Seminario ADI CIDOB 2011

La Reforma de la Fiscalidad Panorama de la gestión pública en América Latina en América Latina

EL gasto público en América Latina en La Hora de la Igualdad

Jorge Máttar ILPES Comisión Económica para América Latina y el Caribe

Barcelona, octubre 2011.

Contenido 1. Introducción: las finanzas públicas en América Latina. 2. Tendencias del Gasto público: estructura y dinámica. 3. Eficiencia del Gasto público (gps, ptc, 4. El gasto social en la crisis: tendencia y ciclo. 5. Efectos distributivos del GG: el caso de la educación. 6. Conclusiones.

Coyuntura ALyC: la hora de la igualdad • Crisis: punto de inflexión, después de modelo concentrador de riqueza, oportunidad para plantear nuevos caminos. • Inflexión replantea el desafío de la igualdad • Implica enfrentar deudas históricas y recientes: •Distribución del ingreso •Heterogeneidad productiva •Baja inversión y bajo ahorro •Segmentación laboral y de la protección social •Discriminación racial, étnica y de género •Disparidades regionales

La propuesta de la CEPAL en LHI: una agenda de desarrollo basada en seis pilares • Política macroeconómica para el desarrollo incluyente • Superar la heterogeneidad estructural y las brechas de productividad • Mejorar la integración internacional • Superar las brechas territoriales • Creación de más y mejor empleo • Cerrar las brechas sociales A través de pactos sociales y fiscales y un nuevo papel del Estado…para el desarrollo

Un fundamento y cuatro objetivos El fundamento: • Igualdad con base en efectiva titularidad de derechos como ética compartida y principio último irreductible Los objetivos: • Igualdad con convergencia productiva y territorial • Igualdad de acceso a la educación, salud, empleo y seguridad social • Políticas económicas con visión propia y de largo plazo en el ámbito macroeconómico, productivo y territorial • Un pacto fiscal con efecto redistributivo: con acceso a innovación, institucionalidad laboral y seguridad en el trabajo.

1. Introducción. Finanzas públicas mejoran en los últimos 20 años • Desequilibrios de los 80 quedaron atrás. • Deuda a la baja, mejor perfil y composición más equilibrada • Ingresos fiscales y tasa tributaria promedio aumentaron. • Disminución de pago de intereses ha generado espacios fiscales »» • Gasto público se ha recuperado • Inversión revierte atonía. • Gasto social se elevó y, en lo reciente, fue anticíclico.

Abriendo espacios: dos décadas de consolidación de las cuentas públicas AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DEUDA PÚBLICA BRUTA EXTERNA E INTERNA DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO, 1990-2009 (En porcentaje del PIB)

%

AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): RESULTADO FISCAL PRIMARIO Y GLOBAL, 1990-2009 (En porcentaje del PIB)

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10

Deuda Interna

Deuda Externa

0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La deuda pública se reduce

Re

p. de

AMÉRICA LATINA Y OCDE (PAÍSES SELECCIONADOS): DEUDA BRUTA TOTAL, 1990 Y 2010 (En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

Los ingresos fiscales se recuperan… AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): INGRESOS FISCALES (En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La carga tributaria también se ha elevado… AMÉRICA LATINA (20 PAÍSES): CARGA TRIBUTARIA (INCLUYE CONTRIBUCIONES SOCIALES), 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

2. Tendencias del Gasto público: estructura y dinámica.

El gasto público recupera espacios … AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO TOTAL, 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

… la evolución del gasto tiende hacia una composición más eficiente … AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: EVOLUCIÓN DE LA COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO, 1990-2009 (porcentaje del gasto total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

… la inversión pública se recupera pero la situación es diversa entre países AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: GASTO DE CAPITAL, 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB)

% 12.0 2009

1990

10.0 8.0 6.0 4.0 2.0

Bo liv ia

Ec ua do (E st B. Po r lul r Pa iv. diae) na m Ve á ne zu P Veela e n(eRe rú zp. H uBeoll.d on a e) du ra s C hi le Br as il AL Pa C ra g Ar ua ge y G n ti R uat na .D e o m ma in la i N can ic ar a C ag os ua ta El R Sa ica lv ad M or éx C ico ol om U bia ru gu ay H ai tí

0.0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

… el esfuerzo del gasto social es generalizado 50

AMÉRICA LATINA: GASTO PÚBLICO SOCIAL, 1990 Y 2009 (En porcentaje del PIB)

45 40

2009

35 30 25 20 15 10 5 0

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

1990

… y respecto al Gasto total y al PIB el GS crece

Fuente CEPAL, PSAL 2010

El esfuerzo del gasto social se manifiesta en todos sus componentes

3. Aproximaciones a la eficiencia del gasto público

Midiendo la eficiencia del GG. Eficiencia Categoría 2

Categoría 3

+

B Categoría 4

A Gasto / PIB

-F Categoría 1 C Fuente: Comisión Europea.

