"OPINIONES Y ANÁLISIS"

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LAS PREFECTURAS EN EL NUEVO ESCENARIO

Primera edición, diciembre 2007 D.L. Nº 4 - 1 - 2410 - 07 ©FUNDEMOS Calle Hermanos Manchego No. 2441 Teléfonos: 2440846 - 2440642 Telefax: 2433539 Casilla: 2302 Correo electrónico: [email protected] Diseño de Tapa: Susana Machicao Impresión: Artes Gráficas Editorial "Garza Azul" Teléfono 2232414 Casilla 12557

La Paz - Bolivia

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CONTENIDO

DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN A LA ELECCIÓN DE PREFECTOS: EL CAMINO DE LA DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA José Blanes Jiménez ………………………………..…11 ESTUDIO DE LA ELECCIÓN DE PREFECTOS DE 2005 Eduardo Leaño Román ……………………………….43 LA RELACIÓN DE LOS PREFECTOS CON EL GOBIERNO CENTRAL, 2006 – 2007 Erika Brockmann Quiroga …………………………..85 REGIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y REGIONALIZACIÓN DEL PODER. LOS NUEVOS PARÁMETROS DE LA POLÍTICA EN LAS REGIONES Henry Oporto Castro ………………………………..121

RETOS FISCALES PARA EL NIVEL INTERMEDIO Marco Zapata Cusicanqui …………………………..141

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vislumbrar los probables escenarios futuros de la relación entre el gobierno central, las prefecturas y los municipios. El propósito de Fundemos, ofrecer análisis de calidad sobre los procesos políticos y sociales más importantes de Bolivia de manera oportuna y ágil, se encuentra reflejado en el número 90 de Opiniones y Análisis. Con este volumen, Fundemos prolonga una reflexión iniciada el año 2005 con el número 75, dedicado a los preámbulos de la elección prefectural.

PRESENTACIÓN Bolivia atraviesa una época de cambios políticos que tiene una de sus mejores demostraciones en la innovación de los procesos electorales. El año 2004 se celebró el primer referéndum en la historia democrática del país, cuando se sometió la política energética a consideración de la ciudadanía, así como de la primera elección, la municipal, abierta a la participación no sólo de los partidos, sino de las agrupaciones ciudadanas y los pueblos indígenas. La elección de prefectos marcó un nuevo hito. Atribución privativa del presidente de la República a lo largo de la historia republicana, la designación de prefectos pasó, en términos prácticos, a ser una decisión popular a partir de Diciembre de 2005, cuando los votantes escogieron a los nuevos prefectos departamentales. Esa iniciativa planteada inicialmente por las instituciones de Santa Cruz, constituyó otro paso importante en el proceso de descentralización boliviana, adoptada poco después de la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos que aumentó de manera considerable los ingresos de las prefecturas. Cuando ya se han cumplido dos años de la primera elección de prefectos, resulta oportuno establecer un balance de los cambios que ella introdujo en la política y en la administración estatal así como

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Cinco textos componen el número 90 de Opiniones y Análisis. Abre el volumen José Blanes, director del CEBEM y conocido especialista en asuntos de descentralización, con “De la ley de Descentralización a la elección de prefectos: el camino de la descentralización boliviana” que distingue las principales etapas de la transferencia de recursos y competencias del Estado central a las regiones: las primeras luchas locales, el período que va desde la aprobación de la ley de Participación Popular hasta 2005 y finalmente el ciclo que se abre con la elección de prefectos. A continuación, el sociólogo Eduardo Leaño, investigador en la Corte Nacional Electoral, estudia los comicios de 2005, prestando especial atención a una comparación del comportamiento de los votantes en las elecciones presidencial y prefectural, celebradas de manera simultánea. Luego, Erika Brockmann, ex diputada nacional y analista de asuntos políticos, describe en “La relación de los prefectos con el gobierno central, 2006 – 2007", los profundos cambios que ha supuesto la elección de prefectos para la política boliviana, poniendo las tensiones entre el presidente Evo Morales y varios prefectos en ese contexto más amplio, señalando que ellas no se deben únicamente a la pertenencia a filas políticas contrapuestas. Por su parte, “Retos fiscales para el nivel intermedio” de Marco Zapata, especialista en temas financieros, reflexiona sobre las desigualdades en los ingresos, y por lo tanto, en las capacidades de gestión pública, existentes entre las distintas prefecturas. Finalmente,

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el sociólogo y especialista en temas de desarrollo Henry Oporto considera en el artículo “Regionalización de la política y regionalización del poder” que Bolivia se sitúa en una etapa de transición política en la cual se acrecienta el poder de las regiones y se recompone el sistema de partidos. Con este trabajo, Fundemos subraya la importancia de la elección de prefectos en la Bolivia del siglo XXI: todos los autores coinciden en que ella está cambiando la política nacional aunque quedan pendientes importantes desafíos, en especial la definición de las competencias, atribuciones, responsabilidades e ingresos de las prefecturas así como su relación con los niveles nacional y municipal. Con este nuevo volumen de Opiniones y Análisis los lectores contarán con útiles elementos para valorar las transformaciones, para entender mejor el punto de partida y comprender el sentido de las evoluciones iniciadas con la elección de prefectos.

Ivonne Fernández Weisser DIRECTORA EJECUTIVA NACIONAL DE FUNDEMOS

Hartwig Meyer-Norbisrath REPRESENTANTE DE LA FUNDACIÓN HANNS SEIDEL PARA EL MERCOSUR

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de una fuerte iniciativa societal, de los líderes regionales, elaborando su propuesta de descentralización y de incidencia en el Estado.

DE LA LEY DE DESCENTRALIZACIÓN A LA ELECCIÓN DE PREFECTOS: EL CAMINO DE LA DESCENTRALIZACIÓN BOLIVIANA -

La segunda etapa, mucho más corta (1994-2003), se extiende, desde la Ley de Participación Popular (LPP) caracterizada por una fuerte iniciativa estatal, hasta la realización del Referéndum. En esta etapa se distinguen dos movimientos, el primero en que las organizaciones regionales desaparecen temporalmente, ante la fortaleza de la iniciativa estatal, y un segundo movimiento en que resurgen con fuerza y con nuevas orientaciones. Después de diez años de silencio, los movimientos regionales encabezan la lucha contra las amenazas de quiebre del viejo sistema de partidos políticos hasta tomar en gran medida el papel de oposición política; pasan del silencio regional a desempeñar un rol importante a nivel nacional.

-

La tercera etapa transcurre entre en la elección de los prefectos y el Referéndum del 2 de julio de 2006 hasta el día de hoy, en que el concepto de autonomía aglutina los liderazgos regionales y suplen con más decisión y fuerza la debilidad de los partidos políticos. La descentralización está definida por los prefectos, aunque se base en las competencias definidas en el pasado.

José Blanes Jiménez*

Este artículo trata de los cambios operados en los prefectos, pieza central para evaluar la descentralización, hasta llegar a su actual imagen. Se divide en tres partes, las que corresponden a tres etapas en el proceso de descentralización y particularmente de las luchas regionales en Bolivia. El carácter de los prefectos a lo largo de la historia se basa en las relaciones que se desarrollaron entre el gobierno central y las fuerzas regionales, entre las formas de acción del gobierno central y las luchas de los actores regionales. Cada uno de esos factores predominó en cada etapa configurando tres tipos de prefectos bien diferenciados, lo que dio un carácter bien diferenciado a la descentralización en cada una de las etapas. Las tres grandes etapas se pueden distinguir: -

*

La primera etapa va desde el nacimiento de las luchas regionales hasta la Ley de Participación Popular (LPP) de abril de 1954 y la Ley 1654 de Descentralización Administrativa (LDA) del 28 de julio de 1995. Es etapa

Es Director del Centro Boliviano de Estudios Multidisciplinarios (CEBEM), La Paz.

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En las tres etapas se muestran tres facetas diferentes de los prefectos y su imagen actual. Los prefectos elegidos en 2005 llegaron para quedarse y el país, como un confuso campo de fuerzas sociales y políticas, no se podría entender prescindiendo de la importante incidencia en la política nacional de los prefectos; el país ya no es

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el mismo desde la elección de los prefectos. Sus enfrentamientos con el gobierno central han logrado colocar el tema de la descentralización, del territorio, en el centro de la escena económica, social y política. No son ya los prefectos de antaño, como tampoco las regiones son las de antes, éstas comenzaron una nueva hora y será muy importante lo que la sociedad civil y las organizaciones productivas, políticas, gremiales, profesionales, entre otras, puedan hacer en la construcción de su región.

del proceso anterior, a pesar de las enormes diferencias entre departamentos, tienen en común un rasgo central: oponerse al gobierno central y extraer de él, mediante presiones, todos los beneficios posibles que sirvieron para obtener un alto grado de legitimidad a finales de los 80s. Las políticas de desarrollo regional impulsadas por el Estado y las tensiones impulsadas desde los movimientos regionales, forman parte inseparable de la formación nacional moderna.

Para captar el sentido de la situación actual se ha construido, en los próximos capítulos, el camino que identifica y da sentido a la lucha de las regiones en su constitución actual en un verdadero movimiento social y político.

1.

Hasta la Ley de Descentralización

El carácter de los movimientos cívicos y sus instrumentos político administrativos no se pueden entender fuera del proceso que les dio origen: las primeras luchas regionales cruceñas (1957) por las regalías, el posterior gobierno militar con la Corporación Boliviana de Fomento (desde 1965) y la creación de las Corporaciones Regionales de Desarrollo (a finales de los 70s). El gobierno central impulsó la formación de capacidades locales para la inversión, para la formación de empresarios locales (años 40 a final de los 70). En ese escenario de creación y fortalecimiento del Estado nacional, los actores locales fueron generando capacidades locales que aprovecharon de forma diferenciada frente al Estado central; se fueron incubando los actores cívicos locales que hoy llenan la escena política de Bolivia. Los movimientos sociales regionales que surgieron

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Gran parte de los últimos 60 años de Bolivia se resumen en la historia de las oscilaciones entre los tiempos fuertes o débiles respectivamente del gobierno central y de los movimientos sociales. En estas oscilaciones se han construido e impulsando procesos de descentralización e iniciativas del gobierno central para el desarrollo regional. Los partidos políticos han oscilado entre ambos con inclinaciones más claras por el centralismo. En este escenario los impulsos poderosos de los movimientos sociales regionales han sido decisivos para la construcción final de la descentralización, por los cuales se le fue arrancando al Estado, débil y prebendal, parcelas de la administración, condicionando el comportamiento fiscal del gobierno. (CALDERÓN, 1983). La crisis de los 30 y la guerra con el Paraguay, estimuló los pasos más importantes en la construcción del Estado nacional, frente a las republiquetas localistas. Pero el mismo proceso por el que se construyó el Estado nacional fue dando lugar a las regiones, a los sectores y movimientos cívicos regionales. Probablemente por el tipo de estado prebendal y centralista que se quiso construir: -

En un comienzo esta construcción fue de la mano del nacionalismo militar y dos décadas después de las del nacionalismo revolucionario, para ser retomado nuevamente por los militares (1971-1979). (PNUD, 2003).

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Fueron décadas de inversión programada desde el Estado nacional para generar el ambiente que el empresariado necesitaba para nacer1. -

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Desde los años 50s hasta finales de los 70s fueron años centralistas. Desde esa posición se lleva a cabo la creación de las Corporaciones Regionales de Desarrollo. Paralelo a ellas se fueron creando Comités de Defensa de los Intereses Departamentales, germen de los comités cívicos. Ese fue un proceso donde predominó como actor el Estado central con el propósito de generar capacidad de inversión en las diferentes regiones. A finales de los años 70 este proceso fue absorbido por las regiones, sobre todo por aquellas donde se habían formado actores importantes como fue el caso de Santa Cruz a la que siguieron posteriormente Chuquisaca y Tarija. El surgimiento de estos actores regionales está indisolublemente ligado a la exploración y explotación de hidrocarburos, a la apropiación de cada acción de fortalecimiento regional de parte del Estado, principalmente de la creación de las Corporaciones Regionales de Desarrollo a finales de 1978. (BLANES, 1991).

La reivindicación de las regalías petrolíferas y de otros recursos de inversión provenientes del Estado central, fueron el motor que legitimó las principales luchas de la sociedad regional, estructurada 1

El país hasta finales de los años 40 esta dividido físicamente: la primera carretera entre Santa Cruz y Cochabamba, ciudad del centro del país, se construye en la década de los 40 y se asfalta en los años 70.

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ésta en torno a los movimientos cívicos. Estos articularon la argumentación central que los identifica: “la incapacidad del Gobierno Central y del sistema político de relacionarse y de representar a los ciudadanos”. Dichas reivindicaciones proponían una descentralización político administrativa para enfrentar al Estado y a sus limitaciones centralistas2. Al lado de los actores sociales regionales (comités de defensa de los intereses departamentales) reivindicacionistas y corporativos, los prefectos fueron nombrados por el gobierno, militar durante siete años (1971-1978) y democrático los siguientes años. El movimiento partió de los departamentos que contaban con mejores fuentes de regalías, Santa Cruz, Tarija y Chuquisaca, posteriormente Cochabamba; se practicaba a través de movimientos sociales de presión frente al Gobierno central, en la que ocupaba un papel importante la Corporación de Desarrollo Regional3. Así es cómo el tema de la descentralización, que era un concepto confuso, difuso (BOISIER, 1991) y cambiante de sentido, sobre todo 2

Entre los precursores más importantes están los movimientos de los años 50 en Santa Cruz, con lo que se logra que el gobierno central pague a Santa Cruz, como regalía departamental, el 11% por la producción de petróleo en boca de pozo. Con esta lógica el departamento logró otras grandes ventajas respecto al resto del país. Este movimiento se extendió a otros departamentos también productores de petróleo.

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Estos movimientos han sido estudiados por José Blanes y Simón Pachano, al frente de dos equipos del IEE de Ecuador y CERES de Bolivia, en el marco del estudio sobre Movimientos Sociales Regionales, análisis comparativos entre Ecuador y Bolivia, donde se analizan las similitudes de los tres pares regionales, Quito-La Paz, Cuenca-Cochabamba y Guayaquil-Santa Cruz de la Sierra. QuitoLa Paz, diciembre de 1986. La investigación fue auspiciada por el IDRC del Canadá y se constituyó en pionera en los estudios sobre temas regionales en Bolivia. Ver CALDERON 1983. 16

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a lo largo de la década del retorno a la democracia (1979 – 1982), adquirió precisión y sentido, gracias a la intervención de los movimientos regionalistas; a través de diferentes reivindicaciones en cada departamento y finalmente en un Proyecto de Ley.

manos de las Corporación Regional de Desarrollo, los verdaderos gobiernos locales al lado de los cuales estaban los actores sociales. Se puede hablar así de un trípode que, de una u otra forma, articulaban las relaciones de las regiones con el gobierno central, particularmente en sus momentos políticamente más débiles. Hacia finales de la década de los 80s los comités cívicos convocaban a las bancadas parlamentarias, al prefecto y a la Corporación para discutir con el gobierno central el presupuesto departamental de inversión. Así, el prefecto que nombraba el presidente, tenía competencias muy reducidas pero representaba un nexo político muy importante con el gobierno central ya que las Corporaciones eran una suerte de autarquías, que junto con los comités cívicos presionaban fuerte al gobierno central.

El tema de la descentralización fue una variable clave de la formación de estos actores regionales, que en su recorrido de la mano del movimiento reivindicativo se fue perfilando como autonomía. Los cívicos regionalistas le cargaron con los intereses de los grupos más fuertes de las regiones, con la defensa y apropiación de las regalías petrolíferas. Los cívicos apropiándose del tema de la descentralización, la convirtieron, a través de diferentes reivindicaciones en cada departamento, en una variable clave en su constitución como actores regionales, los que en ciertos momentos fueron las piezas centrales del moderno Estado boliviano4. Como movimiento desde las regiones frente al gobierno central sus reivindicaciones marcaron una línea divisoria entre la Bolivia centralizada en torno a la economía minera y la producción agrícola industrial de tierras bajas; entre los mineros y pequeños campesinos minifundiarios por un lado y los productores de algodón, caña, soya, ganaderos, forestales, con todo su entorno de trabajadores asimilados a estas actividades. Hasta 1994, el papel de los prefectos era ser comandante departamental de la policía. Las funciones de desarrollo estaban en

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Quizá su principal capital simbólica se ha construido en las luchas por las regalías a partir de 1957 en que se lucha contra el centralismo del gobierno de La Paz. Se puede decir que la apropiación de las regalías petrolíferas a partir de 1957 es el inicio de los movimientos sociales regionales.

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El concepto de descentralización que se plantea en Bolivia antes de Ley de Participación Popular, se fue concibiendo en este marco de relación de enfrentamiento entre las regiones y el gobierno central; no es concepto desconcentrador sino de autonomía en el manejo de los recursos departamentales y de presión para aumentar las transferencias. El prefecto, aunque era una persona de confianza del gobierno central en este escenario, al mismo tiempo debía gozar de la confianza de la región. No era el centro del poder de las regiones sino intermediario político entre la región y el gobierno central. Este proceso de formación cívica regional que culminó en 1992, los movimientos cívicos debatieron propuestas junto con representantes del gobierno, los partidos políticos, la Central Obrera Boliviana (COB) y representantes del mundo intelectual, el tema de la descentralización. La discusión llegó hasta la elaboración de un Proyecto de Ley que permitió mantener al movimiento cívico activo en torno a la discusión de una serie de puntos centrales relacionados con la adecuación del Estado en una perspectiva modernizadora. Ya se habían presentado algo

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más de 20 proyectos de ley, los que fueron abandonados, concentrándose la discusión en temas de consenso, que permitieron llegar al Proyecto de Ley en 1992. Este fue aprobado en grande en el Senado y remitido para su consideración en la Cámara de Diputados. Coincidiendo este paso con el final del gobierno de Paz Zamora, el Proyecto de Ley fue desechado totalmente por Gonzalo Sánchez de Lozada.

políticos en resolver los temas, postergando su aprobación para la siguiente gestión de gobierno (1993-1997).

La descentralización que se proponía desde los movimientos cívicos era de tipo político y su reivindicación central el control total de los recursos regionales en manos de mecanismos técnicos y cívicos departamentales 5 . El Proyecto de Ley planteaba un gobierno departamental en que el prefecto se constituía en una pieza de transición hacia un gobierno autónomo. Sin embargo, este fue un tema de conflicto con los partidos políticos por lo que no se llegó a aprobar el Proyecto en la Cámara de Diputados. (Galindo, 2006). Quedaban por resolverse temas como la naturaleza y forma de elección de las asambleas departamentales, las formas de financiamiento, particularmente en el caso de los departamentos que contaban con menos recursos, los comités cívicos estaban relativamente satisfechos con lo avanzado y se habían avizorado algunas alternativas para resolver, temas como la elección directa de las asambleas, no contempladas en la Constitución Política del Estado, CPE. Este era el momento culminante de la etapa de formación de los movimientos cívicos. Los organismos cívicos departamentales habían avanzado en su presencia departamental y nacional como nunca en la historia de Bolivia. Cuanto más cerca estaba la aprobación del Proyecto de Ley, más remisos se tornaron los partidos 5

Como mecanismos técnico administrativos las CORDES y como mecanismos sociopolíticos los comités cívicos. El prefecto debería ser elegido con al menos una parte de la Asamblea Departamental.

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Pero el Proyecto de Ley sirvió como una suerte de línea de base, de referente de la discusión de los temas centrales. Ello permitió palpar los desafíos que la descentralización implicaría para los partidos políticos y el propio Estado; desde el lado de éstos era muy poco apetecible iniciar reformas que implicarían la redefinición de sus estructuras institucionales y su necesaria democratización interna. La situación de las CORDES era muy desigual de un departamento a otro y gran parte de las discusiones durante 1982 se referían a la necesidad de mecanismos de compensación requeridos por un proceso que, por lógica, debería de ser diferenciado, progresivo y concertado; desafío que superaba con mucho la capacidad de gestión del gobierno nacional. Las propuestas de los opositores a la descentralización política se fortalecieron y los organismos internacionales insistían en una descentralización administrativa o una suerte de desconcentración. (EMSO-Descentralización, 1988). El Proyecto de Ley no pasó a su aprobación en la Cámara de Diputados y quedó en suspenso hasta el nuevo gobierno que iniciaba su periodo en 1993. Este proceso o fase terminó definitivamente, ya que la propuesta estatal de la participación popular (1993-1997) le arrebató todas las armas, cerró la puerta para una descentralización política mediante la reforma de la CPE de 1993. Los prefectos existentes no podían ser la base del nuevo proceso diseñado por el Proyecto de Ley ya que sólo representaban al gobierno central y no tenían ni experiencia ni capacidades administrativas regionales. El Proyecto les otorgaba funciones superiores, de gobierno

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regional, con lo que se introducía la tensión por su elección frente al gobierno central.

La iniciativa estatal de la descentralización administrativa

El segundo golpe al movimiento descentralista de los movimientos cívicos se llevó a cabo mediante la Ley de Participación Popular (LPP) con la eliminación de las Corporaciones Regionales de Desarrollo y se afectó seriamente a los movimientos cívicos que dependían en buena parte de ellas. (MOLINA, Carlos Hugo. 1994).

Se distingue dentro de este periodo dos momentos: la iniciativa estatal de desarticulación de las regiones y sus movimientos regionales y el momento de rearticulación de éstas y sus actores en los momentos de la crisis del Estado que las debilitó.

El tercero, un año después, con la promulgación de una Ley de Descentralización Administrativa (LDA) diseñada para evitar cualquier tipo de descentralización política y que por el contrario pudiera ser controlada por el gobierno central.

2.

2.1

La Ley de Participación Popular y la Ley de Descentralización Administrativa

La etapa que sigue, fue de definiciones políticas contra todo lo avanzado hasta entonces en lo que se llamó la descentralización de los cívicos. Se caracterizó por una fuerte iniciativa del gobierno central y la anulación de la capacidad regional para imponer un modelo de descentralización basado en los gobiernos municipales. (MOLINA Monasterios, Fernando. 1997). La respuesta política de Gonzalo Sánchez de Lozada al tipo de descentralización que se proponía en el Proyecto de Ley (1992) del gobierno de Jaime Paz Zamora (19871993) se llevó a cabo a través de tres golpes certeros: El primero fue la reforma de la Constitución Política del Estado (CPE) de 1994 en que se definió al prefecto como jefe del Ejecutivo Departamental, el que debe ser nombrado por el presidente de la República6. 6

ARTÍCULO 108. - El territorio de la República se divide políticamente en Departamentos, Provincias, Secciones de Provincias y Cantones. ARTÍCULO 21

Con la Reforma a la CPE y la LPP el Estado estableció una nueva territorialización, no sólo del aparato administrativo, sino también de institucionalidad de la sociedad civil y su relación con el Estado. Se constituyeron, no sólo municipios, sino que a su interior se dividió el territorio mediante la constitución de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) y los Comités de Vigilancia (CV), con competencias definidas por ley en la planificación y la fiscalización municipal. Los nueve departamentos se fraccionaron mediante la implementación de 327 municipios, los que al ser elegidos se enfrentan en una buena proporción como de oposición a las prefecturas expresión del gobierno central. A pesar de la influencia del gobierno central, ello no implicó que la mayoría de los municipios se constituyeran en oficialistas. Por el contrario, con ello se dio inicio a una era de fragmentación y dispersión política que abrió puertas a otras formas de liderazgo que 109. - I. En cada Departamento, el Poder Ejecutivo está a cargo y se administra por un Prefecto, designado por el Presidente de la República. II. El Prefecto ejerce la función de Comandante General del Departamento, designa y tiene bajo su dependencia a los Subprefectos en las provincias y a los Corregidores en los cantones, así como a las Autoridades Administrativas Departamentales cuyo nombramiento no esté reservado a otra instancia.

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cambiaron el escenario regional y nacional, dando apertura a lo local en el campo político. (BLANES 2003 y 2007).

cada vez más de los municipios no oficialistas. El resultado final es que mientras se distancian los municipios del gobierno central, consolidándose los liderazgos municipales, se deteriora la coalición de gobierno y con ella los prefectos.

Desde entonces el nivel intermedio del Estado se lo concibió y moldeó para enfrentar el resultado autónomo de los municipios. El gobierno pensaba que con la creación de los municipios fortalecería su poder central disminuyendo el poder de los departamentos y no fue así. La Ley de Descentralización que se aprobó poco después de elegidos los alcaldes, en el intento de ejercer algún nivel de mediación entre el gobierno central y los municipios, selló el carácter de los prefectos. El prefecto, con un nivel de ejecutivo departamental y representante del gobierno central, contó con “carteras departamentales” que guardaban una relación casi exacta del Ejecutivo Nacional. Aunque se logró en un inicio que todos los prefectos pertenecieran al partido del presidente, la distribución interna de cargos de segundo nivel reflejaba, a semejanza del gobierno central, el amplio abanico de los partidos políticos de las sucesivas coaliciones de gobierno. Ello disminuyó, no sólo el poder del prefecto sino también el tipo de relación con las fuerzas regionales. Aprobada la LDA se nombra al prefecto como representante del presidente de la República y se le proporciona un Consejo Departamental, nominado por las alcaldías del departamento. El prefecto asume todas las funciones de la antigua Corporación de Desarrollo y corta los flujos de recursos que emanaban de éstas hacia los comités cívicos. El Consejo Provincial nombrado por los municipios no se convirtió en un vínculo entre el nivel intermedio del Estado y el nivel local, por el contrario, aquel se convirtió en un mecanismo para la manipulación fácil del prefecto, aislándose por consiguiente

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El gobierno central es el responsable de las políticas nacionales, así como de definir las normas técnicas, manteniendo, nominalmente el principio de unidad en la prestación de servicios sociales. La ejecución de estas responsabilidades, desde el inicio del proceso de descentralización administrativa en 1996, fue una atribución de las prefecturas: se hacen cargo de administrar, supervisar y controlar, por delegación del gobierno nacional, los recursos humanos y las partidas presupuestarias asignadas al funcionamiento de los servicios personales de educación, salud y asistencia social a nivel regional, tal como señala la Ley 1654. De estas funciones dependieron las inversiones de programas y proyectos consignados en el marco del Plan Departamental de Desarrollo, entre los que se encuentran la construcción y mantenimiento de carreteras, caminos secundarios y aquellos proyectos concurrentes con los gobiernos municipales. Estas funciones se complementaron con las funciones asignadas a la Secretaría Departamental de Desarrollo Humano, a través del D.S. 24206 de Organización del Poder Ejecutivo a nivel departamental; en el mismo se asigna funciones relacionadas con la formulación y ejecución de programas y proyectos en materia de salud, educación, cultura y deportes; las prefecturas canalizan recursos de inversión a nivel regional. La iniciativa del gobierno a través de la Ley de Participación Popular tuvo gran aceptación, dados los avances que ella representó para el país; algunos de los más importantes en la descentralización municipalista: 24

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Un marco legal e institucional para el nivel local

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La participación de la sociedad en la planificación municipal

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Mecanismos de financiamiento de la inversión municipal

Todo el proceso de implementación de la LPP se presentó como la mejor opción de descentralización. Prácticamente la única posible para Bolivia. (MOLINA, Carlos Hugo. 1994). Los avances en materia de la descentralización departamental fueron obviamente menores; pero el principal, para el objetivo del gobierno fue el de aislar y debilitar al movimiento cívico, que surgió en el momento preciso de la crisis del sistema político. Con ello dejó desguarnecidos los intereses de las regiones del Oriente frente a las propuestas de los movimientos sociales del Occidente, en un momento de debilidad del sistema político que los protegía. Por todo lo anterior, un año después de la LPP, la aprobación de la descentralización administrativa departamental no ponía en peligro el centralismo y el protagonismo presidencialista. El prefecto preside el Ejecutivo Departamental y es elegido por el presidente de la República; está acompañado por un cuerpo de consejeros (sucedáneo de lo que podría ser una Asamblea Departamental) que fueron nombrados por los municipios a razón de un representante por cada provincia. Ni asomo de representatividad y por consiguiente de responsabilización ciudadana. (BLANES-YAÑEZ 1999, MAYORGA, 2000). Al no ser elegidos sino sólo nominados, los poderes de fiscalización de los consejeros, mencionados por la LDA, carecen de valor real; sólo teóricamente pueden fiscalizar al prefecto.

