XXIX SIMPOSIO NACIONAL DE PROFESORES DE CONTABILIDAD PÚBLICA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA ASOCIACION DE PROFESORES UNIVERSITARIOS DE CONTABILIDAD PÚBLICA

EL CONTROL PUBLICO ¿ES UNA CUESTION CULTURAL?

Mg. SERGIO GASTON MORENO Prof. Asociado Cátedra Contabilidad Pública

Año 2012

El Control Público ¿Es una Cuestión Cultural?

Mg. Sergio Gastón Moreno

ÍNDICE RESUMEN ...........................................................................................................................................3 CAPITULO I .........................................................................................................................................4 INTRODUCCION...................................................................................................................................4 1. Antecedentes ............................................................................................................................4 2. ¿Por qué una Cuestión Cultural?...........................................................................................5 CAPITULO II........................................................................................................................................8 EVOLUCION DE LA CULTURA POLITICA ARGENTINA .............................................................8 1.- La Época Colonial y la Revolución de Mayo...........................................................................8 2.- La Institucionalización del País .................................................................................................9 3.- La Ley Sáenz Peña...................................................................................................................11 4.- Los Golpes Militares y las Salidas Electorales .....................................................................12 5.- La Recuperación de la Democracia .......................................................................................13 CAPITULO III.....................................................................................................................................14 SOBERANIA Y PODER EN LA ARGENTINA ................................................................................14 1. La Cuestión Normativa Constitucional ................................................................................14 CAPITULO IV ....................................................................................................................................18 LA TRADICION HACENDAL PÚBLICA ARGENTINA .................................................................18 1. Presupuesto y Cuenta General o de Inversión..................................................................18 2. Órganos de Control de la Hacienda Pública......................................................................21 CAPITULO V .....................................................................................................................................24 LOS CAMBIOS CULTURALES NECESARIOS.............................................................................24 1. Fortalecer los Controles entre los Poderes........................................................................24 2. Hacia Una Democracia Más Representativa. ...................................................................25 3. El Control Desde La Gestión. ..............................................................................................27 4. Los Cambios en el Control Público.. ...................................................................................29 CAPITULO VI ....................................................................................................................................32 CONCLUSIONES ...............................................................................................................................32 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................34

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RESUMEN Tomando como base la importante brecha entre lo que la ciudadanía espera y lo que realmente el sistema ofrece, éste trabajo presenta una evaluación del funcionamiento del Control Público en la República Argentina, tratando de encontrar las causas que impiden su mejor desenvolvimiento. Intentando superar el análisis de las técnicas, procedimientos, diseño institucional y modelo de órgano de control de la Hacienda Pública, el estudio presenta una óptica más compleja, la que teniendo en cuenta la naturaleza política del Control Público, trata de demostrar que su desarrollo está condicionado por la cultura misma de nuestro país. Para ello, se utilizan dos conceptos básicos sobre los cuales entendimos que se debe abordar la problemática del Control Público en un régimen republicano: la Soberanía y el Poder. De esa manera entonces, se realiza un compendio de la evolución histórica de las instituciones que en nuestro país tienen relación directa con el Control Público, la influencia cultural, política y social que tuvieron en sus orígenes, su evolución en el tiempo, tomando para ello lo que entendimos como principales referencias, y una breve comparación con los países más desarrollados del mundo. Luego, efectuamos desde nuestro saber y entender, una propuesta que no pretende ser una verdad absoluta ni mucho menos, sino simplemente, un conjunto de elementos que sean útiles para el debate que nos permita llevar adelante la transformación cultural necesaria para el mejor funcionamiento del sistema y de esa manera pueda responder a las expectativas de la sociedad. Al final presentamos nuestras conclusiones, las que quedan resumidas en que la trasformación necesaria que permita mejorar el sistema de Control Público en Argentina es muy compleja; tiene que ver con la calidad institucional, con instituciones en permanente cuestionamiento desde su creación misma, lo que sin duda, ha convertido el problema tratado en UNA CUESTION CULTURAL.

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CAPITULO I INTRODUCCION 1. Antecedentes En el prefacio de su obra titulada “La Gerencia” el célebre tratadista austriaco Peter Drücker decía que “La administración es una función social y está insertada en una cultura, en una sociedad, una tradición de valores, costumbres y creencias, así como en sistemas gubernamentales y políticos. La administración está condicionada por la cultura y es lógico que así sea”1. El control en general y el control público en particular como parte de la administración, no está ajeno a estos conceptos, y toda su evolución y desarrollo a través del tiempo en el mundo y en nuestro país estuvo marcado por la impronta cultural de nuestra sociedad. En los muchos años que llevo vinculado al Control Público, estudiándolo, ejerciéndolo, analizándolo, tanto en mi tarea docente y académica, como en el ejercicio profesional y laboral en el ex – Tribunal de Cuentas de la Provincia de Salta y en la actual Auditoría General de la Provincia de Salta, así como también la participación en eventos o jornadas técnicas al respecto; en general siempre se debaten o se discuten las técnicas de control, los procedimientos de control, los modelos de Órganos de Control, pero siempre queda el sabor amargo de no encontrar los elementos significativos que den respuesta a los problemas que sobre él, en general se manifiesta. En los últimos veinte años en nuestro país, se han efectuado múltiples reformas constitucionales, legales y normativas vinculadas al Control Público en la Nación, en las Provincias Argentinas y en la ciudad autónoma de Buenos Aires. A través de esas reformas se han modificado competencias, atribuciones y facultades para el ejercicio del Control Público y en algunos casos, el diseño institucional de los órganos que ejercen el control de la Hacienda Pública. Normativamente, en el proceso mencionado, se fueron eliminando ciertas herramientas de control y se fueron incorporando y agregando otras. La incorporación de las técnicas de control de gestión, de control ambiental, de control de la deuda pública, de control de programas sociales, de control de calidad, todas ellas con sus herramientas y procedimientos particulares se fueron llevando a cabo, al mismo tiempo que se iba eliminando el control previo y la facultad de imponer multas a los funcionarios entre otras atribuciones, pero todo ello ocurría y ocurre sin que la imagen del Control Público en nuestro país mejore y tenga el reconocimiento público de la sociedad. Es decir que, todos los cambios normativos mencionados, los cuales en muchos casos tuvieron aplicación práctica, no repercutieron favorablemente en el 11

Drücker Peter F. “La Gerencia” Editorial El Ateneo – Buenos Aires - 1975

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funcionamiento institucional del Control Público, atribuido en parte a razones propias o intrínsecas, en parte a razones externas, pero entiendo que todas ellas debido fundamentalmente a la baja calidad institucional que impera en nuestro país, producto en gran parte de nuestra cultura política y cívica. Si tomamos al Control Público como una composición de dos partes claramente diferenciadas, pero a la vez íntimamente relacionadas como son: i) El Control Institucional ii) El Control de la Hacienda Pública, podemos observar que ambas partes, aún con raigambre constitucional, tienen las mismas dificultades en nuestro país. El Control Institucional, aquel que contempla los mecanismos de controles entre los propios poderes del Estado, como por ejemplo: las interpelaciones ministeriales que debe realizar el Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo o las comisiones de investigación que también se inscriben en el mismo marco; o aquellos controles que el Poder Judicial debe ejercer sobre los otros poderes, como la declaración de inconstitucionalidad de leyes y decretos sancionados o la revisión de actos administrativos o por mora de la administración, entre los más significativos controles entre los poderes; todos ellos no se ejercen con la agilidad y eficacia que requiere un régimen republicano. Por otro lado, en el control de la Hacienda Pública, aquel que tiene a los Órganos de Control como centro mismo de su ejercicio, ha tenido en los últimos veinte años significativos cambios en todos los órdenes, lo cual a mi parecer, ha desarrollado una evolución favorable dada la estabilización democrática y constitucional del país. Sin embargo, todo su desarrollo fundamentalmente normativo, pero no así aplicado en la práctica en toda su magnitud; no alcanzó ni mínimamente a cubrir las expectativas de la sociedad, existiendo abierta una importante brecha entre lo que la ciudadanía espera y lo que realmente el sistema ofrece. Es de destacar también que, en general, los cambios normativos que pudieron representar mejoras en el sistema de control público, no fueron fuente de iniciativas metodológicas instrumentadas desde los gobiernos o el poder, sino mas bien respuestas a reclamos de la sociedad civil, por ende, este tipo de avances tuvo un carácter más bien reactivo desde el poder, no habiendo en consecuencia el acompañamiento político necesario para su implementación práctica, al no constituir una política sistemática gubernamental. Por el contrario, hubo cambios impulsados gubernamentalmente que tuvieron un gran apoyo político pero que no representaron en la práctica una verdadera evolución o desarrollo positivo del control público. 2. ¿Por qué una Cuestión Cultural? Cuestión implica materia, objeto de discusión y cultural es aquello relativo a la cultura de un grupo social determinado. Entendemos que el Control público debe ser analizado y evaluado teniendo en cuenta ésta óptica mucho más amplia, que tiene que ver con la cultura de nuestro pueblo o sociedad.

