EL PROCEDIMIENTO DE RECLAMOS EN EL DECRETO LEY ORGÁNICA DEL TRABAJO, LOS TRABAJADORES Y LAS TRABAJADORAS DE VENEZUELA

1. El Decreto Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y las Trabajadoras (DLOTTT), en su artículo 513, trajo la novedad del procedimiento de reclamos ante las Inspectorías del Trabajo:

“El trabajador, trabajadora, o grupo de trabajadores y trabajadoras, podrán introducir reclamos sobre condiciones de trabajo, por ante la Inspectoría del Trabajo de su jurisdicción. Los reclamos interpuestos serán atendidos por la Inspectoría del Trabajo de acuerdo al siguiente procedimiento. 1. Dentro de los tres días siguientes a haberse interpuesto el reclamo por el trabajador o trabajadora, la Inspectoría del Trabajo notificará al patrono o patrona para que comparezca a una audiencia de reclamo al segundo día hábil siguiente a haber sido notificado de acuerdo a lo establecido en esta Ley. 2. La audiencia de reclamo será en forma oral, privada y presidida por un funcionario o funcionaria del trabajo, con la asistencia obligatoria de las partes o sus representantes. Cuando se trate de un grupo de trabajadores y trabajadoras reclamantes, nombrarán una representación no mayor de cinco personas. 3. Si el patrono o patrona, o su representante no asiste a la audiencia de reclamo se presumirá la admisión de los hechos alegados por el trabajador o trabajadora reclamante y el inspector o inspectora del trabajo decidirá conforme a dicha confesión en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante. 4. En la audiencia de reclamo, el funcionario o funcionaria de trabajo deberá mediar y conciliar las posiciones. Si la conciliación es positiva, el funcionario o funcionaria del trabajo dará por concluido el reclamo mediante un acta, homologando el acuerdo entre las partes. 5. Si no fuera posible la conciliación, el patrono, patrona o sus representantes deberán consignar en los cinco días siguientes escrito de contestación al reclamo. Si el patrono, patrona o sus representantes no diera contestación dentro del plazo señalado se le tendrá como cierto el reclamo del trabajador, trabajadora o grupo de trabajadores y trabajadoras. 6. El funcionario o funcionaria del trabajo, al día siguiente de

transcurrido el lapso para la contestación, remitirá el expediente del reclamo al Inspector o Inspectora del Trabajo para que decida sobre el reclamo, cuando no se trate de cuestiones de derecho que deben resolver los tribunales jurisdiccionales. 7. La decisión del inspector o inspectora del trabajo que resuelva sobre cuestiones de hecho, dará por culminada la vía administrativa y solo será recurrible por vía judicial previa certificación del inspector o inspectora del trabajo del cumplimiento de la decisión.” El objeto de este estudio es hacer precisiones conceptuales acerca de dicho procedimiento.

2. En una revisión de Derecho Comparado de la legislación laboral de Argentina, España, Chile, México y otros tres países, que conforman las principales referencias del Derecho del Trabajo en hispanoamérica, no se encuentra un procedimiento semejante. Sin embargo es posible hallar antecedentes en el propio ordenamiento venezolano. Así, la administración pública del trabajo nacional ha ofrecido, desde siempre, con aceptable éxito, servicios de conciliación a través de las Salas de Conciliación y de Reclamos de las Inspectorías del Trabajo. Sin ninguna formalidad, el quejoso acudía a la Sala y exponía su asunto. El funcionario a cargo de la Sala citaba al señalado como responsable de la queja. Y ya reunidos ambos, contrastaban sus posiciones ante el funcionario que procuraba avenirlos en sus diferencias, mediante un trámite desformalizado. Si se llegaba a un acuerdo o aun si éste no se lograba, se extendía un acta dejando constancia de lo tratado y su desenlace. Allí concluía el trámite y el reclamante, si no se había solucionado el reclamo, quedaba en libertad de usar otros medios. Se trataba de una vía voluntaria. Y sus efectos jurídicos más importantes consistían en interrumpir la prescripción, en caso de que ésta estuviera corriendo, e iniciar un procedimiento sancionatorio si el funcionario apreciaba alguna infracción de las disposiciones legales. Hay otro antecedente más formal. Lo estableció el artículo 384 del Reglamento de la Ley del Trabajo de 1938, y pasó casi idéntico al