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La Prefectura administra casi el 50% de la inversión nacional y de importancia en sectores de educación y salud. Comparado con las prefecturas anteriores y las CORDES reúnen el grueso del empleo público de Bolivia, y en un primer momento debilitó como nunca a las regiones como actores de su desarrollo. No cumplió con el rol de las Corporaciones ni las sustituyó. El regionalismo buscó a partir de entonces otros temas y caminos frente al gobierno central, sin mucho éxito. Han sido muchas las críticas en tonos diversos y algunas muy duras. Los productos y servicios de las prefecturas, de mala calidad, “extemporáneos e inerciales”, “ajenos” a la aspiración ciudadana por una mejor vida, “circulan desentendidos en la búsqueda de un impacto en el largo plazo de la región y, por si fuera poco, vienen manufacturados por funcionarios públicos prefecturales legendariamente descalificados, groseramente partidizados y todo bajo sospecha de una endémica falta de transparencia”. “Como si fuera poco el gasto total del nivel prefectural boliviano se acerca prácticamente a la mitad de la inversión pública de nuestro Estado”. Es “un torrente que amarga pensar que fluyan (tantos recursos) en medio de tanta desidia y oscuridad” (BARRIOS. 2003). En esta etapa las regiones y sus sistemas de liderazgo alcanzaron el momento más crítico de su historia. Sus gobiernos, prolongación del presidencialismo centralista y del prebendalismo político de los partidos del gobierno no lograron resolver los problemas técnicos del nivel meso del Estado. (BLANES. 2006). El prefecto recibió todo el rechazo que se concentró contra el Gobierno Central.

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El fracaso de la prefectura como “resolvedor” de demandas sociales, tanto las sectoriales (salud, educación, saneamiento básico) como aquellas referidas a las externalidades del desarrollo económico, del medio ambiente, saneamiento de tierras, empleo, pobreza. La búsqueda de soluciones mediante mancomunidades municipales no hizo más que alargar la agonía de las regiones y de soluciones al gobierno meso. Uno de los actores que podrían haber intervenido en la búsqueda de soluciones a la crisis, no lo pudo hacer. Esta situación afectó no sólo al prefecto sino también a los comités cívicos; durante el año 2003 se llevó a cabo en Sucre un Congreso Nacional de comités cívicos, intrascendente.

2.2

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Desde el año 2000 surgieron manifiestos de dirigentes indígenas del Altiplano para reformar el país en torno a los valores aymaras y su cosmovisión. Ello puso en alerta a los dirigentes de la hoy llamada media luna.

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Con las elecciones de 2002 y el importante ascenso del MAS y el MIP se inicia una época de confrontaciones que pusieron en duda todo lo construido en tiempos de democracia. Aunque no existía aún una propuesta de cambio muy precisa generó una fuerte polarización entre occidente y oriente.

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En febrero del 2003 en enfrentamiento entre Policía y Ejército pusieron de manifiesto el vacío de poder que dejaba el sistema político, alentando a los dos bloques de oriente y occidente a fortalecer sus posiciones.

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Los acontecimientos de octubre de 2003, que acarrearon la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada fortalecieron la situación de febrero polarizando más que nunca el escenario de fuerzas del país.

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Los niveles de confrontación se profundizaron durante el gobierno de Carlos D. Mesa concretándose en las célebres dos agendas estrechamente relacionadas entre sí desde hacía ya más de tres años: la agenda del MAS con la Nacionalización de los Hidrocarburos y la Asamblea Constituyente y por parte del oriente la agenda se concentra en la consigna por las autonomías departamentales.

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En el transcurso de la confrontación, que estaba alimentada por una fuerte emergencia social y confrontación ideológica entre ambos frentes, se fue debilitando extraordinariamente

Crisis política y los antecedentes de las autonomías

Desde el año 2000 se hizo evidente la crisis del sistema político, apareció la crisis económica, a lo que se agregaron grandes debilidades en la gestión del gobierno del General Banzer y Jorge Quiroga, los conflictos sociales con los cocaleros. Estas entre otras circunstancias llevaron a agrandar la emergencia de movimientos sociales y su alto impacto político. Estos, hoy reunidos en torno al MAS y los movimientos regionales de defensa de la institucionalidad en torno a la llamada media luna, llenaron la escena política opacándose aceleradamente la presencia de los partidos políticos y con ello la imagen del prefecto que arrastró las dificultades del sistema político. (BLANES. 2007). Un recuento de eventos que legitimaron esta confrontación que se hará posteriormente más nítida, entre movimientos sociales del occidente y movimientos regionales del oriente.

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la legitimidad del presidente Carlos D. Mesa, quien llegó a ofrecer a los cívicos de Santa Cruz la elección de los prefectos. En esas nuevas condiciones, la autonomía, por un lado y Asamblea Constituyente, por el otro, se constituyeron en la base de las llamadas “dos agendas”, que llenaron de contenido a las luchas de los años siguientes. La formulación de las propuestas de autonomía y la elección de prefectos no se entienden sin los resultados de las elecciones del 2002, la crisis de enero de 2003, de los acontecimientos de octubre de 2003 y de enero de 2004. Las palabras claves serán “autonomía”, Nacionalización de los Hidrocarburos y Asamblea Constituyente. Los movimientos sociales fueron tan importantes que llenaron de contenido al MAS y sus propuestas de reforma del país, y por su lado la autonomía que se planteó como respuesta antagónica o de contención de estos movimientos sociales en su intento de cambiar el país, se constituyó en el germen de una oposición no partidaria sino social regional. En todo ese escenario de acción resalta el olvido de los viejos prefectos, el bajo perfil de los prefectos; en un momento en que la confrontación se tornaba más nacional, éstos eran enfrentados por uno y otro bando. Por ejemplo, la dureza de las fuerzas regionalistas cruceñas contra el entonces prefecto de Santa Cruz, Carlos Hugo Molina. Durante el mes de enero de 2005, el ofrecimiento de parte del Presidente Carlos D. Mesa a los cívicos de elección de los prefectos, llegó en uno de los momentos de más bajo prestigio y presencia de éstos. La crisis del gobierno no les dio una nueva imagen a éstos, por el contrario su crisis los arrastró también a ellos. La LDA no les daba el chance de recuperar un rol activo en la descentralización. Sin 29

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embargo, el ofrecimiento de su elección, que llegó en uno de los momentos más críticos del Estado, se convirtió en el hecho político más importante y trascendental de los últimos años y con mayor incidencia en la vida política del país. (BLANES. 2006). Pero será la elección de prefectos en diciembre de 2005, evitada durante todo el periodo anterior, la que marcará el punto de inflexión en la historia de la descentralización política de Bolivia. Desde ese día la figura del prefecto elegido, llegó para quedarse y con él las autonomías alcanzaron tanta fuerza y consistencia en el país que condicionaron todo el accionar político del país hasta el punto de trastocar el funcionamiento de la propia Asamblea Constituyente. Este hecho tendrá casi tanta importancia que la propia LPP. Con lo que terminó el ciclo de la LDA y se saltó de facto lo establecido en la Constitución Política del Estado. Si antes fue el gobierno central el que generó prefectos anti descentralización político administrativa, la crisis ha sido la que llevó a los prefectos a constituirse en los baluartes para restaurar el poder perdido por los comités cívicos. Pero desde 2003, por dos años en el escenario, la emergencia regional de tierras bajas organizó la confrontación política frente a una sucesión de gobiernos que ya no garantizaban, si nos atenemos a sus discursos, el orden y el poder en el país.

3.

De la elección de los prefectos al referéndum por las Autonomías y la Asamblea Constituyente

El hecho trascendental en materia de descentralización fue la elección prefectural, por la que llegó a condicionar seriamente la victoria electoral del partido de gobierno, la más alta concentración de votos de toda la historia de Bolivia. Una victoria sin precedentes 30

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es contrarrestada de raíz por la pérdida de seis de las nueve prefecturas. Entre otras aspiraciones políticas, posiblemente sea esta situación la que haya condicionado la decisión del gobierno del MAS de acumular más poder del logrado en las lecciones. Para ello se decidió ir rápidamente a la Asamblea Constituyente, lo que estaba condicionado por la oposición a la llamada al Referéndum.

CUADRO GENERAL DE PREFECTOS

A cierta distancia de los hechos pareciera que era inevitable que el gobierno de Evo Morales Ayma decidiera oponerse a las autonomías y consolidar su imagen convirtiendo en un plebiscito la votación por el NO en Junio de 2006, en el referéndum por las autonomías. El presidente ganó con el NO y consiguió, no como un efecto buscado, que el SI consolidara el frente de oposición al gobierno, el que se concentró en la victoria innegable de la Constituyente. Ya habían sido elegidos seis prefectos no oficialistas de los nueve departamentos, con lo que se pone de manifiesto la debilidad del MAS cuando se trata de la votación en las grandes circunscripciones, prefectos y senadores, mientras que ganó en las pequeñas, municipios (2004), diputados (2005), Asamblea Constituyente (2005). El análisis de esta situación le llevó indudablemente a luchar contra el SI a las autonomías y desde entonces a combatir a los departamentos, vale decir, prefectos y Senado. A pesar del riesgo, que implicó el fortalecimiento de la oposición, desde ese momento esta definición caracterizó la política del MAS, en la Asamblea Constituyente, en la relación entre el Ejecutivo y los prefectos, en la relación entre los movimientos sociales del MAS frente a los cívicos. Así se enfrentaron desde entonces el MAS y la “Media Luna”. ¿En qué están las regiones ahora?

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Prefectos Departamento Relación con electos en el Gobierno 2006 Central Santa Cruz Rubén Oposición Costas Ernesto Suarez Sattori Leopoldo Fernández

Beni

Oposición

Pando

Oposición

Mario Cossío

Tarija

Oposición

Manfred Cochabamba Oposición Reyes Villa David Sánchez

Chuquisaca

Oficialista

José Luis Paredes

La Paz

Alberto Aguilar

Oruro

Variable: Oposición y aliado Oficialista

Mario Virreira

Potosí

Oficialista

Relación con las Identificación organizaciones política cívicas Estrecha Asociación coordinación Ciudadana

Agrupación con otros prefectos Consejo Nacional y Democrático Estrecha PODEMOS Consejo coordinación Nacional y Democrático Estrecha PODEMOS Consejo Nacional y coordinación Democrático Estrecha ENCUENTRO Consejo coordinación Nacional y REGIONAL : CAMINO AL CAMBIO Democrático Consejo Estrecha ALIANZA coordinación Nacional y UNIDAD COCHABAMBINA Democrático No coordina Negocia por MAS su cuenta con el gobierno Negocia por Intenta coordinar PODEMOS su cuenta con el gobierno Negocia por Coordinación MAS su cuenta con el gobierno Negocia por Enfrentamiento MAS su cuenta con el gobierno

En este momento dos figuras son inseparables en el país, el departamento y sus élites cívicas, por un lado y los prefectos elegidos por el otro. Son dos partes de un mismo proyecto de defensa frente a una Asamblea Constituyente que ha dado señales de querer volver a cero a las autonomías y a los prefectos para mantener el poder logrado en 2005 por el gobierno central. En este sentido las regiones como

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espacios de poder departamental llegaron a su más alto nivel y con él cambió el sentido y el concepto del proyecto de descentralización. Ello, de la mano de sus actores más importantes, los prefectos.

al actual gobierno. Entre los elementos más importantes que han contribuido a ello destacan:

Esta vez el poder acumulado en las regiones no se constituye como antes de 1993, con el apoyo mutuo entre Corporaciones Regionales de Desarrollo y Comités Cívicos. Ahora juegan un papel importante, la Prefectura y los Comités Cívicos, donde el prefecto es una pieza central. Indudablemente concurre un factor primordial en esta situación la distribución de recursos que desde la LPP y posterior LDA se consagró por ley a favor de las prefecturas. Este factor que jugó fuertemente a favor del centralismo, se convirtió en este momento en un factor clave en la fortaleza del movimiento autonomista y del fortalecimiento del poder de los prefectos. A ello se le suman los recursos adicionales logrados por las presiones regionales. Los movimientos cívicos, en su lucha frente al gobierno central, se han constituido en poderes políticos de facto, especialmente en las regiones de tierras bajas, donde se encuentran los principales yacimientos de hidrocarburos, las grandes propiedades agrícolas, ganaderas y concesiones forestales, así como las principales concesiones de territorio a favor de los pueblos originarios, los llamados Territorios Comunitarios de Origen (TCOs). Estos actores, en un contexto de debilidad en la construcción de un Estado nacional, centralista y poco eficiente, cobran mayor importancia, impulsando procesos de “descentralización de facto".

-

Elaboración de una propuesta de descentralización en la forma de autonomía departamental con altos niveles de definición. La propuesta ha dado lugar a una serie de eventos de discusión y publicaciones que han guiado la conceptualización del tema en el país. (Galindo. 2006).

-

Enfrentamiento al gobierno e imposición del Referéndum por las autonomías como condición para la aprobación de la Ley de Convocatoria a la Constituyente, para lo que se desarrolló un cabildo masivo en el departamento de Santa Cruz.

-

Victoria de la propuesta autonómica en cuatro de los nueve departamentos.

-

Avance de la propuesta autonómica en los departamentos de Cochabamba, Chuquisaca y Potosí, donde había ganado el NO.

-

Conformación de instancias supradepartamentales de defensa no sólo de la autonomía sino de la democracia y de temas nacionales como el de la capitalía en la Asamblea Constituyente.

-

Aumento extraordinario del flujo de recursos a raíz del aumento del IDH.

Esta etapa de emergencia y fortalecimiento del movimiento cívico culmina en una serie de manifestaciones que van generando un imaginario social, el de ser considerados la verdadera oposición política

La fortaleza de las regiones se observa en los esfuerzos del propio gobierno del MAS concentrado en la lucha contra las autonomías, entre los que destacan algunos hechos como:

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-

Posibilitar la reducción de los alcances de las autonomías en la nueva Constitución Política del Estado si es que ésta se aprobaba por mayoría absoluta.

-

Propuesta de un número variable de autonomías del mismo nivel que las departamentales y las municipales.

-

Limitaciones a los prefectos en las acciones de salvataje en las emergencias de la inundación del fenómeno del niño, ocupando su papel el gobierno central y las FF.AA.

-

Distribución de recursos de donación a los municipios de todo el país fortaleciendo así la figura del municipio.

-

Propuesta de recorte del IDH a las prefecturas y aumento de la participación en el mismo de parte de los municipios.

-

Manifestaciones populares encabezadas por el propio presidente en departamentos donde hay prefectos de oposición.

En el momento más alto del movimiento cívico en la historia del país, este actor social ha logrado un alto apoyo de la población no sólo en los departamentos del oriente sino también en el resto del país, en momentos en que ha recibido los más grandes ataques de parte del gobierno central. El apoyo al SI en el Referéndum ha alcanzado casi el mismo nivel del NO impulsado por el gobierno del MAS. A más de 13 años de intentos de parte de todos los gobiernos anteriores por construir prefectos a medida y semejanza del gobierno central, el resultado ha sido de una marcha incontenible de su poder en la construcción de las regiones y de éstas como ejes constitutivos

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de la unidad y diferenciación del país. Todo ello ocurrió en los momentos en que más se esforzó el gobierno central en caminar contra la descentralización político administrativa. Esta vez la descentralización y consiguientemente el rol de los prefectos no es producto del Estado sino contra él. Las futuras regiones podrían ser espacios en la construcción de consensos y acuerdos sociales, pactos sociales muy difíciles a nivel nacional. Si esto es teóricamente posible, incluso con la terrible ausencia de institucionalidad estatal con las que tendrá que luchar el departamento, ello sólo ocurrirá si las instituciones sociales, económicas y políticas se lo proponen como proyecto político regional. Esto es posible, no es fácil, pero es un asunto de vida o muerte, porque si esto falla el país queda temporalmente sin oposición debido a la debilidad de los partidos políticos en el nivel nacional. Aunque los vientos son favorables a los nuevos prefectos, su nueva configuración necesita de una reglamentación pactada que esté reforzada por un consenso nacional que regule la relación entre los niveles políticos y los administrativos. En este momento existe, por la necesidad de enfrentar al gobierno central, una peligrosa confusión entre lo cívico y lo estatal en los departamentos. Frente al gobierno, los cuatro departamentos de la llamada media luna han logrado articular la conformación de la Junta Autonómica de Bolivia y el reciente Consejo Nacional Democrático que articula a siete de los nueve departamentos del país. La primera ha sido creada para articular las propuestas de descentralización y el CONALDE para defenderse del ilegal recorte del Impuesto Directo a los Hidrocarburos y defender otros recursos para los departamentos.

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La historia de la descentralización en Bolivia ha estado plagada de actos “de facto”, que arrebataron recursos y competencias al gobierno central. Si el país logra superar el actual proyecto centralista y logra articular las iniciativas y derechos regionales, el tema de las regiones dejará de verse como los 13 años perdidos para convertirse en algo ganado en un enfrentamiento que en estas condiciones sí habrá tenido sentido.

logrando consensos sociales importantes. Pero mucho más, son las piedras fundamentales en la construcción de una oposición a un proyecto de país que aún no termina de perfilarse a pesar de la histórica votación a favor de Evo Morales. Los prefectos, allí donde no son oficialistas, son el brazo administrativo del instrumento social y político que son los movimientos regionales.

La actual división entre prefectos oficialistas y de oposición independientes no nos da una imagen de los derroteros que mañana pueda seguir la descentralización. Por el momento todo depende de las personas de los prefectos electos y de su relación con los movimientos cívicos o con el gobierno. No existe un proyecto de acuerdo nacional que facilite un estatuto de referencia para la diversidad de regiones. Hasta ahora todo depende de la voluntad del prefecto. Se requiere de un estatuto, de descentralización, de autonomías, que defina competencias básicas, que regulen los desequilibrios entre el poder regional en ascenso y el gobierno nacional, que permita establecer reglas de juego mínimas de convivencia entre prefectos y éstos con el nivel país. De lo contrario, el fantasma muy presente de la descentralización “de facto” se va convirtiendo en un desenlace inevitable, incluso sin necesidad de los desacatos anunciados a una futura Constitución Política del Estado.

Las diferencias entre departamentos son tan grandes, como lo son su incidencia política y su rol político en el conjunto de los departamentos. Detrás de cada prefecto los movimientos cívicos que son el motor de lo regional, fueron transformando y proporcionando identidad a cada uno de los departamentos. El perfil del nuevo prefecto se ha moldeado en los desequilibrios entre dos expresiones de legitimidad hoy bien definidas en el país: la del presidente de la República, por un lado, y de las regiones y dirigentes cívicos, por el otro. Este encuentro y enfrentamiento entre las dos legitimidades marcará la época actual y el carácter de sus problemas.

Las regiones (departamentos) no podrán quedarse al margen de lo que haga el prefecto, éste fue elegido, no como parte de una lista, es él, la persona elegida con lo que ello implica de legitimidad, legalidad y responsabilidad civil pública. La ciudadanía los eligió con mayor votación que el presidente de la República y las fuerzas de las regiones han ido haciendo de ellos los defensores de los intereses de su región

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ESTUDIO DE LA ELECCIÓN DE PREFECTOS DE 2005

descentralización y participación democrática y se ha constituido en un eslabón importante dentro del proceso mayor que es la reconfiguración del Estado nacional.

Eduardo Leaño Román*

Considerando que las elecciones de prefectos se realizaron de manera simultánea a la del presidente, el presente trabajo tiene como objetivo explicar los resultados de la elección de prefectos a partir de la correlación entre los votos que favorecieron a los candidatos a la presidencia y los que beneficiaron a los postulantes al cargo de prefectos. Así, desde esta perspectiva analítica sostenemos la hipótesis de que en los departamentos donde ganó el MAS1 (Oruro, Potosí y Chuquisaca), el liderazgo de Evo Morales ha influido significativamente; en cambio, donde triunfaron otras organizaciones políticas la influencia de los candidatos locales ha determinado dichas victorias. Desde este sencillo punto de vista, la decisión de voto para prefectos puede ser entendida como el resultado de la preferencia por un líder nacional o como consecuencia de la preferencia de un líder local.

El 18 de diciembre de 2005, los bolivianos hemos concurrido a las urnas no sólo para elegir Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados sino también para elegir directamente a prefectos en cada uno de los nueve departamentos. Esta fue la primera vez que la máxima autoridad a nivel departamental ha sido elegida democráticamente. Tres razones destacan la importancia de la elección de prefectos. La primera, se trata de una elección orientada a profundizar el proceso de descentralización política y administrativa que se venía implementando en el país hace más de una década. La segunda, el recurrir al voto ciudadano para la elección de prefectos ha significado un paso trascendental en la ampliación de la democracia, la población participa directamente en la conformación del poder público que es la prefectura. Por último, no se debe olvidar que la elección de prefectos ha sido una respuesta a la persistente demanda de mayor

*

Licenciado en Sociología en la Universidad Mayor de San Andrés. Diplomado en Evaluación y Acreditación en Educación Superior (EMI). Diplomado en Aprendizaje Cooperativo con Estilo Salesiano y la nueva Tecnología Informática en Educación Superior (Universidad Salesiana de Bolivia). Docente en las Universidades Salesiana, Central y San Andrés. Actualmente es Coordinador de la Unidad de Análisis e Investigación de la Dirección Nacional de Educación de la Corte Nacional Electoral.

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A fin de cumplir con este propósito, utilizaremos el coeficiente de alternancia (CA); se trata de un índice estadístico que permite medir la relación entre dos variables cuantitativas, en este caso: los votos del candidato a prefecto con los votos del candidato a presidente de la misma organización política. El cálculo de este índice se efectúa aplicando la siguiente fórmula:

CA =

1

votos por prefecto votos por presidente

La descripción de las siglas de las organizaciones políticas se encuentra en la última página de este trabajo.

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Si CA = 1, el índice muestra una igualdad absoluta entre los votos del candidato a prefecto y los votos obtenidos por el candidato a presidente. Ambos recibieron, más o menos, el mismo respaldo electoral.

sometimiento. Del centralismo. La agenda de junio. La agenda de todos los meses. De todos los pueblos. La agenda de la nueva Bolivia. La agenda de la Autonomía. La agenda del Trabajo. ¡Nuestra propia agenda! (…) Ha llegado la hora de gobernarnos a nosotros mismos. De elegir en forma directa y democrática a nuestras autoridades departamentales”. Como se observa el pedido de elección de prefectos figura explícitamente en la “agenda de junio” de 2004.

Si CA = 0, o tiende a 0 (cero) es un índice que señala que el candidato a prefecto ha recibido menos votos que el candidato a presidente. Si CA > = 2, es un índice que indica que el candidato a prefecto ha conseguido el doble de votación en comparación con el candidato a presidente. El artículo está dividido en cinco secciones. La primera presenta un breve resumen de las sucesivas convocatorias que culminaron en la realización de las elecciones de prefectos del 18 de diciembre de 2005. La siguiente sección trata de explicar la victoria electoral del MAS en los departamentos de Oruro, Potosí y Chuquisaca. En la tercera intentamos comprender los triunfos electorales de PODEMOS en La Paz, Beni y Pando. La cuarta desarrolla la explicación de los éxitos de Rubén Costas Aguilera de APB en Santa Cruz, de Manfred Reyes Villa de AUN en Cochabamba y de Mario Cossío Cortez de CC en Tarija. Finalmente, la última sección es de conclusiones.

1.

Convocatorias para la elección de prefectos

En el cabildo del 22 de junio de 2004, convocado por el Comité Cívico de Santa Cruz, su presidente, Rubén Costas, decía: “Hemos venido a proponer una nueva agenda. Ya no la agenda de octubre. Ya no la agenda del bloqueo. De la imposición. De la violencia. Del

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No obstante la amplia convocatoria de aquel cabildo, los organizadores no consiguieron que el gobierno central atienda su principal demanda. Sin embargo, siete meses después la elección de prefectos fue reivindicada por otro cabildo celebrado el 28 de enero de 2005 y organizado nuevamente por el Comité Cívico de Santa Cruz. En esta oportunidad, se conformó la Asamblea Provisional Autonómica con el mandato de convocar a un Referéndum autonómico vinculante y a elecciones de prefectos en todo el país, en caso que el gobierno nacional no lo haga. Una consecuencia inmediata de este cabildo fue que, ese mismo día, Carlos Mesa Gisbert promulgó el Decreto Supremo Nº 27988, que permite que el presidente de la República, en uso de sus atribuciones constitucionales, designe prefectos a aquellos que resulten elegidos mediante voto popular en los departamentos. Según este Decreto, se había previsto realizar elecciones de prefectos el 12 de junio de 20052. El Decreto de Carlos Mesa sólo buscó calmar los ánimos del cabildo, una posibilidad real de elección de prefectos precisaba de una Ley Especial complementaria al Código Electoral. Ésta se hizo efectiva

2

Para más detalles sobre el contenido de las Leyes y Decretos que implicaron la convocatoria a elecciones de Prefectos, ver Carlos Cordero Carrafa, Historia electoral de Bolivia 1952-2007. La Paz, Corte Nacional Electoral, 2007.

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recién el 8 de abril de 2005, cuando Hormando Vaca Diez, como Presidente interino, promulgó la Ley 3015 y el Decreto Supremo 28077, aquí se estableció que las elecciones de prefectos se llevarían a cabo el 12 de agosto. Esta modificación en la fecha, contemplaba el requerimiento formulado por la Corte Nacional Electoral: 120 días necesarios para preparar el proceso electoral.

Finalmente, las elecciones generales y de prefectos se celebraron el tercer domingo del mes de diciembre de 2005. Para fines de la elección de prefectos se dividió el país en nueve circunscripciones correspondientes a los nueve departamentos del país y el sistema electoral contemplaba la mayoría simple como fórmula para acceder al máximo cargo departamental3.

Después de la renuncia definitiva de Carlos Mesa a la presidencia de la República (4 de junio de 2005) y a casi un mes de que Eduardo Rodríguez Veltzé asumiera el cargo, éste último promulgó la Ley 3090 en fecha 6 de julio, según la cual se otorga rango constitucional a la elección de prefectos, estableciendo sus funciones hasta el final de la gestión municipal que está prevista para el 2009. Ese mismo día, el mandatario aprobó dos decretos, el Decreto Supremo 28228 que establece el 4 de diciembre de 2005 como fecha para llevar a cabo elecciones para elegir Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados; y el Decreto Supremo 28229 que resuelve que las elecciones de prefectos se desarrollen simultáneamente en la misma fecha de las elecciones para Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados.

Las elecciones de prefectos arrojaron tres importantes resultados: la victoria del MAS en Oruro, Potosí y Chuquisaca; el triunfo de PODEMOS en La Paz, Pando y Beni; y el éxito electoral de nuevas agrupaciones ciudadanas en Santa Cruz, Cochabamba y Tarija. A continuación analizaremos estos resultados.