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Según la U.N.E.S.C.O. “La Cultura puede considerarse como el conjunto de los rasgos distintivos, espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan una sociedad o un grupo social. Ella engloba, además de las artes y las letras, los modos de vida, los derechos fundamentales del ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias” 2 Sin duda que la cultura incluye el conocimiento, el arte, las ciencias, las costumbres, pero también incluye la moral y el derecho de una sociedad determinada. Conocer la cultura de un grupo humano proviene de la observación de sus patrones de comportamiento social. Por eso, es que creo necesario retrotraernos en el tiempo, utilizar la historia y analizar la evolución y el desarrollo de nuestra cultura institucional, política y social con el fin de encontrar los elementos que nos permitan entender de mejor manera, el porqué de las dificultades para que el Control Público tenga un funcionamiento más adecuado y eficaz en nuestro país. Obviamente, y sin ánimo de extenderme demasiado en el tiempo, trataremos de comentar lo que he estimado que por importancia, constituyen referencias de mucha significación para la mejor comprensión del presente trabajo. La conquista y colonización de América por parte de los españoles tuvo, indudablemente una influencia significativa en la cultura de nuestro país. De España no solo heredamos su lenguaje, su religión, sus costumbres, sus leyes, sino que también tuvimos una significativa influencia en nuestras formas de pensamiento, en los métodos de enseñanza y en general en todos los medios de cultura y de producción intelectual. Luego, a lo largo de nuestro desarrollo como Estado independiente fuimos incorporando modelos normativos de otros países que mixturaron nuestros antecedentes legislativos y también nuestros comportamientos frente a la vigencia de las leyes que fueron instalando nuestro Estado de derecho. Pero además del sistema normativo, mucho tuvo que ver con el hacer de nuestra organización nacional y provincial, las costumbres y comportamientos políticos y sociales de nuestra dirigencia en particular y de nuestro pueblo en general, lo cual sin duda, repito, tiene raíces en nuestro desarrollo cultural. De esa manera entonces, el Control Publico de inequívoca naturaleza política por cuanto emana del ejercicio del poder, no debe debatirse en forma exclusiva conforme a las pautas y procedimientos técnicos que el sistema contiene y mucho menos, evaluar su funcionamiento como una isla institucional apartado del funcionamiento de los poderes del Estado y del rol que el pueblo o la sociedad deben cumplir en un sistema de gobierno republicano como el que está vigente en la República Argentina hace ya más de ciento cincuenta (150) años.

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UNESCO Organización de las Naciones Unidad para la Educación, la Ciencia y la Cultura, fundada en 1945, con sede en Paris

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La problemática del Control Público indudablemente tiene que ver entonces con el sistema republicano de gobierno y no puede ser entendida, como bien nos decía el Profesor Gustavo Wierna3, “si no se aborda desde dos conceptos básicos: la Soberanía y el Poder”. Entiendo que la Soberanía es aquel atributo que reside en el pueblo de la Nación, y que ella tiene la potestad de crear un gobierno y dotarlo de poderes, lo cual, en virtud de la organización institucional dispuesta por nuestra Constitución Nacional, la estructura del poder está asignado a tres órganos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Es así entonces que, el Control Público es necesario abordarlo y analizarlo desde el desarrollo y evolución de la cultura política y del poder en nuestro país, precisamente porque tanto el ejercicio de la soberanía por parte de la sociedad, como el poder por parte de los sucesivos gobiernos que gobernaron la República Argentina, tuvieron y tienen las falencias donde creo, podemos encontrar una respuesta más concreta a los problemas que el Control Público tiene en nuestro país. José Ariel Núñez, reconocido colega y estudioso del control gubernamental, tiene una reflexión en su libro Manual de Auditoría Gubernamental4 que comparto y que dice expresamente que: “el tema del Control Público nos conduce a la teoría política y dentro de ella nos lleva al poder político, porque control sin poder es un mito” Luego continua “Porque el Control Público es una de las manifestaciones del poder. Porque habrá control público cuando exista una expresa manifestación política de la voluntad de controlar. No bastarán las estructuras formales constitucionales, ni siquiera el poder fiscal propio de ellas”

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Wierna Gustavo Enrique “El Control Público” U.N.Sa. – Salta - 1991

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José Ariel Núñez “Manual de Auditoría Gubernamental” – Ediciones RAP – Buenos Aires 2006

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CAPITULO II EVOLUCION DE LA CULTURA POLITICA ARGENTINA 1.- La Época Colonial y la Revolución de Mayo El historiador Manuel Solari 5 nos dice que “Dos corrientes de distinto origen influyeron en nuestra formación cultural durante el período colonial. La corriente del norte que prevaleció durante los siglos XVI, XVII y parte del XVIII, radicó por la acción directa de los religiosos, especialmente de los miembros de la Compañía de Jesús, originada en el Perú, penetró en nuestro territorio por la Quebrada de Humahuaca y los Valles Calchaquíes y dejó como jalones de su penetración a las ciudades de Santiago del Estero, Tucumán y Córdoba. Su espíritu nutrido por los ideales de la Contrarreforma perteneció a la época de los Austria. La corriente del Plata que predominó en la segunda mitad del siglo XVIII y se impuso por la acción de funcionarios civiles, fue una repercusión del movimiento renovador desarrollado en la época de Los Borbones. Difundió un espíritu liberal, aunque con reticencias y limitaciones, y con él, el entusiasmo por el pensamiento científico” Sin duda, la creación del Virreinato del Río de la Plata en 1776 marca los tiempos de ascendencia de una y otra corriente sobre el territorio de lo que hoy es nuestro país. Las diferencias significativas que las dos corrientes tuvieron, estaban establecidas por las características de ambas dinastías. Siguiendo a Solari, los Austria impusieron el primado del espíritu autoritario, “Como consecuencia de ello España permaneció extraño a todo intento de innovación y se opuso a todo lo que no estuviera de acuerdo con el orden vigente; se mantuvo alejada de las orientaciones renacentistas. En el momento que los países europeos sufrían la influencia de las orientaciones del pensamiento moderno, la península se convertía en baluarte de la Contrarreforma y, con el apoyo de la Iglesia, la monarquía afirmaba su absolutismo”6 Por el contrario, con el advenimiento de Los Borbones, “Los principios del poder absoluto no fueron debilitados, pero sufrieron una transformación: el fundamento teológico del poder temporal fue reemplazado por una concepción más laica del poder civil. La nueva dinastía abrió la frontera española a las influencias del pensamiento moderno”7 El movimiento renovador impuesto por la corriente borbónica indudablemente sirvió de plataforma al pensamiento liberal que caracterizó a la generación de mayo de 1810 en Buenos Aires y la distinguió en forma significativa de 5

Solari “Historia de la Cultura Argentina” Editorial El Ateneo – Buenos Aires – 3° edición 1959

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la incipiente dirigencia que comenzaba a surgir en el interior y que con características mucho mas autoritarias, dio lugar luego a los caudillos que gobernaron el norte y centro de nuestra patria durante la primera mitad del siglo XIX. La revolución de mayo no constituyó un hecho aislado que eliminó un virrey y creó un gobierno patrio, sino por el contrario fue todo un proceso que produjo grandes transformaciones políticas y sociales orientadas ideológicamente por una minoría que la ejecutó. Al decir de Solari 8 “la minoría ilustrada y liberal de Buenos Aires, descendiente directa de los liberales españoles de la época de los Borbones, fue justamente la que tenía un programa ideológico definido: la independencia, ideal que a su vez, originó un proceso que renovó radicalmente la estructura del país. Por eso, la Revolución de Mayo fue tanto una revolución política como una revolución social. Amplió el horizonte espiritual de los hombres, produjo una conmoción y despertó nuevos ideales que hicieron posible que se fuera forjando una nueva cultura, mas en armonía con la esencia del régimen que, basándose en el reconocimiento de la soberanía popular, había sustituido a un virrey por una junta de gobierno, reemplazando el absolutismo de la monarquía por un sistema democrático y representativo” Luego durante más de cuarenta años, el incipiente país sobrellevó un turbulento período donde prevaleció la lucha por la independencia en una primera etapa y a partir de un distanciamiento creciente entre Buenos Aires y el interior, una anarquía caracterizada por las autonomías provinciales que organizaron sus instituciones adoptando el régimen que imponían los caudillos que las dominaban, los cuales ejercían una autoridad al margen de un estado democrático sin mayor legitimación popular.

