ANALISIS

Las Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad: perspectivas desde Chile Francisco Rojas Aravena*

E

l desarrollo de las Medidas de Fomento de la Confianza Mutua y de Seguridad (MCMyS) es uno de los puntos principales de la agenda de seguridad internacional de América Latina. Las MCMyS son un tema central de la diplomacia preventiva. Su desarrollo posibilitará establecer un proceso acumulativo de transparencia que se traducirá en la generación de acuerdos de seguridad con énfasis en los aspectos cooperativos. Su aplicación efectiva dará lugar al desarrollo de un código de conducta que materializará por medio de acciones específicas la búsqueda de estabilidad y paz en esta región. Europa es una importante fuente de experiencias en este campo1. Los desarrollos generados en el proceso de Helsinki, desde 1975, han producido un cúmulo de experiencias que pueden ser transmitidas 2. Ello posee especial importancia en el área de la defensa y su interacción con los procesos de integración económicas. Naciones Unidas ha efectuado esfuerzos en esta materia en diversas regiones del mundo3.

Construir la confianza mutua La confianza se encuentra sustentada en un activo que posee un alto grado de intangibilidad. La confianza se construye en un proceso paulatino. La confianza es incremental. Sin embargo, ella se pierde bruscamente. La reversión del proceso es acelerada. Las MCMyS buscan establecer un patrón de relación que otorgue crédito a 32

las declaraciones de intención y transparente las conductas. Están diseñadas para evidenciar los actos que buscan afectar la seguridad, la integridad u otro interés vital, y diferenciarlos de otras acciones. De allí el vínculo esencial entre MCMyS y los procesos de verificación. Considerando la herencia colonial y las recurrentes tensiones fronterizas lo predictible es que ellas se repitan estableciendo un patrón de relación de alta desconfianza, amenazas y recelos. Romper con ese futuro predictible y generar un nuevo patrón de relación cimentado en la asociación, es lo que las MCMyS posibilitan como instrumento. En el debate sobre amplitud o restricción del concepto de medidas de fomento de la confianza, privilegiamos la focalización. Estimamos que el uso de MCMyS debe estar radicado principalmente en el ámbito de la defensa. La construcción de confianza en otros ámbitos es responsabilidad de la política, la diplomacia, la economía y otras funciones. Sobre este particular existe un consenso establecido y se aprecian visiones diversas que priorizan de manera diversa las áreas de acción. Lo que sí es evidente es que el desarrollo efectivo de las MCMyS -como instrumento de cooperación e instrumento para una mayor interdependencia- requieren de un clima general de confianza radicado en todos los ámbitos. Las MCMyS buscan conferir estabilidad a las relaciones. Establecen un proceso por medio del cual se da satisfacción concreta a los compromi-

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sos que se deben materializar en el futuro. Las MCMyS buscan cambiar una historia de desconfianza que implica un alto grado de riesgo, por una situación en la cual, sobre la base de acciones que evaluamos, generamos respuestas que llevan a la estabilidad y luego a la distensión. Las MCMyS buscan romper la historia de desconfianza que caracteriza los vínculos entre los países de la región. Si nos quedamos con una mirada en el pasado no tenemos opciones para el futuro. Si sólo confiamos en las declaraciones ponemos el futuro en una acción de fe. Si desarrollamos MCMyS, como parte de un proceso de creación de un clima de confianza, podremos interactuar de manera más transparente y predictible. Posibilitarán un mayor espacio para la diplomacia y la política. Las medidas de confianza mutua generan garantías. Allí radica la diferencia entre fe y confianza. Con base en las garantías podremos establecer un patrón objetivo de evaluación, independientemente de nuestra fe en el grado de cumplimiento con el que iniciamos el proceso. Las medidas de confianza mutua (MCM) son acciones bilaterales y multilaterales destinadas a prevenir situaciones de crisis y de conflicto. Contribuyen a la comunicación entre los actores. Crean una atmósfera propicia para establecer un marco de entendimiento que objetivice las percepciones de amenaza inmediata y eviten riesgos y elementos de sorpresa. Las MCMyS presuponen la existencia de diferencias de intereses y baja confianza en las relaciones; pero, a la vez, voluntad de evitar el enfrentamiento. Su aplicación es fundamental cuando las diferencias pudiesen expresarse por medio del uso de instrumentos de fuerza. En esa situación, un error de interpretación desencadena un conflicto no deseado. Las medidas de confianza mutua son acciones con una vinculación de reciprocidad necesaria, no necesariamente equivalente, pero sí paralela en el tiempo. Una rápida secuencia temporal producirá un efecto de progresividad y verificación simultáneamente. Un paso es seguido por otro, siempre y cuando la contraparte esté cumpliendo con el compromiso recíproco. En otro trabajo4 hemos destacado diez características que contribuyen a perfilar de manera más clara a este instrumento de la seguridad internacional:

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(a) Transparencia y apertura. Estas medidas tienen por objeto establecer “claridad” sobre los objetivos que se persiguen o sobre las acciones que se desarrollan. La transparencia es el requisito básico, ella busca hacer evidente los cursos de acción, demostrar una lógica de acción. Que ella no responde a una agresión contra otros(s) actor(es). La verificación cumple un papel esencial en el establecimiento de la transparencia. Ella posibilita ratificar en el terreno los aspectos que se requieren hacer transparentes. El cumplimiento con la entrega de información al Registro de Armas Convencionales de Naciones Unidas es una medida de confianza de este tipo. El intercambio de información sobre presupuestos militares se ubica en esta categoría. (b) Predictibilidad. Las medidas buscan hacer fiable la conducta, para ello generan un patrón de conducta predictible. Su función específica es hacer evidente la aparición de conductas “agresivas” que contrasten con el patrón de relación establecido o con el compromiso de conducta diseñado. La notificación de actividades militares en el terreno, el intercambio de planes sobre maniobras militares significativas corresponden a este punto. (c) Reciprocidad y equivalencia. Las acciones deben corresponder a desarrollos entre las partes, debe existir una simetría básica en los compromisos, o al menos compensaciones. La reciprocidad permite involucrar a los actores en el proceso. Esto las diferencia de las acciones unilaterales, cuyo fin es generar distensión. El intercambio de información establecido formalmente en Organismos Multilaterales o bilateralmente es un ejemplo de esto. (d) Mejoramiento de la comunicación. Estas medidas están destinadas a mejorar las percepciones. Buscan establecer una interlocución que posibilite comprender las acciones y las intenciones. Estas medidas establecen un diálogo profesional que reforzará la transparencia. Las reuniones de altos mandos y de autoridades de los ministerios de defensa son ejemplos que muestran el énfasis en la comunicación e interlocución. (e) Estabilizar y proyectar las relaciones. Se busca establecer un patrón de relación. Por ello las medidas deben tener permanencia en el tiempo. La estabilidad en la ejecución permite

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una mejor comprensión y evaluación de los cursos de acción. Las rondas anuales de intercambios y análisis reflejan con claridad este punto. (f) Factibilidad y realismo en la ejecución. Las medidas deben ser realistas en su ejecución. Buscar la simplicidad es esencial. En su diseño tanto los intercambios como las medidas de verificación deben tener un grado de factibilidad esencial, a ello se une la rapidez que puede ser requerida y los costos de implementación. Instalar un sistema de sensores remotos puede ser más eficiente que mantener un cuerpo de vigilancia. Un satélite de observación puede entregar la información adecuada, pero a un alto costo. Un grupo de observadores puede, en algunos casos, cumplir una misión de manera más efectiva. (g) Coherencia con otras políticas. Las medidas en ejecución deben estar en concordancia con otras políticas. La falta de coherencia puede evidenciar el intento de usar las MCM como un instrumento distractivo. La coherencia refuerza otros aspectos de la relación y el clima global de la relación. Un discurso agresivo y hostil en el plano doméstico no sería coherente con proponer una serie de medidas de fomento de la confianza. (h) Verificables. Como las MCM son acciones, y no declaraciones sobre las que sólo cabe creer o no, ellas pueden ser verificadas. La verificación evidencia el cumplimiento. Ello puede expresarse en un cronograma de acciones que deben ser cumplidas en tiempos determinados. Establecer un área desmilitarizada en x plazo. El desarrollo de inspecciones a solicitud sin posibilidades de rechazo. Autorizaciones de sobrevuelo son ejemplos desarrollados de verificación. (i) Contar con soporte social. Las medidas deben contar con una fuerte legitimidad doméstica. El consenso doméstico reforzará las políticas institucionales, otorgando transparencia en el cumplimiento y asegurando su estabilidad en el tiempo. (j) Diferenciación bilateral, subregional o multilateral. Desde el punto de vista de las acciones más significativas éstas se radican en el ámbito bilateral y/o subregional. Los arreglos multilaterales requieren de mayores consensos y se establecen sobre la base del mínimo común denominador. Dada la diversidad del 34