El fallo del Tribunal Constitucional a favor de la demanda presentada por la brigada parlamentaria de Santa Cruz en sentido de que se debe realizar una nueva asignación de escaños por departamento de acuerdo al crecimiento poblacional reportado por el censo de 2001, generó un conflicto entre los departamentos que debían ganar escaños (Santa Cruz y Cochabamba) y los que debían perder (Potosí, Oruro y La Paz). Esta disputa que amenazó la realización de las propias elecciones finalizó con la promulgación del Decreto Supremo Nº 28429 del 1 de noviembre de 2005, emitido por Rodríguez Veltzé, según el cual se realiza una nueva distribución de escaños por departamento y se postergan los comicios hasta el 18 de diciembre.

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2.

Prefecturas ganadas por el MAS: Oruro, Potosí y Chuquisaca

En las elecciones presidenciales, el MAS ganó con mayoría absoluta en La Paz (66,63%), Cochabamba (64,84%), Oruro (62,58%), Potosí (57,80%) y Chuquisaca (54,17%); este éxito no se reflejó en las elecciones prefecturales, en esta contienda obtuvo mayorías relativas sólo en tres de aquellos cinco departamentos: Oruro (44,66%), Potosí (42,70%) y Chuquisaca (42,30%).

3

En lo que concierne a la aplicación de sistemas electorales en la historia democrática de Bolivia, véase Eduardo Leaño Román, Sistemas electorales en Bolivia. La conversión de votos en cargos del Ejecutivo y Legislativo. La Paz, Corte Nacional Electoral, 2005.

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Elección de prefecto en Oruro Oruro se constituyó en el departamento con mayor número de candidatos para el cargo de prefecto: Alberto Luis Aguilar lo hizo por el MAS; Carlos Ernesto Espada por UN; Jorge David Trujillo representó al MIR-NM; Jaime Cuentas fue postulado por el MAR; Abel Pedro Salazar por PODEMOS; Jaime Aguilar fue candidato del MNR; Santiago Sauciri por USTB; Román René Tapia por NFR y Policarpio Quispe por el MIP. Así, nueve organizaciones políticas presentaron postulantes y se disputaron la preferencia del electorado orureño. Alberto Luis Aguilar Calle, prefecto electo por Oruro, nació en la localidad de Siglo XX el año 1960. Es hijo de Alejandrina Calle López y de Zenón Aguilar Gutiérrez, un trabajador minero. Sus estudios primarios y secundarios los realizó en su pueblo natal. Ingresó a la carrera de Derecho, donde inició sus primeros pasos como dirigente universitario, después de dos años decidió dejar la carrera por motivos familiares y económicos. Ingresó al Seminario de Sucre en 1981, este año conjuntamente otros seminaristas organizó huelgas de hambre contra la dictadura militar de García Meza, esta actitud comprometida le costó la expulsión “amistosa” del Seminario y a cambio le concedieron una beca en la Universidad Católica donde cursó la carrera de Filosofía, concluyendo sus estudios en 1986. Posteriormente ingresó a la Carrera de Antropología de la Universidad Técnica de Oruro, siendo dirigente universitario esclarecido en las luchas sociales, concluyendo sus estudios en 1992. A la fecha es docente de esta unidad académica. En las elecciones generales de 2002, fue electo primer diputado plurinominal por el MAS en Oruro; ocupó la presidencia de la Brigada Parlamentaria de Oruro. Desempeñó el cargo de presidente de la Comisión de Desarrollo Humano de la H. Cámara de Diputados. Se desenvolvió, también, como secretario del Comité de Minería y

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Metalurgia de la Comisión de Desarrollo Económico de la H. Cámara de Diputados4. En términos generales, la propuesta electoral formulada por Alberto Luis Aguilar no se distinguía notablemente de las realizadas por los otros candidatos. Casi todos, con más o menos precisión, ofertaron programas de desarrollo productivo industrial; propusieron crear empleos; presentaron propuestas de construcción de carreteras (de carácter internacional, interprovincial y caminos vecinales); plantearon políticas para mejorar los niveles de educación, salud y vivienda en el departamento; y, prometieron fomentar el turismo. La diferencia sustancial se presentó en el tema de las autonomías departamentales; el candidato del MAS propuso profundizar las autonomías de las naciones originarias, las regionales y las municipales, en cambio la mayoría de los otros postulantes no compartieron aquellas opiniones y se inclinaron más por las autonomías departamentales5. El siguiente cuadro contiene datos de los resultados electorales del departamento de Oruro. Se puede apreciar comparativamente los votos obtenidos por los candidatos a prefecto y las preferencias electorales de los candidatos a presidente.

4

Este es un resumen de la biografía de Alberto Luis Aguilar. Ésta y las demás biografías de los Prefectos elegidos se pueden consultar en: www.boliviaprefectural.org

5

Acerca de las propuestas electorales formuladas por los candidatos a prefectos se puede consultar: Foro con la Ciudadanía Elecciones 2005. Elecciones de Prefectos. Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria.

50

51

831 0,85 1.398 1,43 8.824 9,03 1.981 2,03 31.429 32,17 4.901 5,02 0,00 34.395 35,21 4.441 4,55 9.494 9,72 97.694 100 3.341 4.885 105.920 100.102 2.809 3.181 106.092 100

382 0,38 283 0,28 6.087 6,08 1.070 1,07 56.349 56,29 3.857 3,85 206 0,21 31.868 31,84 1.002 1,74 1.750 3,03 3.967 6,88 1.633 2,83 32.201 55,83 2.624 4,55 0,00 9.517 16,50 1.578 2,74 3.404 5,90 57.676 100 4.052 4.717 66.445 59.129 4.381 2.904 66.414 100

531 0,90 263 0,44 2.546 4,31 2.032 3,44 43.299 73,23 2.372 4,01 207 0,35 7.879 13,33 1.833 3.148 12.791 3.614 63.630 7.525 0 43.912 6.019 12.898 142.472 7.393 9.602 172.365 913 546 8.633 3.102 99.648 6.229 413 39.747 0 0 159.231 7.190 6.085 172.506

1,10

2,01 5,77 1,48 1,17 0,64 1,21

ORURO: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento Oruro Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS MIR MAR Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

Organización política Votos por Prefecto

CUADRO Nº 1

"OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS"

El cuadro precedente nos permite afirmar que, tanto en la capital como en las provincias del departamento de Oruro, el candidato a prefecto por el MAS recibió menos votos que Evo Morales. Contrariamente, en el caso de PODEMOS, el postulante a prefecto obtuvo mayor votación que Jorge Quiroga en ambos contextos geográficos. Por otro lado, se observa que en la ciudad capital, Abel Pedro Salazar candidato de PODEMOS consiguió 35,21% de votos, es decir 3,04% más que Alberto Luis Aguilar del Movimiento al Socialismo; pero el enorme respaldo electoral recibido en provincias (55,83%) le permitió a este último ser el vencedor de la elección prefectural.

Continuando con la comparación, el siguiente gráfico ilustra el coeficiente de alternancia (CA) entre los votos recibidos por los líderes locales y los nacionales.

GRÁFICO Nº 1 COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN ORURO

1,80

1,60

1,40

1,20

0,80

1,48

Oruro MAS

1,45 1,56

1,10 1,08 1,21

1,00 0,64

0,60 0,56

0,74

0,40

0,20

0,00 Ca pita l PODEMOS

52

Provinc ia s UN

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

De acuerdo con el gráfico, el cálculo del coeficiente de alternancia del MAS manifiesta una tendencia menor a 1 (uno) y más próxima a 0 (cero), lo cual denota un débil liderazgo del candidato a prefecto y al mismo tiempo mayor peso del líder nacional de este partido. La situación es completamente diferente en PODEMOS y UN, en este último más que en el primero, el CA supera significativamente 1 (uno) y se acerca a 2 (dos), eso es un indicador de que el candidato local ha influido más en el electorado que el líder nacional; es decir, Abel Pedro Salazar ha ejercido mayor influencia que Jorge Quiroga, y Carlos Ernesto Espada más que Samuel Doria Medina.

La oferta electoral planteada por Virreira guarda relación con las características propias del departamento: sugirió un Nuevo Código de Minería que incentive la producción y mejore los ingresos del Potosí; propuso impulsar el desarrollo del sector agrícola y pecuario; y convertir la industria turística en el principal eje económico. Sobre estos temas la diferencia fue mínima con las otras candidaturas; en cambio, en el tema de las autonomías departamentales el candidato del MAS se opuso abiertamente, mientras que el de PODEMOS y otros se identificaron plenamente con ellas. El Cuadro Nº 2 presenta resultados de las elecciones de prefecto y presidencial del departamento de Potosí.

Elección de prefecto en Potosí En las elecciones de este departamento ganó Mario Virreina Iporre, candidato a prefecto por el MAS, junto a él compitieron Epifanio Mamani de UN, Félix Vásquez del MOP, Hedí Jorge Fernández del MNR, Sergio Medinaceli de PODEMOS y Wilson Antonio Lora del PI. Mario Virreira nació en el departamento de La Paz en 1949, está casado y tiene cuatro hijos. Estudió en la escuela minera de Colquiri y en el colegio Carlos Montenegro de la Villa Imperial. Es ingeniero civil y cuenta con una maestría en ingeniería estructural. Trabajó en Potosí en la planta de volatilización de La Palca, fue rector de la Universidad Tomás Frías, miembro del Comité Ejecutivo de la Universidad Boliviana (CEUB) y finalmente rector de la Universidad Pública y Autónoma de la ciudad de El Alto (UPEA). No ha estado vinculado a la vida política sino a labores estrictamente académicas y profesionales. Pero el 2005, incursiona en política y es postulado por el MAS a la prefectura de Potosí.

53

54

55

3,89

24.008 43,06 2.198 3,94 2.220 3,98 55.761 100 2.045 2.955 63.461

25.168 45,14

2.167

58.538 2.270 2.674 63.482 100

258 0,44 180 0,31 3.450 5,89 606 1,04 28.866 49,31 2.946 5,03 190 0,32 22.042 37,65 8,68

34.384 26,27 7.907 6,04 22.687 17,33 130.881 100 12.332 13.673 163.439

54.542 41,67

11.361

135.341 18.018 10.254 163.613 100

2.371 1,75 1.022 0,76 6.425 4,75 5.246 3,88 83.202 61,48 8.075 5,97 1.234 0,91 27.766 20,52 58.392 10.105 24.907 186.642 14.377 16.628 226.900

79.710

13.528

193.879 20.288 12.928 227.095

2.629 1.202 9.875 1,37 5.852 112.068 0,71 11.021 1.424 49.808 1,17

POTOSÍ: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento Potosí Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS IP MOP Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

Organización política Votos por Prefecto

CUADRO Nº 2

"OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS"

El comportamiento electoral de Potosí presenta una similitud con el de Oruro pero también una diferencia. La semejanza consiste en que el candidato a prefecto del MAS, lo mismo en la capital que en las provincias, obtuvo menos votación que el postulante a la presidencia; y el líder local de PODEMOS, en ambos ámbitos, logró más votación que su líder nacional. La diferencia radica en que Mario Virreira, del Movimiento al Socialismo, venció a su principal oponente, Sergio Medinaceli de PODEMOS, en la capital (45,14%) como en las provincias (41,67%).

En el Gráfico Nº 2 se observa el coeficiente de alternancia (CA), calculado entre los votos que favorecieron a los prefectos y los votos para presidente.

GRÁFICO 2 COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN POTOSÍ

2,00

1,80

1,40

1,00

0,60

1,77

1,60 1,37

1,20 1,09

1,24

0,80

1,17

Potos í

MAS

0,87

0,71 0,66

0,40

0,63

0,20

0,00 Ca pita l PODEMOS

56

Provinc ia s UN

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

El coeficiente de alternancia del MAS, que se halla por debajo de 1 (uno), expresa una mayor importancia del liderazgo de Evo Morales que de Mario Virreira. Por su parte, el CA de PODEMOS, señala una débil influencia de Jorge Quiroga en comparación con la de Sergio Medinaceli. Finalmente, el coeficiente de alternancia de UN muestra un mayor peso electoral de Doria Medina en la capital, pero en las provincias se advierte un significativo respaldo electoral por Epifanio Mamani, su candidato a prefecto.

caminera que integre a las provincias y a Chuquisaca con los otros departamentos, implementar políticas que incentiven la inversión privada, y, probablemente por su condición de candidato invitado y libre de las ataduras políticas, mostró simpatía por las autonomías departamentales. En el cuadro que se presenta a continuación están expuestos los resultados electorales conseguidos por los postulantes a prefecto y los aspirantes a presidente.

Elección de prefecto en Chuquisaca En la elección de prefecto de Chuquisaca se presentaron los siguientes candidatos: David Sánchez (MAS), Germán Gutiérrez Gantier (UN), Walter Isidro Arizaga (PODEMOS), Jaime Argandoña (MIR-NM) y Juan José Bonifaz (MNR). David Sánchez Heredia, prefecto electo por este departamento, es economista, con Maestría en Educación Superior. Cuenta con un postgrado en Elaboración y Evaluación de Proyectos. También es aspirante a doctor en Ciencias Económicas y Empresariales. Fue coordinador para las Naciones Unidas en el Programa de financiamiento para los departamentos de Chuquisaca y Potosí con la Agencia Española para la Cooperación Internacional (AECI). Miembro del Consejo de Administración de COTES (Cooperativa de Telecomunicaciones). Desempeñó varios cargos como director de otras empresas. Tiene amplia experiencia académica como docente en el postgrado de la Universidad de San Simón y en la Universidad de San Francisco Xavier. El candidato del Movimiento al Socialismo propuso promover y desarrollar el sector hidrocarburífero del departamento, vertebración

57

58

1,20

0,79 1,35

1,23

59

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

65.099 10.113 4.918 80.130 90.601 3.178 3.401 97.180

35.909 39,82 4.685 5,20 90.175 100 2.795 4.254 97.224

37.695 41,80 3.475 3,85

100

21.643 31,74 4.936 7,24 68.193 100 4.849 7.090 80.132

29.304 42,97 5.594 8,20

9,85 6.716 9,33 8.411

100

57.552 9.621 158.368 7.644 11.344 177.356

66.999 9.069

15.127

1.473 660 12.316 1.562 84.343 6.705 488 48.153 0 155.700 13.291 8.319 177.310 1.154 1,77 471 0,72 4.811 7,39 1.074 1,65 37.172 57,10 4.138 6,36 301 0,46 15.978 24,54 319 0,35 189 0,21 7.505 8,28 488 0,54 47.171 52,06 2.567 2,83 187 0,21 32.175 35,51

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS MIR Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

CHUQUISACA: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE Organización Capital Provincias política Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto

CUADRO Nº 3

PREFECTOS 2005 Departamento Chuquisaca Votos por Votos por Prefecto Presidente CA

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

En términos generales, la preferencia electoral de los chuquisaqueños, con ligeras variaciones, es una réplica de la conducta electoral de los potosinos. Lo mismo que en Potosí, en Chuquisaca el candidato a prefecto del MAS, en la capital y en las provincias, se benefició con menos votos que el postulante a la presidencia. Por otro lado, igual que en aquel otro departamento, en Chuquisaca el aspirante a prefecto por PODEMOS conquistó mayor votación que el candidato a presidente. Por último, de modo similar que en la Villa Imperial, en Chuquisaca el líder local del MAS (David Sánchez) derrotó al líder local de PODEMOS (Wálter Isidro Arizaga). El coeficiente de alternancia (CA) se refleja en el Gráfico Nº 3, allí se coteja la votación de candidatos a prefectos y la que benefició a los candidatos a presidente.

GRÁFICO Nº 3 COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN CHUQUISACA 1,60 1,40

1,40 1,23 1,12

1,20 1,20

1,35

1,12

1,00 0,80

0,80

0,79 0,60

0,79

0,40 0,20 0,00 Chuquis a c a

Capita l

MAS

PODEMOS

60

Provinc ia s UN

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

El CA del MAS permite constatar que David Sánchez en Chuquisaca es menos líder que Evo Morales; mientras que el coeficiente de alternancia de PODEMOS y UN resaltan la mayor efectividad electoral de sus candidatos a prefectos.

José Luis Paredes, candidato vencedor en esta competencia electoral, nació en la ciudad de La Paz el 12 de enero de 1956, sus padres fueron Roberto Paredes y Gery Muñoz. Estudió en el colegio Don Bosco y en el Instituto Americano, también se formó para sacerdote. Posteriormente, realizó estudios superiores en la Universidad Mayor de San Andrés, donde obtuvo la licenciatura en Derecho, una profesión que nunca ejerció. Está casado con Luz Bolivia Sánchez Vaca y tiene seis hijos. Su vida política comenzó en 1980 con Unidad Democrática y Popular (UDP), junto a Jaime Paz Zamora. Trabajó en la vicepresidencia de la República, fue vocal en la Corte Departamental Electoral de La Paz y Secretario Nacional de Migración durante la gestión del Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (MIR), en 1999. Fue alcalde de El Alto en dos gestiones, en la última fundó su propia agrupación ciudadana el Movimiento Plan Progreso (MPP) con la que salió reelecto el 2004.

3.

Prefecturas ganadas por PODEMOS: La Paz, Beni y Pando

A decir de Salvador Romero Ballivián, PODEMOS ocupó un “incómodo segundo lugar” en las elecciones presidenciales 6; sin embargo, el haber ganado la prefectura en tres departamentos parece ubicarle en un sitial con bastante expectativa política. Pero, al parecer, éste no es un mérito atribuible ni al líder nacional ni a la estructura organizativa de PODEMOS sino al sólido posicionamiento de los líderes locales en sus respectivas regiones.

Elección de prefecto en La Paz Los nombres de los aspirantes a la prefectura del departamento de La Paz y las organizaciones políticas que los postularon resultaron ser los siguientes: José Luis Paredes lo hizo por PODEMOS; Nicolás Quenta por UN; Adolfo Soliz representó al MIR-NM; Manuel Alcides Morales fue postulado por el MAS; José Gualberto Saenz fue candidato del MNR; David Braulio Vargas por FREPAB; Juan Carlos Soliz por NFR y Fernando Vladimiro Moya por el MIP. Así, después de Oruro, este fue el departamento con mayor número de candidaturas.

La propuesta electoral del candidato de PODEMOS giró en torno a los siguientes ejes temáticos: implementar líneas de desarrollo económico a fin de fomentar el turismo, la producción pecuaria y agrícola; elección directa de subprefectos con el propósito de ampliar la democracia; integración caminera del altiplano con el norte del departamento; respecto del desarrollo humano, planteó educación con calidad, salud para todos y promocionar el deporte y la cultura. En cuanto al tema de las autonomías departamentales, quizá por estrategia electoral, José Luis Paredes fue muy cauto y manifestó que ese tema debe ser resuelto en la Asamblea Constituyente. Observemos el cuadro siguiente que contiene datos sobre la votación de las elecciones generales y de prefecto de 2005.

6

Salvador Romero Ballivián, El tablero reordenado. Análisis de la Elección Presidencial 2005. La Paz, Corte Nacional Electoral, 2006.

61

62

63

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

17.464 4,41 4.973 1,26 107.761 27,20 9.311 2,35 57.140 14,42 190.243 48,02 4.657 1,18 396.137 100 7.771 12.724 416.632

399.656 5.838 11.288 416.782

100

28.562 5,15 46.141 8,32 213.624 38,54 14.155 2,55 56.717 10,23 170.812 30,81 11.438 2,06 554.320 100 23.913 30.003 608.236

562.196 25.893 20.722 608.811

46.026 51.114 321.385 23.466 113.857 361.055 16.095 100 950.457 31.684 42.727 1.024.868

961.852 31.731 32.010 1.025.593

0,70 1,15 0,50 0,96 29,82 2,07

2,73

6.385 2.479 65.392 44.294 640.880 24.482 3.818 174.122 17.459

3.589 0,64 1.581 0,28 25.049 4,46 39.371 7,00 418.347 74,41 11.518 2,05 2.455 0,44 60.286 10,72 2,32 12.871

2.796 0,70 898 0,22 40.343 10,09 4.923 1,23 222.533 55,68 12.964 3,24 1.363 0,34 113.836 28,48 1,16 4.588

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS MIR Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

LA PAZ: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento La Paz Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA Organización política Votos por Prefecto

CUADRO Nº 4

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

En términos proporcionales, José Luis Paredes alcanzó el 37,98% de los votos válidos en el departamento de La Paz, y Manuel Morales Dávila recibió el apoyo electoral del 33,81%; aunque la diferencia de 4,17% fue pequeña, resultó suficiente para que el postulante de PODEMOS asuma el cargo de prefecto. A pesar de que Morales Dávila sacó una ventaja de 7,73% en las provincias, la superioridad porcentual de Paredes en la capital rebasó aquella mínima diferencia. Probablemente el electorado de la ciudad de La Paz se inclinó mayoritariamente por un candidato más joven y con experiencia en gestión pública (Paredes) antes que por una persona mayor y que desconoce la administración de este rubro (Morales Dávila). El apoyo por este último en las provincias, al parecer, fue producto de la consigna política del Movimiento al Socialismo y de la influencia de Evo Morales. Al comparar el respaldo ciudadano que obtuvieron estos líderes regionales con los que recibieron los postulantes a la presidencia de su propia organización política se tiene los siguientes resultados: en el caso de PODEMOS, se constata que José Luis Paredes cautivó electores en mayor proporción que Jorge Quiroga; y, en el caso del MAS, resulta evidente que el candidato a la presidencia, Evo Morales, superó ampliamente a Morales Dávila. El peso de uno y otro liderazgo, calculando el coeficiente de alternancia (CA), se puede apreciar en el siguiente gráfico.

64

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

GRÁFICO Nº 4 COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN LA PAZ

(PODEMOS), Víctor Hugo Abularach (MNR), Felipe Raúl Crespo (MAS) y Edwin Rivero (AVE). Sólo cuatro competidores se disputaron el favor del electorado en este departamento.

2,83

3,00 2,50 2,07 2,00 1,67 1,50

1,14 1,00

0,70 0,48

0,50 0,50

0,51

0,43

0,00 La Paz

Capital MAS

PODEMOS

Provincias UN

El CA calculado para PODEMOS en el departamento de La Paz (2,07) señala que José Luis Paredes ha duplicado su votación en relación con Jorge Quiroga, esto fue mayor en las provincias (2,83). Esto muestra la enorme influencia de Paredes sobre los votantes. Por su parte, el CA del MAS que se aproxima a 0 (cero) expresa que el aspirante a prefecto ha recibido menor cantidad de votos en comparación con el candidato a presidente; por lo tanto, la influencia de Morales Dávila sobre el electorado fue mínima.

Elección de prefecto en Beni

El candidato electo en este departamento, Ernesto Suárez Sattori, nació el 31 de marzo de 1966 en Trinidad. Estudió en Florida, Estados Unidos, donde se graduó como ingeniero industrial. Entre 1993 y 1995 fue concejal electo de Trinidad por ADN. Ha sido designado prefecto en el gobierno de Hugo Banzer Suárez y continuó desempeñando este cargo en el de Jorge Quiroga. Su gestión ha sido considerada de muchos logros y gracias al apoyo que le brindó el gobierno pudo realizar importantes obras que beneficiaron a todo el departamento. El 2002 fue elegido diputado uninominal por ADN en la circunscripción 61. La oferta electoral formulada por Suárez Sattori se puede sintetizar en los siguientes planteamientos: en el tema de justicia, propone cumplir y hacer cumplir la Constitución Política del Estado; respecto de seguridad ciudadana, implementar programas orientados a brindar mayor resguardo y protección a la población; en relación a la cuestión de tierra y territorio, sugirió la descentralización del INRA; sobre desarrollo económico, propuso destinar recursos para los más pobres y generar empleos; en cuanto a política social, ofreció seguro de salud para todas las personas que no cuentan con este servicio; por último, en el asunto de las autonomías, considera que es un eslabón importante en el proceso de descentralización y piensa que las autonomías departamentales beneficiarán al Beni. En el Cuadro Nº 5 se consignan los resultados de las elecciones de prefecto y presidencial correspondientes al departamento del Beni.

El desarrollo de la elección de prefecto en el Beni, tuvo el concurso de los siguientes contendientes: Ernesto Suárez Sattori

65

66

0,99 102.679 5.190 1.771 109.640

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

100 68.095 4.141 1.253 73.489 100

19.644 55,93 5.948 16,94 35.121 100 413 631 36.165

67

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

Ernesto Suárez Sattori de Poder Democrático Social venció con el 44,63% de apoyo electoral de los benianos; en la capital conquistó un amplio respaldo y, aunque también ganó en las provincias, aquí lo hizo con menor margen. Su principal retador no fue el candidato del MAS sino Víctor Hugo Abularach del MNR. Entre todos los candidatos, Suárez Sattori, resultó ser el único que había desempeñado la función de prefecto, quizá esta experiencia fue valorada positivamente por el electorado en el momento de definir su inclinación política.

46.842 19.755 104.941 2.015 2.518 109.474 27.198 38,95 13.807 19,78 69.820 100 1.602 1.887 73.309

5.731 8,21 23.084 33,06 1.323 3,77 8.206 23,36

34.584 1.049 518 36.151

0,42 1,01 7.054 31.290

394 126 6.419 215 16.937 30.929 112 47.547 339 0,50 104 0,15 4.204 6,17 148 0,22 11.797 17,32 22.463 32,99 89 0,13 28.951 42,52 55 0,16 22 0,06 2.215 6,40 67 0,19 5.140 14,86 8.466 24,48 23 0,07 18.596 53,77

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS AVE Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

BENI: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento Beni Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA Organización política Votos por Prefecto

CUADRO Nº 5

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

También se puede verificar que Ernesto Suárez Sattori obtuvo más votos en la capital que Jorge Quiroga, pero éste conquistó más votantes en las provincias que aquél; pero en ambos casos, esas diferencias no son significativas. Observemos el gráfico siguiente para ilustrar mejor esta relación. GRÁFICO Nº 5 COEFICIENTE DE ALTERNANCIA EN BENI

1,20 1,01

1,06

1,03

0,97

0,94

1,00 0,99 0,80 0,60 0,49

0,40 0,42 0,20

0,26

0,00 Be ni

Ca pita l MAS

PODEMOS

68

Provinc ia s MNR

69

1,08

0,29

9.958 20.732 243 442 21.417

1.244

9.530

53 22 4.740 32 4.255 2.042 39 9.220 20.403 694 295 21.392 0,38 0,17 28,94 0,22 13,18 11,42 0,32 45,38 100 4.558 50,52 9.023 100 150 208 9.381

4,57 412

4.053 44,92

33 15 2.538 19 1.156 1.001 28 3.979 8.769 466 129 9.364 7,11 832

5.400 46,12 11.709 100 93 234 12.036

70

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

En el cuadro siguiente se observan datos con resultados que hacen referencia a las elecciones de prefecto y presidencial en Pando.

5.477 46,78

El candidato de PODEMOS planteó incentivar y desarrollar las potencialidades económicas de Pando, vertebración caminera que integre a las provincias del departamento, implementación de políticas que promuevan la inversión privada y pleno respaldo a la demanda de autonomías departamentales.

20 0,17 7 0,06 2.202 18,93 13 0,11 3.099 26,64 1.041 8,95 11 0,09 5.241 45,05 11.634 100 228 166 12.028

Leopoldo Fernández, nació el año 1952 en Cobija, estudió Ingeniería Civil y Ciencias Políticas en la Universidad Mayor de San Andrés, aunque no logró concluir ninguna de ellas. Su carrera política comienza con ADN, fue parlamentario desde sus 27 años (Diputado en tres ocasiones y Senador en cuatro). Fue ministro de Gobierno en la presidencia de Jorge Quiroga Ramírez el corto período 2001-2002.

