sido víctima, en algún momento de su vida, de violencia física, psicológica o sexual. Estos crímenes permanecen habitualmente sin registrar y sin sancionar. Las reformas a la seguridad pública deben de tomar en cuenta que el mismo hogar puede ser un sitio de inseguridad para mujeres y niñas/niños.

LA EVALUACIÓN DE LA SEGURIDAD CIUDADANA La guía de evaluación de la seguridad ciudadana, tal como su nombre lo indica, es un instrumento pensado para ayudar a autoridades públicas de la región a producir un abordaje descriptivo e interpretativo del estado de la seguridad en su jurisdicción.

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina El propósito final es promover análisis integrales que guíen el diseño de nuevas políticas públicas más coherentes, sostenibles, participativas y eficaces, que no reduzcan la seguridad ciudadana a una cuestión fundamentalmente policial. Por este mismo motivo, la guía de evaluación no es un desarrollo aislado sino que forma parte de un conjunto de herramientas de análisis y programación – o “productos de conocimiento”- elaborados por el PNUD para asistir a los gobiernos en la reformulación de sus sistemas de control de la violencia y el delito en todos sus aspectos y etapas. Entre estos productos se encuentran herramientas para la programación de políticas compiladas en un Manual de Políticas de Seguridad Ciudadana, así como herramientas de evaluación de impacto de políticas públicas y de capacitación (cursos, diplomados, etc.) . Puntualmente, la evaluación del estado de la seguridad ciudadana de una determinada jurisdicción –país, estado, provincia o municipio- es un ejercicio de estimación y apreciación sistemática de dos campos. Cada uno de estos campos de evaluación es integrado por diferentes dimensiones que, al mismo tiempo, son desagregadas en distintos elementos. !

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El campo situacional está compuesto por: 1.

La dimensión objetiva de la seguridad ciudadana (que hace referencia a los hechos de violencia y delito ocurridos y registrados en una jurisdicción); y

2.

La dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana (que alude a la forma en que la sociedad percibe y valora los problemas de criminalidad y las respuestas institucionales a los mismos).

El campo institucional comprende: 1.

El marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana.

2.

El gobierno de la seguridad (el gobierno administrativo; la legislatura; y los gobiernos locales).

3.

El sistema institucional de prevención social de la violencia y el delito.

4.

El sistema policial.

5.

El sistema de persecución penal.

6.

La participación comunitaria.

7.

El sistema de seguridad privada.

La evaluación de la seguridad ciudadana depende sensiblemente de las condiciones sociales, políticas, institucionales y culturales de cada jurisdicción así como de los diferentes grupos sociales y económicos que viven en ellas, por ende, la guía que se ha de presentar, a pesar de ser un esquema general y exhaustivo, debe ajustarse y reconsiderarse según las características de cada país, provincia, estado o municipio. Consecuentemente, en el primer capítulo, se sugieren algunos lineamientos metodológicos para la programación de la evaluación. Esto incluye observaciones generales sobre las condiciones y los actores del proceso de evaluación de la seguridad ciudadana, las fases del mismo, y los distintos niveles jurisdiccionales de evaluación. En el segundo capítulo,

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina se delimitan los campos de evaluación conforme a lo mencionado anteriormente (campo situacional y campo institucional). Y finalmente, en el tercer y cuarto capítulo, se presentan las modalidades de evaluación interna de cada uno de estos campos según sus dimensiones constitutivas.

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Capítulo Primero

L A METODOLOGÍA DE LA EVALUACIÓN

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina La metodología de evaluación del estado de la seguridad ciudadana es el conjunto de métodos, procedimientos y acciones mediante las cuales se lleva a cabo el ejercicio de estimación y apreciación tanto de las problemáticas existentes en una jurisdicción –situaciones de violencia y delito- como de la organización, funcionamiento y composición del sistema de seguridad ciudadana instituido para la gestión de estas problemáticas. Se trata, entonces, de la metodología estipulada para el abordaje de los campos situacional e institucional desde las dimensiones, aspectos e indicadores que los configuran como tales.

1)

Las condiciones y los actores del proceso de evaluación

La viabilidad de un proceso de evaluación del estado de la seguridad ciudadana no solamente depende del propio desarrollo del mismo en sus diferentes fases sino también de las condiciones institucionales en que se lleva a cabo. Estas condiciones hacen referencia al marco político y social del proceso de evaluación, y básicamente están dadas por las características de los actores que intervienen en dicho proceso y las interacciones que se establecen entre ellos antes, durante y después de efectuada la evaluación. Los actores del proceso de evaluación pueden clasificarse, según el rol y las funciones que desempeñan, como autoridades solicitantes de la evaluación, miembros del equipo evaluador o actores participantes solo en alguna fase del proceso o con intervención limitada a lo largo del mismo.

Autoridades gubernamentales solicitantes Actores gubernamentales y sociales participantes

Actores del proceso de evaluación

Equipo de evaluación

Los actores solicitantes de la evaluación siempre son autoridades gubernamentales pertenecientes a las áreas encargadas del gobierno de la seguridad ciudadana o a alguna de sus agencias componentes (por ejemplo, la dirección policial, el Ministerio Público, autoridades legislativas u otras autoridades gubernamentales). Debido a que dichas autoridades intervienen como contraparte principal del proceso de evaluación, resulta imprescindible la designación de un coordinador gubernamental encargado tanto del vínculo permanente con el equipo de evaluación y con los actores gubernamentales y sociales participantes, como de la coordinación de las actividades y acciones que estos actores deban emprender para el desarrollo de la evaluación. Los actores sociales y gubernamentales participantes son aquellos funcionarios de gobierno, líderes sociales o representantes de organizaciones no-gubernamentales (organismos de derechos humanos, sindicatos, organizaciones de mujeres, migrantes, grupos indígenas, etc.) que se involucran en determinada fase del proceso de evaluación o a lo largo del mismo, generalmente para proveer información o para colaborar con la validación de los resultados de la evaluación, entre otras cosas. El equipo evaluador es el responsable de las tareas de diagnóstico propiamente dichas. Este equipo puede estar compuesto únicamente por expertos del gobierno, sólo por expertos independientes y externos a los organismos y agencias que serán objeto de evaluación, o bien 9

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina puede combinar la presencia de unos y otros y formar un equipo mixto. Este grupo, preferentemente, debería contar con especialistas en género y temas tales como derechos indígenas y diversidad étnica, sexual y cultural. Entre sus miembros, además, debería seleccionarse un coordinador técnico responsable de la dirección y coordinación de las labores de evaluación. Lógicamente, optar por un equipo totalmente externo representa muchas ventajas cuando se trata de temáticas sensibles como la seguridad ciudadana y, fundamentalmente, cuando puede haber intereses encontrados sobre los resultados de la evaluación y las medidas que de allí se desprendan. A menudo este tipo de evaluaciones, sobre todo en lo que atañe a la indagación sobre el funcionamiento, las rutinas y las prácticas de las agencias componentes del sistema de seguridad ciudadana, no reciben el necesario respaldo de muchos funcionarios que están siendo evaluados y que ciertamente pueden temer que la evaluación revele deficiencias y hasta acciones ilegales protagonizadas por los ellos u otros funcionarios civiles, policiales o judiciales. Por ello, no importa cual sea la composición del equipo evaluador, el proceso requiere de autoridades gubernamentales comprometidas con el desarrollo y el éxito de la evaluación y capaces de garantizar que dichas resistencias no obstruyan el proceso evaluatorio ni desvirtúen sus resultados. El respaldo de las autoridades resulta fundamental, entre otras cosas, para que el equipo de evaluación tenga acceso a la información y a los análisis existentes sobre cuestiones de seguridad ciudadana de la jurisdicción, o bien para que disponga del personal que deba ser entrevistado y, en general, de los medios operativos necesarios para el desarrollo del proceso evaluatorio.

2)

Las fases de la evaluación del estado de la seguridad ciudadana2

La metodología de evaluación engloba el conjunto de métodos, procedimientos y acciones desarrollados a los efectos de: obtener, sistematizar y analizar la información; describir e interpretar las dimensiones del estado de la seguridad ciudadana; elaborar los reportes; y validar dichos resultados. Todas estas acciones suponen un vínculo activo, directo y permanente entre las autoridades gubernamentales solicitantes y el equipo de evaluación a los efectos de garantizar el respaldo y compromiso institucional de estas autoridades y también de los actores gubernamentales y sociales intervinientes durante el desarrollo del proceso evaluatorio así como durante la validación de los resultados del mismo. Las fases de la evaluación: 1)

El delineamiento y diseño del marco de referencia del proceso evaluatorio.

2)

El desarrollo de la labor de campo consistente en la indagación, recolección, sistematización y seguido análisis de la información referida a los campos y dimensiones de evaluación.

3)

La elaboración de un reporte de resultados con el análisis y la apreciación interpretativa y valorativa de los campos y dimensiones de evaluación.

4)

El desarrollo de un taller de validación de los resultados obtenidos.

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Esta propuesta de programación del proceso de evaluación del estado de la seguridad ciudadana se inspira en la metodología desarrollada por el Clingendael Institute for the Netherlands Ministry of Foreign Affairs en el documento “Enhancing Democratic Governance of the Security Sector: An Institutional Assessment Framework”.

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina 5)

La formulación de lineamientos generales de políticas y estrategias de seguridad ciudadana, particularmente en todo lo referente al diseño de estrategias de modernización institucional del sistema de seguridad ciudadana y estrategias de control de la violencia y el delito.

