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ESTRATEGIA DE FOMENTO DEL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA REGADA EN URUGUAY
ÍNDICE 1. EL SECTOR AGROPECUARIO URUGUAYO: LA TRANSFORMACION DE UN SECTOR CLAVE PARA LA ECONOMIA NACIONAL ......................26 1.1 Un sector agropecuario dinámico y eficaz 1.1.1 Un sector en expansión 1.1.2 Una evolución reciente marcada por el “boom” de las “commodities” y las fuertes inversiones extranjeras 1.1.3 Una tipología de productores en plena evolución
26 26
1.2 El papel creciente del riego 1.2.1 Un desarrollo histórico del riego vinculado al cultivo del arroz 1.2.2 Un bajo aprovechamiento del potencial de superficie regable 1.2.3 El riego por superficie como método principal de suministro de agua de riego 1.2.4 La agricultura regada como uso predominante de recursos hídricos superficiales 1.2.5 Un aumento del almacenamiento de agua para riego dominado por estrategias individuales 1.2.6 Una evolución reciente del riego dominado por el aumento del riego suplementario para la producción de “commodities”
40 40 40
1.3 Un contexto de variabilidad y de cambios climáticos 1.3.1 Políticas de adaptación y de mitigación para el sector agropecuario en Uruguay 1.3.2 Variabilidad actual asociada al clima e impactos en la producción
46 46 48
1.4 Conclusión sobre el contexto actual del sector agropecuario
52
32 35
42 43 44 45
2. FUNDAMENTACIÓN PARA UNA NUEVA ESTRATEGIA PARA LA AGRICULTURA REGADA.............................................................................53 2.1 Motores del desarrollo actual del riego 2.1.1 Aumento del precio internacional y de la rentabilidad de la producción de “commodities” 2.1.2 Necesidad de intensificar la producción por unidad de superficie debido al aumento rápido del valor de la tierra Estrategia de fomento del desarrollo de la agricultura regada en Uruguay
53 53 56
2.1.3 El riego como refuerzo a la política de manejo sustentable de suelo
57
2.2 Potencialidades para el desarrollo del riego 2.2.1 Existencia de potencialidad geográfica para el desarrollo del riego en agricultura de verano 2.2.2 El riego como medida de adaptación a la variabilidad climática 2.2.3 Experiencia en proyectos en riego en Uruguay 2.2.4 Potencialidades y limitaciones específicas por sistemas de producción
59 59 61 63 68
2.2.4.1
Cultivos de verano
68
2.2.4.2
Ganadería y Lechería
69
2.2.4.3
Consideraciones generales para agricultura, ganadería y lechería
71
2.3 Riesgos y factores limitantes al desarrollo del riego 2.3.1 El marco legal del sub‐sector del riego requiere revisión 2.3.2 Un marco institucional a fortalecer 2.3.2.1
El marco institucional actual
72 72 73 73
2.3.2.2 Necesidad de fortalecer el MGAP en la promoción y regulación del desarrollo del riego (individual y asociativo) 75 2.3.2.3 Necesidad de fortalecer la administración del agua en el MVOTMA y de coordinar acciones con el MGAP 76
2.3.3 La necesidad de mitigar los impactos vinculados al desarrollo del riego
78
2.3.3.1
Gestión de los recursos naturales y riesgo ambiental
78
2.3.3.2
La problemática de la seguridad de represas
88
2.3.4 Un desarrollo del riego predominante individual con limitados éxitos de proyectos colectivos de riego 2.3.5 La necesidad de reconocer y promover adecuadamente la diversidad de los regantes y de los proyectos de riego 2.3.6 Un financiamiento del riego complejo a optimizar en función de los objetivos de fomento y a divulgar más extensamente 2.3.7 Una investigación en agricultura irrigada a fortalecer para las condiciones específicas del desarrollo del riego suplementario 2.3.8 Una capacitación y extensión en riego a intensificar y universalizar
91 92 92 93 95
2.3.8.1
La problemática actual
96
2.3.8.2
Las iniciativas en implementación
97
2.3.8.3
Desafíos y acciones para la implementación de la Estrategia de Riego
98
2.3.9 Riesgos y limitaciones potenciales al desarrollo del riego vinculados a otros sectores económicos
99
2.3.9.1 Garantizar la disponibilidad de energía necesaria para el desarrollo de la agricultura regada 99 2.3.9.2 Limitar los conflictos de uso en el agua: gestión del recurso hídrico y de las infraestructuras de uso múltiple 102
2.3.9.3 Apoyar la producción y comercialización en paralelo del fomento del riego para la agricultura familiar 103
2.4 Conclusiones sobre la fundamentación de la nueva estrategia de riego
103
3. VISIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA REGADA: RIEGO 2035 .................................................................................................104 4. OBJETIVOS GENERALES, ESPECÍFICOS Y PLAN DE ACCIÓN CORRESPONDIENTE .................................................................................107 4.1 Un marco legal propicio a las inversiones públicas y privadas 4.1.1 Acción 1.1: Revisión de la Ley de Riego 4.1.2 Acción 1.2: Modificaciones del marco legal tributario para promover los proyectos multiprediales de riego 4.1.3 Acción 1.3: Flexibilización de los vínculos entre plazos 4.1.4 Acción 1.4: Participación a la elaboración de un marco legal para la promoción, operación y la seguridad de represas
107 107 109 109 110
4.2 Una institucionalidad adaptada al desafío del desarrollo del riego sostenible a nivel nacional 110 4.2.1 Acción 2.1: Fortalecimiento de la institucionalidad del riego 110 4.2.1.1
Fortalecimiento de la RENARE (muy corto plazo)
111
4.2.1.2
Evolución de la institucionalidad del riego (corto/mediano plazo)
111
4.2.2 Acción 2.2: Apoyo al fortalecimiento institucional de la función de administración y regulación del agua en la DINAGUA (MVOTMA) 112 4.2.3 Acción 2.3: Re‐ingeniería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos de riego 113 4.2.3.1
Implementación de la Ventanilla Única Digital
113
4.2.3.2 Fusión de los registros de la RENARE y de la DINAGUA, integración con el Sistema Nacional de Información Agropecuaria 113 4.2.3.3 Diferenciación de los procedimientos administrativos de autorización en función del tamaño del proyecto de riego 114
4.2.4 Acción 2.4: Formalización de la Comisión Honoraria Asesora de Riego 114 4.2.5 Acción 2.5: Fortalecimiento de la institucionalidad vinculada a los proyectos de PPP en riego 115 4.2.6 Acción 2.6: Mejoramiento de la calidad de los equipos y servicios vinculados al riego 116 4.2.6.1 Regulación de las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores 116 4.2.6.2
Certificación de equipos y materiales de riego
116
4.3 Un cuadro de intervención pública y privada ordenado y con sostenibilidad ambiental 117
4.3.1 Acción 3.1: Elaboración de una metodología de ordenamiento y de fomento de la agricultura regada por cuenca 117 4.3.2 Acción 3.2: Mejorar el conocimiento sobre los balances hídricos superficiales y subterráneos 118 4.3.2.1
Recursos hídricos subterráneos
118
4.3.2.2
Recursos hídricos superficiales
119
4.3.3 Acción 3.3: Revisión de criterios para otorgamiento de derechos de toma directa y autorización de construcción de obras de almacenamiento 119 4.3.4 Acción 3.4: Mejoramiento de la evaluación, seguimiento y mitigación de los impactos ambientales del desarrollo del riego 120 4.3.4.1
Realización de una Evaluación Ambiental Estratégica
120
4.3.4.2 Realización de Evaluaciones Regionales Ambiental y Sectorial a nivel de territorios y cuencas hidrográficas 121 4.3.4.3
Mejoramiento de la gestión ambiental a nivel de proyecto
122
4.3.4.4 Fortalecimiento del monitoreo ambiental de los impactos asociados a proyectos de riego y seguimiento de la implementación de la estrategia 123 4.3.4.5 Preparación de Manual de buenas prácticas para la reducción del Riesgo y Medidas de Mitigación 124 4.3.4.6
Promoción de la agricultura baja en carbono
125
4.3.5 Acción 3.5: Preparación de la metodología de análisis y jerarquización de proyectos de riego 126 4.3.6 Acción 3.6: Incorporación de la variable cambio climático en el diseño de los proyectos de obras hidráulicas 126 4.4 Unas organizaciones de regantes adaptadas y sostenibles para la gestión futura de los proyectos 126 4.4.1 Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes 127 4.4.1.1 Apoyo a las organizaciones de regantes, operadoras de sistemas de riego asociativo 127 4.4.1.2
Fomento de una organización gremial nacional
4.4.2 Acción 4.2: Fortalecimiento de las Juntas de Regantes
127
127
4.5 Una promoción de proyectos nuevos adaptada a la diversidad de condiciones 128 4.5.1 Acción 5.1: Promoción del Tipo 1 de proyecto: Riego para la agricultura familiar 129 4.5.1.1
Tipo 1a: Riego individual para la agricultura familiar
129
4.5.1.2
Tipo 1b: Promoción de proyectos asociativos
130
4.5.2 Acción 5.2: Promoción del Tipo 2: Proyectos de riego individual empresarial 131
4.5.3 Acción 5.3: Promoción del Tipo 3: Proyectos asociativos de mediano porte 132 4.5.3.1 Tipo 3a: Proyectos asociativos para riego permanente para agricultura diversificada y ganadería ‐ Tipo SOFOVAL 133 4.5.3.2 Tipo 3b: Proyectos asociativos para riego suplementario de commodities – Tipo Villa Trigo 135
4.5.4 Acción 5.4: Promoción del Tipo 4: proyectos asociativos con obras de almacenamiento de gran porte 137 4.5.4.1 Proyectos de gran porte con represa de usos múltiples incluyendo riego ‐ Tipo Palo a Pique 137 4.5.4.2
Proyectos de embalses estratégicos para riego – Tipo San Salvador
141
4.5.5 Síntesis sobre la cartera actual de proyecto y papel del sector público por tipo de proyecto 143 4.6 Modernización y consolidación del riego existente 4.6.1 Acción 6.1: Apoyo a los productores arroceros 4.6.2 Acción 6.2: Rehabilitación de sistemas existentes de riego 4.7 Un financiamiento adaptado e incentivador para la inversión privada optimizando los recursos públicos 4.7.1 Acción 7.1: Amplificación de la política pública de financiamiento e incentivo financiero a los proyectos de riego para la agricultura familiar 4.7.2 Acción 7.2: Promoción del financiamiento de los operadores de riego a través el sistema bancario 4.7.3 Acción 7.3: Financiamiento de Embalses Estratégicos, necesidad de movilizar recursos públicos y privados 4.7.4 Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético 4.7.5 Acción 7.5: Ampliación de la capacidad de financiamiento de estudios 4.8 Una investigación respondiendo a las necesidades actuales y anticipando las evoluciones futuras 4.8.1 Acción 8.1: Consolidación de la información básica para riego 4.8.2 Acción 8.2: Diseño de sistemas de producción agrícolas‐forrajeros, agrícolas y forrajeros con riego y drenaje 4.8.3 Acción 8.3: Mejoría del manejo del agua en sistemas extensivos con riego y drenaje 4.8.4 Acción 8.4: Mejoría del manejo de cultivos y pasturas bajo riego 4.8.5 Acción 8.5: Adaptación de la tecnología de riego 4.8.6 Acción 8.6: Fortalecimiento de los análisis económicos y sociales del riego y drenaje 4.8.7 Acción 8.7: Mejoría del conocimiento de la disponibilidad de recursos hídricos
145 145 147 148
148 149 149 150 150 150 151 152 152 153 153 153 154
4.8.8 Acción 8.8: Garantía de la sustentabilidad de la tecnología de riego suplementario 154 4.8.9 Acción 8.9: Identificación de las buenas prácticas agrícolas en cultivos y pasturas con riego 155 4.9 Una transferencia de conocimiento llegando a todos los actores involucrados 4.9.1 Acción 9.1: Sistematización de acciones institucionales y elaboración de un plan común e integral 4.9.2 Acción 9.2. Fortalecimiento de las capacidades del Consejo de Educación Técnico Profesional e implementación de nuevos cursos de formación técnica 4.9.3 Acción 9.3: Aumento de la oferta en formación de riego para profesionales 4.9.4 Acción 9.4: Aumento de la oferta en formación de riego para los productores
156 156
156 157 158
4.10 Una coordinación necesaria con otros sectores para crear las condiciones de un fomento sostenible del riego 159 4.10.1 Acción 10.1: Promoción del uso múltiple de los embalses 159 4.10.1.1 Planificación multisectorial territorial del uso de los recursos naturales 159 4.10.1.2 Promoción de la instalación de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas
159
4.10.2 Acción 10.2: Limitación de los conflictos de uso en el agua: gestión eficiente del uso del recurso hídrico para riego y de las infraestructuras de uso múltiple 160 4.10.3 Acción 10.3: Apoyo a la producción y comercialización en paralelo al fomento del riego para la agricultura familiar 160 4.11 Monitoreo de la implementación y evaluación de impacto de la estrategia de desarrollo del riego 161 4.11.1 Acción 11.1: Monitoreo de la implementación de la estrategia de desarrollo del riego 161 4.11.2 Acción 11.2: Evaluación de la estrategia de desarrollo del riego 161 5. CALENDARIO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS ACCIONES A CORTO PLAZO .........................................................................................................161 6. IMPACTOS ESPERADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL RIEGO A NIVEL NACIONAL .......166 6.1 Antecedentes 166 6.1.1 Justificación financiera en base a experiencias comerciales 166 6.1.2 Justificación financiera en base a evaluaciones usando modelos de simulación 167
6.2 Modelo de evaluación de impacto del uso de riego: El caso de embalses estratégicos en la cuenca hidrográfica del Rio San Salvador 168 6.2.1 Metodología propuesta 168 6.2.2 Evaluación del proyecto de inversión en fuentes de agua para el inversor en la represa 169 6.2.2.1
Descripción de las características del sistema San Salvador
170
6.2.2.2
Supuestos realizados en el análisis
171
6.2.2.3
Flujo de fondos del proyecto
174
6.2.3 Evaluación del proyecto de agricultura bajo riego para el productor agrícola 175 6.2.3.1
Supuestos realizados en el análisis
176
6.2.3.2
Flujo de fondos del proyecto
179
6.2.4 Análisis de sensibilidad: El caso del embalse 1 del proyecto del sistema San Salvador 181 6.2.5 Conclusiones del estudio financiero por parte del operador de la presa y de los regantes 186 6.3 Evaluación de impacto a nivel nacional 6.3.1 Metodología de análisis 6.3.2 Conclusiones para la evaluación del impacto a nivel nacional
188 188 196
LISTA DE LAS ILUSTRACIONES Ilustración 1: Efecto del riego en rendimiento de soja y maíz .............................................. 3 Ilustración 2: Previsión del aumento del déficit hídrico climático con el aumento de la ETP................................................................................................................... 4 Ilustración 3: Evolución del Mercado de tierra ..................................................................... 5 Ilustración 4: Inversiones anuales requeridas y exportaciones incrementales respecto a sin riego, en escenarios medio y alto, a precios constantes de 2012/13............................................................................................................. 21 Ilustración 5: Aumento del valor de la producción e impacto en el PBI nacional .............. 23 Ilustración 6: Porcentaje de explotaciones con la actividad como principal fuente de ingreso por Seccional Policial ........................................................................... 29 Ilustración 7: Evolución de la superficie sembrada de soja en hectáreas su producción en toneladas. ................................................................................. 33 Ilustración 8: Evolución de la superficie bajo arrendamiento y precio promedio .............. 35 Ilustración 9: Técnicas de riego en superficie con infraestructura de riego con dominio total ‐ Total 238.000 ha en 2011 ....................................................... 43 Ilustración 10: Extracciones de agua por sector ‐ Total 3.66 km3 en 2000 ......................... 43 Ilustración 11: Trámites de exoneración de IVA en venta de equipos de riego (montos en dólares).......................................................................................... 45
Ilustración 12: Precipitaciones promedio por mes en primavera/verano por estaciones meteorológicas – 1980‐2100.......................................................... 50 Ilustración 13: Pérdidas de rendimiento (kg/ha) provocadas por deficiencias hídricas en el período crítico ............................................................................ 51 Ilustración 14: Precios internacionales de los principales productos de exportación de Uruguay ....................................................................................................... 54 Ilustración 15: Demanda proyectada en Exacalorías .......................................................... 55 Ilustración 16: Producción de Biocombustibles (Etanol y Biodiesel) .................................. 56 Ilustración 17: Evolución del Mercado de tierra ................................................................. 57 Ilustración 18: Localización de represas (verde) e industrias (violeta) asociados al cultivo de arroz ................................................................................................. 59 Ilustración 19: Rango de hectáreas de cultivos de verano por Seccional Policial, y topografía del terreno en Uruguay................................................................... 60 Ilustración 20: Efecto del riego en rendimiento de soja y maíz .......................................... 62 Ilustración 21: Rendimiento promedio para maíz con riego y sin riego, período 2006‐ 2009 .................................................................................................................. 63 Ilustración 22: Inventario de las represas por volumen y altura en Uruguay. Fuente DINAGUA, 2012. ............................................................................................... 89 Ilustración 23: Oferta de red eléctrica para cuatro de las cuencas con más potencial para desarrollo del riego ................................................................................ 100 Ilustración 24: Tipología de proyectos de riego ................................................................ 129 Ilustración 25: Descripción del proyecto de San Ramón................................................... 130 Ilustración 26: Descripción del proyecto SOFOVAL........................................................... 133 Ilustración 27: Descripción del proyecto Villa Trigo.......................................................... 135 Ilustración 28: Descripción del proyecto Palo a Pique ...................................................... 137 Ilustración 29: Localización de los embalses preseleccionados en el estudio de factibilidad de pequeñas centrales hidroeléctricas........................................ 139 Ilustración 30: Principales características de los embalses estratégicos .......................... 141 Ilustración 31: Descripción del proyecto India Muerta..................................................... 145 Ilustración 32: Descripción del proyecto de Colonia Barreto ........................................... 147 Ilustración 33: Mapa del embalse 1 (Cuenca del San Salvador)........................................ 170 Ilustración 34: Mapa del embalse 2 (Cuenca del San Salvador)........................................ 171 Ilustración 35. Rendimientos simulados de maíz con y sin riego...................................... 178 Ilustración 36: Inversiones anuales requeridas y exportaciones incrementales respecto a sin riego, en escenarios medio y alto, a precios constantes de 2012/13........................................................................................................... 191 Ilustración 37: Aumento del valor de la producción e impacto en el PBI nacional. ......... 194
LISTA DE LAS TABLAS ¡Error! Referencia de hipervínculo no válida. ¡Error! Referencia de hipervínculo no válida. ¡Error! Referencia de hipervínculo no válida. ¡Error! Referencia de hipervínculo no válida.
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SIGLAS Y ACRÓNIMOS
AQUASTAT CC CSIRO CEPT DACC DGDR DIEA DIGEGRA DINAGUA DINAMA DINOT DUMA FAO FAGRO FONADIN GDR GEF IBRD ICOLD IICA INALE INC IMFIA INEFOP INIA INUMET IPA IPCC IRAE MGAP MVOTMA OPYPA OSE PBI PLANAGUA
Estadísticas de la Agricultura. División de Tierra y Agua FAO Cambio Climático The Commonwealth Scientific and Industrial Research Organization of Australia Consejo de Educación Técnico Profesional Proyecto de Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático Dirección General de Desarrollo Rural del MGAP Dirección de Estadísticas Agropecuarias del MGAP Dirección General de la Granja Dirección Nacional de Aguas del MVOTMA Dirección Nacional del Medio Ambiente del MVOTMA Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial Dirección de Uso y Manejo del Agua del MGAP Organización de la Agricultura y Alimentación de Naciones Unidas Facultad de Agronomía del Gobierno de la República Fondo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura de México Grupo de Desarrollo del Riego Fondo Global del Medio Ambiente Banco Mundial Organización Internacional de Grandes Presas Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas Instituto Nacional de la Leche Instituto Nacional de Colonización Instituto de Mecánica de los Fluidos e Ingeniería Ambiental Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria Instituto Nacional de Meteorología del Uruguay Instituto del Plan Agropecuario Panel Intergubernamental de Cambio Climático Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca Ministerio de la Vivienda, Ocupación Territorial y Medio Ambiente Oficina de Programación y Política Agropecuaria del MGAP Obras Sanitarias del Estado Producto Bruto Interno Plan Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos
PPR PRENADER RENARE SAR SOFOVAL SUL UACC UDELAR URSEA UTE
Proyecto de Producción Responsable Proyecto de Recursos Naturales y Desarrollo del Riego Dirección General de Recursos Naturales del MGAP Sociedades Agrarias de Riego Sociedad de Fomento Valdense Secretariado Uruguayo de la Lana Unidad Agropecuaria de Cambio Climático del MGAP Universidad de la República Unidad de Regulación de Servicios de Energía y Agua Empresa Pública de Energía
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Agradecimientos Este documento forma parte del programa de Asistencia Técnica No Rembolsable que ha venido desarrollando el equipo técnico del Banco en Uruguay en 2013‐2014. El liderazgo del Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca Sr. Tabaré Aguerre ha sido invaluable y su dirección y orientaciones fueron decisivas en la integración de este documento que surgió como producto de un trabajo conjunto entre su excelente equipo de trabajo y el Banco Mundial. En particular colaboraron directamente en la formulación del documento de Estrategia: Alicia Martins, Jorge Marzaroli, Gervasio Finozzi, Dario Madeiro Ramírez, Karina Gasparini, Francisco Rosas, Mariela Buonomo y Maria Noel Ackermann del lado del MGAP. A su vez, destacamos el trabajo de Mario Mondelli y su equipo técnico de OPYPA así como también de Mariana Hill y su equipo técnico de RENARE. El equipo del banco ha sido compuesto de Rémi Trier, Manuel Contijoch, Holger Kray, Ruth Tiffer‐Sotomayor, Alberto Yanosky y Raquel Orejas Tagarro. También quisiéramos destacar el apoyo del personal directivo del Banco Mundial que apoyó la integración de la Estrategia de Riego en particular: Ruxandra Burdescu (Residente del Banco Mundial en Uruguay), Laurent Mselatti (Coordinador de la Unidad Agricultura de América Latina) y Emilia Battaglini (Coordinador de la Unidad de Medio Ambiente y Agua), Sabine Hader (Country Operation Adviser) y Julian Lampietti (Sector Leader de Sustainable Development Network de la región América Latina y Caribe) Agradecemos también la colaboración de la DINAGUA, en particular su Director Nacional, Daniel González. Es importante señalar la vinculación con el Proyecto de Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático (Proyecto DACC) actualmente en ejecución que brindó apoyos específicos y financiamiento inicial a la puesta en marcha de algunos de las intervenciones que se contemplan dentro de la Estrategia y que van a permitir avanzar en su implantación inmediata y que tienen un impacto significativo en la continuidad que demanda las acciones transformadoras que contempla la Estrategia. Finalmente, el equipo de trabajo quiere agradecer a los productores agropecuarios, organizaciones y personal de campo que gentilmente brindaron su tiempo, compartieron sus experiencias de vida y también sus sueños de un futuro mejor que sirvieron de inspiración y aporte de información a la realización de este trabajo que tiene la pretensión de orientar el esfuerzo gubernamental y de la sociedad rural del Uruguay en los próximos años.
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Resumen ejecutivo Durante los primeros diez años del Siglo XXI, Uruguay superó ciertas vulnerabilidades que presentaba en su economía. El país consiguió establecer fundamentos macroeconómicos fuertes y eludir con éxito la crisis internacional del año 2008. Actualmente, los principales objetivos estratégicos y desafíos del país están orientados hacia la consolidación de este proceso y el fomento de un desarrollo equilibrado. El sector agropecuario ha tenido un rol destacado en el desempeño de la economía. La tasa de crecimiento promedio anual del PIB agropecuario se ubicó en 4,1% en el período 2001‐2013, ligeramente superior al conjunto de la economía. En ese período, el sector registró cambios estructurales relevantes, siendo la agricultura el sector con mayor dinamismo de la economía. Desde inicios de la década de los 2000, la agricultura de secano ha experimentado profundas transformaciones caracterizadas por un proceso de intensificación y de expansión que provocó que sus rendimientos se duplicaran y la producción de granos se cuadriplicara. El contexto internacional, con un destacado incremento de los precios internacionales de los granos y la movilización de inversores y productores agropecuarios de países vecinos hacia Uruguay, han favorecido estas transformaciones. La siguiente ilustración muestra el mapa de relieve de Uruguay, los principales ríos y arroyos, así como también las tomas de ríos y represas registradas ante la autoridad nacional de aguas. Ilustración: Mapa de Uruguay con relieve, capitales departamentales, principales ríos y arroyos, y tomas y represas registradas.
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POTENCIALIDADES PARA EL DESARROLLO DEL RIEGO EN URUGUAY Uruguay tiene experiencia histórica en la agricultura regada principalmente en la producción del arroz que representa 76% del área regada nacional (184.000 ha de los 242.000 ha regadas según datos del Censo Agropecuario de 2011). El país cuenta con superficies aptas para la agricultura regada (1,8 millones de ha según la FAO) y agua disponible que le permitirían sustentar una política de riego para incrementar en forma sustantiva su producción agropecuaria y mitigar los posibles impactos de la variabilidad climática actual y de los cambios climáticos. Además del arroz con riego integral, los sistemas productivos más factibles de incorporar riego suplementario son los cultivos de cereales y oleaginosos de verano, la ganadería de leche y la ganadería de carne. El riego y drenaje son factores determinantes en los rendimientos obtenidos tanto en granos como en pasturas y generaría una oportunidad de consolidar la rentabilidad de la agricultura, reduciendo el impacto de la deficiencia hídrica en períodos estratégicos del crecimiento del cultivo (Giménez, 2012). En base a datos aportados por el experto en riego Santiago Arana (2012) entre 2004 y 2012, el rendimiento promedio de los cultivos de maíz y soja con riego en establecimientos agrícolas comerciales muestra un incremento significativo en relación a la producción por hectárea usualmente obtenida en secano. En el caso de la soja el
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aumento es de 1.500 y 1.400 kg/ha para soja de primera y segunda, respectivamente. Mientras que el cultivo de maíz genera unos 6.100 kg/ha adicionales. Ilustración 1: Efecto del riego en rendimiento de soja y maíz
(ton/ha) 12 10 8 6 4 2 0 Soja de Primera
Soja de Segunda
Secano
Maíz
Riego
Fuente: Arana, S. (2012)
El riego constituye también una respuesta a la variabilidad y los cambios climáticos. Durante la época de verano, principalmente en Enero y Febrero, se registra una baja disponibilidad de agua en los suelos en relación a la demanda hídrica de los cultivos y las pasturas. A esto se le agrega la alta variabilidad de las lluvias en verano que es característica de todas las regiones del país. Esta variabilidad, junto a la baja capacidad de almacenamiento de agua de los suelos en relación a la demanda de los cultivos, provoca deficiencias hídricas que pueden ser prolongadas y frecuentes. En este contexto, el riego suplementario en cultivos y pasturas puede señalarse como una herramienta para disminuir la vulnerabilidad de los sistemas de producción, a la vez que permitiría explotar los rendimientos potenciales de granos y forrajes, mejorando la eficiencia en el uso del agua. La ilustración abajo muestra como la frecuencia del déficit hídrico climático puede ser superior al 35% (zonas rojas) con el aumento de la evapotranspiración potencial (ETP) generado por el aumento de la temperatura.
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Ilustración 2: Previsión del aumento del déficit hídrico climático con el aumento de la ETP
Fuente: PLANAGUA, Cambio Climático y Variabilidad, Junio 2014 (DINAGUA).
MOTORES DEL DESARROLLO ACTUAL DEL RIEGO Desde mediados de la década pasada, el sector agropecuario ha presentado un destacado auge vinculado al incremento sostenido de los precios de los productos agropecuarios en los mercados internacionales. Los precios de la tierra recogen este efecto por constituir la base donde se desarrolla esta actividad. La Dirección de Estadísticas Agropecuarias (DIEA) del MGAP muestra que el precio medio de las transacciones pasó de los 500 USD/ha en el año 2000 a promediar 3.520 USD/ha en 2013 (cf. la curva en el gráfico abajo).
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Ilustración 3: Evolución del Mercado de tierra
Fuente: DIEA-MGAP.
El incremento del precio de la tierra lleva aparejado la necesidad de la intensificación en la producción para conseguir mantener el rendimiento de los factores productivos. A nivel predial, una vía que encuentra la intensificación de la producción es la incorporación del riego en diversos sistemas productivos, ya que contribuye al aumento de la productividad por hectárea. El riego y drenaje constituye también un refuerzo a la política de manejo sustentable del suelo. Uruguay ha venido impulsando dentro de sus medidas estratégicas una política pública de conservación de los recursos naturales que se materializó en la implementación de los Planes de Uso y Manejo Responsable del Suelo. Su objetivo es la prevención y control de la erosión y la degradación de los suelos a través de la difusión de las normas técnicas y la fiscalización de su cumplimiento. En este marco, la introducción del riego, fundamentalmente en ciertos cultivos (soja, maíz y sorgo), tiene consecuencias directas sobre la producción de materia seca por hectárea y por tanto en la incorporación de materia orgánica en el suelo, y potencialmente puede contribuir a disminuir la pérdida de éste en forma de erosión, siempre y cuando sea acompañada del empleo de buenas prácticas de manejo agrícola.
OBJETIVOS Y PLAN DE ACCIÓN DE LA ESTRATEGIA El objetivo general de la Estrategia es “promover y crear las condiciones favorables para el desarrollo del riego, aprovechando las oportunidades de aumento de la competitividad del sector agropecuario nacional, garantizando el uso sostenible de los recursos naturales y una mayor adaptación a la variabilidad climática actual y a los cambios climáticos futuros”. La estrategia de impulso al riego en Uruguay está fundamentada en la experiencia internacional en la materia que descansa en: (i) la correcta asignación del agua y su distribución entre los distintos usos y usuarios en forma transparente; (ii) el mantenimiento y administración de la infraestructura de riego y drenaje buscando la
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autosuficiencia financiera de los sistemas; (iii) la eficiencia y calidad de los servicios de riego que se proporcionan a los distintos usuarios de los sistemas; y (iv) las acciones para incrementar, de manera sustentable, la productividad del suelo y el agua con la participación directa de los productores agropecuarios y el fomento a las fuentes de innovación tecnológica. En función del trabajo hasta ahora realizado por el MGAP en la identificación de posibles proyectos de riego, ha sido posible clasificar dichas intervenciones en los siguientes cuatro tipos (cf. cuadro en la página siguiente): 1. Tipo 1: Proyectos de riego individual y asociativo para la producción familiar. En este rubro se consideran pequeños proyectos de riego en los cuales hay experiencia en la ejecución de proyectos como el PRENADER, PPR y actualmente el DACC. Estos proyectos, que involucran entre 1 y 10 ha de superficie de riego aproximadamente en los de tipo individual y hasta alrededor de 400 ha en los de tipo asociativo, requieren un fuerte apoyo del Estado en su formulación y asistencia técnica para su aprovechamiento, maduración y sustentabilidad. 2. Tipo 2: Proyectos de Riego Individuales de tipo Empresarial. Incluye proyectos que consideran almacenamientos prediales, tomas directas de ríos, pozos y sistemas de aplicación del agua en las parcelas preferentemente presurizados. Estos proyectos cubren superficies de riego entre 50 y 200 ha, y son sujetos de apoyo de la Ley de Inversiones. 3. Tipo 3: Proyectos Asociativos de Carácter Mediano. Incluyen la construcción de embalses de mediano porte, tomas directas de ríos, bombeos, sistemas de aplicación del riego ya sea por gravedad o presurizados. Son proyectos que se ubican entre 400 y 2.000 ha aproximadamente e incluyen riego suplementario o permanente. Este tipo de proyecto, principalmente el tipo 3‐a para la agricultura familiar, requiere apoyos por parte del Estado en su preparación y para definir los esquemas de financiamiento para hacerlos atractivos. 4. Tipo 4: Proyectos Asociativos con obras de Almacenamiento de gran porte y embalses (reservas) estratégicos. Incluyen la construcción de represas de más de 15 metros de altura y zonas de riego que involucran superficies mayores a 2.000 ha. El Estado es responsable de identificarlos, implican acciones como compensación para los dueños de las tierras afectadas por los embalses, elaboración de diseños ejecutivos y planes de mitigación por sus potenciales efectos ambientales y sociales. En este tipo de proyectos podrían considerarse esquemas de Participación Público Privada (PPP) para su financiamiento y otros apoyos por el Estado.
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Principales características
Tipo de proyecto Tipo de inversión
Papel del sector público
Clasificación Rango de probable para Promoción del proyecto / la área de riego del Autorización Realización estudios Ambiental proyecto Previa
Instrumento de financiamiento / incentivo
Asistencia técnica / capacitación a los beneficiarios
Tipo 1: Proyecto de riego para la agricultura familiar (DACC) Tipo 1a: Proyecto individual
Pozo, tajamar, pequeño sistema de riego, etc.
De 1 a 10 ha Categoría A
XX
DACC o equivalente
XX
Tipo 1b: Proyecto asociativo
Embalse, bombeo, canales, pivot, etc.
De 10 a 400 Categoría A ha
XXX
DACC o equivalente
XXX
X
Ley de inversión
X
XXXX
A definir (subsidio a la inversión colectiva, crédito, etc.)
XXX
X
Ley de inversión, crédito subsidiado
X
XXX
A definir (PPP o financiamento público)
XX
Tipo 2: Proyecto de riego individual empresarial (Ley de inversiones) Tipo 3: Proyectos asociativos de tamaño mediano
Embalse, obras de captación De 50 a 200 Categoría A o B y conducción, pivotes ha
Tipo 3a: Para agricultores familiares Sistema colectivo de riego, obras de captación, almacenamiento y Tipo 3b: Para productores distribución empresariales
Tipo 4: Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple
De 400 ha a Categoría B o C 2.000 ha
Presa o reserva estratégica (más de 15m de altura, en la Más de mayoría de uso múltiple), red 2.000 ha de conducción y disbribución, drenaje, caminos, etc.
Categoría C
Clasificación del Proyecto para la APP: Categoría A: impactos ambientales negativos no significativos; Categoría B: impactos ambientales significativos moderados cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante medidas; y Categoría C: impactos negativos significativos. La categoría B requerirá de un impacto ambiental sectorial y la categoría C un estudio ambiental completo.
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Objetivos Específicos y Plan de acción de la estrategia Los objetivos específicos y el plan de acción abarcan sucesivamente las dimensiones legales, institucionales, organizaciones, financieras, la producción y divulgación del conocimiento, coordinación, y la evaluación y monitoreo. El Plan de Acción objetiva y aprovecha las potencialidades (descritas en la sección 2.2) y busca eliminar (o minimizar) los riesgos y factores limitantes (descritos en la sección 2.3). Este capítulo seguirá exactamente el orden de presentación de la sección 2.3 de manera tal que propone acciones de mitigación de los riesgos y factores limitantes identificados en dicha sección. El Plan de Acción está organizado alrededor de 11 ejes estratégicos, declinados en acciones conforme presentado abajo: 1. Un marco legal propicio a las inversiones públicas y privadas Objetivo específico: Revisar y fortalecer el marco legal actual para eliminar incertidumbre, favorecer el clima para las inversiones públicas y privadas, y agilizar los procesos de inversión. Se han preparado y están en etapa de discusión las reformas legales propuestas para modificar la Ley de Riego. Se incluye el fortalecimiento a las Sociedades Agrarias de Riego para facilitar su operación y cumplir cabalmente con sus funciones y estar en capacidad de garantizar el pago de los costos e inversiones del servicio de riego y drenaje. Las acciones correspondientes son: Acción 1.1: Revisión de la Ley de Riego Acción 1.2: Modificaciones del marco legal tributario para promover los proyectos multiprediales de riego Acción 1.3: Flexibilización de los vínculos entre plazos Acción 1.4: Participación a la elaboración de un marco legal para la promoción, operación y la seguridad de represas
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2. Una institucionalidad adaptada al desafío del desarrollo del riego sostenible a nivel nacional Objetivo específico: Revisar y fortalecer el marco institucional y organizacional actual para: (i) mejorar el desempeño de las entidades públicas en las funciones de preparación y fomento de proyectos de riego y de regulación del uso del recurso hídrico; y (ii) regular las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores (vendedores e instaladores de equipamientos, consultoras, operadores de sistemas de riego). Se considera la necesidad de apoyar de manera paralela la función de administración y gestión del recurso hídrico (DINAGUA) y la institucionalidad de fomento del riego (MGAP) para garantizar un desarrollo sostenible. El apoyo institucional al MGAP es considerado progresivo: empezando con el fortalecimiento de la estructura actual (RENARE) a corto plazo y visualizando una evolución institucional para el mediano plazo. Se prevé el funcionamiento de una ventanilla única (RENARE/DINAGUA) de análisis y aprobación de proyectos y concesiones para el uso del agua que facilite el proceso de implantación de proyectos de riego. Acción 2.1: Fortalecimiento de la institucionalidad del riego Fortalecimiento de la RENARE (muy corto plazo) Evolución de la institucionalidad del riego (corto/mediano plazo) Acción 2.2: Apoyo al fortalecimiento institucional de la función de administración y regulación del agua en la DINAGUA (MVOTMA) Acción 2.3: Re‐ingeniería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos de riego Implementación de la Ventanilla Única Digital Fusión de los registros de la RENARE y de la DINAGUA, integración con el Sistema Nacional de Información Agropecuaria Diferenciación de los procedimientos administrativos de autorización en función del tamaño del proyecto de riego Acción 2.4: Formalización de la Comisión Honoraria Asesora de Riego Acción 2.5: Fortalecimiento de la institucionalidad vinculada a los proyectos de PPP en riego Acción 2.6: Mejoramiento de la calidad de los equipos y servicios vinculados al riego Regulación de las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores Certificación de equipos y materiales de riego 3. Un cuadro de intervención pública y privada ordenado y con sostenibilidad ambiental Objetivo específico: Fomentar un desarrollo ordenado del riego con gestión sostenible de los recursos naturales y optimización del uso de los recursos financieros públicos y privados.
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Es requerido que las intervenciones en riego atiendan cabalmente los riesgos ambientales, tomando como unidad de planificación la cuenca hidrográfica y fortaleciendo los mecanismos de asignación de agua (mejorando el conocimiento del uso y disponibilidad, así como la eficiencia y eficacia de los procedimientos de autorización de proyecto). Acción 3.1: Elaboración de una metodología de ordenamiento y de fomento de la agricultura regada por cuenca Acción 3.2: Mejorar el conocimiento sobre los balances hídricos superficiales y subterráneos Recursos hídricos subterráneos Recursos hídricos superficiales Acción 3.3: Revisión de criterios para otorgamiento de derechos de toma directa y autorización de construcción de obras de almacenamiento Acción 3.4: Mejoramiento de la evaluación, seguimiento y mitigación de los impactos ambientales del desarrollo del riego Realización de una Evaluación Ambiental Estratégica Realización de Evaluaciones Regionales Ambiental y Sectorial a nivel de territorios y cuencas hidrográficas Mejoramiento de la gestión ambiental a nivel de proyecto Fortalecimiento del monitoreo ambiental de los impactos asociados a proyectos de riego y seguimiento de la implementación de la estrategia Preparación de Manual de buenas prácticas para la reducción del Riesgo y Medidas de Mitigación Promoción de la agricultura baja en carbono Acción 3.5: Preparación de la metodología de análisis y jerarquización de proyectos de riego Acción 3.6: Incorporación de la variable cambio climático en el diseño de los proyectos de obras hidráulicas 4. Unas organizaciones de regantes adaptadas y sostenibles para la gestión futura de los proyectos Objetivo específico: fortalecer las organizaciones de regantes y desarrollar nuevos modelos organizacionales para la gestión futura de los proyectos (transferencia de gestión a las organizaciones de usuarios, Participación Pública Privada, etc.). Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes Apoyo a las organizaciones de regantes, operadoras de sistemas de riego asociativo Fomento de una organización gremial nacional Acción 4.2: Fortalecimiento de las Juntas de Regantes
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5. Una promoción de proyectos nuevos adaptada a la diversidad de condiciones Objetivo específico: Crear las condiciones para la promoción de proyectos de inversiones físicas con una estrategia adaptada a la variabilidad de los casos: (i) Del fortalecimiento de la estrategia actual de promoción de proyectos de riego individual y asociativo para la agricultura familiar, (ii) Hasta la promoción de nuevos proyectos de inversiones incluyendo represas de propósitos múltiples incluyendo uso del agua para riego permanente y/o suplementario. Esta línea de acción tiene el objetivo de promover proyectos de diferentes tipos (individual, colectivo, de diferentes tamaños, para diferentes tipos de uso del riego, etc.) en función de la demanda de los beneficiarios y de las características del proyecto (cf. tabla con los 4 tipos arriba). Esta línea busca mejorar la capacidad del sector público en la preparación de estudios a diferentes niveles de aproximación que permitan sustentar una sólida cartera de proyectos de inversión. Se prevé un apoyo del Estado para la identificación de proyectos y la realización de estudios de factibilidad de posibles intervenciones. Para cada una se describe el modelo que identifica a ese tipo, los elementos clave para el desarrollo de ese tipo de proyectos, y las acciones propuestas. Acción 5.1: Promoción del Tipo 1 de proyecto: Riego para la agricultura familiar Tipo 1a: Riego individual para la agricultura familiar Tipo 1b: Promoción de proyectos asociativos Acción 5.2: Promoción del Tipo 2: Proyectos de riego individual empresarial Acción 5.3: Promoción del Tipo 3: Proyectos asociativos de mediano porte Tipo 3a: Proyectos asociativos para riego permanente para agricultura diversificada y ganadería ‐ Tipo SOFOVAL Tipo 3b: Proyectos asociativos para riego suplementario de commodities – Tipo Villa Trigo Acción 5.4: Promoción del Tipo 4: proyectos asociativos con obras de almacenamiento de gran porte Proyectos de gran porte con represa de usos múltiples incluyendo riego ‐ Tipo Palo a Pique Proyectos de embalses estratégicos para riego – Tipo San Salvador Acción 5.5: Síntesis sobre la cartera actual de proyecto y papel del sector público por tipo de proyecto 6. Modernización y consolidación del riego existente Objetivo específico: promover la modernización del riego existente a través de acciones de rehabilitación física de las infraestructuras hidráulicas y/o de apoyo a la gestión de los sistemas.
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La modernización y consolidación del riego existente se basa en el fortalecimiento de la actividad arrocera y la consolidación de sistemas de riego asociativos existentes. Se incluye en el programa la posibilidad de apoyar proyectos de modernización y mejoramiento de sistemas existentes. Acción 6.1: Apoyo a los productores arroceros Acción 6.2: Rehabilitación de sistemas existentes de riego 7. Un financiamiento adaptado e incentivador para la inversión privada optimizando los recursos públicos Objetivo específico: crear sistemas de financiamiento adaptados a los diferentes tipos de proyectos y perfiles de beneficiarios, que permitan un uso óptimo de los recursos públicos. Se establecerán convenios institucionales con el Banco de la República para el financiamiento y modernización de proyectos de riego que cubran la tipología identificada. Se establecerán reglas específicas para cada tipo favoreciendo a productores familiares y pequeños. Se buscará la movilización de recursos privados según diferentes modalidades incluyendo la promoción de mecanismos de tipo Participación Pública Privada. Acción 7.1: Amplificación de la política pública de financiamiento e incentivo financiero a los proyectos de riego para la agricultura familiar Acción 7.2: Promoción del financiamiento de los operadores de riego a través el sistema bancario Acción 7.3: Financiamiento de Embalses Estratégicos, necesidad de movilizar recursos públicos y privados Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético Acción 7.5: Ampliación de la capacidad de financiamiento de estudios 8. Una investigación respondiendo a las necesidades actuales y anticipando las evoluciones futuras Objetivo específico: Fortalecer la investigación adaptada al desarrollo del riego en Uruguay, para responder a las necesidades actuales y anticipar la evolución futura. El país tiene un camino muy amplio que andar para adaptar y desarrollar investigación sobre riego. Sin embargo, es posible utilizar muchas experiencias internacionales al respecto y el contacto con instituciones especializadas que podrán brindar un salto tecnológico en la materia aplicando tecnologías probadas y adaptándolas al agro uruguayo y sus condiciones particulares de producción. Acción 8.1: Consolidación de la información básica para riego Acción 8.2: Diseño de sistemas de producción agrícolas‐forrajeros, agrícolas y forrajeros con riego y drenaje Acción 8.3: Mejoría del manejo del agua en sistemas extensivos con riego y drenaje Acción 8.4: Mejoría del manejo de cultivos y pasturas bajo riego Acción 8.5: Adaptación de la tecnología de riego Acción 8.6: Fortalecimiento de los análisis económicos y sociales del riego y drenaje
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Acción 8.7: Mejoría del conocimiento de la disponibilidad de recursos hídricos Acción 8.8: Garantía de la sustentabilidad de la tecnología de riego suplementario Acción 8.9: Identificación de las buenas prácticas agrícolas en cultivos y pasturas con riego 9. Una transferencia de conocimiento llegando a todos los actores involucrados Objetivo específico: Generar conocimiento y capacidad local entre los diferentes sectores (público y privado, productores, técnicos, amaestrados, etc.). Aprovechando la base existente en los planes de uso y manejo de suelos y la capacitación que se ha iniciado con los técnicos privados en materia de riego, será posible en forma rápida incorporar en estos planes los aspectos específicos del riego y aplicar los resultados de la investigación aplicada. Acción 9.1: Sistematización de acciones institucionales y elaboración de un plan común e integral Acción 9.2. Fortalecimiento de las capacidades del Consejo de Educación Técnico Profesional e implementación de nuevos cursos de formación técnica Reforzar la formación de docentes de CETP Reeditar el curso realizado en Noviembre 2013 en la escuela de Sarandí Grande Implementar cursos cortos sobre diferentes modalidades de riego: Aportar para la sensibilización en la temática del riego, articulando con las Escuelas. Acción 9.3: Aumento de la oferta en formación de riego para profesionales Acción 9.4: Aumento de la oferta en formación de riego para los productores 10. Una coordinación necesaria con otros sectores para crear las condiciones de un fomento sostenible del riego Objetivo específico: Garantizar una plena coordinación con los otros sectores para optimizar los beneficios del fomento del riego Para el éxito de esta estrategia de riego es indispensable la coordinación entre las distintas dependencias responsables a todos los niveles de actuación institucionales y organizacionales (Sociedades Agrarias de Riego y los Consejos de Cuencas). Acción 10.1: Promoción del uso múltiple de los embalses Planificación multisectorial territorial del uso de los recursos naturales Promoción de la instalación de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas Acción 10.2: Limitación de los conflictos de uso en el agua: gestión eficiente del uso del recurso hídrico para riego y de las infraestructuras de uso múltiple Acción 10.3: Apoyo a la producción y comercialización en paralelo al fomento del riego para la agricultura familiar 11. Monitoreo de la implementación y evaluación de impacto de la estrategia de desarrollo del riego
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Objetivo específico: Lograr la implementación del plan de acción de forma ordenada, y conocer sus impactos directos e indirectos Acción 11.1: Monitoreo de la implementación de la estrategia de desarrollo del riego Acción 11.2: Evaluación de la estrategia de desarrollo del riego En las siguientes tablas se precisa el programa de acción propuesto a corto plazo (3 años) para la implantación de la estrategia que ha sido acordada con los principales ejecutores.
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Plazo de implementación Líneas del Plan y sus objetivos específicos
Descripción de las acciones
Año 1
Año 2
Año 3
T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
1‐ Un marco legal propicio a las inversiones públicas y privadas Objetivo específico : Revisar y fortalecer el marco legal actual para eliminar incertidumbre, favorecer el clima para las inversiones públicas y privadas, y agilizar los procesos de inversión.
Acción 1.1: Revisión de la Ley de Riego Acción 1.2: Modificaciones del marco legal tributario Acción 1.3: Flexibilización de los vínculos entre plazos Acción 1.4: Participación a la elaboración de un cuadro legal para la seguridad de presas
2‐ Una institucionalidad adaptada al desafío del desarrollo del riego a nivel nacional Acción 2.1: Fortalecimiento de la institucionalidad del riego Objetivo específico : Revisar y fortalecer el marco institucional y organizacional actual para: (i) mejorar el desempeño de las entidades públicas en las funciones de preparación y fomento de proyectos de riego y de regulación del uso del recurso hídrico; y (ii) regular las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores (vendedores e instaladores de equipamientos, consultoras, operadores de sistemas de riego).
Fortalecimiento de la RENARE Evolución de la institucionalidad del riego Acción 2.2: Apoyo al fortalecimiento institucional de la DINAGUA (MVOTMA) Acción 2.3: Re‐ingeñiería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos Implementación de la Ventanilla Única Digital Fusión de los registros de la RENARE y de la DINAGUA, integración con el SNIA Diferenciación de los procedimientos de autorización en función del proyecto Acción 2.4: Formalización de la Comisión Honoraria Asesora de Riego Acción 2.5: Fortalecimiento de la institucionalidad vinculada a los proyectos de PPP en riego Acción 2.6: Mejoramiento de la calidad de los equipos y servicios vinculados al riego Regulación de las actividades de los proveedores de servicios privado Certificación de equipos y materiales de riego
3‐ Un cuadro de intervención pública y privada limitando los riesgos ambientales, ordenado y sustentable Objetivo específico : Fomentar un desarrollo ordenado del riego con gestión sustentable de los recursos naturales y optimización del uso de los recursos financieros públicos y privados.
Acción 3.1: Elaboración de una metodología de ordenamiento y de fomento del riego por cuenca Acción 3.2: Mejoramiento del conocimiento sobre balances hídricos superficiales y subterráneos Acción 3.3: Revisión de criterios para otorga de derechos Acción 3.4: Mejoramiento de la evaluación, seguimiento y mitigación de los impactos ambientales Acción 3.5: Preparación de la metodología de análisis y jerarquización de proyectos de riego Acción 3.6: Incorporación de la variable cambio climático en el diseño de los proyectos
4‐ Unas organizaciones de regantes adaptadas y sostenibles para la gestión futura de los proyectos Objetivo específico : fortalecer las organizaciones de Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes regantes y desarrollar nuevos modelos organizacionales Acción 4.2: Fortalecimiento de las Juntas de Regantes para la gestión futura de los proyectos
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Plazo de implementación Líneas del Plan y sus objetivos específicos
Descripción de las acciones
Año 1 Año 2 Año 3 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
5‐ Una promoción de proyectos nuevos adaptada a la diversidad de condiciones Objetivo específico : Crear las condiciones para la Acción 5.1: Promoción del Tipo 1 de proyecto: Riego para la agricultura familiar promoción de proyectos de inversiones físicas con una Tipo 1a : Riego individual para la agricultura familiar estrategia adaptada a la variabilidad de los casos: (i) Tipo 1b: Promoción de proyectos asociativos Del fortalecimiento de la estrategia actual de Acción 5.2: Promoción del Tipo 2: Proyectos de riego individual empresarial promoción de proyectos de riego predial y multipredial, Acción 5.3: Promoción del Tipo 3: Proyectos asociativos de mediano porte (ii) Hasta la promoción de nuevos proyectos de inversiones incluyendo represas de propósitos múltiples Tipo 3a: Proyectos asociativos para riego permanente para agricultura diversificada y ganadería Tipo 3b: Proyectos asociativos para riego suplementario de commodities incluyendo uso del agua para riego permanente y/o Acción 5.4: Promoción del Tipo 4: proyectos asociativos con obras de almacenamiento de gran porte suplementario.
6‐ La modernización y consolidación del riego existente Objetivo específico : promover la modernización del riego existente
Acción 6.1: Apoyo a los productores arroceros Acción 6.2: Rehabilitación de sistemas existentes de riego
7‐ Un financiamiento adaptado e incentivador para la inversión privada optimizando los recursos públicos Acción 7.1: Ampliación de la política pública de financiamiento del riego para la agricultura familiar Objetivo específico : crear sistemas de financiamiento Acción 7.2: Promoción del financiamiento de los operadores de riego a través el sistema bancario adaptados a los diferentes tipos de proyectos y perfiles Acción 7.3: Financiamiento de Embalses Estratégicas ‐ recursos públicos y privados Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético de beneficiarios. Acción 7.5: Ampliación de la capacidad de financiamiento de estudios
8‐ Una investigación respondiendo a las necesidades actuales y anticipando las evoluciones futuras
Objetivo específico : Fortalecer la investigación adaptada al desarrollo del riego en Uruguay.
Acción 8.1: Consolidación de la información básica para riego Acción 8.2: Diseño de sistemas de producción agrícolas‐forrajeros, agrícolas y forrajeros con riego Acción 8.3: Mejoría del manejo del agua en sistemas extensivos con riego Acción 8.4: Mejoría del manejo de cultivos y pasturas bajo riego Acción 8.5: Adaptación de la tecnología de riego Acción 8.6: Fortalecimiento de los análisis económicos y sociales del riego Acción 8.7: Mejoría del conocimiento de la disponibilidad de recursos hídricos Acción 8.8: Garantía de la sustentabilidad de la tecnología de riego suplementario Acción 8.9: Identificación de las buenas prácticas agrícolas en cultivos y pasturas con riego
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Plazo de implementación Líneas del Plan y sus objetivos específicos
Descripción de las acciones
Año 1 Año 2 Año 3 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
9‐ Una transferencia de conocimiento llegando a todos los actores involucrados Acción 9.1: Sistematización de acciones institucionales y elaboración de un plan común e integral Objetivo específico : Generar conocimiento y capacidad Acción 9.2: Fortalecimiento de las capacidades del Consejo de Educación Técnico Profesional local entre los diferentes sectores (público y privado, Acción 9.3: Aumento de la oferta en formación de riego para profesionales productores, técnicos, amaestrados, etc.). Acción 9.4: Aumento de la oferta en formación de riego para los productores
10‐ Una coordinación necesaria con otros sectores para crear las condiciones de un fomento sostenible del riego Objetivo específico : Garantizar una plena coordinación Acción 10.1: Promoción del uso múltiple de los embalses con los otros sectores para optimizar los beneficios del Acción 10.2: Limitación de los conflictos de uso en el agua fomento al riego Acción 10.3: Apoyo a la producción y comercialización para la agricultura familiar
11‐ La implementación de la estrategia de fomento del riego monitoreada y evaluada periodicamente Objetivo específico : Garantizar un monitoreo de la implementación de las acciones que permite evaluar impactos y tomar decisiones sobre modificaciones del Plan de Acción
Acción 11.1: Monitoreo de la implementación de la estrategia de fomento del riego Acción 11.2: Evaluación de impacto de la estrategia de desarrollo del riego
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La implementación de la estrategia debería permitir acelerar el ritmo actual de crecimiento del riego suplementario, con proyectos más eficientes económicamente y con impactos ambientales controlados en el marco de una institucionalidad fortalecida, y con disponibilidad de conocimientos más profundos y herramientas de ayuda para la toma de decisiones.
HERRAMIENTAS DE ANÁLISIS Y EVALUACIÓN PRELIMINAR DE LOS IMPACTOS ECONÓMICOS A NIVEL NACIONAL DE LA ESTRATEGIA DE RIEGO La implementación de la estrategia debería permitir acelerar el ritmo actual de crecimiento del riego (principalmente suplementario), con proyectos más eficientes económicamente y con impactos ambientales controlados, en el marco de una institucionalidad fortalecida, disponiendo de conocimientos más profundos, y herramientas de ayuda para la toma de decisiones. En el marco de esta estrategia se han desarrollado herramientas de análisis que permiten evaluar la rentabilidad incremental de proyectos de riego, como forma de apoyar la toma de decisiones y el diseño de políticas públicas. Por ejemplo, es posible estudiar, por un lado, la viabilidad para el inversionista del proyecto de construcción de un embalse, determinándose el mínimo precio de venta del agua (USD/mm/ha) que hace rentable la inversión en la obra. Por otro lado, se puede evaluar financieramente un proyecto para usuarios del agua (productores agrícolas) que, estando dentro de la zona de influencia del embalse, deciden implementar sistemas de riego en sus predios. En este caso, el objetivo es determinar cuál es el máximo precio de compra del agua (USD/mm/ha) por parte del productor que hace rentable la agricultura bajo riego. Esta herramienta se aplicó al estudio de la viabilidad financiera de un proyecto de inversión específico. Se realizó un estudio de caso de evaluación privada del desarrollo del riego suplementario en base a dos embalses localizados en la cuenca hidrográfica del Río San Salvador, departamento de Soriano, que considera como unidad de análisis el área regada bajo cada embalse proyectado. A su vez, se realizó una evaluación preliminar de impactos económicos a nivel nacional en una serie de agregados macroeconómicos, considerando tres escenarios. El primero es un escenario tendencial (o business as usual) donde se continúa con las trayectorias de crecimiento actualmente observadas. El segundo y tercero consideran que en el marco de la estrategia de desarrollo de riego hay un impulso superior para llevar adelante distintos tipos de proyectos (basado en la tipología mencionada), donde el tercer escenario posee tasas de crecimiento más ambiciosas que el segundo. El análisis considera una situación inicial donde el área bajo riego de Uruguay es de 181.000 ha de riego integral de arroz y de 55.000 ha de otros cultivos, de acuerdo a los datos de FAO, Aquastat (excluyendo horti‐fruticultura y caña de azúcar). En base a una cartera de proyectos construida con la información disponible del MGAP, DINAGUA e IMFIA y a un conjunto de supuestos y parámetros, se calcularon los impactos del riego en el área, en la demanda por exportaciones, la inversión agregada, en el PBI agregado y en el PBI agropecuario. En cuanto al impacto en el área regada, para el
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horizonte de 30 años, pasaría de 55.000 hectáreas en la situación actual a 97.050 hectáreas en el escenario tendencial, 271.657 en el escenario medio y a 363.000 en el escenario de crecimiento alto. Tabla 2: Expansión anual proyectada de área bajo riego por tipo de proyectos y por escenario
Situación inicial (ha)
Participación en el total del área actual
Incremento anual de área escenario tendencial (ha)
Incremento anual de área escenario medio (ha)
Incremento anual de área escenario alto (ha)
Tipo 1 a.
2.970
5%
150
200
250
Tipo 1 b.
6.930
13%
300
400
500
Tipo 2.
45.100
82%
500
2.000
3.000
Tipo 3 a.
0
0%
0
1.000
2.000
Tipo 3 b.
0
0%
500
1.000
2.000
Tipo 4.
0
0%
0
1 embalse cada 5 años
1 embalse cada 3 años
Total ha
55.000
100%
En base a patrones de cultivos diferenciados por región del país (con y sin riego) y rendimientos por ha de los mismos, se obtienen las exportaciones incrementales acumuladas para cada uno de los 30 años proyectados. Los resultados arrojan que ese generan exportaciones acumuladas incrementales (incrementales respecto a que ésa área se hubiera mantenido sin riego) de USD 2000 millones en el escenario medio y de USD 3200 millones en el escenario de crecimiento alto; valores expresados a precios de 2012/13. En el caso de un escenario de desarrollo tendencial del riego las exportaciones acumuladas serían de USD 400 millones. La expansión del riego proyectada para el escenario medio requiere un monto de inversión promedio de USD 18 millones por año, generando un incremento productivo de USD 125 millones, cifras expresadas a precios de 2012/13, según se aprecia en la ilustración 4. Considerando el escenario de fuerte crecimiento del riego y a precios de 2012/13, con una inversión promedio anual de USD 27 millones, se produciría al cabo de 30 años un aumento productivo del entorno de USD 183 millones (cifras a precios de 2012/13). Como forma de dimensionar este impacto, el desarrollo del riego bajo los supuestos considerados, implica que al cabo de 30 años el aumento de las exportaciones agropecuarias representa un 4% y 6% de las exportaciones agropecuarias uruguayas de 20131, en el escenario medio y fuerte respectivamente. Estos casos implican un escenario bastante diferente respecto a un escenario tendencial de crecimiento del riego, que involucra una inversión de USD 3 millones promedio por año y un crecimiento de la producción de USD 25 millones al cabo de 30 años (consideradas a precios de 2012/13).
1 Las exportaciones primarias totalizaron 2890 millones de dólares en 2013 según datos del Banco Central del Uruguay.
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Ilustración 4: Inversiones anuales requeridas y exportaciones incrementales respecto a sin riego, en escenarios medio y alto, a precios constantes de 2012/13.
Fuente: Elaboración propia
La tabla que sigue muestra los impactos del aumento de la producción y de la inversión anual requeridas en las variables macroeconómicas PIB nacional y PIB agropecuario para cada uno de los escenarios de crecimiento propuestos (tendencial, medio y alto) y para horizontes temporales de cada 5 años. Tabla 3: Impacto del riego por escenario en diferentes agregados macroeconómicos
Crecimiento Tendencial Hectáreas bajo riego (*) Inversión promedio anual requerida (miles de US$ constantes) Aumento de producción (miles de US$ constantes)
Año 5 Año 10 Año 15
Año 20
Año 25 Año 30
60.800 68.050 75.300
82.550
89.800
97.050
3.333
3.334
3.335
3.335
3.335
3.335
4.671
9.817
13.646
18.647
22.426
25.071
22
Aumento PIB (miles de US$ constantes) Multiplicador de la inversión Participación (%PIB) Participación (%PIB Agropec.) Crecimiento Medio Hectáreas bajo riego (*) Inversión promedio anual requerida (miles de US$ constantes) Aumento de producción (miles de US$ constantes) Aumento PIB (miles de US$ constantes) Multiplicador de la inversión Participación (%PIB) Participación (%PIB Agropec.) Crecimiento Alto Hectáreas bajo riego (*) Inversión promedio anual requerida (miles de US$ constantes) Aumento de producción (miles de US$ constantes) Aumento PIB (miles de US$ constantes) Multiplicador de la inversión Participación (%PIB) Participación (%PIB Agropec.)
4.990
7.953
10.027
13.318
15.548
17.053
1,5 0,01% 0,15%
2,4 0,01% 0,23%
3 0,02% 0,29%
4 0,02% 0,39%
4,7 0,03% 0,45%
5,1 0,03% 0,50%
74.816 107.351 151.253 204.759 234.986 271.656 12.725 16.436 22.153
22.110
15.593
17.126
16856
41931
70963
99067
114616
124732
19732
37052
58191
65886
79391
79473
1,6 0,04% 0,57%
2,3 0,07% 1,08%
2,6 0,10% 1,69%
3 0,12% 1,92%
5,1 0,14% 2,31%
4,6 0,14% 2,31%
90.830 163.661 232.154 285.506 324.256 363.006 24.642 37.151 31.416
25.023
20.486
20.486
32627
88361
119748
151976
170677
182228
39786
76882
86359
102166
113464
119095
1,6 0,07% 1,16%
2,1 0,14% 2,24%
2,7 0,15% 2,51%
4,1 0,18% 2,97%
5,5 0,20% 3,30%
5,8 0,21% 3,46%
Nota (*): El valor incluye los 55.000 ha existentes bajo riego suplementario pero no los 181.000 ha en riego integral de arroz que son considerados constantes.