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

La contienda para elegir prefecto en este departamento, concluyó con la victoria electoral de Leopoldo Fernández de PODEMOS. Sus contrincantes fueron Miguel Becerra de UN y Felipe Saucedo del MAS.

CUADRO Nº 6

Elección de prefecto en Pando

Organización política Votos por Prefecto

Los coeficientes de alternancia de PODEMOS, en los tres ámbitos, giran en torno a 1 (uno), esos índices expresan una igualdad entre los votos del aspirante a prefecto y los recibidos por el candidato a presidente, es decir, tanto el líder local como el nacional tienen un reconocimiento y valoración más o menos parecida. Similar relación se establece en el CA del MNR. Respecto del coeficiente de alternancia del MAS, se observa, como en los otros departamentos, una mayor preferencia por el candidato a presidente antes que por el postulante a prefecto.

2,01

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

PANDO: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento Pando Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

Leopoldo Fernández obtuvo 9.958 votos (48,03%) y Miguel Becerra recibió el respaldo de 9.530 electores (45,96%), sin duda fue uno de los triunfos electorales más estrechos. El candidato de UN ganó en Cobija por escasos 77 votos (0,66%) pero el de PODEMOS logró una ventaja de 505 votos (5,6%) en provincias, estos votos le permitieron acceder al cargo de prefecto en el departamento de Pando. Felipe Saucedo del MAS se ubicó muy lejos de sus contendientes.

Considerando los coeficientes de alternancia de Poder Democrático Social se observa que están muy cerca de 1 (uno), esto denota similitud entre el número de votos que favorecieron a Leopoldo Fernández y los que beneficiaron a Jorge Quiroga. La relación que se expresa en el CA de Unidad Nacional, revela una amplia preferencia por Miguel Becerra antes que por Samuel Doria Medina, esto se refleja en mayor medida en la capital. El coeficiente de alternancia del Movimiento al Socialismo, como en la mayoría de los otros departamentos, se acerca demasiado a 0 (cero), lo cual destaca la influencia de Evo Morales más que la de su candidato a prefecto.

La relación entre la votación para prefecto y para presidente, tomando como referencia el coeficiente de alternancia (CA), se refleja en el gráfico que se presenta a continuación.

4. GRÁFICO Nº 6 COEFICENTE DE ALTERNANCIA EN PANDO 3,00 2,49 2,50 2,01 2,00 1,60 1,50 1,08

1,03

1,15

1,00 0,50

0,29

0,27

0,36

Pa ndo

Ca pital

Provinc ia s

Prefecturas ganadas por nuevas agrupaciones ciudadanas: Santa cruz, Cochabamba y Tarija

La profunda crisis de los partidos tradicionales y el necesario cálculo electoral motivaron la emergencia de nuevas organizaciones políticas lideradas por políticos que fueron protagonistas y estuvieron vinculados a la “democracia pactada” 7. Si bien estas nacientes agrupaciones no participaron en las elecciones presidenciales, es innegable el éxito electoral que tuvieron en las elecciones de prefectos allí donde se presentaron. Sin duda, nos referimos a APB en Santa Cruz, AUN conformado en Cochabamba y CC en Tarija.

0,00

MAS

PODEMOS

71

UN

7

En Bolivia, desde 1982 y cerca de un cuarto de siglo de democracia, el pacto político se ha constituido no sólo en el mecanismo para elegir al presidente de la República sino también ha permitido a los distintos gobiernos asegurar la mayoría parlamentaria y “garantizar” la gobernabilidad en el país. Este procedimiento, aplicado en cinco elecciones presidenciales, ha sido denominado “la democracia pactada”.

72

73

626.398 19.422 15.419 661.239 232.058 13.056 6.191 251.305

100

175.010 299.730 626.046 16.638 17.169 659.853 394.340 6.366 9.228 409.934

100

57.870 24,88 103.777 44,62 232.556 100 9.631 8.579 250.766

151.306 70.909 30,49

1.499 0,65 537 0,23 19.662 8,47 868 0,37 86.674 37,35 38.590 16,63 466 0,20 83.762 36,10 80.397 20,43

117.140 29,77 195.953 49,80 393.490 100 7.007 8.590 409.087

74

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

El cuadro que sigue a continuación contempla la votación en el departamento de Santa Cruz de las elecciones realizadas en diciembre de 2005.

0,32 0,10 14,85 0,16 30,71 8,61 0,07 45,16

En líneas generales, el candidato de APB propuso resolver el problema de la tierra implementando políticas en sus componentes de saneamiento y titulación; también planteó impulsar un desarrollo productivo que sea sostenible y acorde a las condiciones del medio ambiente; igualmente ofertó un Plan de Ordenamiento Territorial que permitirá planificar el desarrollo del departamento; a fin de otorgar seguridad ciudadana sugirió consolidar e implementar acciones coordinadas entre el Comité de Seguridad Ciudadana, la Unidad de Alerta Temprana y la Unidad de Reacción Inmediata; y, como protagonista central de la reivindicación autonómica, manifestó continuar con esta lucha hasta conseguir las autonomías departamentales.

1.277 401 58.571 635 121.111 33.971 291 178.083

Rubén Costas nació en Santa Cruz, el 6 de octubre de 1955, proviene de una familia de productores agropecuarios por tradición. Tiene estudios de Agronomía en la Universidad de La Plata (Buenos Aires, Argentina) y en la Universidad Autónoma Gabriel René Moreno (Santa Cruz, Bolivia). Fue elegido presidente de la Confederación de Ganaderos de Bolivia, presidente de la Asociación de Productores de Leche y también presidente del Comité Cívico Pro Santa Cruz, desde esta última institución se ha constituido en el principal líder del movimiento autonomista.

CUADRO Nº 7

En la primera elección de prefecto en el departamento de Santa Cruz ganó Rubén Costas de APB; empero se inscribieron otros dos candidatos: Hugo Salvatierra del MAS y Freddy Soruco de A3-MNR.

SANTA CRUZ: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE Organización Capital Provincias política Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto

PREFECTOS 2005 Departamento Santa Cruz Votos por Votos por Prefecto Presidente CA

Elección de prefecto en Santa Cruz

2.776 938 78.233 1.503 207.785 0,73 72.561 757 261.845

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS A3 APB Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

Rubén Costas de Autonomía para Bolivia ocupó el primer puesto en la competencia electoral con el 47,87% de votos. Aunque ganó en las provincias como en la capital, en esta última consiguió algo más de votación. El candidato de A3 se ubicó en el segundo lugar; mientras Hugo Salvatierra del MAS en el último. Entre los factores que contribuyeron al éxito de Rubén Costas cabe resaltar los siguientes: el haberse destacado en la lucha por las autonomías, apoyo abierto de los medios de comunicación de Santa Cruz, respaldo económico del sector empresarial, declinaciones de otras postulaciones y las alianzas preelectorales establecidas con el sector cívico-empresarial. Debido a que APB y A3 no presentaron candidatos en las elecciones presidenciales, la relación del coeficiente de alternancia sólo es posible calcular para el Movimiento al Socialismo. Los índices que se encuentran en el Gráfico Nº 7, son indicadores que señalan que el liderazgo de Evo Morales es mayor que el de su candidato a prefecto.

GRÁFICO Nº 7 COEFICIENTE DE ALTERNACIA EN SANTA CRUZ 0,90 0,80 0,70

0,82 0,73

0,60

0,66

0,50

Elección de prefecto en Cochabamba La nómina de postulantes a la prefectura de Cochabamba y las organizaciones políticas a las que representaron se describen a continuación: Manfred Reyes Villa lo hizo por AUN; Carlos Julio Quiroga por UN; Jorge Alvarado fue postulado por el MAS y Alberto Zapata por el MIP. Manfred Reyes Villa paceño de nacimiento, salió bachiller el año 1973 y luego ingresó al Colegio Militar del Ejército. Siendo Capitán retirado comenzó su carrera política en Acción Democrática Nacionalista (ADN) y tras una alianza con el Movimiento Bolivia Libre fue alcalde de Cochabamba. Abandonó ADN y fundó Nueva Fuerza Republicana (NFR) partido con el que llegó a ser burgomaestre por cuatro períodos consecutivos entre 1993 y 2000, simultáneamente a su labor de alcalde fue elegido presidente de la Asociación de Gobiernos Municipales Autónomos de Bolivia, en calidad de tal asumió como miembro de la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA) y fue nombrado a nivel internacional representante oficial de la Red Latinoamericana de Asociaciones Municipales ante la Word Association of Cities and Local Authorities Coordination, con base en Ginebra, Suiza. En 2002 Nueva Fuerza Republicana postuló a Reyes Villa como candidato a la presidencia de la República. El 2005 se marginó de NFR y fundó AUN para presentarse como candidato a la elección de prefecto de Cochabamba.

0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 S a nta Cruz

Ca pita l

Provinc ia s

La propuesta electoral de Manfred Reyes Villa se enmarcó en los siguientes problemas: implementar medidas orientadas al saneamiento de la tierra, otorgar calidad de vida y oportunidades a la gente con salud, educación, vivienda y empleo, fomentar el desarrollo económico y social de las comunidades campesinas y de las cooperativas

MAS

75

76

77 78

227.684 3.709 7.112 238.505

100

0,78 0,14 7,63 0,39 52,97 2,76 0,19 35,14

106.432 36,77 289.491 100 12.071 18.016 319.578

17.111 5,91 16.608 5,74 149.340 51,59

289.633 14.072 15.761 319.466

100

2.503 0,86 718 0,25 11.310 3,90 3.256 1,12 214.837 74,18 6.490 2,24 956 0,33 49.563 17,11

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

139.985 61,47 227.744 100 4.088 7.088 238.920

10.509 4,61 3.695 1,62 73.555 32,30

1.777 317 17.379 889 120.602 6.283 434 80.003

246.417 517.235 16.159 25.104 558.498

27.620 20.303 222.895

517.317 17.781 22.873 557.971

4.280 1.035 28.689 4.145 335.439 12.773 1.390 129.566

0,96 4,90 0,66

COCHABAMBA: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento Cochabamba Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA Prefecto

agropecuarias con un enfoque de cadenas productivas, desarrollar políticas de vinculación caminera interprovincial, incentivar el turismo de aventura en el departamento. Sobre las autonomías departamentales, sostiene que se debe organizar el gobierno departamental para la construcción de la autonomía regional. En el Cuadro Nº 8 se presentan los resultados electorales del departamento de Cochabamba.

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS AUN Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

Organización

CUADRO Nº 8

"OPINIONES Y ANÁLISIS" "OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

El candidato de AUN, Manfred Reyes Villa, recibió el respaldo de 246.417 electores (47,63%) y Jorge Alvarado del MAS logró 222.895 votos (43,09%). Cochabamba fue una prefectura muy disputada por estos contendientes. No obstante de que Reyes Villa perdió en las provincias, su amplia ventaja en la capital (29,17%) le facilitó el salir airoso de aquella disputa. Acerca de la relación entre los votos que respaldaron a los líderes locales y los que favorecieron a los nacionales, se puede ver en el siguiente gráfico.

vez más el fuerte liderazgo de Evo Morales en relación con Jorge Alvarado, candidato a prefecto. El coeficiente del MIP saca a relucir que el candidato a prefecto por este partido obtuvo mayor cantidad de votos que su candidato a la presidencia.

GRÁFICO Nº 8 COEFICIENTE DE ALTERNACIA EN COCHABAMBA 6,00 5,00

5,10

4,90 4,16

4,00 3,00 2,00 1,00 0,00

1,51 0,96 0,61 0,66

0,60

0,70

Coc ha ba mba

Ca pita l

Provinc ia s

MAS

MIP

UN

En el gráfico precedente no se encuentra el coeficiente de alternancia de AUN porque esta organización política no presentó candidato para la elección presidencial. El CA del MAS confirma una

79

Elección de prefecto en Tarija En las elecciones prefecturales del departamento de Tarija ganó Mario Cossío de CC, también participaron Jaime Paz Zamora de CR y Luis Bertin Alfaro del MAS. La elección se desarrolló con pocas candidaturas. Mario Cossío nació en Tarija. Estudió Derecho en la Universidad Juan Misael Saracho. Fue presidente del Comité Cívico de Tarija, fundador de la Asociación de Municipios de Bolivia, presidente de la Asociación de Municipios de Sudamérica. Fue diputado electo por el MNR en las elecciones del 2002 y presidente de la Cámara de Diputados en el período legislativo 2004-2005. Las aspectos centrales de su oferta electoral son: implementar una estrategia caminera vecinal y departamental; la estrategia campesina de mejoramiento y construcción de sistema de riego y presas con el propósito de fortalecer el desarrollo productivo; consolidar al departamento de Tarija como centro industrial y turístico; cambiar la matriz educativa de humanística a técnico-humanista; implementar mecanismos necesarios para la lucha contra la corrupción; y, sobre las autonomías, considera que se tiene que consolidar y fortalecer las autonomías departamentales. Los datos electorales que se brindan en el Cuadro Nº 9, corresponden al departamento de Tarija.

80

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

Los actores que acapararon la atención de la ciudadanía tarijeña en la elección de prefecto, fueron Mario Cossío y Jaime Paz Zamora. La victoria de Cossío se sustentó en el 45,47% de votos provenientes de la capital y en el 46,40% de apoyo de las provincias. En ambos casos no hablamos de coeficiente de alternancia, por la sencilla razón de que sus organizaciones políticas no postularon a nadie a la presidencia.

0,67

136.342 8.459 4.870 149.671 67.699 5.848 2.755 76.302 12.029 46,40 7.789 30,05 25.922 100 913 1.236 28.071

6.104 23,55 22.586 19,73

100 68.643 2.611 2.115 73.369 52.069 45,47 39.848 34,80 114.503 100 2.511 4.651 121.665

81

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Corte Nacional Electoral.

100

64.098 47.637 140.425 3.424 5.887 149.736

28.690

764 373 9.793 1.243 43.019 19.117 296 61.737 0,84 0,41 8,04 1,35 36,23 16,16 0,31 36,66 568 279 5.441 915 24.528 10.940 207 24.821 196 0,29 94 0,14 4.352 6,34 328 0,48 18.491 26,94 8.177 11,91 89 0,13 36.916 53,78

NFR USTB UN MIP MAS MNR FREPAB PODEMOS CC CR Votos válidos Votos blancos Votos nulos Votos emitidos

TARIJA: ELECCIONES PRESIDENCIALES Y DE PREFECTOS 2005 Capital Provincias Departamento Traija Votos por Votos por Votos por Votos por Votos por % Presidente % Prefecto % Presidente % Prefecto Presidente CA Organización política Votos por Prefecto

CUADRO Nº 9

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

Al calcular el coeficiente de correlación del MAS se observa que, en la capital, el candidato a prefecto superó ligeramente en votación a Evo Morales, un resultado que no se presentó en ningún otro departamento; pero no se puede negar que Morales Ayma superó a Luis Bertin Alfaro en las provincias. Esta aseveración puede constatarse en el gráfico siguiente.

GRÁFICO Nº 9

1,40 1,22 1,20 1,00 0,80

0,67

0,60 0,40

0,25

0,20 0,00 Ta rija

Ca pita l MAS

82

Provinc ia s

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

5.

Conclusiones

SIGLAS

Al cabo del análisis de las elecciones de prefectos, se puede anotar las siguientes conclusiones: •

En algunos departamentos, los prefectos fueron elegidos a la sombra del líder nacional o candidato a la presidencia, esto evidentemente no asegura ningún éxito electoral.

•

En la mayoría de los departamentos, se eligieron prefectos considerando el liderazgo local antes que el liderazgo nacional.

•

Casi en la totalidad de los departamentos, el voto de las provincias favoreció en mayor medida al MAS, en cambio el de las capitales benefició más a las otras organizaciones políticas.

•

Las organizaciones cívicas de los departamentos aparecieron como los principales proveedores de candidatos exitosos a prefectos (Santa Cruz y Tarija).

•

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

La experiencia de ser alcalde en una capital de departamento, al parecer brinda serias posibilidades de triunfo al aspirante a prefecto (La Paz y Cochabamba).

Partidos políticos UN Unidad nacional FREPAB Frente Patriótico Agropecuario de Bolivia MAS Movimiento al Socialismo MIP Movimiento Indígena Pachacuti MNR Movimiento Nacionalista Revolucionario NFR Nueva Fuerza Republicana USTB Unión Social de los Trabajadores de Bolivia Agrupaciones ciudadanas AVE PODEMOS AUN MAR MAR AS IP MOP APB A3 CR CC

83

Autonomía Vecinal Poder Democrático y Social Alianza Unidad Cochabambina Movimiento Autónomo Regional (Oruro) Movimiento Amazónico de Renovación (Pando) Alianza Social Integración Potosina Movimiento Originario Popular Autonomía para Bolivia Trabajo, Responsabilidad, Eficiencia y Seguridad Convergencia Regional Camino al Cambio

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"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

LA RELACIÓN DE LOS PREFECTOS CON EL GOBIERNO CENTRAL (2006-2007)

de enero de 2006 hasta la fecha, período que se asume como un tiempo de transición que no termina de encontrar un horizonte de resolución.

Erika Ma. Brockmann Quiroga*

1.

Introducción necesaria

En diciembre del año 2005 la ciudadanía acompañó y aplaudió el primer proceso electivo de prefectos en el país. Pocos, sin embargo, estuvieron persuadidos de que este hecho no sólo abría la primera puerta democratizadora para consolidar la descentralización en su dimensión política, sino que también era manifestación de los cambios territoriales, socioeconómicos y políticos que afloran con inusitada intensidad en el presente momento histórico. Las consecuencias de la elección de prefectos ahora irreversible, efecto y origen de nuevas tensiones, no se harían esperar. Eran inevitables.

La elección, mediante sufragio secreto y universal de prefectos fue una respuesta a una demanda que se decanta, al año 2005, para resolver la contradicción y tensión entre la denominada agenda de Octubre del año 2003 posicionada por El Alto de La Paz y la agenda Autonómica planteada por el oriente boliviano en enero de 20051. Sin embargo, este reclamo no era nuevo ni resultado de los conflictos y tensiones vividas en el país a partir del año 2000. Ya en el espacio consultivo y deliberativo del Diálogo Nacional 2000, se recogió de manera explícita el criterio generalizado a favor de la elección directa de Prefectos, Consejeros y Alcaldes por mayoría. Similar conclusión se dio en el marco del Foro Jubileo, deliberación con la sociedad civil impulsada por la Iglesia Católica ese mismo año2. Otro antecedente nos remite a la discusión descentralizadora reavivada al instaurarse el ciclo democrático en 19823. Concluido el 1

La insurrección popular de octubre del 2003 en la ciudad de El Alto, provocó el derrocamiento – renuncia- del presidente Sánchez de Lozada y posicionó la denominada Agenda de Octubre que demandaba la convocatoria a una Asamblea Constituyente (para “refundar el país”) y la nacionalización de los hidrocarburos. Como contrapeso regional, Santa Cruz lideró un movimiento introduciendo la Agenda Autonómica.

2

Lucha contra la pobreza: Entre la deliberación y el tinku. Memoria del Diálogo Nacional 2000, Conclusiones Sector 9, Pág. 156.

3

Los alcances de esta discusión son sintéticamente abordados por José Luis Roca en el artículo titulado Prefectos: una mirada retrospectiva, en: Preámbulo a la elección de Prefectos. Opiniones y Análisis Nº 75, FUNDEMOS, 2005. Pág. 49-98.

El presente trabajo constituye una aproximación para comprender estas consecuencias, las mismas que se expresan en la relación conflictiva entre los prefectos y el gobierno central a partir

*

Licenciada en Psicología, con estudios de post grado en género, ciencia política y estudios de la democracia. Fue parlamentaria entre 1997 y 2005. Actualmente forma parte del equipo internacional de Instructores Maestros del Instituto Nacional Demócrata (NDI), participa del Consejo del Instituto Prisma y es columnista de medios de prensa escrita. Es consultora y conferencista.

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"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

ciclo militar, el movimiento cívico nacional, políticos y legisladores abordaron el tema, planteando hasta 14 proyectos de ley que incluían la elección directa de prefectos y creación de una Asamblea Departamental. A partir del año 1989, se impulsaron varios estudios y eventos de concertación de un proyecto de Ley de Descentralización que, en febrero de 1993, fue aprobado unánimemente por el Senado de la República 4 . Su tratamiento no fue casual, ya que la descentralización se incorporó como tema central de los Acuerdos Políticos Mscal. Andrés de Santa Cruz, suscritos por la totalidad de partidos políticos del sistema en julio del año 1992 durante la presidencia del Lic. Jaime Paz Zamora. Sin embargo, contradictoriamente, el tratamiento de dicho proyecto de ley se estancó a insistencia del entonces jefe de la oposición, Gonzalo Sánchez de Lozada, quien a tiempo de discutirse la Ley de Necesidad de Reforma Constitucional en 1993, logró apoyo político para eliminar el articulado de la constitución sancionada en 1967, la misma que se refería a la formación de gobiernos departamentales abriendo la posibilidad de que los prefectos pudieran ser designados mediante voto popular y directo.

normativamente por la Ley de Descentralización Administrativa. Es así que durante la década de los 90 se instaura el denominado “modelo boliviano de descentralización” cuya base institucional y territorial es la sección de provincia reconocida, a partir de la Ley 1551, como municipio. A este conjunto de definiciones de la política descentralizadora denominé en su momento como “la gambeta municipal”5.

Finalmente, la reforma constitucional de 1993-1994 sustituyó el concepto de gobiernos departamentales por prefecturas reconocidas como extensión o sede del Poder Ejecutivo a nivel departamental. Una vez en ejercicio de la presidencia, Gonzalo Sánchez de Lozada juró que jamás daría paso a la elección de prefectos. En abril de 1994, con la promulgación de la ley de Participación Popular (Ley 1551), apostó inteligentemente por el modelo descentralizador municipalista soslayando la cuestión departamental y asignando a las prefecturas el papel de administraciones departamentales regidas 4

Proyecto de Ley de Descentralización Administrativa 10/86-92.

87

Diez años más tarde, independientemente del proceso fecundo, heterogéneo, contradictorio de maduración de la democracia municipal y del desarrollo local desplegado en el marco de la Participación Popular, afloró nuevamente el debate sobre la “cuestión territorial o regional” colocando el acento en la urgencia y necesidad de introducir reformas de fondo al nivel intermedio o “meso” de la organización territorial, política y administrativa del Estado correspondientes a las administraciones descentralizadas, es decir a nivel de las nueve prefecturas departamentales del país. Ya en el contexto de conflictividad social y política creciente registrada a partir del año 2000 hasta diciembre de 2005, se agudizó la contradicción entre la demanda de occidente y pueblos indígenas de tierras bajas de la Asamblea Constituyente y la presión por la realización del Referéndum Autonómico parte de la región oriental y sur del país. En este clima de tensiones se retomó la discusión de las Reformas Constitucionales que reconocen a la Asamblea Constituyente 5

Planteada por la autora en múltiples escenarios de evaluación del proceso descentralizador. Ver. Cuadernos de Análisis “La Prefectura de La Paz, importancia, retos y desafíos a partir del año 2005”, CEPROLAI. Año 18 Nº 4. diciembre 2005. Y en Ayo Diego, Voces Críticas de la descentralización: Una Década de Participación Popular (14 Entrevistas). Plural FES/ILDIS. 2004.

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"OPINIONES Y ANÁLISIS"

"OPINIONES Y ANÁLISIS"

como mecanismo de Reforma Total de la Constitución y la convocatoria, mediante Decreto Supremo Nº 27988 del 28 de enero de 2005, a elecciones de prefectos.

Para Susana Seleme, los resultados electorales debían entenderse como un dato que superaban la sola instalación de un gobierno en el marco de la democracia representativa “se erige un nuevo bloque de poder político, producto de la rebelión democrática de las masas. Se sentaron las bases para un proyecto político con vocación hegemónica a consolidarse en el marco del desarrollo de la Asamblea Constituyente y de la canalización democrática de la demanda por autonomías, que permitirán confirmar el respeto a la diversidad y darle expresión institucional”.

Pese a ello, la crisis no había sido resuelta, en junio del año 2005, el presidente Carlos D. Mesa renunció. Eduardo Rodríguez Veltzé asumió la presidencia en su calidad de presidente de la Corte Suprema de Justicia, último eslabón en la cadena de sucesión presidencial constitucional. Como gobierno transitorio convocó a las elecciones nacionales y de prefectos, las mismas que se realizaron el 18 de diciembre de 2005. Con el triunfo inédito y contundente de Evo Morales a la cabeza del Movimiento al Socialismo (MAS) produce un quiebre en el comportamiento electoral, dando por concluido el ciclo de la “democracia pactada” que obligaba a la conformación de coaliciones y acuerdos post electorales. La victoria arrolladora del MAS, en diciembre de 2005, motivó múltiples lecturas respecto a su significado histórico, político y al análisis prospectivo de un futuro todavía desdibujado. Un primer esfuerzo comprensivo sobre el significado de este triunfo es abordado desde distintas perspectivas y enfoques en una publicación de la Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria6.

6

Varios Autores (enero de 2006) Bolivia: escenarios futuros, FBDM, La Paz. La publicación incluye nueve enfoques que reflejan las primeras impresiones de diversos analistas de reconocida trayectoria. Ya en varios de los enfoques se explica la consolidación política electoral y los cambios propiciados en diciembre de 2005, a partir de sus semejanzas con la revolución del 52, luces y sombras de la instauración democrática en 1982, que se acercaba a cumplir su cuarto siglo de vigencia

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Con el acceso de Evo Morales y el MAS al poder, según Prats, se habían removido las capas tectónicas sobre las que se había asentado la historia boliviana de los últimos 500 años, un mundo históricamente excluido o incluido de forma subordinada no sólo accede al poder, sino también, a la hegemonía en el ejercicio del mismo. Sin embargo, una mirada completa del significado histórico de diciembre de 2005, obligaba a analizar el resultado de las elecciones prefecturales y su expresión territorial en distribución de escaños en el Senado de la República que instaló una mayoría precaria a favor de la oposición. No podía subestimarse el nítido y poderoso mensaje del voto dual departamental y nacional de la elección presidencial respecto a la prefectural. Salvo tres departamentos (Chuquisaca, Oruro y Potosí) donde los resultados favorecieron al MAS pero teniendo al frente contendores respetables, el voto de la gente dio señales cuantitativa y cualitativamente importantes: En primer lugar, la ciudadanía no apostó por un voto uniforme, resultando claro que su preferencia electoral no se tradujo en opciones hiperideologizadas7. 7

Brockmann, Erika (2006) Sistema de Representación Político en Bolivia: Crisis, Tendencias y Desafíos, en La Representación Política en Bolivia, IDEA/PNUD, FBDM. La Paz, Bolivia. Pág. 79-105.

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Esta percepción coincide con el comportamiento histórico atípico del voto en blanco uninominal, que si bien ha derivado en múltiples interpretaciones, reflejó la ausencia de una linealidad automática y una distancia de hasta 10% entre el voto presidencial y uninominal favorable al MAS8.

bipartidario polarizado de representación departamental11. Este dato permitía anticipar el peso e influencia que tendría la variable territorial/ regional, y la descentralización de la política no sólo en la reconfiguración futura de un sistema político y partidista sino también en el difícil proceso de construcción de un nuevo pacto político, social y territorial en el país.