2.- La Institucionalización del País El otro hecho histórico destacable de la evolución de la cultura política en nuestro país, lo representó, sin duda, la formación institucional ocurrida a mediados del siglo XIX y cuyo desarrollo hizo posible la organización constitucional definitiva de la Republica Argentina. La primera constitución dictada en 1853 como fiel expresión de su época plagada de luchas intestinas y corolario de una larga anarquía en el país; intentó al menos durante un período de transición, otorgarle facultades y atribuciones al Poder Ejecutivo con el fin de fortalecerlo y evitar de una manera que el desgobierno como nación se prolongue más en el tiempo. Alberdi orientador ideológico de la primera norma constitucional, al respecto, mencionaba que “En cuanto a su energía y vigor, el poder ejecutivo debe tener todas las facultades que hacen necesarios los antecedentes y las condiciones del país y la grandeza del fin para que es instituido. De otro modo, habrá gobierno en 8

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el nombre, pero no en la realidad; y no existiendo gobierno, no podrá existir la Constitución, es decir, no podrá haber ni origen, ni libertad, ni Confederación Argentina”9. En otro párrafo agrega “Hay muchos puntos en que las facultades especiales dadas al Poder Ejecutivo pueden ser el único medio de llevar a cabo ciertas reformas de larga, difícil e insegura ejecución. Si se entregan a Legislaturas compuestas de ciudadanos más prácticos que instruidos, y más divididos por pequeñas rivalidades que dispuestos a obrar en el sentido de un pensamiento común” 10 Es decir, de lo que se trataba en ésa época era de construir el Estado Nacional, ésa era la principal misión de la Constitución que nacía, y por ello se entendió necesario fortalecer significativamente al Poder Ejecutivo, decisión basada, repito, fundamentalmente por la realidad social y política del país de entonces. Aún cuando se entendió que ésta era una situación circunstancial y transitoria, la primacía del poder ejecutivo sobre los otros poderes quedó para los tiempos posteriores sin cambios normativos constitucionales, pero lo más importante sin mayores modificaciones en el manejo de la práctica del poder. El otro aspecto a tener en cuenta, la soberanía, surgió en nuestro país con un tratamiento constitucional muy particular, también producto de la incontrastable realidad social de aquellos tiempos, y que sin duda marcarían su rol protagónico a través de la historia. Sobre el particular Alberdi pregonaba que “Utopía es pensar que podemos realizar la república representativa, es decir, el gobierno de la sensatez, de la calma, de la disciplina, por hábito y virtud más que por ocasión, de la abnegación y del desinterés, sino alteramos o modificamos profundamente la masa o pasta de que se compone nuestro pueblo americano”11, para luego agregar en otro párrafo, ”¿Por qué? Porque lo que hay es poco y es malo. Conviene aumentar el número de nuestra población, lo que es mas cambiar su condición en sentido ventajoso a la causa del progreso” 12 Como bien lo interpreta Luna13 , “Alberdi proponía una Constitución donde se dé toda clase de garantías a las personas que quieran venir a trabajar, a ejercer sus industrias, a educar y educarse, transmitir sus ideas. Es decir una constitución que garantice una sociedad prospera. Pero en cambio no seamos tan liberales cuando se trate de política. No existe un electorado o una ciudadanía. La Argentina no tiene todavía ciudadanos. Los argentinos nativos no tienen aún hábitos de trabajo, respeto por la autoridad. No tienen nada de aquello que hace posible un gobiernos regular”. 9

Alberdi Juan Bautista, “Bases y Puntos de Partida para la Organización Nacional” – Ediciones Libertador – Buenos Aires 2005 - Pág. 126 10

Ídem a (9) – Pág. 127

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Ídem a (9) - Pág. 163

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Luna Félix “ Breve Historia de los Argentinos” Editorial Planeta – Buenos Aires 2008 – Pág. 94

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En otro párrafo de su libro Luna expresa que “La formula de Alberdi era crear una sociedad civil que ofreciese a los ciudadanos todas las garantías para prosperar, trabajar, educarse, trasladarse de un lugar a otro y tener su propiedad libre de arbitrariedades o abusos; pero que a la vez fuese una sociedad donde todavía no se votara, donde todavía no se eligiera. Alberdi proponía que se mantuviese la formula republicana, pero que en los hechos manejase el país ése pequeño grupo de hombres esclarecidos, en el que se incluía, que podían llevar las cosas adelante justamente porque sabían cómo hacerlo” 14 Este era un pensamiento que evidentemente surgía de la realidad social de entonces y fue el que perduró en nuestro país los primeras cincuenta años de existencia institucional hasta la sanción de la Ley Sáenz Peña en 1912. Pero también, sin duda, reflejaba las corrientes culturales de la época colonial que mencionara en el Capítulo II, y comenzaba a insinuarse ya en ésta época institucional la profunda distancia entre Buenos Aires y el interior, no solo en la disputa del poder, sino también en los efectos que ella ocasionaba en la soberanía del pueblo en la Argentina. Félix Luna al referirse al sistema político y electoral de esos primeros tiempos en el país afirma: “Las elecciones eran tan fraudulentas como siempre. La manera en que se hacían dejaba siempre un saldo de muertos y heridos. Sin un padrón cívico ni autoridades permanentes, sin documentos de identidad, cualquiera podía votar cuatro o cinco veces, las autoridades podían echar a alguien de la mesa diciendo que no era de la parroquia, o una persona podía presentarse en cinco o seis parroquias distintas. Pero de todas formas comenzaba un ejercicio democrático republicano que en la época de Rosas había quedado totalmente inmovilizado y después de Caseros se había practicado de manera muy violenta. Ahora tendía, si bien no a aminorarse ni a pacificarse, porque hubo elecciones muy duras, por lo menos a establecer un cierto respeto por los resultados fueran estos los que fueran”15. 3.- La Ley Sáenz Peña El año 1912 marca otro hito importante en la evolución de la cultura política argentina. Hasta aquí el país diseñado por Alberdi había dado muy buenos resultados pero, la escasa representatividad del Parlamento y los flancos muy vulnerables que tenía el régimen político vigente obligaron a Sáenz Peña a promover la ley que implicó un cambio importante en la política del país. Félix Luna sobre el particular expresa que “La Ley Sáenz Peña sustituyó el régimen electoral tramposo, fraudulento y violento de los años anteriores por un sistema donde el ciudadano podía votar libremente y donde, además de las garantías para poder sufragar, se establecía un sistema por el cual no gobernaría solamente el

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Ídem (13) – Pág. 102; 103 Ídem (13) Pág., 100

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partido que ganase las elecciones, sino que éste cogobernaría con el partido que lo siguiera en votos, mediante el sistema de la lista incompleta”16 Entre 1912 y 1930, hubo continuidad constitucional y se mejoró mucho el sistema de partidos políticos, el pluralismo y convivencia política. Muchos historiadores concuerdan con que fue el periodo más brillante del Parlamento argentino, el cual, ejercía una representatividad mucho más genuina de la que había existido anteriormente al dictado de la ley del voto universal y obligatorio. 4.- Los Golpes Militares y las Salidas Electorales En 1930 comienza una etapa oscura en el país y constituye el inicio de un período que durante más de medio siglo transcurrió entre golpes militares y salidas electorales que deterioraron significativamente el funcionamiento institucional del país; y en el cual se agudizaron los desequilibrios en el ejercicio del poder, como consecuencia de un presidencialismo en algunos casos débil y en otros casos con excesiva concentración de poder y con una ciudadanía de poco protagonismo en la vida cívica del país. Pero es de destacar en esta evaluación, un eslabón muy significativo en este desarrollo cultural de la política argentina y es la escasa presencia y protagonismo que el Parlamento tuvo en la vida política y fundamentalmente en el ejercicio del control político del poder ejecutivo, el cual cuando funcionó, siempre fue una suerte de apéndice del Poder Ejecutivo, a diferencia del importante rol que tuvo en los países más desarrollados. Por otra parte, durante el período 1930 – 1983, el Parlamento siempre fue la variable de ajuste que utilizaron los procesos militares para llevar adelante los gobiernos de facto e imponer sus decisiones políticas y económicas sin ningún tipo de consenso con la ciudadanía en general sino tan solo, con los sectores civiles que servían de apoyo y que no eran precisamente los representativos de los distintos sectores de la sociedad. Félix Luna se refiere a estos tiempos de desencuentros con una reflexión a tener en cuenta “Nuestra historia tiene un fondo de autoritarismo y arbitrariedad que viene desde sus lejanos orígenes hispánicos. Solo por lapsos cortos hemos gozado los argentinos de tiempos donde se acepta el disenso, la crítica, el cuestionamiento, requisitos indispensables para mantener vivos y tensos los fundamentos del sistema democrático. Por esto debemos potenciar esta corta y valiosa tradición, que requiere tiempo para florecer y tolerancia para corregir sus propias fallas”17.

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Luna Félix “Golpes Militares y Salidas Electorales” – Editorial Sudamericana – Buenos Aires 1983 – Pág. 171

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5.- La Recuperación de la Democracia A partir de 1983, el país recupera la democracia y las instituciones, se regresa a la normalidad constitucional y se restablece plenamente el estado de derecho, lo cual, lleva en la actualidad ya casi treinta años de vigencia y podemos decir que se trata del período más largo de funcionamiento democrático pleno en toda la historia argentina. Pero lamentablemente para el tema que nos ocupa, el Control Público, aparecieron las viejas y mañosas falencias de falta de calidad institucional y por ende tanto el control institucional como el control de la Hacienda Pública se vieron afectados significativamente. Pero antes de abocarnos a ese tema, lo cual lo haremos en el capítulo siguiente, es necesario mencionar los problemas institucionales que se vivieron en esta nueva etapa democrática donde dos presidentes elegidos por el voto popular no pudieron cumplir sus mandatos, estigmatizando al signo político al cual pertenecían. Por otro lado los presidentes elegidos también por el voto popular, pero pertenecientes al otro signo político importante de nuestro país, ejercieron el poder con una fuerte autoridad, concentrando en sí, casi la suma del poder público a partir de importantes delegaciones de atribuciones por parte del Congreso; dando lugar a entonces a un vaivén casi permanente en la política argentina de los últimos tiempos, que muy poco aportó al desarrollo de la calidad institucional de nuestra república. Esta breve descripción histórica del desarrollo de la cultura política argentina, tiene la intención de poner en evidencia de que manera la soberanía y el poder, los dos elementos primordiales para abordar la problemática del Control Público tuvieron su nacimiento y evolución, lo cual en mi opinión, marcaron significativamente su derrotero en la materia que nos ocupa. La rigidez presidencial, el rol secundario que siempre tuvo el Parlamento en la vida política argentina, las interrupciones institucionales durante más de cincuenta años, el exceso de facultades y atribuciones que la norma constitucional estableció, en primera instancia por necesidades políticas y luego por acumulación de poder, atentaron indudablemente el equilibrio necesario para el mejor funcionamiento de la república y esto hoy ya es una tradición política, un modo de vida social, que se ha arraigado en el sistema de valores y que en definitiva forma parte de un rasgo distintivo de nuestra sociedad, es decir, en una manifestación de la Cultura Argentina.