Marco de referencia Labor de campo Metodología de la Evaluación Reporte de resultados Fases fundamentales Taller de validación Lineamientos de políticas y estrategias

El marco de referencia del proceso de evaluación está conformado por el conjunto de parámetros que guiarán dicho proceso. Este marco de referencia debe estar articulado a las razones político-institucionales por las cuales las autoridades gubernamentales solicitantes de la evaluación inician el proceso y también al enfoque que dichas autoridades sostienen con relación a la seguridad ciudadana y a los desafíos de fortalecimiento de la gobernabilidad institucional del sector, entre otras cosas. En vistas a identificar estas cuestiones, conviene desarrollar un taller de referencia en el cual se definan, en particular: (i) las necesidades y motivaciones concretas que condujeron a iniciar el proceso de evaluación; (ii) el conjunto de métodos, procedimientos y acciones que se utilizarán para llevar adelante el proceso; (iii) la composición definitiva del equipo de evaluación (independiente, de expertos gubernamentales o mixto); (iv) los objetivos (generales y parciales) de la evaluación y los resultados esperados; (v) el tiempo de duración del proceso de evaluación y de sus diferentes fases y etapas. Una vez establecido el marco de referencia, se debe llevar a cabo la labor de campo que consiste en el desarrollo de las actividades de indagación, recolección, sistematización y análisis de la información referida a los campos y dimensiones de evaluación. Dicha tarea, que debe ser programada y llevada a cabo por el equipo de evaluación, puede abarcar un amplio espectro abordajes, tales como: (i) la sistematización y análisis de documentos, informes, estudios o cualquier otra fuente oficial; (ii) la realización de entrevistas, audiencias y otras actividades conjuntas (talleres, seminarios) con los agentes gubernamentales y actores sociales componentes del sistema de seguridad ciudadana; (iii) el desarrollo de consultas a expertos, académicos y profesionales vinculados a la temática; (iv) la sistematización y análisis de información de hemeroteca y de bibliografía básica; (v) el acceso e indagación de bases de datos (locales o internacionales); entre otros. Luego del desarrollo de las actividades de campo, el equipo de evaluación debe analizar la información recavada y elaborar un reporte de resultados. El mismo debe reflejar, por un lado y hasta donde la información lo permita, la situación general de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden público y el delito, su evolución, envergadura, diversidad, modalidades de manifestación, factores condicionantes e impactos sociales, económicos, culturales y 11

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina políticos, así como las percepciones y sensación social existentes acerca de dichas problemáticas y de las intervenciones estatales y sociales sobre las mismas (dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad ciudadana). Y por otro lado, el reporte debe dar cuenta de las respuestas y el abordaje estatal y social a la violencia, el conflicto y el delito a partir de la apreciación del marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana, la estructura organizativa y funcional de sus instancias constitutivas (el gobierno de la seguridad; el sistema de prevención social de la violencia y el delito; el sistema policial, el sistema de persecución penal, la participación comunitaria y el sistema de seguridad privada) y su desempeño y resultados en términos del control –prevención, conjuración y/o persecución penal- de aquellas problemáticas. Con base en este análisis, el reporte debe hacer hincapié en la identificación de los factores condicionantes del estado de la seguridad ciudadana de la jurisdicción evaluada. Estos factores son de dos tipos: constrictivos y proyectivos. Los primeros están dados por los anacronismos organizacionales, las deficiencias funcionales y los obstáculos y necesidades políticas, institucionales, sociales, financieras, logísticas, humanas, etc. Y los segundos, están dados por las prioridades político-institucionales que han sido identificadas, las opciones existentes y los lineamientos de transformación posibles. Este reporte, con los resultados del diagnóstico y algunos lineamientos básicos para el mejoramiento de la calidad institucional del área de seguridad ciudadana, debe ser presentado a las autoridades gubernamentales solicitantes y ratificado en un taller de validación. Este evento debe reunir a las autoridades gubernamentales solicitantes, a los actores sociales y funcionarios que aquellas autoridades consideren oportuno y al equipo de evaluación. En el marco del mismo, el equipo de evaluación debe exponer el reporte y desarrollar detalladamente las dimensiones y los factores constrictivos y proyectivos identificados, a los efectos de esclarecer dudas y revisar y analizar -ahora, en forma conjunta- los resultados obtenidos y los lineamientos de reforma esbozados. La utilidad de la validación, finalmente, no sólo derivará del nivel de consistencia, pertinencia y aceptación del conocimiento producido sino, principalmente, del hecho de que la evaluación pueda favorecer la formulación de nuevas políticas y estrategias de seguridad ciudadana más coherentes, eficaces y eficientes. Las conclusiones del taller deben reflejarse en un reporte de resultados final elaborado conjuntamente entre todos los actores convocados en esta fase. La última fase del proceso de evaluación está dada por la formulación de lineamientos generales de políticas y estrategias de seguridad ciudadana, particularmente en todo lo referente al diseño de estrategias de modernización institucional del sistema de seguridad ciudadana y de estrategias para prevenir y conjurar más exitosamente las diferentes manifestaciones de violencia, conflictos y delitos. Estos lineamientos, que son el punto de llegada del proceso de evaluación, deben servir para que las autoridades públicas responsables del área diseñen, implementen y evalúen en un sentido integral políticas públicas de seguridad ciudadana.

3)

Los niveles de la evaluación

La evaluación del estado de la seguridad ciudadana puede desarrollarse en diferentes niveles según el tipo de jurisdicción a considerar. Los niveles jurisdiccionales son tres: (i) el nivel nacional correspondiente a los Estados Nacionales; (ii) el nivel provincial o estadual correspondiente a los Estado Provinciales integrantes de un Estado Federal; y (iii) el nivel local correspondiente los Municipios, Prefecturas, Alcaldías o Ayuntamientos. Niveles jurisdiccionales de evaluación

Nivel Nacional Nivel Provincial o Estadual

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina Nivel Local Esta guía de evaluación fue concebida para ser utilizada, con los ajustes necesarios del caso, en cualquiera de los niveles jurisdiccionales señalados. Para la realización de una evaluación institucional de la seguridad ciudadana en el nivel local, sin embargo, se requieren mayores consideraciones. Para tales casos es necesario adaptar la presente guía teniendo en cuenta las funciones y atribuciones propias de los gobiernos locales. A los fines de la evaluación institucional de los gobiernos administrativos locales, esto significa que las dimensiones a ser apreciadas, fundamentalmente, son las referidas a las áreas de gestión especialmente abocadas a los asuntos de la seguridad ciudadana y a las labores de prevención social de la violencia y el delito, así como aquellas vinculadas con la participación comunitaria y con el funcionamiento de las policías que desenvuelven sus tareas en la jurisdicción local. En los capítulos siguientes, se hará un recorrido por los diferentes campos y dimensiones que, siendo objeto de la evaluación, deben ser descriptos, explicados e interpretados críticamente a los efectos de conocer el estado de la seguridad ciudadana de una determinada jurisdicción.

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Capítulo Segundo

L OS CAMPOS DE LA EVALUACIÓN

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

L OS CAMPOS DE LA EVALUACIÓN Los campos de la evaluación del estado de la seguridad ciudadana de una jurisdicción son los siguientes: 1. La situación de la violencia, los conflictos vulneratorios del orden público y el delito dada, por un lado, por la evolución, envergadura, diversidad, modalidades de manifestación, factores condicionantes e impactos sociales, económicos, culturales y políticos de estos hechos; y por otro lado, por las percepciones y sensaciones sociales acerca de dichas problemáticas y de las respuestas estatales y sociales a las mismas. La apreciación de este campo constituye la evaluación situacional. 2. La respuesta y abordaje estatal y social a la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito dada a través de la estructuración organizativa y funcional de un sistema institucional de seguridad ciudadana, para cuya descripción y comprensión se debe tomar en cuenta tanto su marco normativo y contexto institucional, como el nivel de desempeño y sus resultados en términos de control de la problemática que es objeto de intervención. La apreciación de este campo a partir de constituye la evaluación institucional.

Evaluación Situacional Estado de situación de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito Campos de la evaluación

Evaluación Institucional Respuesta y abordaje estatal y social de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito

Los procesos sociales e institucionales desenvueltos en ambos campos se condicionan en algunos aspectos pero no se determinan mutuamente. Por un lado, los factores que favorecen, inciden o determinan la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito en una sociedad no se limitan a cuestiones de organización, funcionamiento y desempeño del sistema institucional de seguridad ciudadana sino que abarcan un conjunto de construcciones sociales y de identidad, procesos culturales, económicos y políticos muy diversos y complejos a la vez. Y, por el otro lado, la capacidad de este sistema para desarrollar un control preventivo, conjurativo y/o represivo de las diferentes manifestaciones de la violencia y el delito es siempre parcial y acotada en el espacio y en el tiempo, y varía de acuerdo con el grado de eficiencia y eficacia con que el sistema desempeña sus funciones y con la envergadura y naturaleza de los delitos que se deban gestionar. La importancia de la evaluación situacional reside, fundamentalmente, en la necesidad de producir un conocimiento lo más preciso posible del conjunto de eventos y procesos que en una determinada sociedad vulneran o quebrantan los derechos y libertades de hombres, mujeres,

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina niñas y niños y el necesario imperio de la ley. Pues estas problemáticas constituyen el principal foco de intervención del sistema de seguridad ciudadana. Por consiguiente, tal labor debe anteceder necesariamente a la evaluación institucional, cuya importancia radica en la necesidad de diagramar un mapa claro y completo de los alcances, limites, dificultades y potencialidades del sistema instituido para gestionar los hechos violentos y delictivos que suceden en una sociedad.

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Capítulo Tercero

L AS DIMENSIONES DE LA EVALUACIÓN SITUACIONAL

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina La evaluación situacional apunta a dar cuenta del estado de situación aproximado de la problemática de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito en una determinada jurisdicción –dimensión objetiva-, así como también del conjunto de percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales acerca de aquellas problemáticas y de las respuestas estatales y sociales a las mismas –dimensión subjetiva-. Como resultado de esta evaluación, también se debe procurar dar cuenta de las condiciones y características de la información y los análisis existentes sobre las dimensiones objetiva y subjetiva de la seguridad, y de su tratamiento y disponibilidad por parte tanto de las agencias estatales del sistema de seguridad ciudadana como de los actores sociales pertenecientes al mismo.