Fuente: Elaboración propia De esta forma, en un escenario de crecimiento medio del riego, y cuando se hayan incorporado las 216 mil hectáreas adicionales bajo riego proyectadas (por encima de las 55 mil existente actualmente) permitirá incrementar el PIB nacional anual en USD 80 millones a través de impactos directos e indirectos. Este impacto representa en el entorno de 0,15% del PIB, o más de 2% del PBI Agropecuario. Asimismo, en el escenario de crecimiento alto del área bajo riego en el que se adicionan 308 mil hectáreas al cabo de 30 años, permitiría incrementar el PIB nacional en aproximadamente USD 120 millones, representando más de 0,2% del PIB nacional, o 3,5% del PBI Agropecuario. Los valores en dólares están expresados a precios de 2013. Mientras tanto, en un escenario de crecimiento tendencial del riego, y cuando se hayan incorporado las 42 mil hectáreas adicionales bajo riego proyectadas (por encima de las 55 mil existente actualmente) el PIB nacional será mayor en USD 17 millones.
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La progresión (cada 5 años) de cómo se logran los impactos en diferentes variables a medida que se van agregando las hectáreas bajo riego, teniendo en cuenta que no se incorporan las 42 mil o 308 mil hectáreas en un año, puede observarse en la siguiente ilustración. Ilustración 5: Aumento del valor de la producción e impacto en el PBI nacional
Fuente: Elaboración propia
A los efectos derivados de la mayor productividad por ha bajo riego (rendimientos de cultivos mayores) se le agrega su menor dispersión. Esto se transmite directamente en una creciente estabilidad de los ingresos, contribuyendo a reducir la incertidumbre a la que se expone el productor agropecuario en el proceso de toma de decisiones. En términos generales ello contribuye a la mayor inversión e incorporación de innovación y tecnología. Este análisis constituye una primera aproximación a los potenciales impactos en la producción de una estrategia de riego como la que se plantea. De todos modos, estudios detallados de casos para las distintas regiones y tipos de proyecto brindarían estimaciones más acabadas para un diagnóstico más preciso. Por su parte, no se incluye en el análisis los efectos del desarrollo del riego en el medio ambiente, siendo que en todos los escenarios dichos impactos pueden ser significativos, máxime en el escenario de crecimiento alto. Estudios de valoración de los impactos del riego en los recursos naturales, así como evaluaciones ambientales estratégicas a nivel de cuenca se vuelven necesarios. Asimismo, futuros análisis deberán incluir el cálculo de los efectos sobre el empleo a nivel nacional. Por último, es necesario profundizar en el estudio de los supuestos que están por detrás de la proyección del área bajo riego para los distintos tipos de proyectos, así como avanzar en estudios de caso que agreguen información al análisis dado que esto tiene un impacto directo sobre los resultados finales.
EL RIEGO COMO FACTOR DE INCLUSIÓN SOCIAL Y PRODUCTIVA
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La construcción de fuentes de agua destinada a proveer riego mediante su uso en forma asociativa (esto incluye principalmente obras medianas a grandes) tiene además del beneficio directo de mejorar el aprovechamiento del agua que varias represas prediales, el darle la posibilidad de acceder al riego a productores que de otra manera no la tendrían, ya sea por las condiciones topográficas de sus predios o por la falta de iniciativa o capacidad técnica/económica de construir u obtener su propia represa o toma. Dicho esto, se deben generar todos los mecanismos legales, institucionales y de asistencia técnica para que un grupo de productores pueda asociarse y utilizar colectivamente el agua para riego, así como también para que el excedente de agua del tenedor de una fuente de agua (embalse, toma o pozo) pueda ser utilizado por terceros en sus proyectos productivos. En otras palabras, se deben generar los mecanismos para que el recurso agua opere como un promotor de inclusión productiva y social. Hoy estas condiciones no necesariamente están dadas para los productores uruguayos. Si existen estas restricciones (legales, institucionales y de asistencia técnica), los productores interesados en producir bajo riego tienden a buscar sus propias soluciones de fuentes de agua formando sistemas integrados verticalmente, que como tales, capturarán las rentas generadas a su interior no permitiendo el derrame que tendría un sistema que incluyera a productores en la zona de influencia interesados en regar. El acceso al agua para riego, a su vez, eleva el valor de la tierra del predio, además de dinamizar los productores que encaran proyectos de sistemas agrícola‐ganaderos bajo riego. El precio por hectárea de la tierra aumenta en el entorno del 40‐50% o entre 1000 y 1500 USD/ha por tener acceso al agua para riego, respecto a otro de iguales características pero sin acceso. Es importante destacar que el impacto en el precio no se restringe al área cultivable y potencialmente regable a partir de la fuente de agua, sino que se puede esperar que se valorice todo el establecimiento ya que el riego contribuye a mejorar la productividad de otros sistemas productivos. A su vez, en un estudio realizado por OPYPA y RENARE del MGAP en base a embalses identificados como potencialmente construibles en 5 cuencas hidrográficas del país, se encuentra que entre el 47 y el 62% de los productores beneficiados por su agua son explotaciones familiares. Este estudio también encuentra que del total de residentes en esas explotaciones, el 41% corresponden a residentes en predios familiares. También, que en cada predio familiar analizado por el estudio residen un promedio de 2,1 personas. Por su parte, de los residentes en predios familiares el 85% trabaja en el predio y no fuera de él. En otro orden, en los predios alcanzados por los embalses, trabajan más de 6 empleados por explotación. Esto demuestra el alcance que pueden tener los impactos generados por proyectos de riego que sean capaces de derramar hacia fuera del sistema.
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Introducción El objetivo general de la Estrategia es “promover y crear las condiciones favorables para el desarrollo del riego, aprovechando las oportunidades de aumento de la competitividad del sector agropecuario nacional, garantizando el uso sostenible de los recursos naturales y una mayor adaptación a la variabilidad climática actual y a los cambios climáticos futuros”. El documento está organizado en 6 capítulos: En el capítulo 1, se hace una breve reseña del contexto del sector agropecuario y del desarrollo del riego en Uruguay. En el capítulo 2, se mencionan los motores, las potencialidades, los riesgos y factores limitantes existentes que constituyen la fundamentación de la estrategia de fomento del riego en Uruguay. En el capítulo 3, se describe la visión existente en el país para impulsar la política de riego en forma incluyente. En el capítulo 4 se detallan los objetivos generales, específicos y el plan de acción para impulsar la estrategia de riego, que incluye las modificaciones jurídicas, institucionales y la diferenciación de la estrategia con base en la tipología de proyectos a desarrollar. En el capítulo 5 se precisa un calendario a corto plazo para la implantación de la estrategia. En el capítulo 6 se señalan los impactos económicos esperados con la ejecución de la estrategia de riego.
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1. EL SECTOR AGROPECUARIO URUGUAYO: LA TRANSFORMACION DE UN SECTOR CLAVE PARA LA ECONOMIA NACIONAL 1.1 UN SECTOR AGROPECUARIO DINÁMICO Y EFICAZ 1.1.1
Un sector en expansión
Luego de décadas de estancamiento y superada la crisis del 2002 que afectó a toda la economía uruguaya, el sector agropecuario recuperó su dinamismo registrando desde entonces, una expansión inédita. En efecto, el sector agropecuario y el agroindustrial mostraron reiterados períodos de crecimiento en los últimos diez años. Esto se reflejó tanto en aumentos de producción como de productividad, así como en el crecimiento de las exportaciones, mejoras en el empleo y la incorporación de nuevas tecnologías, que lo ha llevado a tener un rol destacado en el proceso de recuperación de la economía nacional. Por ejemplo, la tasa de crecimiento promedio anual del PIB agropecuario en el período 2001‐2013 fue de 4,1%, ligeramente superior a la tasa de crecimiento del conjunto de la economía de 4,0% para el mismo período. Específicamente para 2013 el crecimiento real del PIB agropecuario alcanzó a 4,6% frente a 2012 según datos de las Cuentas Nacionales publicadas por el Banco Central. Las exportaciones agropecuarias crecieron a una tasa anual de 15% entre 2000 y 2010 (Errea et al., 2011). El crecimiento estimado de las exportaciones al 2013 fue de un 8% en relación al año anterior y la participación de productos primarios2 en el total de exportaciones pasó de 58 % en 2001 a 76% en 2012 (CEPAL, 2013). En ese período, el sector agrícola registró cambios profundos y ha sido el sector con mayor dinamismo de la economía. Si bien todo el sector agroindustrial en su conjunto contribuye al crecimiento de la economía, la producción de granos y derivados fue adquiriendo cada vez mayor protagonismo en el período, con las tasas más altas de crecimiento (23% anual) (Errea et al., 2011). Actualmente, del punto de vista de la inserción internacional, Uruguay ha pasado a ser un país más de corte agrícola que proveedor de productos pecuarios. En 2013, las exportaciones en dólares de granos y derivados representaron casi el 40% del total de las exportaciones sectoriales, frente a un 28% de las de productos cárnicos que históricamente ocupaban el primer lugar (Durán, 2013).
2 Clasificación correspondiente al criterio que utiliza la División de Estadística de las Naciones Unidas según el Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe (CEPAL, 2013).
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A nivel global, se han experimentado cambios sustantivos y se han verificado una serie de eventos que favorecieron el desarrollo de la agricultura mundial. Algunos de los principales han sido: la apertura comercial a nivel global con liberación de comercio de los productos agrícolas y subsidios más moderados, el marcado crecimiento de la demanda de alimentos con incremento sostenido de sus precios, los sustanciales avances tecnológicos, y los cambios y modernización en el gerenciamiento y gestión de los agronegocios. El sector agrícola uruguayo ha sabido aprovechar estos cambios con transformaciones que acompañan y explican en parte su notable progreso y reciente dinamismo. El Gobierno nacional también ha acompañado en este proceso mediante la implementación de políticas de largo plazo de apoyo a la competitividad del sector, como por ejemplo, transformaciones organizativas e institucionales y la Ley de Promoción de Inversiones por mencionar algunas. Cambios y expansión de las superficies cultivadas La agricultura en Uruguay se ha modificado de manera significativa en los últimos años, no sólo en términos de superficie asignada, sino también en sus principales características. En efecto, ha pasado de ser una actividad orientada al consumo interno, con sistemas productivos de pasturas y cultivos, y mayormente de invierno, a constituirse en una actividad dirigida al mercado externo y con una alta proporción de superficie bajo agricultura continua. Al influjo de la agricultura se ha producido una transformación de la relación agricultura‐ganadería en el país, donde el sistema de agricultura continua gana espacio a la rotación cultivos‐pasturas característica de la ganadería. La superficie agrícola más que se cuadruplicó durante la primera década del Siglo XXI, conforme lo presentado en la tabla a seguir. Tabla 4: Evolución reciente de la agricultura: Superficie (hectáreas) y rendimientos (kilos por hectárea)
Superficie de los principales rubros agrícolas en Uruguay Zafra
Trigo
Cebada
Girasol
Soja
Maíz
Sorgo
Arroz
1979/80‐81/82
280.902
47.024
66.720
31.739
124.358
60.056
66.350
2010/11‐12/13*
568.484
93.836
5.000
1.174.396
116.467
75.867
182.667
102%
100%
‐93%
3600%
‐6%
26%
175%
Incremento
Rendimientos de los principales rubros agrícolas en Uruguay Zafra
Trigo
Cebada
Girasol
Soja
Maíz
Sorgo
Arroz
1979/80‐81/82
1.335
1.532
599
1.245
1.055
2.007
5.202
2010/11‐12/13*
2.973
2.712
1.420
2.290
4.691
4.677
8.174
Incremento
123%
77%
137%
84%
345%
133%
57%
Fuente: OPYPA‐MGAP
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Tradicionalmente en Uruguay, los cultivos de verano han consistido mayoritariamente en maíz, soja, sorgo y girasol, mientras que la mayoría del área de invierno la ocupan el trigo, la cebada y la avena. La Ilustración a seguir muestra en qué zonas se concentran los diferentes rubros productivos del país. Por un lado, la agricultura de cultivos de verano se concentra en la zona litoral oeste caracterizada por el predominio de suelos de mayor productividad, mientras que la agricultura de arroz bajo riego por superficie se ubica, por su topografía, en el este y noreste del país. Por su parte, la ganadería si bien tiene una presencia significativa en todo el territorio nacional, predomina en el sur y suroeste del país. Mejoramiento de las productividades Los rendimientos físicos de los cultivos y de la ganadería se han incrementado notablemente. El sector agropecuario registra un crecimiento de productividad de 2,1% acumulativo anual entre 1980 y 2010. Si se realiza un análisis entre rubros, el crecimiento es mayor en la agricultura de cereales y oleaginosos que en la ganadería (Bervejillo et al., 2011) En la agricultura se registran importantes cambios en las escalas y tecnologías de producción en los últimos años. Entre ellos se destacan la incorporación de equipos agrícolas con información satelital y mayor capacidad operativa, junto a modalidades de gestión de la producción (modalidades más flexibles de gestión bajo contrato y arrendamiento de tierras, modernas formas de gestión comercial, y nuevas formas de financiamiento no bancario). Por ejemplo, en el caso de la soja los rendimientos pasaron de 1,2 ton/ha en 1980 a 2,3 ton/ha en 2013 y el caso del arroz se pasó de 5,2 ton/ha a 8,2 ton/ha en el mismo periodo. En el sector pecuario, como lo indica la tabla a seguir, también se constatan cambios importantes, aunque de menor magnitud que los ocurridos en la agricultura. En la producción ganadera de carne y leche se dieron cambios sustanciales en la base técnica y productiva generando importantes aumentos de productividad. En el período 1999‐2009 la productividad de carne vacuna creció a una tasa acumulativa anual de 1,3%, mostrando un desempeño muy superior al de décadas anteriores (Bervejillo et al., 2011). Tabla 5: Indicadores de productividad ganadera y base forrajera
Producción de carne equivalente (kg/há)
Superficie total de mejoramientos (miles de há)
1980
67,4
1.571
1990
69,2
1.501
2000
71,7
2.404
2009
94,0
2.611
Fuente: OPYPA con base DIEA
29
30
Ilustración 6: Porcentaje de explotaciones con la actividad como principal fuente de ingreso por Seccional Policial
31
Consolidación de la rentabilidad de la actividad agropecuaria Los precios internacionales de los alimentos y materias primas han seguido una tendencia creciente desde finales de siglo XX, más allá de la leve caída que registraron en 2012 y 2013 (ver tabla abajo). Los principales productos exportados por Uruguay continuaron mostrando precios altos en los mercados internacionales durante el 2013, que junto a condiciones climáticas favorables posibilitaron la recuperación del trigo y la cebada, al tiempo que impulsaron la producción de soja y la ganadería vacuna. Tabla 6: Precio FOB de los principales productos de exportación agroindustriales (Dólares por tonelada y porcentaje)
Producto
2002
2012
2013
Soja
163
537
531
Arroz
207
522
547
Carne bovina fresca
1472
4933
4776
Leche en polvo
1506
3686
4538
Fuente: OPYPA en base a estadísticas del International Trade Centre
En la ganadería, durante el 2013, los precios relativos y rentabilidad continuaron siendo favorables. Se espera que continúe la tendencia creciente de la producción ganadera en el 2014, que dadas las condiciones tecnológicas y de precios relativos solo estaría limitada por la oferta de alimento para ganado (Durán, 2013). La producción lechera volvió a tener un buen desempeño en 2013, registrando un nuevo récord con 2 mil millones de litros en el año y un aumento estimado del 3,4 % con respecto al 2012. Las perspectivas para el 2014 son también favorables. A su vez, en base a datos de FUCREA, sus empresas asociadas de la mayoría de los subsectores agrícolas incrementaron su rentabilidad en un contexto de precios que continúan siendo elevados y de costos crecientes. Los productores ganaderos y lecheros obtuvieron ingresos netos de niveles record (Durán, 2012). Si bien la última década se caracteriza por un ambiente económico favorable en la agricultura de secano uruguaya en términos de precios y rentabilidad, sus empresas enfrentan un ambiente con fuertes presiones competitivas que las obliga a reconfigurar la estrategia competitiva a través de la exploración de nuevas oportunidades de negocios (Mondelli, 2012).
32
Un rol creciente en las exportaciones nacionales La economía uruguaya presenta una fuerte dependencia de los recursos naturales. Más del 70% del total de las exportaciones nacionales proviene de la producción agrícola y ganadera, ocho de las principales once ramas de exportación tienen base en el sector primario, representando el 12% del PIB nacional. Más del 90% del territorio nacional está ocupado y se utiliza para producción agropecuaria. En diez años, las exportaciones agropecuarias de Uruguay en términos corrientes más que se cuadruplicaron, pasaron de 1.400 millones de dólares en el año 2000 a 6.200 millones de dólares en 2013. El cultivo de soja ha liderado el proceso mostrando una expansión acelerada en el período, que pasó de ocupar 366.000 ha cultivadas en el 2003 a 1,2 millones de ha en 2013. La participación de las exportaciones agropecuarias en el total de las exportaciones se ha mantenido en niveles altos desde 2000, representando en el 2011 un 69%. En 2012, dicho porcentaje escaló a 74%. Tabla 7: Exportaciones agroindustriales: evolución reciente y estimación para 2013
(millones de dólares y %) Fuente: OPYPA con base BCU, DNA y estimaciones propias
Carnes Lanas Lácteos Pieles, cueros y manufacturas Granos y derivados Frutas y hortalizas Madera, papel y manufacturas Miel Otros Total Exportaciones totales de bienes (FOB) Participación agroindustria
2000 2010 2011 2012* 2013* 482,6 1.403,0 1.661,7 1.758,9 1.775,0 129,3 198,9 257,8 228,1 235,0 130,0 522,2 703,6 792,1 839,6 263,9 235,4 275,3 283,8 303,7 215,7 1.606,3 1.812,0 2.680,8 2.351,5 37,3 104,0 98,8 82,9 98,0 110,5 566,4 629,3 566,0 574,2 22,5 43,4 29,8 40,0 2,9 6,9 7,0 8,0 7,2 10,0 1.379 4.666 5.490 6.430 6.227 2.299 2.047 1.878 2.227 2.969 60% 69% 69% 74%
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1.1.2 Una evolución reciente marcada por el “boom” de las “commodities” y las fuertes inversiones extranjeras Transformación de la agricultura de secano Desde inicios de la década de los 2000, la agricultura de secano ha experimentado profundas transformaciones caracterizadas por un proceso de intensificación y de expansión en el territorio hacia áreas no tradicionales, que provocó que sus rendimientos se duplicaran y la producción de granos se cuadriplicara. El contexto internacional favorable durante ese período asociado al incremento de los precios internacionales de los granos, al aumento de la liquidez internacional, y ayudado a su vez por ciertas medidas de política económica (principalmente agropecuarias) en países vecinos, ha provocado una movilización de inversores y productores agropecuarios de larga experiencia hacia Uruguay. Dichas empresas contaban con una organización empresarial más desarrollada que las locales permitiéndole aprovechar mejor las oportunidades de negocios que se estaban dando en el país. Sus ventajas radicaban en acceso al conocimiento, experiencia en el financiamiento no bancario (fideicomisos, fondos de inversión, etc.), dominio de la tecnología, capacidad de organizar la empresa adaptándose a las condiciones locales, acceso a tierras, y a los recursos humanos mejor preparados (Errea et al., 2011). Se ha ido desarrollando una nueva agricultura que introdujo innovaciones tecnológicas y comerciales que se caracterizan por: i. el creciente uso de variedades de cultivos mejorados genéticamente; ii. mayor uso de agroquímicos debido a un aumento de su eficacia (en el combate a hongos, insectos y malezas) y reducción de sus costos; iii. la mayor utilización de maquinaria agrícola asociado a su creciente eficiencia y menores costos unitarios de laboreo; iv. el uso de tecnologías de información y comunicación como los celulares, internet, GPS y sensores que controlan contingencias en los cultivos; v. el uso más eficiente de la logística (transporte, almacenaje, carga, descarga y acondicionamiento) así como la incorporación de innovaciones revolucionarias como por ejemplo la bolsa de almacenaje de granos en el campo; vi. la adaptación local de las innovaciones incorporadas a los productos comerciales, donde la agronomía ha contribuido con investigación y extensión acerca de manejo de suelos y aguas, fertilidad, especies y variedades, plagas, oportunidad de prácticas, y manejo de riesgos climáticos y biológicos. Esta verdadera revolución en las ciencias y tecnologías de producción agropecuaria están incorporadas en los productos comerciales como ser semillas, agroquímicos, productos veterinarios, maquinaria, tecnologías de información y comunicación, y la logística (Errea et al., 2011).
34
Por otro lado, esta agricultura innova también en los esquemas de comercialización, incorporando el uso de instrumentos financieros modernos (mercado de futuros) que posibilitan la venta de la producción por anticipado y dan seguridad al negocio del productor (Arbeletche y Gutierrez, 2010). La agricultura de secano también se ha transformado en materia organizacional, pasando a una coexistencia de múltiples formas organizacionales. En el período se ha registrado un aumento de la agricultura por contrato así como el surgimiento de red de empresas. Este sistema (que desarrollamos en detalle en la próxima sección) implica formas contractuales más complejas, donde la producción se realiza en base al establecimiento de redes que vinculan productores, propietarios de la tierra, empresas de maquinaria y servicios agrícolas, proveedores, procesadores y exportadores (Arbeletche y Gutierrez, 2010). Crecimiento espectacular del cultivo de la soja Otra de las nuevas características es el uso de un sistema de agricultura continua y la expansión de la producción hacia nuevas zonas, con un uso más intensivo de la tierra. En este proceso de transformación el cultivo de soja ha tenido un rol significativo. En el 2011 ya se había alcanzado un 35% del área agrícola bajo doble cultivo, donde un 89% se maneja principalmente con cultivo de invierno y soja. Ilustración 7: Evolución de la superficie sembrada de soja en hectáreas su producción en toneladas.
(superficie eje izquierdo y producción eje derecho)
Fuente: OPYPA
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Por otra parte, los cambios en las prácticas de manejo, como el uso de fertilizantes, pesticidas, los nuevos métodos de siembra y barbechos, que se registraron en este período tienen otros impactos en el uso de los recursos naturales y el ambiente. Según lo analizado por Arbeletche y Gutierrez 2010, este efecto puede observarse en el hecho que cambios en los sistemas de rotación se asocian a cambios en balances de contaminantes derivados de la agricultura como emisiones GEI y contaminación no puntual (o difusa) a fuentes fluviales. Tabla 8: Características del proceso de transformación de la agricultura en Uruguay AGRICULTURA TRADICIONAL
NUEVA AGRICULTURA DE SECANO
Sistema de rotación con pasturas
Agricultura continua/ rotación predominante trigo (invierno) – soja (verano)
Área de cultivos de invierno asociado a pradera con destino a alimentación del ganado: 43% al año
Área de cultivos de invierno asociado a pradera: 6,5% al año, el resto asociado a la rotación de agricultura continua.
Un cultivo por año. Por ejemplo, en 2000 el índice de intensificación agrícola de DIEA es igual a 1.07 cultivos por año.
Aproximadamente dos cultivos por año. Por ejemplo, en 2013 el índice de intensificación agrícola de DIEA es igual a 1.51 cultivos por año.
Agricultura se realiza por Productores tradicionales, que toman decisiones de producción, son dueños de la tierra y maquinaria y cuentan con financiamiento propio
Agricultura se realiza por Empresas, con tenencia de la tierra en forma de arrendamientos y/o medianerías con contratos de corto y mediano plazo (3 a 6 años)
Ganadería y agricultura coexisten y se relacionan
Agricultura sustituye la ganadería en áreas de mayor aptitud agrícola. Coexisten con menor relación
Nota: El índice de intensificación agrícola es igual al cociente de cultivos de verano más cultivos de invierno, dividido la superficie de chacra.
Fuente: OPYPA con base Arbeletche y Gutierrez (2010); Errea et al. (2011); y DIEA (2013).
Aumento del tamaño de las unidades productivas El crecimiento de la superficie agrícola que es consecuencia de esta transformación está asociado a una fuerte concentración productiva de la actividad agrícola, donde la mayor parte de esa expansión se explica por el incremento de unidades productivas de más de 1.000 hectáreas. Según datos de DIEA‐MGAP, la participación de estas unidades de más de 1.000 hectáreas pasó de representar un 18% en el año 2000 a casi un 70% del total de superficie agrícola en 2010.
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Aumento del arrendamiento Sin embargo, dado que gran parte de la expansión se lleva a cabo en tierras arrendadas, este proceso no implica necesariamente una mayor concentración de la propiedad de la tierra (Ver gráfica abajo). Ilustración 8: Evolución de la superficie bajo arrendamiento y precio promedio
(hectáreas, eje izquierdo y U$S/ha/año, eje derecho) 1.200
160 140
1.000
120 800
100
600
80 60
400
40 200
20
0
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Total
Promedio
Fuente: OPYPA con base DIEA
1.1.3
Una tipología de productores en plena evolución
Tipología tradicional Desde el año 2009 existe en el MGAP una definición operativa para identificar a los productores familiares (Resolución Ministerial 527/008 del 29/07/08)3 y un Registro de Productores Familiares a cargo de la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR MGAP) (art. 2 del Decreto del Poder Ejecutivo 172/10). Este registro cumple un doble objetivo. Por un lado, a través de la identificación de la producción familiar, es una herramienta para la aplicación de políticas a nivel nacional orientadas hacia la misma. Por otro, brinda información sobre el estado de situación de la producción familiar que ayuda al diseño de políticas públicas de apoyo (Sganga et al., 2013).
3 La definición operativa establece que se cumplan simultáneamente los siguientes requisitos: i. “Realizar la actividad productiva con la colaboración de hasta 2 asalariados permanentes, o su equivalente en jornales zafrales, ii) Residir en la explotación o a una distancia no mayor de 50 km, iii) Explotar un total de hasta 500 ha CONEAT 100 bajo cualquier forma de tenencia, iv) Obtener su principal ingreso de la actividad y/o cumplir la jornada laboral en la explotación”. Al momento de escribir este documento esta definición está siendo revisada.
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A octubre de 2013, la DGDR tiene registros de 21.645 productores familiares activos (en número de explotaciones), que ocupan una superficie agropecuaria de 1.687.583 ha. Dentro de ese grupo, la ganadería es la principal actividad económica abarcando el 56% de los registros. Estos establecimientos se caracterizan en su mayoría porque sus familias residen en el (o suficientemente cerca del) predio de explotación (77%) y por no contratar mano de obra (el 85 % no contrata mano de obra permanente y el 78% no contrata ni siquiera zafralmente (Sganga et al., 2013). Por otra parte, dicha Resolución Ministerial establece algunos criterios básicos que permiten caracterizar a los productores familiares. A partir de esta caracterización es posible identificar y agrupar sectores de productores que presentan diferente situación económica, escala productiva, posición en la cadena, acceso a la información, situación social y organización institucional. Siguiendo estos criterios y a partir de la información del censo agropecuario del año 2000, Frugoni presenta una agrupación de productores agropecuarios a nivel nacional tal como se muestra en la tabla abajo (Frugoni, 2008). Tabla 9: Establecimientos por tipo de productor
(en número de productores, superficie y % para ambos casos) Tipo de Productor Establecimientos Número Porcentaje Superficie Explotada (ha) Porcentaje
32.696
Medianos y Grandes 19.415
63
37
100
2.522.850
13.875.896
16.398.746
15
85
100
Familiar
Sub Total 52.111
Fuente: Frugoni (2008)
De acuerdo a esta tabla, el área agropecuaria presenta las características estándares de distribución observándose que los productores familiares representan el 63% y concentra el 15% del área, mientras que el restante 37% son los productores medianos y grandes que concentran el 85% de la misma. Modificación reciente del perfil de los productores agrícolas en Uruguay Con base en el proceso de transformación y expansión de la agricultura en los años 2000, Arbeletche y Gutierrez (2010) realizan una tipificación en la que incorporan a la tipología tradicional de productores un conjunto de estos nuevos actores que participan en la agricultura del país. Los mismos son los siguientes: 1. “Gerenciadores agrícolas” o empresas en red; 2. Agricultores grandes o muy grandes con ganadería como complemento; 3. Medianeros de agricultura continua. Los denominados “gerenciadores agrícolas” son empresas o grupos empresariales que explotan grandes áreas, con poco o ningún activo fijo y que canalizan fondos hacia el
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sector agrícola. Se manejan con la lógica de gerencia de negocios en base a contratos para conseguir servicios de maquinaria e insumos y arrendamiento o medianería de la tierra. En general el negocio lo dirigen profesionales que se consideran a sí mismos empresarios. Estas empresas son nuevas en este proceso y se han venido consolidando en el agro uruguayo. Inicialmente fueron empresas de origen argentino que se instalaron a partir de 2002 y fueron adaptándose a las condiciones locales. Las mismas tienen un funcionamiento en red donde un nodo o centro es el responsable por la coordinación de los recursos orientados a la producción, a los cuales contrata por plazos cortos o medianos, y que toma decisiones de manera independiente respecto de los dueños de la empresa. Si bien existen diferentes modalidades, en general, se caracterizan por ser empresas con bajo patrimonio y con una escala importante que les otorga mejor acceso al financiamiento y aprovisionamiento de insumos, y a la tecnología. Realizan contratos con el propietario de la tierra, el contratista de maquinaria, el proveedor de insumos, la logística, acceso al financiamiento no bancario. Utiliza instrumentos de manejo de riesgo de comercialización (ventas forward, futuros, opciones) y la mayor escala le permite acceder a mejores precios (Errea et al., 2011). El segundo tipo de productores, los agricultores grandes o muy grandes con ganadería como complemento son un tipo de productor que invierte en activo fijo y en su mayoría son dueños de la tierra donde producen. La práctica productiva que realizan es hacer agricultura en los mejores suelos y utilizar las tierras marginales o de menor calidad para hacer ganadería. Son empresas de carácter familiar y nacional cuyos objetivos económicos están dados por los de sus propietarios, pero su índole es bien diferente de los productores familiares pequeños. Han sabido aprovechar las oportunidades del contexto favorable para la agricultura y adaptarse, más allá de la competencia ejercida por el avance de las empresas corporativas. Son propietarios de la tierra pero también arriendan campos para ampliar su escala de agricultura, brindan y contratan ciertos servicios de maquinaria agrícola. Tienen buen acceso a la tecnología y asesoramiento profesional y, en base a su relativa menor escala, obtienen rendimientos superiores a las empresas corporativas. Se basan en financiamiento propio, utilizan estrategias modernas de comercialización de su cosecha, y los límites para su expansión están dados por la capacidad de control de los procesos fundamentales de producción que no aspiran a delegar, y la exposición al riesgo limitada por los propios intereses familiares. Por último, el conjunto de medianero4 de agricultura continua está formado por agricultores que ingresaron a Uruguay, atraídos por las mejores condiciones relativas para la venta de la producción y costo de la tierra, especialmente para el cultivo de soja que realizan en forma intensiva. En este nuevo esquema, la expansión de la agricultura de la última década está explicada en su gran mayoría por la aparición de estos nuevos agricultores, que para el año 2009 concentraban alrededor de un 60% del área agrícola, según lo muestra la tabla a seguir. 4 Se denomina Medianero al agricultor que cultiva tierras de otro productor, por las que paga un porcentaje de la producción bruta que es previamente acordado con el propietario.
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Un alto porcentaje de los productores tradicionales que existían en Uruguay hasta principios del 2000 se retiraron de la producción agrícola. Los productores tradicionales medianos y grandes en algunos casos arriendan sus tierras a los nuevos agricultores, en otros se reconvierten dinámicamente manteniéndose en el negocio o para brindar servicios a los arrendatarios, o mantienen la explotación ganadera en parte del campo. Tabla 10: Evolución del área agrícola por sistema de producción en la primera década del 2000
TIPO
2000
2005
2009
Agricultores tradicionales Familiar Medianeros chicos Medianeros grandes Empresa medias Agrícola Ganadero grande Ganadero Agrícola Otros Nuevos agricultores Gerenciadores Agricultores Ganaderos grandes Medianeros de agricultura continua
374.620
237.498
418.082
62.016
51.520
56.768
55.370
38.342
53.630
86.979
28.002
35.949
87.987
53.217
90.089
26.086
24.923
40.562
31.644
31.897
64.865
24.538
9.597
76.199
0
190.882
554.683
0
84.990
342.858
0
65.646
80.869
0 40.246 Fuente: Arbeletche y Gutierrez 2010
130.956
Los agricultores ganaderos grandes tradicionales se diferencian de sus pares que están entre los nuevos agricultores en que hacia 2005 en el empleo de rotaciones agrícolas diferentes. Los primeros realizaban rotaciones con pasturas en aproximadamente el 50% de su área mientras el resto corresponde a agricultura continua. Los nuevos realizan básicamente agricultura continua. Sin embargo, hacia 2009 ambos realizan agricultura continua en aproximadamente el 100% del área agrícola. En síntesis, se observa un proceso de recambio donde por un lado, los productores tradicionales disminuyen en cantidad pero aumentan en tamaño y los más afectados son los productores familiares y medianos; por otra parte surge un tipo de agricultor muy dinámico, que introduce nuevas prácticas con un acelerado crecimiento tanto en tamaño como en participación en la producción. Este esquema productivo conlleva un riesgo en materia de sustentabilidad de los recursos naturales dado el crecimiento de las rotaciones que implican agricultura continua con sus consecuentes efectos en la erosión, el mayor uso de agroquímicos, y la expansión de la agricultura hacia suelos más frágiles, lo cual podría tener serias consecuencias económicas en el largo plazo.
40
Aparición de nuevos principales actores En base a Errea et al. 2011, se presentan detalles de nuevos actores en el sector agropecuario: Las empresas articuladoras de servicios. Es un tipo de empresa que ha surgido en este proceso, que se dedican a prestar una serie de servicios asociados a distintas etapas del proceso productivo agrícola, y han contribuido a alinear y coordinar el funcionamiento de la cadena de valor. Estas empresas pueden ser de diversa índole, lo cual queda determinado en la o las etapas del proceso productivo para el cual prestan servicios. Como consecuencia de ellos, los tamaños de las mismas son muy variados. En algunos casos, llegan a contar con producción agrícola propia. Por un lado, proveen insumos (como agroquímicos y semillas), proveen asistencia técnica, y en algunos casos tienen maquinaria agrícola propia para prestar servicios en las chacras. Se encargan del manejo logístico de los granos fundamentalmente desde la chacra hasta los acopios, el acondicionamiento y posterior flete al puerto de exportación. Las cooperativas agrarias. Luego de sortear un período financieramente difícil, un número importante de cooperativas agrarias se ha ido posicionando desde inicios de los 2000 como un actor clave del proceso de expansión de la agricultura. Si bien el sistema cooperativo de Uruguay tiene un ámbito de acción amplio, en este caso nos concentramos en aquellas cooperativas dedicadas al transporte, acopio, acondicionamiento, y comercialización de granos. El principal desafío de las mismas ha sido la escala, por lo que han ido incorporando una serie de servicios vinculados al sector como ser: producción de raciones, comercialización de insumos, producción de semillas y en algunos casos biocombustibles, servicios de corrales de encierro y servicios de silo. Entre los factores de competitividad de las cooperativas encontramos la escala y eficiencia de sus plantas de silos, la confianza depositada por sus usuarios‐socios, y el ofrecimiento de soluciones integrales a los productores (Mondelli, 2012). Los proveedores de insumos y equipos agrícolas. Estas empresas han pasado de ser básicamente distribuidores de insumos y maquinaria agrícola a prestar una mayor gama de servicios al productor, motivados por la misión de estar próximo al mismo. Esto los lleva a profesionalizarse y especializarse en los servicios prestados, ampliando el área geográfica de cobertura pero a la vez aumentando su penetración en el área rural. Esto lo hacen ampliando estratégicamente su red de depósitos y sucursales, al tiempo que amplían su ámbito de acción hacia la prestación de otros servicios como ser asistencia técnica (en temas agronómicos y de maquinaria agrícola), aplicación de insumos en las chacras, entre otros. Han profesionalizado su servicio con la consigna de tener una rápida respuesta a los requerimientos del productor, ya sea en la provisión de insumos en momentos clave, en la provisión de repuestos, y en la reparación de maquinaria. Los contratistas agrícolas. Son empresas que se dedican a prestar una serie de servicios en las chacras como ser fumigación, siembra, cosecha utilizando un amplio y moderno
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parque de maquinaria propio. Si bien no son actores nuevos en el sector, su número era muy reducido previo al año 2000. Actualmente son uno de los principales protagonistas de la expansión agrícola, donde su número ha aumentado acompañando dicha expansión. En muchos casos el origen de estos nuevos empresarios está en agricultores que cultivaban campos arrendados o en medianería y que reconvirtieron su negocio a la luz de las nuevas oportunidades. Prestan un servicio profesionalizado, con personal técnico capacitado y maquinaria tecnológicamente moderna.
1.2 EL PAPEL CRECIENTE DEL RIEGO 1.2.1
Un desarrollo histórico del riego vinculado al cultivo del arroz
La experiencia de riego en Uruguay se realizó históricamente a los cultivos de arroz y caña de azúcar con riego integral. Más recientemente, en los últimos años se ha incorporado el riego suplementario a cultivos de verano como maíz y sorgo y en cultivos forrajeros y pasturas. También se utiliza riego en la producción de frutales, cítricos y cultivos hortícolas (MGAP‐FAO, 2013). El sector privado ha sido el principal motor del desarrollo del riego en Uruguay, especialmente los productores de arroz y compañías agroindustriales, en base a proyectos individuales o bien como en el caso de India Muerta, auspiciados por inversiones del Estado. Las obras públicas con destino a riego se remontan a los inicios de la década del 1940, como respuesta a un período de déficit hídrico, con la construcción del sistema experimental de riego de Aguas Blancas y el sistema de riego de la Colonia Tomás Berreta. Durante la década del 1950 se diseña El Espinillar, como emprendimiento estatal para el cultivo de 2.000 ha de caña de azúcar asociado al riego. Posteriormente en la década del 1970 se construye la Represa de India Muerta. Las superficies puestas en riego por el sector público son: India Muerta (12.000 ha), Corrales (3.500 ha), Colonia España (815 ha), Canelón Grande (1.100 ha), Tomás Berreta (360 ha) y Aguas Blancas (125 ha) (FAO, Aquastat, 2013). Las últimas tres obras se están utilizando por debajo de su capacidad, mientras que las primeras tres están siendo aprovechadas al 100 %.
1.2.2
Un bajo aprovechamiento del potencial de superficie regable
La superficie potencial de riego en Uruguay se estima en 1.760.000 ha. La superficie total apta para el cultivo del arroz se estima en 605.000 ha (64% en la antigua Región Este, 22% en la antigua Región Centro, el 8% en la antigua Región Norte y el 6% restante en otras áreas), sin considerar aquellas áreas que podrían ser transformadas mediante inversiones en drenaje (FAO, Aquastat, 2013). La superficie bajo riego en Uruguay ha aumentado en las últimas décadas. Si se considera el período 1970‐2000, se encuentra que la superficie bajo riego en Uruguay muestra una evolución creciente significativa. Durante ese período las hectáreas regadas se
42
cuadruplicaron, pasando de 52.000 hectáreas en 1970 a 218.000 hectáreas regadas en el año 2000. El crecimiento de la demanda de agua para riego entre 1970 y 2000 se vincula fundamentalmente al crecimiento del sector arrocero. Sin embargo a partir del año 2000 las hectáreas de arroz disminuyeron levemente, por lo que el aumento de riego en otros cultivos habría cobrado mayor relevancia en el total de la superficie regada. Tabla 11: Evolución del área regada total y participación del arroz
(en hectáreas) Cultivo/Año
1970
1980
1990
2000
2010
Arroz
35.691
54.569
65.825
174.728
161.900
Total
52.277
79.018
91.438
217.594
221.628
68%
69%
72%
80%
73%
% Arroz
Fuente: a partir de FAO (2013)
La tabla abajo muestra una superficie de más de 260.000 hectáreas regadas para el año 2011, que afirman la tendencia creciente. Las áreas efectivamente regadas representan alrededor de 15% del potencial (260.000 del potencial de 1.760.000 ha) y 14% de las áreas agrícolas cultivadas en total, secano y regado (260.000 de 1.846.000 ha, dato de la FAO, 2013).
43
Tabla 12: Superficies de cultivos bajo riego
Año
Área (en ha)
Superficie cosechada en cultivos regados total:
2011
262,835
Cultivos temporales: total
2011
Praderas y pastos permanentes: total
2010
227,577 181,000 13,700 2,200 2,000 10,800 817 6,480 4,730 5,850 14,158 1,561 4,054 8,543 21,100
Intensidad de los cultivos en regadío (sobre superficie efectivamente regada)
2011
110 %
- Arroz
2011
- Maíz
2010
- Sorgo
2009
- Papas
2009
- Hortalizas
2009
- Forrajes
2009
- Caña de azúcar
2011
- Soja
2009
- Otros cultivos anuales
2009
Cultivos permanentes: total
2010 - Viñas
2009
- Frutales
2010
- Cítricos
2010
Fuente: FAO, Aquastat (2013)
1.2.3 El riego por superficie como método principal de suministro de agua de riego El 84% del área bajo riego utiliza el riego por superficie (Figura abajo). En el riego del arroz y la caña de azúcar se utiliza el riego por superficie, por inundación y surcos respectivamente. Por otro lado, la mayor parte del riego de los cultivos hortofrutícolas y plantaciones de cítricos presenta en la actualidad sofisticados sistemas de riego localizado que están reemplazando los métodos más tradicionales de riego por superficie y por aspersión. El riego suplementario de los “commodities” (soja, principalmente) se está desarrollando rápidamente con riego por aspersión como se menciona a continuación en la sección dedicada a la evolución reciente y la importación de pivotes.
44
Ilustración 9: Técnicas de riego en superficie con infraestructura de riego con dominio total - Total 238.000 ha en 2011
Riego por aspersión 8%
Riego localizado 8%
Riego por superficie 84%
Fuente: FAO, Aquastat (2013)
1.2.4 La agricultura regada como uso predominante de recursos hídricos superficiales La extracción hídrica total nacional para el 2000 alcanzó los 3.66 km3, destacando el sector agrícola con una extracción de 3.17 km3, equivalente al 87% del total de las extracciones, del cual 2.8 km3 corresponden al riego del arroz, 0.1 km3 al riego hortofrutícola, 0.04 km3 al riego de praderas y maíz, y 0.23 km3 a la ganadería. La extracción municipal alcanzó los 0.41 km3, o el 11% del total de las extracciones y la extracción industrial alcanzó los 0.08 km3 o el 2% del total (Rodríguez Guillén, 2001). Ilustración 10: Extracciones de agua por sector - Total 3.66 km3 en 2000 Municipal Industria 2% 11% Ganadería 6% Maiz / praderas 1% Horto-fruticultura 3%
Arroz 77%
Fuente: FAO, Aquastat (2013)
45
El riego en Uruguay depende fundamentalmente de los recursos hídricos superficiales; la variación frecuente en los caudales y niveles de agua de los ríos hace que sean necesarias obras de almacenamiento y regulación para proyectos de mediano o grande tamaño. La totalidad del arroz en Uruguay se riega a partir de aguas superficiales, necesitando bombeo aproximadamente el 60% de esta superficie mientras que el resto del área regada se realiza por gravedad. Cerca del 50% de la superficie de riego dedicada a cultivos hortifrutícolas utiliza aguas subterráneas siendo el acuífero Raigón y el acuífero Salto los más utilizados. En 1998, el 96% de la superficie con infraestructura de riego se regaba con agua superficial, y el 4% con agua subterránea. Los recursos hídricos superficiales son la principal fuente de riego en el país (FAO Aquastat, 2013).
1.2.5 Un aumento del almacenamiento de agua para riego dominado por estrategias individuales La evolución del número y volumen de embalses para riego indica que el riego ha continuado expandiéndose en las últimas décadas. Entre 1988 y 2006, la cantidad de embalses prácticamente se cuadruplicó y el volumen de agua embalsada aumentó en consecuencia (Ver tabla abajo). Tabla 13: Evolución de embalses para riego
(en número y Hm3) Cuenca/Año
1987/88
1996/97
2005/06
Cantidad
Volumen
Cantidad
Volumen
Cantidad
Volumen
Laguna Merín
23
285
72
430
139
560
Río Negro
48
152
178
445
326
705
Río Uruguay
112
85
267
288
342
552
TOTAL
213
522
517
1.123
807
1.817
Fuente: FAO (2013) La necesidad de aumentar el almacenamiento de agua para los productores ha sido en los últimos años dominada por estrategias individuales de productores agrícolas necesitando almacenar reservas de agua para la época de demanda hídrica de los cultivos (verano). Esta estrategia ha sido impulsada también por las reglas de derechos de toma directa en los cauces. Se ha adoptado el caudal de 0,4 l/s/km2 como el límite para adjudicar derechos por tomas directas en una misma cuenca que corresponde a un caudal de estiaje durante períodos de 10 días que es superado por el 90% de los caudales. Toda demanda superior deberá ser cubierta por perforaciones o reservas, y a su vez sin afectar derechos existentes (Alcoz, 2010). En tal sentido, se debe señalar que en algunas cuencas
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ya se han agotado los caudales autorizables. Por tanto, dadas las características del régimen natural de precipitaciones, escurrimiento y almacenamiento en los suelos, queda como única alternativa para incrementar la oferta de agua, la regularización de los cursos de agua mediante la creación de reservas (FAO, 2013).
1.2.6 Una evolución reciente del riego dominado por el aumento del riego suplementario para la producción de “commodities” Otro indicador de esta tendencia creciente es la evolución de las compras de equipos para riego. En particular, el aumento de pivotes comprados indica un aumento del riego pero con mayor participación de otros cultivos distintos del arroz, especialmente en agricultura extensiva (maíz, soja y cultivos forrajeros). Ilustración 11: Trámites de exoneración de IVA en venta de equipos de riego (montos en dólares)
Fuente: RENARE‐MGAP
47
1.3 UN CONTEXTO DE VARIABILIDAD Y DE CAMBIOS CLIMÁTICOS 1.3.1 Políticas de adaptación y de mitigación para el sector agropecuario en Uruguay Uruguay ha dado prioridad a la estrategia de adaptación como forma de controlar las consecuencias del cambio climático por sobre la mitigación. La mitigación busca reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero como forma de controlar las causas del cambio climático. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), reconociendo la vulnerabilidad del país a los efectos adversos del cambio climático y la variabilidad climática, identificó medidas de política y acciones conjuntas con otras entidades públicas y el sector privado y, el línea con la estrategia del país, definió la adaptación del sector agropecuario al cambio climático como una de las prioridades estratégicas. Esta estrategia fue establecida con un enfoque transversal al interior del Ministerio y hacia una institucionalidad agropecuaria ampliada5. En el año 2009, el gobierno de Uruguay creó el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Vulnerabilidad (decreto 238/009). Uruguay se destaca entre los países con mayor compromiso a la implementación de los mandatos derivados de la Convención Marco, trabajando actualmente en los preparativos de la Cuarta Comunicación Nacional. El sistema Nacional creado es una herramienta innovadora como política de estado que le ha permitido al MGAP definir seis pilares para una estrategia de adaptación del sector agropecuario al CC; 1. Introducir cambios en el manejo, las tecnologías y la infraestructura: proteger el campo natural y la biodiversidad en general de la degradación; utilizar buenas prácticas en la explotación de los suelos según su capacidad de uso para minimizar riesgos de erosión; aumentar la disponibilidad y eficiencia del uso de agua para los cultivos y el ganado; y promover el riego donde sea técnica y económicamente viable. 2. Fortalecer las actividades de investigación, desarrollo y transferencia de tecnología. 3. Desarrollar un sistema de información y soporte para la toma de decisiones que asista en la planificación y en las decisiones en los sectores público y privado. 4. Desarrollar, implementar y generalizar el uso de seguros agropecuarios que permitan transferir al menos parte de los riesgos climáticos. 5. Mejorar el ordenamiento territorial y proteger los servicios ecosistémicos, el funcionamiento de las cuencas hidrográficas y la biodiversidad. 6. Desarrollar las capacidades institucionales adaptativas y mejorar la coordinación a nivel nacional y local. 5 La institucionalidad ampliada del MGAP está compuesta por las siguientes instituciones: Instituto Nacional de Carnes (INAC), Instituto Nacional de la Leche (INALE), Instituto Nacional de Semillas (INASE), Instituto Nacional de Vitivinicultura (INAVI), Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), Instituto Nacional de Colonización (INC), e Instituto Plan Agropecuario (IPA).
48
Se constituyó la Unidad Agropecuaria de Cambio Climático (UACC) del MGAP que es coordinada desde OPYPA y se implementó el proyecto “Nuevas políticas para la adaptación del sector agropecuario al cambio climático en Uruguay”, con el apoyo de FAO, con el objetivo de contribuir a reducir la vulnerabilidad y construir resiliencia de los agro‐ecosistemas uruguayos a los efectos del cambio climático, acompañando a su vez el desarrollo potencial del país (MGAP‐ FAO, 2012). Según dicho reporte del MGAP‐FAO y mediante la aplicación de modelos globales, se proyecta para la región, que para fines del siglo XXI respecto a fines del siglo XX, un aumento de temperatura media de entre 2º a 3º C y un incremento en el acumulado anual de precipitaciones de 10 a 20%. Para Uruguay en 2020 se proyecta un calentamiento de 0,3º a 0,5º C y de hasta 1,6 a 2,5º C hacia el 2050, lo que aumenta la demanda hídrica de las plantas. En cuanto a las precipitaciones, aunque el escenario hacia el 2050 indica un aumento del promedio de las mismas en todo el territorio uruguayo (Inda y Mazzeo, 2012), la variabilidad intra‐anual e interanual constituye el principal factor de riesgo para el sector agrícola. El trabajo identificó también los problemas climáticos que enfrentan los sectores productivos en Uruguay. Uno de los productos del proyecto consistió en un análisis de vulnerabilidad en el que se consultó un conjunto de expertos sobre los eventos climáticos que más afectan los sistemas productivos. En un rango de opciones que abarca la sequía, déficit y exceso hídrico, heladas, inducción de frío, y olas de calor, la sequía seguida del déficit/exceso hídrico son los más significativos. Tabla 14: Problemas climáticos para los sectores productivos Ganadería y Agricultura SECTOR PRODUCTIVO
PROBLEMA CLIMÁTICO
Ganadería
Sequía
Agricultura
Sequía Déficit / exceso hídrico
VARIABLES *Precipitación acumulada *Evaporación acumulada *Evapotranspiración acumulada *Máx. déficit acumulado de precipitación *Precipitación acumulada *Evaporación acumulada *Evapotranspiración acumulada *Máx. déficit acumulado de precipitación *Precipitación acumulada
Fuente: OPYPA en base MGAP‐FAO 2012
A su vez, el citado reporte observa que la expansión e intensificación productiva que está experimentando el país lo dejan en una situación de mayor vulnerabilidad debida a la pérdida de resiliencia de los sistemas. Por ejemplo, la agricultura se ha expandido últimamente hacia áreas de suelos con mayor capacidad de almacenaje de agua, y, en algunos casos, la forestación se ha expandido a zonas de suelos arenosos con alta capacidad de almacenamiento de agua en el perfil. Esto ha venido resultando en que la producción ganadera se lleva a cabo en zonas con
49
una proporción cada vez más alta de suelos con menor capacidad de almacenar agua y, por consiguiente, con menos capacidad de hacer frente a las sequías en relación a la situación de fines del siglo XX cuando disponían de mayores áreas de campo natural (MGAP‐FAO, 2012). En el contexto actual, sugiere el informe, las estrategias multisectoriales y multiprediales como ser el almacenamiento de agua superficial o el suministro de agua subterránea deberán formar parte de las medidas de adaptación a la variabilidad climática. Además del desarrollo del riego para aumentar la resiliencia de los sistemas de producción agrícolas, Mondelli et al. notaron que el desarrollo de un sistema de seguros adecuado que permita transferir riesgos climáticos en las distintas producciones agropecuarias ha sido centro de atención de la política pública agropecuaria en Uruguay en los últimos 10 años. Si bien la cobertura de seguros ha venido incrementándose en algunas actividades agropecuarias y de igual modo la penetración de los mismos, el desafío radica en desarrollar una oferta más amplia de coberturas a diferentes riesgos y producciones (Mondelli et al., 2014).6 En cultivos extensivos, la penetración de seguros (área asegurada/área sembrada) ha crecido desde niveles de 44% en 2004 a 73% en 20137. Sin embargo en ganadería y lechería, la oferta de coberturas de seguro es muy limitada. En este contexto, todos los seguros existentes en Uruguay son de carácter convencional y en diciembre de 2013 se lanzó una seguro índice en horticultura para eventos de exceso hídrico de carácter piloto (Mondelli et al., 2014). Los seguros índice se complementan con el proyecto impulsado por el MGAP de conformación del Sistema Nacional de Información Agropecuario (SNIA), que consiste en (a) desarrollar la interoperabilidad de las bases de datos existentes en Uruguay en temas agropecuarios y (b) crear bases de datos y productos relevantes para informar decisiones y políticas (por ej.: información de clima, suelos, socio‐económica, productiva, imágenes satelitales, cartografía, precios, recursos naturales). Algunos de los productos del SNIA configuran una plataforma estratégica para el desarrollo de seguros índices en diversos rubros relevantes. Avances en esta dirección representan oportunidades estratégicas para la intensificación de la producción con niveles tolerables de riesgos a través de la transferencia de los mismos en diversos instrumentos de seguros (Mondelli et al., 2014).
1.3.2 Variabilidad actual asociada al clima e impactos en la producción Durante los últimos 10 años se ha registrado una importante variabilidad en el desempeño de los sectores productivos: ganadería, lechería, agricultura de cereales y fruticultura, tanto en niveles de producción física como en rendimientos económicos. Las 6 En la comparación latinoamericana, Uruguay se destaca con la mayor penetración (primas emitidas agropecuarias / PBI agropecuario) y del orden del 1% del PBI agropecuario (Iturrioz y Arias 2010). 7 Estos datos fueron extraídos de la entrevista realizada a la Ing. Agr. María Methol en radio El Espectador el 26 de febrero de 2014.
50
condiciones climáticas explican una parte importante de estas variaciones. A lo largo del 2012, los efectos de la variabilidad climática afectaron varios rubros de la agricultura de diversa forma. Por un lado, el cultivo de arroz y el cultivo de maíz se vieron afectados por un déficit hídrico, mientras que para la producción de soja el clima posibilitó un rendimiento record. Por su parte, los rendimientos de los cultivos de invierno se vieron fuertemente afectados por los excesos de lluvia, tanto en cantidad como en calidad de granos. La abundancia de lluvias durante la primavera posibilitó obtener buenas cantidades de pasturas lo que redundó en un impacto predominantemente positivo para la ganadería vacuna (Durán, 2012). La sequía es uno de los problemas climáticos que afectan con mayor intensidad el desempeño de la actividad agropecuaria. La expansión de los cultivos se vincula a importantes incorporaciones tecnológicas especialmente en los cultivos de verano, como se describe más arriba. Sin embargo, estos cambios tecnológicos no han resultado en un aumento de los rendimientos esperado de los cultivos, en un sistema de producción muy dependiente del régimen de precipitaciones y su variabilidad. Junto con esta transformación agrícola se han modificado los determinantes ambientales y principales problemas de manejo de los cultivos. En el caso de los cultivos de verano que se realizan en secano la principal limitante que determina el rendimiento es la disponibilidad hídrica. La variabilidad de los rendimientos en grano de los cultivos de verano responde a disponibilidad y condiciones hídricas (Giménez, 2012).
51
Ilustración 12: Precipitaciones promedio por mes en primavera/verano por estaciones meteorológicas – 1980-2100
(mm/mes promedio meses Octubre-Marzo)
Vichadero (Noreste)
Baltazar Brum (Norte) 300
250
250
200
200 150 150 100 100 50
50
0
0 1980
1985
1990
1995
2000
2005
1980
2010
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2005
2010
Rocha (Sureste)
Estanzuela (Oeste) 250
250
200
200
150
150
100
100
50
50 0
0 1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
1980
1985
1990
1995
2000
Fuente: OPYPA MGAP en base a Instituto Uruguayo de Meteorología (INUMET)
En particular, durante la época de verano se registra una baja disponibilidad de agua en los suelos en relación a la demanda hídrica de los cultivos y las pasturas. A esto se le agrega la alta variabilidad de las lluvias en verano que es característica de todas las regiones del país según muestra la figura anterior. Esta variabilidad junto a la baja capacidad de almacenamiento de agua de los suelos en relación a la demanda de los cultivos provoca deficiencias hídricas que pueden ser prolongadas y frecuentes. Es posible disminuir la vulnerabilidad de los sistemas de producción a través del desarrollo de riego suplementario en cultivos y pasturas, así como explotar los rendimientos potenciales de granos y forrajes, mejorando la eficiencia en el uso del agua.
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Ilustración 13: Pérdidas de rendimiento (kg/ha) provocadas por deficiencias hídricas en el período crítico
Fuente: OPYPA con base Giménez (2012)
Giménez (2012) analiza cómo responde la producción de los cultivos de verano (maíz, soja y sorgo) a diferentes disponibilidades hídricas para los años 2009, 2010 y 2011. La figura arriba muestra como a causa de deficiencias hídricas en momentos clave de la evolución del cultivo se pierden entre 6.100 y 7.000 kg/ha de maíz entre 2009 y 2011, si se compara el rendimiento observado con el potencial. Similarmente, la pérdida es entre 3.050 y 4.200 kg/ha en sorgo y entre 2.550 y 3.100 kg/ha en el caso de la soja y para los mismos años.
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1.4 CONCLUSIÓN SOBRE EL CONTEXTO ACTUAL DEL SECTOR AGROPECUARIO Uruguay está en pleno proceso dinámico de transformación, donde la especialización en actividades intensivas en recursos naturales es fundamental en el proceso de inserción internacional. El sector agrícola es el que presenta las mayores tasas de crecimiento en producción y de captación de inversión extranjera directa. Los principales desafíos que enfrenta el sector se encuentran en: (i) la variabilidad y el cambio climático; (ii) un mayor riesgo para la sustentabilidad por el creciente uso intensivo de los recursos naturales y las fluctuaciones de los precios internacionales de las commodities agrícolas. El potencial físico y económico de los sistemas de producción agrícolas y forrajeros depende considerablemente del comportamiento de las precipitaciones. Si bien Uruguay presenta un clima templado y húmedo, la variabilidad interanual es elevada provocando deficiencias hídricas que impactan severamente los aspectos productivos, económicos y sociales.
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2. FUNDAMENTACIÓN PARA UNA NUEVA ESTRATEGIA PARA LA AGRICULTURA REGADA Dentro del conjunto de sus lineamientos estratégicos, el MGAP se ha propuesto el desarrollo de una política de expansión del riego en forma sostenible y sustentable en el sector agropecuario (MGAP, 2013). Dicha medida está fundamentada en un objetivo más amplio de generar estrategias para la adaptación del sector a la variabilidad y el cambio climático así como también aportar a la oferta de alimentos ante un escenario previsto de significativo aumento de demanda de los mismos. Por su parte, al haber asistido el país a un período reciente de expansión de la frontera agrícola hacia zonas con mayor proporción de tierras de menor potencial productivo, la mayor productividad por hectárea alcanzable bajo riego abre la posibilidad de alcanzar un mismo nivel de producción en menor área, reduciendo así la presión sobre dichas tierras y la potencial erosión de las mismas. Los sistemas productivos más factibles de incorporar riego suplementario son los cultivos de cereales y oleaginosas de verano, la ganadería de leche y la ganadería de carne, estos dos últimos a través de la utilización de riego para la producción de alimentos para el ganado (pasturas y cultivos forrajeros). En las próximas secciones, van a ser detalladas: (i) los motores del desarrollo actual del riego; (ii) las potencialidades y; (iii) los principales factores limitantes a reducir o eliminar.
2.1 MOTORES DEL DESARROLLO ACTUAL DEL RIEGO 2.1.1 Aumento del precio internacional y de la rentabilidad de la producción de “commodities” El sector agropecuario a nivel global ha vivido desde mediados de la década pasada un período de auge vinculado a un incremento sostenido de los precios de los productos agropecuarios en los mercados internacionales. Diversos factores han contribuido a este fenómeno, pero entre los más importantes destacamos el incremento de la demanda de alimentos para la población mundial, la demanda de granos como alimento para la producción de carne, y la demanda de granos y otros insumos de origen agropecuario para la producción de biocombustibles. La figura siguiente muestra el desempeño creciente desde 1985 de los principales precios internacionales, así como también sus proyecciones hacia el año 2021.
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Ilustración 14: Precios internacionales de los principales productos de exportación de Uruguay
Fuente: OECD‐FAO Agricultural Outlook 1971‐2021 La demanda de alimentos ha aumentado al impulso del incremento en el poder adquisitivo de importantes franjas poblacionales de países en vías de desarrollo como ser China, India y Brasil, que pasan a consumir una dieta con mayor contenido de proteínas generando una serie de encadenamientos de demandas hacia atrás que comienza por las carnes y llega hasta los granos. Se espera a su vez que esta demanda continúe creciendo en los próximos 50 años, no solo por la continuación de estos fenómenos sino también por el crecimiento poblacional proyectado. La figura siguiente muestra como la demanda estimada en exacalorías (1 exacaloría = 1038 calorías) de los últimos 510 años ha sido menor a la proyectada para los próximos 50 años.
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Ilustración 15: Demanda proyectada en Exacalorías
La mayor demanda global de proteínas (fundamentalmente carne) lleva asociada una demanda derivada que es la producción de fibra para el ganado que impacta directamente en los mercados de granos y sus derivados (maíz, sorgo, pellets de soja, entre otros). El efecto sobre los precios internacionales de estos productos es inmediato. Un tercer factor que explica el incremento sostenido de precios lo constituye el incremento en la producción de biocombustibles (etanol y biodiesel) que tienen a los productos agropecuarios (maíz, soja, grasa animal) entre sus insumos principales. Diversos son los motivos que han generado la expansión de esta industria pero podemos citar a los mandatos de mezcla de biocombustibles con combustibles fósiles establecidos por los diversos gobiernos alrededor del mundo como uno de los principales. A su vez, estos mandatos encuentran su origen en políticas que tienen que ver con la mitigación del cambio climático, seguridad interna, entre otras.
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Ilustración 16: Producción de Biocombustibles (Etanol y Biodiesel) (miles de barriles por día)
Fuente: United States Energy Information Administration (EIA) Se espera que la mayor competitividad adquirida por el sector agropecuario global permanezca sostenida en el futuro próximo, ya que se proyecta que estos factores continúen manifestándose, por lo menos en parte, durante los próximos lustros.
2.1.2 Necesidad de intensificar la producción por unidad de superficie debido al aumento rápido del valor de la tierra El incremento en los precios internacionales de los principales productos de base agropecuaria genera un incremento directo en el valor bruto de la producción de dicho sector del país. Los precios de la tierra recogen este efecto por constituirse la base donde se desarrolla esta actividad. La Dirección de Estadísticas Agropecuarias (DIEA) del MGAP, que recoge información sobre el mercado de compra‐ventas de tierras, muestra que el precio medio de las transacciones ha pasado de los 500 USD/ha en 2000 a 3.500 USD/ha en 2012, según muestra la Figura abajo. Si bien este cambio responde en buena medida a un incremento de la demanda de tierras impulsado fundamentalmente por la entrada de capitales extranjeros en busca de oportunidades de inversión en el sector, un reciente trabajo del Centro de Investigaciones Económicas (CINVE, 2013) demuestra que se puede descartar la hipótesis de existencia de una burbuja en el mercado de tierras. Esto es, la evolución de los precios de la tierra en la última década es explicada por la evolución de los fundamentos del sector como ser su valor bruto de producción y otros agregados macroeconómicos. La importancia de este resultado radica en el hecho de que como se proyecta que los precios de los commodities permanecerán en niveles altos respecto a inicios de 2000, lo mismo es de esperar para los precios de la tierra.