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CAPITULO III SOBERANIA Y PODER EN LA ARGENTINA 1. La Cuestión Normativa Constitucional El análisis y evaluación histórica efectuada en el capitulo anterior no implica emitir un juicio de valor sobre los aciertos o desaciertos políticos, económicos y sociales de las distintas épocas y gobiernos de nuestro país; sino tratar de mostrar de que manera el Poder y la Soberanía, que como bien decíamos en el Capítulo I, como los dos conceptos básicos sobre los que se debe abordar el Control Público se construyeron, se desarrollaron y así se fueron incorporando a la cultura política argentina. Según Wierna “La soberanía reside en el pueblo de la Nación, solo ella tiene potestad para crear un gobierno y dotarlo de poderes que son delegaciones de la soberanía, a los efectos de realizar el bienestar general y proveer a la defensa común” 18 Por otro lado, el mismo autor lo cita a Joaquín V. González quien sobre el tema expresa que “No es fácil encontrar una definición precisa que satisfaga todos los conceptos filosóficos, históricos y políticos de esta palabra; pero en teoría puede decirse que designa la potestad suprema para regir a la comunidad. En este sentido es el imperio de una comunidad organizada e independiente sobre la totalidad de sus individuos: es una unidad, y la soberanía de un Estado debe extenderse a todos los objetos de gobierno que existan dentro de los límites territoriales ocupados por los hombres reunidos que lo componen, de tal manera que la línea divisoria de la soberanía debe ser una línea territorial”19 En este caso y al referirse al Control Público, el término soberanía está vinculado al primer concepto, es decir, a la potestad del pueblo de la Nación para crear un gobierno, dotarlo de poderes, pero también de establecer todos los mecanismos de control necesarios a quienes le ha delegado los poderes mencionados. Esta es la concepción que surge de la Edad Moderna, en la cual, la soberanía reside en el pueblo y éste la traslada al Estado mediante el dictado de la Constitución y su institucionalización jurídica, que establece el sistema de gobierno y control de los poderes públicos creados al efecto. En ese sentido, la República Argentina adopta para su gobierno conforme lo establece la Constitución Nacional la forma representativa, republicana y federal y de esa manera la estructura del poder esta asignada a tres órganos: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

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Los juristas, en general, plantean que el poder es único y que la división no es tal, sino más bien una distribución de facultades de los órganos del Estado, pero esta idea de dividir o en lo posible de balancear el poder dio lugar a la creación de varios controles institucionales cuyo origen fundamental siempre fue por la desconfianza del poder y viene desde la más remota historia. Wierna nos menciona que “El Poder, tanto en interés de sus titulares como en el de sus destinatarios ha de ser restringido y limitado, y este límite está implícito en la Constitución a través del Control Político, porque la libertad y el bienestar de los habitantes solo queda garantizado cuando se controla debidamente el ejercicio de quienes tienen el Poder”20 Sobre el mismo tema Loewenstein, constitucionalista y politólogo alemán afirma que “El poder encierra en sí mismo la semilla de su propia degeneración. Esto quiere decir que cuando no está limitado, el poder se transforma en tiranía y en arbitrario despotismo. Con el fin de evitar ese peligro siempre presente, que es inmanente a todo poder, el Estado organizado exige de manera imperativa que el ejercicio del poder político, tanto en interés de los detentadores como en los destinatarios del poder, sea restringido y limitado” 21 Ahora bien, la evolución de la soberanía y el poder en la República Argentina descripto en el capítulo anterior, tuvo un desarrollo en cierta manera contrario a lo que ocurrió en los países centrales. En Europa, durante siglos, los pueblos luchaban por conquistar la libertad ante los despóticos manejos del poder de la monarquía absolutista y las constituciones sirvieron fundamentalmente para ponerle freno a los excesos. Y de esa manera surgieron formalmente también instituciones como el presupuesto, la rendición de cuentas de éste a través de la cuenta general o de inversión y la institucionalización de los órganos de control de la Hacienda Pública en la estructura de gobierno de los países. La residencia de la soberanía en los pueblos de las naciones, también constituyó una ardua lucha de siglos que recién empezó a ver la luz en el siglo XVIII, luego de la irrupción del constitucionalismo moderno. El desarrollo y evolución del Estado, de las instituciones y del régimen republicano es un claro proceso tendiente a buscar equilibrio en el uso del poder y a establecer no solamente un Estado de derecho sino también un gobierno responsable. Todas las técnicas de control, en general, están contenidas en la constitución, entre ellas, el Control Público como mecanismo político para la búsqueda de dicho equilibrio y como elemento técnico para mejorar el funcionamiento del cada vez más complejo aparato estatal. Los pensadores e intelectuales europeos del siglo XVIII como Locke, Montesquieu, Rousseau y Sieyes que inspiraron la letra de las constituciones

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Wierna, Gustavo Enrique Ídem a (3) Loewenstein Karl “Teoría de la Constitución – Editorial Ariel S.A. – Barcelona - 1986

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sancionadas en esos tiempos en dichas naciones, según lo expresa D´Auria “orientaron y marcaron significativamente sus propuestas normativas a partir de:

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i. La reafirmación de la diferencia entre Estado y Sociedad, separando lo público y lo privado. ii. El surgimiento del Estado constitucional-liberal clásico. iii. La sujeción del Estado a la Ley, al Derecho, y la despersonalización del Estado. iv. La división de los poderes como distribución de las principales funciones del Estado. v. El control institucional que garantiza el equilibrio del poder. vi. La teoría del Poder Constituyente, basado en la idea del pueblo soberano y orientado a legitimar la representación del pueblo (de Rousseau a Sieyes).” Por otra parte, los pensadores norteamericanos que diseñaron la Constitución de los Estados Unidos de Norte América como Madison y Hamilton, según lo expresa O´Donnell23 “Construyeron una pieza constitucional que es una mezcla compleja y en varios sentidos contradictoria de elementos de control y de efectividad decisoria”. Luego el mencionado autor y citando a Madison expresa que “Se propuso otras precauciones auxiliares, ya que estaba persuadido que una simple división de poderes no era suficiente garantía y propugnó que estos poderes mejorarían su mutuo control, si cada uno de ellos tenía jurisdicción sobre algunas importantes atribuciones de los otros. Por lo tanto, contrariamente a lo que suele creerse, lo que la constitución norteamericana creó, no fue una división de poderes sino una interpretación parcial de poderes relativamente autónomos y equilibrados”24 En cambio, los pensadores e intelectuales argentinos que orientaron la primera constitución de 1853 en nuestro país, condicionados en gran parte por la realidad política y social de la época, los guió la necesidad de transformar el Estado de anarquía imperante, fortaleciendo el Poder Ejecutivo, garantizando la inmigración extranjera y reivindicando la defensa de los derechos y garantías individuales, sin poner demasiado énfasis en los controles institucionales y el equilibrio en los poderes, al menos, en la práctica inicial de las instituciones. Además, respecto a la residencia de la soberanía en el pueblo, los mentores de nuestra primera constitución no estaban del todo convencido de ella, producto de la realidad social imperante en aquellos tiempos, lo que hacía que 22

D´Auria Aníbal “Teoría y Critica del Estado” – Editorial Eudeba – Buenos Aires - 2012

23

O´Donnell Guillermo “Accountability Horizontal – La Institucionalización Legal de la Desconfianza Política” México – año 2000 24

O´Donnell Guillermo Ídem 21

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apostaban mas a que era necesaria una transición con un período de tiempo determinado hasta que la madurez de la sociedad haga posible su participación y el uso de un sufragio mas universal. Ese estado de situación llegó recién en el año 1912 cuando se abrió mediante el sufragio universal, obligatorio y secreto la participación general de la ciudadanía, situación que en la práctica se dio a partir del año 1916. Quienes impulsaron esa apertura, producto de la presión del movimiento de sectores opositores, no fueron homologados por el electorado a pesar del importante crecimiento que el país había tenido en esos últimos treinta años, a partir de 1880. Pero luego, a partir de 1930 con la permanente interrupción de los gobiernos cívicos producto de los golpes militares, se impidió durante más de medio siglo la evolución normal de la cultura política argentina, tanto en su dirigencia como en la población en general. Con la nueva etapa democrática del país iniciada en 1983 surgieron intentos de reformas constitucionales la cual, se concretó a partir de 1994, y a pesar de la idea que tenían ciertos ámbitos académicos y políticos de que la inestabilidad política constitucional argentina se debía, en gran parte, al modelo presidencialista tan rígido existente; el presidencialismo se fortaleció significativamente por las siguientes causas: i)

La reelección presidencial

ii)

El reconocimiento constitucional de los decretos de necesidad y urgencia; debilitando en consecuencia al Congreso Nacional.

iii)

La creación de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros que no fue capitalizada en forma positiva por el parlamento, teniendo en cuenta que nunca estuvo pensada para fortalecerlo, sino más bien para salvar la figura presidencial.