1.1) La dimensión objetiva de la seguridad La dimensión objetiva de la seguridad hace referencia a los hechos de violencia, los conflictos vulneratorios del orden público y los eventos delictivos cometidos en una jurisdicción y que hayan sido registrados de algún modo por alguna agencia estatal u organización o entidad social. Los aspectos fundamentales de esta dimensión pueden expresarse en algunos indicadores básicos, a saber, (i) las condiciones sociales e institucionales de la violencia, el conflicto vulneratorio del orden público y el delito; (ii) los conflictos vulneratorios del orden público; (iii) el delito en general; (iv) las modalidades de criminalidad compleja; (v) la violencia delictiva; y (vi) la violencia domestica, intrafamiliar, y contra las mujeres. Para todos ellos es necesario indicar situación actual y también evolución temporal.

Condiciones sociales e institucionales de la violencia, los conflictos y el delito Conflictos vulneratorios del orden público

La dimensión objetiva de la seguridad

Delito en general

Criminalidad compleja Violencia delictiva

El abordaje de las condiciones sociales e institucionales de la violencia, los conflictos y el delito apunta a revelar el conjunto de factores condicionantes y determinantes de las diferentes manifestaciones violentas, conflictivas o delictivas existentes en una jurisdicción. Entre estos factores se destacan (i) las condiciones sociales dadas tanto por el profundo deterioro y la desagregación social, económica y cultural, como por la presencia de agentes de riesgo -alcohol, drogas y armas de fuego- que por acción individual o combinada generan un ambiente propenso para el surgimiento de prácticas e interacciones violentas y ciertas modalidades de delincuencia común y criminalidad organizada; (ii) las condiciones simbólicoculturales que, por un lado, apuntalan la expansión y validación entre determinados sectores sociales de prácticas y conductas inscritas en la ilicitud y la corrupción, conformando un contexto en el que el incumplimiento de las normas y el desdén por los mecanismos institucionales de control y regulación constituyen trazos recurrentes de las prácticas cotidianas 18

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina de importantes sectores sociales; y por otro lado, alimentan la construcción social de identidades de género, nacionales, étnicas, sexuales y económicas que favorecen determinados estereotipos (hombre, blanco, económicamente productivo y heterosexual) que sustentan y legitiman ciertas formas de violencia contra determinadas poblaciones; y (iii) las condiciones institucionales que enmarcan la existencia de un Estado débil e ineficiente en la aplicación de sus leyes y en el cumplimiento de sus disposiciones y políticas. Los conflictos vulneratorios del orden público comprenden todos aquellos hechos políticos y sociales que implican un quiebre o ruptura del orden público, independientemente de que se trate de una infracción o de un delito. Bajo esta categoría sólo se incluyen, por ende, hechos tales como las protestas y movilizaciones sociales o políticas violentas, las modalidades barriales y vecinales de desorden y, en general, los tumultos cercenatorios de normas básicas de convivencia ciudadana. Los conflictos de esta naturaleza, en la medida que presentan motivaciones, características y también necesariamente respuestas institucionales distintas a las ofrecidas para el resto de los delitos, deben consignarse y analizarse individualmente. Pues, si bien afectan las condiciones de seguridad ciudadana de una jurisdicción no corresponde abordarlos junto con otro tipo de delitos desde una perspectiva criminológica. Por su parte, los indicadores de los delitos en general podrían agruparse en (i) los hechos delictivos registrados en un período determinado –en valores absolutos y relativos- y su desagregación en diferentes tipos de delitos tales como los delitos contra las personas (hechos que con un grado mayor o menor de violencia afectan la vida de las personas tales como los homicidios dolosos y culposos y las lesiones), los delitos contra la libertad sexual, los delitos contra la propiedad, los delitos contra el Estado y la comunidad, los delitos contra la libertad, los delitos contra el estado civil, los delitos vinculados al tráfico de estupefacientes, los delitos económicos y los delitos previstos en leyes especiales; (ii) la tasa de delitos cometidos cada 100.000 habitantes según el total de hechos delictivos registrados y también según los tipos de delitos desagregados; (iii) la distribución territorial de los hechos delictivos registrados y de la tasa de delitos –total y por tipo de delito- por provincias, regiones y municipios ; (iv) la evolución de los hechos delictivos registrados y de la tasa de delitos –total y por tipo de delitoen un período de tiempo determinado –década, lustro, año, mes, quincena, día- así como también según su distribución territorial; (v) los autores de los delitos registrados –total y por tipo de delito- y su desagregación según el sexo, la edad, el lugar de residencia, el nivel socioeconómico de pertenencia, la nacionalidad, la ocupación, la relación previa con el sistema penal, etc.; y (vi) la población victimizada por algún delito, su desagregación según el sexo, la edad, y el nivel socio-económico de pertenencia, y su distinción entre la población victimizada cuyo delito fue registrado de aquella población victimizada cuyo delito no ha sido registrado, en valores absolutos y relativos, en total y por tipo de delito, su tasa cada 100.000 habitantes, su distribución territorial y su evolución histórica. La criminalidad compleja da cuenta del desarrollo de tres tipos de actividades delictivas específicas, la criminalidad organizada, el terrorismo y el accionar de grupos políticos ilegales. Estos agrupamientos o redes delictivas (ya sean del crimen organizado, del terrorismo o de grupos políticos ilegales) se caracterizan por tener un amplio desarrollo logístico y operativo dado por su alto grado de complejidad organizacional, compartimentalización funcional, profesionalización y nivel de coordinación operativa entre los diferentes grupos y subgrupos componentes, y sus actividades ilegales implican un importante despliegue territorial -en algunos casos, de alcance internacional y, en otros, de alcance nacional o regional-. La criminalidad organizada, a diferencia de la delincuencia común, constituye un emprendimiento económico protagonizado por grupos delictivos compuestos por varias personas que se organizan y actúan en forma concertada y durante cierto tiempo con el propósito de cometer uno o más delitos graves y obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico o material. Entre las actividades delictivas desarrolladas por estos grupos se destacan el secuestro de personas, la evasión tributaria, el contrabando, el tráfico y la explotación sexual y/o laboral de personas (principalmente mujeres y niñas), el tráfico y comercialización de drogas, el tráfico y 19

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina venta ilegal de armas, el robo, “doblaje” y desarme de automóviles, los robos calificados bajo las modalidades de asaltos cometidos por los denominados “piratas del asfalto”, etc. El terrorismo y el accionar de los grupos políticos ilegales, en cambio, constituyen emprendimientos políticos llevados a cabo por grupos o redes políticas que utilizan la acción violenta como medio de articulación de intereses o demandas. Las manifestaciones de la violencia delictiva se expresan en una serie de indicadores que reflejan el aumento de los hechos delictivos que conllevan o se cometen a través de un acto violento que daña la vida o la integridad física de las personas, tales como (i) los homicidios dolosos; (ii) las lesiones dolosas; (iii) los robos y asaltos perpetrados a través del uso de armas de fuego o blancas; (iv) las violaciones; (v) los hechos de violencia familiar; (vi) los enfrentamientos armados con fuerzas de seguridad, y las víctimas de los mismos –muertos y heridos- entre los presuntos delincuentes, el personal policial y otras personas.

Box 1 Recursos para el abordaje de la dimensión objetiva de la seguridad ciudadana - Georeferenciación: La georeferenciación de la información es un instrumento fundamental para el diagnóstico de la situación de la seguridad ciudadana. A partir de su uso es posible identificar concentración de casos de violencia y delito en determinadas zonas geográficas, así como trabajar hipótesis relacionadas con zonas de desarrollo urbano irregular, inadecuado estado de los espacios públicos, desarrollo urbano y situación de corredores de tránsito urbano. La información localizada en mapas permite obtener patrones de distribución espacial de delitos y verificar con mayor precisión el impacto de intervenciones focalizadas en áreas específicas. -Delitos de mayor impacto social: Existen una serie de delitos que por su connotación social no deben quedar fuera del diagnóstico situacional. Un diagnóstico de bajo alcance debe cubrir, como mínimo, información sobre estos hechos: homicidios, lesiones personales, hurto de vehículos, hurto de robos, hurto de residencias, hurto de establecimientos comerciales, hurto de bancos, hurto de personas, delitos sexuales, violencia intrafamiliar, secuestros y terrorismo.

1.2) La dimensión subjetiva de la seguridad La dimensión subjetiva de la seguridad se refiere a los aspectos simbólico-culturales expresados en el conjunto de sensaciones, percepciones, valoraciones e interpretaciones sociales acerca del problema de la criminalidad y de las respuestas que el sistema de seguridad ciudadana da al mismo.

La dimensión subjetiva de la seguridad

Opiniones y percepciones sociales sobre la violencia, el delito y la seguridad ciudadana

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Evaluación del desempeño de la policía, el gobierno de la seguridad y el sistema de justicia penal

Las manifestaciones básicas de esta dimensión pueden agruparse en dos indicadores: (i) las opiniones y percepciones sociales acerca de cualquier aspecto relevante referido a las problemáticas de la violencia, el delito y la seguridad ciudadana; y (ii) la evaluación del desempeño y la actuación de la policía en la prevención o conjuración de delitos, así como también de los gobiernos (nacional, provincial o municipal) en la dirección del sistema de seguridad, o del sistema de justicia en la persecución penal de las personas sospechadas de la comisión de delitos. Ambos indicadores desagregados, preferentemente, según franja de edad, sexo, nivel socioeconómico, lugar de residencia, y en series que muestren su evolución temporaria.