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Ilustración 17: Evolución del Mercado de tierra
Fuente: DIEA‐MGAP. El incremento del precio de la tierra lleva aparejado la necesidad de la intensificación en la producción que en ella se desempeña para conseguir mantener la productividad de los factores productivos. A nivel predial, una vía que encuentra la intensificación de la producción es la incorporación del riego en diversos sistemas productivos, ya que contribuye el aumento de la productividad por hectárea.
2.1.3 El riego como refuerzo a la política de manejo sustentable de suelo Uruguay ha venido impulsando dentro de sus medidas estratégicas una política pública de conservación de los recursos naturales, tal cual lo establece la llamada Ley de Uso y Conservación de Suelos (Decreto 405/008, Ley 18.564, resoluciones ministeriales y administrativas). En particular, la Ley vigente en el país establece que los productores mayores a 100 ha deben presentar los llamados Planes de Uso y Manejo Responsable del Suelo. El objetivo de los mismos y de la política de conservación en general es la prevención y control de la erosión y la degradación de los suelos a través de la difusión de las normas técnicas y la fiscalización de su cumplimiento. A grandes rasgos la medida implica que los productores sujetos deben presentar un plan de uso del suelo consistente en una determinada rotación de cultivos y la misma debe ser tal que, una vez que dicha rotación se estabiliza en el tiempo, la pérdida de suelo ocasionada por erosión no debe superar un determinado umbral. Dicho umbral es establecido utilizando la Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (USLE‐RUSLE) en base a los datos específicos del predio y de la rotación propuesta como insumos de un software (Erosión 6.0) calibrado y validado para las condiciones agroecológicas de Uruguay. Es muy probable que para la mayor parte de los suelos agrícolas del país, las rotaciones
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propuestas por los agricultores deberán intercalar cultivos como el maíz o el sorgo para cumplir con las exigencias de la norma. La reglamentación está en vigencia desde 2013 y al cierre de su primer año de aplicación los productores presentaron planes correspondientes a una proporción equivalente al 90% del área bajo cultivos para los que se exige la presentación de planes, destacando el alto porcentaje de adhesión de la medida en su primer año de aplicación. En este marco, la introducción del riego, fundamentalmente en ciertos cultivos (maíz y sorgo) tiene una consecuencia directa sobre la producción de materia seca por hectárea e incorporación de materia orgánica en el suelo. De este modo, la realización del cultivo bajo riego tiene potenciales implicancias positivas en la conservación del suelo y su productividad, ya que podría contribuir a disminuir la pérdida del mismo en forma de erosión. La menor erosión en cultivos regados en comparación a su producción en secano que ocurre para muchos cultivos, habilita al productor a ampliar el menú de rotaciones a establecer en su predio y que cumplan con la normativa de conservación de suelos vigente. De este modo, el productor puede diversificar mejor sus opciones de cultivos (con la consecuente ventaja en términos de manejo de los riesgos) y optar por rotaciones que en determinados períodos sean más convenientes económicamente pero que de otro modo tendrían un nivel de erosión no permitido. Si bien se espera que en promedio la erosión sea menor, hay que destacar dos elementos importantes. Primero, es que la exposición a la erosión aumenta en el caso de utilización de riego por permanecer el suelo con un mayor volumen de agua en su perfil, y por tanto, eventos inesperados de precipitaciones intensas contribuyen a una mayor erosión dado que el suelo agota rápidamente sus posibilidades de absorción de agua. En segundo lugar, para minimizar este tipo de exposición, las medidas de manejo aplicadas a nivel predial son de fundamental importancia, por tanto, los manuales de buenas prácticas de manejo como el que existe para cultivos en secano8 deben ser creados y difundidos.
8 “Mesa Tecnológica de Oleaginosos – MTO. 2013. Guía de buenas prácticas agrícolas para sistemas con agricultura de secano en Uruguay. Disponible en: http://www.latu.org.uy/docs/Guia_de_Buenas_Practicas _Agricolas_para_sistemas_con_agricultura_de_secano.pdf .
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2.2 POTENCIALIDADES PARA EL DESARROLLO DEL RIEGO 2.2.1 Existencia de potencialidad geográfica para el desarrollo del riego en agricultura de verano El riego se ha desarrollado en Uruguay al impulso de la expansión del cultivo con riego integral de arroz, caña de azúcar, y frutas y hortalizas. A raíz de esto, la mayoría de la infraestructura de riego (principalmente embalses, tomas y pozos) se encuentran localizados en las zonas norte y noreste del país (zona arrocera) como lo muestra la figura abajo y en el sur del país (zona frutícola y de hortalizas). Ilustración 18: Localización de represas (verde) e industrias (violeta) asociados al cultivo de arroz
Fuente: RENARE‐MGAP
A su vez, el 88% del área de cultivos de verano del país se encuentra localizada en el litoral oeste y suroeste del país a raíz de una mayor aptitud agrícola de dichas tierras y mejor acceso a infraestructura portuaria (cf. mapa a seguir).
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Sin embargo, justamente en dicha zona es donde prácticamente existe muy poca infraestructura de riego ya instalada, salvo algunas tomas en ríos y arroyos. De modo que un plan que considere la expansión del riego en cultivos de verano y que quiera aprovechar el desarrollo que los mismos han tenido hasta el momento, requiere de la instalación de no solo la infraestructura de distribución y conducción de agua hasta el predio, de las inversiones en equipos y sistematización del riego, sino también de la construcción de obras de fuentes de agua. Ilustración 19: Rango de hectáreas de cultivos de verano por Seccional Policial, y topografía del terreno en Uruguay
Fuente: RENARE‐MGAP
La geografía o el relieve que caracteriza a Uruguay permite que la construcción de este tipo de obras sea factible ya que dicha zona de litoral oeste y suroeste donde se desarrolla la mayoría de la agricultura de verano corresponde a una zona de baja altura respecto al mar y que es factible de ser alcanzada por agua conducida por cauces naturales o canales y proveniente de embalses localizados en zonas de mayor altura. Según Failde et al. (2013), Uruguay registra precipitaciones promedio de 1.300 mm por año (229 mil millones de m3 de agua por año) de las cuales aproximadamente el 40% escurre superficialmente (92 mil millones de m3 de agua). Este escurrimiento medio anual es de unos 520 mm, es decir 520.000 m3/año/km2. A su vez, el caudal límite máximo de concesión es de 0,4 l/s/km2 lo que equivale a 12.600 m3/año/km2, o sea menos del 3%
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del agua que escurre se aprovecha mientras que un máximo de 97% podría estar potencialmente disponible en los momentos que se necesita. Tomando en cuenta las características topográficas, la disponibilidad natural de agua de precipitaciones, la localización de la mayoría de la agricultura de verano, la calidad de sus suelos, se puede dimensionar el potencial que tiene Uruguay para el desarrollo del riego. De acuerdo a las estimaciones más recientes de área regada actualmente, de la composición por cultivos de esa área, se estarían consumiendo alrededor de entre 2,5 y 2,7 Km3 de agua lo que significa aproximadamente un 5% del volumen de agua que escurre anualmente (Failde et al., 2013). Por tanto, se puede afirmar que el país cuenta con el potencial necesario como para desarrollar obras de acumulación de agua de diverso tamaño que van desde aquellas pequeñas capaces de alimentar los requerimientos prediales de un productor, obras más grandes suficientes para abastecer la producción bajo riego de un conjunto de productores, y finalmente obras de uso múltiple sensiblemente más grandes que pueden operar no solo como fuente directa para el riego todo los años, sino también como reservas estratégicas de agua en períodos excepcionalmente secos.
2.2.2
El riego como medida de adaptación a la variabilidad climática
En la sección 1.3.2 se establece cómo la variabilidad climática se manifiesta en una alta variabilidad de las precipitaciones que afecta la disponibilidad de agua para las plantas fundamentalmente en los meses de primavera y verano. A su vez, se destaca cómo la deficiencia hídrica en períodos estratégicos del crecimiento del cultivo es un factor determinante en los rendimientos obtenidos tanto en granos como en pasturas. Ante deficiencias hídricas importantes se pueden esperar pérdidas de rendimientos con respecto a los rendimientos potenciales (Giménez, 2012). En este sentido, la aplicación de riego a cultivos (principalmente de verano) surge como una repuesta apropiada para afrontar esta exposición a la variabilidad de lluvias. En la medida que el productor pueda estabilizar la provisión de agua al cultivo, combinando las precipitaciones con el riego, es factible lograr rendimientos estables año a año y mantener las fechas óptimas para el desarrollo de los cultivos y la programación de las diferentes actividades agropecuarias de las explotaciones en forma planificada. En base a datos aportados por el experto en riego Santiago Arana (2012) entre los años 2004 y 2012, el rendimiento promedio de los cultivos de maíz y soja con riego en establecimientos agrícolas comerciales muestra un incremento significativo en relación a la producción por hectárea usualmente obtenida en secano. En el caso de la soja el aumento es de 1.500 y 1.400 kg/ha para soja de primera y segunda, respectivamente. Mientras que el cultivo de maíz genera unos 6.100 kg/ha adicionales.
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Ilustración 20: Efecto del riego en rendimiento de soja y maíz
(ton/ha) 12 10 8 6 4 2 0 Soja de Primera
Soja de Segunda
Secano
Maíz
Riego
Fuente: Arana, S. (2012)
A nivel de experiencias comerciales se han relevado resultados desde 2007 de predios que están incorporando riego. Investigadores de la Facultad de Agronomía de la Universidad de La República aportan estadísticas obtenidas en predios lecheros y agrícola‐ganaderos (García, 2010). En ellos el maíz es el principal cultivo donde se aplica el riego en estos casos comerciales. Si bien el área de maíz bajo riego no es significativa en extensión, el rendimiento para este cultivo cuando se aplica agua estratégicamente alcanza un promedio de 10.000 kg/ha, y a su vez, es estable en el tiempo. Para estas experiencias relevadas los métodos de riego que se utilizaron fueron aspersión y por superficie. También hay experiencias comerciales relevadas para sorgo forrajero y alfalfa en los cuales se observa una alta respuesta al riego de la producción de materia seca con métodos de riego de aspersión convencional.
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Ilustración 21: Rendimiento promedio para maíz con riego y sin riego, período 2006-2009
(tt/ha) 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0 Con riego
Secano
Con riego
Secano
Fuente: García (2010)
El estudio del Banco Mundial “Cambios Climáticos y Agricultura en América Latina, 2020‐ 2050” confirma que Uruguay puede limitar los impactos negativos de los cambios climáticos para los 4 rubros estudiados (Maíz, Soja, Trigo y Arroz) con una correcta adaptación. Las medidas de adaptación consideradas son, entre otras, la aplicación del riego, el cambio de fechas de siembra y el uso de cultivares con ciclos de cultivo adaptados a las nuevas condiciones. Las simulaciones del estudio muestran reducciones potenciales de rendimiento variables. En el caso de la soja en Uruguay, con medidas de adaptación, las proyecciones de evolución de rendimiento varían entre ‐15% a +5% dependiendo de los escenarios climáticos. Sin esta adaptación, estas simulaciones muestran una mayor vulnerabilidad con proyecciones de evolución de rendimiento entre ‐50% y ‐5% segundo los mismos escenarios climáticos.
2.2.3
Experiencia en proyectos en riego en Uruguay
Contexto general de la experiencia en proyectos de riego La experiencia acumulada en riego, más allá que está concentrada esencialmente en el cultivo de arroz (tanto en sistemas de riego individual, de uso colectivo y/o multipredial) constituye una de las fuerzas para la implementación de la presente estrategia. En este contexto, el país ha asistido a un crecimiento importante de la cantidad de represas asociadas a dicho cultivo permitiendo acumular gran experiencia en dichos productores en cuanto al manejo del agua en todas sus dimensiones: construcción de embalses, conducción del agua, sistematización de la infraestructura predial,
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incorporación de tecnología, organización de regantes, comercialización del producto final, entre otros. En muchos de estos casos, los proyectos de riego son de carácter individual ya sea porque el productor tiene su propio embalse o se abastece únicamente él de una reserva de agua fuera de su predio. Por su parte, el arroz es un cultivo que requiere riego permanente por lo que esta experiencia adquirida no es directamente extensible hacia otros cultivos que requieren el riego de manera suplementaria. Asimismo, la experiencia adquirida en casos de riego multipredial de arroz tampoco es fácil o sencillamente extensible a emprendimientos de riego multipredial de carácter suplementario ya que este último tiene un componente de incertidumbre en la demanda de agua que tiene consecuencias directas sobre la operación de la oferta disponible del recurso. Lecciones aprendidas de los programas de riego concluidos Esta sección sintetiza las principales lecciones aprendidas del PRENADER (Proyecto de Recursos Naturales y Desarrollo de la Irrigación (P008173) y del PPR (Proyecto de Producción Responsable (P077676 y P070653). El programa PRENADER, que tuvo un costo de 79 millones de dólares al final de su ejecución, realizó aproximadamente 2.400 intervenciones vinculadas al riego de diverso tipo en predios agropecuarios que explicaron una expansión de la superficie potencialmente regable en aproximadamente 35.000 ha (en un total de 190.000 ha), aunque solo un 73% fue efectivamente regada. Los beneficiarias fueron productores de diverso tamaño donde se distinguen un grupo de productores grandes principalmente arroceros y otro pequeño o mediano principalmente hortícolas y frutícolas. Desde el punto de vista de los subsidios, un 48% de los mismos fue recibido por un 13% de productores; en cuanto a los créditos concedidos, el 54% de los mismos fue recibido por un 12% de productores. Evaluaciones del programa establecen que un tercio de los productores no utilizan las obras financiadas, un tercio las utiliza menos del área proyectada, y el restante tercio riega la totalidad de lo proyectado. El programa PPR también tuvo su impacto en la generación de fuentes de agua, obras conexas y sistemas de riego. El costo total del proyecto (sumando los aportes de PPR y de los beneficiarios) fue de unos 19 millones de dólares realizando 2089 intervenciones. La tabla abajo detalla la distribución de la cantidad de intervenciones financiados por tipo de actividad, donde se nota claramente la mayor proporción de financiamiento de fuentes de agua. Cabe destacar que cada proyecto presentado puede tener más de una actividad financiada.
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Tabla 15: Actividades financiadas y números de proyectos por el programa PPR
Actividad financiada Almacenamiento y distribución de agua
Número de proyectos 1.528
Pozo
867
Equipo de bombeo
826
Riego
250
Reparación de fuentes existentes
135
Tajamar
261
Calzada de vertiente
49
Otros
473 Fuente: Failde et al. (2013)
Las dos operaciones financieras fueron calificadas como satisfactorias mediante el proceso de revisión de terminación de dichos proyectos. Estos resultados satisfactorios demuestran en gran medida la importancia del riego como un instrumento poderoso de desarrollo económico y social para el Uruguay. Los dos créditos se desembolsaron totalmente (US$41.0 + US$ 30.0) con un costo total de US $ 127.6 M y en el crédito del PPRC se ejecutó en forma paralela con una donación del GEF por US$7 M. Las prácticas de mejor manejo y adaptación al cambio climático y la biodiversidad tienen una aplicación en un total estimado de 900.000 hectáreas. Estos resultados han llevado al Gobierno de Uruguay a continuar estos trabajos que actualmente se apoyan mediante el proyecto de Desarrollo y Adaptación al Cambio Climático actualmente en ejecución (DACC). De los resultados logrados se desprenden experiencias muy valiosas a tomar en cuenta para la implementación de la estrategia de riego que se presentan a continuación: Incluir dentro de la estrategia el estudio y seguimiento puntual de las contingencias en los precios internacionales. Se refuerza la importancia de la diversificación y el manejo integral de los recursos naturales. El MGAP en conjunto con otras instancias gubernamentales tiene que considerar como parte de su estrategia el disminuir el riesgo climático y de fluctuaciones en los precios internacionales, sobre todo considerando los plazos de amortización que requieren las inversiones de riego. En el caso de los sistemas de riego suplementario colectivos esta intervención del estado es fundamental para conseguir el éxito de la estrategia y su aplicación en un gran número de proyectos. El riego además de contribuir a disminuir los riesgos climáticos e incrementar la productividad tiene también la posibilidad de brindar opciones de diversificación productiva que ayudarían a los productores, principalmente medianos y pequeños a compensar por las fluctuaciones de los precios internacionales y los escenarios de cambio climático regionales.
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Con base en las experiencias de los proyectos anteriores, la puesta en marcha de nuevos proyectos de riego tiene que incluir en forma conjunta y paralela acciones de manejo del agua y el suelo en la micro cuenca de captación y en las unidades de producción que sean habilitadas con riego. El sistema de investigación, desarrollo tecnológico, diseminación y proyectos piloto en micro cuencas ha demostrado su efectividad y debe ser parte de la estrategia de riego en el futuro, aprovechando las experiencias de los proyectos anteriores. El diseño del componente de asistencia técnica integral y desarrollo tecnológico que acompañe a los proyectos de riego debe basarse en las propias organizaciones de productores y patronatos que sean capaces de darles continuidad y difusión a largo plazo. Los sistemas de GIS y CONEAT son una buena base y deben aprovecharse en futuras intervenciones. Es claro el interés de los productores por contar con sistemas de riego, como lo demuestra el gran número de proyectos de riego (aproximadamente 3,150) que fueron apoyados por el PRENADER y el PPR. Sin embargo es claro que estos proyectos individuales no han generado las condiciones institucionales para constituir una organización en el gobierno capaz de promover y administrar la política de riego que el país requiere. Por tal motivo un posible proyecto a futuro deberá reforzar lo existente y construir esta institucionalidad. Se incluyen como limitantes al desarrollo de los proyectos de riego la disponibilidad de crédito para acompañar a las inversiones de los proyectos. Aparentemente esta situación ya ha sido superada, pero es conveniente revisar las condiciones actuales para facilitar a los productores especialmente los medianos y pequeños y establecer los instrumentos de coordinación apropiados. La operación y mantenimiento de los sistemas de riego ha sido exitosa cuando los productores o bien las organizaciones privadas y las agroindustrias las realizan en forma directa y no dependen de una acción cotidiana por parte del Estado. El resultado conjunto del análisis de ambos proyectos arroja una conclusión interesante al combinar en la estrategia de fomento al riego acciones generadas por la demanda así como aquellas promovidas por el Estado. Con los resultados de los proyectos anteriores es clara la demanda de los productores para desarrollar proyectos de riego privado. El Estado sin embargo deberá generar las condiciones para que dentro de la tipología de proyectos identificados puedan desarrollarse plenamente; particularmente los de riego colectivo permanente o suplementarios que difícilmente podrían ser desarrollados en forma individual. El cambio climático y los fenómenos meteorológicos extremos son elementos que han tenido gran influencia en el desarrollo de los proyectos anteriores y que han modificado su implementación. Esto deberá ser tomado muy en cuenta en futuras intervenciones. Proyecto en curso de implementación Por su parte, el proyecto DACC que se encuentra actualmente en ejecución ha venido financiado proyectos individuales dirigidos a mejorar la gestión del agua, dentro de los cuales algunos son específicamente de riego. En el período 2010‐2013, se ejecutaron 1.760 proyectos de inversiones en agua por un monto total cercano a los 10 millones de dólares. Si se amplía el período de referencia a 2006‐2013 (incluyendo el PPR), entonces
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las cifras ascienden a 3.189 proyectos en agua y a inversiones cercanas a los 18 millones de dólares. Las inversiones directamente vinculadas a proyectos de riego, desde el año 2010 hasta el 2013, representaron aproximadamente 1,3 millones de dólares distribuidos en 230 proyectos. A su vez, se encuentra abierto un llamado para la presentación de proyectos de riego de carácter asociativos a financiarse con el proyecto DACC en el cual se están analizando proyectos a nivel de factibilidad y prefactibilidad. La tabla a seguir detalla las características de algunos emprendimientos. Tabla 16: Proyectos de riego multiprediales a estudio en el marco del proyecto DACC Departa‐ mento
Nro. Produc‐ tores
Ha promedio por productor
SFR La Casilla
Flores
80
100
SOFRILIS
Salto
35
30
SPL Florida
Florida
130
150
Colonia Timote
Florida
18
130
SPL San Ramón
Canelones
29
76
Colonia Tomás Berreta
Río Negro
23
25
Colonia Carriquiry (1)
San José
35
65
Colonia Carriquiry (2)
San José
20
65
32
73
780
Organización
ANPL (Montes) Total
Canelones/ Lavalleja
Proyecto propuesto Represa, bombeo y conducción Toma desde el Tangarupá, conducción 4 km de canal, bombeo y cañería Represa y pivot Represa existente: conducción y sistema de riego Represa y distribución Canal existente con toma del Río Uruguay. Distribución y Bombeo para sistemas de riego. Toma del Arroyo Carreta Quemada y sistema para riego de pasturas y abrevadero Embalse Pivot
Ha a regar 200 85 200 100 100 300
15
100 90 1.190
Fuente: Proyecto DACC‐UGP Salvo los proyectos a estudio por el proyecto DACC los restantes casos de intervenciones de política pública relacionados a riego han estado concentrados en su mayoría en emprendimientos uniprediales. Un problema de las fuentes de agua de carácter unipredial es su relativa menor eficiencia con respecto a un proyecto multipredial. Una lección aprendida de los programas públicos anteriores es que el productor tiene una inclinación natural por proyectos individuales y que si el proyecto no establece límites en ese sentido, acabará financiando una multiplicidad de pequeñas obras, como en definitiva sucedió con el PRENADER y PPR. Entre 2006 y 2011 el PPR ejecutó 416 proyectos con soluciones de riego por un monto que superó los 1.200.000 dólares. Por tanto, para inducir a los productores a presentar proyectos asociativos, las nuevas iniciativas deben explícitamente generar los incentivos correspondientes así como
69
también crear las condiciones necesarias para que esas iniciativas sean posibles. El llamado del proyecto DACC para riego multipredial antes mencionado se alinea con esta concepción.
2.2.4 Potencialidades y limitaciones específicas por sistemas de producción 2.2.4.1
Cultivos de verano
La agricultura extensiva de cultivos de verano, en particular soja, maíz, sorgo y girasol, es el rubro agropecuario más factible de incorporar el riego dadas las condiciones actuales. Estos cultivos han observado una gran expansión desde el año 2000 (con la soja como el principal generador) convirtiendo a los cultivos de verano en uno de los principales rubros del sector agropecuario ya sea medido por el área, valor bruto de producción, o exportaciones. Sin embargo, su dependencia de las condiciones climáticas (principalmente la ocurrencia de lluvias y la temperatura) le genera una vulnerabilidad importante que se traduce directamente en la volatilidad de la producción en unidades físicas. Esto, asociado a su gran importancia como rubro agropecuario, implica que los efectos climáticos sobre la agricultura extensiva de verano se transmiten directamente al nivel y variabilidad de los agregados macroeconómicos del país (PBI, entrada de divisas, generación de empleo, entre otros). Geográficamente, la mayor parte de la producción agrícola se concentra en las regiones del litoral oeste y sur del país, sin embargo en la última década se ha asistido también a una expansión hacia suelos con menor potencial productivo en el norte, noreste y este del país. Esto es un potencial problema por sus efectos en la erosión del suelo. La agricultura de secano prácticamente ha agotado sus posibilidades de aumento de productividad provenientes de la incorporación de tecnología actualmente disponible. Por tanto, la adopción de otra fuente tendiente a dicho fin como lo es la incorporación de riego, seduce a productores agrícolas. De hecho, este proceso ya está ocurriendo de manera natural empujado por las propias fuerzas del mercado lo cual queda en evidencia al observar algunas estadísticas descriptivas como las habilitaciones de equipos de riego a nivel predial por parte de la RENARE del MGAP. Asimismo, la permanencia en el tiempo de emprendimientos de riego a nivel comercial es otra evidencia de este fenómeno. La investigación nacional ha generado información suficiente que indica que el potencial de rendimiento de los cultivos de maíz, soja y sorgo, en los ambientes de producción del Litoral oeste del país con riego suplementario, puede llegar a triplicar a los rendimientos logrados en secano (Giménez 2012). Por su parte, a nivel de predios agrícolas comerciales bajo cultivos de verano (soja, maíz y sorgo), la incorporación de riego suplementario tecnificado ha permitido al menos duplicar los rendimientos en grano por hectárea (García 2010). Esta respuesta se basa en que la limitante principal que poseen los cultivos de verano en Uruguay es la disponibilidad hídrica. Dicha disponibilidad obedece a factores que no pueden ser modificados por otras prácticas de manejo actualmente disponibles para el
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productor excepto el riego, ya que las deficiencias habituales de agua de los cultivos estivales se deben a la escasa profundidad de los suelos y a un régimen de precipitaciones estivales habitualmente limitante y altamente variable en relación a las necesidades de los cultivos. Las limitantes térmicas y el régimen isohigro de precipitaciones provocan que no se pueda modificar la ubicación temporal del ciclo de los cultivos sin afectar los rendimientos en forma negativa. Por lo tanto, las estrategias de escape (siembras muy tempranas o muy tardías) habituales en zonas con problemas de deficiencias hídricas, no poseen efectos importantes en la productividad de los cultivos en Uruguay. Un segundo efecto destacable de la aplicación de riego suplementario sobre la productividad de los cultivos agrícolas de verano es una mayor estabilidad de los rendimientos. La variabilidad de los rendimientos de maíz y soja realizados en secano es del orden del 20% ya que la productividad en ambos cultivos depende principalmente de las precipitaciones durante las etapas críticas para la determinación del rendimiento (por ejemplo la floración del maíz) que en Uruguay se ubican en los meses de diciembre, enero y febrero. Existe información suficiente que avala que durante esos meses los balances hídricos de los suelos son negativos y variables. Por esos motivos, regar cultivos de verano permitiría mejorar la productividad y la estabilidad productiva, caracterizada actualmente por ser baja y muy variable. Desde hace algunos años se ha logrado disminuir la incertidumbre económica de la actividad agrícola con las ventas a futuro de los granos de soja y maíz sabiendo antes de sembrar el precio final de una porción de la cosecha. Esto deja en el clima en general (y las precipitaciones en particular) la principal fuente de incertidumbre actual de la agricultura estival. Por tanto, en la medida que se disponga de riego se podrá disminuir significativamente el riesgo de la actividad agrícola en el país. Otro efecto potencial de la incorporación masiva del riego a la agricultura estival, sería la priorización de la actividad agrícola en las regiones en que el recurso suelo es más apto para la actividad agrícola. Actualmente los precios elevados de los granos han provocado el desplazamiento de la agricultura de verano a suelos poco aptos debido a su fragilidad para esta actividad. Por lo tanto, incorporar riego suplementario en las zonas aptas para agricultura (principalmente litoral centro y sur) permitiría reducir el área agrícola en los suelos menos aptos y mantener la producción en volumen físico a través de un incremento de productividad logrando, a su vez, colaborar con la preservación del suelo, que es el principal recurso natural de la actividad agropecuaria. 2.2.4.2
Ganadería y Lechería
La ganadería de carne corresponde a la producción de ganado bovino de carne a cielo abierto tanto para el mercado interno como para la exportación. Si bien hay una diversidad de formas en las cuales ésta se lleva a cabo, todas, de alguna forma u otra, se verán altamente beneficiadas productivamente a raíz de la incorporación del riego en la fase de producción de alimentos. Según la fuente de alimentación, los productores ganaderos se pueden ordenar en un continuo que va desde un extremo donde se produce
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casi exclusivamente el campo natural (aproximadamente unas 200 especies de pasto nativo) hasta otro donde se incorporan en mayor medida pasturas artificiales y suplementos capaces de producir mayor volumen de materia seca por hectárea. En este sentido, la producción ganadera es altamente dependiente del clima para la provisión de una de sus principales materias primas, la alimentación. El nivel de dependencia es naturalmente función de otra diversidad de factores propios de cada productor, como ser, la extensión del predio, la productividad del suelo, la carga de unidades ganaderas por ha, las razas criadas, las prácticas de manejo, y la asistencia técnica. Por su parte, la lechería es el restante sistema productivo que de incorporar estratégicamente el riego, también en su fase de producción de alimentos, es esperable un marcado aumento de productividad. El sector lechero se ha caracterizado tradicionalmente por ser uno con una alta incorporación de pasturas mejoradas de alto rendimiento y uso de suplementación estratégica en base silos y henos. En la última década se ha incluso incrementado la sustitución de pasturas naturales por estos insumos lo que ha derivado en un aumento de la productividad global del sector. Esto, junto a la incorporación de diversas tecnologías y prácticas de manejo, ha contribuido a un mayor valor bruto de producción que se ha venido produciendo concomitantemente con una reducción del área y del número de productores. Geográficamente, la mayor parte de la producción lechera se ubica en el sur del país, sin perjuicio de que existe producción en todos los departamentos del país. Una de las principales formas en la que el riego es introducido en la ganadería y la lechería es a través de su aplicación en la producción de pasturas y suplementos para la alimentación del ganado. Si bien hay poca investigación académica en cuanto a este tema y no muchas experiencias a nivel de productores privados, las mismas han demostrado que en términos generales son beneficiosas desde el punto de vista económico. La aplicación del riego en estos dos sistemas productivos tiene algunos matices que lo diferencian y que no pueden desconocerse respecto de su aplicación en la agricultura. Estos matices son las razones por las cuales encontramos que la agricultura de verano es un subsector que está más “preparado” para la incorporación del riego. Por un lado, en la ganadería existen prácticas de manejo (validadas pero no generalizadamente aplicadas en la actualidad) que podrían duplicar su producción sin necesidad de aplicar riego. La no incorporación de dichas prácticas se debe a distintos aspectos que han caracterizado históricamente a estos productores, que van desde cuestiones institucionales hasta cuestiones culturales. Desde el punto de vista de los productores, la incorporación del riego es un cambio tecnológico significativo que no se percibe fácil de adaptar masivamente, más aun pensando en un sistema multipredial. Desde el punto de vista de los técnicos en producción ganadera, incorporar el riego en estas circunstancias implica aumentar la complejidad en un panorama que ya es marcadamente complejo. En lechería sucede algo similar; la productividad potencial bajo secano no está agotada dadas las prácticas validadas para el país y disponibles para los productores. Chilibroste et al. (2012) aportan un conjunto de prácticas alternativas al riego para aumentar la producción en un trabajo de simulación de modelos de sistemas lecheros bajo riego. Sin
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embargo, hay un problema no resuelto que es la alta volatilidad de la producción de verano que no sería solucionado con las prácticas propuestas ni con las actualmente disponibles diferentes al riego. Por su parte, y al igual que en la ganadería de carne, incorporar riego también resulta en una mayor complejidad del sistema de producción que algunos productores no están dispuestos a asumir, más allá de que los productores lecheros deberían ser a priori más propensos a incorporar riego que lo ganaderos por tener en promedio un mayor porcentaje de superficie agrícola. Si bien en estos sistemas en nuestro país aún tienen margen para aumento de productividad con tecnologías y prácticas de manejo en secano que no han sido aún incorporadas por gran fracción de productores pero que ya están validadas tanto por la investigación como por otros productores, esto ocurre en el promedio. Sin embargo existen productores de punta que han llegado al “plateau” de su función de producción mediante la incorporación de las mencionadas tecnologías. En este sentido, una estrategia nacional de riego a mediano y largo plazo no debe concentrarse en el productor promedio, sino que debe tomar en cuenta el camino transcurrido por los mencionados productores “de punta” de tal forma de capitalizar resultados aunque sean más distantes en el tiempo. En este sentido, la estrategia de riego debe considerar mecanismos para levantar las barreras que estos productores actualmente tiene para que continúen aumentando su productividad. En una estrategia de riego a nivel nacional, donde se espera una adopción generalizada de estas tecnologías, existen diversas alternativas que la hacen posible y que ayudan a sobrellevar aquellos problemas destacados anteriormente que caracterizan a estos dos sistemas. Por un lado, la incorporación de riego para producción de pasturas y alimentos no necesariamente debe darse en base a iniciativas uniprediales sino que emprendimientos enfocados a varios productores son alternativas viables. Ejemplo de esto son los llamados “pulmones verdes” que son áreas con potencial agrícola utilizadas para la producción de alimentos y estratégicamente situadas en zonas vulnerables por la aptitud promedio de los suelos de la zona. Por otro lado, la introducción de riego en estos sistemas no necesariamente tiene que producirse para el 100% del predio; han existido algunas experiencias que demostraron que ello trae determinados efectos colaterales negativos, mientras que se considera que un porcentaje tan bajo como el 10% a 15% del predio bajo riego podría ser suficiente para operar como un “seguro de producción” contra eventos climáticos. 2.2.4.3
Consideraciones generales para agricultura, ganadería y lechería
Es necesaria una profunda comprensión de los efectos del riego suplementario en los tres sistemas productivos mencionados a los efectos de diseñar y proponer una estrategia de riego de estas características y de alcance nacional. Por ejemplo, sucede que en los tres sistemas llegan a convivir las pasturas, los cultivos (incluido el arroz, cultivo tradicionalmente irrigado en Uruguay) y los animales, y a su vez, los respectivos productores (sean grandes, medianos o chicos) persiguen el objetivo de maximización de beneficios. Lo que los diferencia, son fundamentalmente las estrategias de uso de los recursos aplicados al sistema productivo, donde el agua es uno de ellos, y existen varias
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estrategias que pueden ser utilizadas que si bien no siempre conllevan a una maximización de la producción, implican si una maximización del beneficio económico.
2.3 RIESGOS Y FACTORES LIMITANTES AL DESARROLLO DEL RIEGO 2.3.1
El marco legal del sub-sector del riego requiere revisión
La Ley de Riego 16.858 del 11 de Septiembre de 1997 regula el uso de riego para destino agrario. En su artículo 1, declara de interés general el Riego con destino agrario, sin perjuicio de los otros usos legítimos. Por el artículo 12 se crea la figura legal de las Sociedades Agrarias de Riego (SAR) que, pese a su existencia desde 1997, ha sido utilizada por pocas organizaciones de regantes para los proyectos de riego colectivos. Una de las principales razones reside en el inciso final de art 14, en el que se prohíbe privar a los miembros de las sociedades del agua por vía de sanción. De acuerdo a los antecedentes expresados por personas que participaron de las discusiones tenidas al momento en que se discutía la presente ley, éste artículo fue agregado para facilitar la regularización de pagos por parte de algún miembro que no cumpla sus obligaciones con la Sociedad Agraria de Riego, dado que si al miembro incumplidor se le impide el uso del agua, menos posibilidades va a tener de regularizar su situación de pagos. Sin embargo este inciso ha sido una de las limitantes para la creación de SARs, por lo que, a fin de favorecer la formación de estas sociedades, debería ser derogado. Una de las estrategias que pueden ser utilizadas para garantizar el pago del precio de los miembros de la sociedad, es establecer una prenda recíproca sobre las cosechas de los miembros, la cual sería ejecutada en caso de no pago. Por este medio obtendríamos una garantía en caso de no pago, y también un elemento disuasivo a los incumplimientos. La ley necesita crear la figura de “Operador de Sistema de Riego” a fin de contribuir a la profesionalización de los servicios. Éstos Operadores serían las SAR o las empresas privadas del sector de la construcción, a quienes les interesa cofinanciar, construir y operar el sistema durante el tiempo de la concesión, obteniendo como contrapartida una remuneración (contraprestación pública e ingresos de la venta de agua para riego, de energía e de servicios para la protección contra las avenidas). Otra de las limitantes para la conformación de las SARs es su objeto limitado exclusivamente al uso, manejo y aprovechamiento de agua, por eso se requiere ampliar el objeto al drenaje y posibilitar que las SAR actúen como Operadores de sistemas de riego, como definido anteriormente. El éxito de un proyecto asociativo con la construcción de una nueva presa para toma de agua en el cauce aguas abajo a fines de riego podrá ser puesto en peligro en el caso de tener “pasajeros clandestinos” (productores, con derechos anteriores o no, que usan el agua del cauce regularizado sin formar parte de la SAR y sin pagar la tarifa del servicio).
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Debe existir un control administrativo por parte de las autoridades, así como establecer el cobro del canon, cosa que como ya mencionamos no se está haciendo. En esta hipótesis existirían 2 niveles de participación: i) los beneficiarios directos del proyecto (alimentados por la infraestructura nueva del proyecto como los canales), los cuales podrían estar organizados bajo la forma de una Sociedad de Riego y ii) los beneficiarios indirectos de la regularización del caudal en el río, agricultores localizados aguas debajo de la presa. Para estos beneficiarios, la propuesta es que tengan relaciones contractuales con la SAR del proyecto de riego. Hay que tener en cuenta que de acuerdo al inciso 2 del artículo 3 de la ésta ley, el MVOTMA podrá autorizar al concesionario o permisionario a suministrar a terceros agua con destino a riego agrario. Se estima necesario establecer, en la Ley de Riego, la posibilidad a texto expreso del uso de la modalidad de Contratos de Participación Público‐Privada dado las interpretaciones doctrinarias existentes, las cuales consideran que el ámbito de aplicación del artículo 3 de la Ley 18.786 es taxativo y no meramente enunciativo. Este artículo no indica explícitamente las obras hidráulicas para riego como siendo un sector elegible para PPP. La Ley actual no trata del uso para riego de fuentes de agua no convencionales (recarga de acuífero, re‐uso de efluentes tratados, desalinización). La Ley revisada debería abordar esta temática, usando eventualmente las normas internacionales de calidad de agua (OMS).La Ley prevé también la creación de la Comisión Honoraria Asesora en Riego que nunca ha sido creada. Esta Comisión tiene funciones importantes que no son realizadas hoy en día: (i) asesorar al Poder Ejecutivo en la concesión de los beneficios promocionales y en la fijación de tarifas a que refieren respectivamente los artículos 23 y 22 de la presente ley; (ii) Asesorar al Poder Ejecutivo, a su solicitud, en temas referentes a la ejecución y explotación de obras hidráulicas de riego y (iii) Coordinar las acciones de los distintos organismos competentes en la materia a la que refiere la presente ley en la forma que establezca la reglamentación.
2.3.2 2.3.2.1
Un marco institucional a fortalecer El marco institucional actual
Desde el punto de vista institucional, la autoridad de aguas radica en el Poder Ejecutivo y se ejerce a través del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA), más precisamente por medio de la Dirección Nacional de Agua (DINAGUA) y la Dirección Nacional de Medio Ambiente (DINAMA). La DINAMA, dependiente del MVOTMA (creado en 1990), es el organismo rector de la gestión ambiental, y tiene dentro de sus competencias el formular y llevar adelante la política ambiental. Tiene como misión lograr una adecuada protección del ambiente propiciando el desarrollo sostenible a través de la generación y aplicación de instrumentos orientados a una mejora de la calidad de vida de la población y la conservación y uso ambientalmente responsable de los ecosistemas, coordinando la gestión ambiental de las entidades públicas y articulando con los distintos actores sociales.
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La DINAGUA, creada en 2007 dentro del MVOTMA con el nombre anterior de DINASA, tiene, entre sus competencias, realizar propuestas normativas para el uso y desarrollo sostenible del agua, otorga derechos de aprovechamiento de aguas, aprueba las obras hidráulicas, propone la aplicación de sanciones, arbitra medidas de conciliación entre usuarios, inscribe los derechos en el Registro Público de Aguas y lleva el inventario de los recursos hídricos (IICA, 2010). La DINAGUA incorporó los cometidos de la Dirección Nacional de Hidrografía (DNH) del MTOP en materia de inventario y administración del agua. Otra institución clave en una nueva visión sobre el riego en el Uruguay es la Dirección Nacional de Ordenamiento Territorial (DINOT), la que tiene a su cargo los planes nacionales territoriales para el desarrollo sostenible, estableciendo una estrategia nacional y favoreciendo el desarrollo local social y ambientalmente sostenible, atendiendo la dimensión regional y la descentralización efectiva. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP), a través de la Dirección General de Recursos Renovables (RENARE), gestiona el uso del suelo, aprueba los planes de usos de suelos y aguas para riego, asociados a los aprovechamientos hidráulicos gestionados por la DNH (IICA, 2010). La Dirección Nacional Minería y Geología (DINAMIGE) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) interviene en la gestión de aprovechamientos de aguas subterráneas (IICA, 2010). La Administración Nacional de las Obras Sanitarias del Estado (OSE), es responsable del abastecimiento de agua potable en Uruguay y del saneamiento fuera de Montevideo. Este último es responsabilidad de la Intendencia Municipal de Montevideo. La Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (UTE), empresa propiedad del Estado, se dedica a las actividades de generación, trasmisión, distribución y comercialización de energía eléctrica. Es la encargada de las Represas Hidroeléctricas. En 1946 se formó la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande, Uruguaya y Argentina (Pereira Zabala, 2009). Desde el año 1970 a la fecha se han establecido 11 Juntas de Riego con jurisdicción en la mayor parte del territorio. Con la Ley de Riego de 1997 se oficializan las Juntas de Riego que son integradas por los usuarios, técnicos de organismos públicos y comunidad en general. La creación de las Juntas Regionales de Riego, incluidas en la ley de riego del año 1997, se debió a los conflictos surgidos en años secos (IICA, 2010). Una nueva institucionalidad se definió a partir del 1 de marzo de 2005 donde se inició el proceso de inclusión del desarrollo rural en las políticas agropecuarias definiéndose a los Productores Familiares, asalariados y población rural como la población objetivo prioritaria para la elaboración y ejecución de las políticas diferenciadas. Para alcanzarlas en el MGAP se creó la Dirección General de Desarrollo Rural (DGDR); la Unidad de Descentralización y Coordinación de Políticas; y las Mesas de Desarrollo Rural. El MGAP busca apoyar el crecimiento general balanceado, el desarrollo sostenible del sector agropecuario en base a una estrategia integral e inclusiva, desarrollando capacidades
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sistémicas e institucionales en sus unidades y promoviendo la creación y/o fortalecimiento de asociaciones entre organismos, comunidades locales y el sector privado, incorporando medidas de mitigación y adaptación del cambio climático de acuerdo al recientemente creado Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático. 2.3.2.2 Necesidad de fortalecer el MGAP en la promoción y regulación del desarrollo del riego (individual y asociativo) Uruguay, por razones históricas y su ubicación geográfica, no ha tenido la necesidad de desarrollar sus instituciones responsables del fomento del riego como ha sucedido en la mayoría de los países áridos. Por esta razón, el impulso al riego que ahora tiene sentido en función del crecimiento de la economía rural apoyado por la amplia disponibilidad de agua y suelos de alta y mediana productividad, va a requerir fortalecer las capacidades institucionales y de la sociedad en su conjunto para ser exitoso en este empeño. El país cuenta con una experiencia exitosa en materia de manejo de suelos y personal con experiencia en el manejo de recursos naturales que son la base del auspicio por parte del estado de una política de riego fortaleciendo en principio las instituciones existentes en el MGAP como es el caso de la RENARE. Hoy en día, la RENARE tiene un equipo extremadamente reducido de profesionales que se dedican exclusivamente a los procedimientos administrativos vinculados a proyectos de riego (en gran mayoría individuales), principalmente si se compara con el equipo que se dedica a la parte de los Planes de Uso y Manejo del Suelo. El MGAP, fortalecido en su capacidad de fomento del riego, necesitará tener su propia herramienta de financiamiento de estudios de manera de poder alimentar la cartera de proyectos de riego. Hoy en día, el MGAP depende de fondos del FONADEP para financiar estudios de proyectos de riego. Estos fondos son limitados y compartidos con otros sectores. Las funciones institucionales más relevantes de esta institucionalidad fortalecida deberán incluir: (i) la creación de las condiciones para la inversión privada dentro de un cuadro de intervención de uso sostenible de los recursos naturales; (ii) la planeación del desarrollo del riego a nivel del territorio usando unidades administrativas, hidrológicas e hidráulicas (cuencas hidrográficas y acuíferos subterráneos) y fomento de proyectos adaptados a la diversidad de actores (proyectos individuales y multiprediales, proyectos de riego permanente y riego suplementario, proyectos que incluyan la ejecución de sistemas de almacenamiento, derivación de corrientes, bombeos y pozos profundos); (ii) la preparación y el análisis de la cartera de proyectos a través de la financiación (o el apoyo para los proyectos privados), la preparación y ejecución de licitaciones nacionales e internacionales para obras y el equipamiento de los sistemas de gran tamaño e incluyendo inversiones públicas; (iii) La supervisión de las obras y la implantación de las medidas de mitigación ambiental y social que conllevan a diferentes niveles de magnitud de estos proyectos; (iv) La operación, conservación y mantenimiento de las obras en caso de gestión pública o el apoyo a las Sociedades Agrarias de Riego en el quehacer continuo de estas iniciativas, (v) el monitoreo del desarrollo de la agricultura regada a nivel nacional, (vi) el acompañamiento de la implementación de la política y estrategia de
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apoyo al riego, (vii) las relaciones institucionales con las entidades responsables de la administración del agua y de otros sectores económicos con fuerte vínculo con riego (agua potable, energía, etc.). La experiencia internacional de proyectos de riego, indica la conveniencia de llevar a cabo intervenciones a nivel predial y el acompañamiento de acciones de asistencia técnica en riego y vinculación con los trabajos de investigación aplicada en riego, lo cual tiene un gran impacto en los resultados productivos y financiero de los emprendimientos. Finalmente la evaluación y el monitoreo de los resultados, incluyendo los aspectos ambientales, de niveles freáticos, drenaje y calidad del agua; así como los resultados de la estrategia para mantener una permanente vigilancia de los impactos y tomar las medidas correctivas pertinentes. 2.3.2.3 Necesidad de fortalecer la administración del agua en el MVOTMA y de coordinar acciones con el MGAP La DINAGUA del MVOTMA tiene la misión de mejorar la calidad de vida de los habitantes y asegurar el uso sostenible de los recursos hídricos del país, mediante la formulación de políticas nacionales de aguas y saneamiento, contemplando la participación de los diversos actores involucrados y la coordinación con las restantes políticas públicas. Aunque fue establecida en 2007, recién en 2010 inició formalmente su operación. Cuenta con un total de aproximadamente 80 funcionarios multidisciplinarios para gestionar las aguas en todo el territorio nacional. La DINAGUA cuenta con tres divisiones operativas y 10 oficinas regionales, las principales funciones son: División Gestión de los Recursos Hídricos (supervisar, vigilar y regular las actividades y obras relativas al estudio y captación de las aguas, independientemente de su uso y finalidad. Tiene a su cargo el inventario de los recursos hídricos del país, y debe mantener actualizado el Registro Público de Aguas. División Planificación de Aguas Urbanas que se encarga de las políticas de aguas en centros poblados, que incluye la gestión del saneamiento, el agua potable, los riesgos de origen hídrico y el escurrimiento de las aguas en la ciudad. Tiene como objetivo principal viabilizar los planes que permitan el acceso universal al agua potable en cantidad y calidad. Propone directrices nacionales de drenaje urbano y mecanismos de apoyo a los gobiernos locales para la elaboración de planes de drenaje urbano. Mantiene una coordinación estrecha con la OSE que es la empresa pública responsable del saneamiento a nivel nacional en cuanto a la utilización y descarga de las aguas para uso urbano en Uruguay. División Planificación de los Recursos Hídricos que debe formular políticas en materia de recursos hídricos sobre la base de una gestión descentralizada, participativa y sostenible, reconociendo a la cuenca hidrográfica como unidad básica de planificación.
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Debido a las carencias actuales de recursos humanos y financieros, la DINAGUA concentra los esfuerzos esencialmente para cumplir las funciones de la División de Gestión de Recursos Hídricos. Se reconoce la necesidad de fortalecer las disciplinas de hidrología, hidrogeología, jurídica y ambiental para complementar los equipos. DINAGUA está en proceso de elaboración de un estudio del Plan Nacional de Recursos Hídricos de Uruguay (PLANAGUA) para formular las principales acciones a realizar en la materia, hacer una mejor cuantificación de la disponibilidad de agua. El estudio se realiza a contrato y está previsto a entregarse en Septiembre 2014. Incluye el análisis más detallado de la Cuenca del Rio Santa Lucia que incluyen el uso de instrumentos modernos de simulación hidrológica y de calidad del agua (Aquatool). La Ley 18.610 (“Política Nacional de Aguas”) dispuso la creación de dos instancias que apoyan a DINAGUA en la gestión del agua. Estos son el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio y los Consejos Regionales de Recursos Hídricos. Además, dispuso que estos últimos incentiven la creación de Comisiones de Cuenca con el fin de que asesoren a estos consejos. El avance en el establecimiento de las Comisiones ha sido considerado en la DINAGUA en función de la solicitud y demanda de los usuarios en función de las demandas y conflictos que se han ido presentando. Para el cumplimiento de sus funciones la DINAGUA dispone de la información histórica sobre precipitación, escurrimientos y calidad del agua que requiere ampliarse y complementarse para cumplir adecuadamente con su función de gestión de los recursos hídricos. Aplica criterios generales para la aprobación de las solicitudes de aprovechamiento del agua que le gestionan los usuarios y se basa en los dictámenes que elabora el MGAP. Se reconoce que los criterios son restrictivos y no se reconocen especificidades de procedimientos de solicitud de autorización dependiendo de la tipología y tamaño de los aprovechamientos solicitados. Es reconocido a nivel internacional la importancia de contar con información actualizada sobre los aprovechamientos de agua, control y vigilancia de su uso en los distintos sectores. Se reconoce que en general se cuenta con información sobre los grandes aprovechamientos pero se desconoce los usos que los usuarios pequeños realizan del recurso. En este sentido la incorporación en los planes de uso del suelo de los aprovechamientos que disponen de riego o abrevaderos para el ganado como una oportunidad para actualizar el inventario (Registro Público del Agua). Una prueba piloto realizada en 5 departamentos arrojó un resultado positivo con 80% de los aprovechamientos declarados en forma voluntaria aunque con información parcial que requiere complementarse para estar en condiciones de mejorar la calidad de la información contenida en el Registro Público del Agua. El establecimiento de una ventanilla única que está en discusión entre RENARE y DINAGUA será una herramienta útil para estos propósitos como también la incorporación reciente de la obligación de declaración en la ley de rendición del presupuesto.
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DINAGUA heredó de la extinta Dirección de Hidrología, la información y herramientas de análisis para el cálculo de los balances hídricos que requiere modernizarse para utilizar herramientas más precisas de análisis hidrológico. La información sobre calidad del agua es escasa y se considera de la responsabilidad de la DINAMA y es notable la carencia de información sobre uso actual y disponibilidad de aguas subterráneas. Está en proceso de implantación de herramientas más modernas de gestión del agua, aunque con la dificultad de capacitar personal que no cuenta con la formación profesional para su manejo adecuado. Si bien el Código de Aguas considera un canon por el uso del agua, este no se aplica por lo que los recursos disponibles para la gestión del agua tienen que provenir de los presupuestos nacionales que le destina el MVOTMA, siendo estos limitados para la función estratégica que cumple esta dependencia. Se reconoce que en el futuro, al ampliarse la demanda por el uso del agua, los conflictos tenderán a multiplicarse. Ya se reconocen los problemas que existen en el acuífero de Raigón y en el arroyo de San Antonio. Estos conflictos son indicativos de la problemática que podría enfrentarse a futuro y este es un buen momento para reforzar la estructura, las herramientas y los recursos humanos y materiales disponibles en DINAGUA. La experiencia internacional es muy clara sobre la importancia de contar con instituciones sólidas y con recursos para gestionar adecuadamente el agua como recurso público de gran importancia para el desarrollo sostenible. En síntesis, para avanzar adecuadamente en la política de riego en Uruguay es fundamental contar con un servicio expedito de análisis, registro y control de usos del agua que otorgue las garantías a la inversión de los particulares en obras de riego. Las concesiones para el uso del agua de riego por su propia naturaleza deberán considerar períodos de tiempo largo y una garantía al suministro con una probabilidad superior al 80% en el suministro de agua de acuerdo con la demanda de los cultivos. Estos criterios se deben fijar por cuenca o subcuenca hidrológica y tomarse como base para el otorgamiento de las concesiones. Por otra parte, los retornos de agua de riego que en muchos casos de disponibilidad limitada constituyen derechos de otros usuarios, ya sea de riego o no, son fundamentales en el cálculo de las disponibilidades de agua en cuencas bajo situaciones de competencia y deben regularse. Los aspectos de calidad del agua van directamente relacionados con la disponibilidad del recurso y tienen la misma prioridad. El diseño de las redes de medición y monitoreo se deben considerar en forma conjunta y compartir la información y los sistemas de difusión para hacerlos más operativos y económicos. De la misma forma, la red de monitoreo e información de las aguas subterráneas, tanto en cantidad como el calidad es indispensable para controlar el aprovechamiento sostenible de este recurso de gran valor estratégico.
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2.3.3 La necesidad de mitigar los impactos vinculados al desarrollo del riego 2.3.3.1
Gestión de los recursos naturales y riesgo ambiental
2.3.3.1.1
El marco legal ambiental
El marco legal ambiental de Uruguay es moderno y cubre los aspectos ambientales que se discuten en torno al uso de agua para la producción. Entre las leyes más relevantes se destaca la 17.283, Ley General de Medio Ambiente, que declara de interés general (de conformidad con lo establecido en el artículo 47 de la Constitución de la República), la protección del Medio Ambiente. Uruguay ha ratificado acuerdos internacionales que protegen el ambiente, entre ellos ha aprobado la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático por la ley 16.517 de 22 de julio de 1994 y el Protocolo de Kyoto de 1997 por la ley 17.279 del 23 de noviembre del 2000. El país también ha ratificado el Tratado sobre la Diversidad Biológica (TBD) el 11 de mayo de 1993. La Dirección Nacional de Medio Ambiente, DINAMA, preparo la Estrategia Nacional para la Biodiversidad durante 1998 y 1999, con asistencia financiera del GEF. Esta estrategia nacional fue publicada y oficialmente presentada al TDB por el MVOTMA el 29 de diciembre de 1999. Estas dos ratificaciones concernientes a cambio climático y biodiversidad se suman a la ratificación de la Convención para la lucha contra la desertificación, siendo el Uruguay uno de los países que ratificó las 3 convenciones de la cumbre de Río 92. Como fuera mencionado anteriormente, en el año 2009, el Gobierno de Uruguay creó el Sistema Nacional de Respuesta al Cambio Climático y la Vulnerabilidad (decreto 238/009). La ley de 16.466 (Evaluación de Impacto Ambiental) de 19 de enero de 1994 declara de interés general y nacional la protección del medio ambiente contra cualquier tipo de depredación, destrucción o contaminación, así como la prevención del impacto ambiental negativo o nocivo y, en su caso, la recomposición del medio ambiente dañado por actividades humanas. En el artículo 6, lista las actividades sometidas a la realización previa de estudio de impacto ambiental, en la cual constan “las obras para explotación o regulación de recursos hídricos”. En el año 2005, el Decreto 435/994 (que regulaba esta Ley) fue sustituido por el Decreto 349/005, de 21 de septiembre de 2005, que actualmente regula las autorizaciones ambientales y que fuera elaborado en base a un proceso de revisión y participación realizado a través de la Comisión Técnica Asesora de la Protección del Medio Ambiente (COTAMA), de manera multidisciplinaria e interinstitucional. El Decreto 349/005 denominado Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental y Autorizaciones Ambientales (REIA/AA), mantuvo y mejoró lo relativo a la Autorización Ambiental Previa (AAP) e incorporó otros tres instrumentos de gestión ambiental, a saber: la Viabilidad Ambiental de Localización (VAL), la Autorización Ambiental de
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Operación (AAO) y la Autorización Ambiental Especial (AAE), que vinieron a complementar la AAP.
2.3.3.1.2
Los procedimientos actuales para la Autorización del proyecto de riego
Dependiendo de la dimensión de la obra y de su impacto, las etapas de autorización pueden desarrollarse en dos o tres instituciones diferentes; En la DINAMA/MVOTMA para la Autorización Ambiental Previa, En la DINAGUA/MVOTMA y la RENARE/MGAP para la Autorización Administrativa. Autorización Ambiental Previa (DINAMA/MVOTMA) La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) es un instrumento preventivo de gestión ambiental, ampliamente conocido y presente en la mayor parte de las legislaciones ambientales a nivel internacional. En Uruguay se aplica desde el año 1994. La EIA es un procedimiento técnico y participativo, para la identificación y valoración ‐en forma anticipada‐ de las consecuencias ambientales de un proyecto aún no ejecutado, con la finalidad de eliminar, mitigar o compensar sus impactos ambientales negativos. También permite habilitar o fundamentar la adopción de una decisión de la autoridad ambiental, tomando en cuenta la admisibilidad de los impactos residuales de la construcción, operación y cierre de dicho proyecto. La EIA es un instrumento de gestión ambiental comprensivo de todos los aspectos ambientales de las iniciativas económicas y sociales más relevantes, que quedan sujetas a un conjunto de autorizaciones, la más importante de ellas es conocida como Autorización Ambiental Previa (AAP). El Decreto 349/005 establece, en su artículo 2, las 34 actividades que requieren de una Autorización Ambiental Previa. Entre ellas, las más vinculadas con el presente documento de estrategia de riego son: construcción de represas con una capacidad de embalse de más de 2 millones de metros cúbicos o cuyo espejo de agua supere las 100 ha; construcción de canales, acueductos, sifones o estaciones de bombeo que se utilicen para riego, cuando conduzcan más de 2 metros cúbicos por segundo; instalación de tomas de agua, con capacidad para extraer más de 500 litros por segundo respecto a los cursos de agua superficiales y más de 50 litros por segundo para las tomas de agua subterránea. El Decreto describe los procedimientos para la AAP: 1. Comunicación del proyecto a la DINAMA con la debida información y la identificación de los técnicos responsables del proyecto. 2. Clasificación del Proyecto en categoría A (impactos ambientales negativos no significativos), en categoría B (impactos ambientales significativos moderados cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante medidas) o en categoría C (impactos negativos significativos). La categoría B requerirá de un estudio de impacto ambiental sectorial y la categoría C un estudio ambiental completo.
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3. Solicitud de la AAP incluyendo los documentos del proyecto y el Estudio de Impacto Ambiental. 4. Puesta de manifiesto del Informe Ambiental Resumen en las oficinas del MVOTMA para consulta y apreciaciones. 5. Audiencia Pública para todos los proyectos de categoría C. 6. Resolución del MVOTMA en un plazo de 120 días después de la solicitud. Autorización Administrativa En cuanto al riego, las obras que están sujetas a autorización administrativa son todas las construcciones de obras hidráulicas destinadas al aprovechamiento del agua para riego agrario (Art. 1º del Decreto del Poder Ejecutivo nº 404/001, de 11 de octubre de 2001). Dicho Decreto es reglamentario de las disposiciones establecidas en la Ley de Riego, Ley nº 16.858 del 3 de septiembre de 1997). La obra hidráulica (toma, pozo o embalse) y el derecho de uso sobre las aguas a utilizar resultan de competencia del MVOTMA y DINAGUA. El decreto 123 de 7 de mayo de 1999 establece la clasificación de las obras de almacenamiento en función de los parámetros A (área de la cuenca de aporte), H (altura de la obra) y V (volumen máximo embalsable) así como también las multas en caso de captación o uso de agua sin permiso, concesión o autorización. Tabla 17: Clasificación de los embalses
El decreto menciona el papel de la Comisión Honoraria Asesora de Riego para emitir recomendaciones sobre procedimientos de coordinación para evaluación conjunta de solicitudes de autorización. La Comisión no ha sido establecida así que este papel de visión global no se está desempeñado actualmente. Las Juntas de Regantes tampoco
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parecen tener las herramientas y las capacidades para desempeñar este papel de evaluación conjunta de impactos sobre recursos hídricos. El Decreto describe los procedimientos para la Autorización Administrativa: 1. Solicitud de autorización acompañada de un Proyecto de Riego, compuesto de cuatro componentes: a) Obra hidráulica – toma, pozo o embalse según los casos, b) Plan de Uso de Suelos y Aguas, c) Disponibilidad jurídica de los predios, d) Contratos de suministro de agua a terceros, e) Componente ambiental del proyecto. 2. Clasificación de las solicitudes según su naturaleza: a) nueva, b) renovación, c) modificación o d) cesión. 3. Presentación en 2 o 3 carpetas: para DINAGUA, para RENARE y DINAMA en el caso de la AAP. 4. Análisis por parte de los Ministerios, de la Junta de Regantes y de la Comisión Asesora de Riego (inexistente). 5. Realización de Audiencia cuando corresponda.
2.3.3.1.3
Análisis de las posibilidades de mejoría de los procedimientos
A la diferencia de la AAP, la Autorización Administrativa no considera diferentes categorías y procedimientos en función del tamaño (área a regar u obras de almacenamiento) y de los impactos esperados del proyecto. Un proyecto de 1 ha tendrá la misma complejidad de elaboración de las carpetas y el mismo nivel de análisis que un proyecto de varias centenas de hectáreas. Este comentario se aplica también a los diferentes tamaños de obras de almacenamiento que tienen los mismos procedimientos administrativos. Una de las posibilidades de mejoría sería diferenciar los procedimientos de la autorización administrativa en función de las características de los proyectos (volumen de la extracción y proporción del uso con relación a la disponibilidad del recursos) como se hace en diferentes países9. Una acción crucial tratará del análisis crítico de los criterios usados actualmente para la asignación de los permisos de agua para toma directa, extracción de agua subterránea y construcción de embalse. Esta discusión está detallada en la sección 3.2. Otras acciones indispensables para mejorar la eficiencia del servicio público de autorización administrativa y la calidad de la información colectada serán: (i) implementar una ventanilla única digital entre RENARE y DINAGUA, (ii) fusionar los registros de estas dos entidades y (iii) a mediano plazo integrar todas las herramientas (Sistema de Información de Gestión de los RH de DINAGUA, plataforma de gestión de los
9 En Francia, por ejemplo, se definió 2 niveles en zonas sin restricción: la declaración y la autorización con procedimientos administrativos diferentes. Una declaración está hecha para extracciones: (i) entre 10.000 y 200.000 m3/año en el caso de aguas subterráneas o (ii) entre 400 y 1.000m3/hora o 2 a 5% del caudal del río para extracciones superficiales.
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Planes de Uso y Manejo de Suelo de la RENARE) con el Sistema Nacional de Informaciones Agropecuarios del MGAP.