De esta manera entonces, la mencionada reforma no nos dejó un saldo positivo en la búsqueda de equilibrar el poder en el país

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CAPITULO IV LA TRADICION HACENDAL PÚBLICA ARGENTINA Analizada la historia y evolución de la normativa constitucional respecto a la soberanía y poder en la Republica Argentina, en éste capítulo realizaremos el análisis y desarrollo de la normativa hacendal pública vinculada fundamentalmente al Control Público, teniendo en cuenta las tres instituciones más importantes sobre el tema como lo son: el Presupuesto, la Cuenta General o de Inversión, y la creación y funcionamiento de los Órganos de Control de la Hacienda Pública.

1. Presupuesto y Cuenta General o de Inversión. El Presupuesto es un concepto que aparece por primera vez en la normativa así denominado en la Constitución sancionada en 1853, tomando como antecedente el proyecto presentado por Alberdi, el cual proponía como atribución del Congreso la que “1) Aprueba y desecha la cuenta de gastos de la administración de la Confederación 2) Fija anualmente el presupuesto de esos gastos 3) Impone y suprime contribuciones y arregla su cobro y distribución”25 Esta propuesta de Alberdi sobre el tema Presupuesto así fue tomado en la letra de la Constitución en el art. 67 inc 7 donde se vinculaba la facultad del Congreso de fijar anualmente el Presupuesto de Gastos de Administración de la Nación y aprobar o desechar la Cuenta de Inversión. Esta norma se mantuvo a través del tiempo y en la reforma constitucional de 1994 se ratificó la continuidad de ambos institutos, incorporando algunas reformas vinculadas a lo operativo: i) se asigna la responsabilidad de enviar el proyecto de Ley de Presupuesto y ejecutarlo al Jefe de Gabinete y ii) se encarga a la Auditoría General, órgano de control externo y de asistencia técnica al Congreso, el examen de la Cuenta de Inversión. Tanto la Jefatura de Gabinete como la Auditoría General de la Nación, recordemos, fueron instituciones creadas por la norma constitucional reformada en 1994. Más allá de que el Presupuesto y la Cuenta de Inversión constituyen herramientas fundamentales en el funcionamiento de un régimen republicano, en nuestro país, no tuvieron en la práctica una ejecución medianamente aceptable a lo largo de su existencia. A través del Presupuesto y la Cuenta de Inversión, el Parlamento ejerce una función de control muy amplia sobre el uso y utilización de los fondos públicos en un periodo anual determinado, que incluye temporalmente las tres etapas: preventiva, 25

Alberdi Juan Bautista “Bases y Puntos de Partida para la Organización Política Argentina” – Ediciones Libertador – Buenos Aires – Año 2005

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concomitante y posterior, donde se analiza por parte de los representantes del pueblo desde el programa de gobierno, su ejecución y la rendición de cuentas respectiva. Las distintas leyes que reglamentaron el funcionamiento de estos dos institutos desde la Ley 217 del año 1859, la Ley 428 del año 1870 y la Ley 12961 del año 1947, que rigieran en conjunto un siglo de vida institucional en el país, mantuvieron como centro operativo del movimiento hacendal público a la Contaduría General, incluido el control. En forma paulatina se fueron incorporando las disposiciones que ordenaron los distintos procedimientos vinculados al tema, pero en general todas o la mayoría de ellas, constituían medidas de control interno, producto en gran parte de la evolución que en la administración pública se daba a nivel internacional. En ese sentido Atchabahian y en relación a la Ley N° 428 nos menciona que aún con los méritos de la ley, entre los defectos técnicos que la práctica y la doctrina pusieron de relieve estaba la de: “Reunión en un solo órgano de las funciones de control interno y de control externo delegado de la hacienda, además de su carácter de repartición encargada de llevar la contabilidad central del Estado. La confusión de atribuciones jurisdiccionales y de control con otras de índole ejecutiva impidió el normal desenvolvimiento de la Contaduría General. La falta de independencia de los contadores mayores, designados y removidos por el Poder Ejecutivo, conspiraba contra el debido ejercicio de sus funciones” 26 Pero tanto al Presupuesto como la Cuenta de Inversión, más allá de las disposiciones constitucionales y administrativas que reglamentaron su funcionamiento desde la institucionalización misma de nuestro país, no tuvieron en la práctica un ejercicio ni medianamente adecuado a lo que establecen las normas vigentes. Por largos tiempos y durante casi todo el siglo XX, el proyecto de Ley de Presupuesto NO fue enviado por el Poder Ejecutivo en tiempo y forma al Congreso Nacional, lo cual paso a ser una costumbre, que se terminara mandando el proyecto recién a mediados del año en cuestión y en varias ocasiones casi al final del ejercicio convirtiéndose en la practica en una rendición de cuentas. Sobre el particular Atchabahian recordando los distintos cambios que hubo a lo largo de la historia institucional de nuestro país referido a la fijación del año financiero, nos decía que “La Ley 428 lo hacía coincidir con el año calendario y el proyecto de presupuesto se debía remitir al Congreso en el mes de mayo anterior al ejercicio en cuestión”, afirmaba que “el Poder Ejecutivo excepcionalmente cumplió con ésta norma legal, ya que solo en tres oportunidades, desde 1900 a 1941, envió en termino el proyecto de presupuesto. De los cuarenta y dos (42) períodos presupuestarios corridos entre esos años, los presupuestos correspondientes a veintisiete (27) ejercicios fueron votados estando ya en curso el ejercicio”27. 26

Atchabahian Adolfo y Massier Guillermo “Curso de Contabilidad Pública” Editorial Aguilar – Buenos Aires - 1963 27

Ídem a 26

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Esta situación se repitió también en la segunda mitad del siglo XX, lo que se agravó aún más el tema por los sucesivos golpes militares que impedían el funcionamiento del Congreso Nacional. Recién con la sanción de la Ley 24156 en el año 1992, se comenzó a cumplir los plazos constitucionales y legales de tratamiento y aprobación del Presupuesto en la Argentina. Lo mismo sucedió a lo largo del siglo y medio de existencia donde ni el Poder Ejecutivo, ni el Congreso Nacional cumplieron con el mandato constitucional y legal respecto a la Cuenta de Inversión, institución fundamental de la República y sobre la cual no hubo ni el más mínimo respeto y consideración por parte de los poderes del Estado, sin que por ello haya existido sanción alguna en toda la historia de nuestro país. Muchos autores y estudiosos del tema han denunciado este grueso incumplimiento, entre ellos Pérez Colman que en un estudio efectuado en 1967 menciona que “la Ley 3939 del año 1900, aprobó las cuentas de los años 1878 a 1884; la Ley 5096 del año 1907 ratificó las cuentas de los ejercicios 1885 a 1900; la Ley 12689 del año 1941 aprobó las cuentas de los años 1905 a 1911, 1913, 1915 a 1920 y 1922 a 1924. Nunca se remitieron al Congreso las cuentas de los años 1865; 1867 a 1877; 1901 a 1904 entre otras. Fue rechazada la del año 1914 por la Ley 10212 para que el ejecutivo subsanara defectos que nunca realizó. Desde 1925 a 1943 la aprobación fue automática”. 28 En épocas más recientes, recién en el año 1986 se trataron en una misma sesión las Cuentas de los años 11973 a 1983, aprobándose las de 1973 a 1975 y rechazándose las de 1976 a 1983. En 1994 se aprobaron las de los años 1989 y 1990. En el año 1995 mediante Ley 24461 se aprobó la correspondiente al año 1991. En 1996 por Ley 24630 la del año 1992. Las cuentas de los años 1994 – 1995 y 1996 aprobadas por la Cámara de Senadores, nunca fueron tratadas en la Cámara de Diputados. En lo que va de este siglo en el año 2006 recién se aprobaron las Cuentas de 1997 y 1998 (Leyes 26098 y 26099). En el año 2007 se aprobaron las Cuentas de los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 todas juntas por ley 26328. Lo que si es necesario rescatar, que al igual que con el presupuesto general, la Cuenta de Inversión es enviada al Congreso Nacional en tiempo y forma a partir de la sanción de la Ley N°24156, lo que sin duda marca un avance importante, al menos en lo formal por parte del Poder Ejecutivo; pero no sucede de la misma manera con el tratamiento que debe darle el Congreso de la Nación, conforme a la descripción anteriormente detallada. El panorama descripto precedentemente, es más que elocuente para demostrar que, con dos fundamentales Institutos del Control establecido por la Constitución de 1853, el incumplimiento se convirtió en una práctica totalmente normal

28

García, Alberto M Tema “La Cuenta de Inversión como Mecanismo Constitucional de la Rendición de Cuentas” – Jornadas sobre la Cuenta de Inversión – Editorial Dunken – Buenos Aires – año 2004