En segundo lugar, coincidiendo con el análisis de Roberto Barbery A.9, el voto prefectural se dio pese al colapso del sistema de partidos políticos tradicional de donde provenían los candidatos electos. El perfil de los prefectos electos evidenció que la gente decidió relegitimar, al igual que en la elección municipal de 2004, a liderazgos con demostrada capacidad de desempeño en la gestión pública departamental y municipal. Se trataba de candidatos carismáticos o con demostrada capacidad intermediadora de los intereses departamentales en diferentes espacios institucionales en los que se desenvolvieron10. En tercer lugar, la competencia electoral de 2005 y de julio de 2006 para Asambleístas ( y Referéndum Autonómico) trasuntó una tendencia a territorializar el voto en función de opciones políticas que hoy constituyen una referencia germinal de un sistema político

8

Ya en enero de 2006, Prats, Seleme y Toranzo, entre otros, coincidían en que el MAS, una vez a cargo del Gobierno y como proyecto de poder, tenía el gigantesco reto de agregar o articular los movimientos sociales en torno a un proyecto nacional. De no hacerlo, no podrá garantizar la gobernabilidad necesaria. A casi dos años de gestión gubernamental la conflictividad persiste, pese a la victoria e incuestionable legitimidad de Evo Morales, y luego de más de un año de empantanamiento del debate y deliberación constituyente y tensión respecto a los alcances de una autonomía votada favorable y mayoritariamente en cuatro departamentos del país. No se ha resuelto la polarización fragmentada y territorializada de visiones políticas, sociales y económicas. Esta constatación obliga a reconocer que las rupturas territoriales, sociales, étnico culturales y económicas continúan marcando el pulso del país; son fisuras que todavía irritan y producen incertidumbres respecto al futuro.

Este criterio se funda en el análisis de Luis Pedraza (2006) sobre el comportamiento histórico atípico del voto en blanco, y en particular del voto uninominal que invita a una mayor prudencia en la interpretación de los resultados de diciembre pasado.

Por otra parte, el comportamiento de la conflictividad, registró a partir de enero de 2006 un nuevo tipo de tensiones de alta y baja

9

Barbery A., Roberto (2006) Elecciones de prefectos departamentales: en el camino de configurar un nivel intermedio de Gobierno en OPINIONES y ANALISIS. FUNDEMOS, Nº 77. La Paz. Pág. 83-103.

11

10

Es el caso de los Prefectos de Cochabamba, La Paz, Beni, Pando y Tarija.

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Tendencia que se hace más nítida en la Elección de Asambleístas en julio de 2006, no obstante la polarización bipartidista fue estimulada por el sistema electoral mayoritario (no proporcional) aplicado para la elección de miembros de la Asamblea Constituyente.

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intensidad caracterizado por el conflicto intragubernamental, entre el presidente y los titulares de la representación política y de la gestión del desarrollo regional: los prefectos, particulamente con 6 de los nueve electos en que no responden, ni se identifican con el proyecto político encabezado por el presidente Evo Morales. Es éste el tema que ocupa el análisis comprensivo del presente documento.

confeccionistas y “ropavejeros”, entre Huatajata y Chua Cocani, entre Guaqui y Desaguadero o de comunarios contra mineros de la mina Himalaya de reciente ocurrencia, entre otros muchos, son evidencia de la descomposición y desagregación social que enfrenta a sectores ciudadanos entre sí y de la debilidad, sino ausencia, del Estado de Derecho y el imperio de la ley. Asistimos a un tiempo de extrema manifestación de la informalidad política, social y económica.

2.

Esta caracterización del conflicto es validada por la Fundación UNIR , en el exhaustivo estudio realizado sobre la dinámica de la conflictividad social a partir de 2006. El Informe se refiere a un “nuevo ciclo de conflictividad (enero de 2006 – junio de 2007) que se caracteriza por la instalación de un conflicto político entre el gobierno y la oposición política, cívica y prefectural13, generando una situación de polarización ondulante (altas/bajas, pasiva/activa), y que ha encontrado dos momentos de tensión: el primero a principios de año cuando el Comité Cívico Cruceño trató de romper la ecuación de 5/ 4 (cinco departamentos en contra de las autonomías frente a cuatro a favor) en Cochabamba, encontrando en el prefecto Reyes Villa un aliado…; y el segundo recientemente en Sucre, a raíz del pedido de trasladar la sede de los poderes Ejecutivo y Legislativo de la ciudad de La Paz a Sucre, respaldando un viejo sentimiento colectivo de recuperar la capitalidad plena. La dinámica de este conflicto hizo que éste se trasladara de una turbulencia territorializada a un asunto de controversia en la Asamblea Constituyente”.

Conflicto intragubernamental: ¿Estado versus Estado?

12

Si hasta junio del año 2005 los conflictos sociales y políticos en el país reflejaron una vigorosa tensión entre distintas expresiones de la sociedad civil contra el gobierno y el Estado “neoliberal” descapitalizado e incapaz de responder sus demandas; a partir de enero de 2006, los conflictos, además de aquellos de orden sectorial o locales que se confrontan al gobierno, prefecturas o municipios, adoptaron un nuevo patrón, Sociedad Civil vs. Sociedad Civil y conflictos intragubernamentales que aquí caracterizo como de Estado vs. Estado. La tensa relación entre el gobierno central y los prefectos, particularmente aquellos no alineados al partido de gobierno, adopta múltiples formas e intensidades. Estamos frente a conflictos recurrentes activados desde el interior de la institucionalidad estatal, sus coyunturales conductores, los factores de poder económico, social y territorial así como una ciudadanía que toma partido por uno u otro bando. La primera modalidad, Sociedad Civil versus Sociedad Civil se expande como enfermedad virulenta a lo largo y ancho de la geografía nacional. La muertes de Huanuni ¿no fueron ejemplo extremo del choque entre mineros asalariados y cooperativistas?, los conflictos entre cocanis y cocaleros, entre Lecos y colonizadores en Madidi, entre

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12

Fundación UNIR-Bolivia, Informe de conflictividad social de enero a junio de 2007. Agosto, 2007.

13

Las negrillas me corresponden.

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Ya durante el primer año de gestión gubernamental (2006) se hicieron sentir las primeras controversias entre gobierno central y prefectos. Entre ellas corresponde mencionar tres hechos relevantes: Un primero, cuando no prospera legalmente el intento de censura al prefecto de Cochabamba por parte del consejo departamental mayoritariamente alineado al partido jefaturizado por el presidente Evo Morales. La controversia jurídica legal se desencadena. Por un lado los prefectos desde que son electos y cuyo mandato no tiene origen en la designación presidencial ya no pueden ser objeto de censura por un consejo no electo; por otro, el presidente anuncia un proyecto de ley de revocatoria de mandato a los prefectos.

El informe contabilizó un total de 156 conflictos, con una ocurrencia promedio de 26 conflictos por mes entre enero y junio de 2007. De los 25 conflictos prolongados de cuatro o más días de duración, el estudio identificó cuatro escalados y violentos con un saldo de 3 muertos y más de 250 heridos. Entre estos 25 conflictos, el informe registra dos, uno de gravedad, que involucran a los prefectos. Sin embargo, el análisis más exhaustivo, a partir de la consulta a otras fuentes, permite identificar más de dos, los mismos que a continuación se señalan:

Un segundo hecho, se traduce en la persistente acusación por parte de autoridades del gobierno nacional relativas a que los prefectos se resistían a la fiscalización y a transparentar sus gestiones. Un tercer conflicto político ampliado y de larga duración se suscita cuando los prefectos, junto a los comités cívicos de los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni, Pando, a los que se suman Cochabamba y sectores urbanos de La Paz se movilizan en defensa de la fórmula de dos tercios de votos para la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado, enarbolando el respeto a la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea Constituyente y al Referéndum Autonómico aprobado en cuatro de cinco departamentos. De acuerdo al trabajo conceptual desarrollado por UNIR, el conflicto puede definirse como: Una relación contenciosa entre dos o más actores, es decir, donde se utilizan medidas de presión como huelgas, paros, movilizaciones y otros para pretender alcanzar una demanda.

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1.

Sectores sociales afines al gobierno en contra del prefecto de La Paz, José Luis Paredes, solicitando la renuncia de éste, involucró medidas como reuniones, cabildos y paro cívico (6 días de duración).

2.

Sectores afines al MAS (cocaleros, campesinos y regantes) en contra del prefecto de Cochabamba, Manfred Reyes Villa, demandando renuncia del prefecto por haber propuesto un nuevo referéndum departamental sobre autonomías. Mueren dos personas y se registran más de un centenar de heridos. El conflicto tiene una duración de 12 días.

3.

Cívicos de Cochabamba, alineados a los factores sociales favorables al prefecto en contra del gobierno central, por recorte de presupuesto, paro en Cochabamba, 7 días de duración.

4.

Campesinos de Tarija contra gobierno central y prefectura por administración local del Programa de Solidaridad Comunal (PROSOL) que implicó bloqueos y tuvo una duración de cuatro días. Este conflicto fue preámbulo de otro más severo entre campesinos, dirigentes del MAS (incluido un asambleísta electo)

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y la prefectura que se suscita al iniciarse el segundo semestre del año 200714. 5.

La controversia en relación a roles y competencias institucionales. Ejemplos de este tipo de conflictividad sobran. La tensión producida entre el presidente y el prefecto del Beni en torno al manejo y administración de las operaciones de las instituciones del Sistema de Defensa Civil ante los desastres e inundaciones producidos por el Fenómeno del Niño; las disputas sobre las atribuciones en designación de los titulares en los Servicios Departamentales de Educación ( SEDUCA) y de Salud ( SEDES) así como los conflictos en la Administración de Aeropuertos, el conflicto de Viru Viru ilustran este tipo de controversias.

El conflicto político, según el equipo de expertos de UNIR, se distribuiría en cuatro niveles: a) distribución de poder: pugna por consolidar la supremacía propia y disminuir la ajena; b) orientación ideológica: diferencias en cuanto a valores, normas y metas estatales: c) intereses: pugna por los recursos y beneficios; d) identidad: la percepción del otro como alteridad hostil que cuestiona y amenaza: y e) legitimidad: discrepancia en cuanto a qué está autorizado de hacer cada uno de los actores. En base a estos parámetros, los conflictos políticos de alta y baja intensidad entre gobierno central, los prefectos y los comités cívicos de la llamada “media luna” - que se fortalecen e incluso superan 14

“En su efeméride, Tarija recibió de regalo un enfrentamiento entre el Presidente y el Prefecto”, Ocurrió durante la sesión de honor. Es el titular de prensa que se registra el 18 de abril de 2006. Es el primer enfrentamiento verbal que es seguido por otros similares o más severos entre el presidente y algunos de los prefectos.(Audimedia, monitoreo de prensa).

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la capacidad de movilización de los partidos políticos- y los prefectos de Cochabamba, en menor intensidad con el de La Paz y de Sucre a partir de la disputa por la capitalidad, adoptan modalidades que reúnen condiciones para ubicarse en uno, dos o, de modo escalonado o simultáneo, en todos los niveles antes señalados. Las múltiples manifestaciones del conflicto político gobierno central vs. prefectos, las intensidades y alcances que éste adopta, son de naturaleza eminentemente política. Hacen parte de tensiones, o líneas de ruptura histórica que afloran y cuya resolución pasa por la construcción intercultural de un nuevo pacto redistributivo del poder político, económico y social en donde la variable territorial no puede ser ignorada. El conflicto, por tanto, no es origen, sino más bien resultado de varios factores que a continuación analizamos con mayor profundidad.

3.

Cuestión regional: Entre el abandono y la disputa de poder 3.1

Historia

En el libro “ Una historia de pactos y disputas: regiones y poder constituyente en Bolivia”, José Luis Roca constata que “Un fenómeno permanente que atraviesa todo el cuerpo de la estatalidad boliviana y en ocasiones la debilita, es el regionalismo que… a lo largo de nuestra historia se ha expresado en dos direcciones: a. la pugna entre regiones rivales por constituirse en hegemónicas y b. la protesta contra el poder central acusándolo de olvido o marginación… de allí surgen las presiones por lograr objetivos concretos: una distribución y uso más equitativo de los recursos fiscales...”15 15

Barragán, Roxana y Roca, José Luis ( 2005) . Regiones y poder constituyente en Bolivia: Una historia de pactos y disputas. PNUD, Bolivia. Pág. 27.

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Desde su perspectiva, la contradicción regional, entre ejes regionales territoriales o el “regionalismo” constituyó un factor motriz de la historia boliviana.

Por ello, en el presente momento histórico, en la que está en juego la redistribución de recursos políticos y económicos, de competencias y responsabilidades tiene que ver con compartir poder y tiene un profundo significado político. A pesar de quienes reniegan y han devaluado la política y lo político, queda claro que la conflictividad que nos ocupa tiene su origen y encontrará su resolución en procesos de naturaleza eminentemente políticos.

A la luz de la investigación histórica realizada por Barragán16 queda claro que el debate sobre más o menos centralismo ha estado presente a lo largo de la historia republicana. En Bolivia, a lo largo del siglo XIX nunca pudo construirse la hegemonía aplastante de una región o ciudad. El centro siempre estuvo disputado y nunca se pudo consolidar un solo centro. Se constituyeron varios centros o ciudades Al abordar la problemática regional, Susana Seleme17, sostiene que las raíces del conflicto no resuelto de Santa Cruz con el Poder Central y otros departamentos deben buscarse en el marco de la tríada postergación –olvido– centralismo, recuperando para ello la idea que tenía Ramiro Velasco del centralismo. Lo veía como el “producto de la estrechez política del sistema administrativo estatal, como una visión parcial de los fines de la nación (...) como la impotencia estatal para contener a la nación”18 y al ser social diverso que le da vida al país, y que se expresa no sólo en los conflictos con Santa Cruz, sino con otras regiones.

16

Barragán, Roxana. En la Bolivia del siglo XIX, Los recursos del Estado, su distribución y debate. En el Debate por las Autonomías, “Barataria” juguete Rabioso Año 1, Nº 3, La Paz, agosto, 2005.

17

Seleme Antelo, Susana. Disertación Conferencia Episcopal . Cochabamba/ 8 / noviembre, 2007.

18

Velasco, Ramiro ( 1985). Comentario sobre “El Estado y la Región en La Paz” en El poder de las Regiones. Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social. Artes Gráficas El Buitre. Cochabamba. 2da. Edición 1985. p. 88.

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Al presente, el debate entre más o menos Unitarismo ( Estado Simple) o Federalismo ( Estado Compuesto) , entre más o menos centralismo, entre autonomías departamentales o autonomías indígenas, entre régimen autonómico con “cualidad gubernativa o legislativa” o descentralizado, ha sido encarado cargado de un simplismo discursivo, caricaturesco y maniqueo, hecho que ha contribuido a construir barreras y prejuicios que alimentan la conflictividad y el carácter contencioso de la disputa por el poder entre el gobierno central y las prefecturas. Como diría Albert Einstein: “Más fácil resulta desintegrar un átomo que un prejuicio”.

3.2

Nueva Estructura de Poder: Nuevo País

Si la historia nos ayuda a iluminar la comprensión de las dificultades de hoy, es imprescindible complementar las consideraciones de orden histórico con la caracterización de la realidad contemporánea y los factores económicos, sociales demográficos internos y externos que, en los últimos años, han influido en la configuración de una nueva Bolivia. Gustavo Fernández19, en un 19

Fernandez, Gustavo. Bolivia, nueva estructura de poder. Semanario PULSO, Año 8, Nº 416. El autor acota que el eje económico de Bolivia ha cambiado.

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esclarecedor y lúcido análisis titulado “Bolivia: Nueva estructura de poder” proporciona nuevos elementos para entender las tensiones y turbulencias que marcan la relación Estado Sociedad, Territorio y Economía. Para Fernández: “Las líneas de articulación de Bolivia con el mundo, en el principio del siglo XXI, se han modificado sustantivamente y que, en esa medida, también se han alterado, desde la raíz, las bases de la organización interna; regional, económica y política”. Los cambios objetivos y acelerados en la estructura productiva y demográfica del país, en la reconfiguración de más de un eje de referencia territorial han sido de tal magnitud en su diversificación y expansión en el territorio nacional que Bolivia no es la misma, determinando cambios en la “superestructura social y política del país”. Sin embargo, el cambio operado trajo como consecuencia la ruptura o quiebre “del núcleo de cohesión nacional” que explica la tensión entre el poder central y los poderes regionales que, para Fernández, serán dominantes en los próximos años.

actual. La distribución pactada del poder, como anunciaba el Vicepresidente, al menos en Santa Cruz, fue una ficción”.

Anotados estos factores explicativos del nuevo ciclo de conflictividad política territorial, éste se agudiza porque de acuerdo a Seleme, el “nuevo bloque político en el poder central que es, sin lugar a dudas, centralista a rajatabla, como todos los anteriores. Y éste lo es, porque su proyecto de poder hegemónico, no se si socialista o no, es antagónico de la descentralización y de las autonomías, máxime si en esos polos de la contradicción afloran las posiciones ideológico-clasistas de manera descarnada, como es la lucha política En 1980, el Occidente de Oruro, Potosí y La Paz exportaba el 70 por ciento del total nacional en minería y productos no tradicionales; el restante 30 por ciento provenía de lo que hoy conocemos como la “media luna”. Para el año 2006, esa relación se ha invertido: la “media luna” exporta el 70 por ciento y Occidente el 30 por ciento. La exportación per cápita de la media luna es de 1.100 dólares, la del occidente de 323 dólares.

101

En este escenario, es previsible que el ciclo de tensiones tendrá larga duración ya que como contrapeso a las pulsiones recentralizadoras, las nuevas realidades económicas han propiciado la progresiva articulación política de un bloque institucional y cívico de contención y resistencia desde los departamentos en torno al Consejo Nacional Democrático ( CONALDE). Los prefectos electos juegan un rol institucional clave en la nueva configuración del poder.

4.

Presidencialismo y Prefecturalismo fuertes: Dualidad y desequilibrios intitucionales

La elección de prefectos produjo desajustes al modelo institucional de controles y contrapesos de la estructura territorial del Estado y del sistema presidencialista y centralizado de gobierno. Este planteamiento coadyuva a la comprensión de las tensiones registradas a partir de enero de 2006 entre gobierno central y prefectos. Como se verá adelante, los resultados electorales de 2005 y los resultados del Referéndum Autonómico junto a la Elección de Asambleístas en julio de 2006, tienen un resultado dual y polarizado que se manifiesta en un presidencialismo fuerte y expresiones políticas regionalizadas también fortalecidas. La elección popular de prefectos fue condición necesaria pero insuficiente para configurar un verdadero “gobierno departamental con cualidad gubernativa” y no completó el proceso descentralizador o constitución de una autonomía coincidente con la visión y

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planteamientos de los departamentos autonomistas. Franz Barrios S., quien lideró la tesis del Estado Triterritorial al cuestionar la hipermunicipalización del modelo instaurado en la década de los 90 reconocía, junto a otros expertos en el tema de descentralización, la necesidad de completar la reforma territorial fortaleciendo el nivel intermedio. Sostenía, el año 2004, que la elección de prefectos y consejos departamentales no necesariamente anticipaba una alteración o transformación del modo simple o unitario de gobierno20.

territoriales y de la gestión nacional centralizada en la persona del presidente de la República. Esta afirmación se sustenta en un obligado análisis del marco constitucional y jurídico aún vigente pero alterado por este nuevo hecho político.

Sin embargo, en la práctica, la elección de prefectos, en un contexto de crisis complejo y en las condiciones jurídicas, políticas y socioeconómicas imperantes ha desencadenado dinámicas facilitadoras del conflicto intragubernamental. Paradójicamente, la presencia de prefectos no alineados al partido mayoritario, coincidió con la abrumadora victoria del presidente Evo Morales, quien detentó no sólo el mejor resultado electoral en 25 años de democracia, sino que también goza de la aprobación mayoritaria de la opinión ciudadana que lo posiciona, particularmente en el occidente del país, como presidente y líder político nacional indiscutible. ¿Qué hubiese sucedido si el presidente no hubiese sido Evo Morales en tiempos de reacomodo de los factores de poder político y económico territorial? A modo de hipótesis sostengo que es altamente probable que similares turbulencias hubieran marcado la relación presidente - prefectos. La elección prefectural produjo un severo desajuste al modelo boliviano de descentralización, de gobernabilidad, de equilibrios 20

Barrios S. Franz Xavier ( 2004 ). La descentralización en la Constitución boliviana: Diagnóstico Crítico. Unidad de Coordinación de la Asamblea Constituyente ( UPAC). La Paz.

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En la Constitución Política del Estado (CPE), la estructura y la organización del poder territorial tiene dos referencias subnacionales: 1. El departamento y la prefectura, como parte del Régimen Interior dependiente del Poder Ejecutivo; y 2. La Sección de Provincia, ahora reconocida como jurisdicción municipal, en régimen especial que dio paso al reconocimiento de los gobiernos municipales autónomos en democracia, normado primero por la ley Orgánica de Municipalidades a partir de 1985 y profundizado a partir de la vigencia de la Participación Popular. El modelo boliviano de descentralización instalado en la década de los 90, planteaba dos niveles de gobierno (nacional y local) reconociendo a la prefectura como un nivel desconcentrado de administración estatal (nacional) en el departamento y al municipio como base del Ordenamiento Territorial. Involucraba, además, un diseño de pesos y contrapesos entre niveles territoriales nacional y local, reconociendo a la administración departamental como la instancia articuladora de ambos niveles. Este diseño guarda coherencia con el modo simple de estado y presidencialismo centralista vigente. En efecto, analizado el origen del mandato de las autoridades del departamento, teníamos al PREFECTO designado por el presidente, y a los CONSEJEROS DEPARTAMETALES designados por los Concejos Municipales en base a criterios territoriales (provinciales)

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y poblacionales. Este modelo, expresado en el siguiente diagrama, establecía equilibrios y contrapesos entre el nivel nacional y la base territorial expresada en el espacio municipal, y concedía al Consejo Departamental funciones deliberativas y fiscalizadoras limitadas a nivel intermedio.

Con la elección o legitimación democrática de prefectos no sólo se cerró un ciclo político y económico, sino se rompió definitivamente con la coherencia del modelo vigente desde los años 90. Significó un primer paso a favor de una reforma profunda del nivel territorial intermedio quedando pendientes reformas legales, administrativas e institucionales, para llenar los vacíos normativos, superposiciones resultantes de este hecho político ahora irreversible, las que se agravaron y agudizaron por las indefiniciones y dualidades heredadas en materia de competencias que no pudo ajustar el propio modelo21. Un caso que ilustra las consecuencias del vacío jurídico resultante y líneas de mando ahora desdibujadas, es el relativo al rol de comandante departamental de la Policía y del Régimen Interior ejercido por el prefecto, el cual derivó más de una vez en controversias entre el Ministerio de Gobierno, el prefecto y la institución del orden. Es este quiebre del modelo institucional que explica la gran dificultad de articulación vertical territorial en la gestión intragubernamental.

MODELO BOLIVIANO DE DESCENTRALIZACIÓN (Post. Participación Popular y Ley de Descentralización)

GOBIERNO CENTRAL PRESIDENTE designaba a Elección de prefectos. Rompe origen mandato PREFECTOS Comandantes Generales del Departamento CONSEJEROS DEPARTAMENTALES Administraciones departamentales del Gobierno Nacional Mayorías de Consejos Departamentales no necesariamente afines al prefecto electo

GOBIERNO MUNICIPAL AUTÓNOMO ALCALDES CONCEJOS MUNICIPALES (Base del ordenamiento territorial del Estado)

1er. Nivel Gobierno Nacional

No es casual que, los prefectos de Cochabamba y La Paz, electos en plazas electorales abrumadoramente afines al presidente, hayan sido los primeros en sentir las corrientes desestabilizadoras por parte del gobierno central y sectores sociales organizados y movilizados favorables al gobierno nacional.

2do Nivel Gobierno Municipal

La insistencia en la censura a los prefectos una vez conocidos los resultados del Referéndum Autonómico por parte del gobierno central, se sumó a la cadena de señales acosadoras que habían venido

21

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Este tema es abordado con mayor detalle por Terán, José Antonio, en el artículo “Catálogo de competencias en el nivel intermedio: situación actual y evolución” Opiniones y Análisis Nº 75, sobre Preámbulo a la elección de Prefectos. FUNDEMOS. 2005.

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experimentando los prefectos no oficialistas. El asedio se orientó hacia los “prefectos sándwich” legitimados por el voto en departamentos donde ganó el MAS, es el caso de La Paz y de Cochabamba cuyos Consejos Departamentales están conformados mayoritariamente por representantes designados por gobiernos municipales mayoritariamente masistas o de tiendas opositoras22 y que enfrentaron y tuvieron que administrar desde el inicio problemas de gobernabilidad intrainstitucional.

de 50% contra 39% en contra, hecho que evidencia un cambio sustantivo respecto al voto de julio del año 2006. Sólo La Paz y Oruro estarían en contra. Cochabamba sería el departamento donde se presenta una alta polarización (44% a favor y 41% en contra).

Equipos MORI, especialista en el levantamiento de encuestas de opinión, en su Informe Especial de Opinión Pública realizada a nivel nacional en septiembre de 2007, arrojaba los siguientes resultados, que corroboran de manera fehaciente las tensiones resultantes de la dualidad y tensión entre presidente fuerte y la figura legitimada y también fuerte de los prefectos electos. Los resultados, dan cuenta que la relación 5/ 4 a favor de las autonomías departamentales ha sido revertida.

El resultado agregado nacionalmente da cuenta que 47% de los consultados piensan que son los prefectos los que mandan, 41% aluden al Presidente y apenas 6% considera que son ambos. En La Paz, Potosí y Chuquisaca señalan que quien manda es el presidente Evo Morales. Cochabamba muestra una situación totalmente polarizada y de empate, 41%, mientras sólo el 9% piensa que ambos mandan e influyen.

En relación a las autonomías, se registra que en siete de los nueve departamentos del país las personas consultadas votarían a favor de las autonomías. La opción nacional favorable a las autonomías es

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En Cochabamba: de un total de 24 Consejeros departamentales, 18 forman parte del bloque de oposición ( electos por Concejos Municipales mayoritariamente del MAS), el resto no necesariamente son miembros del partido o Agrupación Ciudadana del Prefecto Reyes Villa. Corresponde recordar que en las Elecciones Municipales del año 2004, el MAS ganó en 35 de 45 municipios, obteniendo el segundo lugar en 8. En las elecciones nacionales obtuvo 65 % de los votos. En La Paz, de un total de 27 Consejeros ninguno está alineado formalmente al partido Plan Progreso ( PP) del Prefecto José Luis Paredes. En las elecciones municipales de 2004, de un total de 80 municipios, el MAS obtuvo el primer lugar en 25 municipios y el segundo en 21. En las elecciones nacionales el MAS gana con una abrumadora mayoría ( 66,6%).

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Ante la pregunta de ¿Quién manda en el Departamento?, en la mayoría de los departamentos, la ciudadanía señala que quien manda en el departamento es el prefecto.

En todo el país es mayoritaria la percepción de que el que manda en el departamento de Santa Cruz es el prefecto Rubén Costas. La importancia y peso político de los prefectos electos quedó evidenciada, al producirse la renuncia del prefecto de Chuquisaca, afín al gobierno, en el marco del conflicto y demanda de la capitalidad plena que reavivó la tensión histórica entre La Paz y Sucre. La realidad política y legitimidad adquirida por este nuevo cargo electivo, rebasó e hizo políticamente inviable la aplicación del artículo 19, inciso II del D.S. 28666 dictado por el mismísimo presidente Evo Morales en abril de 2006, que dispone el nombramiento de un nuevo prefecto de manera directa por el presidente ante renuncia, impedimento permanente o muerte.