hemisferio occidental y la diferenciación y asimetrías de poderes, intereses y prácticas, se deben diseñar medidas subregionales y algunas de carácter global. En general, éstas últimas están referidas al intercambio de información: el Registro de Naciones Unidas sobre Armas Convencionales, por ejemplo. En el ámbito vecinal y subregional tienen mayor significación la notificación de maniobras y la presencia de observadores. Las MCMyS son un instrumento, una técnica, para el mantenimiento de la paz; no resuelven el conflicto o la diferencia de intereses; posibilitan la comunicación y con ello hacen más transparentes y predictibles los cursos de acción de los diversos actores involucrados. Cabe destacar que el proceso presupone buena fe y la voluntad de evitar el enfrentamiento. En caso contrario, las MCMyS pueden ser utilizadas para ganar tiempo o para intentar ocultar los verdaderos intereses de un actor sobre otros, y crear un falso sentido de seguridad. Las MCMyS buscan evitar la escalada como respuesta automática. Para ello es fundamental generar confianza, establecer redes de comunicación e interpretación, de decodificación de acciones y generar espacios para la verificación. Al establecer la circulación y entrega de información básica sobre los cursos de acción, y al refrendarse en hechos, es posible regular ciertas formas de comportamiento. Así se evitan interpretaciones equívocas y que a partir de ellas se gatille un conflicto. La confianza crea confianza. La confianza potencia la cooperación. Si hay compromisos sólidos en lo diplomático, un clima general de confianza y cooperación, se estructurará un sistema de MCMyS verificables en el sector defensa, se generarán espacios para establecer medidas de control y limitación de armamentos en áreas definidas concertadamente. Las MCMyS no son medidas de control de armamentos. Tampoco son medidas de limitación de armamentos, ni constituyen medidas de desarme, aunque el desarrollo de las MCMyS pueda formar parte de un proceso que incluya medidas de esas características. Es difícil pensar que puedan desarrollarse medidas de control y limitación de armamentos, y más aún de desarme, en ausencia de un contexto de confianza, en donde se focalizan y usan las MCMyS5.

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¿Cómo evaluar las MCMyS? Sin lugar a dudas, una de las áreas que ha experimentado un salto cualitativo en la cooperación en materias de defensa es el referido a las MCMyS6. Los países de la región, en un corto período de tiempo, concordaron una serie de medidas que han puesto en ejecución, sin dilación, en relación con la creación de confianza a nivel militar; en especial, en lo referido a cuestiones estratégicas. Si miramos la situación hace una década, las medidas de confianza mutua eran reducidas y débiles, con un carácter esencialmente protocolar entre institutos armados 7. Al finalizar el siglo, las medidas de confianza mutua constituyen un elemento crucial en la construcción de parámetros de cooperación e integración en cuestiones de defensa en las diversas subregiones. Lo anterior significa fundamentalmente que se ha estructurado un conjunto de mecanismos de prevención, que facilitan la cooperación y establecen mecanismos de prevención y articulación. Ello no debe ser confundido con un reemplazo de las concepciones nacionales sobre seguridad o que estos diseños presuponen la eliminación de la conflictividad. Por el contrario, el conflicto entre Ecuador y Perú mostró de manera simultánea la vigencia de la conflictividad y c ómo ésta puede escalar y, por otro lado, cómo las medidas de confianza y de seguridad pueden contribuir a desescalar la tensión militar al evitar errores de interpretación que pudiesen conllevar decisiones erradas con un alto costo. La resolución de la conflictividad continúa siendo una responsabilidad política, de las más altas autoridades de los países y de los líderes del continente. Las MCMyS buscan transferir estabilidad sobre la base de la predictibilidad. Corresponden a un proceso que avanza en forma progresiva desde la prevención de riesgos hacia un proceso de cooperación que incrementa la interdependencia. Si bien ningún proceso puede señalarse como irreversible, la creación de un marco de cooperación ampliado y de interdependencia incremental en los ámbitos político, económico, cultural, social y académico -incluidos los aspectos de la defensa- estructurará un red de relaciones de una densidad tal que evitará que un conflicto particular adquiera una envergadura que ponga en cuestión el conjunto de la relación8. De hecho, lo que hacen las medidas de confianza mutua es preci-