Box 2 Metodología de abordaje de la dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana El abordaje de la dimensión subjetiva de la seguridad ciudadana se asienta primordialmente en datos provenientes de encuestas de victimización, estudios de evaluación ciudadana de los organismos del sistema de seguridad ciudadana y sondeos de opinión pública, pero también puede fundarse en otro tipo de información procedente de notas de prensa o cualquier otra forma de manifestación de opiniones, percepciones y evaluaciones sobre la cuestión de la violencia, el crimen y cualquier aspecto concerniente a la seguridad ciudadana y las instituciones públicas responsables por ella. En anexo se presenta un formato de “Encuesta de victimización, actitudes culturales relacionadas con la violencia y confianza interpersonal y en las instituciones”. Este tipo de estudios de victimización permite dimensionar el subregistro delincuencial, las llamadas “cifras negras”, identificar percepción de seguridad y actitudes socio-culturales frente a problemas de seguridad ciudadana. Asímismo, estos estudios pueden dar cuenta, por la positiva, de la alarma social ante determinados delitos y la valoración de la actuación policial para hacerles frente; pero inversamente, por omisión, también pueden dar cuenta del grado de aceptación social de otros delitos como pueden ser la violencia contra las mujeres o la población extranjera.

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Capítulo Cuarto

L AS DIMENSIONES DE LA EVALUACIÓN INSTITUCIONAL

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina La evaluación institucional tiene por finalidad abordar y apreciar la inserción normativa e institucional del sistema de seguridad ciudadana así como la organización jurídica e institucional, el funcionamiento, el desempeño y el acervo de prácticas y rutinas que caracterizan a sus instancias constitutivas (el gobierno institucional de la seguridad ciudadana, el sistema de prevención de la violencia y el delito, el sistema policial, el sistema de persecución penal, la participación comunitaria y el sistema de seguridad privada).

1)

Los planos de la evaluación institucional

Ciertas perspectivas formalistas tienden a ponderar casi exclusivamente como único plano de la evaluación institucional del estado de la seguridad ciudadana a la estructura organizativa, esto es, el andamiaje normativo del sistema de seguridad ciudadana y el conjunto de agencias que componen la estructura institucional del mismo. Sin embargo, ello impide apreciar el funcionamiento de dicho sistema en cuanto al desempeño institucional de sus agencias gubernamentales, legislativas y jurisdiccionales así como también en cuanto a la legalidad y eficiencia del conjunto de prácticas institucionales que lo reproducen cotidianamente. De manera que para construir un diagnóstico integral, desde la perspectiva orgánica y también funcional del sistema de seguridad ciudadana, cada instancia constitutiva del mismo debe evaluarse tanto desde el plano de la estructura organizativa como desde el plano de la dinámica funcional.

Estructura organizativa

Estructura normativa

Estructura institucional

Dinámica funcional

Proceso institucional

Prácticas institucionales

La estructura organizativa se compone de dos aspectos básicos, a saber, la estructura normativa y la estructura institucional. A partir de su descripción, interpretación y apreciación se construye el mapa normativo e institucional del sistema de seguridad ciudadana. !

La estructura normativa hace referencia al conjunto de leyes, decretos, reglamentos, resoluciones y disposiciones que regulan el sistema de seguridad ciudadana o alguna de sus instancias o agencias componentes.

!

La estructura institucional está dada por el conjunto de agencias y organismos integrantes del sistema de seguridad, sus misiones, funciones, facultades, autoridades, composición y demás aspectos orgánico-funcionales.

La dinámica funcional, por su parte, se estructura sobre la base de dos aspectos fundamentales, a saber, el proceso institucional y las prácticas institucionales. !

El proceso institucional se refiere al conjunto de acciones y procedimientos mediante los cuales los actores y agencias componentes del sistema de seguridad ciudadana desarrollan sus funciones básicas. De manera que en el 23

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina análisis del mismo las preguntas claves giran en torno al qué se hace (función básica), quién lo hace (actores intervinientes e influyentes) y cómo lo hace (procesos y criterios para la toma de decisiones). De acuerdo con las instancias que componen el sistema de seguridad ciudadana la función básica puede ser de carácter ejecutiva o gubernamental (planificación y gestión de políticas), legislativa (sanción de normas y control), o de persecución penal (investigación de delitos). !

2)

Las prácticas institucionales están dadas por las concepciones, valores e interpretaciones que sustentan los actores del sistema de seguridad ciudadana acerca de dicho sistema, de sus labores, de los otros componentes del mismo y de las problemáticas de la seguridad, así como por el conjunto de modalidades de acción y rutinas institucionales que dichos actores reproducen en el desempeño de sus actividades.

Las dimensiones de la evaluación institucional

Las dimensiones de la evaluación institucional surgen de la apreciación del sistema de seguridad ciudadana desde su inserción normativa e institucional y sus instancias constitutivas: (i) el marco normativo y contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana; (ii) el gobierno institucional de la seguridad ciudadana; (iii) el sistema de prevención social de la violencia y el delito; (iv) el sistema policial; (v) el sistema de persecución penal; (vi) la participación comunitaria; y (vii) el sistema de seguridad privada.

2.1) El marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana El marco normativo del sistema de seguridad ciudadana refiere a las bases constitucionales y legales que establecen y regulan la organización y funcionamiento de dicho sistema. Mientras que el contexto institucional alude a la inserción orgánico, funcional y presupuestaria del sistema de seguridad ciudadana.

Bases constitucionales y legales

El marco normativo y el contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana

Sector de justicia y seguridad

Presupuesto público

Las bases constitucionales y legales del sistema de seguridad ciudadana están dadas por los derechos, libertades y garantías fundamentales de las personas reconocidos generalmente en la constitución, y por el conjunto de normas que fijan las responsabilidades, funciones y facultades tanto de las autoridades de los distintos poderes superiores del Estado como de las instituciones y autoridades específicamente vinculadas al sistema de seguridad ciudadana. 24

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina De este marco normativo del sistema de seguridad ciudadana se desprenden leyes y disposiciones de menor jerarquía que regulan, con mayor grado de precisión, aspectos organizativos y funcionales ya sea del gobierno de la seguridad y del sistema policial como de cualquier otra de las dimensiones del sistema de seguridad ciudadana. Estas leyes y disposiciones no son más que aquello que anteriormente se denominó estructura normativa, y que constituye uno de los aspectos que deben apreciarse en ocasión de la evaluación del plano organizativo de todas las instancias del sistema de seguridad ciudadana. La evaluación del contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana refiere a la inscripción orgánica y funcional de dicho sistema dentro del sector de justicia y seguridad que nuclea al conjunto de organizaciones autorizadas para el uso o la amenaza del uso de la fuerza, a las instituciones encargadas de su dirección, control y/o supervisión y, en un segundo lugar, a aquellos actores que influyen en las condiciones de seguridad de una jurisdicción. De todos los subsistemas y actores involucrados en este sector son de particular importancia el sistema de defensa, el sistema de inteligencia, el sistema de justicia penal, el sistema penitenciario, y las fuerzas ilegales. Sobre ellos cabe evaluar, cuando correspondiera, su estructura organizativa y dinámica funcional, pero fundamentalmente la manera en que estos subsistemas y actores se vinculan formal e informalmente con el sistema de seguridad ciudadana. En relación a esto último es necesario observar: (i) si existen condiciones de demarcación precisa entre el sistema de defensa y el sistema de seguridad ciudadana o si, por contrario, las actividades de defensa encierran legalmente o de hecho labores propias de la seguridad ciudadana -como policiamiento preventivo, inteligencia compleja ante determinadas expresiones de criminalidad organizada o inclusive labores de desarrollo social, de control de la seguridad privada y hasta de investigación y persecución penal de delitos-; (ii) si existen condiciones de demarcación precisa entre el sistema de seguridad ciudadana y el sistema de inteligencia o si hubiera, legalmente o de hecho, funciones propias de seguridad ciudadana que fueran desempeñadas por organismos de inteligencia -tal podría ser el caso de actividades de investigación o persecución penal de delitos-; (iii) si el sistema de seguridad ciudadana funciona y actúa, sobretodo en lo que respecta a las actividades propias de control del delito y persecución penal, conforme a debido proceso; (iv) el rol y desempeño de autoridades responsables de la ejecución de pena privativa y no privativa de libertad así como el desempeño de las autoridades encargadas del control de la legalidad en la ejecución de las penas (jueces de ejecución o de vigilancia penitenciaria); y (v) si las fuerzas ilegales tienen relación con el sistema de seguridad ciudadana sólo porque constituyen un factor de desestabilización de las condiciones de seguridad o, en oposición a ello, porque existen vínculos o interacción con algunos de los actores del sistema de seguridad ciudadana. Por su parte, la evaluación del presupuesto en seguridad ciudadana tiene como objetivo analizar, por un lado, el proceso de diseño y formulación del presupuesto público del área de seguridad ciudadana, y por otro lado, el nivel de gasto del área comparativamente con los gastos correspondientes a otros servicios que brinda el Estado y comparativamente con los recursos totales que se disponen en una jurisdicción. El proceso de definición del presupuesto debe analizarse, para cada organismo o agencia del sistema de seguridad ciudadana, en términos de: (i) el presupuesto solicitado por la institución al ejecutivo; (ii) el presupuesto solicitado por el ejecutivo al legislativo; (iii) el presupuesto asignado por el legislativo; y (iv) el presupuesto ejecutado por la institución. En ese contexto es importante medir el grado de consistencia o discordancia entre el presupuesto que se solicitó, lo que se asignó y aquello que finalmente fue ejecutado, y apreciar la magnitud de dicho presupuesto en relación al presupuesto de otras agencias u organismos del sistema de seguridad ciudadana. Por otro lado, sumando los gastos de cada subsistema, se puede obtener el gasto público general del área de seguridad ciudadana. Para ponderar el mismo, ya sea en términos de gasto público asignado o en términos de gasto público ejecutado, es factible tomar indicadores tales como (i) gasto en seguridad ciudadana sobre PBI; (ii) gasto en seguridad 25

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina ciudadana sobre gasto público total; y (iii) gasto en seguridad ciudadana sobre gasto público en el sector de justicia y seguridad. De más está decir que para una correcta evaluación los mismos indicadores deben aplicarse a otros rubros (como educación, salud, defensa, inteligencia, etc.), de modo que sea posible hacer un análisis comparado de la participación de uno y otro ítem ya sea en el PBI, en el gasto público total o, cuando correspondiese, en el gasto total del sector de justicia y seguridad.