artículo 409 del Reglamento de 1973, vigente en ese punto hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Trabajo de 19901: “Sin perjuicio del derecho de acudir a los Tribunales del Trabajo, las reclamaciones contra las personas morales de carácter público, se tramitarán en la siguiente forma: 1º Cuando la reclamación fuere hecha contra la República se seguirá el procedimiento establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. 2º Cuando la reclamación fuere hecha contra los Estados, las Municipalidades o cualesquiera otras personas de carácter público, el Inspector del trabajo formará un expediente del asunto y hará la gestión administrativa ante la autoridad respectiva. Cuando no se llegare a un arreglo amistoso, el Inspector lo manifestará así inmediatamente a los reclamantes, expresándoles que el camino legal a seguir en caso de insistir en el reclamo es acudir a los Tribunales del Trabajo de conformidad con a Ley.” A su vez, la Ley Orgánica de Tribunales y de Procedimiento del Trabajo promulgada en 1940 y con dos reformas posteriores, erigió la omisión de ese trámite como causal de inadmisibilidad de las demandas laborales. Disponía en su artículo 32: “En los juicios del trabajo contra las personas morales de carácter público, en su carácter de patronos, los Tribunales del Trabajo no darán curso a la demanda sin previa comprobación de haberse gestionado la respectiva reclamación por la vía administrativa.” Esta ley estuvo vigente hasta 2002 cuando fue derogada por la vigente Ley Orgánica Procesal del Trabajo. 3. El procedimiento de reclamos es un medio de solución de conflictos laborales y posee dos características principales. En primer lugar, es

1

El Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo de 1999 mantuvo en vigencia algunas disposiciones del reglamento de 1973, referidas a los regímenes especiales de trabajo.

de carácter mixto. Se presenta como un medio de solución de carácter mixto. -Es parcialmente autónomo en tanto las partes actúan ante un tercero cuyo rol es de conciliar y mediar, pero la solución no la puede imponer ese tercero, sino depende de su aceptación por las partes. -Es parcialmente heterónomo en tanto que el procedimiento puede terminar con una decisión administrativa que se impone a las partes, aunque ellas no estén de acuerdo. Esta doble característica no es simultánea, sino que aparece en etapas sucesivas del trámite. En segundo lugar, es un procedimiento administrativo. Y como tal, remata en un acto administrativo, bien para homologar el acuerdo de las partes o, en su defecto, para dictar una decisión o, en fin, para declarar la ineptitud del trámite y la falta de competencia de la administración para resolver el asunto planteado. Como procedimiento administrativo, el de reclamos está dentro del marco normativo que los rige, en especial, el artículo 49 de la Constitución que extiende las garantías del debido proceso a los procedimientos seguidos en sede administrativa; en las necesarias remisiones a las exigencias de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (LOPA), y al Decreto Ley de Simplificación de Trámites Administrativos. En tercer lugar, el procedimiento de reclamos no pertenece al campo del Derecho Colectivo del Trabajo, pero no debe interpretarse en menoscabo de la libertad sindical, en particular, de la representatividad propia de las organizaciones sindicales, un derecho fundamental que está por encima de cualquier limitación que pudiera inferirse de la letra de la norma. 4. El procedimiento de reclamos consta de una fase conciliatoria y otra decisoria, como ya se adelantó. La segunda fase se abre si de la primera no resulta un avenimiento. La fase conciliatoria se desenvuelve en tres pasos:

-la introducción del reclamo; -la notificación al patrono destinatario del reclamo, -y la audiencia. No dispone el artículo 513, la forma del reclamo, mientras que sí exige la forma escrita al patrono en la siguiente fase del trámite. Por eso cabe concluir que puede interponerse oralmente o por escrito. Si es verbal, el funcionario deberá transcribirlo en el acta de apertura del trámite. La naturaleza del procedimiento, necesariamente simple, lleva a pensar que si bien ciertas menciones son imprescindibles: la identificación del reclamante y de su representante, del reclamado, de lo que se reclama y la firma de quien lo interpone, no se justificaría exigir el rigor de las solicitudes a la administración (LOPA, artículo 49) ni de las demandas (Ley Orgánica Procesal del Trabajo –LOPT-, artículo 123). La legitimación activa para reclamar sólo reside en un trabajador o grupo de ellos. No la tiene el patrono. El patrono carece de aptitud jurídica para iniciar el procedimiento, como tampoco la tienen los sujetos