2.3.3.1.4 Discusión sobre los principales riesgos ambientales potenciales asociados al desarrollo del riego El riego permanente en Uruguay se ha venido utilizando más ampliamente en la producción del arroz, y en la producción hortícola y frutícola. Actualmente, se está desarrollando el riego suplementario en cultivos extensivos y pasturas, como respuesta adaptativa a la variabilidad climática y a la ocurrencia de sequías, lo que genera un indudable beneficio al incrementar la productividad de cultivos y pasturas a la vez que reduce su variabilidad. Sin embargo, tanto en su situación actual como proyectada, el riego genera riesgos ambientales. La información existente sobre impactos detectados no ha sido suficientemente documentada y sistematizada, y gran parte de los riesgos ambientales y los impactos se derivan de la información existente y de entrevistas con referentes10. La debida atención al funcionamiento de las cuencas hidrográficas y la biodiversidad, conjuntamente con el mejoramiento del ordenamiento territorial y la protección de los servicios ecosistémicos, constituyen uno de los siete pilares en los que se apoya la política de adaptación al cambio climático para el sector agropecuario definida por el MGAP. El Marco del Plan Maestro de Riego de INIA tiene como uno de sus proyectos a nivel nacional, el de “sistema de producción agropecuaria bajo riego”, donde una de las actividades que busca atenderse es el impacto del riego en los distintos sistemas de producción. El impacto se estudiará desde el punto de vista de calidad de suelo y calidad de agua. El proyecto ya fue presentando y se encuentra en la fase de evaluación técnica por parte de las autoridades. En este sentido, se debe pensar en un sistema de riego enmarcado en una agricultura sostenible ambientalmente que tenga en cuenta los impactos tanto positivos como negativos, y los co‐impactos derivados. Los co‐impactos (o con‐beneficios11) son aquéllos derivados de los beneficios y que se derivan de los impactos directos (salud, educación, ambiente). Así también es importante tener en cuenta que los potenciales costos indirectos asociados a impactos ambientales negativos pueden ser sustanciales si no se realiza un desarrollo ordenado del riego en el país, como los impactos que se han generado en los distritos de riego en Rocha y Laguna Merín vinculados fundamentalmente al arroz.
10 Por orden alfabético de apellidos: Daniel Collazo, Gervasio Finozzi, Carolina Lizzaralde, Nicolás Marchand, Alicia Martins, Jorge Marzaroli, Julio Rodríguez, Guadalupe Tiscornia, entre otros. 11 Potential for co‐benefits including ecosystem‐based adaptation and mitigation.
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La cuenca de la Laguna Merín tiene características sumamente complejas: el agua se usa tanto para riego (lo cual condiciona el desarrollo del cultivo del arroz) , como para cumplir con la función cíclica natural en el mantenimiento vital del ecosistema de humedales. La acumulación de fertilizantes y el uso de herbicidas incorporan modificaciones a estos cuerpos de agua, con incidencia en las cadenas tróficas del ecosistema y en la calidad del agua para otros usos. Esta situación se suma a otras tres cuencas (Rio Santa Lucía, del Sauce y Arroyo Pando) que ya en 1992 se habían calificado como críticas12. De la cuenca del Río Santa Lucía se extrae el agua que abastece al 60% de la población del país; de la cuenca de la Laguna del Sauce se abastecen las ciudades de Maldonado, Punta del Este y varios balnearios de Maldonado. En ambos casos existe eutrofización con desarrollo descontrolado de algas, en ciertos períodos del año. En la cuenca del Arroyo Pando ocurren conflictos por la escasez del recurso para destinos diferentes e incompatibles. Es una cuenca caracterizada por la intensidad de uso de la tierra (producción hortifrutícola) y alta densidad de población. Para lograr identificar y destacar algunos de los principales impactos a considerar en caso de Uruguay, considerar cuanto sigue: Riesgo de sobre‐explotación y de efecto acumulativo de almacenaje de recursos hídricos superficiales Un fuerte inconveniente de la multiplicación de los embalses prediales individuales son sus efectos acumulativos en relación con el balance hidrológico en la cuenca. Debido al área inundada en relación con la altura del embalse, muchas de estas obras terminan evaporando más agua que la que efectivamente proveen. Al multiplicarse estos sistemas en una cuenca se afectan en forma importante el balance hidrológico y también se incrementan los efectos de la salinidad y la eutrofización de los cuerpos de agua con especies no deseables. Uruguay no tiene actualmente desarrollados los modelos físicos de asignación de recursos hídricos por cuenca hidrográfica que permitan determinar el uso actual acumulativo del recurso y de las obras existentes de almacenaje. El conocimiento del uso real del agua (versus los derechos teóricos) no es tampoco suficientemente preciso. Riesgo de sobre‐explotación de recursos hídricos subterráneos Si bien el agua superficial es la que en el Uruguay concentra la mayor parte de los diversos usos, el país cuenta con recursos hídricos subterráneos que abastecen a algunos asentamientos urbanos pequeños y dan soporte a sistemas de riego de pequeña y mediana escala. Las reservas de agua subterránea más importantes de Uruguay en términos de capacidad son los acuíferos Mercedes y Raigón. El acuífero Guaraní (http://es.wikipedia.org/wiki/Acu%C3%ADfero_Guaran%C3%AD) es una de las mayores 12 Uruguay Estudio Ambiental Nacional. 1992. OPP/OEA/BID: Washington, 343 pp.
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reservas de agua subterránea del mundo: cubre 1,2 millones de km2 a lo largo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. La región está implementando un proyecto de protección medioambiental y manejo sostenible junto con la OEA y el Banco Mundial. Los acuíferos menores (Salto‐Arapey, Costeros, Chuy, aluvial del Cebollatí), son también económicamente aprovechables. El 35% del territorio uruguayo presenta acuíferos sedimentarios. El incremento de demanda podría aumentar la presión sobre los sistemas como el acuífero de Raigón y las zonas del sur que necesitan sistemas integrados de manejo y gestión del agua subterránea. La Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE) del Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) brinda estimaciones sobre la extracción de agua subterránea de los principales acuíferos del país (Informe Junio 200913). La información proviene de fuentes propias, de datos aportados por empresas perforadoras y por datos generados por el Proyecto PRENADER (Banco Mundial). Este informe brinda información sobre los acuíferos más exigidos y su relación con el uso del suelo, para un total de 16 acuíferos o sistemas de acuíferos. Entre ellos el acuífero Raigón (San José), el Sistema Salto‐Arapey (Salto) y los Sedimentos Cretácicos del Sur, representan el 43% de la extracción total del país. Estos tres acuíferos deberían ser prioritarios para su monitoreo y regulación debida a la intensiva explotación que se realiza concluye dicho informe. Las actividades agropecuarias en general tienen una extracción del 18,7% que lo aportan siete acuíferos; la producción lechera tiene una incidencia del 14,4% y se extraen de los acuíferos de los basamentos cristalinos del oeste. Riesgos vinculados a la calidad del agua El deterioro de la calidad del agua asociado al uso de plaguicidas es uno de los mayores problemas de contaminación ambiental, debido a la deriva de pulverizaciones, lixiviación y percolación hacia napas freáticas, lavado de equipos y elementos de aplicación en fuentes de agua, eliminación de desechos de plaguicidas y envases, rotura de envases y accidentes con vuelco de productos hacia fuentes de agua (Ver RAP‐AL para Boroukhovitch 199214). El uso más generalizado de agroquímicos en la producción agrícola genera efectos negativos en la calidad del agua. En particular, se ha documentado el caso del cultivo de arroz. Los fertilizantes son aplicados en más del 90% de la superficie cultivada; el segundo lugar es ocupado por los herbicidas (60–70% del área), y el tercer lugar son los funguicidas, que se aplican eventualmente en 25–30% del área (RAP‐AL, op. cit.).
13 MIEMDINAMIGE. 2009. Estimación de la extracción de agua subterránea. Principales acuíferos del Uruguay. Dirección Nacional de Minería y Geología. Hidrogeología, Ministerio de Industria, Energía y Minería, Montevideo. 5 pp. 14 RAP‐AL Uruguay. 2010. Contaminación y eutrofización el agua. Impactos del modelo de agricultura industrial. RAP‐AL Uruguay, Montevideo.
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Pareja explica el riesgo ambiental de los agroquímicos y el agua en la producción de arroz15. El agua subterránea puede ser contaminada por la lixiviación de los agroquímicos a través de suelos muy agrietados y erosionados. Por otro lado, las aguas superficiales son particularmente propensas a la contaminación por malas prácticas agrícolas, tales como la disposición inadecuada de exceso de productos químicos, el vertido del agua del lavado del equipo de aplicación y derrames accidentales. Existen suficientes informes que hacen referencia a la presencia de pesticidas, ya sea en aguas superficiales como subterráneas16, y a nivel internacional las zonas agrícolas, principalmente el arroz, el mayor contaminante por pesticidas al medio ambiente. Esto se le atribuye a las relativamente grandes cantidades de plaguicidas aplicados en el cultivo y a la práctica común de drenar el agua del arroz en los canales de riego que eventualmente fluyen al sistema de agua dulce. Los herbicidas aplicados se dispersan muy fácilmente, ya sea por el drenando o por escurrimiento, terminando en los canales de riego o pequeños ríos y arroyos que finalmente vierten a cursos de agua de mayor tamaño. Además es importante destacar que la práctica de inundación de los suelos usados para el cultivo de arroz ha resultado en cambios significativos en las características físico‐químicas y biológicas del suelo, que a su vez ejercen una influencia importante en la persistencia de los plaguicidas aplicados en el campo de arroz (citado en Pareja, 2012). La eutrofización es uno de los impactos que se expresa como efectos biogeofísicos y biológicos en un ecosistema acuático, derivados de un incremento en el suministro y disponibilidad de nutrientes, principalmente Nitrógeno y Fósforo, aunque también en ocasiones otros minerales como Sílice, Potasio, Calcio, Hierro o Manganeso. La Facultad de Ciencias de la Universidad de la República, han venido estudiando desde hace varios años la calidad del agua, así como el fenómeno de eutrofización en diferentes cuerpos de agua de Uruguay, con varios trabajos de investigación y en forma conjunta con DINAMA, para hacer una evaluación ecológica de los cursos de agua más importantes, en primera instancia la cuenca del río Santa Lucía y en forma simultánea en Laguna Rocha, Embalse de Salto Grande, Laguna del Sauce. Los potenciales riesgos vinculados a la calidad del agua pueden tener además consecuencias sobre otros usos del agua diferentes al riego, en particular el uso para consumo humano. En algunos casos la ubicación del proyecto puede afectar asentamientos humanos o sus medios de vida, reducir el potencial de los cursos de agua de dilución de aguas servidas, pudiendo aumentar la incidencia de enfermedades relacionadas con el agua. Por último, el diseño y ubicación del proyecto también son herramientas útiles para resguardar áreas de importancia histórica o cultural que puedan ser afectadas. En la sección 4.3 se proponen acciones preventivas, de reducción y mitigación así como buenas prácticas dirigidas a mitigar y evitar este tipo de impactos como pueden ser el diseño y manejo de infraestructura para evitar aguas estancadas o lentas, ubicación del proyecto en áreas menos vulnerables, limitaciones y regulación a la 15 Pareja, L. 2012. Estudio de residuos de pesticidas en cultivos de arroz en Uruguay por métodos analíticos modernos y evaluación de procesos fotoquímicos para la remediación de aguas de campo. Tesis Doctoral, Facultad de Químicas, Universidad de la República, Montevideo, 344 pp. 16 Rice, P.J.; Arthur, E.L.; & A.C. Barefoot. Advances in Pesticide Environmental Fate and Exposure Assessments. Journal of Agricultral and Food Chemistry 2007 (55): 5367‐5376.
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toma de agua, distribución equitativa del uso del agua, control de fuentes de desechos y fuentes de contaminación, tratamiento previo al uso, entre otros. Impactos en la biodiversidad y los humedales Uruguay se caracteriza por pastizales e importantes humedales o ecosistemas acuáticos, que albergan una importante diversidad biológica y brindan servicios y productos ambientales. Los humedales del Uruguay comprenden los de agua salada, como toda la costa atlántica (Maldonado y Rocha) y los de agua dulce, como los cuerpos que integran la red hidrográfica. Entre los principales ríos se destaca la cuenca del Río Negro el cual divide al país en dos y la cuenca de Río Uruguay, con sus afluentes (ríos Cuareim, Arapey, Queguay y Daymán). Componentes importantes de los humedales uruguayos son las grandes extensiones de bañados, esteros y lagunas de agua dulce entre los que se destacan la existencia de sitios RAMSAR17 y Reserva de Biosfera (en el marco del programa MAB de la UNESCO)18. Entre los humedales salobres, las lagunas costeras como las de Rocha y Garzón, tienen barras arenosas muy dinámicas y conforman ambientes con altos índices de diversidad biológica, en particular, de aves migratorias. Finalmente, la costa del Río de la Plata constituye un humedal de gran relevancia paisajística y socioeconómica, con grandes fluctuaciones de salinidad por la interacción marina y aportes dulce‐acuícolas de los ríos Uruguay y Paraná. Los humedales del Uruguay cumplen funciones ecológicas fundamentales, como amortiguadores de inundaciones y sequías, reservas de biodiversidad, y provisión de productos a diferentes grupos locales a través de la pesca, el turismo y la vida silvestre. Uruguay firmó la Convención Ramsar el 2 de febrero de 1981 y desde entonces ha sido un miembro destacado, con Bañados del Este y Franja Costera, y nuevas áreas propuestas: Laguna de Rocha, Villa Soriano y Humedales del Santa Lucía, compensatorias de las áreas a ser excluidas de los “Bañados del Este y Franja Costera” según DINAMA. Existen varios estudios que relevan los impactos19 sobre los humedales, entre ellos uso y liberación de biocidas (insecticidas, herbicidas o fungicidas) y fertilizantes, captura indiscriminada y no selectiva de especies ictícolas, extracción de agua para cultivos, obras de infraestructura que incluyen canalización y desecación, que producen cambios en el tapiz vegetal, pérdida irreversible de fauna y flora, avances de especies exóticas e invasoras, y quemas o incendios asociados a las prácticas de manejo de pasturas. Uno de los aspectos considerados como co‐beneficios tiene que ver con beneficios o impactos adicionales al buscado. Los campos de arroz inundados, pueden considerarse como humedales artificiales, y en muchos casos estos humedales han beneficiado a la 17 Se denomina sitio Ramsar a los humedales declarados de importancia internacional en el marco de la Convención sobre los Humedales (Ramsar, 1971). 18 Se denomina Reservas de Biósfera a "zonas de ecosistemas terrestres o costeros/ marinos, o una combinación de los mismos, reconocidas como tales en un plano internacional en el marco del Programa el Hombre y la Biosfera (MAB por su sigla en inglés) de la UNESCO" (UNESCO, 2014). Disponible en: http://www.unesco.org.uy/mab/es/areas‐de‐trabajo/ciencias‐ naturales/mab/programa‐mab/reservas‐de‐biosfera.html 19 Clara, M. y R. Maneyro. Humedales del Uruguay. Un ejemplo de los Humedales del Este, Montevideo.
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diversidad biológica. Estos campos se han transformado en hábitat de una variedad de especies que han adaptado su ciclo de vida al cultivo del arroz, incluyendo organismos que desempeñan la función de agentes de control biológico de vectores y plagas, conservando así el equilibrio del ecosistema que, en muchos casos, no requiere la aplicación de insecticidas20. No obstante, en Uruguay se han registrado impactos negativos relativos cultivo de arroz, tanto directos, como la conversión de ecosistemas naturales a agroecosistemas productivos, como indirectos derivados de las obras de riego, tomas de agua y caminería necesarios para llevar adelante la producción. Uno de los principales impactos del cultivo de arroz es la transformación y modificación de hábitats naturales en el proceso productivo (Evia, 1996). Se sustituyen comunidades vegetales dando que resulta en una reducción de hábitats naturales para la fauna nativa, y consecuentemente la pérdida de especies. En el caso de los bañados del este se conocen impactos negativos derivados de la conversión de praderas en tierras bajo cultivo arrocero sobre mamíferos de la zona, como el venado de campo (Gudynas, 1996). Impactos en el suelo
Los impactos en el suelo provienen de una mayor intensificación de la producción que puede afectar positivamente la producción de materia seca por hectárea contribuyendo con la generación de materia orgánica a incorporarse al suelo. Sin embargo, el mantenimiento del perfil del suelo con mayor acumulación de agua (por el riego) lo vuelve potencialmente más expuesto a la erosión ante la ocurrencia de precipitaciones inesperadas. Por tanto, las buenas prácticas de manejo agrícola realizadas paralelamente al uso del riego son vitales para controlar esta situación.21 Otros posibles impactos del riego en el suelo son los relacionados a la aptitud del agua que se utiliza para el riego. Lamothe et al.22, demostraron que la calidad del agua de riego puede afectar la dispersión de partículas y deteriorar el suelo, haciéndolo más vulnerable a la erosión. Impactos en el aire La intensificación de la producción agrícola asociada al mayor uso de fertilizantes nitrogenados tanto químicos como orgánicos puede potencialmente generar mayores emisiones, en términos absolutos, de gases de efecto invernadero (en particular óxido nitroso), aunque las emisiones por unidad de producto son menores. En agricultura bajo riego el uso de fertilizantes es generalmente mayor para no volverse un factor limitante dada la mayor disponibilidad de agua. Sin embargo, el efecto sobre las emisiones de gases es ambiguo ya que la certidumbre en la disponibilidad de agua lleva a aplicar cantidades de nutrientes más próximas al optimo requerido por la planta. Las (mejores) prácticas de manejo agrícola son también de fundamental importancia para minimizar las emisiones absolutas de gases; en particular el control del balance de nutrientes. 20 Halwart, M. 2008. Biodiversity, Nutrition and Livelihoods in Aquatic Rice‐Based Ecosystems. Biodiversity 2008 (9): 36‐40. 21 “Manual de Buenas Prácticas de Manejo en Cultivos en Secano”, RENARE‐MGAP, Montevideo, Uruguay. 2013.
22 García Lamothe, A.; A. Giménez & M. Schusslein. s/f. Efecto del uso de agua de pobre calidad para el riego en argisoles del SW de Uruguay. INIA,
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2.3.3.2
La problemática de la seguridad de represas
El Uruguay ha construido una gran cantidad de presas para acumular agua que se utiliza para el riego, generación hidroeléctrica, consumo humano, contención de colas mineras, entre otros usos. Sin embargo, la gran mayoría de represas en el Uruguay son para el riego del arroz, lo cual es consistente con el uso global de represas de acuerdo al registro mundial de presas23. De acuerdo a la DINAGUA, Uruguay tiene más de 1,300 embalses, con 186 "Grandes Represas" según los criterios del ICOLD (International Comission on Large Dams)24 como se ilustra en la figura siguiente. Ilustración 22: Inventario de las represas por volumen y altura en Uruguay. Fuente DINAGUA, 2012.
Entre las grandes represas, se encuentran Paso Severino, que constituye la principal fuente de agua para Montevideo y Canelones (57% de la población del país); dos represas para riego, India Muerta y Canelón Grande; 3 represas hidroeléctricas grandes, Bonete (140 MW), Baygorria (100 MW) y Palmar (330 MW); y una represa binacional (con Argentina) Salto Grande (1890 MW). La gran mayoría de las represas del país fueron construidas por el sector privado para el riego. Uruguay no tiene actualmente un marco regulatorio en seguridad de represas para su diseño, construcción, operación o mantenimiento. El sector público y privado maneja los riesgos según sus propios criterios. Tampoco existe una agencia que de acuerdo a una 23 ICOLD. World Registry of Dams 24 DINAGUA, 2012: La seguridad de presas en el Uruguay al 2012.
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legislación tenga competencia sobre este tema. La ruptura o falla de represas es un fenómeno que ha causado grandes pérdidas humanas y materiales en muchos países. Esta situación ha llevado a que los países estén buscando cómo fortalecer su gestión en la planificación, desarrollo, supervisión y operación de represas. La asistencia técnica que actualmente desarrolla el Banco Mundial junto al MVOTMA/DINAGUA ha permitido identificar una ausencia de una adecuada supervisión por parte del gobierno tanto sobre los impactos generados por las represas, como también sobre carencias en su operación y mantenimiento. El grupo de trabajo realizó un recorrido a 17 represas del Uruguay, que almacenan agua para al riego, energía hidroeléctrica, y consumo; y represas que contienen colas mineras y protegen contra inundaciones. Las obras hidráulicas seleccionadas, fueron tanto estatales como privadas. La altura de las represas varía entre 6 y50 metros y con embalses entre 0,3y 8,800 Hm3. Entre los principales retos observados durante las visitas a las represas de riego, se identificaron: Falta de mantenimiento de la mayoría de las obras visitadas, tanto en la estructura propia de la presa como de los elementos de descarga de caudales. Falta de planos y memorias de diseño en muchos casos, por lo que no se tiene claro como es la estructura interna de las presas. Desconocimiento por parte de los operadores de los aspectos técnicos que deben observarse para advertir un mal funcionamiento estructural (filtraciones excesivas, erosiones internas, cárcavas, etc.). Desconocimiento en muchos casos de las consecuencias que podría acarrear una falla de la presa. Falta de verificación de la suficiencia de los vertederos laterales a la luz de los nuevos datos de precipitaciones. En ningún caso se realizan inspecciones técnicas periódicas por parte de un profesional especialista en seguridad de presas. No se cuenta con registros de eventos ocurridos. Dos de estas presas han colapsado por erosión del talud aguas arriba y en algunos casos se han tenido incidentes de filtraciones importantes a lo largo del conducto de descarga (se mencionaron casos de falla por erosión interna). No se realizan mediciones de filtraciones ni se llevan registros fotográficos del estado de la presa luego de los eventos más comunes como erosiones en el talud aguas arriba debido al oleaje, o degradación del equipamiento mecánico de evacuación. En varios casos se observó que los umbrales de los vertederos son sobre elevados a exprofeso, con el fin de acumular más agua y aumentar en consecuencia la superficie irrigada, poniendo en riesgo de sobrepaso a la presa.
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2.3.4 Un desarrollo del riego predominante individual con limitados éxitos de proyectos colectivos de riego La participación del sector público se ha limitado a la construcción de algunos pequeños sistemas para proyectos de colonización, como en la Colonia España (Artigas) o en la Colonia Tomás Berreta (Río Negro), y algunas obras de riego (represas) de pequeño y mediano tamaño: Aguas Blancas (Lavalleja), Canelón Grande (Canelones), Arroyo Chingolo (Paysandú), e India Muerta (Rocha). En el documento del Banco Mundial (1993) sobre el Proyecto del PRENADER se indicaba que “algunos de estos sistemas se han arruinado debido a un pobre mantenimiento, mientras que otros nunca fueron utilizados por falta de infraestructura de transporte del agua”. A comienzos de los ochenta se construyó la represa de India Muerta sobre el arroyo del mismo nombre, que es hasta ahora la mayor obra multipredial de riego del país. El Estado financió las obras y expropió las tierras afectadas, entregando al sector privado la ejecución y explotación de la represa. Prevista para abastecer agua para 8.500 hectáreas de arroz, en los primeros años de funcionamiento regaba unas 3.000 hectáreas. Solo recientemente consiguió acercarse a su capacidad máxima de utilización con una gestión original del sistema de riego y de la presa bajo responsabilidad de dos molinos arroceros. Con el PRENADER se construyeron tres casos de sistemas colectivos que aún siguen en funcionamiento: La Cadena/Canelón Grande para horticultura, Las Brujas para fruticultura (ambos en Canelones), y La Escobilla (en Florida) para horticultura. Además se estudiaron varios proyectos de represas multiprediales pequeñas (25 a 70.000m3) en la zona frutícola de Canelones, que no cristalizaron por grandes resistencias de los productores a inundar tierras en forma compartida. Se puede concluir que las experiencias de obras de riego colectivas en Uruguay son relativamente escasas, salvo los casos de riego en arroz, y se va a requerir un gran esfuerzo individual para que se materialice y se superen los distintos frenos que enfrentan estos emprendimientos: legales, reticencia al usufructo compartido de la tierra a regar por los embalses, constructivos, organizativos y de operación y mantenimiento. La experiencia internacional indica que estos problemas se pueden resolver adecuadamente con la debida organización institucional, un programa de capacitación y un marco jurídico adecuado. Los beneficios regionales son significativos y el efecto multiplicador de las obras de riego justifica plenamente su implantación. En el caso específico de proyecto colectivo para riego suplementario, son escasas las experiencias a nivel internacional que puedan servir de ejemplo para el Uruguay. Además de la problemática clásica de gestión colectiva de infraestructura de riego y drenaje, el uso para riego suplementario incorpora el factor variabilidad anual e interanual de la demanda para el agua agregando mayor complejidad para su manejo. Esta variabilidad de
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demanda puede llegar a ser desfavorable para el equilibrio financiero del proyecto (recuperación de la inversión inicial y operación y mantenimiento del sistema).
2.3.5 La necesidad de reconocer y promover adecuadamente la diversidad de los regantes y de los proyectos de riego La sección 1.1.3 describió la diversidad de la tipología actual de los productores agropecuarios a nivel nacional. Esta diversidad existe de manera similar para los regantes aún cuando no se dispone de un censo particular en la materia. La tipología de regantes y de proyectos de riego tiene diferentes variables que deben ser consideradas para definir la acción pública requerida. El abanico de la diversidad de productores regantes es el mismo que el descrito en la sección 1.1.3: desde el productor familiar hacia la empresa en red o gerenciadora agrícola. Pero otros factores necesitan ser considerados para definir el proyecto de riego, entre otros, los siguientes: Si se trata de un proyecto de riego individual o colectivo, Si se trata de un proyecto para riego permanente o suplementario, Si involucra infraestructuras hidráulicas de uso múltiple (usos urbanos o industriales, riego, generación hidroeléctrica, control de crecidas), Si se trata de un proyecto nuevo o de una modernización y/o rehabilitación. La sección 4.5 del documento describirá un plan de acción de fomento al riego adaptado a la diversidad de los tipos de proyectos de riego.
2.3.6 Un financiamiento del riego complejo a optimizar en función de los objetivos de fomento y a divulgar más extensamente El acceso a financiamiento para la inversión privada en riego en Uruguay es complejo y, a veces, mal difundido. Este financiamiento varía principalmente según el perfil (fiscal) del beneficiario potencial y la naturaleza del proyecto (principalmente el hecho de ser individual o asociativo, de pequeño o gran porte). En Uruguay, existen mecanismos de deducciones fiscales bien conocidos para los que pagan el IRAE (Impuestos de la Renta a las Actividades Económicas) a través de la Ley de Inversión (Ley Nº 16.906, de 7 de enero de 1998) y de la acción de la Comisión de Aplicación de la Ley de Inversiones (COMAP). Estos mecanismos benefician a proyectos individuales y principalmente a los agricultores más capitalizados y que pagan el IRAE. Un mecanismo menos difundido es el previsto por la ley 18.747 y decreto reglamentario 294‐2011 que otorga beneficios fiscales a productores que tributan IMEBA (Impuesto a la Enajenación de Bienes Agropecuarios). La mayoría de los productores agropecuarios podrían beneficiar de devolución de IVA y 10% de la inversión para inversiones en obra e infraestructura de riego.
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Para los proyectos de pequeño porte para la agricultura familiar (individual o asociativo), existen los subsidios de inversión del Proyecto DACC. Es necesario crear y/o adaptar los mecanismos existentes de incentivos para promover los proyectos asociativos (multiprediales) de riego de mediano y gran porte que constituyen una categoría de proyectos que no disponen de incentivos propios. Estos tipos de proyecto son definidos como los Tipos 3 y 4 en la sección 4.5). En el caso de los proyectos de gran porte incluyendo represa, la experiencia internacional indica que la construcción de las obras de cabeza (presa y canales principales) es generalmente de responsabilidad del Estado aunque, en algunos casos, el sector privado ha cofinanciado las inversiones en caso de Asociación Pública Privada (como en Perú, en Marruecos, en Chile, etc.). No existen actualmente en Uruguay mecanismos para la financiación o cofinanciación de grande proyectos de riego por parte del sector público. Este aspecto, como el del potencial uso del mecanismo de PPP para fomento de proyectos de gran porte y de la creación de líneas de crédito bancario, será tratado en la sección 4.6.
2.3.7 Una investigación en agricultura irrigada a fortalecer para las condiciones específicas del desarrollo del riego suplementario Investigadores de las Facultades de Agronomía e Ingeniería de la Universidad de la República (FAGRO y FING) y el Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA) junto a otros actores públicos y privados, establecieron el Grupo de Desarrollo del Riego (GDR). El GDR es un grupo de trabajo vinculado al desarrollo del riego que busca promocionar esta práctica en el país coordinando actividades investigación, capacitación, y extensión. Dicho grupo ha identificado como una de las principales limitantes para el desarrollo del riego en Uruguay la falta de investigación sistemática en la materia y adaptada a sus necesidades del país. La estrategia de riego planteada en esta iniciativa es de tipo suplementario como fue establecido en secciones anteriores. Esto la distingue de la mayoría de los países donde el riego se ha desarrollado extensivamente y por tanto determina que muchas tecnologías usualmente aplicadas y conocimiento generado y validado no sean directamente aplicables a la situación que el país está encarando. De este modo, se hace necesario contar con un programa de investigación a nivel nacional tendiente a llenar este vacío en el conocimiento específico del país. Un aspecto relacionado a lo anterior es que los países donde el riego se ha expandido se caracterizan por ser zonas áridas y semi‐áridas donde las lluvias son escasas año tras año por igual. En el caso de Uruguay, la necesidad de impulsar el riego está más bien relacionada a la incertidumbre (o variabilidad) de las lluvias y no a su escasez. Por tanto, la investigación en el país debe tomar este aspecto en cuenta.
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La investigación en riego en Uruguay no es para nada reciente y ha estado enfocada principalmente a los cultivos de arroz y caña de azúcar que en Uruguay se producen bajo riego, así como también a la producción de frutas y hortalizas. Sin embargo, la expansión del riego que se plantea en este proyecto presenta muchas diferencias con el desarrollo histórico del riego en el país: diferentes cultivos, diferentes regiones, y riego suplementario. Por tanto, el conocimiento acumulado por estos procesos es una base importante, pero no es suficiente. Las características del país y la forma en que se desarrolló el riego hasta ahora, determinan que Uruguay debe contar con un programa de investigación propio, ajustado a estas características y a la demanda potencial o esperada de riego. Un diagnóstico del estado actual de la investigación sobre riego en el país arroja que ha continuado con su enfoque hacia los usos tradicionales del riego en Uruguay (ejemplo, arroz) pero que ha tenido un importante impulso reciente con respecto a riego suplementario tanto en cultivos extensivos como pasturas. Sin embargo, este impulso no ha sido lo suficientemente ordenado y profundo como lo requiere una estrategia nacional de desarrollo de la investigación en riego. Entre los principales problemas se destacan la discontinuidad institucional y temporal, el énfasis en la experimentación a nivel predial y por cultivos, y finalmente la falta de coordinación entre las instituciones de investigación. Respecto a esto último, los proyectos de investigación suelen surgir a iniciativa individual del centro o sus integrantes generando en algunos proyectos duplicación de esfuerzos y pérdida de eficiencia a la hora de aplicar por fondos para financiamiento. Si bien desde el GDR se ha comenzado a coordinar estas actividades, aún resta mucho por hacer; el diseño de un programa nacional de investigación en riego impulsado por este grupo es una muestra de ello y un paso fundamental en la dirección correcta. Las recomendaciones para un programa de investigación exitoso pasan por los siguientes puntos principales: 1. Impulsar desde el grupo de investigación del GDR una nueva dinámica en cuanto a coordinación, definición y ejecución de los temas y actividades de investigación en riego de cultivos y pasturas. 2. Mantener y profundizar la vinculación de los investigadores del GDR con el MGAP y su institucionalidad ampliada, gremiales de productores, y usuarios de la tecnología. 3. Continuar y profundizar lo hasta ahora avanzado en cuanto a experimentación sobre respuestas de los cultivos y pasturas al riego. 4. Reorientar los esfuerzos de investigación desde una visión por rubros (o cultivos individualmente considerados) a un enfoque de sistemas de producción con abordaje sistémico e integral. Esto es, considerar a cada sistema de producción (agricultura de verano, ganadería de carne, ganadería de leche) en su conjunto y no como una suma de los cultivos que individualmente los componen. A su vez, incluir los aspectos económicos y de modelación que consideren el tamaño de las explotaciones.
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5. Relacionado a lo anterior, generar rotaciones agrícolas que contemplen una mayor oferta de agua y tenga en cuenta los efectos positivos y negativos asociados a una mayor producción de materia seca por hectárea. 6. Fomentar el uso de herramientas de modelación que permitan tomar decisiones objetivas en el manejo del agua para riego teniendo en cuenta una planificación regional del recurso que considere sus otros usos y el cambio climático. 7. Vinculado a lo anterior, dichas herramientas de modelación permitirán elaborar un plan de uso del agua y su posterior ejecución teniendo en cuenta un sistema de producción que utiliza riego en forma sostenible desde el punto de vista productivo, económico, ambiental, y social. 8. Realizar experimentos en riego en base a protocolos elaborados y ejecutados coordinadamente entre las instituciones vinculadas a la investigación en riego. 9. Fortalecer actividades de validación y demostración en predios comerciales de aquellas tecnologías de riego que no requieren mayores tareas de investigación. Los temas de la agenda de investigación en los que este programa nacional espera concentrarse cubren necesidades de investigación del corto, mediano y largo plazo. Algunos de los temas de corto plazo son temas en los que ambas instituciones de investigación han venido trabajando y que se espera se potencien en esta instancia. Otros son aún no comenzados y que es imperioso comenzar a implementar. Los temas de largo plazo son vitales para dar una continuidad al programa y enmarcarlo en un contexto general.
2.3.8 Una capacitación y extensión en riego a intensificar y universalizar En el marco de la estrategia general del riego y en paralelo con la investigación y validación de tecnologías, la generación de herramientas de formación, capacitación y extensión pasan a ser centrales en un esquema de promoción masiva del uso del riego. El MGAP ha iniciado, en conjunto con las institucionalidad vinculada, un análisis primario y una serie de acciones vinculadas tendientes a brindar más capacitación en los diferentes públicos objetivos que permita, conocer la potencialidad del riego, levantar las restricciones de capacidad y brindar los elementos de análisis para la progresiva y exitosa implementación de riego a nivel de la producción, incluyendo diferentes rubros y extractos de productores. Se pretende generar un abordaje con visión estratégica e integradora de la institucionalidad vinculada y para ello se requiere un trabajo necesariamente articulado y orientado a los mismos objetivos.
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2.3.8.1
La problemática actual
Capacitación y extensión en el tema de la agricultura regada En un contexto de intensificación productiva es clave comprender el agua como un insumo estratégico para la misma y no solo como un recurso natural que depende del clima. Dada la complejidad del tema y el relativo menor desarrollo del riego en agricultura (excepto arroz y caña de azúcar), lechería, ganadería y horti‐fruticultura, en paralelo al análisis de propuestas, es necesario generar acciones de fortalecimiento de capacidades y del estado del conocimiento y marco jurídico. El diagnóstico considera los diferentes tipos de actores siguientes: Profesionales: Hasta ahora no existía una estrategia general de formación, solo los cursos de grado y posgrado presenciales. Esto ha tenido como resultado pocos profesionales formados y con experiencia práctica en riego, tanto en formulación de proyectos como de gestión de los mismos, incluso de falta de capacidades a nivel de producción intensiva en base a riego de pasturas y cultivos. El riego implica una serie de capacidades de distintas disciplinas que se deben conjugar a través de trabajo conjunto de equipos que en Uruguay son muy pocos aun. Técnicos intermedios: existe una falta importante de oferta de cursos a nivel técnico; existen cursos muy básicos y sin cobertura nacional. Esto imposibilita contar con capacidades a nivel de trabajadores para asumir la tarea tanto en operación de equipos como en mantenimiento de los mismos. Empleados: A nivel de empleados hay diferentes niveles en función de los rubros pero no existe una cultura expandida del riego en las zonas de secano. Productores: En general no existe una estrategia de promoción del riego y de sensibilización excepto en el cuadro de proyectos como el PRENADER, el PPR y el DACC. Por ende los productores que han tomado la iniciativa lo han hecho con recursos propios, generando procesos de innovación individuales, y en algunos casos valiéndose solo del asesoramiento de los propios proveedores de equipos e insumos para riego. Los nuevos actores en el sector, como las gerenciadoras agrícolas mencionadas en el capítulo 1.1.3 contratan servicios especializados de asesoría. La deficiencia principal del acceso a servicios de extensión concierne la agricultura familiar. Además de las capacitaciones estrictamente técnicas vinculadas al riego, existe la necesidad de generar capacitación en temas vinculados a la gestión asociativa de los emprendimientos, para lo cual se cuentan con experiencias parciales en algunos sectores vinculados al INIA (Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria), SUL (Secretariado Uruguayo de la Lana), INALE (Instituto Nacional de la Leche), INC (Instituto Nacional de Colonización) y el MGAP (Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca).
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Aun no se ha consolidado una articulación nacional que sistematice las experiencias actuales y proponga una estrategia integral de abordaje de la capacitación y extensión sobre el riego y todas las actividades conexas.
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Validación, Demostración y Asistencia Técnica Un programa de riego debe, por un lado, aprender de los programas anteriores enfocados al riego (PRENADER) y a su vez, implica necesariamente además de la investigación y capacitación, un componente fuerte de validación y demostración. La utilización de riego sólo en los cultivos de arroz y caña implica que en el país no haya una generalizada “cultura de riego” en los productores agropecuarios (salvo en los ya mencionados); esto sucede tanto en los productores uruguayos como en los productores extranjeros que hacen agricultura en Uruguay. La validación es la actividad que consiste en llevar a condiciones comerciales los resultados obtenidos por la investigación, ya sean logrados en micro o en macro parcelas. Por su parte, deben existir demostraciones de riego en cultivos en predios comerciales exitosos. Esto permite una rápida divulgación de ciertas tecnologías y prácticas de manejo entre los productores interesados. La demostración de una tecnología implica un seguimiento y monitoreo estricto de experiencias comerciales que se conocen tienen resultados productivos y económicos satisfactorios. Este tipo de experiencias requieren la colaboración de los productores y el técnico asesor, y pueden estar acompañadas de otras actividades de extensión y de divulgación de resultados. En el corto plazo se deben definir acciones sistemáticas articuladas y una estrategia común de trabajo. 2.3.8.2
Las iniciativas en implementación
En el marco del llamado “Estrategias Asociativas en Agua para la Producción”, se crea el Comité Técnico de Evaluación y Seguimiento, integrado por referentes de la DGDR, RENARE y DIGEGRA (Dirección general de la Granja) por parte del MGAP e INIA (Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria), INC (Instituto Nacional de Colonización) e INALE (Instituto Nacional de la Leche) y la UDELAR (Universidad de la República), articulados por la Unidad de Gestión de Proyectos del MGAP; posteriormente se ha integrado al IPA (Instituto del Plan Agropecuario) y al CETP (Consejo de Educación Técnico Profesional) en los temas de Capacitación. Desde este espacio de articulación se comenzaron a promover diferentes acciones, con el objetivo de generar un acuerdo con la Institucionalidad implicada (UDELAR, INIA, MGAP, INC, IPA, CETP) que permita identificar necesidades, planificar y ejecutar acciones, en el marco de la articulación y coordinación de esfuerzos. Por otra parte, un acuerdo específico entre la Facultad de Agronomía (FAGRO) y el MGAP, habilitará el trabajo conjunto, con el objetivo de canalizar el financiamiento capacitación, impresión de manuales, horas docentes o costear el funcionamiento de la capacitación a distancia, así como otras acciones de capacitación que pudieran surgir. Algunas acciones importantes fueron desarrolladas recientemente como, por ejemplo:
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Capacitación a docentes de CETP, en el Curso "Riego y Drenaje" dictado por el Departamento de Suelos y Agua de FAGRO, junto con Técnicos de DGDR, DIGEGRA, INALE, INC. Capacitación a docentes de CETP en las jornadas de RIEGO, organizado por el INIA, durante el mes de Octubre en Salto. Como contribución de las capacitaciones mencionadas anteriormente se llevó a cabo el curso de "Uso y Mantenimiento de equipos de riego", en la Escuela de Sarandí Grande. 2.3.8.3 Riego
Desafíos y acciones para la implementación de la Estrategia de
Ante la definición estratégica del MGAP sobre una política de Agua con destino a la producción como medio para adaptarse a la variabilidad y al cambio climático y partiendo de la base de que se trata de un proceso innovador, es necesario generar las capacidades a nivel de técnicos y productores para enfrentar los desafíos presentes y futuros. Este proceso nace de la confluencia de intereses del MGAP con el resto de la Institucionalidad Agropecuaria, UDELAR – FAGRO, CETP, INEFOP y busca construir una serie de propuestas de diferente nivel educativo para la actualización profesional, formación técnica y capacitación a productores y operarios con el fin de mejorar las competencias para: La elaboración de Proyectos de Riego. La Implementación de los Proyectos de Riego. El funcionamiento de Sistemas de Producción intensificados con utilización de agua. Las modalidades de capacitación para facilitar los procesos y a la vez conseguir los docentes más idóneos deberán ser diversas y adaptadas: o Presenciales o Semi‐presenciales o A distancia. La formación debe abarcar los 4 niveles de beneficiarios: Profesionales: allí el rol central lo tiene la UDELAR con los cursos de grado, posgrado; desde el Proyecto DACC el MGAP está contribuyendo a generar cursos a distancia para profesionales independientes como forma de acercarlos al tema e introducir capacitación adicional en riego a las tecnologías aplicadas hasta ahora. Técnicos: Se están formando docentes y se pretende generar una serie de cursos que constituyan un currículo para operadores de riego y técnicos especializados en reparación y mantenimiento de los sistemas mecanizados; en este aspecto se ha avanzado mucho con el CETP.
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Productores: Se está diseñando una estrategia a nivel de productores que se plantea como parte de la extensión, con una primera tarea de sensibilización a pequeños grupos de productores que se repicará en diferentes de zonas del país. La preocupación central a nivel de productores es la sensibilización para la agricultura familiar, dado que la posibilidad del riego es relativo a la intensificación es clave trasmitirlo dentro de la extensión vinculada a los procesos de intensificación productiva. El segundo desafío es generar a nivel de productores nuevas culturas de producción integrando el agua como insumo, etapa que requiere de capacitación más profunda en función de la demanda específica por sector y de la tecnología utilizada. Empleados: A nivel de empleados hay diferentes niveles. Se está generando una demanda creciente de personal calificado para operar equipos de alta tecnología ya se por el uso de la informática o por la alta precisión de las tecnologías a ser desarrolladas, el CETP está comenzando a atender dichas demandas. Es necesario definir también una estrategia de trabajo con los sistemas de riego asociativos (multiprediales) de tamaño mediano (de 400ha a 2.000ha equipadas) a grande (más de 2.000ha equipadas) en cuanto a capacitación, extensión y apoyo para la implementación. Es necesario pensar una estrategia para cada categoría.
2.3.9 Riesgos y limitaciones potenciales al desarrollo del riego vinculados a otros sectores económicos 2.3.9.1 Garantizar la disponibilidad de energía necesaria para el desarrollo de la agricultura regada Uruguay es uno de los países más electrificados de América Latina con una tasa de electrificación del 98,7%. A pesar de ello existen zonas donde seguir avanzando en los niveles de cobertura eléctrica del territorio nacional. El desarrollo del riego moderno necesita energía eléctrica. Un diagnóstico de disponibilidad de energía deberá ser hecho en paralelo de la planificación del desarrollo del riego. Para el caso de las represas medianas y grandes y los embales estratégicos será necesaria la construcción de nuevas líneas y/o reforzar las existentes de modo de poder responder a los aumentos de carga demandados por los usuarios de las obras de riego. Estas inversiones deberán ser contempladas en los presupuestos quinquenales de la empresa nacional de electrificación (UTE). A continuación se ilustra la oferta de energía eléctrica para cuatro de las principales cuencas con potencial para desarrollo del riego (Río Yi, Río Arapey, Río San Salvador y Río Olimar). Las líneas de color verde corresponden a 15 kV y las de color amarillo a 30 kV.
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Ilustración 23: Oferta de red eléctrica para cuatro de las cuencas con más potencial para desarrollo del riego
Cuenca del Río San Salvador
Cuenca del Río Arapey
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Cuenca del Río Yí
Cuenca del Río Olimar
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Paralelamente, dada las bases de la política energética de Uruguay en la diversificación de la matriz de energía, se han identificado oportunidades de cooperación entre los sectores, principalmente los embalses de uso múltiple, tanto en términos de demanda como de oferta. A fin de reducir los costos y la dependencia del petróleo importado, el plan energético nacional (2008‐30) tiene como objetivo promover el crecimiento y la participación de fuentes de energía internas, en particular de energía renovable. Más específicamente, la política incluye la ambiciosa meta a corto plazo de producir el 50% de la generación primaria del país a partir de fuentes renovables para 2015, además de reducir simultáneamente su huella de carbono. El MGAP y el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM) están estudiando la viabilidad de desarrollar el uso de las pequeñas centrales hidroeléctricas en el país de proyectos mixtos y/o multipropósito (que incluyan tanto la actividad de riego como de energía). En ese sentido se identificaron 17 embalses existentes como las de mayor viabilidad de generación de energía para realizar estudios de factibilidad. Estos proyectos son considerados en la cartera de proyectos discutida en la sección 4.5 2.3.9.2 Limitar los conflictos de uso en el agua: gestión del recurso hídrico y de las infraestructuras de uso múltiple El desarrollo del uso del agua para riego o para los otros usos consuntivos (uso industrial, agua potable, etc.) o no consuntivo (generación hidroeléctrica, caudal ecológico, biodiversidad) necesita que se implemente una gestión integrada del recurso hídrico. Esta gestión integrada se aplica tanto para el recurso hídrico superficial por cuenca hidrográfica como para el recurso hídrico subterráneo por acuífero. Esta gestión integrada del recurso permite su uso de forma sostenible evitando conflictos sobre cantidad, calidad o sobre reglas de uso de infraestructuras hidráulicas (por ejemplo, gestión conflictiva de embalse: inundaciones y riego). El desarrollo del riego en Uruguay deberá ser hecho en un ambiente institucional propicio que permita una gestión del uso del agua basada en la decisión informada (asignación del uso del recurso en base al conocimiento de los balances), en un cuadro institucional independiente (sin conflicto de interés con el uso específico del agua), y con procedimientos eficaces y eficientes (monitoreo del uso efectivo). Como usuario del agua, el sector agropecuario y su institucionalidad, el MGAP, no tienen responsabilidad de administración y gestión del recurso hídrico. No obstante, como el principal usuario del recurso en cantidad (87% del total de extracción), el sector del riego necesita estar coordinado con la acción global del administrador del recurso (MVOTMA/DINAGUA) y todas las actividades relacionadas como, por ejemplo, la preparación y la implementación del Plan Nacional de Gestión Integrada de Recursos Hídricos con Adaptación al Cambio Climático (PLANAGUA) y de sus aplicaciones a nivel de cuenca. Un aspecto particular de la gestión integrada del recurso hídrico es la problemática de la gestión de obras hidráulicas de uso múltiple. El desarrollo del riego en Uruguay
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necesitará apoyarse en un aumento del almacenamiento de agua, lo que implica la construcción de más represas. Algunas de estas obras podrán ser de usos múltiples como la de Palo a Pique, por ejemplo. La experiencia internacional ha mostrado que estas obras necesitan estudios de factibilidad detallados a nivel técnico y financiero, pero también procesos paralelos de negociación institucional para definir/validar las implicancias del uso múltiple: en la ingeniería financiera, en la evaluación ambiental y social de sus impactos, las reglas de operación (usos prioritarios, caudales mínimo mensuales), en la gestión de riesgo y de crisis, en los arreglos institucionales, etc. 2.3.9.3 Apoyar la producción y comercialización en paralelo del fomento del riego para la agricultura familiar La experiencia internacional ha mostrado que los beneficios de la incorporación del riego para la agricultura familiar (aumento de la productividad del agua, mejor dominio del uso de los fertilizantes, aumento de los rendimientos, mejora de la calidad de los productos, continuidad de producción, etc.) expresan su potencial cuando son acompañados por una mejoría de las condiciones de producción agrícola y acceso mejorado al mercado. En términos prácticos, significa una acción pública para crear las condiciones de una mejoría del acceso a servicios de extensión y a información sobre líneas de crédito para la agricultura familiar. Estas medidas deben ser implementadas en paralelo a las acciones de fomento del riego.
2.4 CONCLUSIONES SOBRE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA NUEVA ESTRATEGIA DE RIEGO La estrategia de apoyo al desarrollo de la agricultura regada pretende aprovechar los motores (sección 2.1) y potencialidades (2.2) presentados a seguir y eliminar (o minimizar), a través del Plan de Acción (descrito en la sección 4) los riesgos y factores limitantes (2.3). La situación macroeconómica estable, el marco político democrático, una sociedad actuante y con perfiles educativos altos permite ahora plantear una política de riego moderna que consiga potencializar los recursos naturales disponibles y las demandas del mercado internacional de productos agropecuarios que el país está en condiciones de producir en forma competitiva. Esta nueva política de riego debe contemplar el fortalecimiento de los marcos jurídicos, institucionales, financieros y organizativos que efectivamente institucionalicen los esfuerzos del país por aprovechar en forma sostenible y a largo plazo los amplios recursos de agua y suelo disponibles en Uruguay y la gran capacidad de los productores agropecuarios que le dan condiciones excepcionales al país en estos momentos.
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3. VISIÓN PARA EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA REGADA: RIEGO 2035 “Cuando miro el Uruguay 20 años para adelante veo 500 mil y un millón de hectáreas de agricultura que hoy es de secano bajo riego. Veo transformado a un país que espera la lluvia en otro que la administra y en muchas áreas de su territorio aplica el riego” (Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca Ing. Agr. Tabaré Aguerre El Observador, marzo 2013). “Pero adaptación y mitigación no son temas que estén desvinculados, todo lo contrario, nuestros esfuerzos en adaptación tienen que ver con impulsar una política de riego. Nuestros esfuerzos en adaptación tienen que ver con desarrollar prácticas culturales más seguras. Nuestros esfuerzos de adaptación al cambio climático indirectamente terminan constituyendo tal vez la política pública medioambiental de mayor impacto en la historia del país, que es la aplicación de los planes de uso y manejo de suelos”. (Ministro MGAP, Seminario “Comercio y Huella de Carbono: Perspectivas para Uruguay y la Región” 8/6/2013). En los capítulos anteriores se describieron los profundos cambios que se han dado en el país en materia de producción y en el uso de la tierra, las principales características del medio rural del Uruguay, la problemática del cambio y de la variabilidad climática y los impactos que se esperan tengan el mismo a nivel nacional. Como consecuencia del crecimiento acelerado del sector agropecuario de los últimos años la importancia del cuidado de los Recursos Naturales se ha vuelto estratégico como base de la riqueza responsable de las exportaciones de la economía uruguaya. Uruguay ha profundizado significativamente su perfil de especialización internacional, la dinámica sectorial se ha basado en aumentos en las inversiones sectoriales y en la agroindustria de primera transformación. Los principales impactos identificados en el sector agropecuario apuntan a un mayor nivel de incertidumbre en la productividad de cultivos y pasturas como consecuencia del aumento de la variabilidad y de una mayor frecuencia de eventos climáticos extremos; aumento de incidencia de plagas y enfermedades; ampliación de períodos de sequías e inundaciones más frecuentes por alta intensidad de lluvias (mayor riesgo de erosión de suelos, contaminación de aguas superficiales, problemas de salud animal y humana); posibles cambios en la distribución anual de la producción de pasturas y en la dinámica de poblaciones de especies forrajeras de campo natural, así como de especies de flora y fauna de bosques nativos; y mayor riesgo de incendios forestales. Ante la situación de factible incremento de la variabilidad climática y de una mayor frecuencia e intensidad de eventos extremos que se espera para el Uruguay, el MGAP definió seis pilares para una estrategia de adaptación del sector agropecuario al CC: (i) introducir cambios en el manejo, las tecnologías y la infraestructura: proteger el campo
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natural y la biodiversidad en general de la degradación; utilizar buenas prácticas en la explotación de los suelos según su capacidad de uso para minimizar riesgos de erosión; aumentar la disponibilidad y eficiencia del uso de agua para los cultivos y el ganado; y promover el riego donde sea técnica y económicamente viable; (ii) fortalecer las actividades de investigación, desarrollo y transferencia de tecnología; (iii) desarrollar un sistema de información y soporte para la toma de decisiones que asista en la planificación y en las decisiones en los sectores público y privados; (iv) desarrollar, implementar y generalizar el uso de seguros agropecuarios que permitan transferir al menos parte de los riesgos climáticos; (v) mejorar el ordenamiento territorial y proteger los servicios ecosistémicos, el funcionamiento de las cuencas hidrográficas y la biodiversidad; y, (vi) desarrollar las capacidades institucionales adaptativas y mejorar la coordinación a nivel nacional y local. El Uruguay por su relieve y su riqueza en recursos hídricos y humanos capacitados permite construir una visión de país donde es factible aumentar significativamente la producción de manera sostenible si logramos gestionar el agua eficientemente como insumo de un nuevo modelo productivo. En este contexto, la gestión de los recursos hídricos es un factor clave para lograr el crecimiento productivo y alcanzar aumentos significativos de productividad que permitan al país seguir creciendo sostenidamente. El riego se convierte en un elemento clave de política pública para adquirir los objetivos de integración y disminución de brechas de desigualdad de los diferentes estratos y sectores de la población. Para alcanzar estos fines, se vuelven necesarias acciones de política concreta y una normativa específica de estímulo al riego que traduzca con claridad el marco regulador. En esta visión, el desarrollo del riego buscará incrementar el uso productivo y sostenible de los recursos naturales: agua y suelo, y mejorar la capacidad productiva de los agricultores y ganaderos y sus ingresos mediante: (i) el aprovechamiento de la disponibilidad de agua y suelo para incrementar el valor de la producción agrícola y los ingresos por unidad de agua y suelo; (ii) el fortalecimiento de la capacidad de gestión en condiciones de variabilidad y cambio climático mediante el desarrollo de la capacidad de almacenamiento y suministro del agua en la época de verano cuando hay mayor vulnerabilidad y demandas no satisfechas en el sector agropecuario; y (iii) fortalecimiento de la capacidad institucional pública y privada para el fomento del riego y el manejo del agua para satisfacer demandas simultáneas de varios sectores usuarios en forma armónica y sostenible. La estrategia de impulso al riego en Uruguay está fundamentada en la experiencia internacional en la materia que descansa en actuaciones en cuatro rubros principales: (i) la correcta asignación del agua y su distribución entre los distintos usos y usuarios en forma transparente; (ii) el mantenimiento y administración de la infraestructura de riego y drenaje buscando la autosuficiencia financiera de los sistemas; (iii) la eficiencia y calidad de los servicios de riego que se proporcionan a los distintos usuarios de los sistemas; y (iv) las acciones para incrementar la productividad del suelo y el agua con la participación directa de los productores agropecuarios y el fomento a las fuentes de innovación tecnológica.
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Para ello, y aprovechando la experiencia internacional, al respecto es pertinente desarrollar una estrategia de fomento al riego que incluya: El manejo integral y sostenible del agua por cuenca, en calidad y cantidad, considerando la disponibilidad del agua superficial y subterránea para los diferentes usos y atendiendo las necesidades de los diferentes usuarios, la tipología especifica de los productores, y las condiciones de ocurrencia del recurso. La participación pública y privada en el desarrollo de proyectos de infraestructura en forma ordenada, buscando de evitar conflictos a largo plazo y aprovechando las posibilidades de fomento a las actividades productivas existentes. El establecimiento de incentivos y precios del agua que promueva un uso eficiente y racional así como los mecanismos de fomento del estado para el financiamiento de los proyectos y otras intervenciones necesarias para la maduración rápida de los proyectos. El fortalecimiento del sistema de asignación y registro de derechos de agua para facilitar su aprovechamiento en el riego y generar normativa para su utilización racional, mediante una adecuada coordinación institucional. La promoción de infraestructura de riego que permita reducir los efectos del cambio y la variación climática y blindar los beneficios de la agricultura de exportación, mediante esquemas flexibles que permitan atender a los productores familiares, así como el riego suplementario y el riego permanente en proyectos complejos. La promoción y el apoyo para la conservación y mantenimiento de la infraestructura de riego que se desarrolle con un objetivo de largo plazo que considere su sustentabilidad a largo plazo mediante la ejecución de programas de operación, conservación y mantenimiento financiados mediante las tarifas, cuotas y cánones por el servicio de riego y drenaje a cargo de los usuarios. El establecimiento de los mecanismos de coordinación institucional para el fomento del riego en Uruguay y los programas de investigación, desarrollo tecnológico y capacitación requeridos por el programa de riegos. El fomento a la participación pública de los diferentes protagonistas de la estrategia en un marco incluyente e informado que se base en una comunicación amplia y activa de la sociedad.
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4. OBJETIVOS GENERALES, ESPECÍFICOS Y PLAN DE ACCIÓN CORRESPONDIENTE El objetivo general de la Estrategia es de “Promover y crear las condiciones favorables para el desarrollo del riego aprovechando las oportunidades de aumento de la competitividad del sector agropecuario nacional garantizando el uso sostenible de los recursos naturales y una mayor adaptación a la variabilidad climática actual y a los cambios climáticos futuros”. Los objetivos específicos y el plan de acción vinculado abarcan sucesivamente las dimensiones legales, institucionales, organizaciones, financieras y la producción y divulgación del conocimiento. El Plan de Acción objetiva y aprovecha las potencialidades (descritas en la sección 2.2) y busca eliminar (o minimizar) los riesgos y factores limitantes (descritos en la sección 2.3). Este capítulo seguirá exactamente el orden de presentación de la sección 2.3 de manera tal que propone acciones de mitigación de los riesgos y factores limitantes identificados en dicha sección.
4.1 UN MARCO LEGAL PROPICIO A LAS INVERSIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS Objetivo específico: Revisar y fortalecer el marco legal actual para eliminar incertidumbre, favorecer el clima para las inversiones públicas y privadas, y agilizar los procesos de inversión. Las acciones propuestas incluyen las siguientes:
4.1.1
Acción 1.1: Revisión de la Ley de Riego
Se recomienda modificar la Ley de Riego No 16.858 en el sentido de: Ampliar el objeto de las Sociedades Agrarias de Riego (SAR) al drenaje (hoy solamente aparece el riego como objeto); Detallar, en un Estatuto Tipo, las relaciones con otras instituciones, el funcionamiento interno de las SAR, los derechos y deberes de los miembros, las modalidades de ingreso y egreso, etc. de manera a evitar incertidumbre en el funcionamiento futuro de la organización. La alternativa a detallar los artículos en la Ley de Riego sería de definir un estatuto tipo que debería ser usado (y validado por una institución reguladora de las SAR). Se ha solicitado la colaboración de la
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Asociación de Escribanos del Uruguay en el marco del Convenio firmado con dicha Institución. Modificar el final del artículo 14 para que las SARs tengan herramientas legales para intervenir en caso de incumplimiento de los deberes de los miembros (principalmente en caso de no pago del canon de riego). Introducir mecanismos progresivos para garantizar el pago de los costos del servicio de riego y drenaje. Los mecanismos progresivos incluyen la multa, la suspensión temporaria y la suspensión definitiva del servicio de riego. Considerando que, en Uruguay, gran parte de los agricultores trabajan en tierras arrendadas, se sugiere plantear la posibilidad de efectuar una prenda sobre la producción. Para evitar privar del riego al socio y en garantía de sus obligaciones, se podría también proponer al poder legislativo la aprobación de una norma que estableciera p.ej. una “prenda recíproca” sobre la producción de todos los socios, que actuaría en forma similar a la hipoteca recíproca existente en caso de una propiedad horizontal por la obligación de pago de los gastos comunes operando como garantía. Crear el concepto de operador de sistemas de riego en la Ley de Riego y. Las SAR podrían estar habilitadas como operador de sistemas de riego. Adicionalmente se podrían incluir otras formas legales como, por ejemplo, la figura del Fideicomiso o la creación de empresas privadas de riego aprovechando las experiencias de las empresas beneficiadoras de arroz o de caña de azúcar. Indicar explícitamente que el riego es un sector elegible para Contratos de PPP. De acuerdo al artículo 22 los usuarios de las obras hidráulicas que el Estado ejecute deberán abonar un precio, que fijará el Poder Ejecutivo, en función de los correspondientes gastos de explotación, conservación y administración. Sería recomendable incluir aquí también los gastos de pago de la inversión inicial (amortización). Se debería incluir la idea de la tarifa binomial con una parte fija y una parte variable, concepto indispensable para los proyectos de riego suplementario (con consumo de agua variable anual y mensualmente). La parte fija de la tarifa (la cual se paga aún si no se consume agua) cubriría los gastos fijos del proyecto (mano de obra, mantenimiento de infraestructura, repago amortización), mientras que la parte variable depende del consumo efectivo de agua. La Ley actual no trata del uso para riego de fuentes de agua no convencionales (recarga de acuífero, re‐uso de efluentes tratados, aguas de drenaje, desalinización). La Ley revisada debería abordar esta temática. Por último, sería recomendable que en los antecedentes de la normativa nacional revisada que regula el uso de agua con destino productivo mencione explícitamente los principales documentos y herramientas de desarrollo del riego, como lo han hecho otros países de la región recientemente, como es el caso de Brasil: La preparación de un documento de Política y Estrategia de Desarrollo de la Agricultura Regada, La preparación del Plan Director Nacional de Desarrollo de la Agricultura Regada,
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La realización de Planes Directores de Agricultura Regada por Cuenca. El detalle de la expresión de motivos para las modificaciones de la Ley de Riego está presentado en el anexo A.
4.1.2 Acción 1.2: Modificaciones del marco legal tributario para promover los proyectos multiprediales de riego Como se indica en la sección sobre el financiamiento, es de interés para los productores poder trasladar los beneficios de exoneración del IRAE de la figura colectiva que fomenta y financia las inversiones colectivas de riego (preferencialmente las Sociedades Agrarias de Riego) hacia los productores individuales que la forman. Actualmente, este traslado no es posible. Para obtener tal traslado, es necesaria una modificación de la Ley Tributaria. Se recomienda también estudiar la posibilidad de otorgar mayor puntaje a los proyectos multiprediales de riego en la evaluación de las exoneraciones tributarias de la Ley de Inversión (revisión del anexo sectorial del MGAP) para alinear los incentivos a los objetivos estratégicos del desarrollo del riego colectivo. Actualmente, no se hace diferencia en la evaluación de un proyecto individual o colectivo.
4.1.3
Acción 1.3: Flexibilización de los vínculos entre plazos
El Grupo de Trabajo analizó también las relaciones entre los plazos de los diferentes permisos y documentos legales y las consecuencias sobre el plazo del permiso de uso del agua. El plazo del permiso de uso del agua no puede superar el plazo del contrato de arrendamiento. Considerando que no hay plazo mínimo para arrendamiento actualmente en la ley uruguaya, y que la estrategia de la mayoría de los propietarios es de tener plazo de arrendamiento corto, muchos agricultores arrendatarios solo pueden acceder a permisos de uso del agua con plazo corto, lo que constituye un factor importante de incertidumbre para el agricultor, limita su interés de realizar inversiones en riego y hace pesados los procesos administrativos (para el agricultor y la DINAGUA). Este aspecto constituye un cuello de botella. En cuanto a la carencia de plazo mínimo para el arrendamiento, una de las pistas de trabajo sería de reimplantar lo establecido en la ley 12.100 hoy derogada, que establecía un plazo mínimo de radicación en la tierra de 6 años para el arrendatario. Otra posibilidad es de incluir un artículo en las modificaciones de la Ley de Riego (cf. anexo A), que expresa la idea siguiente: “A partir de la vigencia de la presente ley, el otorgamiento de los permisos y/o concesiones de agua para riego, se concederán en beneficio de un padrón, en función de un plan de uso y manejo de suelos y aguas presentado.” Con esto se requiere que los permisos y concesiones de uso de agua se otorguen en beneficio de un padrón en cumplimento de un plan de manejo y uso de suelos y agua, siendo un derecho que adquiere el inmueble, considerándose el vínculo jurídico a los
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solos efectos de la legitimidad para solicitarlos. Una vez otorgado el permiso o la concesión el padrón se ve beneficiado de los mismos, manteniéndose la caducidad de éstos en el caso de incumplimiento del mencionado Plan.