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samente generar transparencia en el ámbito más sensible, el de la defensa para producir predictibilidad en lo referido al uso de la fuerza. En el proceso de evaluar las medidas de confianza mutua y de seguridad podemos distinguir cuatro etapas diferenciadas: a) erradicar la desconfianza, b) construcción de la confianza, c) profundización de la confianza, d) planificación de la cooperación. La definición de cada etapa y las tareas principales son: La primera etapa corresponde a erradicar la desconfianza. Se busca actuar esencialmente sobre los elementos que amenazan a la relación y, por lo tanto, evidenciar que no existe un comportamiento ofensivo o amenazante. En este primer nivel se destacan los siguientes tipos de medidas: Õ Prevención del conflicto Õ Construir líneas de comunicación Õ Erradicación de las fuentes de sospecha Õ Mejoras en el conocimiento mutuo Õ Establecimiento de principios rectores de la “nueva” relación Õ Avances en acciones unilaterales La segunda etapa corresponde a la construcción de la confianza; es decir, establecer un conjunto sistemático de acciones que permitan estructurar un nuevo patrón de relación. Este se construirá a partir de la generación de una nueva oportunidad para vincularse en un marco de reconocimiento de situaciones potencialmente amenazantes, pero que al haber avanzado de manera efectiva en el primer nivel, y en especial en las líneas de comunicación y transparencia básica, posibilita desarrollar acciones de cooperación de mayor efectividad. En esta etapa, el diseño de marcos institucionales y la definición de arquitecturas de relacionamiento más permanente cumplen un papel fundamental. Serán estas instancias de carácter formal donde se podrán abordar los problemas de la vinculación y encontrar mecanismos para satisfacer los intereses de cada parte y formas para aminorar o abolir percepciones de amenaza referidas al uso de la fuerza. Lo anterior no significa que se deseche el

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modelo de disuasión como modelo y estructura en la defensa nacional. Por el contrario, las medidas de confianza mutua pueden vincularse a una efectiva política de carácter disuasivo, pero que posee un eminente carácter defensivo en su concepción estratégica. Desde esa perspectiva ambas políticas se complementan y refuerzan en el objetivo de prevención. Las principales acciones y medidas en esta etapa corresponden a las siguientes: Õ Establecer un proceso con promesas satisfechas por medio de acciones efectivas. Õ Establecer marcos de regulación institucionales, sobre la base de los principios comúnmente establecidos y de la constitución de mecanismos operacionales específicos. Õ Evidenciar y desarrollar una fuerte coherencia entre las medidas domésticas, los acuerdos internacionales y el “nuevo” patrón de relación que se busca afianzar. La tercera etapa corresponde a la profundización de la confianza. En esta etapa se ha producido un incremento en las diversas áreas de interrelación. Las vinculaciones económicas, comerciales y financieras se ejecutan con una alta normalidad entre un significativo número de actores. Los conflictos y diferencias que surgen en este terreno no desbordan hacia otras áreas, en particular la política. El uso de la fuerza no aparece como opción frente a ningún conflicto. Cada área y campo de acción posee sus propios mecanismos de resolución de controversias. En esta tercera etapa la generación de acciones asociativas y cooperativas alcanza un nivel importante. Estas acciones se manifiestan en el terreno de la defensa y las cuestiones referidas al uso de la fuerza, pero van más allá de ellos. La cooperación aparece de manera transversal en el conjunto de la relación, de allí que los desarrollos en cada área particular refuerzan la perspectiva global. De igual forma los conflictos sectoriales, aunque pueden adquirir niveles significativos, encuentran en este marco de cooperación incentivos prácticos y una proyección estratégica que busca su resolución al más corto plazo. En este nivel podemos destacar acciones en las siguientes áreas: Õ Generación de acciones asociativas