2.2) El gobierno de la seguridad El gobierno de la seguridad se refiere a la estructura orgánico-funcional del gobierno administrativo (poder ejecutivo) y al parlamento (poder legislativo). En términos generales, debido a que esta guía es aplicable en todos los niveles jurisdiccionales, esta dimensión incluye recomendaciones para llevar adelante la evaluación institucional del gobierno administrativo y el parlamento bien se trate de una jurisdicción nacional, como de una provincial/ estadual o local.

Gobierno administrativo (Poder ejecutivo)

Parlamento

El gobierno de la seguridad (Poder legislativo)

Gobierno local (Municipios, Prefecturas, Ayuntamientos o Alcaldías)

El gobierno administrativo puede presentar diferentes estructuras organizativas y funcionales. En el ejercicio de sus funciones el Presidente de la República puede ser asistido por una cartera ministerial totalmente abocada a cuestiones de seguridad ciudadana – Ministerio de Seguridad-, o por una en que las áreas especializadas en el tema conforman Secretarías o Subsecretarías insertas en Ministerios que además tienen la responsabilidad de dirigir otras funciones de gobierno– es el ejemplo de los Ministerios del Interior, de Justicia o de Gobierno-. Cualquiera sea el caso, es sobre la figura del Presidente y Ministro y/o Secretario que recae la responsabilidad institucional de llevar adelante el proceso gubernamental, por un lado, ejerciendo la dirección superior del sistema de seguridad ciudadana y de los organismos que lo componen –con excepción de la justicia penal-; y por otro, planificando, gestionando y controlando las políticas del sector. Aunque de hecho, en América Latina, son recurrentes los casos en que la dirección superior de la policía es directamente asumida por la cúpula policial, la mayor parte de las veces, los cuerpos y fuerzas componentes del sistema policial dependen orgánica y funcionalmente del ministro, secretario o subsecretario del ramo. En ciertos casos, la labor gubernamental también puede ser secundada por consejos de seguridad ciudadana creados para prestar asesoramiento o como instancia consultiva –vinculante o no- del poder ejecutivo. En general, estos consejos son presididos por el titular del poder ejecutivo y reúnen a los

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina principales ministros del gabinete vinculados al tema, los titulares de las fuerzas de seguridad y policiales, representantes legislativos y/o representantes de la sociedad civil o de la comunidad. Los aspectos básicos del proceso gubernamental pueden resumirse en las siguientes funciones, a saber, (i) elaboración y actualización permanente de un cuadro de situación de la violencia y el delito; (ii) elaboración y planificación estratégica de políticas públicas de reforma y modernización institucional del sistema de seguridad ciudadana así como de prevención social y policial de las de las diferentes modalidades delictivas fundadas en un diagnóstico institucional y situacional de la seguridad ciudadana; (iii) dirección político-institucional superior de la policía a partir de la estructuración doctrinal, organizativa y funcional de la fuerza, y mediante la conducción y coordinación estratégica de las diferentes áreas y dependencias ministeriales y policiales encargadas de las labores de seguridad preventiva, policiamiento complejo sobre la criminalidad organizada, control de desempeño policial, y formación y capacitación policial. (iv) coordinación de labores conjuntas con otras agencias relacionadas con la seguridad ciudadana, tales como aquellas encargadas de cuestiones de desarrollo social, salud, educación, género, migratorias, aduaneras, impositivas, de supervisión financiera, etc.; (v) dirección y control de la gestión administrativa del sistema integral de seguridad ciudadana en todo lo relativo a la diagramación y ejecución presupuestaria, las adquisiciones y compras del sector, los recursos humanos –civiles y policiales-, y la logística ministerial y policial; (vi) coordinación integral de la participación comunitaria en asuntos de seguridad ciudadana sobretodo a partir de la creación y el desarrollo de foros y juntas y la instauración de la figura del defensor de la seguridad; y (vii) control y coordinación del sistema de seguridad privada fundamentalmente en lo que atañe a labores de regulación, habilitación, fiscalización, supervisión y administración de sanciones, y a la interacción y asistencia recíproca entre fuerzas estatales y privadas. Por su parte, la evaluación de la legislatura o parlamento debe reflejar, en términos de la estructura institucional, si dentro de este órgano se ha conformado y funciona una comisión legislativa especializada en seguridad ciudadana. Mientras que, en términos del proceso legislativo, el abordaje debe centrarse en la descripción y apreciación de tres labores fundamentales que debe desarrollar el parlamento: (i) la sanción del conjunto de leyes regulatorias de la seguridad ciudadana, de las autoridades e instituciones del área, del sistema policial –su organización, composición, autoridades, misiones, funciones, facultades, normas de procedimiento y de actuación, etc.-, del sistema de justicia penal y, eventualmente, de la participación comunitaria en los asuntos de la seguridad ciudadana; (ii) el análisis y aprobación del presupuesto fiscal de la jurisdicción en el que se asignan los recursos necesarios para financiar públicamente las labores de los programas y órganos abocados a la seguridad ciudadana; y (iii) la inspección, fiscalización, control y evaluación del desempeño de las autoridades y agencias abocadas a la seguridad ciudadana, tanto desde el punto de vista de la legalidad como de eficacia y eficiencia de su actuación. En el plano local se estructuran sistemas de seguridad ciudadana que comprometen a los gobiernos administrativos locales, las legislaturas locales, la comunidad del lugar y a las fuerzas policiales actuantes en dicho ámbito en la gestión de los problemas únicamente locales de violencia y delito. Los gobiernos locales (Municipios, Prefecturas, Ayuntamientos o Alcaldías), pese a que tradicionalmente en Latinoamérica no poseen, ejercen o detentan limitadamente atribuciones y competencia para conducir la seguridad ciudadana, en los últimos años han aumentado su intervención fundamentalmente en materia de prevención social y coordinación de las fuerzas policiales que operan en el territorio. De manera que, en lo que a ellos respecta, la evaluación institucional debe apuntar a apreciar aspectos orgánico-funcionales de las áreas de gestión gubernamental abocadas a los asuntos de la seguridad ciudadana, se trate de áreas específicamente conformadas a estos fines –Secretaría, Subsecretaría o Dirección de seguridad-, o de áreas que desarrollan funciones del sector pero que no fueron creadas exclusivamente para ello. Y también debe concentrarse en la apreciación del conjunto de las funciones del proceso gubernamental propio del ámbito local, a saber, (i) registro y análisis de los hechos violentos y 27

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina delictivos que ocurren en el ámbito local; (ii) planificación y gestión de políticas y estrategias locales de seguridad ciudadana, especialmente de prevención de la violencia y el delito; (iii) coordinación con el sistema policial que opera en la jurisdicción o con la dirección de la policía local o comunitaria donde se haya conformado; (iv) coordinación de la participación comunitaria local; y (v) coordinación de labores conjuntas con otras agencias relacionadas o vinculadas con la seguridad ciudadana, tales como aquellas encargadas de asuntos de desarrollo social, salud, educación, género, gestión impositiva, supervisión financiera, etc. Asimismo, la evaluación institucional de la dimensión debe extenderse al legislativo local. La apreciación de los consejos legislativos locales debe estar orientada a relevar, por ejemplo, si dentro del consejo funciona una comisión legislativa especializada en seguridad ciudadana. Y también debe reflejar las características del proceso legislativo en el ámbito local, cuyas funciones generalmente implican: (i) la sanción de un conjunto de normas regulatorias de la seguridad ciudadana local en todo lo referente a las autoridades e instituciones del área, al sistema policial, la justicia de faltas y a la participación comunitaria en los asuntos de la seguridad local; (ii) la aprobación del presupuesto municipal en el que se asignan los recursos necesarios para afrontar financieramente los programas y los órganos de la seguridad ciudadana local; y (iii) tareas de control de legalidad y eficiencia del sistema de seguridad ciudadana local. Por último, la evaluación del gobierno de la seguridad debe dar cuenta de las relaciones organizativas, funcionales y de coordinación que se establecen entre los organismos de gobierno de la propia jurisdicción que es objeto de evaluación y los organismos de seguridad ciudadana o relacionados a estos asuntos pertenecientes a otros niveles jurisdiccionales.

2.3) El sistema de prevención social de la violencia y el delito El sistema de prevención social de la violencia y el delito está conformado por el conjunto de organismos y dependencias responsables de la formulación, implementación y/o evaluación de las estrategias de prevención social de la violencia y el delito, o de algunos aspectos parciales de dichas estrategias. Dependiendo de la organización de la jurisdicción, la responsabilidad primaria sobre estas funciones puede recaer en un organismo especializado que bien puede formar parte del Ministerio de Seguridad o del Interior o, en su defecto, de la Presidencia de la Nación o de la cartera de desarrollo social. Salvo que, como sucede en algunas jurisdicciones, todo ello sea desarrollado por diversos organismos abocados a cuestiones de seguridad, política criminal, salud o acción social. En términos generales, las estrategias de prevención social están dirigidas a actuar en forma directa o indirecta sobre las condiciones y los factores sociales que favorecen ciertas situaciones de violencia, delitos o conflictos vulneratorios de la seguridad ciudadana. Según la naturaleza de la iniciativa, pueden clasificarse como: (i) estrategias de prevención situacional; (ii) iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria; (iii) estrategias de reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia; (iv) mecanismos de resolución pacifica de los conflictos; (v) modalidades de vigilancia preventiva; e (vi) intervenciones en zonas vulnerables o poblaciones especiales en alto riesgo.

