La Política Fiscal en Colombia Aprovechamiento de su potencial para lograr una sociedad más equitativa

Estudio del Banco Mundial Presentado por Lars Christian Moller, Economista Senior Bogotá, 17 de Mayo, 2012

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1. Principales mensajes 1. Colombia es el séptimo país más desigual a nivel mundial. 2. La Política Fiscal tiene un alto potencial no explotado en aras de reducir la desigualdad. 3. El país podría llegar a niveles de desigualdad similares a los que hoy tiene Chile o Costa Rica de un modo fiscalmente neutro.

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Colombia es el séptimo país más desigual del mundo Coeficiente Gini (de ingresos) Namibia Comeros Botsuana Belice Haití

Angola Colombia South África Bolivia Honduras 0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8 3

Fuente: PNUD (2010)

La desigualdad en América Latina ha disminuido, aunque en Colombia se ha mantenido constante Coeficiente Gini (de ingresos), América Latina y el Caribe, 1990-2010. 0,650 Máximo

0,600

Colombia Colombia Colombia

0,550

Mediana Promedio

0,500

0,450

0,400

Mínimo

4 Fuente: ECLAC

Los ciudadanos Colombianos expresan preocupación por la desigualdad y creen que el papel del Estado es abordarla • •

•

El 85 por ciento de los Colombianos dicen que la distribución de los ingresos es “muy injusta” o “injusta” (LatinoBarometro, 2010). El 71 por ciento están “de acuerdo” o “muy de acuerdo” con la afirmación de que “el Estado Colombiano debe poner en práctica políticas firmes para reducir la desigualdad” (LAPOP, 2010). Los ricos están más de acuerdo en “pagar más impuestos si éstos se usaran para darle más a quien tiene menos” (LAPOP, 2010). Ver grafico: Disponibilidad de pagar mas impuestos si estos se usaran para darle más a quien tiene menos 100 90 80 70 60

Muy de acuerdo, 22.6 Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 32.2

50

Muy de acuerdo, 29.6

Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 33.9

40 30 20

Muy en desacuerdo, 45.2

10

Muy en desacuerdo, 36.5

Muy de acuerdo, 38.8

Ni en desacuerdo ni Deacuerdo, 32.4

Muy en desacuerdo, 28.8

0

Ingresos Bajos

Ingresos Medios

Ingresos Altos

Fuente: Plata (2011).

5

El Gobierno del presidente Santos es consciente de este desafío y ha realizado avances importantes para reducir la desigualdad • El Plan Nacional de Desarrollo de Colombia 2010-2014 tiene como meta la reducción del nivel de desigualdad de 0.58 a 0.54 (coeficiente de Gini). • Se han tomado varias medidas que pueden tener un impacto positivo sobre la desigualdad a mediano plazo, incluyendo: – La Ley de Victimas y Restitución de Tierras – La Reforma del Sistema de Regalías – La “Mini-Reforma Tributaria” – Reformas en el sector salud

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Sin embargo, aun no se está aprovechando la Política Fiscal de una manera efectiva para lograr este objetivo

• Sistema Tributario: – Hacerlo más progresivo (donde los hogares ricos tributan más que los pobres en comparación a su nivel de ingreso). • Gasto público: – Mejorar la focalización del gasto público (monetario y no monetario) hacia los hogares de menores ingresos.

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La Política Fiscal puede ser un instrumento efectivo como muestra la experiencia de los países OCDE Unión Europea 0,60

Desigualdad de ingresos que genera el mercado libre

Coeficiente de Gini

0,55

0,50 0,46 Desigualdad de ingresos después de la intervención del estado

0,45

0,40 0,36 0,34

0,35 0,31 0,30 (I) Ingresos del mercado (II) Ingresos brutos (después (ingresos antes de de transferencias públicas tranferencias e impuestos en efectivo)

(III) Ingresos disponibles (después de impuestos directos)

(IV) Ingresos después de impuestos (incluyendo impuestos indirectos)

8 Fuente: Goñi et al (2011)

En Colombia no se utiliza mucho este instrumento Colombia 0,60 0,54

Coeficiente de Gini

0,55

0,54

0,53

0,54

0,50

0,45

0,40

0,35

0,30 (I) Ingresos del mercado (II) Ingresos brutos (después (ingresos antes de de transferencias públicas en tranferencias e impuestos efectivo)

(III) Ingresos disponibles (después de impuestos directos)

(IV) Ingresos después de impuestos (incluyendo impuestos indirectos)

9 Fuente: Goñi et al (2011)

…y no es solamente porque el mercado genera más desigualdad en Colombia como ilustra el caso del Reino Unido Colombia

Reino Unido

0,60 0,54

0,55

0,54 0,52

Coeficiente de Gini

0,54

0,53

0,50

0,45 0,39

0,40

0,36 0,34

0,35

0,30 (I) Ingresos del mercado (II) Ingresos brutos (después (ingresos antes de de transferencias públicas en tranferencias e impuestos efectivo)

(III) Ingresos disponibles (después de impuestos directos)

(IV) Ingresos después de impuestos (incluyendo impuestos indirectos)

10 Fuente: Goñi et al (2011)

El Sistema Tributario • El Sistema Tributario colombiano es neutro, aunque debería ser más progresivo. – La tributación de la renta personal es levemente progresiva. – El sistema de IVA es levemente regresivo.