4.1.4 Acción 1.4: Participación a la elaboración de un marco legal para la promoción, operación y la seguridad de represas Es sumamente importante crear e implementar un marco legal para permitir una gestión sostenible y multipropósito del uso del recurso hídrico (inclusive para el riego). Esta acción está siendo programada para 2013‐2015 como parte de una iniciativa de asistencia técnica del Banco Mundial al MVOTMA/DINAGUA. Las acciones de la estrategia a implementar son: Colaborar con el desarrollo del marco legal impulsada por DINAGUA que se discutirá en el país durante el año 2014. Compartir información sobre las fuentes de agua y represas de riego y apoyar el desarrollo de una plataforma digital que permita el registro electrónico de las represas para que la DINAGUA y el MGAP tengan información real de la ubicación de represas y potencial conflictos por el agua. Contribuir en la difusión, desarrollo de capacidades de los propietarios en la operación y mantenimiento de represas.
4.2 UNA INSTITUCIONALIDAD ADAPTADA AL DESAFÍO DEL DESARROLLO DEL RIEGO SOSTENIBLE A NIVEL NACIONAL Objetivo específico: Revisar y fortalecer el marco institucional y organizacional actual para: (i) mejorar el desempeño de las entidades públicas en las funciones de preparación y fomento de proyectos de riego y de regulación del uso del recurso hídrico; y (ii) regular las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores (vendedores e instaladores de equipamientos, consultoras, operadores de sistemas de riego). Las acciones propuestas incluyen las siguientes:
4.2.1
Acción 2.1: Fortalecimiento de la institucionalidad del riego
En función de la necesidad de fortalecer la actuación del Estado en el fomento del riego en Uruguay para incrementar la productividad del agua y del suelo en forma sostenible, se propone reforzar las capacidades institucionales actuales. Las funciones de la institucionalidad de riego serán: Definir las políticas y estrategias para el fomento de un desarrollo ordenado y sostenible de la agricultura bajo riego impulsada por los sectores público y privado.
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Generar el marco legal, institucional y financiero que incentiven la inversión privada en el sector y maximicen el retorno de la inversión pública. Planificar el desarrollo del riego y las infraestructuras relacionadas teniendo en cuenta la sostenibilidad de los recursos naturales (agua y suelos), los otros usos de estos recursos naturales (incluyendo los usos ambientales) y la variabilidad climática. Promover las diferentes categorías de proyectos con instrumentos financieros adaptados. Apoyar a la institucionalidad encargada de la promoción de PPP para el desarrollo de proyectos de riego con esta modalidad. Apoyar las organizaciones de usuarios (Juntas de Regantes, Sociedades Agrarias de Riego u otras) para la promoción, realización y gestión de proyectos sostenibles de riego y drenaje. Coordinar la acción de las instituciones públicas y privadas directamente involucradas con el riego (MGAP y MVOTMA) con las otras instituciones involucradas en el manejo de agua o de infraestructuras (UTE, OSE, etc.). Monitorear la evolución del riego y sus impactos en el país para retroalimentar la definición de las políticas, estrategias y acciones públicas. 4.2.1.1
Fortalecimiento de la RENARE (muy corto plazo)
La RENARE se ha reforzado consecuentemente en los aspectos relativos a la evaluación y fiscalización de los Planes de Uso de Manejo de Suelos con la contratación reciente de aproximadamente 35 profesionales. Mientras tanto, el equipo de la RENARE no presenta aún el mismo nivel de recursos humanos (en cantidad y en perfil) para poder desempeñar su papel de apoyo a la promoción del riego. Las actividades sugeridas son: Preparar los TDRs para la contratación del equipo mínimo (acción ya realizada en diciembre 2013). Contratar los recursos humanos para el fortalecimiento de la RENARE en los aspectos vinculados a riego (Junio 2014); Realizar la reflexión sobre la mejor forma en la que debe evolucionar la institucionalidad para llevar adelante esta Estrategia de Riego, y proponer las medidas conducentes para reforzar la participación de RENARE en la implantación de dicha estrategia. 4.2.1.2
Evolución de la institucionalidad del riego (corto/mediano plazo)
A partir de los resultados de la reflexión institucional realizada en la actividad anterior, se implementará las decisiones tomadas. La evolución de la institucionalidad del riego podrá ser progresiva en el tiempo para responder al crecimiento del sub‐sector a nivel nacional, incluyendo, entre otras, las posibilidades de: (i) Fortalecimiento de la RENARE; (ii) Creación de una Dirección General de Riego en el MGAP y; (iii) Creación de una nueva institucionalidad para el riego.
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Sin adelantar las conclusiones de la reflexión, se propone en el anexo C una posible estructura que pueda servir de base para una nueva organización o instituto dentro del Ministerio o para la creación de una entidad fuera del MGAP con más autonomía de gestión para promover el desarrollo del riego a gran escala. A nivel legal, varias opciones deben ser analizadas para la nueva institución como, por ejemplo, la figura de empresa pública no estatal (tipo INIA) o la de Unidad Ejecutora (tipo AGESIC).
4.2.2 Acción 2.2: Apoyo al fortalecimiento institucional de la función de administración y regulación del agua en la DINAGUA (MVOTMA) Un desarrollo ordenado y sostenible del riego necesita que la administración y regulación del agua sea funcional para evitar el sobre‐uso del recurso superficial y subterráneo, degradación de la calidad, potenciales conflictos futuros en el uso del recurso hídrico, etc. La capacidad actual de la DINAGUA para administrar los derechos de agua es limitada por la falta de conocimiento preciso de los balances hídricos por cuenca y particularmente en la información sobre los usos reales del agua. La iniciativa del PLANAGUA va a contribuir para la elaboración del balance a escala nacional, y en la cuenca del Santa Lucia como modelo piloto. Las actividades relacionadas al fortalecimiento institucional de la DINAGUA son: Corto plazo: o A partir de las conclusiones del estudio de PLANAGUA (disponibles a partir de septiembre de 2014), realizar un diagnóstico institucional de la DINAGUA para identificar las necesidades de fortalecimiento institucional (recursos humanos y materiales tal como la red hidrometeorológica, las herramientas informáticas de gestión del Registro Público de Agua, etc.) y las alternativas para implantar los cánones por el derecho de uso de las aguas. o Realizar una discusión amplia del PLANAGUA con los distintos sectores usuarios y la sociedad en general para acordar las acciones a realizar, sus plazos y los recursos asociados a la implantación, entendiendo que un Plan es un proceso continuo y sistemático de aprovechamiento de los recursos hídricos que requiere un trabajo permanente para su mejoramiento e implantación. o Modernizar el Sistema de Información de Gestión de Recursos Hídricos. o Elaborar el marco legal para la seguridad de represas (cf. Acción 1.4.) y la elaboración e implantación del Plan de Seguridad de Presas que incluya la formulación de las reglas de operación de los embalses, la verificación del funcionamiento hidrológico, mecánica de suelos y de mantenimiento de las obras y mecanismos de operación y seguridad. o Modernizar los procedimientos administrativos para autorización de proyectos (cf. Acción 2.3), incluyendo el establecimiento de la ventanilla única de solicitudes de proyectos de aprovechamiento del agua conjuntamente con RENARE.
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o Definir la metodología (cf. Acción 3.1) a adoptar para la elaboración de herramientas más operativas como la elaboración de modelos de asignación de usos de agua previstos para la cuenca del Río Santa Lucia (Parte del PLANAGUA) o en las cuencas del San Salvador, Yi y Arapey. Mediano plazo: o Proceder a una actualización del inventario de las extracciones actuales de agua superficial y subterránea así como verificar la calidad del agua suministrada en las fuentes y las descargas a los cuerpos de agua. o En base a los nuevos balances hídricos para la cuencas estudiadas (Arapey, Yí, San Salvador y Santa Lucía), evaluar las necesidades de modificar los criterios usados actualmente para el otorgamiento de autorización administrativa de concesión o permiso de uso del agua. o Realización de un estudio sobre tarificación y cobranza del canon. o Elaborar una propuesta para medir, modelar y controlar el aprovechamiento del agua en los principales acuíferos identificados y sujetos a presión y desarrollar los instrumentos administrativos y legales (uso eventual del mecanismo de veda de acuífero) que permitan un adecuado control considerando la vulnerabilidad de este recurso poco visible y de gran valor futuro.
4.2.3 Acción 2.3: Re-ingeniería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos de riego Esta acción está compuesta de varias actividades descritas abajo. 4.2.3.1
Implementación de la Ventanilla Única Digital
Esta actividad corresponde a la implementación a corto plazo de la iniciativa de formalizar el convenio y de crear una Ventanilla Única (sistema de gestión integral entre MVOTMA‐ DINAGUA y MGAP‐RENARE) para poder ingresar digitalmente y de manera concomitante los documentos necesarios para obtener la autorización administrativa por parte de RENARE (relativo al Plan de Uso y Manejo de Suelos y Agua) y por parte de DINAGUA (pedido de concesión o permiso de uso del agua). Esta acción permitirá reducir los plazos de preparación de las carpetas (por parte del productor) y de evaluación del pedido (por parte de las instituciones públicas). Aumentará también la calidad de la información registrada. Se sugiere analizar, a mediano plazo, la posibilidad de incluir en la misma ventanilla, los ingresos a la Ley de Inversiones 16.906 y modificativas (que se hace hoy, solamente en Montevideo con documentos en papel) y a DINAMA (en caso de obras que necesitan Autorización Ambiental).
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4.2.3.2 Fusión de los registros de la RENARE y de la DINAGUA, integración con el Sistema Nacional de Información Agropecuaria A corto plazo, la fusión de los registros de RENARE y DINAGUA es también una acción que permitirá aumentar la eficiencia de tratamientos de los pedidos de autorización pero también permitirá de hacer pruebas de coherencia para identificar los usos del agua no declarados o autorizados. A mediano plazo, estos dos registros, como también el Sistema de Información sobre Gestión de Recursos Hídrico de la DINAGUA (sistema en proceso de modernización), deberán ser conectados a la plataforma del Sistema Nacional de Información Agropecuaria (a ser implementado con apoyo del Proyecto DACC). 4.2.3.3 Diferenciación de los procedimientos administrativos de autorización en función del tamaño del proyecto de riego Esta acción tiene como objetivo estudiar el funcionamiento de los procesos administrativos y de evaluar el potencial de simplificación de los trámites administrativos (DINAGUA y RENARE) para los proyectos de riego de pequeño tamaño. Esta acción incluye la definición de los criterios (superficie a regar, capacidad de embalse, caudal de agua extraído y su relación con el caudal del curso de agua, etc.) y los valores límites que permitirían definir las diferentes categorías de proyecto en predios aguas debajo de la solicitud, cercanía a poblaciones, recursos biológicos existentes y fragilidad ambiental del área. Se pretende usar la experiencia internacional para implementar esta acción. El sistema francés con la declaración y la autorización puede ser considerado una referencia (cf. sección 2.3.3). En la revisión del plan de desarrollo institucional de la DINAGUA y la implantación de las herramientas de análisis por cuenca hidrológica se podrá afinar esta sugerencia y se podrán establecer mecanismos de diseminación de los balances hídricos por cuenca en donde se identifiquen las subcuencas con disponibilidad y balances positivos que sirvan de indicadores de factibilidad para la preparación de iniciativas de obras de aprovechamiento de aguas para fines de riego. Actualmente esta información no es del dominio público ni facilita la preparación de proyectos.
4.2.4 Acción 2.4: Formalización de la Comisión Honoraria Asesora de Riego Esta acción corresponde a la formalización de la creación de la Comisión Honoraria Asesora de Riego prevista en el Capítulo VII de la Ley de Riego No 16.858 que tiene, entre otras, las misiones de definir los beneficios promocionales relacionados a los proyectos de riego (cf. Sección 4.6 a seguir dedicada a los aspectos de financiamiento). La Comisión es citada también en el decreto 404/001 con un papel de coordinación global sobre las evaluaciones de solicitudes de autorización administrativa para proyectos de riego.
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Sería oportuno darle otras funciones como: Apoyar la promoción y el seguimiento de la implementación de la estrategia de riego; Ser el espacio de Coordinación interministerial para tratar de los aspectos intersectoriales vinculados a los proyectos de riego (proyecto de uso múltiple, planificación de los inversiones en riego y en otros sectores como el de energía, etc.).
4.2.5 Acción 2.5: Fortalecimiento de la institucionalidad vinculada a los proyectos de PPP en riego Para poder usar en el futuro la modalidad de Participación Pública Privada en riego en Uruguay, se propone un fortalecimiento institucional de los principales actores (Corporación Nacional para el Desarrollo ‐ CND y MGAP). A partir de la Ley Nº 18.786, promulgada el 19 de julio de 2011, la CND recibió las funciones siguientes en materia de participación público privada (PPP): Desarrollar y fomentar la ejecución de proyectos de Participación Público‐Privada mediante la aplicación de los mejores criterios técnicos y el apego a los principios. Elaborar los lineamientos técnicos aplicables a proyectos de Participación Público‐ Privada a través de la confección de guías de mejores prácticas recomendadas, uniformización de procedimientos y preparación de manuales, modelos e instrumentos que contribuyan al diseño y ejecución de los referidos proyectos en formas más eficaz y eficiente. Asesorar en la identificación, concepción, diseño, estudio, estructuración, promoción, selección y contratación de los proyectos de Participación Público‐ Privada, en los términos y condiciones que se acuerden mediante convenio con las Administraciones Públicas contratantes. Contribuir al fortalecimiento de capacidades de las Administraciones Públicas contratantes en el diseño e implementación de proyectos de Participación Público‐Privada. Asesorar al Poder Ejecutivo a identificar y priorizar proyectos susceptibles de ser ejecutados mediante el sistema de Participación Público‐Privada. Facilitar a las Administraciones Públicas contratantes la coordinación interinstitucional de sus actividades relacionadas con proyectos de Participación Público‐Privada. Crear o adquirir sociedades comerciales de cualquier naturaleza así como instrumentos financieros, cuando ello se entienda necesario para el mejor desarrollo de proyectos de Participación Público‐Privada. Entretanto, no existen experiencias en Uruguay de proyectos de PPP en riego y/o en proyectos de construcción y operación de grandes embalses. A nivel internacional, son todavía pocas las experiencias en esta materia; los países precursores son Perú, Marruecos, Chile, España y Brasil.
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Se proponen las acciones siguientes: Programa de fortalecimiento institucional de la CND y del MGAP sobre las lecciones aprendidas del desarrollo de PPP en riego incluyendo: intercambios y giras con las entidades desarrolladoras como Pro‐Inversión (Perú), la Dirección de Concesiones del Ministerio de Obras Públicas (Chile), la Codevasf (Brasil), la Unidad de PPP del Ministerio de Agricultura (Marruecos). El Banco Mundial podrá realizar capacitaciones en este tema para el sector del riego u otro sector. Realización de un estudio de identificación del potencial y de los factores limitantes para el desarrollo de esta modalidad para el país. El proyecto de Palo a Pique puede resultar un ejemplo de aplicación de PPP.
4.2.6 Acción 2.6: Mejoramiento de la calidad de los equipos y servicios vinculados al riego 4.2.6.1 Regulación de las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores El desafío consiste en garantizar que todos los servicios comerciales vinculados con el riego (consultores, vendedores de materiales y equipos de riego, etc.) suministrados a los productores privados, así como los servicios públicos brindados a los productores sean de calidad. Para este sub‐objetivo, se sugiere buscar un sistema de acreditación de los profesionales similar al implementado para los profesionales que preparan los Planes de Uso y Manejo de Suelos. 4.2.6.2
Certificación de equipos y materiales de riego
En forma similar es necesario adoptar un mecanismo de certificación para los equipos y materiales. En principio se puede adoptar algún mecanismo existente de certificación en otros países. Es también fundamental establecer un marco de garantía para los productores respecto a los equipos que actualmente son importados al país por proveedores y para los que se requiere el buen funcionamiento y la garantía de las refacciones a largo plazo. Esto es particularmente importante cuando hay programas del Estado que apoyan (ya sea en forma directa o a través de los programas de devolución de impuestos) la adquisición de estos equipos y suministros. Un ámbito donde puede recaer esta tarea es la recientemente creada Asociación de Regantes del Uruguay, que pueda desempeñar las funciones de regular los productos de los proveedores de equipos de riego (cf. Acción 4.1). El rol del Estado es fundamental en este proceso pero no debe recaer en Él la certificación de dichos equipos, sin embargo, sí puede estar involucrado en facilitar y apoyar el proceso de gestación de los procedimientos y condiciones de dichas certificaciones.
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4.3 UN CUADRO DE INTERVENCIÓN PÚBLICA Y PRIVADA ORDENADO Y CON SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL Objetivo específico: Fomentar un desarrollo ordenado del riego con gestión sostenible de los recursos naturales y optimización del uso de los recursos financieros públicos y privados. Las acciones propuestas incluyen las siguientes:
4.3.1 Acción 3.1: Elaboración de una metodología de ordenamiento y de fomento de la agricultura regada por cuenca La acción tiene como objetivo la elaboración de una metodología de trabajo basada en un enfoque que utiliza la cuenca como unidad de planeación del riego. Éstos se materializan en los planes de cuenca que consideran la totalidad de usos del agua además de para riego (agua para consumo humano, desarrollo industrial, conservación del suelo, entre otros), y su interacción con los demás recursos naturales. Este ejercicio tiene una fuerte dimensión de ordenamiento territorial en el que todos los usos del espacio y del agua tienen que ser tenidos en cuenta. La cobertura vegetal y los bosques tienen un rol fundamental en la calidad y cantidad de agua de Uruguay.25 El bosque nativo es generador de agua y tiene un rol fundamental en el control del caudal de los ríos. La elaboración de un plan de cuenca permite la cuantificación de los recursos hidráulicos disponibles en materia de aguas superficiales y subterráneas, así como también brinda información sobre su calidad. Asimismo, permite determinar el uso actual y potencial de los suelos y otros recursos asociados al riego. El plan de cuenca brinda además información sobre las demandas actuales y futuras de los distintos sectores de usuarios. Con esta información es posible establecer balances de agua en la cuenca y conocer los principales problemas y conflictos actuales y futuros. Es recomendable construir escenarios futuros sobre la demanda y crecimiento de la población y evolución de la economía con el objetivo de pronosticar las diferentes demandas. Un resultado de este ejercicio es la identificación de los posibles proyectos a desarrollar para satisfacer las demandas identificadas y satisfacer los objetivos sociales, ambientales y económicos. Este proceso de planeamiento es iterativo y puede enriquecerse mediante la participación de los distintos actores de la sociedad y el gobierno. 25 Uruguay tiene una superficie boscosas de 1.54 millones de hectáreas, de las cuales 850,000 son bosque nativo. Cabe destacar la importancia de las plantaciones forestales en el país desde que se instala la forestación industrial a partir de la promulgación de la "Ley Forestal" (Ley Nº 15.939) en diciembre de 1987. Desde esa fecha el área plantada ha aumentado hasta llegar en el 2010 a un total de aproximadamente 885.000 hectáreas
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Las actividades correspondientes son: Corto plazo: Realización de los estudios pilotos en las cuencas seleccionadas (San Salvador, Yí y Arapey), cooperación con DINAGUA sobre el Plan de Santa Lucia, realizado en paralelo del PLANAGUA. Mediano/largo plazo: Elaboración de la metodología de trabajo y aplicación progresiva a nivel nacional.
4.3.2 Acción 3.2: Mejorar el conocimiento sobre los balances hídricos superficiales y subterráneos El conocimiento del uso real actual de los recursos hídricos superficiales y subterráneos, de su disponibilidad actual y de las evoluciones futuras (en base al comportamiento del cuerpo de agua y de los cambios climáticos) es una función crucial para el desarrollo sostenible del uso productivo del agua. 4.3.2.1
Recursos hídricos subterráneos
Los principales grupos de acuíferos detectados en el país se encuentran asociados a rocas porosas o a fracturas de las rocas cristalinas. Los grupos de acuíferos que deberían ser atendidos con prioridad son: el Acuífero Tacuarembó, quizás el de mayor importancia por su capacidad de almacenamiento, con una extensión transfronteriza de 1.540.000 km2 y unos 40.000 km2 de buena permeabilidad dentro de Uruguay. El Acuífero Mercedes, ha sido menos estudiado. Se considera potencialmente importante por su carácter continuo, de extensión local a regional, permeable, de poca profundidad y en general de buena calidad de agua. En los sedimentos marinos del Río de la Plata y litoral atlántico, existen acuíferos costeros continuos de extensión local a semiregional, libres o semilibres, a profundidades menores de 35 metros y en general de buena calidad química. El más importante es el del Chuy. El grupo de Acuíferos Salto y Raigón, de carácter continuo y extensión variable, aparecen libres o semiconfinados a profundidades menores de 50 metros, con buena calidad de aguas, pero con riesgos medios de salinización si se utiliza para riego. Las unidades geológicas Tres Islas, San Gregorio, La Paloma y Cerrezuelo son acuíferos de carácter local o semirregional de profundidad variable, con moderados volúmenes de caudal y elevado contenido de sales y de residuo seco, por lo cual resultan poco aptos para el riego. El segundo grupo de unidades locales ‐de importancia hidrológica menor‐ asociado a fracturas de rocas cristalinas, se ubica en las regiones noroeste, este y sur del país, en las unidades geológicas de Arapey, Puerto Gómez y Basamento Cristalino. Presentan aguas de calidad química variable. Se destaca en los alrededores de Montevideo el sistema de fracturas del Basamento Cristalino con rendimientos superiores a 20 y 50 metros cúbicos por hora. La calidad del agua en el área aflorante no presenta limitación alguna y la explotación futura de la zona confinada, podría satisfacer el abastecimiento público y el riego. No obstante, en zonas de contacto con la Formación San Gregorio‐Tres Islas, como en la ciudad de Guichón, cuya agua tiene un residuo seco superior a 6000 partes por
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millón, aparecen relaciones iónicas anómalas; estas aguas mineralizadas, muy aptas para centros termales, no resultarían en cambio aptas para uso industrial o agrícola. Los Acuíferos Tacuarembó y Raigón fueron estudiados por DINAMIGE en la década del 1990. Una acción ya está prevista a nivel de investigación que trata de implementar la investigación del Fondo de Promoción de Tecnología Agropecuaria (FPTA) del INIA sobre la Gestión Ambiental del Sistema Acuífero Raigón (SAR). Es necesario desarrollar el conocimiento de los balances hidrogeológicos de los otros acuíferos presentes en el territorio uruguayo, con investigación de modelación para definir las reglas de extracción y de eventual veda. El establecimiento del Centro Regional del UNESCO para la gestión de aguas subterráneas para América Latina y el Caribe en Uruguay, el “CEREGAS” constituye una oportunidad importante para desarrollar esta acción. 4.3.2.2
Recursos hídricos superficiales
El PLANAGUA y los estudios de cuencas ayudarán a mejorar el conocimiento de los balances hídricos superficiales. Además de estas acciones, será importante desarrollar la red hidrometeorológica (a partir de la identificación de las necesidades en el PLANAGUA) y mejorar el conocimiento específico de los caudales de estiaje actuales y de las necesidades de caudales ecológicos, elementos que determinan la asignación actual de los derechos de uso (cf. sección siguiente).
4.3.3 Acción 3.3: Revisión de criterios para otorgamiento de derechos de toma directa y autorización de construcción de obras de almacenamiento Esta acción podrá ser desarrollada en base a los resultados de la acción precedente de mejoramiento del conocimiento. Otorgamiento de derechos de uso de agua superficial por toma directa Se ha adoptado por la DINAGUA el caudal de 0,4 l/s/km2 como el límite para adjudicar derechos por tomas directas en una misma cuenca que corresponde a un caudal de estiaje durante períodos de 10 días que es superado por el 90% de los caudales. Toda demanda superior deberá ser cubierta por perforaciones o reservas, y a su vez sin afectar derechos existentes (Alcoz, 2010). Otorgamiento de autorización de construcción de obras de almacenamiento Para el almacenamiento de agua superficial, los derechos otorgados por la autoridad competente son sobre el volumen que las obras puedan almacenar y nunca por más del 95% del escurrimiento anual medio, dejando pasar además un caudal de 0,4 l/s/km2 para
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garantizar un caudal mínimo de cada obra, preservar otros usos del agua y teniendo en cuenta los derechos previamente otorgados. El valor de 0,4 l/s/km2 fue estimado por la DNH en base al estudio de períodos de estiaje de 10 días con una probabilidad de ocurrencia del 10%, para la Cuenca del Santa Lucía. Trabajos de investigación hidrológicos son necesarios para evaluar si estos criterios necesiten revisión. La realización de los estudios de cuencas en Santa Lucia, San Salvador, Yí y Arapey con la elaboración de los modelos de asignación de los recursos hídricos dará contribuciones a esta iniciativa de evaluación de los criterios actuales. Otorgamiento de derechos de uso de agua subterránea El decreto 214/2000 aprueba el Plan de Gestión del Acuífero Guaraní y establece las condiciones de extracción (máximo de 150 m3/h, distancia de perforaciones mayores a 2.000m, extracción máxima de 16 horas, etc.). Se deberán definir reglas de extracción y eventual veda a partir de la mejora del conocimiento de los balances hidrogeológicos de los otros acuíferos presentes en el territorio uruguayo, siendo el acuífero Raigón el prioritario.
4.3.4 Acción 3.4: Mejoramiento de la evaluación, seguimiento y mitigación de los impactos ambientales del desarrollo del riego Esta acción está compuesta de las siguientes actividades. 4.3.4.1
Realización de una Evaluación Ambiental Estratégica
La definición de una estrategia de riego para el Uruguay, debería comenzar por un análisis holístico, que tenga una visión amplia e incorpore las acciones sobre el paisaje que se planea intervenir. En el caso particular del desarrollo del riego, una evaluación ambiental estratégica (EAE) orientaría los esfuerzos más allá del cumplimiento de las normas y la mitigación de los impactos adversos, hacia la identificación de la sostenibilidad ambiental como un objetivo del proceso de desarrollo del sector, siendo el agua y su disponibilidad un elemento clave. Esto requiere un enfoque en las políticas que promueva la integración de las consideraciones de la sostenibilidad y el cambio climático en las estrategias de desarrollo del sector. El Banco Mundial reconoce la EAE como un medio clave para la integración de las consideraciones ambientales y sociales en las políticas, planes y programas, en particular en la toma de decisiones. Se recomienda promover el uso de la evaluación ambiental como herramienta para el desarrollo sostenible. La EAE contiene enfoques que se encuentran en un continuo. En un extremo, la atención se centra en el análisis de impacto, en el otro extremo, en la evaluación institucional; incorpora consideraciones ambientales en los diferentes niveles de toma de decisiones estratégicas: plan, programa y políticas. La EAE debería permitir mejorar la evaluación de los impactos ambientales indirectos, acumulativos y sinérgicos que puedan derivarse de los planes, programas y
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políticas que implique el riego en el Uruguay. Igualmente, debería servir para identificar y posiblemente reducir el número de proyectos que pudiesen ser sometidos a una EIA, simplificando el proceso y definiendo medidas genéricas de mitigación para un conjunto de proyectos con características similares en regiones afines. El análisis ambiental país (AAP) podría hacerse con apoyo del Banco Mundial; esta herramienta se ha desarrollado para ayudar en el diálogo con los países, crear conciencia sobre los problemas ambientales y mejorar la comprensión de los vínculos entre los sectores relacionados con el medio ambiente y el crecimiento. En el caso de una política de riego como la que podría sustentar esta estrategia, se deberían analizar, entre otros, los impactos acumulativos de la derivación de caudales hacia otras cuencas, los efectos barrera que generan las presas para el escurrimiento normal del agua en diferentes regiones, los posibles efectos sobre la salinidad del suelo, el aumento de la erosión, los efectos en los humedales y la biodiversidad. Este análisis debe contemplar el impacto en general tanto positivo como negativo, y los co‐beneficios sobre el ciclo y régimen hidrológico de los cauces afectados a los proyectos (en dimensiones tales como usos alternativos del agua, procesos erosivos, impacto sobre los ecosistemas asociados a los cursos que se prevén intervenir, fenología de los recursos de la biodiversidad, y en particular de los ciclos reproductivos de los peces, entre otros). En el caso de los proyectos con embalses, una lista no exhaustiva de EAE debe incluir entre otros, la selección de la ubicación de embalses sobre las unidades de paisaje, con el fin de comprender la intervención en sí sobre el territorio y los efectos que el embalse podría tener dentro y fuera de la cuenca (o micro‐cuenca) en la que se ubica; debería incorporar análisis detallados de la garantía del suministro de agua a los posibles cultivos, externalidades a otros usuarios y preservación de la calidad del agua a largo plazo. Debería incluir también aspectos que atañen a la construcción de una represa y las curvas de operación de los embalses previendo años atípicos y acciones para la administración de los terrenos adyacentes a los embalses y las franjas de protección de los cauces. Por tanto, el incipiente desarrollo del riego en el país permite que este tipo de consideraciones puedan ser hechas al momento que se planea una estrategia de desarrollo y expansión del riego, con aspectos destacados en cuanto a programas y proyectos, como así también la institucionalidad, la capacidad humana, y la visión del territorio a ser intervenido. Este proceso se ve facilitado cuando se parte de la idea de que dicho desarrollo debe ser en base a cuencas hidrográficas, micro‐cuencas y el uso eficiente del territorio y del agua. Esto es posible si la conformación de los equipos de trabajo cuenta con capacidades en la temática ambiental y ecológica, si se conocen las diferentes áreas del territorio de importancia en cuanto a los aspectos biológicos y culturales, y si se prevé la visión de desarrollo territorial en el sector productivo rural. 4.3.4.2 Realización de Evaluaciones Regionales Ambiental y Sectorial a nivel de territorios y cuencas hidrográficas Se recomienda usar el instrumento de la Evaluación Regional Ambiental y Sectorial a nivel de territorio, principalmente a nivel de las cuencas hidrográficas como complemento de la acción 3.1.
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Una evaluación ambiental regional podría ser útil cuando se prevén varias actividades significativas de desarrollo, cuyos impactos son potencialmente acumulativos y se planifican para áreas particulares del territorio, normalmente áreas relativamente reducidas. En estos casos, esta herramienta es generalmente más eficiente que una serie de evaluaciones para proyectos específicos, al considerar la posible competencia por el uso del agua y la tierra por los diferentes sectores (energía, agua potable, conservación de la biodiversidad, producción primaria). Las evaluaciones regionales comparan los escenarios alternativos de desarrollo, recolectando información diagnóstica sobre el conjunto de potencialidades naturales y humanas en el marco de los planes de ordenamiento del territorio, en un área de estudio normalmente definida a partir de consideraciones físicas y biológicas. En el caso de la evaluación regional sectorial, toma en cuenta las inversiones sectoriales, y analiza las alternativas de inversión sectorial, el efecto de los cambios en la política sectorial, las capacidades instaladas y de capital humano, y los requisitos institucionales para el estudio, implementación y monitoreo ambiental a nivel sectorial y, finalmente los impactos de muchas inversiones similares y, relativamente, pequeñas que no ameritan evaluaciones ambientales individuales pero que podrían tener un efecto acumulativo importante. Aún una inversión pequeña, que no es debidamente analizada en cuanto a riesgos, podría causar serios impactos ambientales locales e impactar negativamente en un área mayor. Es importante tener en cuenta los impactos de las represas o tajamares, ya que éstas pueden impactar en el paisaje por las intervenciones en su construcción o bien por las actividades que habilite. 4.3.4.3
Mejoramiento de la gestión ambiental a nivel de proyecto
La EIA en general y los umbrales actualmente existentes junto a los procedimientos para la Autorización Ambiental Previa (AAP) y la licencia ambiental deberían ser sometidos a un análisis de gestión. Se propone llevar a cabo un análisis del marco legal existente y tomar el conocimiento generado a nivel nacional y regional para comprender si se cumplen las condiciones que permiten prever todos los riesgos e identificar las medidas de mitigación conducentes a neutralizar el impacto. Esta evaluación debería basarse específicamente en las cuestiones ambientales derivadas del riego y hacerlo en forma participativa involucrando a los usuarios, proponentes, academia, organizaciones de la sociedad civil y autoridades centrales y locales. Los procedimientos actuales podrían mejorarse a la luz de los hallazgos de dicha evaluación conducente a identificar los posibles riesgos e impactos acumulativos de diferentes obras sobre el territorio. Se deberían considerar también los impactos ambientales significativos que podrían tener obras que se ubican por debajo de los umbrales establecidos para ser sometidas a una AAP. Impactos posibles a considerar serían, la acumulación de agua en zonas no aptas debido a las condiciones edáficas, la alteración de cursos de agua, los riesgos sobre sistemas de producción y poblaciones aguas abajo, o afectación aguas arriba, la contaminación potencial, etc.
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Se propone que se preparen lineamientos nacionales para la elaboración de los proyectos que planteen el uso del agua para el riego, dependiendo además del tipo de proyecto. Existen diferentes instrumentos y herramientas que apuntan a mejorar la gestión ambiental en general, enfocándose, en las acciones previas, en el estudio de factibilidad económica, técnica, ambiental y social, durante la construcción y operación, y el seguimiento pertinente durante la implementación, en conjunto con las auditorias pertinentes. Estas herramientas hoy no son aplicadas, ni existen lineamientos orientativos que permitan a las autoridades locales y nacionales tomar las decisiones adecuadas para cuidar las cuestiones relacionadas con la gestión ambiental y establecer salvaguardas sociales y productivas en las diferentes instancias del proyecto. Existen varias alternativas, entre ellas el Plan de Manejo Ambiental, la Evaluación de Impacto Ambiental, y la Evaluación de Peligro‐Riesgo Ambiental, entre otras. Plan de Manejo Ambiental. Es una herramienta que establece acciones que se requieren para prevenir, mitigar, controlar, corregir y compensar los posibles impactos negativos identificados para los programas o proyectos que se planean realizar. El Plan debe estar acompañado de planes específicos para el seguimiento, evaluación y monitoreo. En el caso particular en el cual algunas de las acciones específicas no sean conocidas, se puede establecer un Marco de Manejo Ambiental que incluye las directrices y lineamientos específicos a tener en cuenta para atender las cuestiones ambientales identificadas. Existen otros instrumentos de índole ambiental que han resultado exitosos en el avance hacia la sustentabilidad de los proyectos de desarrollo. Una es la EIA que ya es aplicada en Uruguay, pero se sugiere que sea evaluada en cuanto a la calidad de su implementación. Otros instrumentos son las auditorías ambientales para actividades que se encuentran en desarrollo, y que permiten evaluar la calidad de los sistemas de manejo ambiental, el cumplimiento de los marcos regulatorios y la capacidad institucional. En obras de envergadura, la Evaluación de Peligro / Riesgo Ambiental, podría poner en práctica el estudio sobre obras cuyas riesgos ambientales y sociales son inciertos o difíciles de predecir (roturas o daños a represas por ejemplo), es un complemento a la Evaluación o Auditoría Ambiental. 4.3.4.4 Fortalecimiento del monitoreo ambiental de los impactos asociados a proyectos de riego y seguimiento de la implementación de la estrategia A nivel de proyectos de riego A medida que el riego se desarrolle, será necesario intensificar el monitoreo de los impactos y el efecto de las medidas de mitigación implementada. Será una de las funciones de la institucionalidad del riego. La literatura establece diferentes variables que permiten hacer un seguimiento de los aspectos ambientales en proyectos de riego, en sentido amplio. Estas variables permiten establecer indicadores para construir una línea de base y para monitorear cómo las intervenciones sobre el territorio mantienen o modifican estas variables ambientales. Los factores para los cuales se propone un monitoreo ambiental son:
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el clima y las condiciones meteorológicas (viento, temperatura, precipitación, radiación, evapotranspiración, heladas, etc.) caudales de cursos de agua en diferentes lugares (aguas arriba y aguas abajo del proyecto de riego) condiciones físicas, químicas y biológicas del agua de descarga caudales y niveles de agua en los puntos críticos del sistema de riego niveles del agua freática en el área del proyecto y aguas abajo calidad del agua que ingresa a la zona del proyecto y la de las corrientes del retorno calidad del agua freática en el área o áreas de intervención niveles de salinidad del agua propiedades físicas y químicas de los suelos del área de riego cobertura de la tierra (área de terreno en producción, bosques, pastizales naturales, otros) intensidad y rendimiento de los cultivos por unidad de terreno y agua tasas de erosión/sedimentación en las zonas intervenidas relación entre la demanda y la oferta de agua para los usuarios (equidad de la distribución) condición de los canales de distribución y drenaje (sedimentación, presencia de malezas, etc.) manejo de la cuenca hidrográfica, aguas arriba y aguas abajo (extensión y prácticas agrícolas, actividad industrial) incidencia de enfermedades y presencia de vectores condición de salud de la población local en el área del proyecto cambios en las características limnológicas y la vegetación riparia y natural del área del proyecto y en la zona aluvial, aguas abajo cambios en las poblaciones de las especies de fauna (incluidos los peces) en el área del proyecto y en la zona aluvial, aguas abajo. A nivel nacional El Sistema Nacional de Información Agropecuaria permitirá: (i) monitorear los principales parámetros de la implementación de la presente estrategia (aumento de las superficies, de la producción, etc.) y; (ii) tener la visión conjunta de la evaluación del riego y de sus efectos globales en el uso del suelo y otros aspectos relevantes del sector agropecuario. Deberán realizarse estudios puntales y complementarios para evaluar los casos específicos como los impactos sobre los cuerpos de agua naturales (Laguna Merín, por ejemplo), sobre los humedales, sobre los grandes reservorios existentes (Río Negro), sobre la calidad del agua, las zonas de balance hídrico más tensos con riesgos de conflicto, etc.
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4.3.4.5 Preparación de Manual de buenas prácticas para la reducción del Riesgo y Medidas de Mitigación Los diferentes manuales que se han preparado (cultivos de verano en secano, manejo de agroquímicos, siembra directa, construcción de tajamares, , etc.) han resultado en importantes herramientas para el trabajo de técnicos y profesionales en general, y aquellos que elaboran proyectos de riego y hacen seguimiento en particular. Se propone elaborar un Manual de Buenas Prácticas para apoyar estas actividades y que este manual, tome la experiencia acumulada en los diferentes proyectos en condiciones ecoregionales y agroecólogicas similares. El manual de buenas prácticas deberá incluir las medidas y acciones que contemplen los potenciales riesgos analizados en la sesión 2.3.3.1.4 relativo a los aspectos de explotación y almacenaje de los recursos hídricos superficiales y subterráneos, calidad de agua, biodiversidad y humedales, suelo y aire. El Manual de Buenas Practicas planteado deberá contemplar el grado de complejidad del proyecto a estudio (Tipo 1 al Tipo 4) desde la etapa de diseño. Deberá definir los parámetros e indicadores a ser monitoreados y las normas exigibles según la obra propuesta. Este manual complementaría la documentación puesta a disposición por la DINAMA para la preparación de la AAP. 4.3.4.6
Promoción de la agricultura baja en carbono
Desde el 2011 el Gobierno del Uruguay y el Banco Mundial están desarrollando estudios sobre opciones de desarrollo bajas en carbono, para la mitigación del cambio climático y para la defensa de la competitividad externa. Se trata de identificar y evaluar un conjunto de programas y políticas innovadoras, que sumen la consideración de la mitigación a la prioridad que la política ha asignado a la adaptación al cambio climático. Además, se están fortaleciendo sus programas de investigación sobre adaptación al y mitigación del cambio climático, y se están organizando acciones para crear conciencia entre las partes interesadas sobre las consecuencias del cambio climático. El agua se presenta en estas opciones como una importante alternativa para la adaptación, y a la vez como uno de los principales limitantes del desarrollo agropecuario en las condiciones actuales de provisión y accesibilidad26. Según las prioridades establecidas por el MGAP, existen por un lado medidas de adaptación para mejorar la cosecha y el uso del agua, incluido el riego y, en el caso específico de la ganadería de carne, medidas de promoción de la intensificación ecológica del manejo de los pastizales naturales y provisión de sombra y abrigo.
26 World Bank. 2011 (draft). Low carbon Development options. Concept Note. 15 pp.
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Se propone llevar a cabo las investigaciones pertinentes para avanzar en estas medidas, aprovechando el conocimiento existente y promover dichas prácticas, con proyectos piloto en cada medida, bajo los lineamientos que siguen. El crecimiento del riego en el Uruguay deberá basarse fundamentalmente en la construcción de reservas de agua. Este incremento del área bajo riego resultará en un incremento en la producción de biomasa en todos los usos del suelo, tanto de agricultura como pasturas. Las diferentes medidas deberán ser evaluadas y monitoreadas en términos de emisiones de GEI (absolutas y por unidad de producto), secuestro de carbono en suelos y biomasa leñosa y balance neto. La nueva institucionalidad del riego tendrá el papel de promover con los instrumentos financieros adecuados las iniciativas que entran en la agricultura de bajo carbono.
4.3.5 Acción 3.5: Preparación de la metodología de análisis y jerarquización de proyectos de riego Esta acción tiene como objetivo analizar y jerarquizar los proyectos de riego identificados a nivel nacional con las mismas bases. Se trata de elaborar procedimientos y metodología para la identificación, preparación, el análisis económica y la jerarquización de los diferentes tipos de proyectos de riego (elaboración de los procedimientos y de un manual). Esta acción de mediano plazo pretende preparar la institución encargada del riego en Uruguay para enfrentar una situación futura en la cual el número de proyectos de riego a ser analizado y apoyado financieramente por el sector público viene creciendo rápidamente. La elaboración de los métodos de preparación de los estudios económicos y financieros y de la metodología de jerarquización de los proyectos en carpeta para Uruguay podrá valorizar las experiencias existentes en países vecinos como, por ejemplo, los de Chile y Perú (Sistemas Nacionales de Inversiones con los manuales de preparación de proyectos).
4.3.6 Acción 3.6: Incorporación de la variable cambio climático en el diseño de los proyectos de obras hidráulicas Se propone elaborar una guía metodológica para tomar en cuenta los cambios climáticos en los estudios de factibilidad de manera a evitar lo que aconteció en muchos países donde se usan hipótesis diferentes para estimar los escenarios climáticos en los estudios. Esta acción es coherente con la propuesta del programa de Medidas Generales de Mitigación y Adaptación al cambio Climático en Uruguay preparado en 2004 por la Unidad de Cambio Climático.
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4.4 UNAS ORGANIZACIONES DE REGANTES ADAPTADAS Y SOSTENIBLES PARA LA GESTIÓN FUTURA DE LOS PROYECTOS Objetivo específico: fortalecer las organizaciones de regantes y desarrollar nuevos modelos organizacionales para la gestión futura de los proyectos (transferencia de gestión a las organizaciones de usuarios, Participación Pública Privada, etc.).
4.4.1 Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes 4.4.1.1 Apoyo a las organizaciones de regantes, operadoras de sistemas de riego asociativo Además del análisis de las mejores formas jurídicas para las organizaciones de regantes (cf. Acción 1.1), será necesario implementar un programa de promoción y de apoyo al desarrollo de estas organizaciones de regantes para los nuevos proyectos de riego colectivo. Constituirá una de las misiones importantes de la Dirección de Operación de la nueva institucionalidad del riego (Dirección de Riego del MGAP o nueva institución autónoma, etc.). Una de las funciones importantes será el apoyar a las organizaciones de regantes para la elaboración del reglamento interno de cada organización por proyecto y conseguir su aprobación. Según los casos, las organizaciones de regantes podrán desarrollar diferentes funciones tales como: Mantenimiento de la red de riego, drenaje y caminos. Determinación de los planes de riego. Proporcionar el servicio de riego y drenaje hasta las tomas individuales. Determinación de las tarifas de servicio de riego y drenaje y cobro de las mismas. Actualización de los manuales de operación, conservación y mantenimiento con base en los resultados de los ciclos anteriores. Negociación con los operadores de la presa de los volúmenes a distribuir por ciclo agrícola. Monitoreo de niveles freáticos, calidad del agua, estadísticas de riego y uso del suelo, etc. Presentación de los estados contables y administrativos de la asociación, Eventualmente apoyo al MGAP para el monitoreo de los Planes de Uso del Suelo, Etc. 4.4.1.2
Fomento de una organización gremial nacional
Adicionalmente, se debe promover la creación y apoyar una organización gremial a nivel nacional, de tipo Cámara de Regantes, que pueda representar los diferentes tipos de regantes y ser un interlocutor de la administración pública y de los otros actores en el desarrollo sostenible del riego.
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4.4.2
Acción 4.2: Fortalecimiento de las Juntas de Regantes
Por la Ley de Riego, las funciones de las Juntas son: (i) Coordinar con los usuarios la distribución equitativa de las aguas disponibles en los períodos deficitarios. (ii) Emitir opinión sobre nuevas solicitudes de concesiones o permisos de extracción de agua. (iii) Asesorar sobre obras y medidas a adoptar por la autoridad y por los regantes, para incrementar la disponibilidad de caudales destinados al regadío y promover su mejor aprovechamiento. (iv) Colaborar con el Ministerio de Transporte y Obras Públicas en la organización y permanente actualización de un catastro de obras hidráulicas situadas en la zona de su competencia. (v) Vigilar el uso de las obras hidráulicas en el área de su competencia y, en su caso, denunciar al Ministerio de Transporte y Obras Públicas toda violación de las normas que rigen su aprovechamiento. (vi) Asesorar sobre el eventual establecimiento de turnos para la captación de aguas públicas para riego. Las Juntas de Regantes desempeñan un papel importante en la aprobación de nuevos permisos de uso del agua. Con la perspectiva de números crecientes de proyecto de riego, las Juntas deberán estar capacitadas e informadas para poder desempeñar su papel consultivo en las decisiones de otorga de permiso o concesión de uso. Con las perspectivas de expansión del riego en Uruguay, las Juntas podrán desarrollar nuevos papeles efectivos como: Participar en procesos de elaboración y validación de los Planes Directores de Riego a nivel de cuenca que determinarán la priorización de los proyectos. Apoyar al desarrollo de las organizaciones de regantes que gestionarán los proyectos colectivos de riego. Este apoyo podría ser a nivel jurídico, institucional, técnico o financiero. Para tales funciones, las Juntas necesitarán crear condiciones propias (recursos humanos capacitados y recursos financieros). Representar las organizaciones de regantes (Sociedades Agrarias de Riego u otras) a nivel nacional, Monitorear el desempeño de los futuros operadores de sistema asociativo de riego que sean tanto organización de productores (Sociedad Agraria de Riego u otra forma) como empresas privadas. Las acciones a desarrollar son: Corto plazo: Realizar un diagnóstico institucional (“business plan”) de las Juntas de Regantes para identificar las eventuales necesidades de reorganización y/o de fortalecimiento institucional en relación con los roles determinados por la Ley de Riego. Mediano/largo plazo: Implementar los “business plan” de fortalecimiento de las Juntas de Regantes. Este “business plan” debe partir de una organización básica de las juntas de regantes que cumplan los objetivos descritos en el apartado anterior.
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4.5 UNA PROMOCIÓN DE PROYECTOS NUEVOS ADAPTADA A LA DIVERSIDAD DE CONDICIONES Objetivo específico: Crear las condiciones para la promoción de proyectos de inversiones físicas con una estrategia adaptada a la variabilidad de los casos: (i) Del fortalecimiento de la estrategia actual de promoción de proyectos de riego individual y asociativo para la agricultura familiar, (ii) Hasta la promoción de nuevos proyectos de inversiones incluyendo represas de propósitos múltiples incluyendo uso del agua para riego permanente y/o suplementario. Ilustración 24: Tipología de proyectos de riego Principales características
Tipo de proyecto Tipo de inversión
Papel del sector público
Clasificación Rango de probable para Promoción del tamaño del la proyecto / proyecto de Autorización Realización riego Ambiental estudios Previa
Instrumento de financiamiento / incentivo
Asistencia técnica / capacitación a los beneficiarios
Tipo 1: Proyecto de riego para la agricultura familiar (DACC) Tipo 1a: Proyecto individual
Pozo, tajamar, pequeño sistema de riego, etc.
Tipo 1b: Proyecto asociativo (Ejemplo: Embalse, bombeo, canales, SPL San Ramon) pivot, etc.
Tipo 2: Proyecto de riego individual empresarial (Ley de inversiones) Tipo 3: Proyectos asociativos de tamaño mediano
XX
DACC o equivalente
XX
De 10 a 400 Categoría A ha
XXX
DACC o equivalente
XXX
X
Ley de inversión
X
XXXX
A definir (subsidio a la inversión colectiva, crédito, etc.)
XXX
X
Ley de inversión, crédito subsidiado
X
XXX
A definir (PPP o financiamento público)
XX
Embalse, obras de captación De 50 a 200 Categoría A o B y conducción, pivotes ha
Tipo 3a: Para agricultores familiares Sistema colectivo de riego, (Ejemplos: SOFAVAL, CALELCO) obras de captación, almacenamiento y Tipo 3b: Para productores distribución empresariales (Ejemplo: Villa Trigo)
Tipo 4: Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple (Ejemplos: Palo a Pique, embalses estratégicas de San Salvador)
De 1 a 10 ha Categoría A
De 400 ha a Categoría B o C 2.000 ha
Presa o reserva estratégica (más de 15m de altura, en la Más de mayoría de uso múltiple), red 2.000 ha de conducción y disbribución, drenaje, caminos, etc.
Categoría C
Nota: La columna de rango de tamaño del proyecto se refiere al área ocupada por la fuente de agua
4.5.1 Acción 5.1: Promoción del Tipo 1 de proyecto: Riego para la agricultura familiar El Tipo 1 agrupa proyectos de riego individual y asociativo para la Agricultura Familiar. En este rubro se consideran pequeños proyectos de riego en donde hay una experiencia existente fundamentada en la ejecución de proyectos como el PRENADER, PPR y actualmente el DACC. Son proyectos entre 1 y 10 ha de riego y requieren un fuerte apoyo del Estado en su formulación y asistencia técnica para su aprovechamiento, maduración y sustentabilidad.
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4.5.1.1
Tipo 1a: Riego individual para la agricultura familiar
Descripción del modelo Uruguay tiene experiencias en estos proyectos que se lograron mediante el PRENADER y el PPR financiados con préstamos internacionales. Se realizaron aproximadamente 5,000 intervenciones relacionadas con el sector agua de las cuales aproximadamente 500 apoyaron proyectos intensivos en riego.
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Elementos‐claves para el desarrollo de este tipo de proyecto El esquema seguido amerita una revisión para proponer su continuidad al futuro y un mayor acceso a productores pequeños. Esta posible componente de la estrategia es necesaria para favorecer el incremento de la productividad del agua almacenada y diferentes estudios realizados indican su rentabilidad y justifican los mecanismos de incentivo por parte del estado. Una experiencia de los programas realizados indica la importancia de elaborar planes de producción y conservación a nivel de predio y el apoyo de la asistencia técnica en su ejecución. Los planes de cuenca son elementos fundamentales para orientar la promoción de este tipo de proyectos y disminuir los riesgos de impactos ambientales acumulativos o conflictos sociales. Acciones propuestas Las acciones propuestas son las siguientes: Analizar las lecciones aprendidas del desarrollo de este tipo de proyectos hasta hoy, especialmente sobre las modalidades financieras de apoyo y la necesidad de combinar el apoyo financiero con extensión agrícola. Analizar las opciones para transformar las modalidades del Proyecto DACC en intervención pública permanente. 4.5.1.2
Tipo 1b: Promoción de proyectos asociativos
Descripción del modelo Se trata de pequeños proyectos asociativos de riego del orden de 10 a 400 ha aproximadamente bajo riego. A continuación, presentamos un ejemplo de proyecto nuevo (San Ramón). Ilustración 25: Descripción del proyecto de San Ramón
Es un proyecto de banco de forraje de 285ha (con 50ha de riego) para 29 familias de agricultores familiares que desarrollan una producción comunitaria de forraje en un único predio, a partir de riego y con una presa de 490.000m3. Cada productor contribuye (en forma de cuota) en función del área que usa.
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Elementos‐claves para el desarrollo de este tipo de proyecto El modelo es relativamente de bajo complejidad técnica y de bajos costos de inversión. Necesita en forma muy importante de capacitación y asistencia técnica durante la fase de preparación y de inicio de implementación sobre aspectos organizacionales, de operación y mantenimiento de obras. Este tipo de proyecto, cuyos beneficiarios son agricultores familiares, puede padecer de diferentes carencias tales como: (i) falta de conocimiento de las ventajas de riego; (ii) falta de experiencia de gestión de obras colectivas; (iii) inadecuación de las formas organizacionales para la operación del sistema, y (iv) dificultades para conseguir las inversiones complementarias a la infraestructura que son indispensables para alcanzar sus resultados productivos. Potencial a nivel nacional Existe un potencial importante de proyectos de campo de recría y banco de forraje usando presa y riego para uso colectivo a partir de un único predio. Acciones propuestas Las acciones propuestas son las siguientes: Corto plazo: o Preparar proyectos pilotos para las zonas con demandas sentidas. o Implementar los proyectos con un apoyo intenso en capacitación por parte del MGAP. o Cooperación entre MGAP y el Instituto Colonización para aumentar la capacidad de satisfacción de la demanda.
4.5.2 Acción 5.2: Promoción del Tipo 2: Proyectos de riego individual empresarial Descripción del modelo El Tipo 2 considera proyectos de Riego Individuales de tipo Empresarial. Este tipo incluye proyectos que consideran almacenamientos prediales, tomas directas de ríos, pozos y sistemas de aplicación del agua en las parcelas preferentemente presurizados. En el caso de pivotes, en general cubren superficies entre 50 y 100 ha. Estos proyectos son sujetos de apoyo de la Ley de Inversiones. Elementos clave para el desarrollo de este tipo de proyecto Los dispositivos existentes de apoyo, principalmente los beneficios de la Ley de Inversión, son suficientemente incentivadores para el desarrollo de este tipo de proyecto. El principal factor limitante reside en los plazos administrativos para la obtención de la asignación (permiso o concesión) del agua.
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Acciones propuestas: este Tipo 2 será beneficiado por las diferentes acciones previstas en el Plan, tal como: Acción 1.3: Flexibilización de los vínculos entre plazos Acción 1.4: Elaboración de un cuadro legal para la seguridad de presas Acción 2.3: Re‐ingeniería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos Acción 3.3: Revisión de criterios para otorgamiento de autorización de uso de agua. Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético que puede incluir: (i) la organización y planeación conjunta del suministro de energía eléctrica para el apoyo a proyectos de riego y/o; (ii) el análisis de la factibilidad económica y financiera de la implementación de una tarifa subsidiada para el sub‐sector del riego como existe en algunos países vecinos (Brasil), especialmente durante las horas fuera del pico (noche).
4.5.3 Acción 5.3: Promoción del Tipo 3: Proyectos asociativos de mediano porte Este Tipo 3 contempla los proyectos asociativos (multiprediales) de carácter mediano. Incluyen la construcción de embalses de mediano porte, tomas directas de río, bombeos, sistemas de aplicación del riego ya sea por gravedad o presurizados. Son proyectos entre 400 a 2.000 ha. regadas. Incluyen riegos suplementarios o permanentes. Son proyectos que requieren apoyos por parte del Estado en su preparación y también por definir los esquemas de financiamiento para hacerlos atractivos.
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4.5.3.1 Tipo 3a: Proyectos asociativos para riego permanente para agricultura diversificada y ganadería - Tipo SOFOVAL Descripción del modelo Estos son proyectos relativamente clásicos a nivel mundial para los cuáles, se puede aprovechar las lecciones aprendidas, tanto a nivel técnico como organizacional (son sistemas que pueden ser autogestionados por Sociedades Agrarias de Riego u otras formas de organizaciones de regantes). La figura de la Sociedad Agraria de Riego puede ser adaptada para promover y operar este tipo de proyectos con un impulso, un apoyo financiero y un acompañamiento fuerte del sector público al inicio. La realización de los estudios se hace actualmente a través del FONADEP, pero un nuevo mecanismo deberá ser creado para anticipar el probable aumento de la demanda de proyectos similares (cf. Sección 4.6). Los proyectos nuevos de Calelco y Valdense (485ha de culturas diversificadas a regar para 33 productores, de una área total de 5,000ha) y de SOFOVAL (ganadería) entran en este tipo. Ilustración 26: Descripción del proyecto SOFOVAL
El proyecto cuenta con una superficie física total de 13,000 hectáreas de las cuales han manifestado su interés por el riego 175 productores de 7,800 ha distribuidos en 480 lotes. El 44% de los productores tienen predios de menos de 25 ha y otro 36% tienen predios entre 25 y 50 ha. Los productores están organizados en varias cooperativas siendo SOFOVAL (Sociedad de Fomento de Colonia Valdense), CRADECO (Cooperativa Ruralista Agraria de Colonia) y SFRCS (Sociedad de Fomento Rural de Colonia Suiza) y COLAVECO (Cooperativa Laboratorio Veterinario de Colonia) las más importantes. La actividad preponderante de la zona es la ganadería de leche y para su desarrollo se cultivan praderas de alfalfa y pasturas, y cultivos de verano e invierno (maíz, sorgo, avena) para alimentar al ganado. En la zona también se desarrollan actividades de fruticultura (durazno, manzana y peras) en menor escala. En la zona del proyecto se precipitan en promedio 1,120 mm pero con una gran variabilidad entre años secos y húmedos. El proyecto es vecino del Río Rosario que desemboca la Río de la Plata y pretende establecer un sistema de bombeo directo del río con una carga total de aproximadamente 50 metros para regar las 7,800 ha de suelos de alta calidad considerados como aptos para riego. Existen en el área experiencias de riego, principalmente de frutales mediante pozos y algunos sistemas de riego por aspersión instalados por los productores.
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El proyecto está en fase de estudio y se han identificado dos sitios para localizar plantas de bombeo directo con tres o cuatro subestaciones para cubrir la zona de riego potencial. Un costo estimado sería del orden de US $ 3,000.00 por hectárea de riego efectivo lo que arrojaría un costo total del proyecto del orden de US $ 24M y costos de operación y mantenimiento por ha del orden de US $ 200 por ha/ciclo. Elementos clave para el desarrollo de este tipo de proyecto Los proyectos de riego con otros cultivos diversificados (frutales, pasturas, etc.), en muchos casos, los productores no poseen conocimiento del riego y los proyectos necesitan un tiempo de maduración para alcanzar la demanda suficiente para justificar la inversión colectiva. Estos tipos de proyecto necesitan entonces una campaña de pre‐ suscripción formal (beneficiarios con demanda sentida) al proyecto por parte de los interesados antes de llevar el proyecto adelante. Se puede también trabajar inicialmente en la difusión/sensibilización al interés del riego (eventualmente con una fase piloto del proyecto de tamaño reducido). Para este tipo de proyectos, la función del Estado puede consistir en apoyar la identificación, el estudio, el análisis y la formulación de posibles alternativas de financiamiento. En general la experiencia internacional indica que este tipo de proyectos requiere de una gestión del estado para su implementación y financiamiento, principalmente cuando se trata de agricultores familiares. Potencial a nivel nacional El potencial es considerable pero con distintas situaciones según las cadenas agrícolas: Los proyectos de riego multipredial para hortalizas y frutales poseen un potencial más inmediato y experiencias acumuladas (incluyendo con proyectos individuales del PRENADER, del Instituto de Colonización, etc.). En cuanto los proyectos de riego suplementario para la actividad ganadera, existen algunas iniciativas comerciales pero son menos frecuentes, sin embargo existen proyectos de investigación en ese sentido.