El sistema de prevención social de la violencia y el delito

Prevención situacional Fomento de la convivencia comunitaria Reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina Mecanismos de resolución pacífica de conflictos Modalidades de vigilancia preventiva Intervención en zonas vulnerables y poblaciones especiales en alto riesgo

Las estrategias de prevención situacional engloban a todas las intervenciones orientadas a la recuperación y mantenimiento de espacios y vías públicas deterioradas o que sirven para el desarrollo de situaciones de desorden público, de violencia o delictivas. Las iniciativas de fomento de la convivencia comunitaria incluyen un amplio espectro de actividades que pueden ir desde la promoción del cumplimiento voluntario de normas de convivencia hasta la difusión de guías cívicos de fomento de buenas prácticas y conductas sociales y campañas publicitarias destinadas a estimular una cultura de paz, el respeto a la diversidad o el cuidado del espacio público, entre otras cosas. Las estrategias de reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia son todas aquellas iniciativas tendientes a la desarticulación, disminución o limitación de aquellos elementos o agentes que favorecen o apuntalan situaciones de riesgo o violencia. Entre éstas se destacan las políticas de desarme y control de armas, los programas de prevención y control de adicciones, los planes y medidas de prevención y reducción de la violencia intrafamiliar y contra la mujer, los programas de control y disminución de accidentes viales, etc. Los mecanismos de resolución pacífica de conflictos refieren a todas aquellas estrategias diseñadas para crear o fortalecer instancias tales como los juzgados de paz, las unidades de mediación y conciliación, las fiscalías locales o descentralizadas, las guardias municipales, etc. Las modalidades de vigilancia preventiva abarcan a todas las estrategias estipuladas para desalentar acciones delictivas o violentas a partir del incremento de los riesgos de ser capturado lo cual se logra, por ejemplo, mediante el establecimiento y la gestión de mecanismos de vigilancia de espacios públicos y vías de circulación, o bien por dispositivos de alerta a través de sistemas de circuito cerrado de televisión o de vigilancia local y aviso temprano. Por último, están las estrategias focalizadas de intervención en zonas vulnerables y poblaciones especiales en alto riesgo como mujeres, niñas y niños, poblaciones indígenas, minorías étnicas, inmigrantes, etc. Este tipo de estrategias pueden ir desde las intervenciones sociales orientadas a mejorar las condiciones de vida de comunidades vulnerables, hasta las intervenciones destinadas a la desarticulación de redes y grupos delictivos allí desplegados, pasando por muchas otras.

2.4) El sistema policial El sistema policial de una jurisdicción está constituido por el conjunto de cuerpos y fuerzas de seguridad y policiales abocadas al desarrollo de labores de prevención y conjuración policial de delitos comunes así como también al seguimiento y conjuración de las diferentes modalidades de delincuencia compleja (criminalidad organizada, grupos políticos ilegales y terrorismo).

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina En términos generales, este sistema se puede componer por una o más fuerzas o cuerpos policiales. En algún caso, estos cuerpos son de carácter estrictamente policial, y en otros, se trata de cuerpos intermedios o de fuerzas que conservan su condición policial pero poseen estructuras organizativas y funcionales militarizadas. No obstante ello, dependiendo de la estructuración adoptada para el sector de justicia y seguridad y el Estado en general, es posible que algunas funciones de prevención y conjuración de delitos sean desempeñadas –total o parcialmente- por agencias estatales no policiales. Es el caso, por ejemplo, de muchas labores de seguridad preventiva o compleja o de investigación delictiva y producción de inteligencia que son llevadas a cabo por organismos centralizados de inteligencia estatal u otras agencias especializadas en la conjuración de determinadas problemáticas delictivas como pueden ser las agencias de lucha contra el narcotráfico, aduanas, migraciones, órganos de fiscalización y prevención del delito fiscal, financiero y de lavado de dinero. Este caso, igualmente, debe diferenciarse de las situaciones en que a raíz de que las fuerzas armadas desempeñan –de forma legal o de hecho- labores propias de seguridad ciudadana, se conforma un sistema policial marcadamente militarizado y de rasgos anómalos. Por consiguiente, es importante que características tales como si el sistema policial se compone de uno o más cuerpos o fuerzas y si hay funciones propias del mismo que son realizadas por otras agencias estatales no policiales queden reflejadas en esta etapa de la evaluación. Puntualmente, la evaluación institucional del sistema policial debe complementarse a partir del análisis de los siguientes aspectos: (i) las estructuras del mando policial; (ii) el sistema policial de seguridad preventiva; (iii) el sistema policial de seguridad compleja; (iv) las estructuras del personal policial; (v) el régimen de profesión policial; y (vi) el sistema de control policial.

Dirección superior del sistema policial El sistema policial

Estructuras del mando policial

Conducción y mando estratégico y táctico Estructura del personal Estructura de mando policial en plano estratégico y táctico Estructura organizativa Sistema de recolección de información y producción de inteligencia criminal preventiva

Sistema policial de seguridad preventiva

Modalidades y técnicas de policiamiento preventivo Sistema de comunicaciones, de movilidad, armas y logísticos Sistema de evaluación de estrategias y tácticas del sector

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina Estructura del personal Estructura de mando policial en plano estratégico y táctico Estructura organizativa Sistema de recolección de información y producción de inteligencia criminal compleja

Sistema policial de seguridad compleja

Modalidades y técnicas de policiamiento complejo Sistema de comunicaciones, de movilidad, armas y logísticos Sistema de evaluación de estrategias y tácticas del sector Número de funcionarios y efectivos Distribución del personal por agrupamiento administrativo y operativo

Estructura del personal policial

Distribución del personal por escalafón, jerarquías, destinos, sexo, edad y antigüedad. Régimen escalafonario Régimen de carrera policial Régimen de jerarquías Régimen de profesión policial

Régimen de promociones y ascensos Régimen de superioridad Estructura de cargos policiales Sistema de formación y capacitación Principios de actuación policial Sistema interno de control policial

Sistema de control policial

Sistema externo de control policial Sistema de defensoría policial

Las estructuras del mando policial se refieren a la organización y el funcionamiento de las instancias de dirección superior del sistema policial así como también a las líneas de 31

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina conducción y mando estratégico y táctico de las diferentes áreas, sectores o dependencias policiales. Las instancias de dirección superior del sistema policial pueden estar organizadas en función de un estado mayor centralizado compuesto por una jefatura unipersonal y numerosas direcciones generales a cargo de la conducción estratégica y táctica y también de la administración general de la fuerza en lo atinente a recursos humanos, logísticos y soporte técnico. O bien puede que la dirección superior sea ejercida por autoridades ministeriales y se deje en manos de la superioridad policial la coordinación general de las tareas operativas de la fuerza. Por su parte, las líneas de conducción y mando policial derivan del grado de centralización o descentralización existente en la estructura orgánico-funcional del sistema policial (dimensión vertical), así como también del nivel de diferenciación institucional existente entre las áreas abocadas a la seguridad preventiva, la seguridad compleja y la investigación criminal. De aquí se deduce si las labores mencionadas son indistintamente llevadas a cabo por un mismo cuerpo policial o si, en cambio, son desarrolladas por distintas áreas y hasta por diferentes cuerpos policiales. El sistema policial de seguridad preventiva hace referencia a las estructuras y modalidades de policiamiento destinadas a las labores de prevención y conjuración inmediata del delito fundamentalmente llevadas a cabo por la policía uniformada y, en ciertas jurisdicciones, desarrolladas en buena medida por la policía comunitaria o de proximidad. Estas labores de prevención y conjuración del delito apuntan, por un lado, a evitar, interrumpir o impedir la posibilidad de que se cometa un delito, y por otro lado, a conjurar de forma inmediata un hecho delictivo en desarrollo para evitar la producción de consecuencias ulteriores y eventualmente garantizar el aseguramiento de los presuntos responsables. Aspectos significativos para la evaluación institucional de este subsistema son: (i) la estructura del personal policial específicamente abocado a estas labores; (ii) las estructuras del mando policial en los planos estratégico y táctico; (iii) la estructura organizativa con las dependencias básicas del sector y su despliegue territorial o funcional; (iv) el sistema de recolección de información y de producción de inteligencia criminal preventiva; (v) las modalidades, técnicas y prácticas de policiamiento preventivo; (vi) el sistema de comunicaciones, de movilidad, de armas y logístico; y (vii) los sistemas de evaluación institucional de las estrategias y tácticas del sector. El sistema policial de seguridad compleja engloba a las estructuras y modalidades de policiamiento centradas en las tareas de investigación y conjuración de las diferentes manifestaciones de la delincuencia organizada, los grupos políticos ilegales o el terrorismo, particularmente desarrolladas por detectives o policías no uniformados. El objetivo es evitar, interrumpir o conjurar cualquier tipo de delito complejo a través de la producción de inteligencia y el seguimiento e investigación de estos grupos y sus actividades, apuntando su persecución penal y consecuente desarticulación. Para organizar la evaluación institucional de este subsistema policial puede utilizarse el mismo esquema que se ofrece en el punto anterior para guiar la apreciación del sistema de seguridad preventiva. La estructura del personal policial representa a un conjunto de aspectos básicos acerca de los recursos humanos componentes de la fuerza de seguridad o cuerpo policial. Dichos aspectos remiten a (i) el número de funcionarios y efectivos policiales; (ii) su distinción por agrupamiento en personal administrativo abocado al desarrollo de tareas de apoyo y personal operativo dedicado a labores de seguridad preventiva, seguridad compleja o investigación criminal; (iii) su distribución institucional de acuerdo con el escalafón (técnico-administrativo, de seguridad preventiva y escalafón de investigación criminal), las jerarquías, los destinos – funcional y geográficamente identificados-, el sexo, la edad y la antigüedad. El régimen de la profesión policial comprende todo lo relativo a la estructura orgánicofuncional del personal policial, desde su carrera profesional hasta su formación y capacitación. Específicamente, dicho régimen implica los siguientes subelementos: (i) el régimen escalafonario que establece los diferentes agrupamientos policiales (operacional, técnicoadministrativo y profesional) y las especialidades policiales (de seguridad preventiva, de 32