colectivos

del

Derecho

del

Trabajo;

es

decir,

las

organizaciones sindicales, lo cual no les impide intervenir a título de representantes. La notificación al patrono debe producirse dentro de los tres días siguientes a la interposición del reclamo. Conforme a la regla general de la LOPA (artículo 42), esos días se cuentan por días hábiles de la administración. La notificación fija el término –es término y no lapsode comparecencia para la audiencia, la cual ha de realizarse al segundo día hábil después de efectuada la notificación. La audiencia de reclamo es oral, privada y la preside el funcionario. Requiere la presencia del reclamante y del patrono contra quien se formula el reclamo y, desde luego, del funcionario. Se admiten representantes de ambas partes y si se trata de un grupo de reclamantes con más de cinco personas, deben designar una representación no mayor de cinco personas. Para preservar la

igualdad de las partes, el patrono tampoco debería tener una representación que exceda ese número. Es forzoso acudir a la audiencia. La ausencia del patrono hace presumir que acepta los hechos alegados en el reclamo. La norma no contempla la posibilidad de inasistencia del trabajador; nada se dispone sobre las consecuencias de esa circunstancia. Podría ocurrir que el quejoso no se haya enterado de la notificación al patrono, sobretodo en las grandes empresas, y no está previsto que se le avise cuándo se va a efectuar la audiencia. Caben dos hipótesis de interpretación: o se fija una nueva oportunidad para la audiencia o se da por desistido el trámite. La primera hipótesis parece más adecuada a la naturaleza del procedimiento, e igual debería procederse cuando la ausencia es del funcionario. Pero si la inasistencia del reclamante es continuada, cabe aplicar la segunda hipótesis de interpretación: el desistimiento. Que, por lo demás, es lo previsto por la Ley Orgánica Procesal del Trabajo. ¿Obstaría esto a la interposición de un nuevo reclamo? Sólo si la declaración de desistimiento por parte del funcionario constituye cosa juzgada administrativa. En tal situación habría que recurrir nuevamente a la Ley Orgánica Procesal del Trabajo para aplicar sus efectos en el tiempo: deben transcurrir 90 días como mínimo antes de reintentar el reclamo (LOPT, artículo 130). Como antes se puntualizó, el rol del funcionario es de conciliación y de mediación y, por supuesto, está a cargo de la dirección del procedimiento y sobretodo de la audiencia con miras a la construcción de un arreglo del problema. No puede ese funcionario de la fase conciliatoria, imponer su decisión. De lograrse el avenimiento, el funcionario deberá extender un acta dando por concluido el trámite y solucionado el reclamo, y procederá a homologar el acuerdo, con lo cual éste adquiere la ejecutividad y ejecutoriedad propia de los actos administrativos. Pero igual debe extender un acta cuando no se arriba al arreglo, cerrando la fase conciliatoria del trámite. Y también debe producir acta de cierre, cuando el patrono no haya asistido a la audiencia. Pese a que en este caso se presume su aceptación de los hechos y que ello podría equipararse a un acuerdo (o lo que suele

llamarse un convenimiento), no le compete al funcionario de conciliación tomar ninguna determinación al respecto, pues es materia reservada al inspector del trabajo. Cerrada esta fase, el funcionario todavía debe cumplir otras actuaciones complementarias. Una, si el patrono no asistió a la audiencia, el funcionario debe pasar inmediatamente el expediente al Inspector del trabajo. Dos, si se efectuó la audiencia sin avenimiento, debe aguardar los cinco días siguientes –hábiles-, que es lapso de que dispone el patrono para consignar su escrito de contestación al reclamo. Transcurridos los cinco días, haya habido o no contestación, el funcionario de la primera fase remite el expediente al inspector del trabajo. Nótese que contrario a la presentación del reclamo, la contestación es forzosamente escrita. No hay otra forma. Aparte del plazo para su consignación, la norma no explicita otros requisitos. Pero ciertas menciones son imprescindibles: identificar a quien contesta y, de tenerlo, a su representante, identificar el reclamo, lo que se admite y no se admite de él. En esto la norma parece haber sido inspirada, en lo aplicable, por las reglas de la LOPT (artículo 135) sobre la contestación de la demanda. La no contestación al reclamo tiene el mismo efecto que la ausencia del patrono a la audiencia de conciliación: se presume que lo alegado por el reclamante es cierto y que así lo acepta el patrono. No escapa la diferente formulación de la norma en uno y otro caso. El número 3 del artículo 513 del DLOTTT establece como consecuencia de la inasistencia patronal la presunción “de la admisión de los hechos alegados por el trabajador o trabajadora reclamante y el inspector o inspectora decidirá conforme a dicha confesión en cuanto no sea contraria a derecho la petición del demandante” 2 ; mientras que el número