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Estos son datos objetivos que influyen en el pulso de la dinámica política a la que se suman otros factores que abonan el camino de la conflictividad intragubernamental personalizada en la figura presidencial y de los prefectos hoy empoderados.

5.

maximalistas y resistentes a la construcción, fortalecimiento de institucionalidad, legitimación y sostenibilidad del ordenamiento legal – Estado de Derecho. Estos elementos que hacen a la cultura política adoptan matices más o menos premodernos, populistas o autoritarios. No sólo alcanzan a la figura presidencial, a prefectos ahora empoderados, sino también forman parte de una tradición fuertemente enraizada en líderes políticos, cívicos y sindicales.

Otros Factores

Se ha visto que el andamiaje estatal quedó cojo e inestable. El momento histórico obligaba a transitar por un sendero plagado de vacíos jurídicos, competencias superpuestas, líneas de mando y conducción política desdibujadas. El momento obligaba a un pacto de cohabitación entre el gobierno central y los prefectos. Sin embargo, ello no ocurrió, siendo poco probable dado que entran en juego otros factores que dificultan aún más su convivencia.

Desde la perspectiva cultural y psicosocial, se acotan otros rasgos hoy visibilizados en el marco de las contradicciones resultantes de la exclusión, discriminación étnico, cultural y social a la que interpela el nuevo bloque de poder y los sectores sociales que lo sustentan. El racismo discursivo no encuentra equilibrio entre la búsqueda de justicia social, construcción y convivencia intercultural por un lado y las expresiones revanchistas de corte racial que activan el enfrentamiento y la descalificación maniquea (explícita o implícita) de unos actores respecto a otros, por otro. Ello tiene expresiones territorializadas, socialmente segmentadas a lo largo y ancho del país.

A continuación se hace un señalamiento de estos factores que complementan la comprensión del conflicto político que ocupa el presente esfuerzo analítico. Son cuatro: La cultura política, los dilemas ideológicos y existenciales del proyecto del MAS, la impronta electoralista prematura y la disputa por la redistribución de la renta fiscal. • •

La cultura política personalista y caudillista dominan los estilos de liderazgo y se manifiesta en la relación entre gobernados y gobernantes, en la percepción y actitudes hacia el poder y la autoridad. Estos rasgos y prácticas persisten, pese a la retórica de cambio. El perfil del liderazgo hoy “exitoso” en Bolivia, refuerza estilos autoritarios, concentradores del poder, dominados por actitudes cortoplacistas, demagógicas, prebendalistas,

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El proyecto político del MAS y del presidente Evo Morales se sostiene para su viabilidad en una lógica recentralizadora del poder. Además del discurso que legítimamente reivindica identidades y nacionalidades, así como el reposicionamiento del Estado en la conducción de la economía, núcleos del MAS reniegan de la institucionalidad democrática al equipararla conceptual e inapropiadamente con lo “neo liberal”. Ideológicamente sospechan de la Democracia Representativa. Exaltan la 110

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disminuir, “ningunear”, las capacidades del Congreso conteniendo varias tendencias recentralizadoras, las mismas que ya se han expresado a través no sólo de Resoluciones Supremas, Decretos e iniciativas legislativas diversas, algunas de las cuales han sido recurridas ante el Tribunal Constitucional, máxima instancia de control constitucional. No es casual, que la conflictividad intra estatal haya generado una sistemática campaña por desestabilizarla. Desde el Poder Ejecutivo y el bloque gubernamental se ha instalado la judicialización como estrategia política y una lógica amigo- enemigo en su relación con el adversario político. Entre ellos, se identifican a los prefectos de la oposición y a los comités cívicos, cuyo peso y gravitación subordina al todavía sistema de partidos que emerge precariamente con tendencias bipartidistas y regionalizadas24. Ello explica medidas tales como la ejecución del Bono Juancito Pinto, que ignora, para su entrega a la población beneficiaria, a los mecanismos institucionales descentralizados otorgando la responsabilidad operativa a las Fuerzas Armadas. O la entrega directa a los municipios de recursos de la cooperación del gobierno de la República Bolivariana de Venezuela, los mismos que se administran al margen de la normativa correspondiente a los sistemas de control gubernamental vigentes en el país.

fuerza y legitimidad de la multitud y diversas formas de participación directa. Sin embargo, una vez en el gobierno experimentan un dilema existencial, entre democracia/ reforma o revolución, entre realismo político y la fuerza de convicciones ideológicas, entre imponer o construir hegemonía; entre aceptar o negar la pluralidad política y el pacto, este último devaluado durante la “democracia pactada”, pero factor clave en la política. Para amplios sectores afines del MAS el acuerdo político es entendido como “traición”. Este factor sumado a los rasgos de la cultura política anotados inciden en la resistencia a reconocer la complejidad de la estructura estatal, en la dificultad de delegar, compartir poder y protagonismo político más aún cuando son los prefectos los gestores públicos del desarrollo en el territorio. Ello explica su conducta contradictoria, la retórica estridente y descalificadora que lidera el propio presidente y la explícita crítica a un ordenamiento jurídico que siente lo limita para cristalizar el “cambio”. No es casual, que se haya reposicionado el debate en torno al poder presidencial, al decreto presidencial y la capacidad de veto que no es ajena a recientes experiencias latinoamericanas. Diego Ayo23 al referirse a “olvidos descentralizadores” del gobierno, a los decretos presidenciales y al debate sobre autonomías tiende a • 23

Ayo, Diego (2007). “ Olvidos descentralizadores”, Senado, decretos presidenciales y elecciones simultáneas en la discusión autonómica. En: Participación y representación política en el nuevo Poder Legislativo. FBDM. Temas de Reflexión Nº 16. La Paz.

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24

Desde que el presidente, explicitara la posibilidad de convocar a elecciones una vez concluida la deliberación

Fernando Molina proporciona argumentos filosóficos y doctrinales que explican estas visiones contradictorias en su reciente libro Conversión Sin Fe: el MAS y la Democracia. Eureka, 2007.

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•

Constituyente instaló una dinámica electoralista en todos y cada uno de los actores políticos, incluidos los prefectos, alcaldes y dirigencia aspirante a ocupar algún espacio de representación electoral. Planteado el objetivo de anticipar elecciones y viabilizar la reelección presidencial con carácter indefinido, la coyuntura estimula la conflictividad, proselitismo permanente y polarización discursiva. La excitación electoralista desatada poco antes de cumplir un año de mandato constituye una variable que distorsiona el ritmo, calidad, eficacia y proyección de la gestión pública, proclive ahora a la búsqueda de aprobación mediante políticas promocionales populistas de corto, visible e inmediato impacto. La coyuntura impregnada de afanes electoralistas estimula la competencia y la irrefrenable voluntad de monopolizar el rol de benefactor público que “corte la cinta” e inaugure “obras”. Por otra parte, independientemente de que se haga o no realidad un proceso electoral anticipado, esta posibilidad ha entorpecido el trabajo de la Asamblea Constituyente que a la fecha esta paralizada , sumida en una profunda crisis y sin posibilidad alguna de concluir con el mandato de redactar una nueva Constitución Política del Estado. La vocación centralista del gobierno nacional se expresa en la propuesta de reforma constitucional que en diversos documentos introduce una multiplicidad de niveles territoriales subdepartamentales (autonomías regionales e indígenas, además de las municipales) con la inocultable intención de socavar o “sifonear” las capacidades y proyecciones de eventuales gobiernos departamentales presididos por los prefectos.

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Estamos en tiempos en que se debate la redistribución de los recursos del poder político en una Bolivia que vive un momento de cambio de matriz productiva y el proceso de construcción y consolidación de nuevas referencias de poder político, económico y territorial. En este contexto, a la canasta de factores ya enunciados para caracterizar y explicar la conflictiva relación entre el gobierno central y las prefecturas, se anota un factor clave: la disputa por la apropiación y redistribución de la renta fiscal, es decir de los ingresos del gas. El gobierno nacional, no comulga ni acepta compartir el poder con prefectos favorecidos por las transferencias fiscales establecidas en la ley de hidrocarburos que ha consolidado una significativa descentralización del gasto y la inversión pública a nivel prefectural y municipal, entidades subnacionales donde se cristalizan y operativizan con mayor o menor eficiencia políticas de desarrollo más tangibles para la gente25. No otra cosa significa la última iniciativa presidencial que, primero, mediante una resolución biministerial, perfeccionado más tarde a través de un decreto supremo y luego mediante un proyecto de ley, establece el recorte de los recursos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) correspondientes a las prefecturas con el objetivo

25

De acuerdo al Presupuesto General de la Nación (2007), un 60% del presupuesto de inversión pública se ejecuta a nivel subnacional. Sólo un 40% corresponde al nivel nacional, destinado fundamentalmente al componente de construcción de infraestructura caminera nacional.

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de financiar el Bono Solidario ( BONOSOL). Si bien el recorte afectaba originalmente a universidades y municipalidades, ahora afecta fundamentalmente a las prefecturas. Con esta medida, se activó un poderoso dispositivo movilizador y descalificador a los prefectos renuentes y atrincherados para resistir la propuesta benefactora del gobierno a partir de la Renta Dignidad (antes BONOSOL). Al retirar el recorte a alcaldías y ofrecer una compensación adicional para impulsar obras hasta ahora ejecutadas de manera concurrente con las prefecturas, el gobierno emula la gambeta antidepartamental de Sánchez de Lozada, en claro intento por “puentear” y “sifonear el poder y gobernabilidad” de sus ahora declarados y alineados opositores en las regiones. La sucesión de episodios conflictivos de amplio espectro entre la visión centralista “plurinacional” y Autonómica de Estado, tuvo como consecuencia la agregación y articulación de un bloque organizado de resistencia a las iniciativas recentralizadoras y al proyecto político del MAS por parte de comités cívicos y prefectos ( Consejo Nacional Democrático-CONALDE). Este hecho indispone y tensiona nuevamente al país, coloca el tema regional nuevamente en el centro de la controversia, conspira contra la Asamblea Constituyente y la posibilidad de sellar un pacto de cohabitación y de responsabilidad compartida en la gestión de políticas sociales y de desarrollo por parte de las instituciones gubernamentales nacionales y departamentales. El conflicto que comenzó con manifestaciones directas e indirectas de hostigamiento,

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ataques y contraataques mutuos se ha instalado, y por el momento no existen elementos que razonablemente permitan pronosticar su superación.

6.

Reflexiones Finales

En junio del año 2005, la entonces ministra Sin Cartera responsable de Participación Popular, Gloria Ardaya26, ante la inminente elección de prefectos ya convocada identificaba los desafíos institucionales y políticos que este proceso de empoderamiento del nivel intermedio implicaría. Ya entonces, el ministerio preparaba un conjunto de medidas preventivas y acciones que debían encararse en la transición entre tanto se defina una nueva Constitución, se realicen ajustes en el Régimen Territorial y se delimiten competencias, atribuciones y responsabilidades. En su Informe de Gestión señalaba las metas generales a buscarse en la compleja transición anunciada en los siguientes términos “empoderar a los prefectos”, “sostener la incertidumbre económica y social que pueda acosar al país en el período de realización de la Asamblea Constituyente”, “Buscar un acomodo no traumático entre niveles de gobierno” o “generar alianzas propositivas y positivas de corte productivo que apoyen la consolidación democrática” (Pág. 12). La historia y la visión de la transición del Poder Ejecutivo de entonces cambiaron radicalmente una vez conocidos los resultados electorales y a partir del traspaso de las responsabilidades de gobierno a las autoridades electas en el país en enero del año 2006. 26

Ardaya, Gloria. Informe de Gestión. Ministerio Sin Cartera de Participación Popular. Junio 2005.

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¿Qué hacer para posibilitar una transición que aminore el ya crónico ciclo de conflictividad política intragubernamental? Como respuesta a esta difícil interrogante se ensayan, a modo de conclusión y recomendaciones, algunas propuestas puntuales, no sin antes reconocer que, a estas alturas, se interpreten como expresión estéril de voluntarismo y falta de objetividad. •

El gobierno central deberá reconocer y aceptar que no será posible la construcción de un nuevo pacto político al margen de las tensiones y demandas de orden territorial.

•

Demandar se recupere y restituya, en esta compleja transición, la plena vigencia del D.S. 28666, dictado por el propio gobierno en fecha 5 de abril del año 2006, que crea el Consejo de Coordinación entre presidencia y prefectos de departamento y procedimientos concertados para la delegación y transferencias de competencias. A la fecha, este instrumento normativo que ratifica los principios de subsidiariedad y concurrencia ha sido superado por la dinámica y tensiones políticas.

•

Promover mecanismos de concertación para replantear y reequilibrar asimetrías interdepartamentales y verticales al modelo de transferencias fiscales al nivel subnacional. Un nuevo pacto redistributivo de la renta fiscal hidrocarburífera es necesario. Sin embargo, deberán no sólo buscarse escenarios que superen la lógica de enfrentamiento e imposición tal como ocurrió con la propuesta de recorte de la Renta Dignidad sino sinceramiento respecto a las agendas visibles y ocultas en uno y otro bando, así como disponibilidad al diálogo y superar la lógica maniquea imperante. 117

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•

El Senado Nacional, en tanto Cámara de Representación Territorial, debería jugar un rol de mayor visibilidad e iniciativa política para proyectarse como espacio de resolución de las controversias inevitables entre el gobierno central y regiones; así como ejercitar las prerrogativas de gestión y fiscalización que corrijan los problemas y obstáculos de la gestión prefectural. Debiera convertirse en escenario que convoque a líderes departamentales a proyectar con visión nacional los esfuerzos desplegados por los departamentos. Por otro lado, debiera constituirse en un espacio facilitador del diálogo interregional, de los sectores productivos y de las instancias de planificación del gobierno central, prefecturas y sistema asociativo municipal. El reposicionamiento político del Senado, su justificación y legitimidad institucional como cámara territorial y de contrapeso, pasa por asumir un rol proactivo y catalizador de esta conflictividad, más aún cuando su eliminación y descalificación sistemática forma parte de la propuesta de reforma del Poder Legislativo por parte del MAS.

•

Recuperar y visualizar las experiencias de desconcentración, mecanismos de compensación solidaria y distributivos intradepartamentales desarrolladas en diversos departamentos por los prefectos, en particular de los modelos promovidos por los prefectos de Santa Cruz, Tarija y Cochabamba.

•

Anotados los múltiples factores que intervienen en el conflicto, se recomienda desestimar y evaluar críticamente la propuesta de elegir mediante voto directo a los sub

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prefectos provinciales. Este hecho, implicaría el riesgo de profundizar dinámicas localistas, reproduciendo fracturas y dificultades en la gestión política del departamento. Se podrían ensayar modalidades participativas diferenciadas de designación – ternas o consultas territoriales- en función de las características sociales y demográficas diversas de las provincias o conjunto de provincias (regiones) en todos y cada uno de los departamentos. •

La ausencia de factores de cohesión y centralidad nacional, la fragmentación y presencia inusitada de fuerzas centrífugas, obligan a evaluar la posibilidad de introducir reformas al Poder Legislativo y al sistema de representación político. Se plantea madurar e instalar el debate sobre la elección, en circunscripción nacional, de una cuota de representantes (Diputados) mediante un sistema proporcional de lista abierta (voto preferente o personalizado). Similar lógica de representación territorial más ampliada, debiera introducirse a los entes representativos y deliberativos subnacionales.

•

Promover el seguimiento y sistematización de la tipología y carácter múltiple de los conflictos políticos entre el gobierno central y las prefecturas, así como el comportamiento de las tensiones intraregionales. Axial mismo, impulsar el análisis y estudio de la normativa legal “recentralizadora” así como de los procesos jurídicos legales y administrativos contenciosos en materia competencial y territorial, promovidos ante el Tribunal Constitucional u otras instancias institucionales del gobierno.

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Finalmente, hecha esta aproximación sobre origen y carácter del conflicto político entre gobierno central y prefectos y, siendo evidente la existencia de una vasta y compleja arquitectura legal construida en materia de descentralización, queda claro que parafraseando a Rousseau, en la Bolivia de hoy, pese a los esfuerzos desarrollados, vivimos gobernados por hombres con sus contradictorias virtudes y ambiciones y no así por las leyes. La transición continúa.

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REGIONALIZACIÓN DE LA POLÍTICA Y REGIONALIZACIÓN DEL PODER - Los nuevos parámetros de la política en las regiones -

único ni, por sí mismo, el determinante. En todo caso, un factor general y decisivo para el sistema político regionalizado que se va formando es la emergencia del proceso de autonomías departamentales en un contexto de empoderamiento regional y de ausencia de un sistema de partidos nacionales. Esto último, a su vez, fruto de la descomposición del sistema de partidos que se formó durante las primeras dos décadas del proceso democrático, cuyo sustrato básico fue la presencia y el protagonismo de los tres partidos (MNR-ADN-MIR) que estructuraron el trípode de poder de la llamada democracia pactada. Pero también de la dificultad que está encontrando el intento de llenar el vacío que dejan dichos partidos a través de las nuevas agrupaciones que emergen en el escenario político.

Henry Oporto Castro*

Es de perogrullo decir que la política en el ámbito de las regiones del país está cambiando, y notablemente. ¿El por qué de este cambio y cuáles son los nuevos parámetros de la política regional? Es la cuestión que me propongo abordar en el presente artículo. La cuestión central de este tiempo en Bolivia es la regionalización de la política y, con ello, la regionalización del sistema de poder. Ambos fenómenos convergen, interactúan y se soportan mutuamente, como trataré de mostrar en las líneas que siguen. Por cierto, no todo es consecuencia de la elección democrática de los prefectos. Este hecho es sin duda el más visible, pero no es el *

Sociólogo, analista político y entendido en temas de desarrollo. Autor de varios libros, ensayos y artículos.

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No hay duda que la transición política está recién a medio camino y, por ahora, con un futuro incierto. De cualquier manera, la relevancia política que han ganado los prefectos en los departamentos del país, se explica fundamentalmente por los progresos que registra el proceso de instalación de autonomías departamentales. Convengamos en que tal relevancia se asienta en tres circunstancias: i) la elección democrática de los prefectos; ii) el referéndum de las autonomías departamentales; iii) la creación del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Tres hechos medulares que ya han sentado los cimientos del proceso autonómico territorial. Desde ya, la constitución de las autonomías departamentales es un proceso que está en curso y avanzando progresivamente, a pesar de la resistencia que opone el poder central representado por el gobierno de Evo Morales, y casi siempre en tensión y confrontación con éste, sin siquiera esperar por la reforma de la CPE que debe consagrar el marco constitucional del régimen de autonomías territoriales.

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Recordemos que la elección en las urnas de los prefectos, realizada el 18 de diciembre de 2005, ha investido a estas autoridades de una legitimidad indiscutible, que antes no tenían, fortaleciendo su poder político como cabezas de los gobiernos departamentales en formación. Desde esta nueva posición, los prefectos se han constituido en los principales referentes de la política regional e, incluso, de la oposición política al gobierno nacional de Evo Morales.

que se asigna a los departamentos (el 35.2 corresponde al TGN), las prefecturas se llevan el 32.8 por ciento y los municipios el 20 por ciento.

A su turno, el referéndum autonómico, celebrado el 2 de julio de 2006, con su resultado departamental vinculante a la Asamblea Constituyente, ha sancionado un marco legal para el funcionamiento de los gobiernos departamentales autónomos. De hecho, la pregunta contemplada en la Ley 3365 del 6 de marzo de 2006 o Ley del Referéndum por Autonomías Departamentales, señala los lineamientos generales del régimen de autonomías. Tanto así que en los cuatro departamentos en los que gana el SI (Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando), se asume que en la pregunta del referéndum está ya establecido el ordenamiento legal básico para la conformación de los gobiernos departamentales. En la práctica, tal presunción orienta la actuación de los prefectos y de sus equipos institucionales. Lo mismo puede decirse en alguna medida de las prefecturas de los otros departamentos que votaron NO a la pregunta del referéndum, lo cual no deja de ser curioso. Por su parte, la creación del IDH, dispuesta por la nueva Ley de Hidrocarburos de 2005, se ha transformado en la base de la autonomía financiera a que aspiran los departamentos con gobiernos autónomos; en consonancia con la definición del régimen autonómico contenida en la Ley del Referéndum. Téngase presente que de acuerdo a la mencionada ley y sus decretos reglamentarios, la distribución del IDH favorece muy especialmente a los departamentos. Del 64.8 por ciento

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Es así como se han ido estableciendo las condiciones básicas y necesarias –aunque no suficientes- para que el proceso de conformación de los gobiernos departamentales despegue y se acelere, de tal manera que a estas alturas se puede decir que este proceso se ha tornado, al menos para las regiones del oriente y el sur (la “medialuna”), en una conquista difícilmente reversible. Así pues, el desenvolvimiento del proceso de las autonomías departamentales -con una enorme fuerza en unas regiones, y más tímida y contradictoriamente en las otras-, es el nuevo marco político que redefine las relaciones entre los poderes regionales y el poder central, así como los cambios en la estructura de poder dentro de los propios departamentos, lo que incluye a los partidos políticos y a los poderes fácticos (comités cívicos, organizaciones económicas y sociales).

Empoderamiento de la regiones: una perspectiva histórica Pero no es posible entender el creciente poder que van adquiriendo la regiones en Bolivia, si no se analiza la trayectoria histórica de las últimas tres décadas. En efecto, los cambios suscitados durante este período, bajo el influjo de factores internos y externos, son cambios que afectan sustancialmente a la estructura productiva, la organización del espacio económico, el sistema político, y la posición y el peso específico de las regiones y departamentos en el escenario nacional, así como la forma y condiciones de la vinculación del país con el mundo y con su entorno externo inmediato.

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Es Gustavo Fernández quien mejor ha descrito las características de los cambios geopolíticos internos que marcan a la Bolivia de este comienzo del Siglo XXI1. Según nos recuerda Fernández, la estructura productiva de la Colonia estuvo subordinada al modo de producción creado por la extracción minera. La agricultura, la industria, el comercio, la infraestructura, los sistemas de transporte, las ciudades, se desarrollaron en función a la minería de Potosí. Ese modo de producción determinó la organización del espacio económico y político entre Potosí y Lima. La articulación se produjo entre el centro de producción y la sede del poder colonial.

previsiblemente en el futuro, de los biocombustibles. Este es un polo exportador. A diferencia de la agricultura del pasado, la agricultura del oriente no está subordinada a la minería; tiene su propia dinámica, su propia lógica y su propia proyección. Este polo es parte de uno de los espacios agrícolas más dinámicos del planeta: el que gira en torno a la zona centro sur de Brasil. Una región que surgió tras la aparición de Brasilia y que se ha convertido en uno de los centros de mayor dinamismo productivo del mundo. El cambio importante que ello genera es que el eje de orientación geopolítica de este nuevo polo industrial está en el Atlántico.

Ya en la República, La Paz vino a ocupar el lugar de Lima, constituyéndose en el polo político del espacio económico que se estructura a partir de la minería de Potosí y Oruro. Y es también en La Paz donde se concentra el excedente nacional minero. “La condición de sede de gobierno de La Paz fue una confirmación de su condición original de eje de articulación del espacio económico. No fue al revés. El poder de La Paz derivó esencialmente de su ubicación geográfica, de su condición de puente de conexión con el mundo. Era un puerto seco con el mundo que lo conectaba con el Pacífico y, por esa condición geográfica, tuvo un papel central en el circuito comercial y productivo en torno a la minería. La suma de ese poder político, y su condición de centro de articulación del espacio económico, le dio la densidad demográfica que tiene”.

Por otra parte, es conocido el potencial que tiene el gas. Se trata de un nuevo polo económico que, como el agroindustrial del oriente, está mirando también en la dirección de la cuenca del Plata, del Atlántico, perfilándose como el nuevo modo de producción dominante del país. En la estructura productiva nacional, la minería sigue siendo un componente importante del desarrollo, pero no es el polo productivo dominante porque ya no define la forma como se articula el espacio económico nacional ni define, por sí mismo, cómo se concentra el poder político o el excedente económico”.

Fernández sostiene que después de 450 años, ese orden de cosas se ha transformado sustancialmente. “Se ha desarrollado un eje agrícola en el oriente, de exportación de madera, ganadería, soya y, 1

Véase su artículo “Bolivia: Nueva estructura de poder”, en Semanario Pulso, Número 416, del 21 al 27 de septiembre de 2007, Pág. 10-11.

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Como resultado del cambio en el eje de acumulación nacional, si hace 25 años el occidente minero (Oruro, Potosí y La Paz) aportaba con dos tercios de las exportaciones nacionales, actualmente su participación se ha reducido a la tercera parte del total nacional. Las nuevas exportaciones del oriente y el sur, en cambio, han crecido en relación inversa, representando actualmente más de las dos terceras partes. Según apunta Fernández, estos datos significan que la exportación per cápita de la “medialuna” sea ahora de 1.100 dólares,

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frente a tan sólo 323 dólares del occidente. Correlativamente, la participación poblacional del eje minero Potosí-Oruro-Chuquisaca, en el total nacional, se redujo de 35 por ciento en 1950 a sólo el 18 por ciento, el año 2001. Entre tanto, la población del oriente creció de 9 a 25 por ciento, en buena medida alimentada por la migración de los antiguos departamentos mineros hacia Santa Cruz y el norte oriental.

Bolivia de hoy. En sus palabras, no sólo falta un sistema de partidos nacionales, sino un núcleo de intereses convergentes. “Si se mira el mapa –nos dice- los tres polos económicos (agroindustria, gas y minería) se orientan en distintas direcciones. Es en ese molde regional o regionalista que se va a estructurar el nuevo pacto social y el nuevo sistema político”. En realidad es el proceso que actualmente está en marcha, añadiría yo.

Sin duda, son transformaciones profundas que repercuten, a su vez, en las estructuras sociales, económicas y políticas. El proceso autonómico a paso acelerado Desde luego que tales mutaciones en la organización económica y política, en el mapa demográfico, y en los equilibrios internos del poder, han creado una marcada tensión entre el poder central y los poderes regionales, configurándose como la contradicción dominante en Bolivia. Desde esta lectura histórica y geopolítica, Fernández llega a la misma conclusión formulada líneas arriba: al colapsar los partidos conocidos como tradicionales (ADN, MIR y MNR), han desaparecido los partidos nacionales y el sistema político ha tendido a disgregarse. De ahí que este sea otro factor coadyuvante en la ruptura del núcleo de cohesión nacional alrededor de La Paz, puesto que el mismo MAS se habría inhabilitado para esta misión al haber roto vínculos con las ciudades –con la excepción notable de La Paz y El Alto-; dado que la mayoría de la población urbana concentrada en las principales ciudades y las áreas metropolitanas rechazan el modelo comunitaristaindigenista y el proyecto de concentración del poder político que defiende el partido gobernante.

Queda claro que el proceso de formación de las autonomías departamentales posee una base histórica que hunde sus raíces en los cambios estructurales de las últimas décadas, que han reconfigurado la geopolítica nacional, en los términos anotados por Gustavo Fernández. Sin embargo, la descentralización política bajo la forma de autonomías departamentales, es también el desemboque al que se encamina el proceso de descentralización territorial que se viene produciendo en Bolivia desde mediados de los años noventa.

