URBANISMO Edificaciones en suelo no urbanizable Medidas para la regularización de edificaciones y asentamientos en suelo no urbanizable aprobadas por el gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía. Antecedente normativo Cita: -Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma de Andalucía. -Ley 7/2002, de Ordenación urbanística de Andalucía.

1. Planteamiento Que la construcción de edificaciones en suelo no urbanizable ha sido desmesurada, ya desde la segunda mitad del siglo pasado, a pesar de las previsiones contenidas en la legislación urbanística, y que se ha realizado, en muchas ocasiones, sin licencia y con vulneración del ordenamiento urbanístico, es una realidad que nadie discute. Esta realidad ha provocado no pocos problemas, en particular, relacionados con la gestión de los servicios públicos. Para regularizar esta situación alguna Comunidad Autónoma ha aprobado, en los últimos tiempos, normas especialmente dirigidas a este fin. Este es el caso de Cataluña que, a través de la Ley 3/2009, de 10 de marzo, de regularización y mejora de urbanizaciones con déficits el legislador catalán pretendió dar solución a la existencia de edificaciones, en suelo no urbanizable, irregulares y facilitar su regularización. Más recientemente, en el ámbito de Andalucía, se ha aprobado el Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma. A lo largo de estas líneas intentaremos recoger lo más destacado de esta regulación. 2. Contenido del Decreto de regulación de edificaciones y asentamientos en suelo no urbanizable En el “Boletín Oficial de la Junta de Andalucía” de 30 de enero se ha publicado el Decreto 2/2012, de 10 de enero, por el que se regula el régimen de las edificaciones y asentamientos existentes en suelo no urbanizable de la Comunidad Autónoma. Con esta regulación se pretende establecer las normas sustantivas y el procedimiento aplicable a las edificaciones existentes en el suelo no urbanizable en sus diferentes situaciones; en palabras recogidas en la Exposición de motivos, el “Decreto tiene como objetivo principal clarificar el régimen aplicable a las 1

distintas situaciones en que se encuentran las edificaciones existentes en suelo no urbanizable, estableciendo los requisitos esenciales para su reconocimiento por el Ayuntamiento y su tratamiento por el planeamiento urbanístico”. “En este sentido añade la mentada Exposición de motivos- se desarrolla y complementa el Decreto 60/2010, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística de la Comunidad Autónoma de Andalucía”. Se trata de ordenar las diferentes situaciones en que se pueden encontrar las edificaciones existentes en suelo no urbanizable, identificarlas, concretar su situación, establecer su régimen jurídico y determinar un procedimiento para su regularización. El Decreto considera necesario establecer los requisitos esenciales para su identificación y su tratamiento por el planeamiento urbanístico; es preciso pues, en este proceso de regularización, la aprobación del Plan general de ordenación urbana o de un avance de planeamiento. El Decreto diferencia las diferentes situaciones en las que se pueden encontrar las edificaciones, tanto desde el punto de vista físico, de ubicación (a), como jurídico, de conformidad o disconformidad con la ordenación territorial y urbanística (b). A continuación regula los instrumentos de incorporación de las edificaciones y asentamientos al planeamiento (c) y finaliza con unas disposiciones transitorias de aplicación hasta la aprobación de los correspondientes planes de ordenación (d). a)

Situación de las edificaciones según su ubicación

Respecto de la primera situación, el Decreto distingue las edificaciones aisladas, de los asentamientos urbanísticos y de los asentamientos que constituyen hábitat rural diseminado. Para identificar las edificaciones aisladas es preciso elaborar un Plan general de ordenación que delimite los asentamientos y los califique; en su ausencia, el Decreto, prevé la posibilidad de que los Ayuntamientos elaboren, con carácter de ordenanza municipal, un avance de planeamiento con idéntica finalidad. Aquellas edificaciones que no se incluyan en los asentamientos delimitados se identifican como edificaciones aisladas. El artículo 2 define las distintas situaciones del siguiente modo: -edificaciones aisladas: aquellas edificaciones o agrupaciones que no constituyen asentamientos según el concepto de este Decreto. -asentamientos urbanísticos: aquellos ámbitos territoriales consolidados por edificaciones próximas entre sí, generadores de actividad urbana, necesitados de infraestructuras, dotaciones y servicios urbanísticos. -asentamientos que constituyen hábitat rural diseminado: aquellos ámbitos territoriales sobre los que se ubican edificaciones sin estructura urbana, ligadas en su origen a la actividad agropecuaria y del medio rural. b)