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Acciones propuestas Las acciones propuestas son las siguientes: Corto plazo: o Concluir los estudios en curso para Calelco y Valdense teniendo en cuenta la necesidad de implementar etapas de demostración del riego, o Apoyo a los promotores de proyectos (Cooperativas, Sociedades de Fomento, etc.) para consolidar la demanda sentida de los potenciales beneficiarios (visita a otros proyectos, capacitación, etc.) o Implementar la investigación del Fondo de Promoción de Tecnología Agropecuaria (FPTA) del INIA sobre posibles ubicaciones donde realizar embalses para riego multipredial, cubriendo la mayor cantidad de predios agrícola‐ganaderos familiares. Mejorar el acceso y las condiciones de financiamiento (cf. sección 5.6). 4.5.3.2 Tipo 3b: Proyectos asociativos para riego suplementario de commodities – Tipo Villa Trigo Descripción del modelo: La propuesta es de facilitar el desarrollo de proyectos multiprediales de riego incluyendo embalses de pequeña a mediana capacidad para abastecer zonas de producción existentes o nuevas para el desarrollo de cultivos de verano (soja y maíz) principalmente. Los proyectos asociativos para riego suplementario de “commodities” como la soja, maíz o sorgo poseen diferencias significativas con relación a los proyectos: el perfil de los beneficiarios: grandes inversionistas privados que no demandan el mismo tipo de apoyo público que los agricultores familiares; el hecho que los beneficiarios del proyecto dominan muchas veces la agricultura regada (con sistemas individuales), no siendo necesario ninguna intervención pública de capacitación y/o transferencia de tecnología (zonas pilotos) y; la existencia de un fuerte riesgo de demanda de agua (el riesgo que el uso de agua en algunos años del proyecto sea menor que previsto). De hecho, la mayor dependencia potencial en un cultivo (soja) con posibles fluctuaciones de mercado y la variabilidad interanual de las precipitaciones (que puede reducir la demanda de riego suplementario en los meses de verano) son factores de riesgo importantes para la rentabilidad de los proyectos. Ilustración 27: Descripción del proyecto Villa Trigo
El proyecto consiste en una represa de 4.2 hm3 para 1,100 ha de riego con 4,000 m3/ha/año (calculado en el lago) o sea una lámina aplicada de 250 mm
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aproximadamente. El proyecto tiene un presupuesto de 3.5 millones de USD, o sea 3,500 USD/ha. Los beneficiarios son productores medianos y grandes que van a autofinanciar las inversiones. Una Sociedad Anónima, con los futuros regantes como accionistas, será creada para la construcción, operación y mantenimiento del sistema represa / riego. Elementos‐claves para el desarrollo de este tipo de proyecto La ingeniería del proyecto juega un papel clave para identificar los embalses en una zona que tenga amplias posibilidades de riego y demanda por servicios de riego. Dadas las condiciones de variabilidad climática donde en un año determinado las necesidades de riego podrían fluctuar sustancialmente (entre 150 a 400 mm por unidad de superficie) la clave del proyecto es contar con opciones para poder mantener una venta/entrega volumétrica constante independientemente de las fluctuaciones climatológicas, por lo tanto los sistemas deben ser flexibles. Esta alternativa es ahora sustentada mediante los sistemas de aspersión móvil que pueden moverse y cubrir varios predios, si se dan las condiciones de ubicación de las tomas. Actualmente la tecnología de baja presión y aspersores compensados permite satisfacer estas demandas en forma económica y eficiente. Será necesario un buen trabajo de identificación y diseño de estas posibilidades para estar en posibilidades de definir una estrategia que sea atractiva para los productores y que permita una intervención adecuada del estado. Sería pertinente trabajar en varios modelos de proyectos pilotos demostrativos que proporcionen la información y la experiencia necesaria para desarrollar esta estrategia en forma masiva. La participación de las empresas que fabrican estos productos es fundamental para lanzar esta estrategia. Al contrario del tipo siguiente, estos perfiles de productores no necesitan tanto el apoyo público para desarrollar los proyectos. Se tratan de iniciativas privadas con productores agrícolas con alta capacidad financiera. Los mecanismos existentes de exoneraciones tributarias de la Ley de Inversión constituyen incentivos significativos, aunque existe actualmente dificultad para aplicarla a los proyectos multiprediales (cf. sección 5.1). Los principales problemas pueden ocurrir de los plazos para la obtención de los permisos o concesiones de uso del agua, de la autorización ambiental, o de las dificultades generadas por las servidumbres del proyecto, así como también de la obtención de líneas de financiamiento con plazos acordes a la maduración del proyecto, en aquellos casos que sea requerido. Acciones propuestas Las acciones propuestas son las siguientes: Corto plazo: o Apoyar las iniciativas a través de la consolidación del marco legal (SAR) e institucional (mejor eficiencia de la administración para otorga de permiso de uso del agua, etc.), o Monitorear los progresos y dificultades encontradas por los promotores privados de los proyectos,
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o Optimizar el atractivo fiscal de este tipo de inversión (cf. Sección sobre el marco legal). o La existencia de líneas de crédito acordes con la maduración del proyecto
4.5.4 Acción 5.4: Promoción del Tipo 4: proyectos asociativos con obras de almacenamiento de gran porte Este Tipo 4 contempla los proyectos asociativos con obras de almacenamiento de gran porte y embalses (reservas) estratégicas. Incluyen la construcción de presas de más de 15 metros de altura y zonas de riego que benefician superficies mayores a 2.000 ha. El Estado puede ser responsable de identificarlos, implican compensación para los dueños de las tierras afectadas por los embalses, elaboración de diseños ejecutivos y planes de mitigación ambiental y social. Pueden considerar esquemas de PPP para su financiamiento y otros apoyos por el Estado. En esta categoría de proyecto, entran: Los proyectos con represa de mediano a gran porte y para uso múltiplo (riego, hidroelectricidad, control de inundaciones, etc.), de tipo Palo a Pique, que constituyen proyectos relativamente clásicos a nivel mundial. De los embalses estratégicos que constituye un modelo nuevo a validar en el cuál se pretende analizar la factibilidad de construcción de presa de mediano tamaño en las partes altas de cuencas para desarrollo de riego, principalmente para el riego suplementario de commodities en la parte occidental del país. 4.5.4.1 Proyectos de gran porte con represa de usos múltiples incluyendo riego - Tipo Palo a Pique Descripción del modelo El proyecto Palo a Pique en el departamento de Treinta y Tres constituye un ejemplo de este tipo de proyecto. Ilustración 28: Descripción del proyecto Palo a Pique
El proyecto Palo a Pique se refiere a un proyecto de presa ubicada sobre el río Olimar Chico en el departamento de Treinta y Tres, que tienen potencial para incremento de superficie de riego de arroz (15,000ha), mitigación de inundaciones principalmente para la ciudad de Treinta y Tres y generación de electricidad (18,700 MWh/año). El análisis actual se realiza para un volumen de agua embalsado de 280 Hm3 (220 Hm3 para riego y 60 Hm3 para hidroelectricidad), con un costo estimado de inversión de 60 millones de US$. El proyecto de presa tiene 24 m de altura, la cuenca 1,184 km2 de superficie, lo que clasifica la presa como una presa grande de acuerdo a ICOLD, y como Represa Grande III segund la tipología presentada abajo. A nivel de las salvaguardas del Banco Mundial, esta presa es considerada grande, necesitando la activación de la Política de salvaguarda para seguridad de presas (OP 4.37).
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Elementos clave para el desarrollo de este tipo de proyecto Estos proyectos necesitan estudios detallados para optimizar la inversión y preparar la gestión de las infraestructuras (principalmente las obras de almacenamiento y distribución de agua) con múltiples propósitos. Las acciones de mejoramiento del cuadro legal para la seguridad de presa beneficiarán el desarrollo de este tipo de inversión. A nivel del Banco Mundial, este tipo de proyecto activa potencialmente varias salvaguardias específicas (evaluación de impacto, seguridad de presas, reasentamiento involuntario, curso de agua internacional, u otras). Los principales factores limitantes del desarrollo de proyecto de este tipo están relacionados con las modalidades de financiamiento y los arreglos institucionales durante la preparación, la promoción y la gestión del proyecto. Para este modelo de proyecto, la modalidad de Participación Público‐Privada parece atractiva considerando: la alta inversión inicial, que en general no puede ser soportada integralmente por el sector privado, la complejidad de la construcción y de la operación de proyectos incluyendo represas de uso múltiple del recurso hídrico, que justifica el involucramiento del sector privado que puede aportar su “saber‐hacer” y la propensión a los actores agrícolas a recibir un servicio de riego y drenaje de calidad y la capacidad por pagar por un servicio de tal calidad. Para este ejemplo de Palo a Pique, el operador privado podría ser: una tercera parte, en el sentido que sea una empresa privada del sector de la construcción que se interesa a cofinanciar, construir y operar el sistema durante el tiempo de la concesión en contrapartida de remuneración (contraprestación pública e ingresos de la venta de agua para riego, de energía e de servicios para la protección contra las avenidas), la alternativa a la propuesta anterior sería de constituir una Sociedad de Propósito Específico, compuesta únicamente de las instituciones directamente involucradas y beneficiarias (Molineras de Arroz, organizaciones de productores de arroz, Ciudad de Treinta y Tres, etc.) y del Estado, sin la intervención de una “tercera parte” como se mencionó anteriormente. Potencial a nivel nacional Uruguay cuenta con experiencias favorables en el desarrollo de grandes presas para cumplir principalmente objetivos de generación de energía y control de ríos en el proyecto binacional de Salto Grande y en el rio Negro en los embalses de Rincón de Bonete, Baygorria, y el Palmar. La represa de Canelón Grande se construyó entre los años cincuenta y sesenta para asegurar el abastecimiento de agua potable a Montevideo, en el caso de que el río Santa
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Lucía y su cuenca bajaran sensiblemente de nivel. Se previó un uso suplementario, para regar hasta una superficie de 1.100 hectáreas, lo que se pudo concretar en 1996 mediante la acción del PRENADER (FAO, 2013). En función del interés nacional de fomentar la generación de energía sustentable27 y las amplias posibilidades que tiene el país de aprovechar su disponibilidad de agua y suelos aptos para la producción agropecuaria intensiva se abren posibilidades de apoyar el desarrollo de proyectos de usos múltiples en diferentes sitios. En el estudio de factibilidad de pequeñas centrales hidroeléctricas en presas multipropósito (IMFIA ‐ Facultad de Ingeniería) financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, se está analizando 17 sitios nuevos de reservas (presas) estratégicas (con volúmenes de embalses variando de 14 a 400 Hm3 con altura de 10m a 35m) en la parte occidental y central del país (cf. mapa siguiente). Ilustración 29: Localización de los embalses preseleccionados en el estudio de factibilidad de pequeñas centrales hidroeléctricas
27 “En 2010, de los objetivos de política energética más relevantes que fijó el Poder Ejecutivo para el año2015 se encuentran: i) lograr que el 50% de la energía primaria sea generada por Energías Renovables; ii) alcanzar un 100% de la electrificación del país mediante una combinación de mecanismos y fuentes.”
143
Las acciones de caracterización de cuenca factibles de uso de riego (cf. acción 3.1) van a alimentar la cartera de proyectos a nivel nacional como también las iniciativas de pre‐ identificación de sitios hechas por los equipos de MGAP/RENARE y MVOTMA/DINAGUA. El desarrollo de proyectos de esta categoría técnica y financieramente sostenibles necesita recursos económicos importantes para los estudios. Como consecuencia, la consolidación de la carpeta de proyectos necesitará que la acción 6.3 (Ampliación de la capacidad de financiamiento de estudios) sea llevada a cabo para permitir disponer de recursos suficientes para los estudios. Acciones propuestas Las acciones propuestas son las siguientes: Corto plazo: o Identificación de los proyectos con potencial para un desarrollo bajo PPP (Palo a Pique u otros proyectos) y discusión con ministerios competentes, o Análisis de la factibilidad de usar el mecanismo de iniciativa privada (unsolicited bid en inglés) previsto en la ley de PPP (capítulo VII). Se trata de un llamado internacional a propuestas para proyectos de riego de este tipo con este sistema de iniciativa privada. Esta modalidad es más rápida pero el éxito depende del interés del sector privado. o Realización de estudios clásicos (como alternativa a la propuesta anterior) de diseño de transacción /PPP a nivel legal, institucional, financiero y técnico. Este tipo de estudio necesita una licitación internacional y duran entre 6 meses y un año. El producto final es constituido por un diseño de la transacción y documentos para lanzar la licitación de la PPP o concesión. Esta modalidad lleva más tiempo que la iniciativa privada pero está coordinado por el sector público que tiene más poder de influencia sobre las decisiones del diseño de la transacción. o Contratación y/o finalización de los estudios técnicos que complementan los estudios de diseño de PPP tales como: (i) Factibilidad de los proyectos seleccionados (Palo a Pique); (ii) Caracterización de las cuencas de San Salvador, Yí y de Arapey para fines de riego; y evaluación de impacto ambiental preliminar, (iii) otros estudios (prefactibilidad). o Considerar impactos ambientales acumulativos ocasionados por proyectos de mediano a gran porte, en un contexto de crecimiento de la construcción de reservas de agua incluso de menor porte (cf. Acción 3.1, Acción 3.4, y Acción 3.6). Mediano/largo plazo: o Aspectos legales e institucionales vinculados al desarrollo de los PPP (cf. Secciones anteriores).
144
4.5.4.2
Proyectos de embalses estratégicos para riego – Tipo San Salvador
Descripción del modelo: Se trata de un modelo nuevo a validar en el cual presas de mediano tamaño (embalses estratégicos con potencial uso combinado entre riego e hidroelectricidad) son construidas en las partes altas de cuencas para el suministro de agua para riego en las partes más bajas de las cuencas. En la región litoral del país (parte occidental), el desarrollo de estos modelos será destinado en prioridad para el riego suplementario de cultivos de verano. Ilustración 30: Principales características de los embalses estratégicos
Estos embalses estratégicos han sido objeto de diferentes iniciativas, no siempre debidamente coordinadas, de identificación y análisis de prefactibilidad por parte de DINAGUA, RENARE, IMFIA, etc. Los posibles sitios identificados por la RENARE en la cuenca del río San Salvador, incluyen presas de capacidad entre 15 y 200 Hm3 con altura de taipa entre 10m y 25m, sensiblemente menores que el tipo de proyecto precedente pero que requerirán las mismas precauciones con respecto a la seguridad de presas, impactos ambientales, y a los criterios de diseño. El estudio de la FAO, se hizo un análisis preliminar de rentabilidad usando 7 represas en las cuencas de los ríos San Salvador (Soriano), San Juan (Colonia), Yí (Durazno, Florida y Flores), Arroyo Negro (Río Negro y Paysandú), Zapucay (Tacuarembó y Rivera), Sopas (Alto) y la cañada Capivara (Artigas) Elementos clave para el desarrollo de este tipo de proyecto El elemento clave para el desarrollo es el estudio de la rentabilidad económica y financiera del modelo y la definición de la repartición de los papeles públicos y privados en la promoción y el financiamiento de las infraestructuras. Para la fase de operación del proyecto, la incertidumbre sobre la demanda de agua (un eventual uso del agua menor que el previsto) es un factor de riesgo importante para la rentabilidad de este modelo. Algunos otros elementos legales e institucionales tendrán que ser definidos tales como: (i) el aspecto legal del agua conducida por el río; (ii) la definición del perímetro del proyecto y organización de los usuarios; (iii) la gestión de la demanda de agua (pre‐ suscripción, gestión de los usuarios “clandestinos” que usan agua directamente desde el río entre la represa y el perímetro oficial de riego) y; (iv) los aspectos ambientales tales como los caudales ecológicos.
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Potencial a nivel nacional Existe un importante potencial físico en la parte occidental del país (cuencas como las de San Salvador o Arapey) o en el centro (cuenca Yí) con posible ubicación de embalse en la parte alta de las cuencas (en suelos de menor valor y aptitud productiva) y actividad agrícola a fuerte valor agregado en las partes medianas y bajas de las cuencas. Los modelos de análisis tienen el desafío de la demostración de la rentabilidad y sustentabilidad financiera de la propuesta, lo que incluye el interés del sector privado (propensión y capacidad a comprar el servicio de riego que proviene de la regulación de la presa). Se espera que los estudios de cuencas (San Salvador, Arapey, Yí) cuyo objetivo será diseñar planes directores de cuenca, permitan definir elementos tangibles de factibilidad financiera, incluyendo la capacidad y la propensión a pagar por la disponibilidad de recursos hídricos regulados (por el embalse) por parte los productores agrícolas de las partes bajas de las cuencas. Acciones propuestas: o Identificación de los proyectos con potencial para un desarrollo bajo PPP y discusión con ministerios competentes, o Realización de estudios clásicos de diseño de transacción PPP a nivel legal, institucional, financiero y técnico. o Contratación y/o finalización de los estudios técnicos que complementan los estudios de diseño de PPP tales como: (i) Factibilidad de los proyectos seleccionados; (ii) Caracterización de las cuencas de San Salvador, Yí y de Arapey para fines de riego; y evaluación de impacto ambiental preliminar, (iii) otros estudios (prefactibilidad). o Creación de un mecanismo para movilizar fondos públicos para financiar o co‐financiar estas obras: captación de financiamiento internacional, subsidio cruzado con ingresos de sectores económicos (energía, transporte, agronegocios, minería, etc.). o Considerar impactos ambientales acumulativos ocasionados por proyectos de mediano a gran porte, en un contexto de crecimiento de la construcción de reservas de agua incluso de menor porte (cf. Acción 3.1, Acción 3.4, y Acción 3.6). o Integración de los esfuerzos institucionales para el fortalecimiento de la cartera de proyectos: estudios de pre‐factibilidad y factibilidad a partir de las iniciativas de RENARE, DINAGUA y el estudio de Factibilidad de pequeñas centrales hidroeléctricas en presas multipropósito (IMFIA ‐ Facultad de Ingeniería).
146
4.5.5 Síntesis sobre la cartera actual de proyecto y papel del sector público por tipo de proyecto La síntesis de la cartera actual es presentada a continuación. El detalle aparece en el anexo D. Tabla 18: Cartera actual de proyectos Cantidad de proyectos por estado de progreso
Principales características
Tipo de proyecto Tipo de inversión
Clasificación Rango de probable para área de la Identificación/ Factibilidad riego del Autorización Prefactibilidad proyecto Ambiental Previa
Tipo 1: Proyecto de riego para la agricultura familiar (DACC) Tipo 1a: Proyecto individual
Pozo, tajamar, pequeño sistema de riego, etc.
De 1 a 10 ha Categoría A
‐
‐
Tipo 1b: Proyecto asociativo
Embalse, bombeo, canales, pivot, etc.
De 10 a 400 Categoría A ha
20
1
‐
‐
‐
‐
‐
‐
14
1
Tipo 2: Proyecto de riego individual empresarial (Ley de inversiones) Tipo 3: Proyectos asociativos de tamaño mediano
Embalse, obras de captación De 50 a 200 Categoría A o B y conducción, pivotes ha
Tipo 3a: Para agricultores familiares Sistema colectivo de riego, obras de captación, almacenamiento y Tipo 3b: Para productores distribución empresariales
Tipo 4: Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple
De 400 ha a Categoría B o C 2.000 ha
Presa o reserva estratégica (más de 15m de altura, en la Más de mayoría de uso múltiple), red 2.000 ha de conducción y disbribución, drenaje, caminos, etc.
Categoría C
Clasificación del Proyecto para la APP: Categoría A: impactos ambientales negativos no significativos; Categoría B: impactos ambientales significativos moderados cuyos efectos negativos pueden ser eliminados o minimizados mediante medidas; y Categoría C: impactos negativos significativos. La categoría B requerirá de un impacto ambiental sectorial y la categoría C un estudio ambiental completo.
147
La tabla abajo resume el grado y el papel del sector público para los diferentes tipos de proyecto. Tabla 19: Papel del sector público para los diferentes tipos de proyectos Papel del sector público Promoción del proyecto / Realización estudios
Instrumento de financiamiento / incentivo
Asistencia técnica / capacitación a los beneficiarios
Tipo 1a: Proyecto individual
XX
DACC o equivalente
XX
Tipo 1b: Proyecto asociativo
XXX
DACC o equivalente
XXX
X
Ley de inversión
X
XXXX
A definir (subsidio a la inversión colectiva, crédito, etc.)
XXX
X
Ley de inversión, crédito subsidiado
X
XXX
A definir (PPP o financiamento público)
XX
Tipo de proyecto
Tipo 1: Proyecto de riego para la agricultura familiar (DACC)
Tipo 2: Proyecto de riego individual empresarial (Ley de inversiones) Tipo 3: Proyectos asociativos de tamaño mediano Tipo 3a: Para agricultores familiares Tipo 3b: Para productores empresariales
Tipo 4: Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple
148
4.6 MODERNIZACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DEL RIEGO EXISTENTE Objetivo específico: promover la modernización del riego existente a través de acciones de rehabilitación física de las infraestructuras hidráulicas y/o de apoyo a la gestión de los sistemas. Las acciones propuestas incluyen las siguientes:
4.6.1
Acción 6.1: Apoyo a los productores arroceros
El riego del arroz representa actualmente la mayoría de las áreas regadas y del consumo de agua. Aunque no se percibe perspectiva de crecimiento del área arrocera en Uruguay, es importante prever la consolidación del riego arrocero para tener el uso más sostenible y eficiente del recurso hídrico y aumentar la productividad y competitividad del sector. La mayoría del desarrollo es individual y con obras de almacenamiento de agua excepto algunos proyectos colectivos como India Muerta y Corrales. El Proyecto de India Muerta es un ejemplo de este tipo de proyecto. Ilustración 31: Descripción del proyecto India Muerta
La represa de India Muerta en el departamento de Rocha fue concluida en 1983 y tiene una capacidad de 127 millones de m3. Fue construida esencialmente para regar arroz con lo cual, considerando una necesidad promedio de 15.000 m3 por hectárea, se disponía de una capacidad potencial para regar 9.000 hectáreas. La obra se hizo con un préstamo del BROU a la Intendencia de Rocha. La represa y el sistema irrigado son administrados por una sociedad anónima sin fines de lucro con capital de las 2 industrias arroceras de la región SAMAN y COOPAR (COMISACO). COMISACO es la concesionaria de obra pública, la Intendencia de Rocha siendo el concedente (y propietaria de las infraestructuras). La concesión está por terminar en 2015 con la conclusión del repago de la amortización. La mayoría de los regantes son productores de arroz (39 productores que cultivan entre 8 y 9.000 ha). Los flujos financieros y de productos son ilustrados en el esquema abajo.
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Industrias arroceras (SAMAN & Pago servicio I&D
COOPAR)
Arroz
COMISACO Crédito de campaña
INTENDENCIA DE ROCHA
Pago amortización
Servicio I&D
Productor
La tarifa para el servicio de riego y drenaje es determinada por el precio del arroz; la tarifa es equivalente a una tonelada de arroz con cáscara por ha (USD 260/ha). Por otra parte se han sumado otras actividades regadas como la soja, el maíz y la producción lechera. En el caso de estos otros usuarios, el precio está fijado con relación al precio de la leche o con una regla de proporcionalidad al consumo de agua (con comparación con el arroz) para los otros cultivos. Estos nuevos usuarios que necesitan de agua para riego suplementario para los cultivos de verano pagan por el acceso al agua, aún si no la usa efectivamente: constituye un seguro contra el déficit hídrico. Es el caso de GALFARM que tiene 3.000 ha en el área, en parte con sistema regado por pívot (la mayoría de 50 ha). Los aumentos de rendimiento conseguidos (de 2 a 4 T para la soja para una aplicación de una lámina de 100 a 125 mm de riego suplementario principalmente en el mes seco de enero 2013) convencieron los dueños a invertir más en riego. Elementos clave para el desarrollo de este tipo de proyecto En el caso de proyecto de riego multipredial para arroz de tipo India Muerta (proyecto existente), el modelo de proyecto no necesita un apoyo significativo del sector público. Las industrias arroceras suministran el apoyo técnico, los productores dominan el uso del riego para arrozales. Entretanto, la estrategia apoyará al sector con muchas acciones tales como: Acción 1.1: Revisión de la Ley de Riego con el traspaso de los beneficios de la Ley de Inversión de la SAR/operador a los miembros Acción 2.3: Re‐ingeniería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos Acción 3.3: Revisión de criterios para otorgamiento de derechos Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes. Apoyo para las organizaciones de producción de arroz para mejoramiento de la gestión del riego.
150
Esta acción podría ser llevada a cabo en paralelo del apoyo previsto para la capacitación/extensión a las organizaciones de regantes de nuevos sistemas de riego. Acción 7.2: Promoción del financiamiento de los operadores de riego a través el sistema bancario. Incentivos para la modernización de los sistemas de riego de manera a mejorar la eficiencia. En algunos países del mundo, las modernizaciones de red de riego que tienen como objetivo la mejoría de la eficiencia reciben subsidios de inversión por parte de la institución administrando el recurso hídrico. Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético. Acción 10.1: Promoción de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas.
4.6.2
Acción 6.2: Rehabilitación de sistemas existentes de riego
Se trata de pequeños proyectos asociativos existentes de riego del orden de 10 a 400 ha aproximadamente. A continuación, presentamos un ejemplo de un proyecto existente que necesitará rehabilitación de las infraestructuras y la reorganización del operador del sistema (sistema de la Colonia Berreta). Ilustración 32: Descripción del proyecto de Colonia Tomás Berreta
El proyecto de riego de la Colonia Tomás Berreta, en el departamento de Rio Negro, es constituido de un sistema de tomas sobre río y la obra fue realizada en un predio del INC por el MTOP. Está operativa desde 1976. El proyecto establecía un área potencial de riego de 400 hectáreas, sin embargo dio inicio con muy pocos regantes y en forma irregular. Entre los años 2002 y 2007 el MTOP canceló el servicio, sin embargo se pone nuevamente en funcionamiento y en la zafra 2009‐10 había 14 productores inscriptos con 60 hectáreas regadas (15% del potencial del sistema). Es un sistema gestionado por el Estado y se cobra un canon por hectárea regada. El proyecto ha recibido capacitación y asistencia técnica por parte de varias instituciones pero se anota como deficiencia que a estos productores les falta asistencia técnica en el predio y sobre todo en relación a conocimientos de riego. Se detectan algunos problemas de funcionamiento, problemas de diseño del sistema colectivo, no existen planes de uso y manejo de suelos, hay problemas de erosión en los predios y el impacto del uso del riego sobre los productores fue débil (faltan productores o no tienen la producción agropecuaria como ingreso principal). (FAO, 2013) Elementos clave para el desarrollo de este tipo de proyecto El modelo es relativamente de bajo complejidad técnica y de bajos costos de inversión. Necesita entretanto capacitación y asistencia técnica durante la fase de preparación y de inicio de implementación sobre aspectos organizacionales, de operación y mantenimiento de obras.
151
Este tipo de proyecto, cuyos beneficiarios son agricultores familiares, puede padecer de diferentes carencias tales como: (i) falta de conocimiento de las ventajas de riego; (ii) falta de experiencia de gestión de obras colectivas; (iii) inadecuación de las formas organizacionales para la operación del sistema, etc. Además, en algunos casos, como el de Tomas Berreta, los productores necesitan apoyo sobre la parte de producción y de comercialización de los productos agrícolas. Acciones propuestas Las acciones propuestas son las siguientes: Corto plazo: o Para los sistemas existentes, realizar diagnóstico de las performances de los perímetros irrigados colectivos existentes para establecer un Plan de Acción (modernización física y fortalecimiento organizacional) para mejorar el funcionamiento de los sistemas irrigados. o Inclusión de las obras de rehabilitación en las inversiones elegibles (proyecto DACC o equivalente), o Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes.
4.7 UN FINANCIAMIENTO ADAPTADO E INCENTIVADOR PARA LA INVERSIÓN PRIVADA OPTIMIZANDO LOS RECURSOS PÚBLICOS Objetivo específico: crear sistemas de financiamiento adaptados a los diferentes tipos de proyectos y perfiles de beneficiarios, que permitan un uso óptimo de los recursos públicos. Las acciones propuestas incluyen las siguientes:
4.7.1 Acción 7.1: Amplificación de la política pública de financiamiento e incentivo financiero a los proyectos de riego para la agricultura familiar El objetivo es la creación de una política pública de apoyo financiero para el fomento de proyectos de riego para la agricultura familiar. La Ley de Riego prevé la existencia de beneficios promocionales (capítulo VII de la Ley de Riego) para el riego, pero no fueron definidos todavía ya que la Comisión Asesora de Riego no ha sido creada. Esta acción tiene el objetivo consolidar, en una política pública institucionalizada y de más largo alcance, el apoyo ya existente como: La financiación de los estudios y de la inversión en obras, hecha hoy, por ejemplo, en el proyecto DACC. Las posibilidades de exoneración fiscal existente pero poco difundida (cf. sección 2.3.6).
152
Los mecanismos de incentivos deberán ser analizados a la luz de la experiencia de los proyectos pasados y actuales. Dentro de las posibilidades, existen subvenciones a los estudios y a la inversión inicial, y la creación de crédito bancario blando y con duración adaptada a la actividad del riego. Las condiciones de financiamiento deberán traducir los objetivos de la política pública, incentivando en prioridad los proyectos sostenibles y colectivos. El Banco de la República podrá tener un papel importante en los aspectos de crédito, necesitando probablemente un respaldo financiero público (fondo rotatorio con garantía pública, por ejemplo). Considerando que los proyectos de riego tienen beneficios sociales superiores a los financieros y que generan multiplicadores regionales en otros sectores que es conveniente impulsar, es que se justifica la creación de mecanismos de apoyo similares a los que se utilizan en otros países, por ejemplo: México: con el FONADIN para el financiamiento de proyectos de infraestructura. El FONADIN está presentado en anexo B del documento. Chile: con la Ley 18.450 de Fomento de la Inversión Privada en Riego y Drenaje, que determina la bonificación (subsidio) pública en función del tipo de proyecto.
4.7.2 Acción 7.2: Promoción del financiamiento de los operadores de riego a través el sistema bancario La acción consiste en promover la creación de una línea de crédito adaptada a los futuros operadores de sistemas multiprediales de riego. El Banco de la República tiene experiencia en financiar el sector agrícola y proyectos de riego, predominantemente individual. La acción objetiva de adaptar las condiciones del crédito (plazo, años de gracia, tasa y elegibilidad), con la creación de un Fondo rotatorio con eventuales subsidios y/o garantía públicos, para que diferentes tipos de operadores de sistemas de riego tengan acceso a esta nueva línea de crédito (cf. acción 1.1 para la definición de la figura legal de los operadores).
4.7.3 Acción 7.3: Financiamiento de Embalses Estratégicos, necesidad de movilizar recursos públicos y privados Se sugiere realizar un estudio de identificación del potencial de uso del mecanismo de Asociación Pública Privada para la construcción y operación de infraestructuras hidráulicas para uso en riego en Uruguay. Este estudio incluirá el análisis del marco legal e institucional y hará una identificación de los proyectos que poseen potencial para ser desarrollado bajo esta modalidad. Independientemente del uso del mecanismo de PPP o no, una parte de la inversión inicial deberá realizada ser realizada a partir de recursos financieros públicos. En el caso de PPP, un porcentaje de la inversión es aportada por la parte pública y el restante por el ente privado. En caso de desarrollo puramente público, la integralidad de la inversión deberá
153
ser financiada inicialmente por recursos públicos, siendo en parte o totalmente reintegrable a través de la tarifa paga por los beneficiarios. Hoy en día, el MGAP no puede movilizar tales recursos financieros públicos para el desarrollo de estos embalses estratégicos. Diferentes posibilidades deben ser estudiadas tales como el uso de fuentes de financiamiento internacional, el subsidio cruzado originado de sectores económicos (agronegocios, transporte, energía, minería, etc.), entre otros.
4.7.4 Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético Otro mecanismo usado en países con problemática similar es apoyar el regante para disminuir el costo de energía eléctrica. Se sugiere estudiar la factibilidad legal y la rentabilidad a nivel económico (para el interés nacional) y financiero (a nivel de los regantes y de la compañía de energía) de acciones tales como: Organización y planeación conjunta del suministro de energía eléctrica para el apoyo a proyectos de riego Implementación de una tarifa subsidiada para el sub‐sector del riego como existe en algunos países vecinos (Brasil), especialmente durante las horas fuera del pico (noche).
4.7.5 Acción 7.5: Ampliación de la capacidad de financiamiento de estudios El Fondo de estudios FONADEP es limitado y no es únicamente dedicado a los proyectos de riego. Se propone crear un Fondo específico para cofinanciar los estudios de riego. Este Fondo será gestionado por la institucionalidad del riego (RENARE o eventual futura Dirección de Riego o Agencia Autónoma si se decidiera cambiar la institucionalidad). Este fondo podría estar integrado en un Fondo de Estudios e Inversión (tipo FONADIN de México, cf. Sección anterior). Se buscará la participación financiera de los beneficiarios para toda iniciativa de estudios.
4.8 UNA INVESTIGACIÓN RESPONDIENDO A LAS NECESIDADES ACTUALES Y ANTICIPANDO LAS EVOLUCIONES FUTURAS Objetivo específico: Fortalecer la investigación adaptada al desarrollo del riego en Uruguay, para responder a las necesidades actuales y anticipar la evolución futura. Con base en la iniciativa de preparación del Plan Nacional de Investigación en riego de cultivos extensivos y pasturas del Grupo de Desarrollo del Riego y en las experiencias de apoyo a la investigación aplicada en los proyectos financiados por el Banco Mundial (PRENADER y PPR), se identifican las siguientes características del proceso:
154
Poner en marcha un programa de investigación aplicada en sistemas de producción realizados por un equipo interdisciplinario que colabore con productores en sus predios para definir y precisar, en los diferentes sistemas de riego y unidades de suelos: variedades, fechas óptimas de siembra, riego mediante diferentes sistemas, fertilización, control de plagas y malezas, enfermedades,etc. Un buen ejemplo de esto es el proyecto del SUL que ha identificado respuestas en produccion animal al riego mediante diferentes sistemas. Las instituciones como el INIA y la Facultad de Agronomia de la Universidad de la Republica serán los puntos focales de accion. Es posible replicar la creacion de una organización civil como la establecida para la promocion de practicas de conservacion de suelos en materia de riego : ANUR, Asociacion Nacional de Usuarios de Riego AC. Dentro del enfoque de sistemas incluir aspectos de manejo de recursos naturales y biodiversidad. Se propone un enfoque de cuenca hidrologica para ubicar los trabajos de investigacion y una referencia al uso del agua en la cuenca y las posibles interaciones con diferentes usos del agua incluyendo el medio ambiente y la ecologia. Aunque tiene una aplicación relativamente reducida, es importante llevar a cabo trabajos de investigacion en agua subterraneas incluyendo aspectos de calidad, uso eficiente del agua y la energia. Para dar continuidad a estos trabajos a lo largo del tiempo, es conveniente involucrar a los patronatos de productores, junto con el INIA y la Facultad de Agronomia de la Universidad de la Republica en proyectos a largo plazo que incluyan a los productores, investigadores y estudiantes de la Facultad. Las acciones propuestas provienen de las 9 líneas directrices de trabajo de investigación para la agricultura regada que van a constituir la base del plan de acción de la estrategia en el tema de investigación: 1) Información básica para el desarrollo del riego y drenaje en el país. 2) Diseño de sistemas de producción agrícolas‐forrajeros, agrícolas y forrajeros con riego. 3) Manejo del agua en sistemas de producción extensivos con riego y drenaje. 4) Manejo de cultivos y pasturas con riego. 5) Desarrollo de tecnologías de riego y drenaje. 6) Decisiones y aspectos económicos vinculados al riego en condiciones extensivas. 7) Fuentes de agua para el crecimiento del riego extensivo en Uruguay. 8) Estudios de sustentabilidad de sistemas de producción de cultivos y pasturas con riego (producción agrointeligente). 9) Elaboración del conjunto de buenas prácticas de manejo en sistemas extensivos con riego y drenaje.
4.8.1
Acción 8.1: Consolidación de la información básica para riego
Los objetivos de la acción son de: Validar la estimación de la Evapotranspiración del cultivo de referencia (ETo) para diferentes regiones del país. Se debería incorporar una red de Estaciones
155
meteorológicas automáticas de manera de contar con información climática fiable que permita la toma de decisiones de riego con carácter regional en base a resultados de investigación en los principales cultivos. Obtener los coeficientes de cultivo (Kc) de un grupo de cultivos en que se puedan usar esos Kc para la toma de decisiones de riego, mejorando las estimaciones de requerimientos de agua de cultivos provenientes de los Kc propuestos por FAO. Estimar probabilísticamente las necesidades netas de riego de drenaje, mediante el uso de modelos de simulación, para los principales cultivos, en las diferentes regiones y sobre los principales tipos de suelo.
4.8.2 Acción 8.2: Diseño de sistemas de producción agrícolasforrajeros, agrícolas y forrajeros con riego y drenaje Este primer aspecto es fundamental conceptualizarlo, como paso previo y necesario para enfocar correctamente la investigación en riego. En sí mismo no es un tema de investigación, sino de acordar escenarios sobre la forma que podrían tomar los principales sistemas productivos con la incorporación del riego. Para esto, se propone la realización de talleres de trabajo, con exposiciones cortas de especialistas en los diferentes sistemas de producción, intercambio entre los asistentes, y concluir con la elaboración de los modelos teóricos posibles. Se deberían considerar los siguientes sistemas productivos: Sistemas de agricultura continua. Sistema lechero. Sistema ganadero intensivo. En los sistemas que incluyen producción animal, se deberá discutir específicamente cuál es el modelo de inclusión del riego, por ejemplo: ¿Se riega un cierto porcentaje de la superficie o es más conveniente crear “pulmones verdes con riego” en los cuales se produce forraje para varios productores? ¿Se pastorean los cultivos regados o se corta el forraje? Manejo inteligente de variación climática, incluyendo las sequias. Otros a sugerir por los productores. El desafío es diseñar sistemas que compitan económicamente con la agricultura continua. Asimismo, se deberían acordar las estrategias para implementar el riego en los diferentes sistemas de producción.
4.8.3 Acción 8.3: Mejoría del manejo del agua en sistemas extensivos con riego y drenaje Los objetivos son de:
156
Responder a cuándo y cuánto regar en cultivos en el periodo crítico (PC), etapas vegetativas más PC, PC más llenado de grano, de acuerdo a requerimientos, variaciones entre especies. Protección de las cuencas de aportación de agua Se debe conocer el comportamiento real de los principales cultivos y especies forrajeras en su respuesta al agua. Riegos deficitarios. Mantener los niveles productivos con menor consumo de agua. Incorporar a la investigación el concepto de “Eficiencia en el Uso del Agua”. Relacionado con lo anterior definir los costos de diferentes estrategias de riego, riego deficitarios, riego de acuerdo a necesidades potenciales, cual es la estrategia a priori más adecuada para las condiciones del Uruguay? Calibración y validación de modelos de simulación para el manejo del agua de riego en cultivos (WinIsareg, Aquacrop, etc.).
4.8.4
Acción 8.4: Mejoría del manejo de cultivos y pasturas bajo riego
Un cultivo regado no es el cultivo de secano al que se le agrega agua. Se deberán hacer ajustes o no en las diferentes prácticas de manejo a saber: población, fertilización (N, P, K, S), fechas de siembra. La nueva situación del ambiente puede cambiar las estrategias en relación a la protección vegetal: nuevas amenazas o beneficios en relación a enfermedades, plagas y malezas. Los objetivos de la acción son de responder a las siguientes preguntas: ¿Qué se debe regar? En cultivos: Maíz, Sorgo, Soja y Girasol. En pasturas: ¿C4 sub‐tropicales, cuáles especies dentro de las C4? Mezclas de gramíneas leguminosas, especies puras? Con qué objetivos: ¿heno, silo, pastoreo directo? ¿Riego en alfalfa? Respuesta del campo natural al riego. Cómo varía su composición y su calidad. Efectos del pastoreo directo con riego. Diferencias en adaptación de especies entre el norte (ganaderos intensivos) y sur (lecheros).
4.8.5
Acción 8.5: Adaptación de la tecnología de riego
La acción consiste en: Desarrollo de equipamiento para medidas de consumo de agua a nivel comercial (aforadores). Desarrollo de métodos de riego por superficie, adaptados a las condiciones topográficas y edáficas del Uruguay, buscando métodos con menores costos de inversión y operativos, pero que sean relativamente fáciles de aplicar y hagan un uso eficiente del agua. Calibración y validación de modelos de simulación para diseño optimizado del riego y drenaje por superficie.
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Comparación de métodos de riego en respuesta de las plantas y en eficiencia del uso del agua, incluyendo análisis económico. Posibilidades y limitantes de cada uno de ellos para las diferentes situaciones productivas.
4.8.6 Acción 8.6: Fortalecimiento de los análisis económicos y sociales del riego y drenaje La acción consiste en: Valoración económica del agua para riego ¿Cómo se calcula el valor del agua riego en el contexto de un proyecto de inversión? Análisis de rentabilidad de las explotaciones y riesgos ¿Dónde puede obtenerse la mayor eficiencia (física y económica) en el uso del agua? ¿Dónde se maximiza la producción destinando un recurso escaso en términos físicos? Profundizar en la comparación de represamientos medianos multiprediales y multiuso vs multiplicidad de pequeñas presas prediales. ¿Cómo mitigar el efecto de sequías pronosticadas con una antelación de seis meses o más? Es rentable, en esas circunstancias, extraer aguas subterráneas y almacenarlas en un embalse? ¿Otras alternativas? Como lineamiento general, todos los trabajos de investigación en respuesta física al riego, en tecnología de riego, y sobre todo los diseños de los sistemas de producción con riego, deberían concluir con un análisis económico de las diferentes alternativas. Análisis de riesgos de cambio tecnológico y participación del Estado en la reducción de riesgos.
4.8.7 Acción 8.7: Mejoría del conocimiento de la disponibilidad de recursos hídricos En el tema de la disponibilidad de aguas subterráneas para riego, de deberá elaborar un plan director cuyo producto sea la identificación de acuíferos (caudales, volúmenes, profundidad) a un nivel más detallado que los actuales mapas hidrogeológicos de la DINAMIGE. En el tema de metodologías para la gestión de los Recursos Hídricos en un contexto de clima no estacionario, se deberán desarrollar metodologías de cálculos hidrológicos para el diseño de sistemas de regulación hídrica en un contexto de clima no estacionario, marcado por la creciente variabilidad de las precipitaciones en distribución, volumen e intensidad. Estos trabajos se complementan con lo propuesto en la acción 3.2. Convenios de cooperación serán necesarios entre las entidades de investigación, el MVOTMA (DINAGUA y DINAMA) y el MIEM para coordinar las acciones.
158
4.8.8 Acción 8.8: Garantía de la sustentabilidad de la tecnología de riego suplementario Al incorporar el riego, las áreas irrigadas van a tener un uso más intensivo, por la cercanía de la fuente de agua, las inversiones en infraestructura, la calidad de los suelos y eso va a hacer que la agricultura será más “continua” con las repercusiones que esto trae sobre los suelos. Se deberán instalar rotaciones con riego, ensayos a largo plazo, en que se mida la evolución de C org, mineralización del mismo y la evolución de las propiedades físicas y químicas de los diferentes tipos de suelos bajo riego.
4.8.9 Acción 8.9: Identificación de las buenas prácticas agrícolas en cultivos y pasturas con riego En base a la información generada por la investigación en los diferentes aspectos mencionados se deberá elaborar un paquete de buenas prácticas agrícolas. El mismo deberá permitir la incorporación del riego suplementario a los sistemas productivos con cultivos y pasturas en modelos de intensificación sostenible de la producción incorporando el concepto de la conservación y cuidado de los principales recursos naturales. Como prioridad de trabajo, el Grupo de Desarrollo del Riego ha seleccionado en Noviembre 2013, las siguientes acciones: Tabla 20: Priorización de los temas a investigar
Categoría
Temas
Generación de Información básica adaptada a las condiciones agroecológicas de Uruguay (Acción 7.1)
Institución Responsable
Información (mediciones y estimaciones) para INIA, elaboración de balances hídricos UDELAR Evaluación de respuesta potencial al riego no limitante en cultivos y pasturas Identificación y medición de impacto ambiental del riego (erosión, evolución diferencial de la materia orgánica, acumulación de nitratos y fosfatos), considerando alternativas de mitigación para impactos negativos. Estudio de cuencas hidrológicas.
Optimización de sistemas Manejo de cultivos con riego de producción con riego Eficiencia de sistemas de riego (Acciones 7.2, 7.3 y 7.4) Integración del riego a sistemas de producción
UDELAR, MGAP, INIA
Modelización y validación Ajuste de modelos a condiciones de Uruguay de modelos Validación de modelos agroeconómicos (Acción 7.6)
UDELAR, MGAP, INIA
Fuente: Grupo de Desarrollo del Riego (Noviembre 2013)
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4.9 UNA TRANSFERENCIA DE CONOCIMIENTO LLEGANDO A TODOS LOS ACTORES INVOLUCRADOS Objetivo específico: Generar conocimiento y capacidad local entre los diferentes sectores (público y privado, productores, técnicos, amaestrados, etc.).
4.9.1 Acción 9.1: Sistematización de acciones institucionales y elaboración de un plan común e integral Como paso central se debe sistematizar todas las acciones de capacitación, validación y extensión en riego y generar una propuesta integrada por actor (profesionales, técnicos y las diferentes categorías de productores) que asegure la sensibilización y generación de capacidades a nivel de país para implementar la estrategia de riego. Esto implica conseguir las capacidades necesarias para definir e implementar un sistema nacional de capacitación y extensión en riego y debe ser una de las primeras acciones a considerar ya en 2014. Esto implica la contratación de servicios externos de consultoría. A nivel del MGAP, las actividades de capacitación de los empleados serán contempladas en la acción 2.1 (Fortalecimiento de la institucionalidad del riego). Cabe solamente resaltar aquí que los planes de uso del suelo deberán incluir los aspectos de riego y para ello el personal que los atienda deberá incluir estos temas como parte de los planes de manejo y conservación de agua y suelo. Técnicos de RENARE tendrán las especialidades requeridas para proporcionar asesoría a sus colegas en los temas más importantes: frecuencia de irrigación, fertilización y control de plagas en riego; nutrición vegetal, etc.
4.9.2 Acción 9.2. Fortalecimiento de las capacidades del Consejo de Educación Técnico Profesional e implementación de nuevos cursos de formación técnica Esta acción contiene las actividades siguientes: 1. Reforzar la formación de docentes de CETP. Para ello, se ponen a disposición los cursos realizados por Facultad de Agronomía en Montevideo y Paysandú. Este curso es parte del currículo de grado y de Educación Permanente, por lo tanto pueden inscribirse los docentes de CETP. Es el mismo que se realizó el año pasado y al que asistieron los docentes. Además de esto se está preparando el material necesario para generar capacitaciones a distancia, esto podría ser una modalidad más de capacitación a los técnicos de UTU, pero seguramente se logre hacia finales del año.
160
2. Reeditar el curso realizado en Noviembre 2013 en la escuela de Sarandí Grande. “Uso y Mantenimiento de equipos de riego”. Para ello se propone que un equipo FAGRO, INIA y MGAP revise el programa actual del curso. Si están de acuerdo, pueden enviarnos el programa y el equipo realiza las sugerencias que considere conveniente. Se entiende necesario generar capacidades para los diferentes sistemas de 3. Implementar cursos cortos sobre diferentes modalidades de riego: producción y en principio se propone llevar a cabo una capacitación (corta) para operarios en “Riego por Pivote”, en zona agrícola y otra en "Riego por goteo en cultivos intensivos". El curso deberá tener contenido conceptual y también práctico. FAGRO e INIA pueden aportar al programa de la capacitación. Se propone realizarlos los fines de semana, el MGAP puede apoyar con la elaboración de contenidos, materiales y técnicos que colaboren con las clases. Se tratará de cursos de corta duración, enfocados a los criterios operativos. Con contenido conceptual, pero esencialmente prácticos. 4. Aportar para la sensibilización en la temática del riego, articulando con las Escuelas. Aportando en la Asistencia Técnica (Diagnóstico de Necesidades) así como en la participación en los cursos que se realicen.
4.9.3 Acción 9.3: Aumento de la oferta en formación de riego para profesionales Se debe prever una mayor densidad de oferta general de formación en riego tanto por parte de la Universidad como por la Universidad del Trabajo del Uruguay. Se generarán cursos semi‐presenciales dirigidos a profesionales a partir de materiales existentes y de nuevos materiales a ser elaborados. Los cursos incluirán en sus programas temáticos vinculadas a los aspectos técnicos, pero también a la elaboración de proyectos. Serán dirigidos especialmente a los Ingenieros Agrónomos jóvenes que hoy están trabajando en los planes de uso y manejo de suelos y a otros que están en procesos vinculados a la intensificación productiva. Acciones de educación a nivel terciario En cuanto a capacitación y educación en el momento se está ofreciendo lo siguiente (estos cursos son incipientes, algunos se están dictando este año por primera vez): 1. Curso para operadores de sistemas de riego (presurizado y por superficie) – profesores invitados de Brasil, España y Estados Unidos. 2. Curso de riego en legislación y regulación (FAGRO) 3. Curso de riego y drenaje para estudiantes de Agronomía y para Ingenieros Agrónomos (FAGRO) 4. Curso de riego y drenaje para Maestría en Agronomía (FAGRO) 5. Curso de riego para ganadería productores ganaderos familiares (IP Agropecuario) 6. Formación de docentes en riego en diversas temáticas (cursos a ofrecer por parte de CETP y financiados en el marco del Proyecto DACC)
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Además se está ordenando un nuevo paquete de cursos a nivel de posgrado, en el marco de la Maestría en Ciencias Agrarias de Facultad de Agronomía. Varios de estos van a ser dictados por docentes de la Facultad de Ingeniería (Aguas superficiales, Aguas subterráneas, Presas en tierra, Bombas centrífugas) y otros por nuestro grupo (Programación del riego, Riego por superficie, Riego por aspersión, Riego localizado). Generar un plan de formación de empresas que vendan sistemas de riego donde se asegure que hagan el proyecto con el análisis de impacto, proyectos de obra, gestión del riego.
4.9.4 Acción 9.4: Aumento de la oferta en formación de riego para los productores La acción 9.1 definirá la propuesta de sistema nacional de capacitación y extensión en riego en forma conjunta con toda la institucionalidad vinculada. Esta oferta deberá ser adaptada al público meta (agricultura familiar, agricultores empresariales), al tipo de proyectos de riego (individual, asociativo) y, por fin, a los aspectos técnicos (riego integral de arroz, riego suplementario, riego por gravedad, aspersión, goteo, etc.). Como mencionado anteriormente, los tipos de productores empresariales (Tipo 2 y 3b) tienen capacidades de contratar servicios de asesoría técnica. Los tipos de proyectos individuales y asociativos de la agricultura familiar (tipo 1a, 1b, y 3a) y los grandes proyectos (Tipo 4) constituyen el público meta principal para que la administración pública garantice la disponibilidad de nuevos servicios de capacitación y extensión (sin significar que son entidades únicamente públicas que suministran los servicios, la contratación de extensión en el sector privado es también una opción a analizar).
162
Tabla 21: Papel del servicio público en el suministro de capacitación y extensión en riego
Tipo de proyecto
Papel del sector público
Tipo 1: Proyecto de riego para la agricultura familiar (DACC) Tipo 1a: Proyecto individual
XX
Tipo 1b: Proyecto asociativo
XXX
Tipo 2: Proyecto de riego individual empresarial (Ley de inversiones)
X
Tipo 3: Proyectos asociativos de tamaño mediano Tipo 3a: Para agricultores familiares Tipo 3b: Para productores empresariales
Tipo 4: Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple
XXXX X
XXX
4.10 UNA COORDINACIÓN NECESARIA CON OTROS SECTORES PARA CREAR LAS CONDICIONES DE UN FOMENTO SOSTENIBLE DEL RIEGO Objetivo específico: Garantizar una plena coordinación con los otros sectores para optimizar los beneficios del fomento del riego
4.10.1 Acción 10.1: Promoción del uso múltiple de los embalses 4.10.1.1 naturales
Planificación multisectorial territorial del uso de los recursos
La coordinación de los ejercicios de planificación de inversiones entre el sector agrícola y los otros sectores usuarios del agua y de los otros recursos naturales es indispensable para un desarrollo sostenible. Las metodologías de ordenamiento y de fomento de la agricultura regada por cuenca (acción 3.1) incluyen una puesta en superposición y análisis de prospectiva de las necesidades de agua en función de la extensión del riego. Estos ejercicios de prospectiva deberán incluir también los otros usos consuntivos o no del agua (agua potable, turismo, medio‐ambiente, industrial, etc.). La Dirección Nacional del Ordenamiento Territorial (DINOT del MVOTMA) tendrá un papel crucial en esta planificación multisectorial.
163
4.10.1.2
Promoción de la instalación de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas
Se trata de una iniciativa conjunta del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca con el Ministerio de Industria, Energía y Minería para promover la instalación de Pequeñas Centrales Hidroeléctricas en presas existentes y nuevas para un uso combinado riego / hidroelectricidad. Esta acción posee varias dimensiones complementares tales como: La realización del estudio de Factibilidad para 3 presas existentes (Corrales, Ceibos, Sauce Peñón) implementado por el IMFIA ‐ Facultad de Ingeniería y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo. La realización del estudio de Factibilidad para 5 presas nuevas en Artigas, Durazno y Salto. Este estudio no tiene financiamiento identificado. La propuesta de realizar un Llamado a propietarios de represas existentes para equipar sus reservas existentes o los proyectos en preparación. Este llamado permitiría informar los potenciales interesados sobre los beneficios de la Ley de Inversión y las tarifas garantidas para la compra de energía. Se sugiere que el MIEM cree mecanismos para que los productores tengan acceso a subsidios para financiar los servicios de profesionales que les apoyen en la preparación del proyecto de instalación de PCH.
4.10.2 Acción 10.2: Limitación de los conflictos de uso en el agua: gestión eficiente del uso del recurso hídrico para riego y de las infraestructuras de uso múltiple El mejoramiento de la función de gestión y administración del recurso hídrico propuesto y discutido en la sección 2.3.2.3 deberá crear las bases para una gestión sostenible del recurso limitando los conflictos entre los usos. La correcta asignación de los derechos de uso del recurso superficial o subterráneo (basada en un conocimiento profundo de la disponibilidad y de los usos actuales) y un monitoreo seguido de la conformidad del uso y de los vertidos (en caso de uso industrial, principalmente) tendrán aspectos positivos sobre el sector del riego. El riego siendo el principal consumidor deberá contribuir a la mejoría de la gestión y de administración del recurso con la debida inversión en equipamientos para: La medición de caudal para poder evaluar el uso global del recurso y la eficiencia del sistema de riego. El uso de técnicas de riego más eficientes (goteo, micro‐aspersión, aspersión, etc.). El apoyo a las tomadas de decisión para riego (tensiómetros, etc.) que permiten optimizar la eficiencia del agua en la parcela. En el tema de gestión de infraestructuras hidráulicas de uso múltiple, la complejidad de la gestión es alta debida a la existencia frecuente de “tradeoffs” (decisiones de gestión que favorecen un uso prioritario con relación a un uso menos prioritario). Estos tradeoffs alejan los usos menos prioritarios del óptimo de retorno financiero y a veces necesitan la implementación de subsidios cruzados para compensar las pérdidas potenciales.
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Estas infraestructuras, como la de Palo a Pique (uso potencial para control de inundaciones, hidroelectricidad, riego), necesitan estudios de factibilidad completos (incluyendo modelos de simulación de operación), acuerdos institucionales sólidos tanto para la promoción, el financiamiento y la gestión de la obra y operación hecha por profesionales. Estas infraestructuras constituyen buenos candidatos para una delegación de gestión a un ente privado con un poder concedente público regulado por un comité interministerial.
4.10.3 Acción 10.3: Apoyo a la producción y comercialización en paralelo al fomento del riego para la agricultura familiar Esta acción está relacionada con las necesidades de asegurar servicios de extensión agrícola tanto para la parte de producción como la de la comercialización en paralelo de las actividades de fomento del riego. Concretamente, se trata de tener una acción integrada de apoyo a las organizaciones de regantes de la agricultura familiar suministrando servicios especializados (privados y/o públicos) de asistencia técnica para la producción bajo riego y la mejoría de la comercialización de los productos. En diferentes proyectos del Banco Mundial en América Latina (Perú, Ecuador, por ejemplo), son contratados diferentes consultores individuales o firmas para cada grupo de productor para cubrir de manera paralela: Los aspectos de operación y mantenimiento de sistemas colectivos de riego (organización de turnado de riego, medición de las características del servicio, operación, manutención de equipos, etc.), Los aspectos vinculados a la producción bajo riego (uso de equipo de goteo, de aspersión, fertirrigación, etc.).
4.11 Monitoreo de la implementación y evaluación de impacto de la estrategia de desarrollo del riego Objetivo específico: Lograr la implementación del plan de acción de forma ordenada, y conocer sus impactos directos e indirectos
4.11.1 Acción 11.1: Monitoreo de la implementación de la estrategia de desarrollo del riego Se debe establecer una metodología para hacer el seguimiento de la implementación de la estrategia. Basada en el plan de acción y en su cronograma de ejecución (detallado en el capítulo 5), esta metodología debe ser capaz de establecer el grado de cumplimiento, las razones por las cuales ciertas acciones no se han materializado, y los pasos a seguir para revertir ese tipo de situaciones.
165
4.11.2 Acción 11.2: Evaluación de la estrategia de desarrollo del riego Se deben establecer metodologías de evaluación del efecto de las distintas acciones definidas en la estrategia en la consecución de los objetivos que se plantean. Estas evaluaciones pueden tener en cuenta acciones individualmente consideradas o en conjunto. Dados los objetivos de la estrategia y la diversidad de acciones que componen el plan de acción, es esperable que las metodologías a emplear sean de variado tipo, incluyendo métodos cuantitativos y cualitativos. Especial hincapié debe ponerse en determinar la línea de base, especialmente en las etapas iniciales de ejecución de la estrategia.
5. CALENDARIO DE IMPLEMENTACIÓN DE LAS ACCIONES A CORTO PLAZO La tabla presentada en las páginas siguientes muestra una propuesta de calendario de implementación del plan de acción.
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Plazo de implementación Líneas del Plan y sus objetivos específicos
Descripción de las acciones
Año 1
Año 2
Año 3
T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
1‐ Un marco legal propicio a las inversiones públicas y privadas Objetivo específico : Revisar y fortalecer el marco legal actual para eliminar incertidumbre, favorecer el clima para las inversiones públicas y privadas, y agilizar los procesos de inversión.
Acción 1.1: Revisión de la Ley de Riego Acción 1.2: Modificaciones del marco legal tributario Acción 1.3: Flexibilización de los vínculos entre plazos Acción 1.4: Participación a la elaboración de un cuadro legal para la seguridad de presas
2‐ Una institucionalidad adaptada al desafío del desarrollo del riego a nivel nacional Acción 2.1: Fortalecimiento de la institucionalidad del riego Objetivo específico : Revisar y fortalecer el marco institucional y organizacional actual para: (i) mejorar el desempeño de las entidades públicas en las funciones de preparación y fomento de proyectos de riego y de regulación del uso del recurso hídrico; y (ii) regular las actividades de los proveedores de servicios privados para asegurar calidad de servicios a los agricultores (vendedores e instaladores de equipamientos, consultoras, operadores de sistemas de riego).
Fortalecimiento de la RENARE Evolución de la institucionalidad del riego Acción 2.2: Apoyo al fortalecimiento institucional de la DINAGUA (MVOTMA) Acción 2.3: Re‐ingeñiería de los procedimientos administrativos para autorización de proyectos Implementación de la Ventanilla Única Digital Fusión de los registros de la RENARE y de la DINAGUA, integración con el SNIA Diferenciación de los procedimientos de autorización en función del proyecto Acción 2.4: Formalización de la Comisión Honoraria Asesora de Riego Acción 2.5: Fortalecimiento de la institucionalidad vinculada a los proyectos de PPP en riego Acción 2.6: Mejoramiento de la calidad de los equipos y servicios vinculados al riego Regulación de las actividades de los proveedores de servicios privado Certificación de equipos y materiales de riego
3‐ Un cuadro de intervención pública y privada limitando los riesgos ambientales, ordenado y sustentable Objetivo específico : Fomentar un desarrollo ordenado del riego con gestión sustentable de los recursos naturales y optimización del uso de los recursos financieros públicos y privados.
Acción 3.1: Elaboración de una metodología de ordenamiento y de fomento del riego por cuenca Acción 3.2: Mejoramiento del conocimiento sobre balances hídricos superficiales y subterráneos Acción 3.3: Revisión de criterios para otorga de derechos Acción 3.4: Mejoramiento de la evaluación, seguimiento y mitigación de los impactos ambientales Acción 3.5: Preparación de la metodología de análisis y jerarquización de proyectos de riego Acción 3.6: Incorporación de la variable cambio climático en el diseño de los proyectos
4‐ Unas organizaciones de regantes adaptadas y sostenibles para la gestión futura de los proyectos Objetivo específico : fortalecer las organizaciones de Acción 4.1: Promoción y apoyo a las organizaciones de regantes regantes y desarrollar nuevos modelos organizacionales Acción 4.2: Fortalecimiento de las Juntas de Regantes para la gestión futura de los proyectos
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Plazo de implementación Líneas del Plan y sus objetivos específicos
Descripción de las acciones
Año 1 Año 2 Año 3 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
5‐ Una promoción de proyectos nuevos adaptada a la diversidad de condiciones Objetivo específico : Crear las condiciones para la Acción 5.1: Promoción del Tipo 1 de proyecto: Riego para la agricultura familiar promoción de proyectos de inversiones físicas con una Tipo 1a : Riego individual para la agricultura familiar estrategia adaptada a la variabilidad de los casos: (i) Tipo 1b: Promoción de proyectos asociativos Del fortalecimiento de la estrategia actual de Acción 5.2: Promoción del Tipo 2: Proyectos de riego individual empresarial promoción de proyectos de riego predial y multipredial, Acción 5.3: Promoción del Tipo 3: Proyectos asociativos de mediano porte (ii) Hasta la promoción de nuevos proyectos de Tipo 3a: Proyectos asociativos para riego permanente para agricultura diversificada y ganadería inversiones incluyendo represas de propósitos múltiples Tipo 3b: Proyectos asociativos para riego suplementario de commodities incluyendo uso del agua para riego permanente y/o Acción 5.4: Promoción del Tipo 4: proyectos asociativos con obras de almacenamiento de gran porte suplementario.
6‐ La modernización y consolidación del riego existente Objetivo específico : promover la modernización del riego existente
Acción 6.1: Apoyo a los productores arroceros Acción 6.2: Rehabilitación de sistemas existentes de riego
7‐ Un financiamiento adaptado e incentivador para la inversión privada optimizando los recursos públicos Acción 7.1: Ampliación de la política pública de financiamiento del riego para la agricultura familiar Objetivo específico : crear sistemas de financiamiento Acción 7.2: Promoción del financiamiento de los operadores de riego a través el sistema bancario adaptados a los diferentes tipos de proyectos y perfiles Acción 7.3: Financiamiento de Embalses Estratégicas ‐ recursos públicos y privados Acción 7.4: Análisis de las opciones de reducción del costo energético de beneficiarios. Acción 7.5: Ampliación de la capacidad de financiamiento de estudios
8‐ Una investigación respondiendo a las necesidades actuales y anticipando las evoluciones futuras
Objetivo específico : Fortalecer la investigación adaptada al desarrollo del riego en Uruguay.
Acción 8.1: Consolidación de la información básica para riego Acción 8.2: Diseño de sistemas de producción agrícolas‐forrajeros, agrícolas y forrajeros con riego Acción 8.3: Mejoría del manejo del agua en sistemas extensivos con riego Acción 8.4: Mejoría del manejo de cultivos y pasturas bajo riego Acción 8.5: Adaptación de la tecnología de riego Acción 8.6: Fortalecimiento de los análisis económicos y sociales del riego Acción 8.7: Mejoría del conocimiento de la disponibilidad de recursos hídricos Acción 8.8: Garantía de la sustentabilidad de la tecnología de riego suplementario Acción 8.9: Identificación de las buenas prácticas agrícolas en cultivos y pasturas con riego
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Plazo de implementación Líneas del Plan y sus objetivos específicos
Descripción de las acciones
Año 1 Año 2 Año 3 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4 T1 T2 T3 T4
9‐ Una transferencia de conocimiento llegando a todos los actores involucrados Acción 9.1: Sistematización de acciones institucionales y elaboración de un plan común e integral Objetivo específico : Generar conocimiento y capacidad Acción 9.2: Fortalecimiento de las capacidades del Consejo de Educación Técnico Profesional local entre los diferentes sectores (público y privado, Acción 9.3: Aumento de la oferta en formación de riego para profesionales productores, técnicos, amaestrados, etc.). Acción 9.4: Aumento de la oferta en formación de riego para los productores
10‐ Una coordinación necesaria con otros sectores para crear las condiciones de un fomento sostenible del riego Objetivo específico : Garantizar una plena coordinación Acción 10.1: Promoción del uso múltiple de los embalses con los otros sectores para optimizar los beneficios del Acción 10.2: Limitación de los conflictos de uso en el agua fomento al riego Acción 10.3: Apoyo a la producción y comercialización para la agricultura familiar
11‐ La implementación de la estrategia de fomento del riego monitoreada y evaluada periodicamente Objetivo específico : Garantizar un monitoreo de la implementación de las acciones que permite evaluar impactos y tomar decisiones sobre modificaciones del Plan de Acción
Acción 11.1: Monitoreo de la implementación de la estrategia de fomento del riego Acción 11.2: Evaluación de impacto de la estrategia de desarrollo del riego
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6. IMPACTOS ESPERADOS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO DEL RIEGO A NIVEL NACIONAL Estudiamos los impactos financieros y económicos de una estrategia de desarrollo de riego en Uruguay. Esta evaluación surge como resultado del análisis conjunto del grupo de trabajo dentro del MGAP que ha venido construyendo la estrategia de desarrollo del riego y que ha contado con aportes de instituciones especializadas en la materia como ser Banco Mundial e informantes calificados.
6.1 ANTECEDENTES Como parte de la justificación de la estrategia de desarrollo de riego incluimos referencias a resultado financiero de proyectos de riego en base a experiencias comerciales y en base a modelos de simulación.