E D

El gasto público se eleva en mayoría de los países

Puntos porcentuales

pero interesa más la dinámica de los componentes…

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

La formación de capital fijo se fortalece

(Variación en puntos porcentuales)

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

Y la inversión en infrastructura se recupera Gasto público en infraestructura (porcentaje del PIB)

% 1.8 1.6 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 2005

2006

2007

2008

Argentina

Brasil

Chile

Colombia

México

Perú

Fuente: Perrotti y Sánchez, CEPAL (2010)

…y disminuye el pago de intereses…

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

… mientras que la elevación del GS se aprecia en casi todos los países

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

… y en los diferentes rubros que lo componen…

Fuente: ILPES, con base en CEPALSTAT

El gasto social incide en disminución de la pobreza (puntos del PIB)

(puntos del PIB)

Fuente: ILPES-CEPALSTAT

Nota: En Panamá, Paraguay y República Dominicana los períodos de variación considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para el período completo.

Y en la indigencia…

Fuente: ILPES-CEPALSTAT

Nota: En Panamá, Paraguay y República Dominicana los períodos de variación considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para el período completo.

Y la desigualdad se atenúa

Fuente: ILPES-CEPALSTAT

Nota: En Panamá, Paraguay y República Dominicana los períodos de variación considerados corresponden a Circa 2000 y Circa 2008, debido a la falta de datos para el período completo.

Gasto público y desarrollo humano GASTO PÚBLICO TOTAL (2010) E ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (2010)A/

Fuente: elaborado en base a datos de Informe sobre Desarrollo Humano 2010, PNUD y datos oficiales, CEPAL. a/ Gasto público gobierno general para Bolivia(2009), Brasil (2008), Chile(2009), Costa Rica(2009), Nicaragua(2009), Perú(2009). Sector público no financiero para datos de Argentina (2008). Cobertura de gobierno central para el resto de países.

Los programas de transferencias condicionadas se expanden a toda la región

La cobertura es variada, pero en aumento

También aumenta el esfuerzo fiscal, pero es aun pequeño

Y la incidencia de los PTC es variada

4. El gasto público en el ciclo

GG y GS procíclicos en auge y anticíclicos en crisis (periodo reciente)

… y de nuevo, diferencias entre países

5. Efectos distributivos del gasto en educación

El gasto en educación es muy procíclico

Efecto distributivo del gasto en educación en educación

6. Desafíos de gestión y gasto públicos • Se recauda poco y mal
Estructura tributaria regresiva
Baja carga tributaria en la mayoría de los países
Alta evasión
Exenciones generalizadas • El gasto social tiene un bajo impacto redistributivo
Reforzar Gasto en educación (cantidad y calidad)
Débil pilar no contributivo
En lo productivo: mínimo apoyo a pymes y acceso segmentado a financiamiento • La inversión resulta insuficiente para el desarrollo:
Infraestructura
Investigación, ciencia e innovación
Instituciones bancarias para el desarrollo: financiamiento inclusivo

Desafíos para el gasto público: gestión Gestión • Acercarse a estándares internacionales de nivel de gasto social dado el grado de desarrollo de cada país. • Agenda pública clara y acordada para mejorar transparencia del gasto, la institucionalidad pública a cargo de dicho gasto, y la eficiencia y eficacia del mismo. • Articulación plan presupuesto, con visión de largo plazo. • Elevar la productividad del gasto a través de programas de evaluación de los resultados de su gestión. Crecimiento con Equidad • Reprogramación gradual del gasto social hacia un mayor impacto redistributivo y externalidades en materia de equidad y productividad. • Reorientar gasto hacia sectores sociales y de infraestructura y centrarse en aquellos con mayores efectos sobre equidad y el crecimiento. • Mejorar focalización del gasto social y estabilizar su financiamiento para asegurar continuidad de programas sociales y evitar fluctuaciones en épocas de menor crecimiento (ciclo) . • Especial atención a infraestructura porque condiciona y se adelanta a las inversiones privadas.

Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y progresividad (1) Educación • Para fortalecer inversión en K humano y mejorar así Gini, es fundamental mejorar calidad de la educación y ampliar la jornada escolar en la educación pública, promover educación secundaria en población pobre y reducir brechas en aprendizaje y conocimientos adquiridos desde preprimaria hasta final de secundaria. • El principio rector es promover la universalización pero con apoyo focalizado en la pobreza y la edad temprana. • Reforzar el acceso a la educación preescolar, junto con la provisión de alimentación (potenciaría efectividad del apoyo a la educación). • Establecer o reforzar esquemas de subsidios progresivos a la educación básica. • Apoyo a difusión de códigos modernos (i.e reducir brecha digital). • Continuar el apoyo a la ampliación de la cobertura y permanencia en la educación secundaria. • Esquemas de subsidio diferenciado para el acceso a la educación superior.

Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y progresividad (2) Salud: • Prioridad presupuestaria de programas públicos de alto impacto distributivo: atención primaria, salud materno infantil y enfermedades de mayor prevalencia durante el año (respiratorias, infecciosas, etc.). • Limitar el apoyo presupuestario a programas de salud que descansan críticamente en relaciones laborales formales y que pueden discriminar en contra de los más pobres y las mujeres de bajos ingresos. • Los sistemas de salud deben abandonar la lógica que segmenta los beneficios de acuerdo con su situación de empleo presente y apoyar los principios de solidaridad en el financiamiento mediante sistemas de compensación de riesgos.

Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y progresividad (3) Asistencia social y programas de transferencias para reducir la pobreza • Reforzar PTC para otorgar mejores condiciones de vida a la población que no accede a los sistemas de protección social contributiva vinculados al mercado del trabajo. • Los programas de focalización deben entenderse como instrumentos para alcanzar derechos universales. Límites de la focalización: Programas orientados a sectores informales y rurales con escasa inserción institucional. • Subsidios de desempleo, subsidios escolares y de alimentación, salas cunas, etc.

Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y progresividad (4) Pensiones • Promover mecanismos que consideren solvencia de sistemas públicos de reparto (reformas paramétricas, vinculando aportes y beneficios). • Promover sistemas no contributivos con beneficios básicos focalizados. Protección social no puede descansar exclusivamente sobre capacidad de los esquemas contributivos asociados al mercado laboral. • Nuevos sistemas de protección deben asegurar el logro de una cobertura universal de los servicios en un plazo razonable. Para lograrlo, sistemas de pensiones deben ser complementados con otros beneficios que alcancen a toda la población, con independencia de su historia laboral, donde se combinen los pilares contributivo& solidario. • Prever necesidad de pre-financiar posibles garantías públicas de pensiones mínimas otorgadas en el contexto de los sistemas privados y públicos.

Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y progresividad (5) Vivienda: • La política debiera continuar descansando en la trilogía: subsidio progresivo, ahorro previo, apoyo crediticio. Además, debe estudiarse fortalecer programas de vivienda social para los más pobres. • El problema principal que incide sobre las condiciones de vida ha ido evolucionando desde el acceso a la vivienda hacia la provisión de agua, electricidad y especialmente saneamiento. La interacción de este último componente con los programas de salud pública es muy importante. • En los casos donde se han alcanzado elevados niveles de acceso a la vivienda, promover mejoras de calidad de ésta y de los barrios. • Asegurar la provisión de terrenos para viviendas públicas para evitar alzas desmedidas en el costo de la vivienda.

Desafíos…Crecimiento, empleo, eficiencia y progresividad (6) Políticas activas del mercado de trabajo • Capacitación&formación profesional, clave para productividad, bienestar del trabajador y cohesión social. Basados en mejoras de la educación en las líneas esbozadas antes, los sistemas nacionales de capacitación deben fomentar la capacitación permanente, asegurar la doble pertinencia (para empresas y trabajadores) y calidad de la oferta, facilitar la inserción laboral de grupos vulnerables, entre otros objetivos. • La mejora de la intermediación laboral no solo aumenta la eficiencia del funcionamiento del mercado laboral sino también tiene un impacto igualitario al mejorar las opciones de inserción de personas que no disponen de mucho capital social. • La ejecución de obras públicas con tecnologías intensivas en mano de obra y programas de empleo de emergencia (e.g en la recesión) permiten generación de ingresos laborales para personas con dificultades de inserción laboral. Es importante una adecuada focalización social y territorial, y el desarrollo de estrategias de salida para en el caso de los instrumentos transitorios. • Autoempleo o formación de microempresas son opciones válidas para generación de ingresos laborales. Es importante identificar las necesidades específicas de los potenciales beneficiarios de los programas de apoyo para

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