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con algunas excepciones. Si a esto le sumamos los largos procesos de facto en los que el Congreso no funcionaba por estar disuelto, la situación es más que grave. Ni siquiera la reforma constitucional del año 1994 que en su artículo 85 incorpora la intervención del Órgano de Control Externo, la Auditoría General de la Nación, en el trámite de aprobación o rechazo de la Cuenta de Percepción e Inversión de Fondos Públicos asesorando al Congreso para una mayor y mejor interpretación del documento, posibilitó una mayor eficacia y cumplimiento del precepto normativo por parte del Poder Legislativo Es de destacar que el incumplimiento no solo es por el tratamiento fuera de tiempo por parte del Poder Legislativo, sino también por la falta de intervención del Poder Judicial ante la inobservancia de una norma constitucional (art. 43 C.N.), ejercitando su facultad de sanción. 2. Órganos de Control de la Hacienda Pública. Los antecedentes más remotos en materia de órganos de control en nuestro país nos llevan a los tiempos de la Colonia, con la creación del Consejo de Indias en el Siglo XVI y luego en el siglo XVIII con la formación del Tribunal de Cuentas de la Contaduría Mayor de Buenos Aires en el marco del Virreinato del Río de la Plata. A partir de 1810 el mencionado Tribunal perdió gravitación y ni la Constitución Unitaria de 1826 dictada durante la presidencia de Rivadavia, ni la Constitución dictada en 1853 manifestaban normativa alguna respecto a la existencia de un Órgano u Organismo de Control de la Hacienda Pública. A partir de 1870 con el dictado de la Ley 428 se otorgaron atribuciones de control a la Contaduría General, tal cual fuera mencionado, quien tenía facultades de observación respecto de las órdenes de pago, y facultades jurisdiccionales con el juicio administrativo de cuentas, pero con las objeciones respecto a su independencia ya apuntadas con anterioridad. En los distintos países del mundo, sobre todo aquellos con los que mayor relación política y económica tuvo nuestro país la creación de los Órganos de Control Externo fueron realizados en un período que va desde finales del siglo XIX hasta las primeras décadas del siglo XX, todos ellos con bastante anterioridad a nuestro país que recién constituyó su primer Órgano de Control Externo Nacional en 1956. 29

29

El cuadro siguiente que fue tomado del estudio efectuado por Humberto Petrei nos muestra con claridad lo mencionado anteriormente:

Petrei Humberto “Presupuesto y Control” – Banco Interamericano de Desarrollo – 1997 – New York

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PAIS

AÑO

ORGANO

DETALLE

EEUU

1921

G.A.O

Depende del Congreso – Estuvo vinculada desde sus inicios al Congreso

N.A.O. A.N.A.O.

Responsable ante el Parlamento Informa al Parlamento

Reino Unido 1866 Australia 1901 España

Antecedente Siglo XIV TRIBUNAL DE Relación con el Congreso Moderno CUENTAS 1924

Brasil

1891

Chile

1927

1824 México 1917

TRIBUNAL DE CUENTAS CONTRALORIA GENERAL antes existía T.C.

Relación con el Congreso ejerce el Control Externo Lo designa el presidente con acuerdo del Senado.

CONTADURIA MAYOR DE HACIENDA CONTRALORIA Depende GENERAL Diputados

de

la

Cámara

de

Como es de apreciar, la República Argentina fue la que mas tardó en constituir un órgano de Control Externo de la Hacienda Pública, a pesar de existir no solo los antecedentes internacionales mencionados, sino también, los de los estados provinciales, donde Buenos Aires en 1891, Córdoba en 1923, Mendoza en 1932 y San Luis en 1943 que fueron las pioneras, se crearon con mucha anticipación a la creación del Tribunal de Cuentas de la Nación. En una detallada y pormenorizada descripción, Atchabahian 30 describe sobre la normativa vinculada a la Hacienda Pública en el país desde 1853 hasta nuestros días y allí podemos encontrar que mas allá de las normas que establecían la organización de la Contabilidad Pública Argentina, en todos los períodos se dictaron disposiciones que tendían a la concentración del poder en el Ejecutivo, usurpando funciones del Legislativo desde la propia Ley 428; o la Ley 10285 que exceptuaba a las Obras Públicas del régimen de caducidad anual de los créditos presupuestarios entre otras. Cabe mencionar también, que desde principio del siglo XX se impulsó la necesidad de modificar la Ley 428 de Contabilidad del Estado, pero tras algunos 30

Ídem a 26

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fracasos recién en 1932 el Senado formó una comisión especial que lo tuvo como principal protagonista al Dr. Juan Bayetto y de la cual surgió un anteproyecto que proponía la creación del Tribunal de Cuentas como Órgano de Control Externo de la Hacienda Pública, pero ésta iniciativa no fue la contemplada en 1947 con la sanción de la Ley 12961, la cual tiene las observaciones ya mencionadas. Como ya se dijo entonces, recién en 1956 por Decreto Ley 23354 y en un gobierno de facto se instituyó al Tribunal de Cuentas de la Nación como órgano jurisdiccional y de control externo delegado, entidad que nunca alcanzó rango constitucional y cuyas normas se encontraban insertas en la mencionada disposición legal que luego fue ratificada en 1958 por el Congreso de la Nación bajo el número de Ley 14467. Su estructuración tenía un basamento muy judicial, tanto en el mecanismo de designación de sus vocales, su remoción, las incompatibilidades, la excusación y recusación que regía y la propia organización funcional. Su normativa no expresaba ninguna vinculación con el Congreso de la Nación, de hecho cuando surgió la Ley, no funcionaba el Poder Legislativo, salvo la presentación de una memoria anual. De esta manera, podemos apreciar de qué forma los tres institutos que mas relación tienen con el Control de la Hacienda Pública, en nuestro país a lo largo de toda su historia, tuvieron una existencia muy irregular, y que en el caso concreto del Órgano de Control fue creado muy tarde en el tiempo teniendo en cuenta comparativamente los países más desarrollados y nuestros vecinos latinoamericanos.

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CAPITULO V LOS CAMBIOS CULTURALES NECESARIOS Los problemas descriptos en los capítulos anteriores no le damos solución con un cambio normativo tan solo, ni siquiera constitucional, tampoco con la incorporación de nuevas herramientas o técnicas y menos aún con el cambio de modelo del órgano que tiene la función de controlar la Hacienda Pública. El cambio debe darse a través de un proceso y conjunto de medidas que impliquen y tengan como resultado una transformación cultural de la dirigencia, de los funcionarios, de los políticos, de la sociedad en general, la cual debe provenir de un profundo debate de todos aquellos actores sociales que deben participar del mismo: políticos, académicos, legisladores, magistrados, docentes, representantes de las organizaciones profesionales y por supuesto la sociedad en general a través de las distintas organizaciones no gubernamentales. Hay una experiencia valida a tener en cuenta y que puede servir de ejemplo y es la que tiene que ver con el Presupuesto y la Cuenta de Inversión a partir de la sanción de la Ley 24156. Desde esa fecha y ya han pasado veinte años, en el Estado Nacional, el Presupuesto se prepara en tiempo y forma y la Cuenta de Inversión se presenta en tiempo y forma. Sin duda, que para éste importante avance, coincidieron varios factores, como el reclamo permanente de la doctrina tanto jurídica como contable pública, de los círculos académicos y profesionales, pero también de una voluntad política de las máximas autoridades de cumplir con este precepto constitucional tan importante. Pero ¿Qué es lo que debemos tratar de cambiar? para que el Control Público tenga un mejor funcionamiento y responda a las expectativas de la sociedad. En mi opinión, entre otros, deberían darse los siguientes cambios que entendemos como prioritarios: 1. Fortalecer los Controles entre los Poderes: El control institucional, aquel que se debe ejercer entre los poderes del Estado, no requiere mayores cambios normativos. Los mecanismos de control están fijados en la Constitución y las Leyes, simplemente se deben cumplir, cada poder debe tratar de ser lo más eficaz posible en el rol que le compete y actuar en consecuencia. El control político que debe ejercer el Congreso, debe efectuarse desde la representación misma de la soberanía, la cual reside en el pueblo de la Nación, como lo definíamos en el Capítulo III, teniendo en cuenta que la delegación en los representantes es a los efectos de promover el bienestar general y proveer a la defesa común como reza nuestro preámbulo. Por lo tanto, los pedidos de informes, las interpelaciones ministeriales, las comisiones investigadoras y eventualmente el juicio político deben ser herramientas utilizadas en forma corriente y normal, propio de cualquier democracia que se precie de tal. El Poder Judicial como guardián de las garantías constitucionales deberá actuar cuando sea necesario en la verificación de la constitucionalidad de las leyes y 24

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decretos sancionados por los otros poderes. También en la revisión de actos administrativos y los amparos por mora de la Administración, todo ello en el marco del fortalecimiento de la independencia judicial, requisito ineludible en un régimen republicano. La superintendencia sobre el total de la Administración que ejerce el Poder Ejecutivo deberá fortalecerse fundamentalmente en un protagonismo de los organismos claves en dicha labor, los Órganos Rectores de los Sistemas de Administración Financiera desde la gestión y la Sindicatura General desde el control interno. Pero, para que funcionen mas adecuadamente los controles institucionales la Republica Argentina deberá dar un salto de calidad en el funcionamiento del Estado de derecho que como bien nos dice Bobbio, 31 “son parte integrante del Estado de derecho en sentido profundo, que es el propio de la doctrina liberal, todos los mecanismos constitucionales que impiden u obstaculizan el ejercicio arbitrario e ilegitimo del poder y dificultan o frenan el abuso, o el ejercicio ilegal. Los más importantes de estos mecanismos a: 1) el control del Poder Ejecutivo por parte del Poder Legislativo o más exactamente del gobierno al que corresponde el Poder Ejecutivo de parte del parlamento al que toca en última instancia el Poder Legislativo y la orientación política; 2) el control eventual del parlamento en el ejercicio del Poder Legislativo ordinario por parte de una corte jurisdiccional a la que se pide el establecimiento de la constitucionalidad de las leyes; 3) una relativa autonomía del gobierno local en todas sus formas y grados frente al gobierno central; 4) un poder judicial independiente del poder político”. En definitiva, sobre este tema, creo que a diferencias de los países europeos que en su desarrollo y evolución libraron durante muchos años la lucha por establecer las funciones del Estado y los limites al poder; en los países latinoamericanos, esa lucha todavía está en ciernes, o sea en sus principios, porque en definitiva la república en su plenitud apenas si lleva treinta años de funcionamiento, luego de más de medio siglo de degradación institucional. 2. Hacia Una Democracia Más Representativa. Así como hablamos de distribución del poder en el punto anterior, resulta también necesario reflexionar sobre el funcionamiento de la soberanía en nuestro país en la actualidad, luego de analizar su desarrollo y evolución en los capítulos anteriores. Bien sabemos, que en los tiempos modernos la soberanía del pueblo se ha canalizado a través de la democracia representativa, aquella forma de gobierno donde el pueblo gobierna a través de sus representantes. Tanto los constituyentes norteamericanos como los franceses en el siglo XVIII establecieron la forma de gobierno donde el pueblo no toma sus decisiones, sino que elige a sus representantes para que decidan por él. De hecho, nuestra propia Constitución Nacional en su artículo 31

Bobbio Norberto, “Liberalismo y Democracia” – Fondo de Cultura Económica – 10° Reimpresión – México 2006. Pág. 19,20.