6.1.1
Justificación financiera en base a experiencias comerciales
Como se estableció con anterioridad, la producción lechera y ganadera de carne podría hacer uso del riego para potenciar la producción de alimentos y suplementos, mientras que en la agricultura el riego es introducido directamente para incrementar la producción de granos en cultivos principalmente de verano. En este sentido, García (2010) presenta resultados de experiencias de uso de riego suplementario a nivel comercial tanto para la agricultura (maíz) como para producción de forraje con destino a alimentación de ganado principalmente lechero. Entre los años 2007 y 2010, un conjunto de establecimientos recabados han obtenido rendimientos para maíz de entre 8.500 y 13.100 kg por hectárea (promedio de 10.314). A modo de referencia, para dichos años el rendimiento nacional osciló entre los 3.000 y los 5.500 kg por hectárea. En estos casos, diversos métodos de riego fueron utilizados, como ser por aspersión (convencional y pivote central) y por superficie (por fajas y melgas), por tanto los resultados finales no están condicionados en gran medida por la metodología de riego. Por su parte, en cuanto a la aplicación de riego suplementario en sorgo forrajero (sudangrass) a nivel comercial presenta resultados de mediciones para dos temporadas. Al igual que en el caso del maíz los rendimientos fueron altos, con mínimos de 27.600 y máximos de 37.000 kg de materia seca por hectárea (promedio 32.434). En términos comparativos, se puede considerar como un rendimiento de referencia para secano alrededor de 10.000 kg de materia seca por hectárea. En cuanto al uso del riego complementario en pasturas, presenta resultados para el caso de alfalfa en las que se obtienen altos rendimientos de entre 15.200 y 18.200 kg de
170
materia seca por hectárea (promedio 17.125). A modo de comparación Sawchik y Formoso (2000) consideran un rendimiento promedio en secano de 8.500 kg MS/ha, por lo que la introducción del riego logra duplicar la producción por hectárea.
6.1.2 Justificación financiera en base a evaluaciones usando modelos de simulación Los siguientes trabajos presentan evaluaciones del resultado económico de la utilización del riego en los tres sistemas productivos objeto de estudio. Para la agricultura de verano, Failde et al. (2013) presentan evaluaciones económicas en base a la tasa interna de retorno de proyectos de riego multipredial de gran porte aplicados a un conjunto de rotaciones seleccionadas que incluyen combinaciones de cultivos como soja, maíz, sorgo y arroz. Asumiendo un nivel de precios de los commodities e insumos del orden de los actuales las evaluaciones arrojan resultados positivos ya sea con horizontes de 20 y 30 años e incluso para moderados porcentajes de utilización de las represas. En un escenario de precios más bajos (20 a 25% inferiores a los actuales) ya no todos los proyectos analizados arrojan resultados positivos cuando estos son evaluados en base a un uso exclusivo para riego. Para el caso de la ganadería de carne, Rosas et al. (2013) realizan evaluaciones económicas en base a análisis de tasa interna de retorno de la aplicación de riego en un sistema multipredial con rotaciones a dos años que incluyen cultivos de verano (maíz y sorgo forrajero) y de invierno (trigo o cebada). Dichas rotaciones son tales que soportan los requerimientos de mínima erosión de suelo establecidos por las autoridades regulatorias. Se evalúan dos alternativas de producción, siendo la primera en donde toda la producción de granos es vendida directamente a precios de mercado. La segunda considera que el maíz, trigo y cebada son vendidos en el mercado y el sorgo es utilizado para suplementar terneras en encierre durante parte del invierno. En ambos casos, a los precios de mercado vigentes (granos e insumos) los proyectos son económicamente rentables para usos moderados de la disponibilidad de agua embalsada. En cuanto a la lechería Guidice et al. (2012) presentan un análisis en base a modelos de simulación para lechería de la introducción de riego en este sistema con objetivo de aumentar la producción de alimentos. Sus resultados son también positivos para los escenarios analizados en cuanto a que es posible liberar una porción considerable del área bajo cultivos en el establecimiento mediante la introducción del riego, aportando a su vez un gran incremento de productividad e ingresos de capital.
171
6.2 MODELO DE EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL USO DE RIEGO: EL CASO DE EMBALSES ESTRATÉGICOS EN LA CUENCA HIDROGRÁFICA DEL RIO SAN SALVADOR En el marco de esta estrategia, se vienen desarrollando herramientas para el estudio de rentabilidad financiera de proyectos de riego de mediano a gran porte, con las especificidades que éstos implican. Uno de los objetivos es apoyar la toma de decisiones y el diseño de políticas públicas vinculadas a la materia. En esta sección, además de describir el modelo de análisis, ilustramos la herramienta con una aplicación a un proyecto de inversión específico que consiste en dos embalses localizados en la cuenca hidrográfica del Río San Salvador, en el departamento de Soriano, con potencial para uso del agua para riego suplementario de cultivos de verano. Se estudia, por un lado, la viabilidad para el inversionista del proyecto de construcción del embalse, determinándose el mínimo precio de venta del agua (USD/mm/ha) que hace rentable la inversión en la obra. Por otro lado, se evaluó financieramente un proyecto para usuarios del agua (productores agrícolas) que, estando dentro de la zona de influencia del embalse, deciden implementar sistemas de riego en sus predios. En este caso, el objetivo es determinar cuál es el máximo precio de compra del agua (USD/mm/ha) por parte del productor que hace rentable la agricultura bajo riego.28
6.2.1
Metodología propuesta
El análisis se realiza con el enfoque metodológico de la evaluación privada de proyectos29 desde la perspectiva de la “inversión en sí misma” que tiene por objetivo medir el retorno que la inversión tiene para la totalidad de los recursos comprometidos, sin discriminar si son capital propio del inversor o de sus acreedores. De esta forma, los movimientos relacionados con financiamiento de terceros (intereses) no son incluidos en el flujo de la inversión (Porteiro, 2007). El análisis implica comparar un escenario de línea de base sin proyecto (sin riego) respecto a un escenario con proyecto (con riego). Se elaboran los flujos de fondos incrementales para obtener el valor presente neto (VPN) y la tasa interna de retorno (TIR) incremental con el objetivo de evaluar la viabilidad financiera del proyecto. El horizonte temporal (o vida útil del proyecto) es de 30 años, algo razonable dada la vida útil del embalse objeto de estudio30. 28 Este estudio de caso será utilizado para la evaluación a nivel nacional (sección 6.3) y permite verificar si los proyectos de tipo 4 tienen rentabilidad financiera para los operadores privados involucrados. 29 Este tipo de evaluación, conocida como evaluación privada, constituye uno de los enfoques metodológicos para la evaluación de proyectos utilizados para analizar inversiones. Este abordaje está basado en el análisis de la rentabilidad de los proyectos de inversión, utilizando los precios de mercado para los bienes y servicios involucrados en el proyecto (Matos, 2005). 30 De hecho, esta vida útil es asumida para todas las inversiones, tanto de la fuente de agua como del productor agrícola.
172
Se asume una tasa nominal de descuento en dólares de 6,5%31 en base a valores propuestos en Nas (1996) y en base a evaluaciones de otros proyectos de inversión a los que el grupo de trabajo tuvo acceso. A su vez, esta tasa es incluso levemente superior a la tasa de interés vigente en el mercado a la fecha de realizado el análisis para préstamos con riesgo y plazo comparables, lo que implica que el valor utilizado en el análisis es conservador y penaliza al proyecto. Los precios de los distintos rubros considerados están expresados en dólares corrientes, utilizando, en el caso de la evolución de los precios internacionales de los commodities, las proyecciones realizadas por USDA (2013).32 El resultado operativo proyectado resulta de la diferencia entre ingresos y egresos operativos anuales, para luego calcular el resultado de la inversión antes y después de impuestos (Impuesto a la Renta de Actividades Económicas ‐ IRAE), teniendo en cuenta los beneficios de la Ley de Promoción de Inversiones y la cuota anual de depreciación (amortizaciones estimadas) (Porteiro, 2007). La regla de decisión establece que un proyecto es rentable cuando los flujos de ingresos incrementales son superiores a los de egresos incrementales, ambos descontados a valores presentes; esto es, el VPN incremental es mayor que cero. En el caso de la TIR incremental, la regla de decisión se basa en que ésta debe ser mayor a la tasa de descuento utilizada para que el proyecto sea rentable. La metodología de análisis se desarrolla en dos partes. Una primera parte, consiste en el estudio desde el punto de vista del inversionista del proyecto de construcción del embalse. Su objetivo es determinar cuál es el mínimo precio por la venta del agua (USD/mm/ha) que hace rentable la inversión en la obra. Una segunda parte, es una evaluación financiera de un proyecto desde el punto de vista de los usuarios (productores agrícolas) que, estando dentro de la zona de influencia del embalse, deciden implementar sistemas de riego en sus predios. Su objetivo es determinar cuál es el máximo precio de compra del agua (USD/mm/ha) tal que por debajo del cual les es más rentable a los productores hacer agricultura bajo riego.
6.2.2 Evaluación del proyecto de inversión en fuentes de agua para el inversor en la represa La primera parte del análisis apunta a evaluar la viabilidad financiera del proyecto para el inversor de la represa, considerando los ingresos involucrados por la venta del agua y los costos asociados a la inversión en la obra –tanto al inicio del proyecto como a lo largo de su vida útil‐, y otros costos involucrados. Luego se obtiene de manera endógena el mínimo precio de venta de agua (USD/mm/ha) a partir del cual se hace viable el proyecto.
31 La tasa de descuento indica el porcentaje de rentabilidad mínima requerida por los inversores. Conceptualmente la tasa de rentabilidad mínima requerida se vincula con el costo de oportunidad del capital propio, o sea, el rendimiento que el promotor podría obtener en la mejor inversión alternativa ubicada en similar banda de riesgo, a lo cual debería renunciar para participar en el proyecto que se estudia (Porteiro, 2007). 32 Otras proyecciones de precios internacionales como FAPRI (2012), Banco Mundial (2013), FAO‐OCDE (2014), también están disponibles para el estudio y permiten realizar análisis de sensibilidad
173
6.2.2.1
Descripción de las características del sistema San Salvador
Partimos de una identificación de embalses potenciales en la cuenca del Río San Salvador llevada adelante por RENARE‐MGAP que cumplen criterios preestablecidos de eficiencia técnica‐ingenieril y localización. De este grupo se seleccionan dos que por su mayor eficiencia técnica se entiende pertinente analizar su viabilidad económica. A continuación se presenta un análisis detallado para cada embalse por separado (embalse 1 y embalse 2), con el objetivo de evidenciar diferentes resultados que se pueden presentar debido, por ejemplo, a las especificidades de cada embalse. 33 34 Las características físicas de ambos embalses y del área potencialmente regable se detallan en la tabla siguiente. Tabla 22: Características físicas de los embalses bajo estudio
Descripción
Embalse 1
Embalse 2
590
347
12.392
26.760
33,0
14,0
Volúmen movimiento de tierra (m3)
630.487
241.000
Imprevistos mov. tierra: 30% adicional (m3)
189.146
72.300
Suelos 5,02b en el embalse (%)
100
92
Altura de la represa (m)
17
13
Levante considerado
No
Si
Relación vol. de agua/ vol. Tierra
53,0/1
58,1/1
Suelos cultivables (ha)
9.882
5.300
Área a regar (ha)
5.448
2.311
Área de lago (ha) Cuenca de aporte (ha) Volúmen del embalse (Hm3)
6.2.2.2
Supuestos realizados en el análisis
Inversión y costos de los embalses Para el análisis de los montos invertidos y costos se consideran una serie de criterios de eficiencia técnica‐ingenieril en base a información suministrada por expertos y recopilación bibliográfica (ratio entre tierra a mover y agua embalsada, tipo de suelos a inundar, porcentaje de superficie cubierta por monte nativo, dimensión de la cuenca de aporte al embalse y el potencial existente de suelos agrícolas aguas abajo‐superficie y potencial productivo). Asimismo, se tienen en cuenta un conjunto de obras accesorias a los embalses (vertederos, canales, y otras obras en el terraplén). La valuación de estas obras parte de datos obtenidos mediante entrevistas a informantes calificados y las propias unidades asesoras del MGAP.
174
Para cada embalse se registran, por un lado, aquellos egresos correspondientes a inversión fija, tanto la que se hace al inicio de la obra, como aquella que se desembolsa a lo largo de la vida útil del proyecto, desde el embalse del agua hasta su distribución tal que quede disponible para la toma por parte del productor. Por otro lado, se encuentran los costos variables que comprenden básicamente los costos operativos (energía eléctrica y mano de obra) y los imprevistos. Inversión fija inicial En referencia a la inversión fija inicial, para la construcción de cada embalse se considera el volumen del movimiento de tierra dado por la Tabla 21 al que a su vez se le suman volumen de un 30% por imprevistos. Asumimos un costo de 6 USD por metro cúbico (Ver Anexo E2, Tabla 1). Además, suponemos que hay un costo adicional de 20% del total del movimiento de tierra asociado a la construcción de los vertederos del embalse. Se incluyen también las inversiones que deben hacerse al inicio para remediar afectaciones causadas por los embalses. En este sentido, ambas obras implican el desvío de caminos vecinales a causa de su inundación (dos caminos en el embalse 1 y un camino en el embalse 2), estimándose respectivamente, la construcción de 6 km y de 3,5 km de desvío de caminos (RENARE) a un costo de USD 15.350 por km, costo proveniente de consultas a informantes calificados. Inversión fija durante el proyecto Parte de la inversión fija se deberá realizar durante la vida útil del proyecto, como por ejemplo la inversión en la superficie inundada, la inversión en canales, bombeos, obras accesorias y en el tendido eléctrico (Anexo E2, Tabla 2) Se supone que, para cada uno de los embalses, el proyecto arrienda la superficie que se inunda tanto en el embalse33 como en los canales de trasmisión de agua a un costo de USD 350 por hectárea al año, precio correspondiente al primer semestre de 2013 (MGAP‐ DIEA, 2013) y proyectado anualmente por la duración del proyecto en función de la evolución del precio de la soja. A su vez, el costo de construcción de canales de distribución de agua se calcula en base al movimiento de tierra requerido; se estima que tienen 1 metro de profundidad y una extensión proporcional a la incorporación de área al sistema de riego (se asume que el área más cercana al embalse ingresa al proyecto primero)34. Luego, el ancho de los canales se va reduciendo a medida que se incorporan más kilómetros de canales (Anexo E2, Tabla 2). El ancho inicial depende del caudal necesario para transportar agua de acuerdo a la dimensión del área a regar, y en todos los casos, el ancho mínimo es de 4
33 Se asume que el área inundada es arrendada al propietario en vez de ser adquirida por el proyecto. En el país han existido casos de ambas situaciones con sus correspondientes ventajas y desventajas. 34 Los supuestos vinculados a la a incorporación de área de cultivos al proyecto se discute más adelante junto a los supuestos del punto de vista del productor agrícola.
175
metros. Asimismo, los canales tienen asociado la construcción de las obras accesorias cuyo costo se asume es 10% del costo de la construcción de canales. El embalse 2 requiere inversión en equipos de bombeo para alcanzar el 100% del área. En total son tres bombeos que cubren 1.000 ha cada uno, que realizan levantes de 20 metros, y que entran al proyecto a medida que se va sumando área bajo riego; dos bombeos se incluyen en los primeros dos años y el tercero en el tercer año del proyecto. Cada bombeo cuesta USD 100.000 e incluye costos de equipos y obras de instalación. Se asume que el 20% de la inversión de esos 3 bombeos se realizan adelantadamente junto a la inversión fija inicial. Se considera que el operador del embalse provee el agua conjuntamente con energía eléctrica. Así, se contabiliza la inversión en el tendido de energía eléctrica en media tensión a lo largo de los canales de cada embalse a un costo de USD 15.000 por kilómetro. Este costo se va incorporando al proyecto conforme se construyen los canales. Además se incluye el tendido eléctrico desde Dolores hasta el embalse 2 y de éste al embalse 1 que los conecta a la red de UTE. En términos de la evaluación implica que se agregan 23 y 22 kilómetros de tendido de línea en el embalse 1 y 2 respectivamente. Costos operativos Los costos operativos de cada embalse son aquellos que permiten operar la obra y distribuir el agua a los productores que riegan. Éstos son la energía eléctrica que requieren los bombeos de levante (sólo para el embalse 2), la mano de obra para operar la distribución de agua, y finalmente otros costos operativos e imprevistos. Los dos primeros se estiman en 0,15 y 0,1 USD por mm/ha respectivamente, y los otros costos operativos e imprevistos se calcularon en un 5% del costo operativo resultante (Anexo E2, Tabla 3). Ingresos El proyecto tiene potencialmente dos fuentes de ingresos para el inversor: ingresos por la venta de agua e ingresos por la venta de energía (el embalse 1 tiene capacidad de generar 784 MWh y para el embalse 2 son 215 MWh). En el presente análisis no se consideran los ingresos y costos de la generación de energía eléctrica dado que los parámetros requieren mayor estudio. Establecemos por un lado, que 10% del agua debe permanecer en el embalse como reserva ecológica. A su vez, se supone que se puede vender hasta un 70% del agua restante por considerar cultivos que usan riego suplementario (Anexo E2, Tabla 4). Esto es, en 3 de cada 10 años la represa usa el 90% de su capacidad por tratarse de años extremadamente secos (Failde et at., 2013). El proyecto comienza a generar ingresos por venta de agua a partir del primer año de operación y alcanza una utilización plena del agua disponible al cabo de 5 años35. El 35 En un análisis de sensibilidad estudiamos el caso de que la demanda se complete en 10 años.
176
aumento de las ventas está en función de la incorporación de área bajo riego al proyecto, asumida de acuerdo a una función logística (en forma de “S”). De esta forma, al comienzo la incorporación del área a regar se da a una tasa creciente, alcanza un 50% en la mitad del período, y luego el crecimiento se va enlenteciendo hasta alcanzar el 100% de área a regar al cabo del quinto año. La superficie bajo riego está restringida por la capacidad de cada embalse dado que en ambos casos la disponibilidad de suelos aptos para agricultura aguas abajo es ampliamente suficiente. A su vez, no toda el agua embalsada es vendida todos los años ya que existen pérdidas por ineficiencias en la conducción y por evaporación, y en años suficientemente lluviosos los cultivos demandan menos riego suplementario. El precio de venta del agua se determina endógenamente, siendo aquel precio que hace que los ingresos y costos anualizados y descontados del proyecto sean iguales; por tanto, para cualquier precio superior al así determinado el proyecto se hace cada vez más rentable. 6.2.2.3
Flujo de fondos del proyecto
En base a los supuestos detallados anteriormente sobre construcción de los dos embalses identificados y su uso para riego, se elaboran los flujos de ingresos y egresos descontados para un horizonte temporal de 30 años, y a un precio de venta del agua que se determina endógenamente. A su vez se considera que el capital invertido se amortiza linealmente en los 30 años, y se toman en cuenta los impuestos a las ganancias y los beneficios fiscales otorgados por la Ley de Inversiones vigente. También se considera un valor residual de 53% del monto invertido, que se recupera al final del período. Cabe acotar que el monto de beneficios de la Ley de inversiones son los que afectan exclusivamente a este proyecto de inversión, si bien podría suceder que la obra se lleve adelante por una sociedad comercial que genere renta positiva por otras actividades. En ese contexto, los beneficios de la citada Ley podrían ser sensiblemente mayores, generando una mayor rentabilidad por el menor pago de IRAE. Realizamos un análisis de sensibilidad para reflejar esta situación. En la tabla a seguir se resumen las principales características de cada embalse en base al análisis detallado anteriormente. Tabla 23: Principales características e indicadores de los embalses
CONCEPTO
Embalse 1
Embalse 2
Unidad
6.229
2.434
miles de USD
4.039
2.741
miles de USD
2.347 624
2.489 303
miles de USD miles de USD
Indicadores de inversión Inversión fija inicial Inversión fija durante proyecto Costos operativos Valor residual
177
Inversión pivots (*) Inversión total (**) Área a regar Inversión por hectárea
14.927 6.333 26.918 13.694 5.448 2.311 4.941 5.926 Ingresos, impuestos y beneficios fiscales
miles de USD miles de USD Ha miles de USD/ha
Ingresos
12.907
7.815
miles de USD
IRAE Beneficios fiscales Ley de Inversión
1.286
628
miles de USD
378
185
miles de USD
Nota. Los montos en miles de USD están expresados en valores actuales netos. (*) La inversión en pivotes (que en el análisis corresponde al productor agrícola) es considerada aquí solo a los efectos de mostrar el cálculo del indicador Inversión por ha y hacerlo comparable con resultados de otros proyectos. (**) Inversión total es la suma de inversión fija inicial, inversión fija durante el proyecto, costos operativos, inversión en pivotes y restamos el valor residual.
De esta forma, para el caso de la inversión en el embalse 1 el precio de venta del agua que hace rentable el proyecto es igual o superior a USD 0,55 mm/ha. Es decir, este es el precio mínimo de venta de agua, por encima del cual el inversor comienza a obtener ganancias cada vez mayores. Para el caso del embalse 2, el precio de venta del agua y por encima del cual se obtienen ganancias extraordinarias, es de USD 0,79 mm/ha. La diferencia con el precio que se obtiene para la inversión en el embalse 1 se explica por la mayor inversión por hectárea relativa que presenta el embalse 2 frente al embalse 1 dadas sus especificidades (inversión en equipos de bombeo, mayores costos operativos, menor tamaño relativo).
6.2.3 Evaluación del proyecto de agricultura bajo riego para el productor agrícola La segunda parte del análisis apunta a evaluar el proyecto desde el punto de vista de los productores agrícolas que, estando dentro de la zona de influencia de cada uno de los embalses detallados anteriormente, deciden implementar sistemas de riego en sus predios. Mediante esta aproximación, nuevamente se obtiene de manera endógena el máximo precio de compra del agua (USD/mm/ha) que hace que pasarse de un sistema en secano a un sistema de producción de cultivos bajo riego sea rentable para el productor. 6.2.3.1
Supuestos realizados en el análisis
Detallamos los supuestos utilizados para construir el flujo de fondos del proyecto. La fuente de dichos supuestos proviene de revisiones bibliográficas y de entrevistas con informantes calificados. Inversiones
178
Como inversión del productor consideramos el costo e instalación del equipo de riego, valuado en USD 3.000 por hectárea y que incluye el costo del equipo de riego, tuberías, y bombas (USD 2.500 por hectárea) e imprevistos (USD 500 por hectárea) para el año de la inversión inicial. La inversión en estos equipos se va realizando conforme ingresan hectáreas bajo riego al proyecto. Para los equipos incorporados en los años subsiguientes del proyecto el costo se ajusta por el nivel de inflación de Estados Unidos. Estos equipos se amortizan linealmente en un período de 30 años y poseen beneficios fiscales por la Ley de Inversiones de un 60% del monto pagado de IRAE (OPYPA). Como en el caso anterior, este porcentaje de beneficio fiscal es conservador ya que se aplica solo a los ingresos generados por el proyecto, mientras que de existir renta positiva proveniente de otros rubros bajo la misma sociedad comercial, el beneficio también se aplicaría sobre ellos, reduciendo (indirectamente) el monto invertido en equipos. Esto está contemplado más abajo mediante un análisis de sensibilidad. Ingresos del proyecto La incorporación de área a regar, como se comentó anteriormente, responde a una función logística, o sea en forma de “S”, donde en 5 años alcanza el 100% del área a regar dada la capacidad de cada embalse (5.448 ha para embalse 1 y 2.311 ha para embalse 2). Cada cultivo posee necesidades de agua diferentes. En el Anexo E2, Tabla 9 se detallan las necesidades por cultivo en milímetros por hectáreas, que incluyen una pérdida de agua por conducción de 20%. Se considera, como supuesto conservador, que los cultivos de invierno no se riegan. La superficie a regar de cada uno de los embalses se determina en función del volumen de agua utilizable, las necesidades de agua de cada cultivo y la rotación promedio elegida. A su vez, las rotaciones elegidas de cultivos, determinan el área dedicada a cada cultivo tanto en la situación con proyecto (con riego) como en secano. En este sentido, los productores en el área de influencia del proyecto llevan adelante patrones de cultivos de invierno y de verano. Estos patrones de cultivos cumplen los requisitos de pérdidas máximas de suelos por erosión previstos en la ley vigente, implementada a través de los Planes de Uso y Manejo de Suelos (MGAP‐RENARE). La rotación de cultivos de línea de base (en secano) es la rotación promedio que surge de las declaraciones efectivamente presentadas por los productores de la cuenca del río San Salvador. En cuanto a la rotación bajo riego se consideraron siete que son las más comunes en la zona y que a su vez cumplen con la tolerancia de erosión. Para el análisis se selecciona la rotación más utilizada (rotación 2 en Anexo E1, Tabla 6) que presenta en verano un 60% de superficie cultivada con soja y 40% de maíz, mientras que en invierno un 60% de trigo y 20% de cobertura de inverno y barbecho. Las restantes 6 rotaciones se usan para análisis de sensibilidad.
179
Los rendimientos por hectárea de cada cultivo en el período de vida del proyecto son variables año a año y distintos según sean con o sin riego. En este sentido, simulamos a través de métodos Monte Carlo36 una serie de rendimientos para cada cultivo, tanto bajo riego como en secano, ajustando una distribución de probabilidad Beta con parámetros de forma p y q (Babcock y Hennessy 1996). Más específicamente, en el caso de la línea de base (secano), estimamos por máxima verosimilitud los parámetros p y q de la distribución de probabilidad Beta utilizando una serie de rendimientos históricos de los cultivos (soja, maíz, sorgo, trigo, cebada, arroz) desde 1980 a 2013 a los cuales previamente se les removió la tendencia. Luego, para cada cultivo generamos aleatoriamente, por métodos de simulación Monte Carlo, los rendimientos de los 30 años de vida del proyecto, cuyas medias y coeficientes de variación se muestran en la tabla 4. La serie rendimientos proyectados se completa mediante la incorporación de un componente de crecimiento tendencial originado por avances tecnológicos, que es calibrado utilizando datos proporcionados por “The 2012 Agricultural Outlook” de FAPRI‐ISU (FAPRI‐ISU 2012) que posee proyecciones de crecimiento de rendimientos para diversos países. En el análisis tomamos una tasa de crecimiento igual al 75% de la obtenida por este reporte (Anexo 1, Tabla 7), sin embargo otras tasas proporcionalmente mayores y menores pueden ser usadas para análisis de sensibilidad. En particular, un escenario interesante de ver sus efectos sobre los resultados refiere al de asignar la evolución de los rendimientos promedio de los últimos años, que son más altas que las tasas de crecimiento asignadas por FAPRI lo cual se realiza en el análisis de sensibilidad. Los rendimientos bajo riego se caracterizan por tener una media mayor y una variabilidad menor respecto a los obtenidos en secano. La media surge de entrevistas a informantes calificados que brindaron información sobre el promedio de rendimientos obtenido en emprendimientos comerciales en la cuenca del Río San Salvador. En cuanto a la dispersión, la práctica común es considerar un coeficiente de variación mayor al del arroz (un cultivo de verano que se realiza bajo riego) y menor al del sorgo en secano (un cultivo de verano que se realiza en secano pero que se destaca por su resistencia al déficit hídrico). Para ello modificamos el mínimo y máximo de la distribución Beta de cada cultivo, tal que la serie transformada nos arroje una media mayor y un coeficiente de variación iguales a 0,09 (o 9%) para soja y maíz y a 6% para sorgo. Finalmente, agregamos la tendencia para corregir por avances tecnológicos como explicamos en el párrafo anterior. La media y dispersión de los rendimientos bajo riego utilizados en el análisis se muestran en la tabla a seguir. Tabla 24. Media y coeficiente de variación de los rendimientos simulados sin riego
Parámetro
Soja
Media Coeficiente de
2.159 0,20
Maíz Sorgo Rendimientos sin riego 5.096 4.546 0,23 0,16
Trigo
Cebada
Arroz
2.981 0,17
2.858 0,18
8.172 0,08
36 Una profundización de esta simulación Monte Carlo puede incluir el hecho de que los rendimientos en secano
durante la vida del proyecto no se comporten como los históricos, sino que su media y (sobre todo) variabilidad sean diferentes a raíz de efectos tales como los generados por el cambio climático.
180
variación Media Coeficiente de variación
3.639 0,09
Rendimientos con riego 9.773 10.107 0,09
0,06
8.173
0,08
Nota. Arroz es con riego en ambos casos, cultivos de invierno no se riegan (supuesto conservador).
Para ilustración, representamos gráficamente en la figura abajo en el caso del maíz, se observa el mayor rendimiento promedio bajo riego así como también una menor dispersión alrededor de la tendencia lineal. Ilustración 35. Rendimientos simulados de maíz con y sin riego
En cuanto a los precios, utilizamos proyecciones de precios domésticos cuya variación está asociada a la variación de precios internacionales de commodities elaboradas por organismos internacionales como FAO‐OCDE 2014, FAPRI (FAPRI‐ISU 2012), Banco Mundial (Banco Mundial 2014), United States Department of Agriculture (USDA). Cabe señalar que los precios utilizados refieren a la evolución a precios corrientes y dado que las proyecciones se extienden hasta 2023, las proyectamos al horizonte temporal de análisis en base a promedios móviles de los tres últimos años. Se constituyen así distintos escenarios de precios y para el análisis utilizamos las proyecciones de USDA, dejando las restantes para análisis de sensibilidad. La menor variabilidad de rendimientos bajo riego se traduce directamente en una menor dispersión de los ingresos del proyecto. Esto deja a los productores menos expuestos a incertidumbre y afecta positivamente sus decisiones de producción en un ámbito más favorable para los negocios e impulsando la inversión e incorporación de tecnología. Este fenómeno se puede ilustrar a partir de que el porcentaje promedio de desvío con respecto a su tendencia de los ingresos con riego es de 11%, mientras que en el caso sin riego los ingresos brutos tienen una variabilidad del 19% respecto a su tendencia.
181
Egresos del proyecto Con respecto al flujo de egresos del proyecto, consideramos distintos niveles de costos de producción de cultivos dependiendo si utilizan riego o no (Anexo E2, Tabla 9). Para cada cultivo y año, los costos con y sin riego se dividen en costos de insumos, costos de laboreo, costos no efectivos y de comercialización, y costos asociados al riego. Se asume que los costos evolucionan proporcionalmente con el precio de los commodities incluidos en el proyecto (insumos de acuerdo a proyecciones de precios de fertilizante, y los demás insumos de acuerdo al precio de la soja). Los costos bajo riego consideran un mayor uso de insumos (fertilizantes, semillas), costos de cosecha y transporte, entre otros. Los costos asociados al riego incluyen energía eléctrica para operar los pivotes, mano de obra y el costo de compra de agua (este último se determina endógenamente conjuntamente con el precio del agua). 6.2.3.2
Flujo de fondos del proyecto
En base a los supuestos anteriores, se elaboran los flujos de ingresos y egresos de los productores tanto para la situación con riego como en secano, expresado en dólares corrientes de cada año en un horizonte temporal de 30 años. Se consideran las amortizaciones de equipos, así como también los impuestos a las ganancias (IRAE) y los correspondientes beneficios fiscales de la Ley de Inversión. El flujo de fondos arroja los siguientes indicadores del proyecto mostrados en la tabla siguiente: Tabla 25: Principales características e indicadores del productor
CONCEPTO
Sin riego
Con riego
Incremental
Unidad
Indicadores de inversión Inversión fija durante proyecto
0
21.260
21.260
miles de USD
Costos de producción
108.503
145.052
36.549
miles de USD
Valor residual
0
1.092
1.092
miles de USD
Inversión y costos totales (*)
108.503
165.220
57.717
miles de USD
Área a regar
7.759
Ha
Inversión y costos por ha
13.984
21.294
7.310
USD/ha
Inversión y costos por ha por año (**)
466
710
244
miles de USD USD/ha
59.269
miles de USD
Ingresos, impuestos y beneficios fiscales Ingresos
139.685
198.954
182
IRAE
0
‐3.420
‐3.420
miles de USD
Beneficios fiscales Ley de Inversión
0
918
918
miles de USD
Ingresos después de impuestos
139.685
196.452
56.767
miles de USD
Ingresos después de impuestos por ha por año
600
844
244
USD/ha
0
USD/ha
Ingresos netos Ingresos neto de costos
134
134
Nota. Todas las cifras son en dólares y en valores actuales netos, esto es, surgen de actualizar el respectivo flujo de fondos al momento cero. Todos los indicadores están calculados para las hectáreas correspondientes al total del área de influencia de los dos embalses en conjunto. (*) Inversión y costos totales= inversión fija durante el proyecto + costo producción – valor residual (**) Asume una vida útil de 30 años para los equipos de riego.
Fuente: Elaboración propia
El precio de la compra del agua por parte del productor (USD/mm/ha) se obtiene endógenamente, siendo determinado de manera tal que la inversión en riego sea rentable. Dado los supuestos realizados, el precio del agua tanto para productores que la adquieren en el embalse 1 como en el embalse 2, es USD 0,62 mm/ha. Este precio hace el VPN igual a cero y de ubicarse por debajo de ese nivel otorgarían al productor un retorno mayor. Sobre la base de los resultados anteriores, consideramos ambas partes del análisis (proyecto de inversión en la fuente de agua y proyecto de producción bajo riego) para encontrar el precio al que todos los agentes obtienen beneficios. Los resultados difieren cuando se analiza la inversión en el embalse 1 o en el embalse 2, debido a la divergencia en el precio de venta generado en cada uno de ellos. En el caso de la inversión en el embalse 1 y los productores que se encuentran bajo su área de influencia, queda definido un intervalo de precio del agua entre USD 0,55 mm/ha y USD 0,62 mm/ha, donde es posible encontrar precios de venta y compra de agua que haga viable ambos proyectos. Sin embargo, al considerar los parámetros de la inversión en el embalse 2 y la producción bajo riego en su área de influencia, los precios de venta y compra de agua respectivos no permiten encontrar un precio (o intervalo de precios) que haga que ambos proyectos sean rentables al mismo tiempo. Para la interpretación de estos resultados, tanto para el embalse 1 como para el embalse 2, se debe considerar que los supuestos empleados son en buena parte conservadores, lo cual penalizando uno u otro proyecto, y por tanto, no necesariamente implica que no pueda seguir en etapas sucesivas. En este sentido, y para apoyar esta discusión, el modelo de análisis generado permite la realización de diversos análisis de sensibilidad sobre los parámetros asumidos. Por lo tanto, los resultados antes presentados deben interpretarse de manera conjunta con el análisis de sensibilidad.
183
6.2.4 Análisis de sensibilidad: El caso del embalse 1 del proyecto del sistema San Salvador De manera ilustrativa para el embalse 1, realizamos diversos análisis de sensibilidad en factores tanto asociados a la construcción de la fuente de agua como en la producción agropecuaria bajo riego. Para la inversión en la fuente de agua analizamos: (i) incremento en los costos de inversión, (ii) reducción de los costos de inversión, (iii) eliminación de los incentivos fiscales de la Ley de Inversión, (iv) período de tiempo para completar la demanda de agua, (v) disminución de la proporción de agua disponible para usar en el embalse y (vi) reducción del ancho de los canales de distribución de agua. Para el proyecto del productor agrícola analizamos: (vii) un escenario de precios menos optimista, (viii) un escenario de precios aún más pesimista, (ix) compra de energía en media tensión, (x) un patrón de cultivos con menos soja, (xi) reducción en los costos de inversión en los equipos de riego, y (xii) rendimientos que evolucionan con la tasa histórica de crecimiento. Los resultados se presentan en la tabla 8. Partimos de la situación donde existe un intervalo de precios del agua entre USD 0,55 y 0,62 mm/ha en el cual ambos proyectos son rentables. En cada análisis presentamos el cambio en el parámetro de interés, la TIR y VPN resultante asumiendo que no hay cambio en el precio de venta o compra del agua por el inversor o productor respectivamente (columnas 4 y 5), y el nuevo precio del agua que hace al inversor (columna 6) o productor (columna 7) indiferente de realizar su proyecto ante el respectivo cambio del parámetro. Esto nos permite determinar los precios para ambos proyectos (inversión en el embalse y producción bajo riego), que pueden o no generar un nuevo intervalo en el que ambos proyectos son rentables. Análisis de sensibilidad del proyecto de inversión en fuente de agua (i) 15% de aumento en los costos de inversión Analizamos los cambios en las condiciones de factibilidad del proyecto en caso que el costo total de la inversión sea 15% mayor tanto en la inversión fija inicial como durante el proyecto, sin especificar en qué rubros ocurren estos incrementos. Este análisis es relevante ya que pueden ocurrir costos imprevistos a medida que el proyecto avanza a etapas de prefactibilidad. Ante este efecto, y manteniendo el precio de venta a USD 0,55 mm/ha, el VPN toma un valor de USD ‐1,602 millones y la TIR se ubica en 5,09%. Para volver rentable el proyecto es necesario que el precio de venta aumente de USD 0,55 mm/ha a USD 0,63. (ii) 15% de reducción en los costos de inversión Diversas situaciones justifican este escenario como por ejemplo una mayor eficiencia en las obras de infraestructura, apoyos externos recibidos por el proyecto desde la política pública, o mayor aprovechamiento de los beneficios de la Ley de Inversiones. Este último contempla la situación de una sociedad comercial que hace la obra y los beneficios fiscales alcanzan también exoneraciones tributarias de los otros giros de esa empresa;
184
esta situación es muy factible que ocurra. El VPN alcanza USD 1,409 millones y la TIR es 8,06%, siempre que se mantenga el precio de venta a USD 0,62 mm/ha. En este escenario, el precio de venta del agua puede llegar a bajar hasta USD 0,48 mm/ha que el proyecto de fuente de agua continúa siendo rentable. (iii) Eliminación de los incentivos fiscales de la Ley de Inversión Para evaluar el efecto de los beneficios fiscales de la Ley de Inversión sobre el proyecto, estudiamos cómo cambia la rentabilidad si no se contara con los mismos. Dado este cambio si se mantiene el precio de venta a USD 0,55 mm/ha, el VPN se reduce a USD ‐368 mil y la TIR a 6,14%. Para volver rentable el proyecto es necesario que el precio de venta aumente de USD 0,55 mm/ha a USD 0,57. Cabe recordar que los beneficios por la Ley contabilizados en el proyecto se interpretan como una cota inferior de apoyo fiscal, ya que son los estrictamente generados por esta inversión; en caso que la misma sea llevada adelante por una compañía que genera renta económica por otras actividades, lo beneficios de la Ley son mayores. (iv) Demanda de agua alcanza el 100% en el doble del tiempo Estudiamos el efecto en la rentabilidad del proyecto de construcción de la fuente de agua si la demanda de agua tarda 10 años (en vez de 5) en alcanzar el 100% de lo que los embalses tienen disponible. Esto impacta negativamente en el proyecto ya que reduce las ventas de agua al inicio del proyecto. Claramente existe gran incertidumbre respecto a este factor ya que depende de innumerables elementos. Un estudio de campo de la demanda potencial se vuelve imprescindible a medida que el proyecto pasa a etapas de prefactibilidad, y ayuda a reducir esta incertidumbre. Ante este cambio y manteniendo el precio de venta a USD 0,55 mm/ha, el VPN se reduce a USD ‐1,375 millones y la TIR a 5,21%. Para volver rentable el proyecto es necesario que el precio de venta aumente de USD 0,55 mm/ha a USD 0,64. (v) Disponibilidad de agua del embalse 1 se reduce de 70% a 60% La disponibilidad de agua en los embalses para ser suministrada determina la rentabilidad del proyecto dado que influye directamente en la extensión del área máxima bajo riego que puede alcanzar el proyecto, ya que a mayor área el peso de la inversión fija en los costos es menor. Este análisis propuesto es relevante ya que se puede argumentar que la extensión de la cuenca de aporte al embalse 1 puede generar que, ante consecutivas estaciones secas, el embalse no se llegue a llenar y el operador no pueda cumplir con el compromiso de suministro de agua para el área comprometida. La razón es que en el embalse 1 el ratio (cuenca de aporte)/(área a regar) es de 2:1 siendo que lo deseable es que se encuentre por encima de este valor. Por ello se estudia el impacto de una disponibilidad de agua menor disminuyendo del 70% al 60% la capacidad máxima del embalse. En este contexto, y manteniendo el precio de venta a USD 0,55 mm/ha, el VPN se reduce a USD ‐1,247 millones y la TIR a 5,24%. Para volver rentable el proyecto es necesario que el precio de venta aumente de USD 0,55 mm/ha a USD 0,62. (vi) Reducción del 50% en el ancho de los canales de conducción de agua
185
El proyecto cuenta con una extensión de 47 kilómetros de canales de conducción de agua que se suponen van reduciendo su ancho a medida que se alejan del embalse y sirven una menor área para riego. Sin embargo hay incertidumbre en cuanto al ancho máximo y mínimo de los mismos. Consideramos la sensibilidad de la rentabilidad del proyecto si el ancho máximo y mínimo se reducen en un 50% (ver Tabla 2 del Anexo 1 para conocer en cuántos metros se reduce el ancho para cada embalse). Ante este cambio el VPN aumenta a USD 324 mil y la TIR a 6,83%, siempre que se mantenga el precio de venta a USD 0,55 mm/ha. En este escenario, el precio de venta del agua puede llegar a bajar hasta USD 0,53 mm/ha que el proyecto de fuente de agua continúa siendo rentable. Análisis de sensibilidad del proyecto del productor agropecuario (vii) Escenario de precios internacionales medio El escenario de evolución de precios futuros de commodities propuesto en el análisis proviene de proyecciones de precios internacionales de la USDA. Estos evidencian una importante reducción de precios en los años subsiguientes al inicio del proyecto y una recuperación en el mediano plazo, que en el caso de la soja no alcanza a recuperar niveles iniciales; no así en el caso del maíz y trigo. Luego de 2025 los precios permanecen constantes. Proponemos el análisis de sensibilidad de un escenario algo más pesimista proveniente de proyecciones de FAPRI (FAPRI‐ISU 2012) en la cual los precios si bien tienen un leve incremento al inicio, luego decrecen paulatinamente y se mantienen prácticamente a los mismos niveles que los iniciales. En este caso, y manteniendo el precio de compra de agua a USD 0,62 mm/ha, el VPN del productor agrícola se reduce a USD ‐6,136 millones y la TIR a 2,68%. Para volver rentable el proyecto del productor agropecuario es necesario que el precio de venta del agua se reduzca de USD 0,62 mm/ha hasta USD 0,32. (viii) Escenario de precios internacionales bajo Proponemos también el análisis de sensibilidad usando un escenario aún más pesimista proveniente de proyecciones del Banco Mundial (Banco Mundial 2014) en el cual los precios tienen una disminución leve pero persistente hasta 2025 y luego permanecen constantes. En este caso, y manteniendo el precio de compra de agua a 0,55 USD/mm/ha, el VPN del productor se reduce a USD ‐7,907 millones y la TIR a 1,59%. Para volver rentable el proyecto del productor agropecuario es necesario que el precio de venta del agua se reduzca de USD 0,62 mm/ha hasta USD 0,23. (ix) Escenario de aumento del costo energético por compra de energía eléctrica en media tensión El costo de la energía eléctrica para los equipos de riego tiene un peso importante en la estructura de costos del productor. En proyectos de cierto porte es usual que la energía sea comprada en alta tensión ya que es más barata, trasladando ese menor precio a un menor costo de energía eléctrica para el productor para hacer funcionar los equipos de riego. Éste es el supuesto considerado en el análisis. Si en cambio el inversor en el embalse adquiere la energía en media tensión y traslada el diferencial de precio al productor, el impacto es considerable, ya que el VPN del productor se reduce a USD ‐
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8,664 millones y la TIR a 1,77%. Para volver rentable el proyecto del productor agropecuario es necesario que el precio de venta del agua se reduzca de USD 0,62 mm/ha hasta USD 0,20. Esto hace elocuente la inversión en la infraestructura necesaria para que la energía sea comprada en alta tensión. En el análisis no cuantificamos monetariamente la posibilidad de generación de energía eléctrica en los propios embalses, lo cual ciertamente impacta en los resultados de costo energético. (x) Un patrón de cultivos con menos soja Evaluamos el efecto en la rentabilidad del proyecto de la producción agrícola bajo otros patrones de cultivos. En particular, consideramos uno con menor proporción de soja y mayor proporción de maíz. El motivo del análisis es que el maíz es un cultivo que bajo riego (en algunos casos) llega a triplicar el rendimiento por hectárea, mientras que la soja lo hace en menor medida (aumentando alrededor del 50%). Sin embargo, el mayor atractivo del maíz bajo riego se ve más que compensado por requerir mayor cantidad de agua por hectárea y tener un precio por tonelada menor. La rotación con mayor y menor proporción de soja se refleja en la tabla 6 y en la rotación 4 del Anexo 1, Tabla 6. Mayor proporción de soja (*) Menor proporción de soja
Soja Maíz Sorgo Trigo Cebada Pasturas
Cobertura Barbecho invierno
0.60 0.40
0.60
0.20
0.20
0.50 0.50
0.50
0.50
187
(*) Línea de base
En este caso el VPN disminuye a USD ‐1,881 millones y la TIR a 5,45%, siempre que se mantenga el precio de compra de agua a USD 0,62 mm/ha. En este escenario, el productor debería bajar el precio máximo que puede pagar por el agua a USD 0,52 mm/ha para que el proyecto de producción agrícola bajo riego continúe siendo rentable. (xi) Escenario de reducción del costo de los equipos de riego Evaluamos el escenario en que los equipos de riego tienen un costo menor de USD 500 por hectárea, en base a otras cotizaciones de pivotes encontradas en la bibliografía (Bachino 2010). Otra razón que avalaría este análisis de sensibilidad es la posibilidad de aprovechar un mayor monto de beneficios fiscales por la Ley de Inversiones, en el caso que la sociedad comercial a la que pertenece el proyecto genere renta positiva por otros rubros. Este caso tendría un efecto similar en la reducción del costo de inversión en el equipo de riego. El resultado del VPN aumenta a USD 2,248 millones y la TIR a 7,90%, siempre que se mantenga el precio de compra de agua a USD 0,62 mm/ha. En un escenario como este, el productor puede llegar a pagar por el agua hasta un precio de USD 0,73 mm/ha que el proyecto de producción agrícola continúa siendo rentable. (xii) Escenario de evolución mayor de los rendimientos de los cultivos Como criterio conservador durante el análisis se asignaron tasas de evolución de crecimiento de los cultivos calculadas por FAPRI, sin embargo, atendiendo la evolución histórica que han mostrado los rendimientos de los cultivos en secano en Uruguay se encuentran tasas mayores. En la medida que el cambio técnico continúe, es plausible esperar que los rendimientos evolucionen a una tasa mayor a la considerada en el análisis de base. Aplicando las tasas de evolución históricas en el país, y moderando su crecimiento a partir del año veinte a la mitad, se observa que el VPN aumenta a USD 9363 millones y la TIR a 10,7%, siempre que se mantenga el precio de compra de agua a USD 0,62 mm/ha. En un escenario como este, el productor puede llegar a pagar por el agua hasta un precio de USD 1,08 mm/ha que el proyecto de producción agrícola continúa siendo rentable.
Tabla 26: Análisis sensibilidad VAN y TIR
Concepto
Escenario alternativo
TIR (%)
Supuesto de línea de base
VPN
Venta
Compra
Línea de base
6,50
0
0.55
0.62
(miles de USD)
Precio del agua (USD/mm/ha)
Factores que afectan el precio de venta del agua Monto de
Aumento
de 5,09
‐1,602
0,63
0,62
188
Concepto
Supuesto de línea de base
inversión inicial Monto de inversión inicial Demanda de agua Agua disponible para riego en embalse 1 Ancho de canales
Se completa en 5 años 70%
Escenario alternativo
TIR (%)
15% a raíz de imprevistos Reducción de 8,06 15% Se completa en 5,21 10 años 60%
5,53
VPN (miles de USD)
Venta
Compra
1,409
0,48
0,62
‐1.375
0.64
0.62
‐1.432
0.68
0.62
0.53
0.62
50% más 6,83 324 angostos Factores que afectan el precio de compra del agua
Escenario de precios esperados Escenario de precios esperados Compra de energía eléctrica Patrón de cultivos con más soja Costo equipos de riego Evolución de Rendimientos
Precio del agua (USD/mm/ha)
USDA FAPRI (Medio) 2,68 (optimista)
‐6.136
0.55
0.32
USDA (optimista)
Banco Mundial (Pesimista)
1,59
‐7.907
0.55
0.23
Compra en alta tensión Rotación con más soja (60%) USD 3000 (*) FAPRI
Compra en media tensión
1,77
‐8.664
0.55
0.20
Rotación con menos soja (50%) USD 2500
5,45
‐1.881
0.55
0.52
7,90
2.248
0.55
0.73
10,7
9363
0.55
1.08
Evolución histórica
Fuente: Elaboración propia Como se observa, el proyecto de construcción del embalse 1, dado el conjunto de supuestos empleados, es sensible tanto a los costos de inversión, al tiempo en que los productores del área asociada incorporan riego en sus cultivos de verano, al agua efectivamente disponible para vender, así como a otros factores que afectan al productor agropecuario (escenarios de precios, costo de la energía eléctrica, costo del equipo de riego). A raíz del escaso margen entre el precio de venta del agua y el de compra que
189
hace rentable ambos proyectos, escenarios más pesimistas volvería no rentable el proyecto de algunos de los dos actores (inversor en fuente de agua o productor agrícola).
6.2.5 Conclusiones del estudio financiero por parte del operador de la presa y de los regantes En esta sección presentamos un modelo de análisis que permite estudiar la rentabilidad de proyectos de embalse de agua y su uso para riego. En particular, se estudia por separado la rentabilidad de la inversión en la fuente de agua a ser utilizada para riego y la de la inversión incremental necesaria para producción agrícola bajo riego. La variable que establece la conexión entre ambos proyectos de inversión es el precio del agua. Por lo tanto, la herramienta generada busca determinar el intervalo de precios de compra/venta del agua tal que la inversión en la fuente de agua y la inversión para producir bajo riego son rentables desde el enfoque de la inversión en sí misma. Este modelo puede ser extensible a otras situaciones con la debida precaución en los supuestos empleados. Luego, mediante el análisis de sensibilidad sobre los parámetros del modelo, permite estudiar la robustez del resultado final así como también el grado de importancia de ciertos parámetros en los resultados finales. En particular, ilustra sobre cómo el intervalo de precios se amplía o reduce ante cambios en los supuestos realizados. Son de especial interés las situaciones en las cuales existe incertidumbre sobre ciertos parámetros utilizados y el análisis de sensibilidad ayuda a cuantificar qué tan relevante para la rentabilidad final de los proyectos es no conocer con exactitud esos parámetros. El estudio ilustra esta herramienta mediante la aplicación a un proyecto de riego de gran porte consistente en dos represas en el Río San Salvador, en Soriano. Esto permitió extraer conclusiones interesantes sobre los determinantes de la rentabilidad de los proyectos y de su variación ante cambios en los parámetros utilizados. En efecto, dados los supuestos realizados en el análisis, la rentabilidad tanto para el inversionista en la fuente de agua como del productor agropecuario es altamente dependiente de las especificidades de cada embalse. El mínimo precio del agua que hace viable el proyecto para el operador del embalse 1 difiere del determinado para el embalse 2, generando conclusiones distintas cuando se los intersecta con el máximo precio que hace viable el proyecto de riego para el productor agrícola. En el caso de la inversión en el embalse 1 y los productores bajo su área de influencia, ambas partes obtienen beneficios positivos para cualquier precio del agua que se encuentre en el intervalo USD 0,55 mm/ha y USD 0,62 mm/ha. Sin embargo, para el caso de la inversión en el embalse 2 no es posible encontrar un intervalo de conveniencia para ambas partes ya que el precio de venta del agua determinado es mayor al que genera rentabilidad para el productor (de realizar riego). Por tanto, dos embalses en la misma cuenca y de similares características arrojan conclusiones marcadamente distintas en relación a su rentabilidad financiera. Dado que los supuestos empleados para el análisis son en su mayoría conservadores, este estudio debe interpretarse conjuntamente con los análisis de sensibilidad.
190
Por otro lado, un efecto positivo del riego, además de la mayor producción promedio, es su menor variabilidad anual en los flujos de ingresos construidos (producto de la menor variabilidad de los rendimientos bajo riego) que se traduce en menor volatilidad de ingresos para los productores que usan riego en el horizonte temporal considerado. La reducción de la incertidumbre tiene a su vez efectos positivos por la generación del buen clima de negocios. El método del valor presente neto no llega a captar esta diferente variabilidad en los ingresos (una vez actualizados los flujos de fondos al momento cero), por tanto no se está reflejando el beneficio adicional que tiene la incorporación del riego por los ingresos menos volátiles que se genera. Se requiere continuar refinando el análisis para determinar en qué grado se puede encontrar un rango de precios más amplio que mantenga al proyecto rentable en el caso del embalse 1, y que vuelvan rentable al proyecto en el caso del embalse 2. En este último caso, incluso puede caber la posibilidad de un rediseño más profundo del proyecto tal que implique una reubicación del embalse hacia una localización que lo haga más rentable. De todos modos y como ya se adelantó, los resultaos deben complementarse con el análisis de sensibilidad. Finalmente, extensiones futuras del análisis debería considerar los ingresos y egresos correspondientes a la generación de energía eléctrica en los embalses, así como también las externalidades generadas por los proyectos. Entre estos últimos destacamos que esta evaluación no contempla la cuantificación de los impactos ambientales (calidad de los suelos, calidad del agua, aire y biodiversidad) que deberá ser conducido a la brevedad ya que contribuye a aportar información más objetiva de los verdaderos impactos del riego en un sentido amplio. Asimismo, se deberán contemplar otros impactos indirectos en la economía, como los beneficios que surgen por el control de crecidas de los embalses.
6.3 EVALUACIÓN DE IMPACTO A NIVEL NACIONAL Evaluamos el impacto a nivel nacional del desarrollo del riego en Uruguay, teniendo en cuenta la expansión que actualmente se viene produciendo y asumiendo un impulso adicional como consecuencia de la estrategia detallada en este documento.
6.3.1
Metodología de análisis
El impacto a nivel nacional se evalúa con una serie de agregados macroeconómicos. Por un lado, cuantificamos el efecto en términos de las toneladas adicionales de los distintos cultivos y de su valor en dólares corrientes. A su vez, evaluamos los impactos directos e indirectos en el PIB nacional y el PIB agropecuario de dicha producción adicional, asumiendo que la misma constituye un aumento de demanda por exportaciones, así como también un incremento en la inversión agregada. El análisis a nivel nacional considera una situación inicial donde el área de Uruguay bajo riego es de 181.000 ha de riego integral de arroz y de 55.000 ha de otros cultivos, de acuerdo a los datos de FAO, Aquastat (excluyendo horti‐fruticultura y caña de azúcar). Este valor es comparable a las estimaciones recientes de Failde, Peixoto y Estol (2013)
191
que arrojan 180.000 ha de arroz y 60.000 de otros cultivos y a los que se desprenden del Censo Agropecuario 2011. En base a consultas a informantes calificados se puede considerar que de esas 55.000 ha un 18% corresponden a proyectos de agricultura familiar (Tipo 1 a y b) y un 82% a proyectos individuales de riego de carácter empresarial (Tipo 2). Los proyectos medianos de uso asociativo del agua (Tipo 3) y reservas de gran porte y multipropósito (Tipo 4) se asumen iguales a cero al inicio pero que crecen a lo largo del período de proyección. Esta diferenciación por tipo nos permite proyectar un comportamiento diferencial para los distintos tipos de proyectos establecidos en la tipología descripta en la sección 5. A su vez, la proyección del área bajo riego y sus impactos productivos a nivel nacional se estiman diferenciando por regiones, y cada región toma como referencia las principales cuencas hidrográficas del país y se las asocia como representativas de las características que tendrá el desarrollo del riego de la región del país a la que pertenecen.37 Para el Tipo 4, el área a regar de cada embalse está definida en función de la capacidad del embalse, los requerimientos de agua de cada cultivo y la rotación correspondiente a cada región. El carácter de la estrategia, que busca consolidar un proceso de desarrollo del riego de cultivos de verano que ya se está desarrollando, hace necesario medir su impacto en el largo plazo, aportándose resultados con un horizonte 30 años, pero presentando cómo evolucionan los mismos cada 5 años. Para considerar las particularidades de cada región, asumimos que los productores agrícolas emplean diferentes rotaciones o patrones de cultivos y obtienen distintos rendimientos por hectárea, con y sin riego. La información de los patrones de cultivo bajo riego son proporcionados por técnicos de las distintas regionales de RENARE‐MGAP y en trabajos realizados previamente basados en las rotaciones más frecuentes en la zona. En tanto que las rotaciones de cultivos sin riego surgen de los datos provenientes de los Planes de Uso y Manejo de Suelos. La distribución del área inicial bajo riego por región del país se presenta en el Anexo E1 Tabla 1 sistematizada a partir de información proporcionada por la RENARE. El período de proyección considera tres escenarios. El primero es un escenario tendencial (o business as usual) donde continúan las trayectorias de crecimiento actualmente observadas. El segundo y tercero consideran que, en el marco de la estrategia de desarrollo de riego, hay un impulso superior para llevar adelante distintos tipos de proyectos (basado en la tipología mencionada), donde el tercer escenario posee tasas de crecimiento más ambiciosas que el segundo. Expansión del área bajo riego por escenario y tipo de proyecto La proyección de la expansión del área bajo riego según tipo de proyectos se describe en la Tabla 26 presentada a continuación. En términos generales, el escenario tendencial 37 Estas regiones comprenden la zona de influencia de las sub‐cuencas hidrográficas del Río Olimar, Río San Salvador, Río Yí, Río Arapey, y Arroyo Grande, que por diversos motivos son las que tienen mayor potencial para el desarrollo del riego siguiendo los objetivos de esta estrategia.
192
crece a una tasa inercial que refleja el crecimiento bajo las condiciones actuales de promoción y apoyo al uso del riego. Luego, los escenarios dos y tres asignan tasas mayores al crecimiento del área, principalmente a los proyectos individuales empresariales, a los asociativos medianos y a las reservas multipropósito, ya que se estima serán los principalmente impulsados según la estrategia. Tabla 27: Expansión proyectada de área bajo riego por tipo de proyectos y por escenario
Incremento Incremento Incremento anual de área anual de área anual de área escenario escenario escenario alto tendencial medio (ha) (ha) (ha)
Situación inicial (ha)
Participación en el total del área actual
Tipo 1 a.
2.970
5%
150
200
250
Tipo 1 b.
6.930
13%
300
400
500
Tipo 2.
45.100
82%
500
2.000
3.000
Tipo 3 a.
0
0%
0
1.000
2.000
Tipo 3 b.
0
0%
500
1.000
2.000
Tipo 4.
0
0%
0
1 embalse cada 5 años
1 embalse cada 3 años
Total ha
55.000
100%
Fuente: Elaboración propia del grupo de trabajo en base a Banco Mundial y entrevistas a informantes calificados Nota. Tipo 1 a: Proyecto para la agricultura familiar. Tipo 1 b: Proyecto asociativo para agricultura familiar. Tipo 2: Proyecto de riego individual empresarial. Tipo 3 a: Proyectos asociativos de tamaño mediano, productores familiares. Tipo 3 b: Proyectos asociativos de tamaño mediano, productores empresariales. Tipo 4: Proyectos de gran porte con represas de uso múltiple.
La proyección del área por tipo de proyecto toma como base los siguientes elementos. Los proyectos más chicos, que en general están cubiertos por programas de apoyo del MGAP, son proyectados tomando como base un crecimiento superior al histórico debido a los efectos esperables de esta estrategia de desarrollo de riego. Los proyectos de tipo 2 consideran un aumento basado en datos de importación de pivotes desde 2007 a 2013. Los proyecto tipo 3 se proyectan en base a la carpeta actual de esos proyectos que se espera se lleven adelante en los próximos 4 años; luego se asume que esa tasa de crecimiento se mantiene para el escenario tendencial, y tasas mayores se observan en los escenarios de expansión medio y alto. Por su parte, los embalses de gran porte, considerados embalses estratégicos (tipo 4), tienen un período de maduración más largo y son claramente más limitados en su cantidad. En el escenario medio de desarrollo del riego, asumimos que se incorpora un embalse estratégico en cada una de las regiones cada 5 años, más específicamente, dentro de las cuencas hidrográficas ya mencionadas, con el siguiente orden: San Salvador, Olimar, Yi, Arapey y Arroyo Grande. De esta forma, al final del período de estudio (30 años) proyectamos un embalse del tipo 4 en cada una
193
de las regiones. En el caso del escenario de alto desarrollo del riego, los embalses estratégicos se incorporan cada 3 años. En base a los supuestos y parámetros considerados anteriormente, los impactos del riego en el área en el horizonte de 30 años se resumen en la Tabla 26. Se observa que el área regada pasaría de 55.000 hectáreas en la situación actual a 97.050 hectáreas en el escenario tendencial, 271.657 en el escenario medio y a 363.000 en el escenario de crecimiento alto. Impacto en la producción e inversión de la expansión del área bajo riego
Para cada uno de los tres escenarios, definida la expansión del área bajo riego en el período de análisis, con las rotaciones aplicadas en cada región y con los rendimientos de los cultivos con y sin riego particulares también de cada región, se obtiene la producción incremental por cultivo la cual se valoriza a sus respectivos precios (se utilizaron la evolución de precios prevista por USDA).38 Con respecto a los rendimientos de cultivos, como se establece en la sección 6.2.5, la incorporación de riego en cultivos de verano induce a mayores rendimientos promedio por hectárea al año y a una reducción en su variabilidad anual. Esto es beneficioso para la producción agropecuaria al propiciar mayores inversiones e incorporación de tecnología dada la menor incertidumbre productiva. Proyectamos la producción con y sin riego asignándole una variabilidad anual a los rendimientos de los cultivos considerados en el estudio, los cuales crecen con una tendencia dada por la incorporación de tecnología, pero oscilando alrededor de la misma. La calibración de esta variabilidad sin riego, y la menor variabilidad con riego se explica con detalle en la sección 6.2.3 A los impactos productivos sobre la economía se agregan los provenientes de la inversión en los embalses. Según el tipo de embalse que se construye difiere la inversión por hectárea: los embalses de tipo 1a implican una inversión en riego por hectárea de USD 850 que se desprende de la información histórica de los proyectos DACC y PPR; en las de tipo 1b y tipo 2 se asume una inversión de USD 1.932 por hectárea, asumiendo la información de un proyecto de CIEDAG‐SUL y de USD 3.378 y USD 2.179 por hectárea para las de tipo 3 y tipo 4 respectivamente, las cuales utilizan los datos relevados para los dos embalses de San Salvador detallados en la sección anterior. Cabe señalar, como se mencionó en el apartado anterior, las especificidades de los proyectos afectan de manera considerable el requerimiento de inversión en los embalses, por lo que estas cifras de inversión por hectárea deben considerarse como preliminares, indicativas de cada tipo, y no necesariamente representativas de la generalidad. La profundización en estudios de caso, como el presentado en la sección anterior, permite afinar el análisis. No obstante entendemos que este es un aporte importante para entender la dimensión de los montos involucrados.
38 Los estudios resultantes de la elaboración de los planes directores de cuenca mencionados en esta estrategia aportarán importante información para validar o no estos supuestos.
194
Ilustración 36: Inversiones anuales requeridas y exportaciones incrementales respecto a sin riego, en escenarios medio y alto de desarrollo del riego, a precios constantes de 2012/13.