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Õ Desarrollo de actividades conjuntas Õ Iniciativas con capacidad de amplificación Õ Avances hacia medidas duras, de alta sensibilidad Cuando se ha alcanzado el tercer nivel es posible avanzar hacia medidas efectivas tendientes a alejar aún más las potenciales percepciones de amenaza referidas al uso de la fuerza en el marco de la relación. Lo anterior significa que la potencialidad del uso de la fuerza se retarda y la cantidad de mecanismos de acción a ser usados, aún ante situaciones críticas, ofrece el más amplio abanico de oportunidades antes de que cualquiera de los actores considere la movilización de elementos materiales del uso de la fuerza en una perspectiva disuasiva y defensiva como un elemento significativo. Más aún, las experiencias recientes en Europa evidencian que en el marco de los países asociados en la Unión, el uso de la fuerza no aparece bajo ninguna circunstancia en el horizonte, aunque sí puede estarlo de manera muy rápida fuera del ámbito geográfico cooperativo. Lo anterior presupone la efectivización de medidas que eliminan la percepción de amenaza al interior del espacio geográfico integrado. La ejecución plena de este nivel da paso a un cuarto nivel. La cuarta etapa corresponde a la planificación de la cooperación. Al establecimiento de una alianza político-estratégica sustantiva en la cual la conformación de estructuras, vínculos, redes de interdependencia son lo característico. Es el momento del establecimiento de políticas comunes entre los distintos actores incluidas las políticas exteriores y de seguridad.

Estructuración de una red interdependiente En el ámbito específico de las MCMyS los avances se evalúan al considerar el exitoso y positivo grado de cumplimiento por parte de los diversos países de la región con lo establecido en las declaraciones de las conferencias regionales sobre la materia que surgieron en Santiago, en 1995, y El Salvador, en 1998.

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A modo de síntesis, podemos afirmar que se está escribiendo una nueva historia de cooperación en materia de construcción de confianza. El grado de predictibilidad se ha incrementado. El desarrollo de acciones de primera generación, en especial de conocimiento, contactos, diálogo, se ha cumplido plenamente entre los países mayores de la región. En algunas subregiones se ha avanzado en el establecimiento de la confianza y, por lo tanto, se puede proyectar de manera positiva al futuro. Esto posee particular importancia en el Cono Sur9. Para ello se han diseñado mecanismos institucionales bilaterales y subregionales. No obstante, es necesario estructurar una mirada y un accionar más coherente en el plano continental. La construcción de un régimen de seguridad coherente permitirá avanzar sobre los temas generales referentes a la seguridad y en la creación de regulaciones específicas en áreas determinadas o en regiones geográficas particulares. Los regímenes funcionales permiten profundizar acuerdos en áreas particulares o profundizar los entendimientos en subregiones específicas. La voluntad política es la que definirá el énfasis en cada caso. El diseño “arquitectónico”, en todo caso, cumple un papel muy importante. El continente debe decidir sobre el reemplazo del TIAR, ya sea por la vía de una modificación profunda que le genere una nueva legitimidad o bien reemplazándolo por un nuevo Tratado. Lo anterior es fundamental. Más aún, si consideramos las afirmaciones centrales del Secretario General de la OEA, César Gaviria10, señaladas en la Conferencia Regional de la OEA sobre MCMyS efectuada en Santiago, en 1995, las que siguen teniendo plena vigencia: 1. El hemisferio no posee una agenda de seguridad lo suficientemente refinada y capaz de reemplazar las orientaciones que se impusieron durante la guerra fría. 2. Aún se está lejos de haber llegado a un consenso sobre los objetivos, políticas e instrumentos para la cooperación multilateral. 3. No se puede asumir que la democratización sea irreversible. 4 El diseño de una visión estratégica será tarea compleja. 5. Existe una ventana de oportunidad para transformar las relaciones político-militares en el continente, para reflejar intereses colectivos.

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La emergencia de la nueva agenda de seguridad evidencian una alta heterogeneidad entre las distintas subregiones del continente, lo que complejiza aún más el diagnóstico anterior y define la necesidad de aplicación de MCMyS focalizadas en cada situación particular. Su efectividad, en definitiva, se mide en cada contexto específico. La necesidad de avanzar hacia la conformación de un concepto común sobre seguridad –como hemos señalado- permite ubicar este instrumento en las situaciones particulares que lo requieren y en el nivel adecuado a los nuevos desafíos. La construcción de un marco de confianza y el desarrollo de mecanismos de cooperación es fundamental en el nuevo contexto, donde las amenazas son difusas y las distinciones entre lo internacional y nacional –como producto de la globalización- se reducen.