2

5

eiusdem

enuncia

“Si

el

patrono,

patrona

o

sus

Nótese el uso del vocablo “demandante”, más propio del lenguaje procesal que del trámite administrativo, que descubre el vaso comunicante con el juicio laboral y las normas que lo rigen.

representantes no diera contestación dentro del plazo señalado se le tendrá como cierto el reclamo”… ¿Puede verse una consecuencia diversa en uno y otro caso? ¿Acaso en la segunda situación no es preciso examinar también si el reclamo se ajusta o no a derecho? 5. Con la contestación al reclamo o con la falta de ella en el lapso establecido, se abre la fase decisoria del procedimiento, aunque no sería incorrecto afirmar con mayor exactitud, que la apertura ocurre cuando remitido el expediente por el funcionario de conciliación, se recibe en el despacho del inspector del trabajo. Esta fase decisoria se lleva a cabo sin presencia del reclamante y su patrono y pasa por un primer examen en que el inspector del trabajo ha de determinar si el asunto es de derecho o de hecho. Si el reclamo atañe a cuestiones de derecho, sin distinguir si son de orden sustantivo o adjetivo, él debe declarar que carece de competencia para pronunciarse sobre el asunto por concernir a la esfera judicial. Valga recordar que esta fase sólo se da cuando no ha habido un arreglo en la fase anterior. De manera que el inspector del trabajo conocerá únicamente si no ha habido avenimiento, bien porque al trabajador y a su patrono no les satisfizo ningún arreglo, o bien porque el patrono no asistió a la audiencia. En todo caso, el inspector del trabajo siempre tendrá que examinar su competencia al respecto; esto es, si el reclamo concierne o no a cuestiones de derecho. La motivación de su acto nunca debería prescindir de tal consideración preliminar. A falta de avenimiento y si el asunto no toca cuestiones jurídicas3, el Inspector del trabajo determinará si el reclamo procede o no procede. De declararlo procedente, ordenará al empleador satisfacer el reclamo. El acto del Inspector del trabajo es un acto administrativo definitivo y que causa estado, pues no es recurrible en sede administrativa, y debe cumplir con los requisitos de fondo y forma establecidos en la 3

En la teoría de los conflictos laborales, un conflicto es de derecho cuando versa sobre la aplicación o interpretación de una norma preexistente.

LOPA (artículo 18, entre otros). Igual deberá hacerse cuando el patrono ha dejado sin contestar el reclamo. 6. El artículo 513 del DLOTTT incorpora como parte de la fase decisoria, un aspecto relacionado más bien con la ejecución de la decisión, desde luego cuando se le ha ordenado al patrono hacer, no hacer o dar algo. Tiene que ver con el carácter irrecurrible en sede administrativa del acto del inspector del trabajo, pues para la procedencia del recurso contencioso administrativo debe estar certificado el cumplimiento patronal.

Corresponde al inspector del

trabajo dar o negar esta certificación. Ante el incumplimiento no habrá certificación y con ello se obsta el recurso contencioso administrativo, pero también caben otras medidas, principalmente el inicio del procedimiento sancionatorio. Ya se ha planteado sin éxito, aunque no como cuestión fundamental a decidir, la constitucionalidad de ese impedimento con el argumento de que va contra las garantías de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva. El proceso contencioso administrativo de anulación del acto del inspector del trabajo, a posteriori del cumplimiento y certificación del mismo, se rige por la Ley Orgánica de la Jurisdicción Administrativa (LOJCA) y la competencia es de los jueces del contencioso administrativo, específicamente de los jueces superiores de lo contencioso administrativo de cada localidad, aunque la tendencia jurisprudencial anuncia que más temprano que tarde esa competencia será atribuida a la jurisdicción laboral, pero siguiendo el proceso de la LOJCA y no el proceso del trabajo de la LOPT. Si el acto adolece de vicios que acarreen su nulidad relativa, el lapso para recurrir será de 180 días contados desde la fecha del acto o desde la fecha en que éste debió dictarse. Sin embargo, puede haber casos de nulidades absolutas en que puede recurrirse en cualquier tiempo o actos de efectos temporales, en que el lapso es apenas de 30 días.