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1° adopta para el gobierno de la Nación Argentina la forma representativa, republicana y federal. A través de la historia y en las distintas regiones del mundo, esa representatividad sufrió, restricciones y alteraciones y también degeneraciones que llevaron al hombre a soportar grandes conflictos de toda índole y que indudablemente ponen en discusión en forma permanente los distintos tipos de democratización existentes y el funcionamiento que éstos tienen para alcanzar la satisfacción de las necesidades públicas. Pero entre las alteraciones que la democracia representativa ha sufrido en los últimos tiempos más allá de los logros políticos, económicos y sociales obtenidos, sobre todo en los países latinoamericanos en general, salvo algunas excepciones, es lo que O´Donnell denomina Democracias Delegativas, producto de factores históricos – culturales de largo plazo y la severidad de los problemas socio económicos heredados de los gobiernos de facto. O´Donnell 32 caracterizó a este modelo de la siguiente manera “Las democracias delegativas se basan en la premisa de que la persona que ganó la elección presidencial está autorizada a gobernar como él o ella crea conveniente, solo restringida por la cruda realidad de las relaciones de poder existentes y por la limitación constitucional del término de su mandato. El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses”. Luego continúa “Típicamente en las democracias delegativas, los candidatos presidenciales victoriosos se ven a sí mismo como figuras por encima de los partidos políticos y de los intereses organizados. ¿Cómo podría ser de otra forma tratándose de alguien que se dice, y se cree, la síntesis del conjunto de la nación? Desde esta perspectiva, otras instituciones, los tribunales y las legislaturas, entre otras, son solo estorbos que desgraciadamente acompañan a las ventajas domesticas e intranacionales resultantes de ser un presidente democráticamente elegido. La accauntability ante esas instituciones es vista como un mero impedimento de la plena autoridad que se ha delegado al presidente”. Para O´Donnell “La democracia delegativa no es ajena a la tradición democrática, es fuertemente mayoritaria. Consiste en producir por medio de elecciones limpias, una mayoría que autoriza a alguien a convertirse por cierto número de años en la exclusiva corporización e intérprete de los más altos intereses de la nación”. 33 Obviamente, la democracia delegativa es fuertemente individualista y luego de cada elección, el pueblo o los votantes vuelven a tener una actitud pasiva y complaciente con lo que hace el presidente. En las democracias representativas funcionan más adecuadamente los controles horizontales. Éste opera a través de los poderes relativamente autónomos 32

O´Donnell, Guillermo “Democracia Delegativa” Contrapuntos – Editorial Paidos – Buenos Aires - Año 2000 33

Ídem a (33)

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que pueden examinar, cuestionar y de ser necesario sancionar los actos irregulares cometidos durante el desempeño de los cargos públicos. En cambio en las democracias delegativas, los controles horizontales prácticamente no existen o son extremadamente débiles; solo funciona el control vertical, aquel que periódicamente los gobernantes rinden cuenta en las urnas. Creo que esta teoría esbozada por este gran politólogo y pensador argentino; nos pone claridad para entender mejor el funcionamiento de nuestro sistema de gobierno y su repercusión en el tema que nos ocupa, el control público en general. 3. El Control Desde La Gestión. Antes de abordar específicamente el tema del Control Público, creo necesario detenerme en el concepto y la problemática de la Gestión Pública en nuestro país. El control sigue a la gestión y debería ser una parte importante de ella, un componente esencial de los procesos o instrumentos que la Administración Pública aplica para lograr sus objetivos. A partir de la reforma del Estado realizada en los años ´90, con el consiguiente costo social que implicó dicha transformación, se desregularon mercados, se transfirió la responsabilidad en la producción de bienes y servicios al sector privado, a los estados provinciales, a los municipios, en definitiva se modificó el papel del Estado Nacional frente a la sociedad pero todos enmarcadas en un común denominador, lograr un Estado menor, pero no un Estado mejor. El Plan Nacional de Modernización del Estado lanzado en el año 2000 se convirtió con el tiempo en una gran expresión de deseos, que no tuvo continuidad y que si bien realizó cambios en algunos sectores de la Administración Pública no tuvo los resultados esperados ni necesarios para efectuar las transformaciones que el sistema de gestión requiere, para que verdaderamente sea más eficaz, más eficiente, mas económico. A la luz del tiempo transcurrido, dicho plan no permitió brindar más y mejores servicios, no pudo constituirse en un proceso continuo en el tiempo, tampoco pudo lograr con plenitud una perspectiva federal transfiriendo tecnología y herramientas para los gobiernos provinciales y municipales en el grado necesario. Si bien, hubo logros importantes que optimizaron el funcionamiento de los organismos de recaudación, no se aumentó la capacidad de regulación del Estado para lograr un efectivo control sobre la calidad y el costo de las prestaciones de las empresas que proveen los servicios públicos; no se desarrollaron canales de diálogo y participación con los actores de la sociedad que permitan las respuestas a las necesidades públicas; ni tampoco se puso en práctica acabadamente un modelo de gestión orientado a la producción de resultados. Sobre la problemática de las necesidades públicas, en las Jornadas de Control Público llevadas a cabo en el año 2002, hace ya diez años, Braceli nos decía “Se debería avanzar hacia un registro único de carencias y prestaciones, identificando la responsabilidad de cada nivel de gobierno. Al hablar de un único sistema se está haciendo hincapié en que los sistemas de información por nivel de gobierno sean compatibles en la información básica y en los criterios de asignación espacial y no en 27

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una administración unificada (por ejemplo, en el gobierno nacional). Nunca se podrá ser eficiente ni racional en un proceso de asignación de recursos si no se conocen las necesidades públicas y su distribución en el territorio”.34 Comparto éste criterio, de establecer un registro que nos permita conocer las necesidades públicas y trabajar entonces en la producción de los bienes y servicios necesarios, la obtención de los recursos reales y financieros que deban utilizarse, y de ésa manera entonces poder medir el logro de los resultados de la gestión asignando las responsabilidades y exigiendo la respectiva rendición de cuentas. Esto nos lleva a la imperiosa instrumentación de la gestión por resultados, de tal manera que los funcionarios responsables sepan lo que se espera de su gestión, de qué manera se van a alcanzar los objetivos propuestos y además, conocer los premios y castigos que va a implicar el control de su desempeño Para ello, como bien nos dice Makon al respecto “La instrumentación de este nuevo modo de administración requiere contar con una firme decisión de su aplicación en los más altos niveles de los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) que viabilice la ejecución de profundos cambios en la normatividad administrativa vigente y lograr que oriente su acción a rendir cuentas a la sociedad de los resultados de su gestión. Por otro lado es necesario encarar un profundo cambio cultural por parte de la burocracia pública. Para esto es necesario una revisión de las funciones que vienen desempeñando tradicionalmente los órganos rectores de los sistemas administrativos, de alta centralización de trámites administrativos que obstaculizan, muchas veces, la gestión de las instituciones y fortalecen su capacidad para la elaboración de políticas, dictado de normas y evaluación de cumplimiento y normas. Como contrapartida de ello se requiere un fortalecimiento de la gestión administrativa de las instituciones responsables de producir bienes y prestar servicios a los ciudadanos.” 35 Este modelo de gestión permitirá fortalecer la programación presupuestaria, la que deberá orientarse a resultados y profundizar el uso de indicadores de producción, de eficiencia y de eficacia, instrumentando a su vez los indicadores de desempeño. Solo así se podrá desarrollar el control de gestión en forma plena. Estoy convencido que es ésta la verdadera reforma administrativa que necesita Argentina para lograr un mejor Estado, el cual no requiere de grandes cambios normativos, ni grandes inversiones económicas. Es el gran desafío cultural que tenemos por delante, porque de esa manera el control comienza en la gestión misma y es éste el gran paso adelante que los países desarrollados tienen sobre nuestro país. 34

Braceli Orlando “Incidencia de la Ley 24156en la Reforma del Estado Nacional y en la Situación Fiscal Argentina” – El Control Público en la Argentina – Jornadas 2002 – Buenos Aires 2003 35