Chile y las Medidas de Confianza Mutua Chile en el ámbito subregional ha avanzado de manera sustantiva en las MCM, tanto con Perú como con Argentina. Son particularmente significativos los avances con este último país. En ambos casos, Chile ha sistematizado en torno al desarrollo de 8 medidas específicas su accionar bilateral. El cumplimiento efectivo de este listado posibilitará pasar a MCM de carácter “duro” o de “alta intensidad”. Las MCM priorizadas por Chile son: Medida Nº 1: “Ejercicios combinados entre fuerzas armadas”. Medida Nº 2: “Conferencias bilaterales de inteligencia”. Medida Nº 3: “Intercambio de personal militar en actividades de instrucción y entrenamiento, y otras de carácter profesional”. Medida Nº 4: “Reuniones de carácter profesional y de inteligencia entre comandantes de guarniciones y de zonas navales fronterizas”. Medida Nº 5: “Invitación recíproca a participar en efemérides históricas y en eventos de carácter protocolar, social, cultural, artístico y deportivo, tanto en el ámbito nacional como fronterizo”. Medida Nº 6: “Intercambio de revistas y publicaciones de interés para las FF.AA.”. Medida Nº 7: “Facilidades para estimular el turismo del personal militar de ambos países”. Medida Nº 8: “Cooperación técnico-logística”.

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El significativo avance es en la relación bilateral con Argentina se debe, principalmente, a la institucionalización del proceso que ha permitido desde 1995 dar pasos constantes. A diferencia de la relación con Perú, que data de 1986, en los vínculos con Argentina estos se estructuran en un marco que parte de lo político-estratégico y culmina con las actividades que ejecutan las institu-

ciones armadas en el plano militar operativo y otras organizaciones e instituciones en los más diversos campos de acción. En ese sentido, las vinculaciones académicas han cumplido un importante papel. Los siguientes cuadros y gráficos muestran lo señalado:

Reuniones COMPERSEG 1995 a 2001

Reunión

Fecha

Lugar

Temas principales

I II III IV

Mayo 1996 Diciembre 1996 Agosto 1997 Noviembre 1997

Buenos Aires Santiago Buenos Aires Santiago

V

Julio 1998

Buenos Aires

VI VII VIII

Diciembre 1998 Julio 1999

Santiago Buenos Aires Buenos Aires

IX

Diciembre 2000

Santiago

X

Julio 2001

Buenos Aires

Constitución del mecanismo Listado de Medidas de Confianza Mutua Ejercicios militares combinados Coordinación de posiciones en reuniones internacionales de MCMyS y en la MOMEP, y sobre la Convención de Ottawa Consolidación de Acuerdos Solicitud explicatoria a CEPAL sobre metodología del Gasto Militar Coordinación para la Conferencia de Defensa de Cartagena Avances en coordinación e intercambio científico y técnico Revisión de la agenda. Coordinación para la Conferencia de la Defensa de Manaos Evaluación de la seguridad regional Aprobación del acuerdo en cooperación técnica y científica de defensa Revisión metodología del gasto elaborada por CEPAL

Fuente: Francisco Rojas Aravena, «La construcción de una alianza estratégica. El caso de Chile y Argentina», FLACSO-Chile. Santiago, Chile, 2001.

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Chile-Argentina: medidas militares de confianza mutua 1990-2001

Año

Actores

Acciones

1990

Armadas

-Reunión bilateral Armadas (Punta Arenas 05/90)

1991

Ministerio de Defensa Fuerzas Armadas Fuerzas Aéreas Ejércitos Gobierno

-Visita ministro de Defensa argentino a Chile (04/91) -Delegación FF.AA. argentinas visitan Chile: actos tragedia Alpatacal (07/91) -Visita delegación FACH a Córdoba (08/91) -Visita oficiales Ejército argentino a Punta Arenas (09/91) -Visita delegación argentina por actos de independencia chilena (09/91)

1992

Armadas

-Diálogo bilateral Armadas (Ushuaia 05/92) -Encuentro anual de Armadas (Valparaíso 11/92) -Encuentro de Cdtes. en Jefe Fuerzas Aéreas (Mendoza 06/93) -Participación argentina en FIDAE’92 (03/92) -Visita a Chile del Jefe de Estado Mayor de Defensa argentino (09/92) -Visita delegación argentina a actos de independencia de Chile (09/92) -Visita del Cmdte. en Jefe Ejército de Chile a Argentina (09/92)