7. Ya quedó dicho que la legitimación para activar el procedimiento de reclamos la tiene cada trabajador individualmente considerado o un grupo de trabajadores. Ni el patrono ni otros sujetos de Derecho del Trabajo tienen esa legitimidad. Y las organizaciones sindicales de trabajadores pueden intervenir sólo con el carácter de representantes. El procedimiento de reclamos está limitado a las condiciones de trabajo. Este es un concepto impreciso. El DLOTTT, título III, capítulo V, se denomina “Condiciones Dignas de Trabajo” y abarca aspectos relativos al medio ambiente laboral, higiene y seguridad; en los campamentos: vivienda, transporte y educación; resguardo de la igualdad de trato y erradicación de la discriminación y el acoso; tiempo de trabajo. Quedarían por fuera otros aspectos importantes. Si se toma todo el título III, se agregaría la posibilidad de reclamos sobre remuneración y prestaciones sociales, lo cual es congruente con lo que el Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo derogada incluyó como condiciones de trabajo. La doctrina ha construido un concepto más general: son condiciones de trabajo las circunstancias de tiempo, modo y lugar de la prestación de servicios. Ayuda a la delimitación tener claro lo que no puede ser objeto del procedimiento de reclamos: -Cláusulas sindicales y obligacionales en general4. -Cumplimiento de deberes administrativos. -Inamovilidad y estabilidad. -Discriminación (salvo acoso). -Lo que es materia de la Ley Orgánica de Prevención, Condiciones y Medio Ambiente de Trabajo (LOPCYMAT), lo que competa al INPSASEL. 4

El contenido mínimo de una convención colectiva de trabajo consiste de cláusulas normativas, las cuales se incorporan automáticamente en los contratos individuales de trabajo, y cláusulas obligacionales que no trascienden la esfera patrimonial de los signatarios del convenio, normalmente una organización sindicales de trabajadores y el empleador de los mismos.

-Seguridad social: lo que competa al IVSS -¿Otros? 8. Un procedimiento novedoso como este, deja en su regulación no pocas

cuestiones

por

resolver,

cuestiones

problemáticas.

A

continuación se incluye una lista de ellas. En cuanto a la audiencia de conciliación del reclamo no se establece cuánto dura. Si es posible prolongar la audiencia a varios encuentros. La aspiración de superar el reclamo en una corta y única sesión, no siempre será viable. Quizás ni siquiera en la mayoría de los trámites. Por eso y a falta de regla expresa, parece razonable aplicar la LOPT que permite prolongar la audiencia preliminar, aunque limitada a cuatro meses (artículos 132 y 136). Tampoco se establece la duración de la fase decisoria. Según la LOPA (artículo

60)

el

procedimiento

constitutivo

administrativo

está

igualmente limitado a cuatro meses, prorrogable hasta seis meses. Igualmente está silenciado el régimen probatorio. Sólo se menciona la confesión por ausencia a la audiencia. Aquí se integra el derecho con el amplio elenco probatorio que admiten tanto la LOPA (artículo 50) y la LOPT (artículo 70), que deberían producirse en la audiencia. ¿Qué hacer con las contestaciones con defectos formales? Habría que subsanar aplicando tanto la LOPA (artículo 50) como la LOPT (artículo 124). Pero quizás el punto más delicado es la muy delgada línea entre los hechos y las cuestiones de derecho. Es poco menos que imposible o difícil imaginar reclamos que se limiten a meros hechos y prescindan de toda valoración jurídica. Recuérdese que las cuestiones de derecho extraen el asunto de la competencia del inspector del trabajo. Podría agregarse a la lista de los temas problemáticos de este procedimiento, el asunto de la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación y el valor de la certificación de cumplimiento como requisito de admisibilidad de dicho recurso, que podría prestarse a prácticas obstruccionistas, ambos temas referidos antes.

9. Lo expuesto permite construir una síntesis conclusiva, salvando su provisionalidad: el procedimiento de reclamos es un procedimiento administrativo de solución de conflictos laborales de derecho o de interés, pero que en su fase decisoria sólo puede resolver sobre evidentes incumplimientos de las circunstancias de modo, tiempo y lugar de las condiciones de prestación del servicio.

César Bustamante Pulido. Mayo de 2013.