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina investigaciones, administrativa, técnica, profesional, etc.); (ii) el régimen de carrera policial estructurado en un trayecto único con agrupamientos y especialidades o en distintos trayectos diferenciados por agrupamientos y especialidades; (iii) el régimen de jerarquías organizado sobre la base de las categorías de oficiales y suboficiales o de una categoría única policial, diferenciando el sistema de jerarquía establecido por las categorías correspondiente a cada carrera policial; (iv) el régimen de promociones y ascensos de la carrera profesional organizado sobre la base de ciertos principios y requisitos meramente administrativos y por antigüedad, por evaluación de desempeño y capacitación, sensibles a las diferencias de género, etc.; (v) el régimen de superioridad basado en el ejercicio de la facultad de mando y el deber de obediencia de las órdenes legales entre el personal, según ciertos criterios específicos –por misión, por cargo, por jerarquía y/o por servicio-; (vi) la estructura de cargos policiales que establece para cada cargo una función específica –misión, responsabilidades y tareas- de acuerdo con las actividades de cada agrupamiento o especialidad, y define las modalidades de obtención de dichos cargos por sus postulantes –por designación administrativa y/o mediante concurso de méritos y antecedentes-; (vii) el sistema de ingreso a la carrera policial (considerando si es sensible al género); y (viii) el sistema de formación y capacitación del personal policial estructurado sobre la base de los agrupamientos, especialidades y carreras policiales en diferentes niveles –básico, de capacitación, de actualización, de especialización y de promoción, con sus programas curriculares (incluyendo capacitación en temas como derechos humanos, violencia domestica, migración, etc.). El sistema de control policial hace referencia al conjunto de instancias, mecanismos y procedimientos de supervisión, fiscalización, examen, vigilancia y evaluación del desempeño policial tanto desde el punto de vista de la sujeción a la legalidad y a los principios básicos de actuación policial vigentes (control de legalidad), como desde el punto de vista de la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de sus labores conforme a las políticas, estrategias, tácticas y órdenes de servicio formuladas por las autoridades políticas y policiales competentes (control de eficacia y eficiencia). Entre los mecanismos, instancias y procedimientos que componen este subsistema, a los fines de la evaluación, corresponde hacer hincapié en (i) los principios y protocolos de actuación policial (existencia, por ejemplo, de protocolos para atender casos de violencia familiar) su vigencia formal y grado de efectividad en el accionar policial; (ii) el sistema interno de control policial dado por los mecanismos institucionales destinados al control de la legalidad del desempeño del personal policial a través de, por un lado, la investigación y juzgamiento administrativo de las faltas disciplinarias, los abusos funcionales (incluyendo casos de violencia contra la mujer, acoso sexual, asalto sexual, etc.) y los actos de corrupción y, por otro lado, cuando correspondiese, mediante la detección y denuncia penal de los delitos cometidos por dicho personal en el cumplimiento de sus labores profesionales; (iii) el sistema externo de control policial que abarca a todos los mecanismos y procedimientos institucionales de control del desempeño policial llevados adelante por organizaciones de la sociedad civil o autoridades civiles (parlamento y otras); y (iv) el sistema de defensoría policial basado en un conjunto de mecanismos y procedimientos estipulados para identificar, verificar y sancionar las faltas, abusos y actos de corrupción cometidos por personal policial en detrimento de los derechos y libertades básicas de otros policías. Finalmente, es pertinente hacer una aclaración para el plano local. En este nivel jurisdiccional, aunque generalmente las policías locales se han estructurado según modelos de policiamiento local tradicional o según esquemas de policiamiento comunitario y de proximidad clásicos, los sistemas de policía pueden adoptar formas organizativas y funcionales muy diversas. Actualmente, de hecho, podrían distinguirse tres escenarios institucionales para el sistema de policía local: de centralización orgánica y funcional en instancias superiores (nacionales o provinciales); de descentralización funcional pero con sujeción orgánica a instancia superiores (nacionales o provinciales); y de descentralización plena (orgánica y también funcional). El primer escenario es el más común, en él el sistema policial que desempeña labores en el ámbito local no depende orgánica y funcionalmente de las autoridades locales sino del gobierno nacional o provincial. Entonces, es corriente que existan mecanismos 33

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina de coordinación entre la policía local y el gobierno municipal para desarrollar acciones preventivas, o que surjan iniciativas de apoyo gubernamental local a la policía, generalmente mediante el aporte de fondos, la provisión de medios logísticos y la adquisición de equipos. El segundo escenario refiere a los casos mixtos en que los gobiernos nacionales o provinciales han traspasado el mando funcional de las policías locales a los municipios o alcaldías pero han conservado la sujeción orgánica. Mientras que, el tercer escenario, remite a las jurisdicciones en que se ha dado un proceso de doble traspaso orgánico y funcional de las policías locales y se han conformado sistemas de policía directamente dependientes de los gobiernos municipales.

2.5) El sistema de persecución penal El sistema de persecución penal se conforma por el conjunto de organismos judiciales responsables del proceso de investigación de los delitos conocidos y registrados por el sistema judicial así como también por las agencias administrativas y policiales que colaboran con esas tareas. Dicho proceso institucional –de persecución penal- se lleva a cabo mediante la constatación de los hechos y de las responsabilidades penales de sus autores y partícipes y está orientado a promover la acción acusatoria que antecede al juicio. Prácticamente en la totalidad de los países de América Latina la responsabilidad primaria sobre el proceso de persecución penal recae en los fiscales pertenecientes al Ministerio Público. Las excepciones del caso corresponden a algunos países o jurisdicciones provinciales en que todavía se conservan sistemas de investigación judicial, por lo cual aún cuando los fiscales detentan facultades de persecución penal la responsabilidad mayor pertenece al juez de instrucción, cuestión que igualmente no impide evaluar el rol y desempeño de los fiscales penales. Otro elemento que debe ser considerado para caracterizar el sistema de persecución penal de una jurisdicción es el tipo y la dependencia institucional de las agencias encargadas de brindar apoyo para el desarrollo de la investigación criminal. Pues, puede que la asistencia sea dada por un cuerpo de Policía Judicial (dependiente orgánicamente del mismo Ministerio Público, del propio poder administrativo o del Poder Judicial), o puede que estas labores sean desenvueltas por diferentes secciones de las policías dependientes del poder administrativo – policía en función judicial-. A pesar de estas diferencias, igualmente, la labor policial en el proceso de instrucción siempre es formalmente dirigida por los fiscales a cargo de los casos. Partiendo de este marco, la evaluación institucional del sistema de persecución penal debe asentarse en la apreciación de los aspectos orgánico-funcionales tanto del Ministerio Público Fiscal así como también de la policía judicial o en función judicial y de las otras agencias estatales (fuerzas militares, inteligencia, aduanas, migraciones, etc.) que brindan asistencia para el desarrollo del proceso de persecución penal. Pero, fundamentalmente, la evaluación debe centrarse en aquellos aspectos que permiten estimar el verdadero papel del sistema de persecución penal en relación con el control de la criminalidad que representa el punto de encuentro entre las políticas de persecución penal y las políticas de seguridad. Entonces, es necesario considerar: (i) el desempeño de las actividades de investigación penal preparatoria y sus resultados procesales; (ii) la afectación y gestión de recursos humanos, técnicos y financieros necesarios para el desenvolvimiento de labores de instigación criminal (iii) los controles internos y externos de las tareas mencionadas y de las autoridades y agentes encargadas de las mismas; y (iv) la coordinación institucional del ministerio fiscal con otras agencias gubernamentales y legislativas y con la sociedad civil.

El sistema de persecución penal

Desempeño de la actividad de investigación preparatoria y sus resultados procesales

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Afectación y gestión de recursos humanos, técnicos y financieros

Sistemas de control interno y externo Coordinación institucional

El desempeño de la actividad de investigación penal preparatoria y sus resultados procesales debe evaluarse en términos de: (i) el nivel de eficacia, esto es, de acuerdo a la diferencia existente entre el total de peticiones (denuncias e investigaciones de oficio contabilizadas desde su ingreso en dependencia policial) y el total de las salidas consideradas “valiosas” según la política criminal y el sistema de garantías (condenas, probation, conciliaciones, sobreseimientos, etc.); (ii) la tasa de resolución -o tasa de impunidad- de delitos de gravedad (homicidios, violaciones, violencia doméstica, corrupción, etc.) que surge de la diferencia existente entre el total de casos de este tipo que ingresan al sistema y aquellos que obtienen una condena; (iii) la duración promedio general y por tipo de delito del proceso de persecución penal; (iv) el grado de formalización o burocratización de la persecución penal; (v) el nivel de cumplimiento del sistema de garantías fundamentales (nulidades, uso de prueba ilícita, tortura, etc.); y (vi) el nivel de control del ministerio público sobre los organismos auxiliares (cumplimiento de sus pedidos, etc.). La afectación y gestión de recursos humanos, técnicos y financieros refiere a: (i) la cantidad de fiscales penales; (ii) la cantidad de policías de investigación afectados al apoyo de los fiscales penales (órgano al que pertenecen, profesión, especialidad, etc); (iii) la disponibilidad y gestión de recursos técnico-operativos destinados a persecución penal; (iv) la distribución interna de recursos financieros dentro del ministerio publico, es decir, el porcentaje de gasto que es destinado a personal y tareas propias de la persecución penal y no al financiamiento de casos de tipo civil, laboral, etc.; (v) la evaluación de gastos por caso o por tipos de caso. Los sistemas de control interno y externo de las tareas de persecución penal y de las autoridades y agentes encargados de las mismas deben abordarse teniendo en cuenta los siguientes aspectos: (i) existencia de sistemas generales de control de gestión y su uso para corregir procedimientos; (ii) cantidad de fiscales o agentes auxiliares destituidos por mal desempeño o sancionados; (iii) planes específicos de control de corrupción y resultados de su aplicación; (iv) tiempos y formas de remoción y sanción de fiscales y funcionarios auxiliares; (vi) participación de los afectados –víctimas- en el proceso de control interno y externo; (vii) respeto a la estabilidad, carrera y derechos de los removidos o sancionados; (viii) sistema y funcionamiento del control parlamentario; (ix) control por parte de los medios de comunicación social; (x) mecanismos para recibir quejas de los organismos de la sociedad civil o de las personas afectadas. La coordinación institucional debe evaluarse de acuerdo a: (i) los mecanismos de coordinación interinstitucional entre organismos componentes del sistema de persecución penal (comisarías, aduanas, migraciones, morgues, etc.); (ii) la existencia y uso efectivo de mecanismos permanentes de coordinación nacional, regional e internacional; (iii) el grado de formalización o burocratización de las formas de coordinación y cooperación institucional; (iv) la participación del ministerio público en instancias interinstitucionales permanentes de coordinación –por ejemplo, en consejos de seguridad-; (v) la participación del ministerio 35

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina público y de la policía de investigación en organismos regionales o internacionales de cooperación en las investigaciones; (vi) la frecuencia de consulta de los organismos ejecutivos al ministerio público en temas de cooperación judicial internacional (extradiciones, investigaciones conjuntas, etc.).