• La literatura de “tributación eficiente” sugiere qué cargo redistributivo debería tener el gasto público. En el caso de Colombia este argumento tiene dos debilidades: – Las transferencias monetarias no son progresivas. – El Sistema Tributario debería jugar un papel más importante dado el alto nivel de desigualdad.

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Menos del dos por ciento de la población Colombiana adulta paga el Impuesto sobre la Renta Personal debido a su muy alto umbral Impuesto Marginal de Renta según niveles de ingresos

Nota: Tasa tributaria marginal por múltiplos de ingreso promedio de los hogares. Promedio no ponderado de la OCDE, excluyendo a Chile y a México. Fuente: OECD (2010) 12 Fuente: OECD (2010)

Existe una amplia gama de exenciones y subvenciones particulares en el Impuesto sobre la Renta Personal Los gastos tributarios más importantes en el Impuesto sobre la Renta Personal son: • La exención de 25 por ciento de los ingresos (pérdida recaudatoria: 2,3 billones de pesos) • Ahorros voluntarios y cuentas pensiónales (pérdida recaudatoria: 1,4 billones de pesos) • No tributación de las jubilaciones (pérdida recaudatoria: 1 billón de pesos)

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Esto resulta en un bajo poder recaudatorio del Impuesto sobre la Renta para personas naturales

(personas naturales)

14 Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07

Trabajadores independientes: pagan Retención en la Fuente pero no tienen derecho a desembolsos • Hay alrededor de 3,7 millones de trabajadores independientes pagando impuestos de Retención en la Fuente (10 por ciento). • 3,4 millones de ellos tienen ingresos menores al umbral ($26,765,000), pero sin derecho a presentar declaración y obtener una devolución. • La DIAN recauda 3 billones de pesos adicionales por no hacer devoluciones. Esta práctica aumenta el coeficiente de Gini de 1,9 puntos porcentuales. 15

IVA: Políticas diseñadas para reducir la regresividad del impuesto y proteger a los pobres son costosas y mal focalizadas Sistema de IVA: Impacto al Coeficiente de Gini 2 1,8 1,8 1,6

Recaudo pérdida: 8.4 billones de pesos

1,4 1,2 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0

Sin exenciones y exclusiones (politica alternativa)

Con exenciones y exclusiones (situación actual)

Más Pobre

Más Rico

16 Fuente: Jorratt (2010) usando la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos, 2006-07

Beneficios e incidencia del gasto público

• Las transferencias públicas monetarias (pensiones, Familias en Acción, etc.) destinadas a aumentar el ingreso de los hogares son regresivas. • Las transferencias públicas no monetarias (educación, salud, etc.) que en ocasiones reducen el gasto de los hogares son progresivas.

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Las transferencias públicas monetarias son regresivas (contribuyen a la desigualdad de los ingresos) Distribución del las transferencias monetarias (porcentaje). 90 79,0

80

Aumento relativo de los ingresos del hogar debido a transferencias monetarias (porcentaje). Efecto Efecto 14 12,9 Familias en Transferencias

70

Pensiónales

11,1

10

60 50

8

40

6

30

6,0 4,0

4

20 10

Acción

12

11,5 3,1

2,6

3,8

1

2

3 Quintil

2 0

0 Más Pobre

3,5

4

5 Más Rico

1 Más Pobre

2

3 Quintil

4

5 Más Rico

18 Fuente: Nuñez (2009) usando datos de la ECV (2008)

Pensiones: aumentan la tasa de desigualdad en 1,63 puntos a un costo fiscal de 18,6 billones de pesos

Más Pobre

Más Rico

Más Pobre

Más Rico

19 Fuente: Nuñez (2009) usando datos de la ECV (2008)

Familias en Acción reduce la tasa de desigualdad en 0,39 puntos a un costo fiscal de 1,6 billones de pesos

Más Pobre

Más Rico

Más Pobre

Más Rico

20 Fuente: Nuñez (2009) usando datos de la ECV (2008)

Efectividad de políticas alternativas Tres preguntas por responder

1. ¿El impacto del Programa Fiscal* es positivo o negativo? 2. ¿Qué tan efectivo es el Programa a la hora de reducir la desigualdad? 3. ¿Cómo se pueden combinar las propuestas de política pública para maximizar la reducción de la desigualdad?

*Tributación, transferencia pública o gasto tributario (beneficios y incentivos). 21

¿Impacto fiscal positivo o negativo? • Mayor igualdad no implica necesariamente un costo fiscal. Algunos ejemplos: – Impuesto sobre la Renta (exención/exclusión) – Transferencias pensiónales – Tributación de las jubilaciones

• Pero en algunos casos si implica un costo fiscal: – Aumentar transferencias a los pobres (Familias en Acción). – Reducir tributación presuntiva de trabajadores independientes.