Situación de las edificaciones según su situación jurídica

Respecto a la segunda situación, la jurídica, el Decreto distingue tres grandes grupos; el primero, que se podría calificar de general, el segundo comprendería las construcciones en suelo no urbanizable en zona de protección y el tercero, incorpora las edificaciones realizadas sin licencia, con anterioridad a la 2

Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. 1.- Supuesto general. Incluye las construcciones conformes, bien sea con licencia o sin ella o con vulneración sus condiciones (a), y las disconformes (b); dentro de estas últimas distingue aquellas edificaciones en situación legal de fuera de ordenación por disconformidad sobrevenida (b.1), las que se encuentran en situación asimilada al de fuera de ordenación por haber prescrito la acción de restablecimiento de la Administración (infracciones prescritas) (b.2), y las construcciones ilegales respecto de las que la acción de la Administración para adoptar medidas de restablecimiento no ha prescrito (b.3). 2.- Edificaciones levantadas en suelo no urbanizable de especial protección. El segundo grupo está formado por aquellas edificaciones levantadas en suelo no urbanizable de especial protección o en zonas de influencia del litoral o en suelos con riesgos naturales (de erosión, desprendimientos, inundaciones, por citar algunos). En este grupo, el Decreto identifica aquellas construcciones en situación legal de fuera de ordenación por disconformidad sobrevenida; las construcciones en situación asimilada al de fuera de ordenación, que son aquellas edificaciones disconformes, prescritas con anterioridad al establecimiento del régimen de protección especial o imposición de cualquier otra limitación; los demás casos de construcciones ilegales, respecto de las que el Decreto considera que no prescriben e impone a la Administración el deber de adoptar medidas de protección de la legalidad urbanística y del orden jurídico infringido. 3.- Edificaciones aisladas anteriores a la Ley 19/1975 El tercer grupo, finalmente, viene constituido por aquellas edificaciones aisladas construidas sin licencia, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 19/1975, de 2 de mayo, de reforma de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Respecto a estas, el Decreto las declara en situación asimilada a las edificaciones con licencia, siempre que mantengan el uso y las características tipológicas que tenían en la entrada en vigor de la referida Ley y no se hallen en situación legal de ruina urbanística. Tras describir las diferentes situaciones, el Decreto concreta en este mismo capítulo, el régimen urbanístico aplicable a las edificaciones aisladas según la situación jurídica establecida y que de forma esquemática es la que sigue: a. Edificaciones conformes con la ordenación territorial y urbanística vigente, con licencia o sin ella (art. 6). Las primeras (con licencia) se someten al régimen establecido en la legislación urbanística, en tanto que las segundas (sin licencia), con independencia del estado de construcción de la obra, deben solicitar licencia de acuerdo con la Ley de Ordenación urbanística de Andalucía y con independencia de que hubiera o no prescrito la acción de restablecimiento del orden jurídico infringido de la Administración. Si las construcciones son anteriores a la Ley 19/1975, deben solicitar un certificado administrativo acreditativo de su adecuación a la ordenación y del 3

cumplimiento de los requisitos recogidos en este Decreto relativos al uso y a la situación legal de ruina urbanística. Estas edificaciones pueden obtener la licencia de ocupación o de uso. b.

Edificaciones disconformes:

b.1. En situación legal de fuera de ordenación (art. 7). Si la disconformidad es sobrevenida, el Decreto se remite al régimen legal de fuera de ordenación previsto en la legislación urbanística. Si las edificaciones son anteriores a la entrada en vigor de la citada Ley de 1975, no son conformes con la nueva ordenación y no cuentan con licencia urbanística, se debe solicitar un certificado acreditativo de su situación legal de fuera de ordenación y del cumplimiento de los requisitos relativos al uso y a la situación legal de ruina urbanística. En esta situación, las obras y usos autorizables son los establecidos en el Plan general de ordenación urbana, según el grado de compatibilidad de la edificación respecto a las distintas categorías del suelo no urbanizable establecidas por la ordenación urbanística y, supletoriamente, por lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley 7/2002, de Ordenación urbanística de Andalucía. Se podrá conceder la licencia de ocupación si se mantiene el uso originario o, en caso de cambio de uso, si éste fuera compatible con la nueva ordenación. b.2. Edificaciones en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación (art. 8). -Régimen jurídico. Estas edificaciones se someten a un procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación siempre que las obras estuvieran terminadas. Se excluyen de este procedimiento las edificaciones situadas en zonas de protección o en terrenos de la zona de influencia del litoral, en suelos destinados a dotaciones públicas o en suelos con riesgos naturales. También quedan excluidas las edificaciones integradas en una parcelación urbanística ilegal y no prescrita si no se ha procedido a la reagrupación de parcelas que prevé la Ley 7/2002. Tras el reconocimiento citado, se autorizarán las obras de reparación y conservación que exija el estricto mantenimiento de las condiciones de seguridad, habitabilidad y salubridad del inmueble. Respecto a los servicios básicos, cuando no se disponga de acceso a redes de infraestructuras o cuando dicho acceso se haya realizado sin licencia urbanística, se resolverán con instalaciones de carácter autónomo. Este reconocimiento será suficiente para autorizar la acometida a servicios básicos de abastecimiento de agua, saneamiento, energía eléctrica, siempre que “estén accesibles, la compañía suministradora acredite la viabilidad de la acometida, y no induzcan a la implantación de nuevas edificaciones.”

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No procederá, en esta situación, la concesión de licencias de ocupación o de utilización. -Procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación. El Decreto dedica los artículos 9 al 12 a regular el procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, desde su inicio hasta su resolución. Los aspectos esenciales del procedimiento son los siguientes: -se tramita y resuelve conforme la legislación de régimen local, a la Ley de régimen jurídico y procedimiento administrativo común con las peculiaridades de la normativa urbanística y las de este Decreto (art. 9). -se habilita al Ayuntamiento para que mediante Ordenanza determine la documentación específica, además de la prevista en este Decreto, que deberá acompañar a la solicitud y los modelos normalizados de solicitud. -se exige informe técnico y jurídico. -plazo máximo para resolver y notificar: seis meses. c) Instrumentos incorporación de las edificaciones y asentamientos al planeamiento 1.- Asentamientos urbanísticos. Como se ha indicado al inicio, el Decreto establece como instrumento de regularización el Plan general de ordenación urbanística. El capítulo tercero del Decreto regula la incorporación de los asentamientos urbanísticos existentes en suelo no urbanizable al planeamiento urbanístico y, el capítulo cuarto, hace lo propio respecto los ámbitos de hábitat rural diseminados. Respecto los primeros, el Decreto prevé la posibilidad de que los Ayuntamientos redacten un Plan general para incorporar estos asentamientos o bien los integren en la ordenación a través de la revisión total o parcial del plan general existente. En esta tarea de incorporación es necesario analizar la posibilidad de mantener la clasificación de los terrenos sobre los que existen tales asentamientos como suelo no urbanizable. En todo caso, el artículo 13 del Decreto, en su apartado tercero, concreta en qué supuestos no procederá la incorporación al planeamiento. En estos casos, se prevé que la Administración adopte medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística y del orden jurídico infringido; si se trata de suelos protegidos o con riesgos naturales, se deberá establecer prioridades y plazos de actuación que se han de concretar en un Plan municipal y autonómico de inspección urbanística. El Decreto establece en qué situaciones se integrarán los terrenos con asentamientos compatibles con el modelo urbanístico y territorial del municipio y cuales son los efectos de esta incorporación. Además, en su artículo 14, se concretan las determinaciones y documentos del Plan general o de su revisión.