En las ilustraciones anteriores se observa el monto de inversión requerido en cada año tanto para el escenario medio de desarrollo de riego como para el escenario fuerte. Además, se incluyen las exportaciones resultantes de la mayor producción de granos en cada año fruto de la incorporación de área bajo riego y de los rendimientos incrementales. De esta forma, al cabo de 30 años en el escenario medio e invirtiendo en promedio USD 18 millones por año, se genera un incremento productivo de USD 125 millones, cifras expresadas a precios de 2012/13. Considerando el escenario de fuerte crecimiento del riego y a precios de 2012/13, con una inversión promedio anual de USD 27 millones, se produciría al cabo de 30 años un aumento productivo del entorno de USD 183 millones. Como forma de dimensionar este impacto, el desarrollo del riego bajo los supuestos considerados, implica que al cabo de 30 años el aumento de las exportaciones
195
agropecuarias representa un 4% y 6% de las exportaciones agropecuarias uruguayas de 201339, en el escenario medio y fuerte respectivamente. Estos casos implican un escenario bastante diferente respecto a un escenario tendencial de crecimiento del riego, que involucra una inversión de USD 3 millones promedio por año y un crecimiento de la producción de USD 25 millones al cabo de 30 años (consideradas a precios de 2012/13). Otra forma de visualizar los impactos antes mencionados, es medir las exportaciones incrementales acumuladas a lo largo de los 30 años proyectados. En el escenario de crecimiento alto, se generan exportaciones acumuladas incrementales (incrementales respecto a que ésa área se hubiera mantenido sin riego) de USD 2000 millones en el escenario medio y de USD 3200 millones en el escenario de crecimiento alto; valores expresados a precios de 2012/13. En el caso de un escenario de desarrollo tendencial del riego las exportaciones acumuladas serían de USD 400 millones. Impactos directos e indirectos sobre el PIB nacional y agropecuario Finalmente el impacto del desarrollo del riego a nivel del PIB agropecuario y el PIB nacional es medido a través de sus efectos sobre la demanda de exportaciones (por mayor producción) y aumento de la inversión. Para esto, y siendo conscientes de las limitantes que posee, se utiliza la matriz de insumo‐producto de Uruguay (CEPAL, 2009)40. Las principales críticas de esta metodología son las siguientes. En primer lugar, se basa en una estructura de producción de Uruguay que corresponde al año 2008. Otra debilidad de esta herramienta es que no refleja posibles cambios en los precios relativos, y si bien refleja posibles efectos sobre otros sectores de la economía (sobre todo los asociados al consumo intermedio), ésta no considera los potenciales impactos que tendría un aumento en la producción agrícola sobre los encadenamientos derivados de un mayor ingreso de los individuos y sus repercusiones en el consumo. El total del incremento de las exportaciones se incorpora en los siguientes rubros de la matriz: “Arroz; servicios agrícolas aplicados al arroz”, “Otros cultivos de cereales y otros cultivos n.c.p.; servicios agrícolas aplicados a estos cultivos” (el cual incluye el impacto en producción valorizado de la soja, maíz, sorgo y trigo) y “Cría de ganado vacuno, ovino, caprino y caballar; servicios ganaderos aplicados a la cría de ganado” (por el impacto proveniente en la producción de carne a raíz del impacto del riego sobre la producción de pasturas). Cabe aclarar que en general se observa que las rotaciones presentadas en condiciones bajo riego tienden a ser más agrícolas, produciéndose por lo tanto una caída en la producción de carne producto de la menor utilización de pasturas en las rotaciones41. En cuanto al impacto de la inversión, se considera la inversión anual fija realizada y se incorpora al rubro “Construcción de edificios y otras construcciones” en la matriz. 39 Las exportaciones primarias totalizaron 2890 millones de dólares en 2013 según datos del Banco Central del Uruguay. 40 La Matriz de Insumo Producto fue construida por investigadores del departamento de economía de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, sobre la base de estadísticas oficiales. 41 Para transformar la pastura en kilogramos de carne, se utilizan coeficientes de conversión de materia seca (alfalfa) en kilogramos de carne proporcionados por informantes calificados. Específicamente se considera 13 kilogramos de materia seca para producir un kilogramo de carne.
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La tabla abajo muestra los impactos agregados del aumento de la producción y de la inversión anual requeridas en las variables macroeconómicas PIB nacional y PIB agropecuario para cada uno de los escenarios de crecimiento propuestos (tendencial, medio y alto) y para horizontes temporales de cada 5 años considerando los valores a precios constantes del año 2013. Tabla 28: Impacto del riego por escenario en diferentes agregados macroeconómicos Año 5 Año 10 Año 15 Año 20 Año 25 Año 30 Crecimiento Tendencial Hectáreas bajo riego (*) 60.800 68.050 75.300 82.550 89.800 97.050 Inversión promedio anual requerida 3.333 3.334 3.335 3.335 3.335 3.335 (miles de US$ constantes) Aumento de producción 4.671 9.817 13.646 18.647 22.426 25.071 (miles de US$ constantes) Aumento PIB 4.990 7.953 10.027 13.318 15.548 17.053 (miles de US$ constantes) Multiplicador de la inversión 1,5 2,4 3,0 4,0 4,7 5,1 Participación (%PIB) 0,01% 0,01% 0,02% 0,02% 0,03% 0,03% Participación (%PIB Agropec.) 0,15% 0,23% 0,29% 0,39% 0,45% 0,50% Crecimiento Medio Hectáreas bajo riego (*) 74.816 107.351 151.253 204.759 234.986 271.656 Inversión promedio anual requerida 12.725 16.436 22.153 22.110 15.593 17.126 (miles de US$ constantes) 16856 41931 70963 99067 114616 124732 Aumento de producción (miles de US$ constantes) Aumento PIB (miles de US$ constantes) 19732 37052 58191 65886 79391 79473 Multiplicador de la inversión 1,6 2,3 2,6 3,0 5,1 4,6 Participación (%PIB) 0,04% 0,07% 0,10% 0,12% 0,14% 0,14% Participación (%PIB Agropec.) 0,57% 1,08% 1,69% 1,92% 2,31% 2,31% Crecimiento Alto Hectáreas bajo riego (*) 90.830 163.661 232.154 285.506 324.256 363.006 Inversión promedio anual requerida 24.642 37.151 31.416 25.023 20.486 20.486 (miles de US$ constantes) 32627 88361 119748 151976 170677 182228 Aumento de producción (miles de US$ constantes) Aumento PIB (miles de US$ constantes) 39786 76882 86359 102166 113464 119095 Multiplicador de la inversión 1,6 2,1 2,7 4,1 5,5 5,8 Participación (%PIB) 0,07% 0,14% 0,15% 0,18% 0,20% 0,21% Participación (%PIB Agropec.) 1,16% 2,24% 2,51% 2,97% 3,30% 3,46%
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Nota (*): El valor incluye los 55.000 ha existentes bajo riego suplementario pero no los 181.000 ha en riego integral de arroz que son considerados constantes.
Fuente: Elaboración propia En este sentido, en un escenario de crecimiento medio del riego, y cuando se hayan incorporado las 216 mil hectáreas adicionales bajo riego proyectadas (por encima de las 55 mil existente actualmente) permitirá incrementar el PIB nacional anual en USD 80 millones a precios 2013 a través de impactos directos e indirectos. Este impacto representa en el entorno de 0,14% del PIB de 2013, o casi 2,5% del PIB Agropecuario. Asimismo, en el escenario de crecimiento alto del área bajo riego en el que se adicionan 308 mil hectáreas al cabo de 30 años, permitiría incrementar el PIB nacional en aproximadamente USD 120 millones, también expresado a precios de 2013, representando más de 0,2% del PIB nacional, o 3,5% del PBI Agropecuario. Mientras tanto, en un escenario de crecimiento tendencial del riego, y cuando se hayan incorporado las 42 mil hectáreas adicionales bajo riego proyectadas (por encima de las 55 mil existente actualmente) el PBI nacional será mayor en USD 17 millones (a precios 2013). La tabla anterior y la ilustración abajo detallan la progresión (cada 5 años) de cómo se logran los impactos en diferentes variables a medida que se van agregando las hectáreas bajo riego (no se incorporan las 42 mil o 308 mil hectáreas en un año). Ilustración 37: Aumento del valor de la producción e impacto en el PBI nacional.
Este análisis constituye una primera aproximación a los potenciales impactos en la producción de una estrategia de riego como la que se plantea. De todos modos, estudios detallados de caso (como el realizado para San Salvador) para todas las regiones y tipos brindarían estimaciones más acabadas para un diagnóstico más preciso. Por su parte, no se incluye en el análisis efectos del desarrollo del riego en el medio ambiente, siendo que
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en todos los escenarios dichos impactos pueden ser significativos, máxime en el escenario de crecimiento alto. Estudios de valoración de los impactos en los recursos naturales del riego, así como evaluaciones ambientales estratégicas a nivel de cuenca se vuelven necesarios.
6.3.2
Conclusiones para la evaluación del impacto a nivel nacional
Un escenario medio y alto de desarrollo del riego implicaría inversiones de USD 18 millones por año y USD 27 millones que agregarían 200.000 y 300.000 hectáreas bajo riego respectivamente (considerando dólares de 2012/13). El impacto productivo por el cambio de las rotaciones y el aumento de los rendimientos implicaría incrementar la producción de granos en USD 125 millones y en USD 183 millones en cada uno de los escenarios al cabo de 30 años cuando se hayan incorporado el total de hectáreas bajo riego. Estos incrementos productivos generan impactos directos e indirectos sobre la economía que se cuantificaron, de manera primaria, en 0,15% del PIB (o casi 2,5% del PBI Agropecuario) en el caso del desarrollo medio y de 0,21% del PIB (o 3,5% del PBI Agropecuario) para el de desarrollo alto. Estos escenarios contrastan con el desarrollo tendencial del riego que implicaría casi una duplicación del área actual de cultivos de verano bajo riego en 30 años con una inversión de USD 3 millones promedio por año, lo cual incrementaría la producción de granos por un total de 25 millones de dólares, también expresados en dólares de 2012/13. Este aumento productivo representaría 0,03% en el PIB de la economía. Nuevamente, la introducción del riego aumenta el promedio de la producción (a través de mayores rendimientos respecto a sin riego) sino que también reduce su variabilidad, brindando al productor la posibilidad de llevar adelante su actividad en un escenario de menor incertidumbre. Los próximos avances de este análisis tienen que ver con calcular los efectos sobre el empleo a nivel nacional. Por otro lado, se debe profundizar en el estudio de los supuestos que están por detrás de la proyección del área bajo riego para los distintos tipos de proyectos, así como avanzar en estudios de caso que agreguen información al análisis dado que esto tiene un impacto directo sobre los resultados finales.
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Anexos
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ANEXO A: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PARA LAS MODIFICACIONES DE LA LEY DE RIEGO Señor Presidente de la Asamblea General Cr. Danilo Astori Presente El Poder Ejecutivo, tiene el honor de someter a consideración de ese Cuerpo, el proyecto de ley mediante el cual se proponen modificaciones a la ley vigente de Riego con destino Agrario. Sobre intensificación sostenible: La necesidad de alimentar a una creciente población mundial pone una presión constante sobre la producción de cultivos, la cual se enfrenta a un ambiente cada vez más degradado y a las incertezas que se originan en la variabilidad y en el cambio climático, creándose la necesidad de aumentar la resiliencia en los sistemas de producción. La intensificación sostenible de la producción agrícola proporciona oportunidades para optimizarla por unidad de superficie, tomando en consideración la amplitud de los aspectos de sostenibilidad e incluyendo el potencial y/o los impactos sociales, políticos, económicos y ambientales reales. Las recientes tendencias indican que la incorporación de principios científicos de manejo del ecosistema a las prácticas de manejo agrícola pueden fortalecer la producción de cultivos, especialmente los rendimientos. La producción sostenible de cultivos está dirigida a maximizar las opciones de intensificación de producción agrícola por medio del manejo de los servicios de biodiversidad y de ecosistemas. Existe la convicción de que las políticas de desarrollo agropecuario deben contener, entre otros, tres aspectos centrales: la generación de un Sistema Nacional de Información Agropecuario (SNIA) que en base a la interoperabilidad de datos brinde información que permita tomar decisiones innovadoras que enfrenten los desafíos de las vulnerabilidades, riesgos crecientes y análisis de impactos de nuevas tecnologías; la Preservación de los recursos naturales como parte de los compromisos que se deben asumir en este proceso de intensificación, acciones fuertemente impulsadas en los últimos años, pero con una larga historia de desarrollo en el país; promoción de los factores críticos para el desarrollo, enfocando en el riego hoy como uno de los desafíos dado que se está volviendo cada vez más crítico en los nuevos escenarios económico‐productivos. Dentro del conjunto de sus lineamientos estratégicos, el MGAP se ha propuesto el desarrollo de una política de expansión del riego en forma sostenible y sustentable en el sector agropecuario. Dicha medida está fundamentada en un objetivo más amplio de generar estrategias para la adaptación del sector a la variabilidad y el cambio climático, así como también aportar a la oferta de alimentos ante un escenario previsto de significativo aumento de demanda de los mismos. Por su parte, al haber asistido el país a un período reciente de expansión de la frontera agrícola hacia zonas con mayor proporción de tierras de menor potencial productivo, la mayor productividad por
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hectárea alcanzable bajo riego abre la posibilidad de alcanzar un mismo nivel de producción en menor área, reduciendo así la presión sobre dichas tierras y la potencial erosión de las mismas. Uruguay está en pleno proceso dinámico de transformación, donde la especialización en actividades intensivas en recursos naturales es fundamental en el proceso de inserción internacional. El sector agrícola es el que presenta las mayores tasas de crecimiento en producción y captación de inversión extranjera directa. Los principales dificultades que enfrenta el sector se encuentran en: (i) la variabilidad y el cambio climático; (ii) un mayor riesgo para la sustentabilidad por el creciente uso intensivo de los recursos naturales y las fluctuaciones de los precios internacionales de las “commodities” agrícolas. En lo que refiere a la variabilidad y el cambio climático, el potencial físico y económico de los sistemas de producción agrícolas y forrajeros depende considerablemente del comportamiento de las precipitaciones. Si bien Uruguay presenta un clima templado y húmedo, la variabilidad interanual es elevada provocando deficiencias hídricas que impactan severamente los aspectos productivos, económicos y sociales. Estos fenómenos se manifiestan en una alta variabilidad de las precipitaciones fundamentalmente en los meses de primavera y verano. A su vez, se destaca cómo la deficiencia hídrica en períodos estratégicos del crecimiento del cultivo es un factor determinante en los rendimientos obtenidos tanto en granos como en pasturas. Ante deficiencias hídricas importantes pérdidas de rendimientos se pueden esperar con respecto a los rendimientos potenciales. En este sentido, la aplicación de riego a cultivos (principalmente de verano) surge como una respuesta apropiada para afrontar esta exposición a la variabilidad de lluvias. En la medida que el productor pueda estabilizar la provisión de agua al cultivo, combinando las precipitaciones con el riego, es factible lograr rendimientos mejores rendimientos y mas estables año a año y mantener las fechas óptimas para el desarrollo de los cultivos y la programación de las diferentes actividades agropecuarias de las explotaciones en forma planificada. Uruguay está en pleno proceso dinámico de transformación, donde la especialización en actividades intensivas en recursos naturales es fundamental en el proceso de inserción internacional. El sector agrícola es el que presenta las mayores tasas de crecimiento en producción y captación de inversión extranjera directa. Los sistemas productivos más factibles de incorporar riego suplementario son los cultivos de cereales y oleaginosos de verano, la ganadería de leche y la ganadería de carne, estos dos últimos a través de la utilización de riego para la producción de alimentos para el ganado (pasturas y cultivos forrajeros). En cuanto punto ii) y en el marco de las directrices nacionales de ordenamiento territorial en cuanto al uso productivo agropecuario sustentable se establecen como lineamientos para el mismo en suelo categoría rural, entre otros:
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a) planificar el uso del suelo y del agua con la finalidad de favorecer su sustentabilidad y la equidad en el uso de los recursos naturales, según lo establecido por las leyes Nº 15.239 y 18.564 y sus decretos reglamentarios; Para lograr un crecimiento sustentable, Uruguay ha venido impulsando dentro de sus medidas estratégicas una política pública de conservación de los recursos naturales, tal cual lo establece la llamada Ley de Uso y Conservación de Suelos (Decreto 405/008, Ley 18.564, resoluciones ministeriales y administrativas). En particular, la normativa vigente en el país establece que los productores mayores a 100 ha deben presentar los llamados Planes de Uso y Manejo Responsable del Suelos. El objetivo de los mismos y de la política de conservación en general es la prevención y control de la erosión y la degradación de los suelos a través de la difusión de las normas técnicas y la fiscalización de su cumplimiento. A grandes rasgos la medida implica que los productores deben presentar un plan de uso y manejo del suelo consistente en una determinada rotación de cultivos. El plan debe realizarse de tal forma que, una vez que dicha rotación se estabiliza en el tiempo, la pérdida de suelo ocasionada por erosión no debe superar un determinado umbral. Dicho umbral es establecido utilizando la Ecuación Universal de Pérdida de Suelo (USLE‐RUSLE) en base a los datos específicos del predio y de la rotación propuesta como insumos de un software (Erosión 6.0) calibrado y validado para las condiciones agroecológicas de Uruguay. La reglamentación está en vigencia desde 2013 cuando los productores presentaron sus planes que incluían cultivos de invierno en el que se registró un porcentaje equivalente al 90% del área de cultivos de invierno. Posteriormente, ante la apertura de los plazos para presentar los planes con cultivos de verano, el porcentaje de presentación de planes es similar, destacando el alto porcentaje de adhesión de la medida en su primer año de aplicación. En este marco, la introducción del riego, fundamentalmente en ciertos cultivos (maíz y sorgo) tiene una consecuencia directa sobre la producción de materia seca por hectárea e incorporación de materia orgánica en el suelo. De este modo, la realización del cultivo bajo riego tiene implicancias positivas en la conservación del suelo y su productividad, ya que contribuye a disminuir la pérdida del mismo en forma de erosión. La menor erosión que en secano, que ocurre generalizadamente para muchos cultivos, habilita al productor a ampliar el menú de rotaciones a llevar adelante en su predio cumpliendo con la normativa de conservación de suelos vigente. De este modo, el productor puede diversificar mejor sus opciones de cultivos (con la consecuente ventaja en términos de manejo de los riesgos) y optar por rotaciones que en determinados períodos sean más convenientes económicamente pero que de otro modo tendrían un nivel de erosión no permitido. Si bien se espera que en promedio la erosión sea menor, hay que destacar dos elementos importantes. Primero, es que la exposición a la erosión aumenta en el caso de utilización de riego por permanecer el suelo con un mayor volumen de agua en su perfil, y por tanto,
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eventos inesperados de precipitaciones intensas contribuyen a una mayor erosión dado que el suelo agota rápidamente sus posibilidades de absorción de agua. En segundo lugar, para minimizar este tipo de exposición, las medidas de manejo aplicadas a nivel predial son de fundamental importancia, por tanto, los manuales de buenas prácticas de manejo como el que existe para cultivos en secano, los cuales deben ser creados y difundidos. Es necesaria una profunda comprensión de los efectos del riego suplementario en los tres sistemas productivos mencionados a los efectos de diseñar y proponer una estrategia de riego de estas características y de alcance nacional. b) promover el uso eficiente y acceso al agua con fines de riego mediante la regulación hídrica, preferentemente en base a soluciones multi‐prediales y colectivas; El desarrollo del uso del agua para riego o para los otros usos consuntivos (uso industrial, agua potable, etc.) o no consuntivo (generación hidroeléctrica, caudal ecológico, biodiversidad) necesita que se implemente una gestión integrada del recurso hídrico. Esta gestión integrada se aplica tanto para el recurso hídrico superficial por cuenca hidrográfica, así como para el recurso hídrico subterráneo por acuífero. Esta gestión integrada del recurso posibilita un uso sostenible del recurso evitando conflictos sobre cantidad, calidad o sobre reglas de uso de infraestructuras hidráulicas (por ejemplo, gestión conflictiva de embalse: inundaciones y riego). El país tiene la oportunidad desarrollar obras de acumulación de agua de diverso tamaño que van desde aquellas pequeñas capaces de alimentar los requerimientos prediales de un productor, obras más grandes suficientes para abastecer la producción bajo riego de un conjunto de productores, y finalmente obras sensiblemente más grandes que pueden operar no solo como fuente directa para el riego todo los años, sino también como reservas estratégicas de agua en períodos excepcionalmente secos. Estas reservas estratégicas son necesarias para optimizar la gestión de las cuencas y obtener mayor disponibilidad en los cursos. Por todo esto, para fomentar el desarrollo del riego con destino productivo, y a los efectos de aumentar las posibilidades productivas en forma sustentable, es que se proponen ciertas modificaciones a la ley 16.858, que se pasan a detallar a continuación: Artículo 13 vigente: (Objeto).‐ Las Sociedades Agrarias de Riego no podrán integrar a su objeto otro u otros que no refieran a los exclusivos efectos del uso, manejo y aprovechamiento del agua conforme a las disposiciones de la presente ley y del Decreto‐ Ley Nº 15.239, de 23 de diciembre de 1981. Se encuentra comprendido en dicho objeto la realización de obras hidráulicas de aprovechamiento en común o individual de sus miembros o para servicios a terceros. Artículo 13 propuesto: (Objeto).‐ Las sociedades agrarias de riego no podrán integrar a su objeto otros que no refieran a los exclusivos efectos del uso, manejo, aprovechamiento del agua, y obras de drenaje asociadas conforme a las disposiciones de la presente ley y
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del Decreto Ley 15.239, de 23 de diciembre de 1981, en la redacción dada por el artículo 1 de la ley 18564 de 11 de setiembre de 2009. Se encuentra comprendido en dicho objeto la realización de obras hidráulicas de aprovechamiento, en común o individual con sus miembros, así como la operación de sistemas de riego” Un primer elemento a desarrollar, es la figura de las Sociedades Agrarias de Riego (SAR). Una de las limitantes para la conformación de las SARs es su objeto limitado exclusivamente al uso, manejo y aprovechamiento de agua, por eso se requiere ampliar el objeto al drenaje. Asimismo, la presente modificación crea la figura de los Operadores de Sistema de Riego, que se detallara a continuación. Por eso su objeto también prevé que actúen como Operadores. Artículo 14 vigente: (Constitución y administración de la sociedad).‐ Las Sociedades Agrarias de Riego se constituirán por contrato escrito en el cual se expresará el nombre de los socios, el monto del capital social y el aporte de capital que corresponde a cada socio, el plazo, el objeto social, la denominación, la cual incluirá de manera expresa su naturaleza de "Sociedad Agraria de Riego" y las condiciones de ingreso y egreso de los miembros y de la disolución de la sociedad. Igualmente harán indicación de los permisos o concesiones de cada socio cuando corresponda. Salvo pacto en contrario, la votación se efectuará a prorrata de los capitales de los socios. En ningún caso podrá la sociedad privar a sus miembros, por vía de sanción, del uso de agua para riego, mientras mantengan dicha calidad. Artículo 14 propuesto: (Constitución y administración de la sociedad).‐ Las Sociedades Agrarias de Riego se constituirán por contrato escrito en el cual se expresará el nombre de los socios, el monto del capital social y el aporte de capital que corresponde a cada socio, el plazo, el objeto social, la denominación, la cual incluirá de manera expresa su naturaleza de "Sociedad Agraria de Riego" y las condiciones de ingreso y egreso de los miembros y de la disolución de la sociedad. Igualmente harán indicación de los permisos o concesiones de cada socio cuando corresponda. Salvo pacto en contrario, la votación se efectuará a prorrata de los capitales de los socios. Pese a la creación de las SARs en el año 1997 que por el artículo 12 de la ley 16858, esta figura ha sido utilizada por pocas organizaciones de regantes para los proyectos de riego colectivos. Una de las principales razones reside en el inciso final del artículo 14, que prohíbe privar a los miembros de las sociedades del agua por vía de sanción. Por eso se propone la derogación de este inciso, planteando una forma de garantía alternativa la que consiste en la constitución de prenda recíproca sobre hasta el 30% del valor total de la producción esperable del cultivo. Artículo 3 Propuesto: En las obras hidráulicas para riego podrá existir un Operador de Sistema de Riego. El operador del sistema de riego será aquella persona física o jurídica encargada de la gestión de entrega del agua y del cobro del precio a los usuarios.
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Se propone en esta ley la creación de la figura de Operador de Sistema de Riego a fin de contribuir a la profesionalización de los servicios. Éstos Operadores serían fundamentalmente aquellas empresas privadas del sector de la construcción, a quienes les interesa cofinanciar, construir y operar el sistema durante el tiempo de la concesión, obteniendo como contrapartida una remuneración (contraprestación pública e ingresos de la venta de agua para riego, de energía e de servicios para la protección contra las avenidas). Artículo 22 vigente: (Precio).‐ Los usuarios de las obras hidráulicas que el Estado ejecute deberán abonar un precio, que fijará el Poder Ejecutivo, en función de los correspondientes gastos de explotación, conservación y administración. De producirse la transferencia del dominio de una propiedad beneficiada por obras ejecutadas por el Estado, el nuevo titular será solidariamente responsable por las deudas emergentes del uso de las mismas existentes al día de la transferencia. Los Gobiernos Departamentales que efectúen obras hidráulicas gozarán de las mismas potestades y beneficios otorgados en el presente artículo al Poder Ejecutivo. En lo que corresponda será de aplicación el Decreto Ley No. 15.637, de 28 de setiembre de 1984. Artículo 22 propuesto: (Precio).‐ Los usuarios de las obras hidráulicas que sean ejecutadas por personas públicas o privadas deberán abonar un precio al inversor, ya sea una persona pública o privada, en función de los correspondientes gastos de explotación, conservación y administración. Podrán incluirse en el precio, los gastos realizados por dicho inversor, que permitan cubrir el costo fijo de la inversión inicial. De producirse la trasmisión del dominio a cualquier título de una propiedad beneficiada por obras hidráulicas, el nuevo titular será solidariamente responsable por las deudas emergentes del uso de las mismas y amortización de las obras en el caso de corresponder, existentes al día de la trasmisión. Se debe garantizar el cobro de las personas que inviertan en estas obras, sean estas personas públicas o privadas. Por medio de esos pagos se debe obtener el retorno de la inversión inicial. Artículo 5 propuesto: El agua usada para riego deberá cumplir con los estándares de calidad establecidos en el decreto 253/979 de 9 de Mayo de 1979 y sus modificativas. Otro elemento de fundamental importancia es mencionar a texto expreso los estándares de calidad con los que debe cumplir el agua. Artículo 6 propuesto: Los integrantes de una Sociedad Agraria de Riego deberán constituir prenda recíproca sobre sus cosechas, a favor de los demás integrantes de la Sociedad a fin de garantizar el pago del cánon por el uso del agua, así como el pago por las obras hidráulicas, gastos de explotación, conservación y administración de las mismas. Dicha prenda no podrá superar el 30% del valor total de la producción esperable del cultivo.
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La prenda permite que la empresa que realice la obra, vea garantizada su inversión con un derecho real. Así evitamos que en caso que los regantes en un año lluvioso, no paguen el precio al inversor. Es una forma de incentivar la realización de obras por empresas privadas, quitando la incertidumbre del cobro. Artículo 7 propuesto: Podrán celebrarse Contratos de Participación Pública Privada, regulados por la ley 18.786 para la realización de obras hidráulicas para riego y reservas estratégicas de agua. Un aspecto particular de la gestión integrada del recurso hídrico es la problemática de la gestión de obras hidráulicas de uso múltiple, que requieren el impulso del Estado por ser de interés nacional. El desarrollo del riego en Uruguay necesitará de apoyarse en un aumento del almacenamiento de agua, lo que implica la construcción de más presas. Los principales factores limitantes del desarrollo de proyecto de este tipo están relacionados con las modalidades de financiamiento y los arreglos institucionales durante la preparación, la promoción y la gestión del proyecto. Para este modelo de proyecto, la modalidad de Participación Público‐Privada parece atractiva considerando: la alta inversión inicial, que no puede ser soportada integralmente por el sector público, la complejidad de la construcción y de la operación de proyectos incluyendo represas de uso múltiple del recurso hídrico, que justifica el involucramiento del sector privado que puede aportar su “saber‐hacer”, la propensión a los actores agrícolas a recibir un servicio de riego y drenaje de calidad, así como la capacidad por pagar por un servicio de tal calidad, las ventajas de la expropiación y la toma urgente de posesión con que cuenta la Corporación Nacional para el Desarrollo. Se estima necesario establecer esta posibilidad a texto expreso dado las interpretaciones doctrinarias existentes, las cuales consideran que el ámbito de aplicación del artículo 3 es taxativo y no meramente enunciativo. Artículo 8 propuesto: Los beneficios fiscales obtenidos por las Sociedades Agrarias de Riego a través de la ley 16906, podrán ser usufructuados por las socios de la misma, que inviertan en la Sociedad Agraria de Riego, en proporción a su participación en la inversión. Asimismo, para robustecer aún más la figura de las SARs, se propone que se pueda trasmitir a sus socios el crédito generado por la ley de promoción de inversiones, a prorrata de su participación en la inversión realizada. Sin esta trasmisión estos beneficios fiscales legales podrían quedar inutilizados, dado que si bien el beneficiario de los créditos de la ley de inversiones es la SAR, ésta al no tener ésta renta, por la vía de los hechos no puede gozar de los mismos. Artículo 9 propuesto: A partir de la vigencia de la presente ley, el otorgamiento de los permisos y/o concesiones de agua para riego, se concederán en beneficio de un padrón, en función de un plan de uso y manejo de suelos y aguas presentado.
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Otro tema a tener en cuenta en el tema del riego, son las dificultades con las que se encuentran los particulares cuando quieren solicitar un permiso o una concesión. Esto se debe, a que uno de los elementos que se consideran antes de otorgar los mismos es el vínculo jurídico que une al solicitante con el inmueble. La infraestructura que implica una obra de riego es importante, costosa, y requiere un tiempo prolongado para su amortización. Teniendo en cuenta que gran parte de la actividad agropecuaria del país se realiza por productores que no son propietarios de los padrones donde desarrollan la actividad, y que a los contratos de arrendamientos actualmente no se les exige una duración mínima, muchos productores no encuentran estímulo para realizar una obra de riego, derivado de esos vínculos breves que no permiten amortizar la inversión. Asimismo, como mencionamos ut supra en el país se está implementado la exigencia de presentar planes de uso y manejo de suelos y aguas, lo que constituye una política fundamental del país a los efectos de conservar los recursos naturales. Es por todo esto, que se requiere que los permisos y concesiones de uso de agua se otorguen en beneficio de un padrón en cumplimento de un plan de manejo y uso de suelos y agua, siendo un derecho que adquiere el inmueble, considerándose el vínculo jurídico a los solos efectos de la legitimidad para solicitarlos. Una vez otorgado el permiso o la concesión el padrón se ve beneficiado de los mismos, manteniéndose la caducidad de éstos en el caso de incumplimiento del mencionado Plan.
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ANEXO B: PRESENTACIÓN DEL FONADIN (MÉXICO) El Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN) es el vehículo de coordinación del Gobierno de México para el desarrollo de infraestructura en los sectores de comunicaciones, transporte, agua, medio ambiente y turismo. El Fondo apoya en la planeación, diseño, construcción y transferencia de proyectos de infraestructura con impacto social o rentabilidad económica, en los que participe el sector privado. Para ello, el FONADIN: Apoya el desarrollo del Programa Nacional de Infraestructura. Busca maximizar y facilitar la movilización de capital privado a proyectos de infraestructura. Es una plataforma financiera para promover la participación del sector público, privado y social en el desarrollo de la infraestructura. Toma riesgos que el mercado no está dispuesto a asumir. Hace bancables proyectos con rentabilidad social y/o con baja rentabilidad económica. Busca el otorgamiento de financiamientos de largo plazo en condiciones competitivas. El Fondo Nacional de Infraestructura se constituyó con los recursos provenientes del Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC) y del Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA). En total, los recursos del FONADIN sumaron en un principio 40 mil millones de pesos, y se espera que con la realización de los activos con que cuenta, en los próximos 5 años pueda canalizar recursos hasta por 270 mil millones de pesos. En el caso de Uruguay, este fondo podría establecerse con los recursos del presupuesto del país destinados específicamente al fomento del riego y los fondos provenientes de los impuestos a las exportaciones de productos agropecuarios Tendrían un fin específico para la construcción de obras de riego multiprediales colectivas. El Fondo Nacional de Infraestructura ofrece una amplia gama de productos diseñados para fortalecer la estructura financiera de los proyectos de infraestructura que el país requiere. Ya sea desde la concepción y hasta la culminación de los proyectos, el Fondo cuenta con instrumentos financieros tales como garantías y créditos subordinados que hacen a los proyectos más atractivos para su financiamiento con recursos privados. Conozca más acerca de estos productos en esta sección.
213
Aportaciones y Subvenciones Aportaciones No Recuperables El Fondo efectúa Aportaciones No Recuperables a dependencias y entidades de la administración pública federal, para financiar inversiones asociadas a la ejecución de Proyectos de Infraestructura, bajo los siguientes criterios de elegibilidad: Contar con fuente de pago propia. Procedimiento de contratación sujeto a los principios del Artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y demás legalidad aplicable. Que esté prevista la participación del sector privado. Contar con Estudios de Factibilidad que demuestren la viabilidad técnica del proyecto, su rentabilidad social y la justificación de la solicitud de Apoyo por parte del Fondo, para su realización. Deberán contar con el registro correspondiente en la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Que hayan sido sancionados y aprobados por el Subcomité de Evaluación y Financiamiento del FNI. El Apoyo solicitado no debe exceder el 50% de la inversión total del Proyecto, salvo en casos plenamente justificados, mismos que deberán ser aprobados por el Comité Técnico del FNI. Subvenciones A fin de maximizar la participación de capital privado en Proyectos de Infraestructura promovidos por las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con baja rentabilidad financiera, pero con alta rentabilidad social, el Fondo otorga Subvenciones, con el fin de coadyuvar a su equilibrio financiero, aplicando bajo los siguientes requisitos de elegibilidad: Contar con fuente de pago propia. Proyectos en los que participen entidades del sector privado. Contar con el registro correspondiente en la Unidad de Inversiones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Presentar flujos de efectivo proyectados insuficientes para brindar una rentabilidad razonable a los inversionistas privados. Contar con Estudio de Factibilidad que demuestre su viabilidad técnica, social y financiera, una vez hecha la Aportación de la Subvención. Contar con la opinión favorable del Subcomité de Evaluación y Financiamiento. El apoyo solicitado no deberá exceder el 50% de la inversión total del proyecto, salvo en casos plenamente justificados, en cuyo caso deberán ser sometidos a consideración del Comité Técnico del Fideicomiso. En su caso, el concesionario deberá aportar, como mínimo, el 25% de la inversión total del proyecto.
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Garantías El Fondo Nacional de Infraestructura, otorga garantías con cargo a su patrimonio, con el fin de facilitar el acceso al financiamiento bancario y bursátil de los proyectos de infraestructura. Las garantías que otorga el Fondo, consideran las modalidades siguientes: “Primeras Pérdidas”. Participación consistente en honrar la garantía en primer lugar o en un orden posterior, según se pacte entre los participantes, hasta agotar los recursos del Fondo específicos o partida de garantía correspondiente a cada participante según el orden convenido. “Pari Passu”. (al mismo tiempo y en la misma medida). Esta modalidad consiste en honrar la garantía en la parte proporcional convenida, en la misma fecha en que lo haga la otra u otras entidades participantes. “Últimos Pagos”. Bajo esta circunstancia, en caso de incumplimiento de pago, el resto de los participantes deberán aportar sus recursos de garantía previamente a la aportación del Fondo, de acuerdo a las condiciones convenidas. “Mixta”. Consiste en la combinación de las modalidades “Primeras Pérdidas” y “Pari Passu”. Garantías Bursátiles. El Fondo también otorga Garantías Bursátiles, con el propósito de facilitar la colocación en el mercado de valores, de títulos de crédito para el financiamiento de Proyectos de Infraestructura, compartiendo con los inversionistas, los riesgos inherentes a tales proyectos. Este tipo de garantías se otorgan para favorecer esquemas financieros mediante los cuales se emitan títulos de crédito respaldados con fuente de pago propia, provenientes de los derechos de cobro derivados de un título de concesión, permiso, contrato o autorización otorgado por entidades del sector público, entre otros instrumentos que reúnan características similares. Las garantías bursátiles que otorga el Fondo, deben reunir las características siguientes: Monto Garantizado:
Hasta el 50% del valor de la emisión
Plazo:
Hasta por el plazo de la emisión
Comisiones:
Apertura y anual (en función al riesgo)
Garantías de Crédito. Este tipo de garantías se otorgan en aquellos esquemas de financiamiento en los que participen intermediarios financieros bancarios relacionados con proyectos de infraestructura. Bajo esta modalidad, se consideran operaciones elegibles, los créditos que otorgue la banca comercial y de desarrollo, a entidades del sector público y a entidades del sector privado que reciban alguna concesión, permiso u otros contratos que permitan asociaciones público‐privadas, por parte de los gobiernos federal, estatal y/o municipal,
215
para construir, operar, explotar, conservar y/o mantener proyectos de infraestructura. Sus características son las siguientes: Monto Garantizado:
Hasta el 50% del crédito
Plazo:
Hasta por el plazo del crédito
Comisiones:
Apertura y anual (en función al riesgo)
Garantías de Desempeño. Con el propósito de inducir la participación de los intermediarios financieros bancarios y del mercado de valores, en el financiamiento de proyectos de infraestructura, el Fondo otorga Garantías de Desempeño, absorbiendo riesgos inherentes al periodo de construcción y al periodo de maduración de los proyectos. Bajo esta modalidad, se consideran operaciones elegibles, aquellas garantías solicitadas por entidades del sector público y entidades del sector privado, para cubrir eventos de riesgo específicos que el mercado no toma, durante el periodo de construcción y/o periodo de maduración de los proyectos, bajo las siguientes características: Monto Garantizado: Hasta por el 15% de la inversión en los proyectos de infraestructura Vigencia:
Cobertura: Comisiones:
Durante la construcción, por el periodo de duración de la obra. En el periodo de maduración, hasta alcanzar el 40% de los ingresos proyectados para la etapa de madurez de los proyectos de infraestructura
Posible pérdida predeterminados)
económica
(eventos
y
montos
Apertura y anual (en función del riesgo)
Garantías de Riesgo Político. A efecto de propiciar la participación de la banca comercial y del mercado de valores, en el financiamiento de proyectos de infraestructura, el Fondo podrá absorber los riesgos inherentes a actos de autoridad determinados por su Comité Técnico, que pudieran afectar la viabilidad de dichos proyectos, mismos que se definirán en los instrumentos jurídicos correspondientes. El monto, vigencia y monto de la garantía se determinará caso por caso, de acuerdo con el riesgo que se solicite cubrir.
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ANEXO C: SUGESTIÓN DE ORGANIZACIÓN PARA UNA DIRECCIÓN DE RIEGO EN EL MGAP La evolución de la institucionalidad actual hacia: (i) una Dirección de Riego o (ii) una nueva entidad autónoma tal como un Instituto (figura legal de empresa pública no estatal, de Unidad Ejecutora u otra) deberá contar con las siguientes unidades: Dirección General Responsable de la conducción de la política de riego, coordinación con las áreas conducentes dentro del MGAP y la dirección de las actividades de las direcciones y departamentos a su cargo. El Director General será responsable de la gestión de los recursos financieros, humanos y materiales necesarios en coordinación con el Ministerio y las entidades del gobierno federal. Formula y opera los instrumentos jurídicos y financieros necesarios para la promoción del riego en Uruguay. Su objetivo principal será la gestión eficiente y eficaz del recurso hídrico en forma sustentable, previendo con oportunidad los posibles efectos del cambio climático para mantener las cuencas y acuíferos en equilibrio y la protección de la población ante eventos meteorológicos extremos. Dirección de Estudios y Planificación Elabora y actualiza los documentos de planificación del riego a nivel nacional (Plan Nacional de Riego) y los planes por cuenca considerando el Plan Nacional Hídrico actualmente en etapa de elaboración por la DINAGUA. Formula los estudios básicos y detallados a diferentes niveles para la identificación, gran visión, pre‐factibilidad y factibilidad de los posibles proyectos de riego con base en la tipología identificada (Proyectos de usos múltiples colectivos, proyectos de riego suplementario colectivos; proyectos parcelarios colectivos e individuales, etc.). Se propone integrar un equipo multidisciplinario pequeño que contara con especialistas en hidrología, suelos, socio economía, medio ambiente, agronomía, ingeniería civil, costos y financiamiento para la formulación y supervisión de proyectos preparados por empresas de consultoría confiables. Dirección de Construcción Responsable de la licitación y supervisión de los proyectos de riego bajo las distintas modalidades de implementación, vigilando su calidad, su costo y el cumplimiento del programa constructivo en las fechas acordadas. Esta dirección contara con las áreas responsables de la supervisión de los diseños, obras y residencias generales de proyectos. Cada residencia estará estructurada en función de las necesidades específicas de proyecto y los elementos que se requieran para el cabal cumplimiento de sus funciones de dirección de obra, supervisión de contratistas especializados y generales y laboratorios de control de calidad. Alguna o todas estas funciones podrán ser contratadas con empresas especializadas. Con base en la experiencia internacional es necesario contar
217
con un responsable de la administración a cargo de la ejecución de los proyectos por las características de bien público y riesgo inherentes a las obras y que no se pueden descargar en empresas o entes privados al utilizarse recursos públicos o concesiones de bienes públicos como es el caso del agua. Dirección de Operación Responsable del seguimiento y operación de los proyectos de riego a cargo del estado y de asesorar y monitorear los proyectos operados por otras entidades (concesionario privado, organizaciones de regantes, etc.). Será responsable de emitir la normatividad para la operación, conservación, mantenimiento y modernización de los proyectos de riego a su cargo. Contará con departamentos especializados en la organización de los usuarios de riego y vigilará el correcto mantenimiento y operación de la infraestructura; así como la recaudación de cuotas para lograr su equilibrio financiero en la operación y las aportaciones de capital que se acuerden con los usuarios y vigilará la calidad del servicio que se proporcione a los usuarios. En función del plan nacional de riego, contara con oficinas en los proyectos o regiones que le permitan cumplir adecuadamente con sus funciones. Mantendrá el registro de los niveles freáticos, uso y calidad del agua, control de la operación de los embalses y los programas de uso eficiente del agua y desarrollo parcelario. Sera responsable de la administración de los programas de fomento a nivel parcelario. Facilitará la capacitación de los usuarios de riego y llevara a cabo las demostraciones prácticas de los sistemas en coordinación con los institutos y escuelas superiores de agricultura y ganadería del estado. Unidad de Finanzas Este Unidad coordinará los mecanismos de financiamiento del estado para la obtención de créditos y subsidios a la construcción y mejoramiento de las obras de riego apoyadas por el estado. Buscará en la medida de lo posible la participación de la iniciativa privada en el desarrollo de proyectos y en la correcta aplicación de la ley de PPPs en materia de riego (en colaboración con la Unidad de PPP del MEF). Promoverá la participación privada utilizando los mecanismos impositivos e inductivos del Estado. Unidad de Administración Sera responsable de la oportuna operación día con día de la Dirección General y tendrá a su cargo la administración eficiente de los recursos humanos, financieros y materiales asignados por el Ministerio y los propios que se autoricen mediante el pago de las cuotas y cánones respectivos. Integrará los balances financieros y llevara la correcta contabilidad de las operaciones. Asesoría Legal Responsable de asesorar al Director General en los procesos de licitación y control de contratos así como en temas vinculados con las organizaciones de usuarios de riego y la aplicación de la ley de riego y Ley de Participación Público Privada .
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ANEXO D: CARTERA ACTUAL DE PROYECTOS Tipo 1b: Proyecto asociativo para la agricultura familiar Organización
ANPL ‐ Campo de Montes
SPL San Ramón
Departamento
Canelones /Lavalleja Canelones
Nº Hás Productores (Prom/Pro involucrados d) 35
31
Sistema propuesto
Area a regar Situación Actual (hás)
73
Pivot movil con 2 puntos de apoyo
100
76
Represa , distribución, Pivot movil (3 posiciones previstas)
114
Aprobadas
Aprobadas
APL Florida
Florida
130
150
Represa y Pivot
200
Ingresadas en evaluación
APL Cerro Largo
Cerro Largo
31
107
Represa, bombas de levante y sistematizacion
60
Ingresadas en evaluación
25
Ingresadas en evaluación
Represa, bombas de levante y cañería de conducción 2 fases: alumbramiento y distribución; piloto de riego
Parada Viña
Salto
6
10
Guayuvira
Cerro Largo
5
470**
Hidroponicos de Melilla
Montevideo
3
3
tanque reserva y cabezal de bombeo
1
Ingresadas en evaluación
Tomkinson
Montevideo
3
24
Conducción de agua y distribución para riego.
20
Ingresadas en evaluación
Ingresadas en evaluación
219
Sofrils
Salto
35
30
SFR La Casilla
Flores
80
100
Toma , conducción , bombeo y cañería Represa ‐ Bombeo y conducción
85
Ingresadas en evaluación
200 En marco del PFI
Colonia Raúl Sendic
RECARLECAL/REPRODEL
Colonia Carriquiri (CAMAZ)
Artigas
Soriano
San José
50
20
20
40
150
65
Reparación de represa , levante y conducción
200
Posee lago . realizar distribución para regar forraje
80
Embalse al norte del A. Tala
100
En marco del PFI
En marco del PFI
En marco del PFI SFR Capilla del Sauce‐ C. Timote
Florida
18
130
Hay Represa ‐ conducción y sistema
100 En marco del PFI
SOFOVAL‐COLAVECO
Colonia
experiencia piloto en marco de los PFI
En marco del PFI
Colonia Rubio*
Colonia Tomás Berreta
Salto
Río Negro
20
23
200
25
Embalse , Pivot fijo y pivot movil . Riego con bombeo desde 2 canales. Distribución y Bombeo para riego por gravedad, goteo y aspersión
300 En marco del PFI 300
ideas recientes/ información parcial
220
SFR Belén
Salto
5
5
Bomba de levante y cañería de conducción
10
ideas recientes/ información parcial
Colonia Líber Seregni (Intergrupal)
Salto
79
59
Bomba de levante y cañería de conducción
85
ideas recientes/ información parcial
Colonia Gestido
Salto
53
55
Toma del lago de Salto Grande y tuberias presurizadas.
ideas recientes/ información parcial
221
Tipo 4: Proyecto de gran porte con represa de uso múltiple Nombre del proyecto
Volumen de Cuenca de la presa aporte (ha) (Hm3)
Cuenca
Departamento
Palo a Pique
Factibilidad
Olimar
Múltiple Treinta y Tres / (riego, energía, Rocha avenida)
329
118,400
3209
33
8000 Arroz
8,000
19
Embalse 1
Identificaci ón
San Salvador
Soriano
Múltiple (riego, energía)
33
12,392
590
17
5300 Cul. Sec.
200
18
Embalse 11
idem
San Salvador
Soriano
idem
14
26,760
350
13
3500 Cul. Sec.
200
15
Cuáro Grande
idem
Cuaro
Artigas
idem
43.3
146,000
1,300
10
2560 Arroz
idem
Tres Curces
Artigas
idem
33
49,000
900
11
1980 Arroz
idem
Ao Pelado
idem
A° Pelado
Artigas
idem
14.5
16,900
435
10.5
870 Arroz
idem
Río San salvador
idem
San Salvador
Soriano
idem
88
18,813
1,215
20
idem
Río Yí
idem
Yí
Durazno
idem
209
120,000
4,186
20
idem
Valentín Gde.
idem
Ao valentín Gde
Salto
idem
30.1
9,331
556
10
1800 Arroz
idem
Arapey 04
idem
Arapey
Salto
idem
54
120,000
915
18
3200 Arroz
idem
Arapey 07
idem
Arapey
Salto
idem
23
76,000
581
16
1350 Arroz
idem
Mataojo Gde
idem
Arapey
Salto
idem
43
99,000
827
18
2500 Arroz
idem
Aerungua 01
idem
Salto
idem
34
40,600
522
21
1800 Arroz
idem
Ao Zapucay
idem
Zapucay
Tacuarembo
idem
40.8
12,517
805
12
2450 Arroz
idem
Tres Cruces Grande
Uso
Área del lago (ha)
Altura de Área regad Número Área nueva a la presa consolidad de regar (ha) (m) (ha) regantes
Nivel de estudio
13000 Cul. Sec. 31000 Cul. Sec.
Fuente Estudio LKS/Sigma Plus (MGAP) RENARE (MGAP) RENARE (MGAP) Estudio IMFIA (PCH)
222
Mataojo Gde
idem
Lavalleja
idem
24
8,500
283
20
3600 Cul. Sec
idem
223
ANEXO E: DETALLES DEL ANÁLISIS DE IMPACTOS A NIVEL NACIONAL ANEXO E1: SUPUESTOS DEL ANÁLISIS DE IMPACTOS A NIVEL NACIONAL Tabla 1. Proporción del área bajo riego por región del país Cuenca Hidrográfica Región asociada Este Olimar Oeste San Salvador Centro Yi Norte Arapey Noroeste Arroyo Grande
Proporción 14% 19% 41% 16% 9%
Fuente: Elaboración propia en base a datos de las regionales de RENARE sobre área regada por departamento
224
ANEXO E2: SUPUESTOS DEL ANÁLISIS DE CASO PARA DOS EMBALSES EN LA CUENCA DE SAN SALVADOR Ilustración 1. Proyección de precios internacionales de soja, maíz y trigo utilizados en el análisis en USD/MT Precios de Soja ‐ USD/MT
Precios de Maíz ‐ USD/MT
600
350
500
300 250
400
200 300 150 200
100
100
50
0
0
FAPRI
Banco Mundial
USDA
FAPRI
Banco Mundial
USDA
Precios de Trigo ‐ USD/MT 350 300 250 200 150 100 50 0
FAPRI
Banco Mundial
USDA
225
a. Inversión de los embalses Tabla 1. Inversión fija inicial Datos de la Inversión
Embalse 1
Embalse 2
Unidad
Fuente
Observaciones
incluye 30% adicional al movimiento (recomendación FPE)
a) costo movimiento tierra
Cantidad de tierra a mover
819.650
313.300
m3
RENARE
Costo movimiento de tierra
6
6
USD/m3
Informates calificados
0,2
0,2
6
3,5
km
RENARE
15.350
15.350
USD/km
Informates calificados
b) costo vertedero costo vertedero c) caminos inundados (afectaciones) Caminos vecinales (desvío)
Costo por km Hectáreas a expropiar por caminos
235
125
Informates calificados
USD
20% del Costo de movimiento de tierra
Asume pago de USD 10 mil por ha RENARE donde se apoya el camino
Tabla 2. Inversión fija durante el proyecto Datos de la Inversión a) costo área inundada Superficie campo inundada por lago Superficie monte inundado
Embalse 1
Embalse 2
Unidad
Fuente
534
240
ha
RENARE
56
110
ha
RENARE
Observaciones
Renta tierra inundada
350
350
USD/ha/año
DIEA
Dato correspondiente al primer trimestre de 2013 (último dato disponible) para tierras de uso agrícola y proyectado según precio de soja
Renta monte inundado
350
350
USD/ha/año
DIEA
Ídem anterior
226
Datos de la Inversión
Embalse 1
Embalse 2
Unidad
Fuente
Observaciones
Incorporación de acuerdo al coeficiente de expansión del riego
b) costo servidumbre paso Canales servidumbre
Largo
Canal - Ancho Canal - profundidad
47
35
km
RENARE
De 14 a 4
De 7 a 4
m
RENARE
1
1
m
RENARE precio renta agrícola en 2013 y proyectado según precio de soja
Costo por ha servidumbre de paso en año 2012/2013
350
350
USD/ha
DIEA
costo movimiento tierra canales
1
1
USD/m3
Informates calificados
10%
10%
%
Informates calificados
10% del costo de construcción de canales
0%
30%
%
RENARE
% del área regada por todos los embalses
100000
100000
USD cada 1000 ha
20%
20%
c) obras accesorias
costo obras accesorias d) bombeos Superficie regada con bombeo Costo bombeo Proporción de costo bombeo inversión inicial e) Línea de media tensión
Tendido de la línea hasta el embalse Costo línea media tensión
23
22
15.000
15.000
%
Informates Levante de 20 m calificados 20% de la Informates inversión se hace calificados al primer año
km
RENARE
USD/km
Informates calificados
Desde Dolores a embalse 2. Desde embalse 2 a embalse 1
Tabla 3. Costos operativos Datos de la Inversión
Embalse 1
Embalse 2
Unidad
Fuente
Observaciones
Costo energía eléctrica + mano obra
0,1
0,25
USD/mm/ha
Informates calificados
0,1 mano de obra y 0,15 energía
Otros costos operativos e imprevistos
5%
5%
USD/mm/ha
Informates calificados
5% del costo operativo
227
Tabla 4. Ingresos Datos de la Inversión
Embalse 1
Embalse 2
0,55
0,79
Capacidad de almacenamiento
33
14
Utilizable
0,9
0,9
0,7
0,7
784
215
Unidad
Fuente
Observaciones
USD/mm/ha endógeno
precio tal que VPN punto de vista inversor > 0
a) Precios Precio venta del agua
b) Área con riego
Ineficiencia suplementario
por
riego
Hm3
RENARE 10% asignado a reserva ecológica 70% de la utilizable se usa Failde et al. todos los años, 30% para años secos
c) Energía generada Generación
Mwh
RENARE
228
b. Inversión del productor que opta por hacer riego Tabla 5. Inversiones CONCEPTO
Parámetros Unidad Fuente Observaciones
Costo de equipo de 3.000 riego
USD/ha RLP
Costo por ha año 2013/14, se actualiza por IPC de EEUU para años siguientes
Tabla 6. Escenarios de rotaciones con riego Rotación
Sin riego
1
2
3
4
5
6
7
Prop. invierno+verano 2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
2,00
Soja
0,33
0,60
0,00
0,50
0,50
0,00
1,00
0,72
Maíz
0,67
0,40
0,40
0,50
0,50
1,00
0,00
0,22
Sorgo
Trigo
0,60
0,50
0,50
0,00
0,00
0,69
Cebada
0,50
Pasturas
0,60
0,09
Cobertura de invierno 1,00
0,20
0,40
0,50
1,00
1,00
0,18
Barbecho
0,20
0,08
Pasturas invierno
0,6
Fuente: RENARE Tabla 7. Rendimientos de los cultivos con y sin riego Cultivo
Rendim.
Unidad
Rendim.
Con riego
Unidad
Sin riego
Soja
3.650
MT/ha
2.250
MT/ha
Maíz
9.700
MT/ha
4.800
MT/ha
Sorgo
10.158
MT/ha
4.170
MT/ha
Trigo
3.300
MT/ha
229
Cebada
568
fardos alfalfa/ha
Pasturas Cobertura invierno
de
Barbecho
Arroz
8.161
MT/ha
2.900
MT/ha
340
fardos alfalfa/ha
Tabla 8. Tasas de crecimiento anual de los rendimientos de los cultivos Escenarios
1
2
3
4
Descripción
FAPRI
FAPRI x 0.75
FAPRI x 0.50
FAPRI x 0.25
Soja
0,74%
0,55%
0,37%
0,18%
Maíz
1,19%
0,89%
0,60%
0,30%
Sorgo
1,44%
1,08%
0,72%
0,36%
Trigo
0,93%
0,70%
0,47%
0,23%
Cebada
1,16%
0,87%
0,58%
0,29%
Pasturas
0,74%
0,55%
0,37%
0,18%
Cobertura de invierno
0,74%
0,55%
0,37%
0,18%
Barbecho
0,00%
0,00%
0,00%
0,00%
Arroz
1,88%
1,41%
0,94%
0,47%
Tabla 9. Costos de los cultivos con y sin riego en USD/ha, y demanda de agua en mm/ha CONCEPTO
Soja
Maíz Sorgo Pasturas
Trigo
Cebada
Cobertura Barbecho invierno
Costos sin riego Insumos
550
937
406
196
512
436
166
22,5
Labores
111
130
83
78
102
98
72
0
Riego
0
0
0
0
0
0
0
0
Cosecha y comercialización
87
90
90
810
80
80
0
0
Costos con riego (*)
230
CONCEPTO
Soja
Maíz Sorgo Pasturas
Insumos
573
1.120 406
Labores
111
130
Riego (*)
113
Compra de agua Cosecha comercialización
y
Trigo
Cebada
Cobertura Barbecho invierno
236
83
78
221
221
98
171
335
335
149
87
90
90
1.352
Demandad de agua en mm/ha (**) Demanda
276
540
540
240
(*) Incluye costo de energía eléctrica para operar los pivotes, mano de obra. (**) La demanda de agua incluye 20% pérdida por ineficiencia de conducción. Fuente: entrevistas a informantes calificados.
231
232
Tabla 10: Flujo de fondos del inversor en la represa desde la óptica de la inversión en sí misma Embalse 1 Unidad miles USD
0
INGRESOS POR VENTAS
1 209
2 432
3 712
4 935
5 1143
6 1143
7 1143
8 1143
9 1143
10 1143
11 1143
12 … 1143 …
30 1143
COSTOS Costos fijos asociados a la inversión Costos operativos
miles USD miles USD miles USD
‐211 ‐211 0
‐208 ‐170 ‐38
‐236 ‐157 ‐78
‐290 ‐161 ‐129
‐336 ‐166 ‐170
‐378 ‐170 ‐208
‐381 ‐174 ‐208
‐384 ‐177 ‐208
‐387 ‐179 ‐208
‐391 ‐183 ‐208
‐395 ‐187 ‐208
‐390 ‐182 ‐208
‐391 … ‐183 … ‐208 …
‐391 ‐183 ‐208
RESULTADO OPERATIVO Amortizaciones
miles USD miles USD
‐211
0 ‐228
196 ‐237
422 ‐248
599 ‐256
766 ‐263
762 ‐263
759 ‐263
756 ‐263
752 ‐263
748 ‐263
754 ‐263
753 … ‐263 …
752 ‐263
RESULTADO ANTES DE IMPUESTOS Impuesto a la renta Beneficios fiscales Ley de Inversión
miles USD miles USD miles USD
‐211 0 0
‐228 0 0
‐41 0 0
174 ‐44 26
343 ‐86 51
503 ‐126 75
499 ‐125 75
496 ‐124 74
493 ‐123 74
489 ‐122 73
485 ‐121 73
491 ‐123 74
489 … ‐122 … 0 …
489 ‐122 0
Amortizaciones
miles USD
228
237
248
256
263
263
263
263
263
263
263
263 …
263
RESULTADO DESPUES DE IMPUESTOS
miles USD
‐211
0
196
404
565
716
712
709
707
703
700
705
630 …
630
TOTAL INVERSION FIJA Inversión fija inicial: presa Inversión fija durante el proyecto
miles USD miles USD miles USD
‐6834 ‐6229 ‐606
‐269
‐325
‐249
‐223
0
0
0
0
0
0
0
0 …
0
‐269
‐325
‐249
‐223
0
0
0
0
0
0
0
0 …
0
Valor Residual
miles USD
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0 …
4130
FLUJO DE FONDOS
miles USD
‐7045
‐268
‐129
156
342
716
712
709
707
703
700
705
630 …
4760
VAN TIR Tasa de descuento
miles USD % %
0 6,50% 6,50%
233
Embalse 2 Entorno INGRESOS POR VENTAS
Unidad miles USD
0
1 126
2 261
3 431
4 566
5 692
6 692
7 692
8 692
9 692
10 692
11 692
12 … 692 …
30 692
COSTOS Costos fijos asociados a la inversión Costos operativos
miles USD miles USD miles USD
‐335 ‐124 0
‐348 ‐100 ‐40
‐410 ‐91 ‐83
‐520 ‐93 ‐137
‐612 ‐96 ‐180
‐696 ‐98 ‐220
‐702 ‐100 ‐220
‐707 ‐102 ‐220
‐711 ‐103 ‐220
‐717 ‐106 ‐220
‐723 ‐108 ‐220
‐715 ‐105 ‐220
‐717 … ‐105 … ‐220 …
‐718 ‐106 ‐220
RESULTADO OPERATIVO Amortizaciones
miles USD miles USD
‐124
‐14 ‐102
87 ‐107
201 ‐116
290 ‐121
374 ‐128
372 ‐128
370 ‐128
368 ‐128
366 ‐128
364 ‐128
367 ‐128
366 … ‐128 …
366 ‐128
RESULTADO ANTES DE IMPUESTOS Impuesto a la renta Beneficios fiscales Ley de Inversión
miles USD miles USD miles USD
‐124 0 0
‐115 0 0
‐20 0 0
85 ‐21 13
170 ‐42 25
246 ‐62 37
244 ‐61 37
242 ‐61 36
241 ‐60 36
238 ‐60 36
236 ‐59 35
239 ‐60 36
239 … ‐60 … 0 …
238 ‐60 0
Amortizaciones
miles USD
0
102
107
116
121
128
128
128
128
128
128
128
128 …
128
RESULTADO DESPUES DE IMPUESTOS
miles USD
‐124
‐14
87
192
273
349
347
346
344
342
340
343
307 …
307
TOTAL INVERSION FIJA Inversión fija inicial: presa Inversión fija durante el proyecto
miles USD miles USD miles USD
‐3049 ‐2434 ‐615
‐153
‐269
‐148
‐217
0
0
0
0
0
0
0
0 …
0
‐153
‐269
‐148
‐217
0
0
0
0
0
0
0
0 …
0
Valor Residual
miles USD
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0 …
2005
FLUJO DE FONDOS
miles USD
‐3173
‐166
‐182
44
57
349
347
346
344
342
340
343
307 …
2312
VAN TIR Tasa de descuento
miles USD % %
0 6,50% 6,50%
234
Tabla 11: Flujo de fondos del productor desde la óptica de la inversión en sí misma Unidad
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11 …
29
30
miles USD
‐4247
‐4499
‐5739
‐4261
‐3721
1257
1482
1635
1805
2051
2237
2272 …
3099
3157
Ingresos neto CON riego
miles USD
‐4247
‐3939
‐5465
‐4186
‐3462
1986
2698
3312
3902
4597
5238
5671 …
8081
8233
Ingresos neto SIN riego
miles USD
561
273
74
259
730
1216
1677
2097
2546
3001
3399 …
4982
5076
Amortizaciones equipo riego
miles USD
‐142
‐295
‐492
‐651
‐802
‐802
‐802
‐802
‐802
‐802
‐802 …
‐802
‐802
Ingresos neto adicional antes de impuestos
miles USD
‐4247
‐4641
‐6034
‐4753
‐4372
454
679
832
1003
1249
1435
1469 …
2297
2354
Impuesto a la renta (25%) Beneficios Fiscales Ley de Invesión
miles USD miles USD
0 0
0 0
0 0
0 0
0 0
‐114 68
‐170 102
‐208 125
‐251 150
‐312 187
‐359 215
‐367 … 220 …
‐574 0
‐589 0
Amortizaciones equipo riego
miles USD
142
295
492
651
802
802
802
802
802
802
802 …
802
802
Valor residual equipos riego
miles USD
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0 …
0
7222
‐4247
‐4499
‐5739
‐4261
‐3721
1211
1414
1552
1705
1926
2094
2125 …
2525
9790
VAN TIR Tasa de descuento
1
Ingresos neto adicional (CON ‐ SIN)
Ingresos neto adicional después de impuestos
0
miles USD % %
0 6,50% 6,50%
235
236