2.6) La participación comunitaria La participación comunitaria en la seguridad ciudadana engloba el conjunto de instancias y mecanismos de intervención de asociaciones, organizaciones no-gubernamentales (ONGs) -incluyendo en particular las organizaciones que trabajan el tema de la violencia contra poblaciones vulnerables como mujeres, indígenas o migrantes-, instituciones académicas, sindicatos y demás grupos de la comunidad en los asuntos atinentes a la organización y funcionamiento del sistema de seguridad ciudadana, ya sea en el nivel nacional como en el provincial o local. Asímismo incluye a la opinión pública relativa a las mencionadas temáticas, y al espectro de actores sociales e institucionales que la producen y reproducen cotidianamente. Generalmente, entonces, la participación se canaliza a través de formas como (i) los foros y juntas de participación comunitaria; (ii) la defensoría de la seguridad ciudadana; (iii) los movimientos sociales y grupos de interés; y (iv) la opinión publica.

Foros y juntas de participación comunitaria

La participación comunitaria

Defensoría de la seguridad ciudadana Movimientos sociales y grupos de interés Opinión pública

Los foros o juntas de participación comunitaria en la seguridad ciudadana constituyen canales y prácticas institucionales articuladas a los efectos de garantizar la intervención de los ciudadanos y/o actores sociales y comunitarios - ONGs, entidades de la sociedad civil y agrupamientos vecinales- en asuntos de seguridad ciudadana. Las experiencias indican que estos foros o juntas se pueden estructurar en el nivel nacional, provincial y también local. En la mayoría de ellos la participación está orientada a: (i) la identificación de los problemas de seguridad existentes en la jurisdicción; (ii) la intervención en las políticas y estrategias de prevención -social y policial- de la violencia y el delito desarrolladas por los actores institucionales; (iii) la supervisión y control de la legalidad y eficiencia del sistema de seguridad ciudadana, sus componentes y actores; y (iv) la formulación de recomendaciones y sugerencias normativas, políticas y estratégicas a las instancias gubernamentales, parlamentarias, policiales y/o sociales sobre cuestiones relativas a la seguridad ciudadana. La defensoría de la seguridad ciudadana instituye la figura de un defensor de la seguridad ciudadana con la misión de defender los derechos individuales y colectivos de los habitantes frente a los hechos u omisiones de los gobiernos administrativos, de organismos y dependencias oficiales, y de cuerpos policiales y fuerzas de seguridad que impliquen el ejercicio ilegítimo, abusivo, arbitrario, negligente o delictivo de sus funciones. Ante situaciones como las descriptas los defensores, que en general son elegidos directamente por la comunidad o por los foros o juntas de participación comunitaria, comúnmente pueden realizar denuncias, recomendaciones u otros tipos de acciones. 36

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina Por su parte, la participación comunitaria también se articula a través de las demandas, reclamos, proclamaciones y posicionamientos llevados a cabo por movimientos sociales o grupos de interés –asociaciones intermedias, partidos, fundaciones u ONGs- con el objetivo de ejercer algún grado de influencia ya sea sobre el proceso gubernativo referido a la seguridad o sobre cualquier actor u organismo integrante del sistema institucional de seguridad ciudadana. La evaluación institucional de estos casos debe apuntar, entre otras cosas, a identificar el nivel de formalización o institucionalización de estos grupos, la composición o representación social de los mismos, el interés o razón social que los agrupa, el tipo de reclamo o posicionamiento que realizan, su capacidad de incidir en la opinión pública y su vinculación con otras organizaciones o grupos sociales y con agencias u organismos de gobierno. La opinión pública referida a los asuntos de la seguridad ciudadana así como la proyección de los actores sociales e institucionales que la protagonizan (incluidos los medios de comunicación) también son expresión de la participación comunitaria. De hecho, por la capacidad que tienen para instalar sus propias visiones de la realidad o bien por la influencia que ejercen sus marcos interpretativos sobre la percepción y comprensión social del problema de la seguridad, estos actores son co-productores de la dimensión subjetiva de la seguridad.

2.7) El sistema de seguridad privada El sistema de seguridad privada abarca, por un lado, al conjunto de entidades y empresas privadas abocadas a la prestación de diversos servicios de protección y vigilancia de personas, espacios físicos y bienes frente a las amenazas de daño, lesión o sustracción provenientes de la violencia delictiva u organizaciones criminales, y por otro, a las actividades llevadas a cabo por los organismos o dependencias gubernamentales responsables de la regulación y el control de dichos servicios.

Entidades y empresas de seguridad privada Agencias estatales de control de la seguridad privada

El sistema de seguridad privada

Interacción con el sistema policial

Las entidades y empresas de seguridad privada abarcan al conjunto de asociaciones y compañías privadas encargadas de la prestación de una amplia gama de servicios de seguridad, tales como la vigilancia de lugares o establecimientos públicos o privados, las custodias personales, la protección de bienes y valores fijos o en tránsito, la vigilancia con medios electrónicos, ópticos y electro-ópticos, las labores de investigación, la fabricación y administración de sistemas de alarmas, vigilancias y hasta de armas o artefactos de defensa y otras actividades análogas. En la descripción y apreciación institucional de este sector corresponde tomar debida cuenta si existen empresas que desarrollen alguna de estas actividades sin su correspondiente autorización o de forma totalmente clandestina y también si en algún caso estas actividades de seguridad privada son desempeñadas ilegalmente por efectivos de fuerzas policiales o de seguridad. Las agencias estatales de control de la seguridad privada son aquellos organismos públicos responsables de las siguientes labores, a saber, (i) el establecimiento de las pautas regulatorias de los servicios de seguridad legalmente establecidos -incluidos los códigos de 37

Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina conducta-; (ii) la concesión y administración de la habilitación a las entidades y empresas prestatarias del servicio de seguridad privada; (iii) la fiscalización y supervisión de dichas entidades y empresas, de sus actividades, de su funcionamiento, de su personal y de la capacitación y entrenamiento del mismo; y (iv) la administración del régimen de infracciones y sancionatorio. En algunos casos, estas labores de regulación y control son llevadas a cabo por organismos o dependencias exclusivamente abocados a tales tareas; mientras que en otros casos ello es responsabilidad de la policía o de las fuerzas militares. Todas estas cuestiones deben quedar reflejadas en la evaluación institucional del sector. Finalmente, la interacción con el sistema policial refiere al conjunto de relaciones establecidas entre las entidades y empresas de seguridad privada y el sistema policial para al desempeño de las labores de seguridad preventiva o policiamiento complejo. Dicha interacción puede suponer tareas de coordinación, acción conjunta, asistencia recíproca, apoyo comunicacional, de vigilancia, articulación de alerta temprana, etc.

Dimensiones de la evaluación situacional

Conflictos vulneratorios del orden público Delito en general

La dimensión objetiva de la seguridad

Violencia delictiva Criminalidad compleja Condiciones sociales e institucionales de la violencia, los conflictos y el delito

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Opiniones y percepciones sociales sobre la violencia, el delito y la seguridad ciudadana

La dimensión subjetiva de la seguridad

Evaluación del desempeño de la policía, el gobierno y la justicia penal

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina

Dimensiones de la evaluación institucional Bases constitucionales y legales

Marco normativo y contexto institucional del sistema de seguridad ciudadana

Sector de justicia y seguridad Presupuesto público Gobierno administrativo

Gobierno de la seguridad

Parlamento Gobierno local Prevención situacional Fomento de la convivencia comunitaria

Sistema de prevención social de la violencia y el delito

Reducción de factores de riesgo y de situaciones de violencia Mecanismos de resolución pacífica de conflictos Modalidades de vigilancia preventiva Intervención en zonas vulnerables y poblaciones especiales en alto riesgo Estructura del mando policial Sistema policial de seguridad preventiva Sistema policial de seguridad compleja

Sistema policial

Estructura del personal policial Régimen de profesión policial Sistema de control policial

Desempeño de la investigación y resultados procesales

Sistema de persecución penal

Afectación y gestión de recursos humanos, técnicos y financieros Control externo e interno Coordinación interinstitucional

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Guía de evaluación del estado de la seguridad ciudadana en América Latina Foros y juntas de participación comunitaria Defensoría de la seguridad pública

Participación comunitaria Movimientos sociales y grupos de interés Opinión pública Entidades y empresas de seguridad privada

Sistema de seguridad privada

Agencia estatales de control de la seguridad privada Interacción con el sistema policial

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