Cdtes. en Jefe Gobierno Fuerzas Armadas Gobierno Cdtes. en Jefe 1993

Armadas Fuerzas Armadas Fuerzas Armadas Fuerzas Armadas M. Defensa

-Ejercicio conjunto salvataje (Canal Beagle 7/93) -Puesta en marcha de programa de intercambio de oficiales superiores de FF.AA. argentinas con ANEPE (10/93) -Altos mandos de FF.AA. Argentina, Brasil y Chile unifican criterios ante conferencia ejércitos americanos (11/93) -Visita delegación argentina por actos de batalla de Chacabuco (02/93) -Visita oficiales argentinos a zona austral de Chile (06/93) -Visita delegación militar encabezada por M. Defensa chileno por actos de independencia argentina (07/93)

1994

Fuerzas Armadas Armadas Fuerzas Aéreas Fuerzas Armadas Fuerzas Armadas

-Reunión de trabajo de Estados Mayores en Santiago (10/94) -Visita del Jefe de Estado Mayor General de la Armada a Chile (08/94) -Visita delegación argentina de la Fuerza Aérea a Punta Arenas (09/94) -Visita alumnos de ANEPE a Argentina (10/94) -Visita del Jefe de Estado Mayor de la Defensa de Chile a Argentina (10/94)

1995

Cdtes. en Jefe FF.AA.

-Cumplimiento de intercambio de visitas entre jefes navales -Decisión de notificar la realización de maniobras militares, en el marco del memorándum de entendimiento bilateral -Encuentro entre jefes de Estados de las Fuerzas Aéreas en el marco de la tercera ronda de conversaciones bilaterales destinadas a incrementar las medidas de confianza mutua -Anuncio de la conformación de una comisión bilateral entre los Ejércitos

Fuerzas Aéreas

Cdtes. en Jefe 1996

Fuerzas Aéreas FACH Ministros de Defensa Ministros de Defensa Ministros de Defensa

1997

Gendar./Carabineros Ministros de Defensa Ministros de Defensa M. Dfsa. y Exterior

-Pilotos militares argentinos inscritos en programa de entrenamiento junto a especialistas de la FACH -Reunión de la trigésima sexta Conferencia de Comandantes en jefes de las Fuer zas Aéreas (Conjefamer) -Reunión de ministros de Defensa para análisis de los temas que se discutirán en la conferencia americana de ministros de defensa en Bariloche -II Conferencia de Ministros de Defensa realizada en Bariloche, Argentina -Ministro de Defensa argentino visita en Chile en el marco del proceso de acercamiento entre ambas naciones -Homenaje de Gendarmería Argentina a carabinero muerto en Laguna del Desierto -Comunicado de ministros resaltando el buen nivel de las relaciones bilaterales -Ministro de Defensa argentino inaugura reunión de interconsulta entre las Fuerzas Armadas de ambos países -Encuentro del Comité Permanente de Seguridad chileno-argentino. Diálogo bilate ral ministerial político-estratégico

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1998

Fuerzas Armadas

-Reunión de Jefes de Estado Mayores. Avance en maniobras conjuntas

Ministros de Defensa Fuerzas Armadas

-Encuentro en Santiago en ocasión de FIDAE 1998. -Segunda reunión de interconsulta entre las fuerzas armadas de Argentina y Chile (E.Mayores) -II Encuentro conjunto de Cancilleres y Ministros de Defensa. Campo de mayo. Buenos Aires -Reunión Academias de Estudios Políticos y Estratégicos y Escuela Nacional de la Defensa -V Reunión del Comité Permanente de Seguridad Chileno-Argentino -VI Reunión del Comité Permanente de Seguridad Chileno-Argentino

M. Dfsa. y Exterior Fuerzas Armadas M. Dfsa. y Exterior M. Dfsa. y Exterior 1999

Presidentes Fuerzas Armadas

Ministerio de Defensa M.Dfsa. y Exterior Fuerzas Armadas Fuerzas Armadas

-Abrazo del Estrecho (15 de febrero) -Actividades de cooperación para realización de ejercicios -Intercambio personal -Construcciones navales -Presentación Libro Defensa-argentino. -Tercer Encuentro Reunión 2 + 2 -Actividades de Construcción conjunto de buques de guerra. -Destructor argentino Hércules en reparación en Chile.

2000

Ejércitos Fuerzas Armadas Fuerzas Armadas Fuerzas Aéreas

-Ejercicio Cabañas 2000. -Ejercicio combinados en Atlántico. - Ejercicio en Canal Beagle. - Ejercicio Andes 2000.

2001

Encuentros presidenciales

- Definición de Alianza Estratégica.

Fuente: Banco de Datos de Defensa Nacional. Centro de Documentación, FLACSO-Chile.