El análisis de Fernández concluye enfatizando la pérdida del núcleo de cohesión nacional como un problema sustantivo para la

Como se sabe, la demanda de descentralización acompaña a la democracia boliviana desde su misma reconquista en 1982. Fue, en los hechos, la primera reforma del Estado que se planteó para fortalecer el sistema democrático. En 1994 se dio un giro en el enfoque de la descentralización al promoverse desde el Estado, a través de la Ley de Participación Popular, una política de descentralización con base municipal que terminó desplazando la conformación de gobiernos departamentales. Una década después, la reivindicación descentralizadora está de vuelta, pero esta vez de la mano de los

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movimientos regionales que levantan la bandera de las autonomías departamentales.

económicos y recursos humanos. El problema principal de la organización territorial del Estado boliviano es que el nivel departamental ha permanecido por mucho tiempo estrangulado, no precisamente por los tamaños de los territorios de los departamentos que son más bien enormes, sino por la debilidad de las prefecturas para gestionar el desarrollo departamental y establecer un contrapeso político fuerte en el nivel intermedio, que haga posible el funcionamiento de un sistema de relaciones intergubernamentales y territoriales más balanceado.

Ahora bien, no hay duda que el esfuerzo descentralizador de los años noventa, tiene éxitos y fracasos. Los primeros han de apuntarse sobre todo a los logros de la Participación Popular en el ámbito municipal. Los segundos, en cambio, hay que atribuirlos a las limitaciones y obstáculos que ha encontrado la Descentralización Administrativa en los departamentos2. Desde una perspectiva general, hay que rescatar el hecho de que el país ha avanzado en la dirección de implantar un sistema descentralizado y territorializado de gestión pública, superando parcialmente el centralismo secante del pasado y también sorteando en algún grado la disgregación del sector público en el territorio. No obstante ello, el camino transitado muestra una serie de problemas que desbordan el andamiaje institucional creado y que, por lo mismo, presionan por nuevos cambios: Se ha visto, por ejemplo, que el fortalecimiento municipal no asegura, por sí mismo, el crecimiento económico y, sin éste, los municipios no son viables. Lo más importante, sin embargo, es aceptar que el desarrollo económico no es posible sólo en el ámbito local, ni tampoco siquiera el desarrollo de las áreas rurales, menos aún cuando los municipios son pequeños en población y pobres en activos

2

Para un balance de la ejecución de las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, véase, Henry Oporto: “La Participación Popular y los dilemas de la Descentralización, en Opiniones y Análisis: Balance y Perspectivas de la Descentralización Municipal, Fundación Hanns SeidelFUNDEMOS, La Paz, 2004.

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En la lógica de la política de descentralización administrativa, las prefecturas debían jugar un papel de articulación de los municipios y con el Poder Ejecutivo. Sin embargo, esto no ha sucedido por los obstáculos políticos y las propias limitaciones institucionales que han rodeado el funcionamiento de las prefecturas, en los límites de las competencias que les fueron asignadas por ley. La experiencia indica que la debilidad del nivel departamental es proporcional al reducido poder político de las prefecturas y sus abrumadoras falencias de gestión. La relación entre prefecturas y Poder Ejecutivo ha sido tradicionalmente de fuerte dependencia política y funcional, advirtiéndose que en ausencia de un nivel intermedio de gobierno, se reproduce el centralismo y se refuerza el localismo, debilitándose en última instancia la capacidad del conjunto del Estado. Esta es la realidad que hoy día está siendo puesta en entredicho. Por otra parte, con la coyuntura de crisis política y social de los últimos años, han rebrotado identidades regionales pre-existentes o en formación, que ahora más que nunca dejan sentir su fuerza en el planteamiento de mayor descentralización y autonomía. La importancia de este fenómeno no se puede subestimar. El proceso de descentralización está apremiado por responder a la necesidad de dar

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expresión política a este tipo de identidades regionales que aspiran a encontrar formas de autogobierno.

Así pues, el movimiento por autonomías departamentales está profundamente marcado por este contexto de crisis y disgregación nacional.

Estas consideraciones son útiles para entender por qué la demanda de descentralización sigue siendo una demanda insatisfecha. La fuerza que ha ganado la demanda autonomista, tiene explicaciones históricas y coyunturales. Se trata, por cierto, de un movimiento con raíces hondas en ciertas regiones, que además ha logrado una renovada legitimidad en un momento de quiebre y desmoronamiento estatal. Pero también es evidente que la demanda autonomista está impregnada de un sentido defensivo. Es la reacción política de una parte del país ante lo que considera son amenazas u obstáculos a sus aspiraciones de desarrollo, en un escenario de inestabilidad política y de tensiones regionales, sociales, étnicas, políticas e ideológicas. Amenazas y obstáculos que hoy se asocian sobre todo al proyecto político del gobierno de Evo Morales de reconcentración del poder económico y político en el Estado central. Es más, al intensificarse los conflictos sociales y políticos de los últimos años, se ha tornado más notoria la escisión del país en dos regiones muy diferenciadas: el occidente altiplánico versus el oriente y el sur. Como ya se dijo, esta última región reacciona con un sentimiento defensivo y de autoprotección frente a lo que se percibe como el occidente en caos y en decadencia económica, que además le “exporta” población desocupada y con tradiciones culturales ajenas a las suyas propias. En estas condiciones, el centralismo aparece como un chivo expiatorio de los males nacionales. Y el país en su conjunto está moviéndose en medio de hondas divisiones regionales, sociales, étnicas, políticas y corporativas, de manera tal que la acción de fuerzas centrífugas y polarizantes se hace cada vez menos contenible. 131

Cambia el mapa político Si bien la tendencia ya se venía insinuando desde hace algún tiempo, ahora es más evidente que el mapa político nacional ha cambiado, y que el sentido de este cambio es contrario al poder central y sí favorable a las regiones autonomistas. Esto mismo es lo que reflejan algunas encuestas recientes3. Si en el referéndum de julio de 2006, cuatro de los nueve departamentos votaron a favor de las autonomías departamentales, ahora son siete (incluidos Cochabamba, Chuquisaca y Potosí) los que se adhieren al régimen autonómico, con sólo dos (La Paz y Oruro) que se mantienen en posición contraria. El resultado sería un categórico 7 a 2 a favor de las autonomías departamentales. El gobierno, en su negativa a la implantación de este nuevo sistema de gobierno, se va quedando en minoría. Es también relevante, siempre de acuerdo a la encuesta de Mori, que la mayoría de los ciudadanos señalen que quién manda en su departamento es el prefecto y no el presidente Evo Morales. Y es relevante porque indica cómo ha evolucionado la percepción ciudadana con respecto a la estructura de poder en Bolivia. Las regiones se 3

En particular son muy elocuentes los resultados de la investigación de septiembre de equipos MORI Consultores Asociados: “Informe Especial de Opinión Pública”.

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perciben cada vez más empoderadas, a la par que se debilita la percepción del gobierno nacional, encarnado en la figura del presidente, como factor determinante de poder. Una conclusión salta a la vista: se ha ampliado y fortalecido el bloque de regiones contrarias a las posiciones asumidas por el gobierno de Evo Morales, sobre todo en un tema crucial del proceso político como es el debate sobre las autonomías departamentales, conformándose un entorno cada vez más precario y difícil para la gobernabilidad, donde la tónica dominante es la confrontación gobierno central vs. regiones, y más específicamente, el duelo Gobierno-Santa Cruz.

A partir de entonces, una pequeña “guerra fría” se ha venido librando, con dos fuerzas relativamente equiparadas y controlando sus respectivos territorios –el gobierno mandando en occidente, y el movimiento autonomista en la “medialuna”-, y desde allí tratando de incursionar en el territorio contrario, para ganar posiciones, acrecentar las fuerzas propias y debilitar al adversario. En rigor, una guerra de posiciones; en términos políticos, se entiende.

Para entender en toda su significación estos hechos, recordemos la tesis del empate catastrófico, según la cual en Bolivia se da un marcado y tenaz equilibrio de fuerzas entre dos polos antagónicos con capacidad de contención mutua, pero donde ninguno puede imponerse totalmente sobre el otro, por lo que, y ante la dificultad de llegar a una solución de compromiso, la situación ha derivado en inestabilidad, crispación y extrema incertidumbre, proclive a desembocar en eventos de fuerza y violencia. Ahora bien, con la llegada de Evo Morales al poder se pensó que la correlación de fuerzas se inclinaba a su favor, y de hecho toda la estrategia de su gobierno ha estado dirigida a lograr su empoderamiento total, derrotando ya no sólo táctica sino estratégicamente al polo opositor. Sin embargo, pronto se vio que aquello no era posible; que la oposición aglutinada alrededor de Santa Cruz y el movimiento autonomista tiene capacidad de frenar el proyecto político del MAS y, finalmente, de reequilibrar fuerzas. Esto ya fue evidente en el referéndum autonómico, y se ratificó en diciembre de 2006, cuando la movilización de las regiones neutralizó la intención de aprobar la nueva Constitución por mayoría absoluta y no por dos tercios de votos, como manda la Ley. 133

Pues bien, a la luz de los recientes acontecimientos políticos, quedan pocas dudas de la alteración que se ha producido en la relación de fuerzas, con una sucesión de reveses para el gobierno. El movimiento regional, por su parte, viene dando pruebas de poderío, mostrando su determinación de resistir al gobierno. Así pues, quien ha avanzado posiciones es el movimiento autonomista que ahora conforma un bloque de siete departamentos, en tanto que el predominio del MAS se ha reducido a La Paz y Oruro, los bastiones duros del gobierno. El nuevo escenario político tiene varias connotaciones. En términos de gobernabilidad, ahora es más nítido que el gobierno de Evo Morales –a pesar de su relativa fortaleza electoral- es un gobierno frágil, con un poder de decisión limitado y sin control del territorio nacional. En términos estratégicos, el proyecto político del MAS no tiene como ganar esta partida, y ha perdido rumbo. En cuanto a la Constituyente, no hay forma en que las fuerzas oficialistas puedan imponer su proyecto constitucional por encima de la oposición política y regional, con lo cual ha entrado en un callejón sin salida. De este modo, se puede ver que el margen de maniobra que le queda al poder central se ha estrechado mucho. En esto consiste esta nueva etapa de la crisis nacional en que está sumida Bolivia desde hace varios años, y que cada vez más se parece a un atolladero.

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Un sistema político regional en ciernes En el contexto de los avances hacia las autonomías departamentales, es indudable que estamos en los prolegómenos de la formación de sistemas políticos regionales o descentralizados. Este proceso viene favorecido por varias condiciones. Destaquemos algunas: Primero, la competencia electoral ya iniciada con la elección de prefectos, presiona a la constitución de un espacio político particular en cada una de las regiones del país, espacio éste que ya no es una mera extensión del espacio político nacional. Esta tendencia se acentuará aún más con la plena conformación de gobiernos departamentales autónomos que pondrán en juego la elección tanto de los prefectos o gobernadores como la de los representantes a la Asamblea Departamental, también elegidos por el voto popular. Segundo, el empoderamiento actual de las regiones ha consolidado la estructuración de bloques cívico-regionales en los distintos departamentos del país. Incluso en aquellos que, como La Paz, carecen de la tradición de un movimiento cívico ampliamente representativo. La elección de prefectos no ha debilitado esta forma de coaliciones de intereses y de actores; más bien ha tendido a reforzarla. La ecuación que se observa es que regiones fuertes, refuerzan la identidad y la lealtad regionales. Estos sentimientos tienden a ser más fuertes en la medida en que los movimientos regionales se ven enfrentados al poder central, como ocurre últimamente. Así, el sometimiento y la lealtad con la región son ahora más fuertes que el interés nacional o que la lealtad ideológica. Lógicamente que un escenario como éste es un caldo de cultivo para la emergencia de actores políticos regionales.

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Tercero, en realidad los nuevos actores políticos regionales ya están en escena, sobresaliendo dos clases de actores: i) los partidos políticos, o mejor dicho las expresiones locales de los partidos políticos con mayor influencia nacional (especialmente PODEMOS y el MNR, ya que el MAS es un caso diferente), que tienen un comportamiento crecientemente autónomo con respecto a sus jefaturas o mandos nacionales; ii) las agrupaciones ciudadanas que se han constituido para la elección de prefectos y que ahora afrontan el dilema de consolidarse como partidos políticos locales. El camino de la formación de sistemas políticos regionales con sus protagonistas actuales, está pues abonado. Lo que resta por verse es la fortaleza institucional que puedan adquirir y, desde luego, la calidad de la política regional. En teoría, la descentralización política y la creación de gobiernos departamentales deben favorecer la democracia política y la legitimidad de las instituciones, acercando el poder a los ciudadanos y a los territorios locales. Esto ya se insinúa y se percibe en la experiencia boliviana de la descentralización municipal y de los mismos avances en la descentralización departamental. Sin embargo, es un proceso no exento de contradicciones ni de riesgos. Quizás el peligro mayor sea la reproducción de un sistema político caudillista e institucionalmente frágil, en ausencia de estructuras políticas fuertes, representativas y estables. De hecho, eso es lo que viene sucediendo en el escenario político departamental y municipal. Por ejemplo, las agrupaciones ciudadanas creadas instrumentalmente para la elección prefectural, difícilmente sobreviven como entidades políticas; varias de ellas reproducen las peores prácticas de caudillismo, patrimonialismo, clientelismo y prebendalismo.

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Esto trae aparejado un segundo riesgo: que dada la debilidad de la representación política local, el poder político descentralizado tienda a perder autonomía con respecto al poder de los intereses económicos, de los grupos corporativos y sindicales y a la capacidad de presión de todos ellos.

En consecuencia, no se trata ya solamente de que la política se regionalice. Esto es connatural a la descentralización política. La cuestión que está en juego es la regionalización del sistema de poder, que es algo diferente porque implica, en el caso boliviano, el debilitamiento del Estado y la dilución de un proyecto nacional. Sin embargo, este es un dato de la realidad, y no tiene sentido lamentarse. Es mejor asumir los hechos como son y tratar de actuar sobre ellos, a fin de encauzar las cosas en una dirección en la que la regionalización de la política no tenga efectos perversos; y ante todo que no acentúe la desarticulación nacional y la fragmentación del Estado.

Regionalización de la política y regionalización del poder De cualquier manera, la regionalización de la política es un dato central de la realidad política actual. Hay que subrayar que la regionalización de la política corresponde y es una manifestación de la pauta regional o regionalista de la reconstitución de la estructura productiva y económica y del sistema de poder que se viene dando en el país, con una consecuencia medular que es la dilución de un núcleo de vertebración y cohesión nacional. Este fenómeno queda reflejado no únicamente en la falta de un sistema de articulación política alrededor de partidos nacionales y con orientación centrípeta, sino también en la carencia o la debilidad de una base de intereses convergentes en el largo plazo, dadas las tendencias centrífugas en que se mueve la economía boliviana y sus principales polos de acumulación (gas, agroindustria y minería). Como ya se dijo, ello explicaría también que no existan partidos nacionales, puesto que la lucha política ahora se da entre regiones y entre éstas y el gobierno central, en gran medida como un disputa por el control y el beneficio del excedente económico4. 4

En este contexto, Gustavo Fernández apunta que “la actual reacción del departamento de La Paz al pretendido traslado de la capitalidad a la ciudad

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El empoderamiento de las regiones, en un momento de dispersión de los ejes económicos, demográficos y políticos del país, plantea un doble reto. De un lado, existe la necesidad imperiosa de reencontrar puntos de convergencia de los intereses y los proyectos regionales en acción. A diferencia del pasado, esta no parece ser ya una tarea para un Estado nacional reconstituido. En todo caso, parece más lógico esperar que la reconstitución del Estado provenga más del impulso de desarrollo de las propias regiones. En ese sentido, hoy más que nunca es pertinente pensar en un pacto regional, un pacto territorial de regiones descentralizadas, autónomas y con decisión de construir por sí mismas su desarrollo, como el camino para restablecer y fortalecer un núcleo de articulación nacional. de Sucre, puede ser interpretada como una reacción conciente o inconsciente al desplazamiento del eje económico del país hacia Santa Cruz, alimentado por la demanda cruceña de la autonomía departamental que, en pocas palabras, quiere decir la retención mayor del excedente producido por su riqueza. Desde esa perspectiva puede verse a la “nacionalización” del gas como un intento de recuperar el control de la comercialización y del excedente del gas para el centro del poder político, que está aún en La Paz, sustrayéndolo de las regiones y de las compañías transnacionales”.

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Por otra parte, el desafío es la recomposición del sistema de partidos políticos como el eje de un sistema de intermediación política. Sin duda que ello requiere de partidos nacionales con amplia inserción social y presencia territorial. Partidos que aporten una visión nacional y cuya referencia principal sean los intereses del Estado boliviano, de modo que puedan ejercitar un necesario contrapeso a las fuerzas y los intereses regionales y locales. Sin embargo, esto también pueda que no pase de un buen deseo. Quizás lo realista es esperar que el impulso de la reconstitución del sistema de partidos provenga en buena medida de las regiones y de los procesos de descentralización política que allí operan. Ya que esta es una posible vía de evolución del sistema político, el país va a tener que aprender a convivir con formas de gobierno más complejas donde los actores políticos regionales adquieren mayor protagonismo. La cuestión es ver si un proceso autonómico en las regiones va a favorecer a una mejor articulación de intereses sociales, sectoriales y territoriales y, en consecuencia, a generar niveles de representación política más legítimos y democráticos.

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RETOS FISCALES PARA EL NIVEL INTERMEDIO

departamento, se proponen posibles escenarios de solución y se plantean los retos pendientes por agendar, con especial énfasis respecto a la justa distribución de ingresos fiscales del nivel intermedio.

Marco Zapata Cusicanqui* Reformas propuestas constituyentes

Antecedentes y problemática En Bolivia para el año 2006 los ingresos públicos que dispusieron prefecturas y municipalidades alcanzaron, en promedio, a Bs. 1.173 por habitante, pero tales ingresos han sido distribuidos de una manera muy desigual: en Pando este indicador representa Bs. 6.192 y en Tarija Bs. 3.407, mientras en La Paz sólo llega a Bs. 872 y en Santa Cruz a Bs. 888. El principal factor para que se den estas inequidades son algunos sistemas de transferencias sistemáticas – principalmente la distribución del IDH - que fueron instauradas sin tomar en cuenta factores de población, pobreza, extensión territorial o infraestructura básica. En el presente trabajo, se realiza un análisis sobre la distribución de las principales fuentes de ingresos públicos para las prefecturas de *

Marco Zapata es economista, especialista en políticas públicas. Trabajó durante 15 años como servidor público, consultor y asesor en los Fondos de Inversión y Desarrollo, Viceministerios de Participación Popular, Inversión Pública, Electricidad y Ministerio de Desarrollo Sostenible. Hace cuatro años se desempeña como consultor independiente, habiendo efectuado investigaciones para distintos clientes públicos y privados en temáticas tales como las relaciones fiscales intergubernamentales, gestión pública, proyectos de desarrollo, inversión pública y regulación.

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Las autonomías departamentales son un hecho consumado a partir de la decisión tomada en el referéndum vinculante del 2 de julio de 2006. A partir de esa fecha, cuatro departamentos tomaron la decisión de autogobernarse sin la intervención de la administración central, donde sus autoridades recibirán, a partir de la aprobación de la nueva Constitución Política del Estado y sus Leyes complementarias, competencias ejecutivas, atribuciones normativas administrativas y recursos económico-financieros. Dado que a la fecha el partido en funciones de gobierno aprobó “en grande” el índice del texto constitucional sin que el mismo sea conocido de manera pública, para el tema fiscal - financiero tomaremos en cuenta el principal referente elaborado al respecto que es la propuesta redactada ‘por mayoría’ de la Comisión Nº 9 de Autonomías Departamentales, Regionales, Provinciales, Municipales e Indígenas; Descentralización y Organización Territorial. Para el efecto consideramos algunos de los planteamientos establecidos1: -

1

Existirá autonomía en los departamentos que votaron por el sí en el referéndum vinculante del 2 de julio de 2006 y en los gobiernos municipales de todo el país.

Ver texto completo en: http://www.constituyente.bo/comisiones01.php?c=9

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También podrán haber autonomías provinciales/regionales y en territorios indígenas originarios o campesinos, por decisión voluntaria de sus habitantes. El nivel central de Gobierno efectuará la definición de políticas generales en todos los ámbitos, legislación de leyes y poseerá competencias privativas. Los niveles subnacionales (prefectural, municipal, regional/provincial e indígena) podrán desarrollar la legislación básica nacional, en que cada nivel posee competencias exclusivas. Las facultades de los gobiernos autónomos permitirán: su autogobierno por medio de la elección democrática, universal, directa y secreta de sus autoridades; normativa, para dictar sus propias normas en el marco de sus atribuciones y competencias aplicables en el ámbito de su jurisdicción; y una facultad económica financiera, para la administración de sus recursos económicos financieros propios y los que les sean transferidos por el Estado. Las competencias sugeridas para los gobiernos departamentales son: •

Orientar y dirigir el desarrollo socioeconómico del departamento.

•

Establecer políticas y acciones ejecutivas que apoyen la realización de inversiones y financiamiento para proyectos y obras de infraestructura y equipamiento de impacto departamental.

•

Planificar y promover el comercio, industria, agroindustria, ganadería, desarrollo productivo, desarrollo rural y servicios. 143

-

•

Planificar, evaluar y desarrollar planes, programas y proyectos de educación y enseñanza.

•

Planificar, evaluar y desarrollar planes, programas y proyectos de salud.

•

Planificar, evaluar y administrar el régimen de recursos humanos de los sistemas de educación y salud.

•

Planificar y promover actividades deportivas y administrar su infraestructura.

•

Planificar y promover el desarrollo del turismo.

•

Planificar, gestionar y administrar la construcción y mantenimiento de carreteras y ferrocarriles.

•

Otorgar la personalidad jurídica a fundaciones, asociaciones, instituciones, cooperativas y organizaciones no gubernamentales.

•

Otorgar las autorizaciones, licencias y derechos de prestación de servicios públicos a instituciones, organizaciones no gubernamentales.

•

Planificar y administrar proyectos hidráulicos y energéticos.

•

Promover y proteger el patrimonio cultural, histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico, tangible e intangible.

En el tema impositivo indica que los impuestos se clasifican en: impuestos nacionales, departamentales, municipales y de

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territorios indígenas originarios. Los impuestos nacionales serán aprobados o modificados mediante Ley de la República a iniciativa del gobierno nacional o de la Asamblea Legislativa. Los impuestos departamentales serán específicos en algunos rubros y aprobados por el Concejo departamental, serán destinados a planes, programas y proyectos de fin específico. Por ejemplo, indica que el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor de los departamentos, municipios y universidades públicas, no podrá ser porcentualmente inferior al nivel vigente. -

En el tema presupuestario somete la aprobación de los presupuestos de entidades autónomas al Congreso Nacional.

Si bien el texto constitucional presentado permitiría la creación de impuestos de alcance departamental, los mismos deberán ser destinados y aprobados por el Poder Legislativo, debilitando así su propia autonomía y vulnerando así uno de los principios más elementales de cualquier forma de autonomía: su independencia económica. Por lo demás, el texto fiscal-financiero presentado por mayoría adolece de innovación por la falta de propuestas políticas para lograr equidad en la distribución de recursos públicos, no contiene elementos nuevos más allá de los actualmente vigentes y ciertamente no permitirá que exista una mejora en el manejo y transparencia de los presupuestos públicos.

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recursos propios tributarios el 17% de los ingresos totales, las prefecturas en este rubro sólo obtienen el 0,2% de los ingresos totales. Del cuadro llama la atención los ingresos propios no tributarios obtenidos por municipios y prefecturas, esto se debe a que se contabilizan en esa categoría los ingresos por regalías que en el caso de algunas prefecturas tales como Tarija, Potosí y Santa Cruz son porcentajes muy altos en relación a sus ingresos totales. No obstante, el principal ingreso subnacional son las transferencias internas recibidas, las cuales se constituyen en 74,1% y 53,8% del ingreso municipal y prefectural, respectivamente. Debe tomarse en cuenta que las transferencias prefecturales no incluyen las del TGN por concepto de gasto corriente social. Es llamativa la relación que existe entre los ingresos totales que reciben los municipios y prefecturas de los distintos departamentos, todas las prefecturas, entre si, tienen competencias homogéneas de gasto. Lo mismo sucede con los municipios: todos ellos tienen sus propias competencias comunes de gasto y distintas a las prefecturales. Tal como se muestra en Cuadro 1, el año 2006 en Bolivia, en promedio, la relación de ingresos era que por cada Boliviano (Bs.1) que disponían las prefecturas, los gobiernos municipales disponían de Bs. 1,36, pero a nivel departamental esa relación es completamente desigual.

Distribución de Ingresos subnacionales 2006 El Cuadro Nº 1 muestra la composición de los ingresos municipales y prefecturales. Los municipios logran obtener como

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Cuadro Nº 1 Ingresos municipales agrupados por departamentos y de las prefecturas departamentales Año 2006 – Cifras en miles de Bolivianos

Si consideramos los ingresos totales de los municipios de Chuquisaca (Bs. 420 MM) en relación a los ingresos de la prefectura del departamento (Bs. 341 MM) vemos que existe entre ambos un factor de 1,23, es decir que por cada Boliviano de ingreso prefectural, los municipios disponen de 1,23 centavos de Boliviano. Los temas más críticos son las relaciones de ingresos que existen en Pando y La Paz, en el primero el factor es de sólo 0,53, en cambio en el segundo el factor es de 2,80. El tener factores muy distintos al promedio nacional, da lugar a que existan instituciones de la misma jerarquía, con distinto grado de valoración e influencia en su propio departamento. Por ejemplo, la influencia que puede tener la prefectura de Pando en su departamento es muy distinta a la influencia de la prefectura de La Paz, pues en la primera sus ingresos representan el 65% de los ingresos fiscales totales del departamento, en cambio en La Paz los ingresos de la prefectura sólo representan el 26% de los ingresos fiscales totales departamentales. Manteniéndose las competencias simétricas, sin diferenciar entre las distintas prefecturas y municipios, no deberían existir contrastes tan grandes entre los recursos disponibles de cada instancia, pues de otra manera su rol estratégico en lo local o departamental será distinto, lo que también será generador de inequidades.

INGRESOS MUNICIPALES 2006 Ingresos Ingresos Ingresos Ingresos propios transferidos transferidos propios DEPARTAMENTO tributarios internos externos no tributarios totales CHUQUISACA 37.006,8 31.671,7 331.040,0 20.375,0 LA PAZ 434.387,5 113.055,0 1.088.140,0 52.149,3 COCHABAMBA 156.290,3 9.664,3 707.902,3 14.909,8 ORURO 36.521,2 7.847,1 234.330,7 1.428,6 POTOSÍ 28.911,6 19.539,3 380.224,8 16.143,1 TARIJA 53.159,1 15.741,6 692.403,8 13.008,0 SANTA CRUZ 311.547,1 117.837,7 866.410,9 103.760,2 BENI 28.379,1 25.052,7 310.864,1 3.131,9 PANDO 5.780,7 5.133,1 137.543,1 122,3 TOTALES 1.091.983,3 345.542,4 4.748.859,7 225.028,2 % 17,0% 5,4% 74,1% 3,5% INGRESOS PREFECTURALES 2006

INGRESO TOTAL MUNICIPAL 2006 420.093,5 1.687.731,7 888.766,6 280.127,7 444.818,8 774.312,5 1.399.555,9 367.427,8 148.579,1 6.411.413,6 100,0%

INGRESO Ingresos Ingresos Ingresos Ingresos TOTAL propios transferidos transferidos propios DEPARTAMENTO tributarios b PREFECTURAL externos no tributarios internos 2006 totales CHUQUISACA 653,7 69.468,1 253.734,7 17.233,4 341.089,9 LA PAZ 2.917,3 50.823,9 435.601,5 113.543,5 602.886,3 COCHABAMBA 5.924,1 259.032,5 331.532,9 18.449,4 614.938,8 ORURO 228,2 134.782,6 251.683,6 4.330,8 391.025,1 POTOSÍ 24,7 213.679,0 301.689,1 22.375,8 537.768,6 156,8 702.411,8 126.982,1 2.685,5 832.236,2 TARIJAa SANTA CRUZ 0,0 338.779,3 371.472,3 14.619,9 724.871,6 BENI 935,6 115.640,7 228.079,7 13.292,6 357.948,5 PANDO 260,1 57.451,8 220.218,4 4.060,0 281.990,3 TOTALES 11.100,4 1.942.069,7 2.520.994,2 210.590,9 4.684.755,2 % 0,2% 41,5% 53,8% 4,5% 100,0%

Fuente: Dirección de Contaduría, Ministerio de Hacienda 2007 a: Datos para el año 2005, no existen registros 2006. b: No incluye transferencias TGN en gastos corrientes para salud, educación y servicio social.