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El impacto fiscal de programas redistributivos puede ser positivo o negativo… IV: Costo fiscal, mayor desigualidad

Impacto sobre la desigualdad 2 (puntos Gini)

Transferencias Pensionales

No declaración de renta para trabajadores independientes

1,5

Exenciones al Impuesto sobre la Renta

I: Ahorro fiscal, mayor desigualdad

Impuesto al Valor Agregado

1

0,5

0

-6

-4

Subsidio familiar -2

0

Impuesto a las 2 jubilaciones

Impacto Fiscal (% del PIB) 4

6

Familias en Acción -0,5

IVA exento/excluído III: Costo fiscal, menor desigualidad

-1

Impuesto sobre la Renta Personal II: Ahorro fiscal, menor desigualdad

23 Fuente: Autores

Efectividad de políticas alternativas ¿cuál es más barata o costo-efectiva? Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto 30,0

24,7

25,0 21,9 20,1 20,0

14,1

15,0 11,4 10,0 7,0 5,5 4,2

5,0 1,4

Declaracion de Ampliar Programa Impuesto de las Reducir Reducir IVA Incrementar el Ampliar programa Reducir el IVA renta, 'Familas en jubilaciones exenciones en tranferencias de exento/excluido impuesto sobre la Subsido Familiar trabajadores Accion' impuesto sobre la pensiones renta personal independientes renta

24 Fuente: Autores

Efectividad de políticas alternativas ¿cuál es más barata o costo-efectiva? Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto 30,0

24,7

25,0 21,9 20,0

15,0

20,1

Mejores programas fiscales para reducir la desigualdad

14,1 11,4

10,0 7,0 5,5 4,2

5,0 1,4

Declaracion de Ampliar Programa Impuesto de las Reducir Reducir IVA Incrementar el Ampliar programa Reducir el IVA renta, 'Familas en jubilaciones exenciones en tranferencias de exento/excluido impuesto sobre la Subsido Familiar trabajadores Accion' impuesto sobre la pensiones renta personal independientes renta

25 Fuente: Autores

Efectividad de políticas alternativas ¿cuál es más barata o costo-efectiva? Costo Fiscal (COP Billones) de reducir el coeficiente Gini en un punto 30,0

24,7

25,0 21,9 20,1 20,0

14,1

15,0 11,4 10,0 7,0 5,5 4,2

5,0 1,4

Declaracion de Ampliar Programa Impuesto de las Reducir Reducir IVA Incrementar el Ampliar programa Reducir el IVA renta, 'Familas en jubilaciones exenciones en tranferencias de exento/excluido impuesto sobre la Subsido Familiar trabajadores Accion' impuesto sobre la pensiones renta personal independientes renta

26 Fuente: Autores

Políticas ilustrativas de la reforma (1)

Impuesto sobre la Renta Personal • Eliminar la exención sobre el primer 25 por ciento de los ingresos. • Eliminar la deducción por cuentas de ahorros voluntarios y contribuciones a pensiones. • Introducir la tributación de los ingresos por pensiones. • Impacto inicial: Recaudo: +0.9% del PIB (5 billones de pesos) Desigualdad: -0.7 puntos 27

Políticas ilustrativas de reforma (2) IVA (exenciones y exclusiones) • Eliminar todas las exenciones del IVA (exceptuando educación, salud, transporte y leasing). • Eliminar las exenciones por transacciones de finca raíz. • Convertir todas las exenciones del IVA en exclusiones. • Convertir todas las tarifas del IVA por debajo de la tarifa general al 16 por ciento. • Impacto inicial: Recaudo: +1,54% del PIB. (8,5 billones de pesos) Desigualdad: +0,6 puntos.

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Efectividad de políticas alternativas Combinación más efectiva propuesta Impacto Fiscal (Porcentaje del PIB) 0,5 0

0

Efecto sobre Coeficiente Gini

-0,5 -1

0 Reforma

0,5

1

Impuesto sobre la Renta -0,70

-1,5

1,5 Reforma IVA

2

-1,90

-2

2,5

3

Declaración de Renta para trabajadores independientes Brazil

-2,5

Ampliar Familias en Acción

-3 -3,5 Chile

-4 -4,5

-4,52

-5 -5,5

Costa Rica

29 Fuente: Autores

Conclusiones • Colombia es el séptimo país más desigual del mundo. • El potencial de la redistribución fiscal sigue siendo poco explotado en el país. • El paquete de reformas propuesto ilustra el potencial sustancial no explotado de la redistribución fiscal en Colombia, pero no debe interpretarse como una recomendación de política específica. • Se recomienda adelantar un trabajo analítico adicional para derivar recomendaciones específicas de políticas. • Sería provechoso un análisis de política económica con el fin de revisar la factibilidad del paquete propuesto para la Política Fiscal.

30

Gracias!

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31