Makon Marcos P. “La Gestión Orientada a Resultados, El Presupuesto Público y Los Sistemas Administrativos de Apoyo” XX Simposio de Presupuesto Público” A.S,A,P. - 2006

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4. Los Cambios en el Control Público. Indudablemente, los tres puntos anteriores condicionan significativamente el buen funcionamiento del Control Público en la Argentina. En la medida que la relación del poder entre los tres órganos de gobierno sea más equilibrado; la soberanía del pueblo sea mejor representada por quienes la ejercen fundamentalmente desde el Parlamento y desde la independencia del Poder Judicial; y la gestión, además se convierta en la primera etapa del control, seguramente el sistema funcionará mas armónicamente y habremos dado un paso gigante para el mejor funcionamiento del sistema. Pero, el Control Público también tiene los suyo intrínsecamente, no todo depende de los factores externos y por eso creo necesario resaltar lo que entiendo funciona bien y aquello que todavía carece:

a. El control externo de la gestión debe estar relacionado estrechamente con el Parlamento. El control político debe ir de la mano del control técnico. La mayoría de los países desarrollados, así lo sostienen, cualquiera sea el modelo de órganos que se tenga en ejercicio. Fortalece al régimen republicano. b. La función técnica del control debe asesorar y servir de respaldo al ejercicio del control político, pero éste no debe ni puede inmiscuirse en la función técnica del control. c. El control debe modificar esa condición detectivesca que le viene como tradición de vieja data. Debe convertirse en un componente más de la gestión. Gestión y Control, Control y Gestión deben estar unidos y entrelazados en forma parmente e integrados, en pos de la mejora continua que debe primar en la administración del Estado. d. Se debe trabajar arduamente desde el control, con la colaboración de la gestión para que todos los funcionarios tomen conciencia que deben rendir cuenta del uso de los recursos reales y financieros públicos. e. Normativamente, es sumamente importante que se sancione la Ley Reglamentaria del art. 85 de la Constitución Nacional y allí se aproveche para incorporar los temas necesarios que hagan más ágil, mas coordinado y articulado el funcionamiento de los Órganos de Control de la Hacienda Pública. Luego, por supuesto, habría que acatar y cumplir la Ley, tarea no siempre sencilla en nuestro país. f. El Control Público en la Argentina debe contar con presupuesto mayor y acorde a la importante función que cumple y sobre todo aquel que ejerce el Control Externo. Comparativamente estamos muy lejos de nuestros propios vecinos latinoamericanos. En una publicación efectuada por el A.P.O.C. en el año 2008 que a continuación agrego, queda evidenciado cuán distanciados estamos de contar con los recursos necesarios para un mejor accionar: 29

El Control Público ¿Es una Cuestión Cultural?

PAIS

ORGANISMO

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PRESUPUESTO CONTROL (U$S)

Argentina

Auditoría General de la Nación

Bolivia

Contraloría General de la Republica

Brasil

Tribunal de Cuentas de la Unión

Chile

Contraloría General de la Republica

46.670.797,05

Colombia

Contraloría General de la Republica

76.828.073,14

Costa Rica

Contraloría General de la Republica

19.287.486,66

Ecuador

Contraloría General de la Republica

45.094.755,32

El Salvador

Corte de Cuentas de la República

Guatemala

Contraloría General de Cuentas

20.578.116,26

México

Auditoría Superior de la Federación

65.390.865,94

Nicaragua

Contraloría General de la Republica

8.551.902,06

Panamá

Contraloría General de la Republica

37.618.800,00

Paraguay

Contraloría General de la Republica

5.832.240,71

Perú

Contraloría General de la Republica

39.786.798,11

Puerto Rico Oficina del Contralor

11.113.490,59 6.097.229,80 266.658.781,62

2.760.535,43

42.000.000,00

Fuente: Leyes de Presupuesto de cada país, sitio web del país u organismo g. Un mayor presupuesto seguramente posibilitará tener una mejor capacitación del personal, requisito indispensable para quienes deben efectuar recomendación para una mejor gestión. El personal de los Órganos de Control no solo debe profundizar sus estudios en materia de control sino también de gestión gubernamental, de tal manera que pueda aportar elementos racionales para una administración más adecuada. No nos olvidemos que hay dos misiones básicas del Control Público que son: la función de enseñar la manera más correcta de administrar y la función de prevenir las irregularidades. h. Se debe instrumentar una política de comunicaciones por parte de los Órganos de Control, no solo en la difusión de los informes de fiscalización y auditoría realizadas, sino también, una relación más directa y permanente de las autoridades con los medios de comunicación, se debe tener presente que la publicidad es la regla de la democracia. i. Los Órganos de Control deben establecer una relación más directa con la ciudadanía responder de algunas manera a sus requerimientos más inmediatos. Por 30

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ejemplo el control de la prestación de los servicios públicos que le llega a la gente de manera directa puede ser un buen motivo para estrechar esos lazos. Los Órganos de Control deben procurar que la sociedad civil se convierta en un aliado para el ejercicio de control. Si en definitiva, éste se ejerce para el pueblo. j. Por último, el control de la Cuenta de Inversión o General del Ejercicio debe convertirse en una práctica definitivamente normal y ordinaria en nuestro país, de tal manera que se ejerza en tiempo útil y generarse una nueva cultura desde todos los ámbitos involucrados e interesados en resolver ésta situación tan cara al funcionamiento de la República y sea de ésa manera una realidad incontrastable.

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CAPITULO VI CONCLUSIONES Como se pudo apreciar en los capítulos anteriores, evidentemente, el desarrollo y evolución de la cultura del Control Público en nuestro país no ha sido ni medianamente acorde a lo dispuesto por las normativas vigentes, siendo sin duda, una de las asignaturas pendientes más importantes que los argentinos tenemos como República. Entiendo que las razones de éste funcionamiento incorrecto tiene múltiples y complejos motivos tanto de índole político como social pero creo, que entre ellas hay una denominación común que tiene que ver con nuestras tradiciones, con nuestro sistema de valores, con nuestros modos de vida, con nuestros patrones de comportamiento social, en definitiva con nuestra cultura. Este no es un problema que estamos descubriendo hoy sino como hemos tratado de expresarlo en este trabajo, nos viene desde lejos, de toda nuestra historia. Ya en 1981 Agustín Gordillo opinando sobre el Control de la Administración Pública en América Latina, nos decía que “El observador de un país desarrollado podría razonablemente preguntarse qué importancia real tiene, en definitiva, que haya uno u otro medio de control de la administración, con tal que sea efectivo; y podría señalar cómo funcionan adecuadamente sistemas tan diversos como el inglés y el francés para no tomar sino dos ejemplos clásicos. Con ésa perspectiva, bien podría decirse que da exactamente lo mismo instituir tribunales al estilo francés o al estilo inglés o en cualquiera de las otras variantes conocidas, pues todas pueden andar bien. O todas pueden ser insuficientes”. Luego continúa “esto último es el problema en América Latina. Puesto que no hay suficiente desarrollo político, adecuada conciencia ciudadana, significativa responsabilidad y solidaridad social, sentido profundo de identidad nacional, una democracia autentica, fuerte, estable, etc., entonces los diferentes medios e instituciones de control existentes no siempre responden cabalmente al fin para el cual han sido concebidas y se transforman fácil y rápidamente, en algunos países, en mecanismos de control más o menos formales o formalizados que a veces no pueden llegar al fondo y a la causa de los problemas que les toca enfrentar, pues a su vez no cuentan con el suficiente apoyo, conciencia, responsabilidad y solidaridad de la ciudadanía etc., que les permita cambiar y hacer cambiar. Al no poder hacerlo, son entonces parte del circulo vicioso en que otros individuos que podrían querer contribuir al cambio social y político se desaniman o se tornan descreídos, lo cual otra vez hace que sea aun mas difícil lograr la conciencia ciudadana de que hay posibilidades de progreso político e institucional y de que debe intentarse conseguirlo y así sucesivamente”.36

36

Gordillo Agustín “Problemas del Control de la Administración Pública en América Latina” Editorial Astra – Buenos Aires - 1981

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He tratado en este trabajo de hacer una reseña de dónde venimos, como estamos y hacia donde podemos caminar en pos del mejor funcionamiento del Control Público. Sin duda, que lo mencionado forma parte de todo un complejo que incluye, conocimiento, costumbres, normas jurídicas, instituciones, moral y otros hábitos que trascienden las cuestiones técnicas y que como un conjunto de rasgos distintivos de todo orden hacen a la cultura de las instituciones de nuestro país. Según Douglas North “Las instituciones son las reglas de juego en una sociedad, o más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” 37 Probablemente, en la Republica Argentina esas reglas de juego creadas normativamente a través de la Constitución y las Leyes no han sido en los tiempos, ni son totalmente aceptadas por distintos sectores del país, y en definitiva, esto, a mi entender, es el verdadero punto de discusión que a través de los tiempos sigue perdurando en nuestro país y de allí el incumplimiento permanente al que fueron sometidas. Por todo ello, la transformación necesaria que permitan mejorar el sistema de control público es muy complejo, porque tiene que ver con una calidad institucional magra, con instituciones en permanente cuestionamiento desde su creación misma hace ya un siglo y medio, lo que sin duda ha transformado este problema en UNA CUESTION CULTURAL.

37

Douglas North Premio Nobel de Economía “Instituciones Publicación “UNSAM” Buenos Aires 2004

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