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Otro medio de valoración de las inequidades existentes, está dado por los ingresos fiscales percibidos por habitante en cada departamento. Para tal efecto el Cuadro Nº 2 presenta los ingresos per cápita totales obtenidos por los habitantes de cada departamento. Se debe tener cuidado con el análisis presentado, pues las cifras municipales contabilizan los ingresos propios recaudados, las mismas que son una fuente muy importante de ingresos para algunos municipios que hacen el esfuerzo de obtenerlos, contra otros que no obtienen nada o no hacen un mínimo esfuerzo.

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Cuadro Nº 2 Ingresos fiscales per cápita por departamentos para el año 2006 Cifras en miles de Bolivianos

Lo que hubiera sido esperado para medir la distribución de ingresos fiscales, considerando los ingresos propios, es que no se hubieran dado diferencias tan amplias, y de existir éstas sólo sean producto de los ingresos propios captados por los gobiernos subnacionales y no por las transferencias realizadas desde el gobierno central, situación que en realidad es la verdadera razón de las inequidades como en adelante analizaremos.

DEPARTAMENTO

CHUQUISACA LA PAZ COCHABAMBA ORURO POTOSÍ TARIJA SANTA CRUZ BENI PANDO TOTALES GINI

POBLACIÓN PROYECTADA 2006

INGRESO TOTAL MUNICIPAL

611.659 2.626.798 1.677.637 422.073 772.580 471.564 2.393.656 414.758 69.541 9.460.266,0

420.093,5 1.687.731,7 888.766,6 280.127,7 444.818,8 774.312,5 1.399.555,9 367.427,8 148.579,1 6.411.413,6

INGRESO TOTAL PREFECTURAL

INGRESO TOTAL 2006

341.089,9 761.183,4 602.886,3 2.290.618,0 614.938,8 1.503.705,4 391.025,1 671.152,8 537.768,6 982.587,4 832.236,2 1.606.548,7 724.871,6 2.124.427,4 357.948,5 725.376,3 281.990,3 430.569,4 4.684.755,2 11.096.168,8

INGRESO PER CÁPITA 2006 (Bs.)

1.244 872 896 1.590 1.272 3.407 888 1.749 6.192 1.172,9 0,31

Fuente: Elaboración propia sobre datos de la Contaduría del Ministerio de Hacienda, mayo 2007.

De acuerdo a las cifras presentadas, los habitantes del departamento de La Paz son los que menos recursos fiscales disponen, Bs. 872 anuales. Comparado con los habitantes de Pando que reciben Bs. 6,192 existe una diferencia de 610% entre la disponibilidad de recursos de los dos departamentos que marcan las diferencias más grandes. Además de los habitantes de La Paz, los habitantes de los departamentos de Santa Cruz y Cochabamba (los tres departamentos más poblados) son los que menores recursos per cápita disponen y los tres son los únicos que se encuentran en la parte inferior del promedio nacional de Bs. 1,173 por año.

Ingresos fiscales prefecturales Prácticamente las únicas fuentes de financiamiento prefectural son las distintas formas de transferencias por recursos de la venta o explotación de hidrocarburos, sin que por éstas exista ningún grado de esfuerzo fiscal. Durante los pasados 5 años, los ingresos prefecturales han experimentado un constante incremento derivado de la producción de hidrocarburos y la consiguiente recaudación impositiva, principalmente originada por el nuevo Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) vigente desde la promulgación de la Ley de Hidrocarburos 3058 durante el año 2005. El gráfico 1 muestra para el periodo 2000 – 2007 el espectacular incremento en los ingresos prefecturales y el monto previsto por el proyecto de presupuesto para la gestión 2008; luego, para el mismo 2008, la disminución que se esperaría por la disminución del 30% del IDH para el pago de la renta Dignidad; y también para el 2008, la disminución que sucedería de aprobarse el 14% para el financiamiento del Seguro Universal de Salud2.

2

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Ver una explicación con mayor detalle en el análisis de los recursos del IDH.

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Gráfico 1

es –por ahora- el gran ganador de esta lotería, pues prácticamente desde el año 2005 la suma de los otros ocho (8) departamentos del país, no igualan su ingreso por regalías, los pasados años Santa Cruz era el departamento más beneficiado.

Ingresos totales prefecturales Millones US$ 1.600,0 1.400,0

Cuadro Nº 3 Regalías departamentales para años elegidos – cifras en millones de US$

Millones US$

1.200,0 1.000,0 800,0 600,0

Serie2

CHUQUISACA

2000 5.5

2001 5.8

2002 2.7

TOTAL REGALÍAS 2003 2004 2005 3.4 4.9 4.8

2006 8.1

2007 8.5

2008 13.8

LA PAZ COCHABAMBA ORURO

0.1 19.6 4.7

0.1 20.1 4.4

0.5 17.7 4.3

0.6 22.7 3.5

1.5 30.5 3.6

1.5 29.8 5.8

4.7 31.3 16.0

3.1 32.9 16.0

6.1 33.8 15.2

POTOSÍ TARIJA SANTA CRUZ

2.6 7.5 24.4

1.4 13.9 26.4

1.5 18.5 23.5

1.9 37.9 26.6

3.7 65.8 28.6

6.2 78.9 32.6

26.2 98.9 40.6

24.7 173.7 46.5

65.2 167.3 45.3

4.2 2.0

4.2 2.2

3.9 2.1

5.5 2.7

7.7 6.7

11.0 5.4

14.5 7.3

15.7 7.8

15.5 7.8

70.5

78.5

74.7

104.9

153.1

175.9

247.6

328.9

369.9

PREFECTUR

400,0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008 ppto

568,5

663,0

540,8

640,8

701,8

901,6

1.192,1

1.526,0

1.549,8

2008 ppto 2008 ppto (-) (menos) renta renta dig (-) Dignidad seguro salud

1.518,1

1.507,8

Fuente: Ministerio de Hacienda. Ejecución presupuestaria 2000-2006, presupuesto reformulado 2007 y proyecto de presupuesto 2008.

El análisis siguiente se efectúa para las principales fuentes de transferencias prefecturales, las cuales son las regalías departamentales, el Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), el Fondo de Compensación Departamental a las regalías y el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). Uno de los principales problemas que causa inequidad en la distribución regional de recursos fiscales, es la injusta distribución de regalías. En Bolivia, “los departamentos tienden a considerar a las regalías como sus recursos propios a pesar que no hicieron nada para crearlos; nadie sino la naturaleza ha planeado la ubicación de estos recursos naturales y fiscales como caídos del cielo. Esta fórmula de asignación tiene la naturaleza de la lotería”3. El departamento de Tarija

BENI PANDO TOTALES

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Hacienda de ejecución presupuestaria 2000-2006, presupuesto reformulado 2007 y proyecto de presupuesto 2008.

Para paliar esta mala política de asignación, producto de las presiones regionales, se creó con recursos del IEHD el Fondo Compensatorio Departamental (FCD) para subsanar la desigual distribución de regalías departamentales recibidas de manera per cápita4. 4

3

Prud’homme, Remmy; Relaciones Fiscales Intergubernamentales en Bolivia, Banco Interamericano de Desarrollo; 2001; Pág.30.

151

No debe olvidarse que la Constitución Política del Estado establece en el art. 36 que “Son de dominio originario del Estado,.., el suelo y el subsuelo con todas sus riquezas naturales, …”

152

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El objetivo central del FCD es compensar a las regiones menos favorecidas para que logren alcanzar el promedio nacional desde un punto de vista per cápita. Pero lo desatinado de este Fondo, es que sea el TGN, con una pequeña porción de sus recursos por IEHD, el que tenga que hacer la compensación vertical para las regiones, logrando sólo compensar un pequeño porcentaje del monto necesario para lograr llegar al promedio nacional.

Gráfico 2

(Cifras en Millones de US$) 400 350

Millones de US$

El problema se da porque del IEHD sólo se destina un 10% para el FCD, entonces la cantidad de recursos disponibles no alcanza a compensar por las regalías no recibidas a los otros departamentos no tan afortunados por la naturaleza. Para el año 2008 está prevista una compensación de sólo $us. 23 MM de los $us. 189 MM necesarios para lograr una adecuada compensación, es decir que sólo se compensaría el 12%.

Regalías departamentales y Fondo de compensación de regalías

300 250 200 150 100 50 -

El FCD, por los recursos disponibles, dista mucho de alcanzar su objetivo compensador con el que originalmente fue creado. El gráfico 2, muestra para el periodo 1996 al 2008, el crecimiento de las regalías departamentales, el monto compensado por el FCD y el monto calculado necesario para alcanzar el promedio nacional. El resultado de esta situación es que a medida que las regalías crecen y el IEHD se mantiene constante debido a subvenciones y congelamiento de los precios internos de los hidrocarburos, las regiones menos bendecidas por la naturaleza seguirán perdiendo recursos y alejándose más del promedio nacional per cápita por regalías.

153

1996

1998

2000

2001

2003

2005

2006

2007

2008

Regalías departamentales Monto compensado Monto necesario para compensar al promedio nacional

El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) se ha constituido durante el año 2007 en la principal fuente de ingresos prefecturales, desplazando a las regalías departamentales y al IEHD. No obstante, para el año 2008, de concretarse el pago de la renta Dignidad y el pago del Seguro Universal de Salud, el monto a ser distribuido a las prefecturas departamentales bajará a un nivel menor que el registrado el año 2005. El gráfico 3 muestra las distintas fuentes de financiamiento prefectural y la oscilante situación del IDH.

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Estaba contemplado para el año 2008, antes de la aplicación del D.S. 29322, que las prefecturas iban a recibir 246,45 millones de dólares por concepto de IDH, respecto al monto previsto en el gráfico 3 que alcanza a 102,01 millones de dólares e incluye la disminución por el Seguro Universal de Salud. La disminución en la asignación anual será del 74,19%.

No obstante la disminución de los recursos del IDH para el año 2008, la crisis no será tan fuerte en siete de los nueve departamentos que acumularon saldos en sus cuentas fiscales IDH. Si bien esto resulta ser un premio a su ineficiencia en la ejecución del gasto, representa una adecuada realidad, pues no era posible considerar mantener la eficiencia administrativa con aumentos tan grandes de recursos en el lapso de dos años y sin la posibilidad de aumentar su gasto corriente del 15% por la utilización de dicha fuente de financiamiento. El Cuadro Nº 4 muestra la real disponibilidad de recursos del IDH por prefecturas, de acuerdo a las cifras presentadas en el proyecto de presupuesto 2008.

Gráfico 3 Principales ingresos disponibles por fuente de transferencia Prefecturas de departamento Millones de US$ 400

El monto existente en cuentas fiscales a fines del mes de septiembre 2007 es superior en 281% al monto presupuestado para el año 2008 o 63% del monto que debió asignarse por IDH a las prefecturas sin ningún recorte y de acuerdo al D.S. 28421.

Millones US$

350 300 250 200 150 100 50 0 2000

2001 IDH

2002

2003

2004

IEHD

2005

Regalías

2006

2007

2008

Compensación Regalías

De acuerdo a lo indicado por los prefectos, la disminución tendrá como consecuencia la paralización de obras de inversión pública que benefician a todos los habitantes de cada departamento y no sólo a un grupo poblacional. Se desperdiciará la oportunidad de lograr aumentar la cobertura de servicios básicos, en especial la electrificación rural y los caminos de la red fundamental de carreteras, tarea que ya venían desempeñando las prefecturas ante la falta de recursos de la Administradora Boliviana de Carreteras (ABC). 155

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Cuadro Nº 4 Recursos disponibles para prefecturas para el IDH - año 2008 Cifras en Bolivianos

últimos acontecimientos dieron lugar a que las prefecturas cambien su política agresiva de inversión por una más moderada y no ejecuten al mismo ritmo, como una medida de paliar los efectos de la disminución de recursos.

Prefectura

Chuq Lpz Cbba Pts Oru Scz Tja Ben Pan

Saldos en cuenta septiembre 2007

presupuesto 2008 Dismin caja y bancos

IDH 2008

IDH total

408,820,000 360,730,000 258,390,000 601,550,000 357,090,000 297,960,000 636,940,000 65,750,000 33,850,000

208,000,000 170,405,791 21,130,000 80,207,506 100,000,000 146,021,952 68,894,676 0 0

85,132,737 85,132,737 85,132,737 85,132,737 85,132,737 111,269,304 85,132,737 85,132,737 85,132,737

293,132,737 255,538,528 106,262,737 165,340,243 185,132,737 257,291,256 154,027,413 85,132,737 85,132,737

Total 3,021,080,000 30% Bono Dignidad 14% Seguro Salud Total IDH Disponible 2008

794,659,925

792,331,200 237,699,360 77,648,458 476,983,382

1,586,991,125

1,271,643,307

Fuente: Proyecto de presupuesto 2008 y Viceministerio de Presupuestos.

Dicha cifra aumentó constantemente año tras año, pero disminuye los últimos meses de cada año por el pago de planillas de avance de obra de proyectos de inversión. Por ese motivo, el presupuesto sólo contempla que el monto disponible de caja y bancos de la fuente IDH será de 794,6 millones de bolivianos, es decir que se prevé que entre octubre y diciembre del presente año, las prefecturas gastarán los 2.226 millones de bolivianos de diferencia, además de los montos a desembolsarse de la fuente en dichos meses. Un dato actualizado, indica que al 21 de noviembre de 2007, el saldo total prefectural en cuentas fiscales, alcanza a 3.139 millones de bolivianos. Quizá los

157

Las cifras presentadas en el Cuadro Nº 4, también tienen relación con el Gráfico 1, dicho gráfico no muestra diferencias presupuestarias significativas para el año 2008, pues los ahorros logrados en la fuente IDH muestran que los efectos totales en la disminución de ingresos fiscales, serán moderados. No obstante lo anterior, las prefecturas de Beni y Pando que son las que tienen previsto ejecutar el 100% del IDH durante el año 2007, serán las más afectadas por el recorte de gasto, pues su eficiencia de gestión en el gasto no les dará ningún ahorro con que contar. El caso del Beni es especial, pues durante este año tuvieron que ejecutar un plan de emergencia por las inundaciones registradas en todo el departamento, lo que les obligó a ejecutar más allá de lo inicialmente programado y no contaron con un soporte presupuestario del gobierno central.

Posibles soluciones a los problemas planteados El problema central que planteamos es la injusta distribución de ingresos fiscales subnacionales, al nivel intermedio la equidad de ingresos disponibles no parece la adecuada, pues los criterios de distribución fiscal no han tenido objetivos claros y tampoco la tiene la redacción del informe elaborado por ‘mayoría’ de la Comisión de Autonomías.

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El texto fiscal-financiero presentado en la Asamblea Constituyente no define criterios de asignación de gasto, adolece de innovación por la falta de propuestas políticas para lograr equidad en la distribución de recursos públicos, no contiene elementos nuevos más allá de los vigentes y ciertamente no permitirá que exista una mejora en el manejo y transparencia de los presupuestos públicos.

-

La coparticipación tributaria ha sido asignada con criterio per cápita, para todos los habitantes del país la misma cantidad de recursos. El problema está que dicha cantidad de recursos beneficia por igual al que ya tiene todos los servicios básicos y cuenta con adecuada infraestructura, que al habitante que no tiene nada de ello.

No obstante lo anterior, el Programa de Gobierno 2006 – 2010 del Movimiento al Socialismo (MAS)5 tenía propuestas innovativas en torno a la política fiscal del Estado:

-

Una solución posible es determinar los déficits de cobertura básica e infraestructura para cada municipio. La asignación municipal o prefectural se realizaría sobre la base de las competencias asumidas por cada instancia. Por ejemplo, las prefecturas tienen competencia en electrificación rural, los recursos transferidos se los fijaría calculados en un programa multianual, el mismo que fijaría metas a alcanzar, y así para cada una de las competencias subnacionales6.

-

La distribución de recursos HIPC II, asignó 70% de los recursos de la condonación de la deuda externa por condiciones de pobreza y 30% a todos los departamentos por igual. La distribución por criterios de pobreza guardó la fórmula que se indica en el Anexo 1, fórmula que es la única entre los sistemas de transferencias vigentes, que toma en cuenta un claro criterio de equidad en la distribución de recursos.

-

Las regalías departamentales benefician a los departamentos que explotan riquezas naturales en proporción a su producción departamental. Como indicamos, constituyen una de las principales fuentes de inequidad en la distribución de recursos. Para aliviar este problema debe aplicarse el principio de

6

Ver un ejemplo de un posible modo de calcular una compensación por las diferencias en cobertura de electrificación rural en Anexo 1.

a)

Función de asignación, a través de provisión de bienes y servicios públicos a la población boliviana.

b)

Función de distribución, a través de distribución equitativa de ingresos o recursos, vía inversión productiva.

c)

Función de generar una adecuada estabilidad económica.

d)

Función de promover al desarrollo económico del país a través de políticas e incentivos fiscales.

Por ahora, ninguna de ellas queda claramente plasmada en el texto constitucional. La falta de objetivos claros en los criterios de distribución de recursos se expresan de la siguiente manera:

5

Movimiento al Socialismo Programa de Gobierno 2006 – 2010 (2005). “Bolivia Digna y Soberana y Productiva: para Vivir Bien”, Pág. 90.

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solidaridad consagrado en el artículo 1º de la actual Constitución Política del Estado. -

La solidaridad tiene que ser entre iguales, es decir entre departamentos con altos ingresos por recursos naturales, respecto a departamentos con bajos ingresos en la materia. En muchos países del mundo existen este tipo de compensaciones horizontales (Alemania, España, Suiza) o también llamadas “Robin Hood”, en que las regiones ricas o con mayores posibilidades de generar ingresos propios acuden con recursos a las regiones pobres o con menores posibilidades de recaudación con el fin de cerrar brechas. La siguiente fórmula guía este tipo de transferencias7: TRh = $C – RP donde: TRh = Necesidades de transferencias horizontales o verticales $C = Gasto necesario para cumplimiento de competencias RP = Capacidad de generación de recursos propios

Se han efectuado diversos ejercicios respecto a la cantidad de recursos que tendrían que aportar de sus regalías todas las regiones para contribuir en una proporción fija de sus ingresos para reducir de manera significativa a los departamentos que se encuentran por debajo del promedio nacional per cápita por regalías8. El ejercicio propuesto 7

La fórmula también puede ser aplicada para el cálculo de transferencias verticales (del gobierno a los entes subnacionales y viceversa).

8

Para mayores detalles sobre el particular ver: Zapata, Marco; Lineamientos de un Nuevo Sistema de Transferencias Intergubernamentales en función a las Autonomías Departamentales, Ministerio de Hacienda, 2005; Pág.69. Disponible en http://raf.hacienda.gov.bo/documentos/pdf/003-2005%20Transferencias.pdf

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demuestra que si todos los departamentos asignan 30% de sus ingresos por regalías para el resto, las diferencias entre departamentos se reducirían a una mínima expresión. -

El Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD) también tiene una buena dosis de inequidad en su distribución departamental: el 50% del impuesto se distribuye por población y el 50% restante a todos los departamentos por igual. Como vimos para la coparticipación tributaria, la distribución por habitante no es el mejor camino para distribuir recursos. A esa mala práctica, en este impuesto se debe adicionar en la fórmula de distribución, el factor de igualdad por departamento, es decir que un 50% del monto a distribuir se reparte por igual a los nueve (9) departamentos del país, beneficiando a un habitante pandino 37 veces más que a un habitante paceño, debido a las diferencias de población entre ambos departamentos.

-

Una posible solución a estos criterios de distribución, es incluir en la fórmula un factor de densidad demográfica (habitantes por kilómetro cuadrado); por ejemplo, si comparamos dos prefecturas (A y B) con idéntica población, pero la una (A) tiene que brindar servicios en un área geográfica tres veces más grande que la otra (B), tendrá seguramente tres veces más costos que la segunda. Para aliviar este problema, que es otra causa de inequidades en la distribución del ingreso, es posible considerar una asignación extra, calculada de manera per cápita que considere la densidad demográfica. En el Anexo 1 se incluye un ejercicio efectuado para municipios que es perfectamente asimilable para las prefecturas.

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-

-

El Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) es un impuesto que se calcula en proporción a la producción departamental (como si fuera una regalía departamental) y en un porcentaje fijo a los departamentos no productores, además si un departamento no productor obtiene una asignación mayor que el departamento productor, el TGN acude con sus recursos para compensarlo. Es tan mala la fórmula de asignación que todos los departamentos, con excepción de Tarija, tienen la misma cantidad de recursos (Ver Cuadro 4) habiendo resultado la fórmula una pésima combinación del modo de asignar recursos de las regalías departamentales y del porcentaje fijo asignado por igual a los departamentos del IEHD. La solución en este caso, para disminuir las enormes inequidades que produjo su distribución a nivel subnacional, es aplicar una combinación de todos los elementos indicados líneas arriba, es decir asignar los recursos con criterios de pobreza, densidad demográfica y considerando las diferencias en la cobertura de servicios básicos.

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Anexo 1 Criterios de equidad para el cálculo de transferencias intergubernamentales

Densidad Poblacional Los servicios sociales tienen importantes economías de escala en función a la cantidad de habitantes servidos. Por ejemplo, el costo marginal por habitante beneficiado de una posta sanitaria en un municipio con 1.500 habitantes es muy alto respecto al costo marginal de llevar a cabo la misma posta sanitaria para un municipio con 15.000 habitantes. Sobre esa misma lógica, también existen muchos inconvenientes en los municipios extensos territorialmente y con baja (o relativamente baja) población, para dotar bienes sociales de manera adecuada. Por economías de escala, los municipios con adecuadas densidades poblacionales tendrán menores dificultades en proveer bienes públicos que los municipios poco densos. Para calcular un factor de mitigación del efecto de la densidad poblacional, se llevó a cabo una clasificación municipal por condición de densidad demográfica, habiéndose obtenido 5 grupos iguales de municipios con densidades poblacionales dentro de un rango determinado. El Cuadro Nº 1 muestra los límites de los quintiles encontrados y el factor a utilizarse para ponderar el efecto de la densidad poblacional municipal.

163

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Cuadro Nº 1 Quintiles de densidad poblacional en los municipios de Bolivia y factores de corrección

Una posible opción de emplear los datos de pobreza para asignar recursos, es utilizar la siguiente tabla que asigna una cantidad de recursos por habitante de la siguiente manera:

Quintil 1er quintil 2do quintil 3er quintil 4to quintil 5to quintil

Densidad poblacional Hab/Km2 0.07 - 1,85 1,85 - 5,26 5,26 - 11,84 11,84 - 24,69 24,69 - 1.919,67

Factor a aplicarse 2 1,8 1,7 1,5 1

Nota: En cada quintil se encuentran entre 62 y 63 municipios Fuente: Elaborado sobre la base de datos del INE (2001). Censo Nacional de Población y Vivienda

Los factores a aplicarse obedecen a una relación discrecional donde los municipios del quinto quintil (que tienen densidades poblacionales que van entre más de 24,69 y 1.919,67 hab/km2 ) no tienen ninguna corrección presupuestaria por densidad demográfica. En el otro extremo, se estima que cada unidad monetaria gastada en los municipios donde la densidad es menor a 1,85 hab/km2 será equivalente al doble de los municipios más densos. Para el 2do, 3er y 4to quintiles se consideraron factores intermedios entre ambos extremos. Cuanta mayor densidad, menor ajuste presupuestario y viceversa.

Criterios de Pobreza El único índice oficial que existe en Bolivia para medir la pobreza de los habitantes es el de las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Se lo obtiene a partir del Censo Nacional de Población y Vivienda y refleja la pobreza relativa de las familias.

Categorías de pobreza del municipio Número de habitantes con Necesidades Básicas Satisfechas Número de habitantes en Umbral de Pobreza Número de habitantes Pobres Moderados Número de habitantes Pobres Indigentes Número de habitantes Pobres Marginales

Multiplicado por menos 1 (-1) Multiplicado por cero (0) Multiplicado por uno (1) Multiplicado por dos (2) Multiplicado por tres (3)

Es decir que la población de cada municipio o departamento se la recalcula por factores de pobreza, para obtener una población hipotética a la que se asigna una cantidad de recursos per cápita. Si dos poblaciones tienen la misma cantidad de habitantes pero una (A) es más pobre que la otra (B), la población A tendrá mayores recursos que la B pues es en términos relativos más pobre. El Índice de las Necesidades Básicas Insatisfechas El NBI es un índice de intensidad de pobreza en el hogar, refleja el nivel promedio de satisfacción o insatisfacción de las necesidades básicas de un hogar en relación a los niveles mínimos de vida (normas). Los satisfactores de las necesidades humanas cuyo acceso y adecuación se ha captado en este índice, están conformados en cuatro grandes grupos: i) Vivienda, calidad de los materiales de construcción predominantes en pisos, muros y techos de la vivienda, hacinamiento en el hogar; ii) Servicios e Insumos Básicos, abastecimiento y procedencia del agua, disponibilidad y uso del servicio sanitario y sistemas de desagüe, provisión de energía eléctrica y combustible utilizado para cocinar; iii) Educación, años aprobados, asistencia escolar, condición de analfabetismo; iv) Salud y Seguridad Social, atención en los centros de salud –formal e informal- y de seguridad social. (Fuente: Mapa de Pobreza, 1993, UDAPSO, INE, UPP, UDAPE)

165

=

Población recalculada para cada municipio o prefectura

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Cobertura Eléctrica Las diferencias de cobertura eléctrica departamental son otro factor de inequidad en el país, una posible solución para mitigar este problema es otorgar un ‘plus’ presupuestario a los departamentos con menor cobertura. El criterio para igualar a todos los departamentos debe ser igualar para arriba, es decir dar a todos los departamentos que se encuentren por debajo del que tenga mayor cobertura una asignación extra para que en un determinado tiempo, se iguale a la cobertura del más alto. El Cuadro Nº 2 muestra la propuesta de corrección.

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El Departamento de Santa Cruz al año 2005 gozaba tener la cobertura de electricidad más alta del país, por el contrario Potosí tenía la cobertura más baja. Sólo obteniendo la relación de la cobertura del departamento x respecto al departamento de Santa Cruz, obtenemos el factor de ponderación. Ese resultado expresado de manera 1 (menos) el factor de ponderación, nos da un posible factor de corrección de la cobertura que puede ser aplicado de manera per cápita, es decir que al momento de calcular el monto presupuestario para cada departamento (ceteris paribus) debería aplicarse el factor indicado extra de manera per cápita.

Cuadro Nº 2 Factor de corrección por cobertura departamental de electricidad

Fuente: Viceministerio de electricidad, 2005. 167

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