Chile-Argentina: Institucionalidad bilateral en seguridad internacional Cumbres Presidenciales Bilaterales y en reuniones multilaterales

Comité de Alto Nivel Ministerio de Relaciones Exteriores

Reunión 2 + 2 Encuentros Ministros de Defensa y Cancilleres

Encuentros regulares de defensa

Comité Permanente de Seguridad (Argentina-Chile)

Contactos regulares de las Fuerzas Armadas

Contacto regular instituciones académicas en Seguridad Internacional

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Luego de la visita de estado del Presidente Lagos a Perú, en la declaración conjunta suscrita con el Presidente Toledo, Chile estableció mecanismos similares a los existentes con Argentina. Es decir, se conformará un comité binacional permanente de cooperación, se establecerá un comité permanente de consulta y de coordinación integrado por los Ministerios de Defensa y las Cancillerías. Así también se establecerá un comité de seguridad y defensa donde se incluirá la participación de las fuerzas armadas. Este conjunto de iniciativas quedó establecido en los numerales 7, 8, 9 y 10 de la declaración11conjunta suscrita en Lima el 30 de julio del 2001 . Desde el punto de vista de los avances alcanzados cabe remarcar la importancia y trascendencia que posee, más allá de la vinculación bilateral, la aprobación por parte de los ministros de defensa y los cancilleres de Chile y Argentina de la propuesta de CEPAL para implementar una “Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa”. Este avance de carácter bilateral contribuirá a abordar esta temática regionalmente. De hecho, en la reunión del 2+2 de Chile-Perú, este tema fue presentado como forma de iniciar un proceso que posibilite la homologación de los métodos para medir los gastos en defensa de uno y otro país.

La verificación: elemento esencial de las medidas de confianza mutua Sin verificación efectiva, las MCM son débiles. Sin verificación es imposible pasar a un proceso incremental y sustantivo en temas “más duros”. Estos normalmente están vinculados a percepciones de amenazas sustantivas y, por lo tanto, referidos a cuestiones significativas, como es el despliegue de las fuerzas armadas o bien de la infraestructura de la defensa. Mientras más importante es el grado de confianza y más se avanza en temas sensibles, mayor peso posee la verificación. Es más, esta en alguna etapa adquirirá un carácter más intrusivo. Sin verificación los acuerdos se tornarán vulnerables.

Francisco Rojas Aravena

En este contexto, es fundamental diseñar un nuevo conjunto de medidas de confianza mutua y de seguridad a ser aplicables en el ámbito vecinal. Si bien puede ser importante profundizar en algunas de las medidas nuevas que se diseñe, en mi criterio es esencial, en el caso chileno-argentino, culminar con éxito todo el proceso previo referido a las ocho medidas actualmente en ejecución. El haber desarrollado una práctica sostenida en el tiempo en torno a estas medidas facilitará de manera natural avanzar a un nuevo estadio en el desarrollo de las MCM. Desde la perspectiva continental constatamos carencias sustantivas en la sistematización y documentación de las MCM. Por ejemplo, la evaluación que realiza la Junta Interamericana de Defensa (JID) de las MCM realizadas por Chile, Argentina y Brasil, entrega una información que no es consistente; más aún, es contradictoria respecto del número de actividades efectuadas y la calidad de las mismas. De lo anterior se desprende la necesidad de efectuar un seguimiento sistemático, para posibilitar un aprendizaje desde la experiencia, desde las prácticas desarrolladas. Los procesos de verificación, por lo tanto, se enriquecerán permanentemente con este monitoreo. En síntesis, Chile ha desarrollado un fructífero proceso de MCMyS que le ha permitido cambiar el contexto de las relaciones vecinales y aportar experiencias positivas en el contexto regional. Las demandas de la defensa en las próximas etapas requerirán de mayores grados de asociación e interoperatividad, en donde el conocimiento mutuo, las experiencias compartidas en ejercicios conjuntos y el debate político-estratégico institucionalizado son claves esenciales. Estas están siendo construidas con el desarrollo de Medidas de Confianza Mutua y de Seguridad.

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ANALISIS

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Notas * Director FLACSO-Chile. 1. R.B.Byers, F. Stephen Larrabec y Allan Lynch (Ed.) Confidence-Building Measures and International Security. East-West Monograph Series. Institute for East-West Security Studies. York University. Canadá, 1987.

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Francisco Rojas Aravena

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