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Es un requisito esencial, la elaboración de un inventario de asentamientos que contenga una serie de especificaciones tales como situación o proceso histórico de implantación. Este inventario ha de concluir con un diagnóstico en el que se identificará el asentamiento que es susceptible de integrarse en la ordenación del Plan general. Dado que el Decreto pretende lograr la incorporación de estos asentamientos al planeamiento sin coste para la Administración, el artículo 15 recoge las obligaciones de los titulares de los terrenos y edificaciones: -costear la urbanización y las infraestructuras exteriores para la dotación de los servicios básicos urbanísticos, -ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas y -demás deberes asignados por la Ley de ordenación urbanística, en función de la clase de suelo donde se sitúa la actuación. Este proceso de integración permite exceptuar a los asentamientos afectados, del cumplimiento de determinadas reglas sustantivas y de estándares previstos en la Ley de ordenación urbanística, cuando su cumplimiento no sea posible y siempre que se justifique en el propio Plan que las dotaciones establecidas son suficientes para absorber la demanda que puede generar esta incorporación. Una vez concluida la incorporación se prevé que los titulares de la urbanización costeen su conservación. El artículo 20 del Decreto establece el procedimiento aplicable para la legalización de las edificaciones terminadas y conformes con la ordenación y, el de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación de las edificaciones, en los casos en los que no se pueden adoptar medidas de protección de la legalidad y de restablecimiento del orden urbanístico infringido. 2.- Asentamientos de hábitat rural diseminado. El capítulo cuarto regula los asentamientos en hábitat rural diseminado. Para ellos, exige una identificación y delimitación en el Plan General de ordenación a realizar según unos criterios que se recogen en el artículo 21 del Decreto. Asimismo se concretan las determinaciones que deberán contener el Plan General o sus innovaciones, con la clasificación de los ámbitos y la concreción de la normativa aplicable para ellos. Esta normativa contendrá determinaciones de conservación, protección y mejora de dichos ámbitos y se referirán a los usos compatibles e incompatibles, las condiciones higiénico-sanitarias y estéticas de los edificios y normas de protección de las características rurales, así como el régimen aplicable a las edificaciones existentes. El planeamiento deberá contener la forma de conservación y mantenimiento de las infraestructuras y servicios y deberá determinar el régimen de implantación de nuevas edificaciones y su sujeción a licencia urbanística. En estos ámbitos y hasta que no se apruebe la normativa de ordenación pormenorizada para la conservación, protección y mejora se prohíbe cualquier división, segregación o parcelación; las condiciones de edificación son las 6

previstas en la Ley de Ordenación urbanística en su artículo 155, apartado 1, para la preservación de las condiciones de seguridad, salubridad y ornato público de las construcciones y edificios. d)

Disposiciones transitorias

El Decreto termina con unas disposiciones transitorias de aplicación hasta la aprobación del Plan General. La primera, se refiere a los municipios sin plan general y sin proyecto de delimitación de suelo urbano. En estos casos, el Decreto concreta las normas aplicables para la legalización o reconocimiento de las edificaciones aisladas. En la disposición transitoria segunda se prohíbe el reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación a las edificaciones en asentamientos urbanísticos en suelo no urbanizable, sin perjuicio de que los Ayuntamientos puedan, a instancia de sus titulares, acreditar que ha transcurrido el plazo para adoptar las medidas para el restablecimiento del orden urbanístico infringido. En la disposición transitoria tercera, se podrá aplicar a las edificaciones incluidas en los ámbitos de hábitat rural diseminado, una vez identificadas por el avance de planeamiento, el régimen de las edificaciones aisladas. La disposición transitoria cuarta permite que las normas de incorporación al planeamiento, no sean de obligado cumplimiento para los planes generales en tramitación que ya hayan sido objeto de aprobación inicial. El Decreto se cierra con una disposición derogatoria de carácter genérico y tres finales; una de ellas, la primera, exige a la Administración que inste la constancia en el Registro de la propiedad, de las condiciones derivadas del régimen de fuera de ordenación cuando hubiera accedido a dicho Registro una edificación declarada en situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación, con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, sin mención expresa de este régimen. La disposición final segunda añade un artículo al Reglamento de Disciplina urbanística (el 31 bis) para regular los Planes de inspección urbanística aludidos en este Decreto, y modifica el artículo 53 para regular la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación conforme se ha establecido en este Decreto. 3. Conclusiones El Decreto aprobado por el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía es un buen intento para regularizar las muy diversas situaciones irregulares que existen a lo largo de su territorio. La exigencia de la aprobación de un plan general de ordenación urbanística es una buena medida, aunque no sabemos la eficacia que tendrá en los tiempos actuales. Por otra parte, la diferentes situaciones identificadas y la descripción de diversos regímenes jurídicos según sea la situación, la exigencia de licencia para aquellas construcciones efectuadas sin licencia pero conformes a la ordenación urbanística a pesar de la prescripción de la acción de la Administración para 7

adoptar medidas de restablecimiento del orden urbanístico infringido, el procedimiento de reconocimiento de la situación de asimilado al régimen de fuera de ordenación en el que, incluso se pueden adoptar órdenes de ejecución en supuestos de infracciones prescritas, son prescripciones que pueden impedir la eficacia de las medidas previstas.

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